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POLTICAS PBLICAS, CONFLICTOS SOCIALES Y MINERA A GRAN ESCALA

EN ARGENTINA. CONTINUIDADES E INFLEXIONES ENTRE LA DCADA

MENEMISTA Y EL GOBIERNO DE NSTOR KIRCHNER

Resumen

Durante los aos 90, el Estado argentino elabor el marco jurdico-poltico-

administrativo propicio para la expansin sin precedentes de la inversin extranjera

directa en el sector de la gran minera metalfera. No obstante, cabe preguntarse

cul fue el derrotero de esta industria a partir de la finalizacin de la dcada

menemista? Cmo fue afectada por la profunda crisis institucional desatada luego

del estallido social de diciembre de 2001, y la posterior devaluacin de la moneda

nacional? Y, particularmente, qu continuidades e inflexiones signaron el desarrollo

de la minera a gran escala con la llegada al gobierno de Nstor Kirchner, teniendo

en cuenta los cambios de signo poltico y econmico encarados a partir de

entonces? Estos son algunos de los interrogantes que intentaremos responder a

partir de una doble hiptesis: 1)- las polticas pblicas implementadas por el primer

gobierno kirchnerista marcarn una fuerte continuidad con el perodo anterior, e

incluso apuntarn a profundizar el desarrollo de incentivos para el sector minero; 2)-

paralelamente, el nuevo gobierno enfrentar la emergencia de masivas resistencias

sociales contra la gran minera, ante lo cual desplegar una serie de resoluciones

innovadoras en pos de neutralizar los antagonismos y reconstruir un escenario

estable y atractivo para las inversiones.

Palabras clave

Estado polticas pblicas minera a gran escala conflictos sociales - Argentina

A modo de introduccin: contexto histrico, aclaraciones conceptuales e

hiptesis de trabajo

En la dcada del 70, la crisis de sobreacumulacin surgida en el seno del

modelo bienestarista de posguerra, inaugur una nueva etapa de expansin del

capital caracterizada por la reactualizacin y profundizacin de lo que la literatura

especializada ha llamado acumulacin por despojo (Harvey, 2004). Como

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respuesta a una brusca cada de la tasa de ganancia a nivel global, y cobrando

preeminencia sobre la reproduccin ampliada, esta estrategia privatizadora, permiti

la creacin de nuevos circuitos de valorizacin a partir de la mercantilizacin de

bienes comunes, relaciones sociales y activos pblicos previamente ajenos -o no

totalmente integrados- a la lgica del capital1. La oleada de polticas neoliberales que

tuvo lugar durante la dcada del 80 en varios pases constituy la primera avanzada

de este modo de acumulacin que, aos ms tarde, se consolidara en todo el

mundo con el establecimiento del Consenso de Washington.

Como resultado de esta bsqueda por la apertura de nuevos espacios de

explotacin, los Estados competirn por la radicacin de porciones del capital global

en sus territorios, desmantelando conquistas sociales histricas a fin de convertirlas

en oportunidades de inversin. De manera que, en tanto responsables de crear el

espacio y las condiciones para la acumulacin, desempearn un papel decisivo en

el respaldo y promocin de estos procesos de desposesin (Hirsch, 2001; Holloway,

2003).

En este marco, se producir una suerte de relanzamiento ampliado del rol

geopoltico clsico asignado a Amrica Latina dentro de la divisin mundial del

trabajo, donde los territorios y bienes naturales de la regin adquieren renovado

protagonismo como uno de los ncleos centrales del desarrollo capitalista, siendo

las empresas transnacionales los agentes dinmicos y principales beneficiarios de

este reeditado orden global, y los pases perifricos una fuente privilegiada de

biodiversidad, tierra, agua, hidrocarburos y minerales, que son explotados en

condiciones monoplicas por estos actores privados, asegurando la produccin a

bajo costo y el consumo sostenido de las economas centrales.

De este modo, el neoliberalismo recal definitivamente en Argentina durante la

dcada del 90, dando lugar a profundas transformaciones estructurales, tales como

la privatizacin de las empresas estatales, la reforma de la administracin pblica, la

1 Los procesos de desposesin son constitutivos e intrnsecos a la lgica de la acumulacin del

capital o, en otras palabras, representan la contracara necesaria de la reproduccin ampliada. Si sta ltima se presenta como un proceso principalmente econmico de produccin de plusvala-, que cobra preeminencia durante los perodos de estabilidad y crecimiento sostenido, el despojo se expresa en dinmicas extraeconmicas de tipo predatorio y toma las riendas en momentos de crisis, a modo de solucin espacio-temporal o huda hacia adelante del capital. Esto significa que la produccin de excedentes puja sobre las fronteras internas y externas- del sistema, para la incorporacin permanente de nuevos territorios, mbitos, relaciones sociales y/o mercados futuros que permitan su realizacin rentable (Harvey, 2004).

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desregulacin de la economa y la reorientacin de la produccin hacia la

exportacin (Basualdo y Arceo, 2006). Asimismo, con la reforma constitucional de

1994, el Estado nacional renunci a su potestad sobre los recursos naturales del

subsuelo, convirtiendo su explotacin en exclusiva prerrogativa de los capitales

privados y descentralizando la facultad de otorgar los permisos necesarios en los

gobiernos provinciales. Paralelamente, se sancionaron nuevas normas jurdicas que

garantizaron la proteccin de los derechos de las transnacionales extractivas, a la

vez que se les otorgaron importantes beneficios y exenciones impositivas para

fomentar su radicacin en el pas, siendo particularmente elocuentes en el caso del

sector minero.

Teniendo en cuenta que histricamente no constituy una actividad destacada

dentro de la estructura productiva del pas, resulta emblemtico el auge de la

minera metalfera (centralmente oro, plata y cobre) a partir de aquellos aos2. En

particular, porque se trata de un novedoso proceso de extraccin, denominado

comnmente como minera a cielo abierto, que se instala en todo el mundo como

el ms eficiente para explotar de manera rentable los yacimientos de baja ley, esto

es, aquellos que por presentar un alto grado de diseminacin de los metales,

resultan inaccesibles mediante el mtodo tradicional por tneles o socavones. La

especificidad de este tipo de minera reside en la utilizacin intensiva de territorio,

agua, energa y tecnologa de punta, combinacin que permite realizar la extraccin

y concentracin de los metales con extrema celeridad y a bajo costo. Para ello, la

minera debe primero producir la voladura de extraordinarias cantidades de suelo,

montaas enteras son convertidas en roca y luego trituradas hasta alcanzar medidas

nfimas, para posteriormente aplicarles una sopa de sustancias qumicas licuadas

con gigantescas cantidades de agua, que logran separar y capturar los metales

(Rodrguez Pardo, 2009).

2 El crecimiento exponencial de la gran minera metalfera en Argentina acompaa una tendencia

producida a nivel internacional. Durante la ltima dcada del siglo XX, la reorientacin de los flujos de la inversin minera hacia el Sur del globo no slo incluy a los pases de Amrica Latina, sino tambin a los de Asia y frica. No obstante, los porcentajes ms altos de inversin en exploracin se concentraron en el primer caso, tendencia que contina hasta la actualidad (McMahon y Remy, 2003). Segn un informe del Banco Mundial, durante el perodo conocido como el gran boom minero (1990 -1997), mientras la inversin mundial en exploracin aument en un 90%, slo en Amrica Latina alcanz un incremento del 400% (Bebbington, 2011). Por otra parte, segn datos difundidos en 2005 por la CEPAL, los principales destinos de la exploracin minera en Amrica Latina aparecen en el siguiente orden: Per, Mxico, Brasil, Chile y Argentina (Chaparro vila, 2005).

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Es as que, como resultado de la competencia internacional sobre los recursos

metalferos, de los avances de las tcnicas de extraccin, y de una poltica estatal de

fuerte proteccin y fomento de las inversiones extranjeras directas (IED), aquellos

territorios nacionales antes considerados no rentables para la explotacin minera,

comenzaron a alcanzar los ms altos valores del mercado, convirtiendo al pas en el

sexto a nivel mundial con mayor disponibilidad de recursos mineros se estima el

75% de las reservas mineras an no han sido explotadas- y el segundo con mayores

tasas de retorno para la produccin de cobre y oro (Ortiz, 2006). De tal forma que el

sector minero, tradicionalmente poco desarrollado y sustentado bsicamente en la

explotacin de rocas de aplicacin y de minerales no metalferos para el mercado

interno, dio un salto cualitativo en el plazo de un lustro, pasando a depender casi

exclusivamente de la inversin extranjera y a sustentarse principalmente en el

desarrollo de la gran minera metalfera orientada a los mercados internacionales.

As, entre 1993 y 1997, se produca un ciclo de fenomenal expansin de la actividad

que suele denominarse como el boom minero argentino.

Pero qu ocurri con la minera a gran escala en Argentina a partir de la

finalizacin de la dcada menemista? Cmo afect al sector minero la profunda

crisis institucional desatada luego del estallido social de diciembre de 2001, y la

consiguiente devaluacin de la moneda nacional en enero de 2002? Y, en definitiva,

Qu continuidades y rupturas signaron el desarrollo de la minera a gran escala a

partir de la llegada al poder del gobierno de Nstor Kirchner, teniendo en cuenta los

cambios de signo poltico y econmico encarados a partir de entonces?

Estos son algunos de los interrogantes que intentaremos responder en el

presente trabajo. Y si bien un primer acercamiento al panorama minero con la

llegada del nuevo gobierno nos obliga a hablar de continuidad e, incluso,

profundizacin de las polticas estatales para el sector, debemos considerar un

elemento ausente durante la dcada del 90, que comenzar a adquirir gran

importancia hacia fines de 2002, y que introducir un punto de bifurcacin dentro del

sector minero. Nos referimos a la emergencia de fuertes resistencias sociales, que

tendern a proliferar a lo largo del territorio nacional, generando serios obstculos

para el desarrollo de los proyectos de minera a gran escala.

En este sentido, cabe plantear una doble hiptesis que guiar el desarrollo del

presente trabajo: 1)- no obstante la metamorfosis del Estado argentino -que tuvo

5

lugar tras la profunda crisis de acumulacin y dominacin que culmin en la

insurreccin social de fines de 20013-, las polticas pblicas implementadas por el

gobierno de Nstor Kirchner para el sector minero marcarn una fuerte continuidad

con el perodo anterior e, incluso, apuntarn a acentuar el desarrollo de incentivos

para la radicacin de IED mineras en el territorio nacional; 2)- paralelamente, la

nueva gestin enfrentar la emergencia de fuertes y masivas resistencias sociales

contra la gran minera, ante lo cual desplegar una serie de medidas en pos de

neutralizar los antagonismos y reconstruir un escenario estable y atractivo para los

inversores.

En lo que sigue, el artculo se compone de cuatro apartados y una serie de

conclusiones finales. En el primer punto nos abocaremos a caracterizar el perodo

1992-1997, por constituir la fase de organizacin de las condiciones generales para

la radicacin de la gran minera en el pas. En la segunda seccin, nos detendremos

brevemente en el interregno de 1998-2002, etapa de crisis para el sector minero que

estuvo signada por la incertidumbre respecto de sus perspectivas futuras, tanto en el

plano internacional como local. En un tercer apartado, haremos referencia a la

emergencia y multiplicacin de movilizaciones populares en contra de la explotacin

minera a gran escala en Argentina, considerando como punto de inflexin el caso de

Esquel, que tuvo su auge durante 2002-2003. Por ltimo, analizaremos las medidas

que fueron implementadas para la actividad minera durante los primeros dos aos

del gobierno de Nstor Kirchner, en un intento por restablecer la confianza entre los

empresarios y contener el descontento social, a travs de tres gestos concatenados:

3 Durante las multitudinarias jornadas del 19 y 20 de diciembre de 2001, miles de personas

recuperaron el espacio pblico marchando al ritmo de los cacerolazos y exigiendo Que se vayan todos!. En ese marco de sucesivas y masivas movilizaciones -tan espontneas como destituyentes- fueron derribados cinco presidentes en menos de tres semanas. A la par que el orden neoconservador eran cuestionadas de raz, se multiplicaban las experiencias de organizacin no convencionales -autogestivas, autnomas, horizontales- en todo el territorio argentino, tales como las asambleas vecinales, los movimientos piqueteros y las empresas recuperadas. As, luego de una dcada regida por la disciplina de las polticas neoliberales, novedosas formas de pensar-hacer poltica se hicieron visibles, evidenciando una profunda crisis de acumulacin y dominacin generalizada (Bonnet, 2002; Ouvia, 2009). La recuperacin sostenida de la acumulacin capitalista y la recomposicin del poder de dominacin qued en manos del gobierno Kirchnerista a partir de 2003; y dicho proceso tuvo lugar a partir de una metamorfosis en la forma de Estado, esto es, de las formas en que se articulan lo poltico y lo econmico. De manera que, mientras que el Estado menemista intervena intentando esconder el carcter poltico (es decir, clasista) de su intervencin detrs de la lgica del mercado, el Estado kirchnerista interviene intentando esconder la imposicin efectiva de esa lgica de mercado a travs de su intervencin mediante la politizacin (ideolgica) de la misma (Bonnet, 2010: 18).

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continuidad, rectificacin e innovacin que, de conjunto, implicarn la profundizacin

del modelo de la minera metalfera a cielo abierto en el pas.

El despegue de la minera a gran escala en Argentina (1993-1997)

A partir de 1993 se elabor el marco jurdico-poltico-administrativo especfico

que reestructurara por completo el desarrollo de la actividad minera en la Argentina.

El hito fundacional de este renovado andamiaje fue la sancin de la Ley N24.196 en

abril de 1993, que estableci el Rgimen de Inversiones para la actividad Minera.

Dicha normativa confiri a las transnacionales mineras diversos incentivos:

congelamiento de la carga tributaria total por un perodo de 30 aos (art. 8);

deduccin del 100% de la inversin en el pago del impuesto a las ganancias (art.

12); exencin del pago de los derechos de importacin (art. 21); un porcentaje

mximo del 3% de pago de regalas provinciales sobre el valor boca mina del

mineral extrado declarado por la empresa -del cual se descuentan los costos que

implica el proceso desde su extraccin hasta el traslado para la exportacin4- (arts.

22 y 22bis); y, si bien obliga a las empresas a constituir una previsin especial para

prevenir, cubrir y subsanar posibles perjuicios ambientales, estipula que son las

propias empresas las que fijan el monto de los aportes, los cuales son deducibles

del impuesto a las ganancias hasta en un 5% (art. 23).

Un segundo hito fundacional, particularmente significativo en trminos polticos,

fue la suscripcin del Acuerdo Federal Minero entre el Poder Ejecutivo Nacional y los

Ejecutivos Provinciales, que tuvo lugar en mayo de 1993 y fue ratificado en julio por

la Ley N24.228. ste constituy un compromiso para la implementacin de polticas

mineras uniformes en todo el territorio nacional, entre las que destacan la promocin

en forma coordinada de la captacin de inversiones mineras en el exterior (cuarta

clusula), la armonizacin jurisdiccional de los Procedimientos Mineros con el fin de

lograr lineamientos bsicos comunes en todo el pas (quinta clusula), la

organizacin mancomunada y actualizacin permanente del Catastro Minero (octava

clusula), la eliminacin de gravmenes y tasas municipales para la minera (novena

4 Luego de realizados dichos descuentos, el monto en regalas que efectivamente pagan las

empresas mineras no supera el 1,5% (Gambina et al., 2010).

7

clusula), y la aplicacin de las medidas necesarias para evitar distorsiones en las

tarifas de energa elctrica, gas, combustibles y transporte que pudieran afectar a la

actividad (dcima primera clusula).

Durante 1993 tambin se sancionaron otras dos normativas de gran relevancia.

Por un lado, la Ley N24.224 de Reordenamiento Minero, que instituy la realizacin

de un mapeo geolgico regular y sistemtico, esto es, un inventario pblico de los

recursos naturales no renovables (arts. 1-3); cre el Consejo Federal de Minera

(COFEMIN), como organismo de asesoramiento de la Subsecretara de Minera de

la Nacin, integrado por un miembro titular y uno suplente de cada una de las

provincias y el Estado Nacional (arts. 11-14); estipul el valor del canon minero para

minas de diversas categoras e increment el tamao de los permisos de

exploracin y de las pertenencias mineras a 100.000 hectreas por empresa (arts.

15-23). Por otro lado, la Ley N 24.227, cre en el mbito del Congreso de la Nacin

una Comisin Bicameral de Minera compuesta por cuatro diputados y cuatro

senadores -integrantes de las comisiones de Minera de ambas Cmaras-, cuya

funcin fuera la elaboracin de propuestas que tiendan al desarrollo sostenido de la

minera argentina (art. 1).

Luego, hacia fines de 1994, se sancion la Ley N24.402 de Financiamiento y

Devolucin Anticipada del Impuesto al Valor Agregado (IVA), que beneficia a las

empresas mineras con proyectos nuevos o en etapa de ampliacin, que importen

bienes de capital y/o realicen inversiones en infraestructura fsica para la produccin

destinada a la exportacin. En estos casos se prev el reembolso o financiamiento

de dicho impuesto, disminuyendo as la carga tributaria asociada a los gastos

realizados5. Por otra parte, en 19956, se sancion la Ley N24.498 de Actualizacin

del Cdigo de Minera, la cual contiene reformas sustanciales al Cdigo vigente7 que

implicaron una ampliacin significativa de las protecciones y beneficios otorgados en

5

Cabe destacar que, entre 1995 y 1997, se emitieron certificados de devolucin anticipada del IVA por ms de 300 millones de pesos (Prado, 2005: 10). 6 Otras normativas sancionadas durante 1995 son: la Ley 24.466, que crea el Banco Nacional de

Informacin Geolgica; y la Ley 24.523, que crea un Sistema Nacional de Comercio Minero. 7 El Cdigo Minero que, desde su elaboracin en 1886 no haba sufrido importantes modificaciones,

establece los sistemas de dominio respecto a las substancias minerales y determina las formas en que se adquiere, conserva y/o pierde el derecho a aprovechar los yacimientos. Ms all de los importantes cambios que incorporaron las leyes sancionadas durante la dcada del 90, se mantuvo vigente el espritu del Cdigo original, en cuanto a la concesin a los particulares de la facultad de buscar minas, aprovecharlas y disponer de ellas como dueos (art. 8), ya que si bien se trata de bienes privados de la Nacin o las provincias (art. 7), el Estado no puede explotarlas (art. 9).

8

pos de la promocin a la minera de escala (tales como la eliminacin de la

prohibicin de permisos colindantes; la ampliacin a 20 permisos de cateo o 400

unidades por provincia; y el restablecimiento de la concesibilidad de los minerales

nucleares, previamente anulada). Ese mismo ao, tambin se sancion la Ley

N24.585 de Proteccin Ambiental para la Actividad Minera, cuya principal

innovacin con respecto a otras industrias extractivas consista en establecer como

instancia obligatoria la presentacin de un Informe de Impacto Ambiental, para ser

sometido a una evaluacin por la autoridad de aplicacin correspondiente -definida

por cada jurisdiccin- a fin de determinar la autorizacin o no para el inicio de

cualquiera de la actividad minera (art. 251).

En 1996, se puso en marcha el Proyecto de Asistencia a la Minera Argentina

(P.A.S.M.A.) que, con asesoramiento y financiamiento del Banco Mundial8, apunt a

realizar una profunda reforma institucional y regulatoria del sector pblico minero

mediante el saneamiento, desburocratizacin y modernizacin de los procedimientos

tcnico-administrativos para el manejo de los acuerdos de inversin minera

(Crdoba y Saravia Fras, 2000: 2). Un ao ms tarde, en 1997, se firm el Tratado

de Integracin y Complementacin Minera Argentino-Chileno -ratificado en el ao

2000 por la Ley N25.243-, que estableci la conformacin de un rea supranacional

en las zonas fronterizas donde existen yacimientos compartidos por los dos pases,

sobre los cuales ambos Estados limitan sus incumbencias soberanas para garantizar

la explotacin integrada y sin restricciones de los recursos minerales por parte de

empresas transnacionales9 (Schiaffini, 2004).

Creadas las condiciones para promover el desarrollo de la minera a gran

escala en el pas, los resultados no tardaron en hacerse tangibles. Entre 1993 y

1997 las inversiones en exploracin y produccin alcanzaron un monto acumulado

total de US$ 1876 millones (Sereno, 2011). Por otra parte, las exportaciones mineras

crecieron a una tasa anual promedio de 106% (Direccin de Minera de San Juan,

2000: 4). Este exponencial crecimiento del sector durante dicho perodo se explica

8 El monto total del Proyecto PASMA, durante sus seis aos de implementacin, ascendi a US$

86.500.000. Los fondos aportados por el Banco Mundial constituyeron el 80% del total, mientras que el 20% restante fue aportado por el Tesoro Nacional (Crdoba y Saravia Fras, 2000: 1). 9 Cabe subrayar que la suscripcin y puesta en vigencia de dicho Tratado tuvo como objetivo

inmediato y concreto habilitar la consecucin del proyecto binacional Pascua-Lama, concesionado a la transnacional canadiense Barrick Gold Corporation para la explotacin de uno de los yacimiento de oro y plata ms importantes del mundo, ubicado bajo los glaciares de altura en la regin cordillerana, y que actualmente se encuentra en la fase de construccin avanzada (Schiaffini, 2004).

9

principalmente por la construccin y puesta en funcionamiento de dos grandes

emprendimientos mineros metalferos a cielo abierto en el pas: Bajo de la Alumbrera

(cobre, oro y molibdeno) en Catamarca y Cerro Vanguardia (oro y plata) en Santa

Cruz.

La crisis internacional y la crisis argentina: el sector de la gran minera en la

encrucijada (1998-2002)

Entre 1998 y 2002, el sector minero debi enfrentar una serie de obstculos

dentro y fuera del mbito nacional- que, si bien no detuvieron su consolidacin en el

pas, retardaron su anterior dinamismo. En primer trmino, la crisis los pases del

Sudeste Asiticos desde 1998 y la desaceleracin de la economa mundial desde el

2000, produjeron una aguda retraccin de la demanda internacional de metales que,

a su vez, se tradujo en una importante cada de los precios, provocando una fuerte

disminucin de las inversiones de riesgo a nivel global (CEPAL, 1998; Moori Koenig,

1999). El presupuesto mundial en exploracin minera, que haba alcanzado el pico

ms alto de la dcada en 1997, llegando a los US$ 4574 millones, disminuy

abruptamente a partir de 1998, llegando a los US$ 2000 millones en 2001. La misma

tendencia tuvo lugar en Amrica Latina, donde las inversiones en exploracin minera

haban alcanzado el record de US$ 1280 millones en 1997, slo para caer en un

55% dos aos ms tarde (Campodnico y Ortiz, 2002). En el plano local, tambin se

produjo una reduccin en el ritmo de las inversiones que, si bien se expres en un

desaceleramiento de los flujos de capital tanto en actividades exploratorias como

de produccin-, no implic el abandono de reas concesionadas o de proyectos en

curso (Secretara de Minera de la Nacin, 2005).

En el marco de este panorama general adverso, el Estado argentino continu

impulsando medidas favorables para el sector y creando una serie de nuevos

incentivos a fin de fomentar el arribo de mayores IED para la actividad minera. En

marzo de 2001, se sancion la Ley de Competitividad N25.413, que en su primer

artculo creaba el impuesto a los dbitos y crditos en cuenta corriente bancaria,

ms conocido como "impuesto al cheque". Sin embargo, slo unos meses ms

tarde, a travs del Decreto N613/2001, la actividad minera quedaba exenta de

10

pagar dicho impuesto10. Luego, en junio de ese mismo ao, se sancion la Ley

N25.429 de Promocin de Inversiones Mineras, que actualiza, ampla y precisa

algunas de los incentivos ya establecidos en la Ley N24.196 del Rgimen de

Inversiones para la Actividad Minera sancionada en 1993. Entre las innovaciones

ms importantes que esta normativa incorpora, se cuenta la inclusin de las

personas o entidades prestadoras de servicios mineros y de los organismos pblicos

del sector como beneficiarios de la excepcin del pago de los derechos de

importacin para los bienes de capital, que previamente slo estaba reservado a las

empresas mineras. Adems, perfecciona los beneficios en relacin a la estabilidad

tributaria por 30 aos, aclarando que las empresas no podrn ver incrementada su

carga tributaria total en ningn nivel jurisdiccional (nacional, provincial y municipal).

Este punto corrige un vaco de la norma anterior, donde quedaba abierta la

posibilidad de interpretar que si bajaba la carga tributaria en una jurisdiccin poda

aumentar en otra, en la medida que no aumentase la carga global. Por otra parte,

extiende a la fase de exploracin el rgimen de financiacin y devolucin del IVA a

las importaciones y adquisiciones de bienes y servicios, antes slo previsto para la

etapa de produccin (Ortiz, 2007).

No obstante, la profunda crisis de fines de 2001 en el pas, multiplic la cautela

de los inversores a la hora de apostar al desarrollo de nuevos proyectos. En efecto,

2001 y 2002 fueron los aos con peores rendimientos del perodo en trminos de

inversiones mineras. (Sereno, 2011). Con todo, el sector logr atravesar sin mayores

costos el perodo de recesin econmica e inestabilidad institucional que estall en

diciembre de aquel ao, permaneciendo al margen de la prohibicin de girar divisas

al exterior impuesta a otros rubros a travs del Decreto N1570/01, y de la aplicacin

de retenciones a las exportaciones estipulada por la Ley N25.561 de Emergencia

Pblica y Reforma del Rgimen Cambiario. En efecto, este impuesto recay sobre

las ventas al exterior de las empresas agropecuarias y petroleras, pero no sobre las

empresas mineras que ya operaban en la Argentina11. Aquellas firmas que

ingresaron al pas luego de enero de 2002 s fueron incluidas dentro del rgimen de

10

A travs de ese mismo decreto, tambin quedaron exentos de pagar el impuesto al cheque los sujetos comprendidos en las leyes N25.080 de Bosques Cultivados y N25.019 de Energa Elica y Solar. 11

Durante el perodo de crisis las exportaciones del sector minero se mantuvieron en alza. En 2002, se registr el valor ms alto hasta la fecha, cuando las exportaciones alcanzaron los 989 millones de dlares, representando un 380% ms que el valor exportado en 1995 (Sereno, 2011).

11

retenciones, pero los menores costos internos de produccin derivados de la salida

de la convertibilidad compensaron los menores ingresos originados por las

exportaciones (Ortiz, 2007).

Ciertamente, si la devaluacin de la moneda argentina a partir de enero de

2002 gener inicialmente una relativa incertidumbre entre los inversores, no demor

en presentar indiscutibles ventajas para los intereses del sector que, viendo

disminuidos sus costos en salarios e insumos -tales como combustible y energa-,

aceptaran rpidamente la medida como otro gran incentivo para las inversiones

mineras. De modo que, en los ltimos meses de 2002, cuando la tendencia al alza

del precio internacional del oro comenz a despuntar nuevamente, las IED mineras

en el pas emprendieron una progresiva recuperacin. Segn un artculo de enero de

2003 publicado por un diario local: Ningn sector anunci tantas inversiones y

adquisiciones el ao pasado [2002] en el pas como el minero. []. Todo indica que

se viene la segunda ola de desembolsos, tras la que despert la Ley de Inversiones

Mineras en los 90 []. Los analistas coinciden en que uno de los motores de este

fenmeno es lo que parece el inicio de un nuevo ciclo de auge del oro. Por otro lado,

sostienen que la devaluacin mejor las condiciones de inversin, al reducir un 70%

los costos locales, como sueldos, fletes, combustibles y servicios de terceros12

No obstante, en este contexto propicio para la consolidacin definitiva del

sector, surgi un nuevo obstculo que no se haba manifestado hasta el momento

en Argentina: la resistencia a la minera a cielo abierto por parte de las poblaciones

aledaas al desarrollo de dichos proyectos, que tendra su primera experiencia

significativa en la localidad de Esquel (Chubut) entre 2002 y 2003, propagndose

rpidamente hacia otras regiones.

El punto de inflexin: Esquel y la multiplicacin de las resistencias sociales

(2002-2003)

En Julio de 2002, la transnacional minera de capitales canadienses Meridian

Gold Inc. (MG), adquiri las acciones de Minera El Desquite S.A., duea hasta el

12

Ningn sector anunci tantas inversiones y adquisiciones el ao pasado en el pas como el minero, Diario El Cronista, 28/01/2003

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momento del yacimiento de oro y plata Cordn Esquel situado en la provincia de

Chubut, anunciando que a comienzos de 2003 se iniciara la explotacin a cielo

abierto y por lixiviacin con cianuro del proyecto. Si bien los expertos de MG y el

propio gobierno provincial aseguraban que estas tecnologas de extraccin

resultaran inocuas para la salud de la poblacin, el medio ambiente y la economa

local basada en el turismo y el agro, un conjunto de vecinos muchos de los cuales

ya se encontraban movilizados desde el estallido social de diciembre de 2001-

decidi recopilar y difundir informacin de manera independiente para confrontar con

los dichos oficiales.

As, a mediados de noviembre de 2002, luego de un perodo de anlisis y

discusin de la numerosos datos relevados acerca de los antecedentes de la gran

minera en otras partes del mundo y del contacto con otras experiencias de Amrica

Latina13, una reunin de 600 vecinos decidi posicionarse en contra del desarrollo

del proyecto minero, conformando la Asamblea de Vecinos Autoconvocados (AVA)

por el No a la Mina. La permanente movilizacin popular, que no ces de crecer y

profundizarse en los meses sucesivos, dio como resultado una serie de

repercusiones en el plano legislativo. En febrero de 2003, el Concejo Deliberante

sancion una ordenanza prohibiendo el uso de cianuro en el ejido municipal; derog

la adhesin municipal a las leyes nacionales de Inversin Minera y Reordenamiento

Minero; y facult al poder ejecutivo para convocar a un referndum sobre el

emprendimiento minero, que fue ratificado por el intendente de Esquel.

En la histrica consulta popular realizada el 23 de marzo de 2003, el 81% de

la poblacin se expres por el No a la mina. Si bien se trataba de un plebiscito no

vinculante, su arrollador resultado provoc la sancin de la Ordenanza N33/03 que

declar a Esquel como Municipio no Txico y Ambientalmente Sustentable. Luego,

se sancion la Ley Provincial N5.001 que prohbe la actividad minera metalfera a

13

Para ese momento, la minera a gran escala haba sido prohibida en Turqua (1997); Repblica Checa (2000); Nueva Gales del Sur, Australia (2000); Montana (1998) y Colorado (2001), EEUU; Alemania (2002) y Costa Rica (2002), como consecuencia de catstrofes ambientales derivadas de explotaciones anteriores. Asimismo, en los meses previos al inicio del conflicto en Esquel, se haba definido un conflicto con caractersticas similares entre la minera canadiense Manhattan Resources y el pueblo de Tambogrande, en el norte del Per. Tras meses de intensas y masivas movilizaciones populares en contra del emprendimiento de oro y cobre que comenzara a explotarse en la zona, la municipalidad distrital convoc a un referndum que tuvo lugar en junio de 2002, y cuyo resultado marco un profundo rechazo de la poblacin al desarrollo de la minera a cielo abierto, tras lo cual el proyecto se cancel.

13

cielo abierto y la utilizacin de cianuro en ciertas zonas del territorio de Chubut14,

impidiendo la radicacin de MG y abriendo un perodo de incertidumbre que puso en

entredicho la legitimidad y estabilidad de la gran minera en el pas.

En este sentido, la gran movilizacin social de la poblacin de Esquel, se

convirti en un punto de ruptura e inflexin para el sector minero por tres razones

fundamentales: 1)- constituy el primer cuestionamiento social organizado a este

tipo de proyectos en el pas, irrumpiendo as la voz de un nuevo sujeto poltico en el

marco de una arena hasta el momento cerrada al tndem Estado-

Empresas/Corporaciones mineras; 2)- result exitoso en sus reivindicaciones,

convirtindose en referencia de numerosos procesos de protesta contra estos

megaproyectos extractivos que emergieron a partir de entonces en otras localidades

y regiones y; 3)- contribuy fuertemente a la construccin de la cuestin minera

como problemtica social relevante, colocando en la agenda pblica y meditica el

debate acerca de sus consecuencias ambientales, sanitarias y socio-econmicas, la

pertinencia y legitimidad del marco normativo vigente para el sector, y el derecho de

las poblaciones a decidir sobre su propio modelo de desarrollo.

Expresin de ello son la multiplicidad de asambleas y organizaciones sociales

que, a partir de la experiencia esquelense, comenzaron a surgir en las pequeas y

medianas localidades de la zona cordillerana y precordillerana, conformadas por

vecinos autoconvocados que vean amenazadas sus condiciones y calidad de vida

ante el avance de estos proyectos de minera a gran escala. Actualmente, existen

alrededor de setenta asambleas en Argentina, que se suman a la lucha ancestral de

pueblos originarios y comunidades campesinas contra el despojo de los bienes

naturales y la destruccin del territorio. Asimismo, cabe destacar la conformacin de

la Unin de Asambleas Ciudadanas (UAC) a fines de 2006, como una red que

nuclea a todas las expresiones de resistencia contra las diversas formas de saqueo

y contaminacin, entre las que destaca la minera a cielo abierto. Tambin son

producto de estas luchas las leyes que otras siete provincias -Ro Negro (2005), La

14

Cabe sealar que esta ley determina la necesidad de disear una zonificacin del territorio provincial que delimite reas autorizadas para la explotacin minera a cielo abierto y reas donde el avance de dicha actividad estara excluido. Este punto de la normativa opera a modo de clusula de salvataje para el sector que, desde ese entonces, viene propugnando su reglamentacin en la provincia, a los fines de destrabar los proyectos mineros emplazados en la meseta chubutense. Si bien el debate pblico y parlamentario en torno a este tema se ha reavivado en los ltimos aos, la poblacin movilizada que permaneci activa luego del conflicto en Esquel y creciendo en distintas localidades de la jurisdiccin- contina impidiendo que se avance en este cometido.

14

Rioja (2007, derogada un ao ms tarde), Tucumn, Mendoza, La Pampa (2007),

Crdoba y San Luis (2008)-, adems de la precursora Chubut (2003)-, han

sancionado contra la minera metalfera en los ltimos aos, como resultado de la

fuerte presin popular ejercida sobre las respectivas Legislaturas provinciales

(Svampa et al, 2009).

La llegada de Nstor Kirchner al gobierno nacional: continuidad, rectificacin e

innovacin en las polticas estatales para el sector minero (2003-2004)

Nstor Kirchner asumir la presidencia en este marco de resistencias sociales

en torno de la gran minera. Como respuesta, y ante la posibilidad de una merma en

las IED que apenas comenzaban a repuntar luego de la crisis del perodo 1998-

2002-, el Estado nacional incorpor en agenda la cuestin Esquel, y fue ensayando

un conjunto de polticas pblicas a fin de restablecer la confianza y estabilidad del

sector minero y evitar, a su vez, la agudizacin de los antagonismos sociales. En

pos de lograr una resolucin satisfactoria de dicha problemtica, el nuevo gobierno

desplegar tres gestos consecutivos.

En primer lugar, dar continuidad a todas aquellas medidas estructurales

implementadas en el sector durante la dcada menemista, las cuales constituyeron

el marco y la condicin de posibilidad para la instalacin de la gran minera en el

pas; en segundo trmino, llevar a cabo una rectificacin con respecto a aquellas

deficiencias, resoluciones aplazadas o definiciones pendientes dejadas por las

gestiones anteriores; como tercera instancia, introducir una serie de innovaciones

en relacin a las coordenadas ambientales y sociales que deberan orientar el

desarrollo de la actividad minera en el pas a partir de entonces. Si bien todas estas

seales apuntan, fundamentalmente, a atender los intereses de las transnacionales

mineras y sus entidades corporativas, en el ltimo caso se incorpora una inflexin

que resulta particularmente novedosa, porque incluye por primera vez a las

comunidades locales como interlocutoras y destinatarias de una serie de polticas

estatales en el marco del modelo extractivo con base minera.

Como medidas iniciales en pos de la continuidad, se respet el marco jurdico-

administrativo vigente desde la dcada del `90 y se mantuvo en su cargo a Jorge

15

Mayoral15, quien fuera nombrado por el presidente interino Eduardo Duhalde a

principios de 2002 como principal funcionario del sector en el plano nacional. Por

otro lado, en trminos de rectificacin, la principal medida adoptada para el sector

apunt a saldar una demanda de larga data entre los empresarios, contemplada

adems en la normativa vigente desde 1993, e incumplida sistemticamente por los

gobiernos anteriores. Nos referimos a la jerarquizacin administrativa del rea

minera, que fue elevada al rango de Secretara de la Nacin16. Resulta

imprescindible destacar que, adems de constituir la primera seal de la nueva

gestin hacia el sector, esta reforma tuvo lugar apenas dos meses despus del

plebiscito de Esquel. Sin dudas, represent un mensaje de respaldo para los

empresarios e inversores, y un compromiso a largo plazo para potenciar las

perspectivas promisorias de la industria en el pas. Junto a dicha expresividad

simblica, el principal objetivo material de la medida fue dotar de mayores

prerrogativas, autonoma de decisin y presupuesto a la mxima autoridad pblica

minera. Esta transformacin institucional, que otorg a dicha actividad una estructura

burocrtica propia y de mayor peso relativo dentro del propio Estado, dio clara

cuenta de la importancia estratgica otorgada al sector por el nuevo gobierno.

Tambin en el plano comercial y fiscal, el gobierno de Nstor Kirchner

implement medidas de gran contundencia con el objetivo de saldar deudas

pendientes con el sector. En ese sentido, se eliminaron todas las restricciones al

movimiento de divisas hacia el exterior y se hicieron efectivos ciertos incentivos

previstos por ley que an no tenan la reglamentacin correspondiente. Ambos

beneficios haban sido largamente demandados y esperados por los empresarios, ya

que su puesta en funcionamiento implicaba privilegios inmediatos para las

inversiones mineras radicadas en el pas. En el primer caso, se sancionaron los

15

Jorge Mayoral es Ingeniero en Minas de profesin, oriundo de San Juan provincia referenciada a nivel internacional como la mejor alumna en torno al desarrollo del modelo de la gran minera metalfera en el pas- y, adems de ejercer el cargo pblico de Subsecretario (entre 2002-2003) y, posteriormente, de Secretario de Minera de la Nacin (desde 2003 hasta la actualidad), es empresario minero. Segn lo manifiesta en sus declaraciones juradas, entre sus posesiones ms importantes se encuentran el 30% de la firma Micas Argentina SRL., el 15% de Millstone S.A. y el 25% de Minvail S.A., todas ellas dedicadas a la explotacin de canteras y a la exploracin minera (Dulitzky, 2011). En oportunidad de su nombramiento, la revista Panorama Minero celebraba el grado de representatividad que significa el que provenga del sector productor, en su condicin de empresario perteneciente a la pequea y mediana minera y ser un hombre del interior (Artculo titulado El nuevo Subsecretario de Minera de la Nacin, Ing. Jorge Mayoral, N269, marzo de 2002). 16

Con anterioridad a esta ltima reforma, la gestin pblica del sector minero estaba a cargo de una Subsecretara.

16

Decretos N417/2003 y N753/2004, que dejaron sin efecto la obligatoriedad del

ingreso y negociacin en el mercado de cambios de las divisas provenientes de la

exportacin de productos mineros17. En el segundo caso, para febrero de 2004, la

Secretara de Minera y la Administracin Federal de Ingresos Pblicos (AFIP)

promulgaron la Resolucin General Conjunta N1641 y N11, que reglamenta el

reembolso del IVA para el sector, poniendo en funcionamiento la devolucin de

crditos fiscales para importaciones y adquisiciones de bienes y servicios destinados

a la exploracin de minerales por un valor de entre un 12 y un 14% anual.

Por ltimo, interesa analizar las innovaciones que, en materia de poltica

minera, fueron implementadas por el gobierno de Nstor Kirchner con el Plan

Nacional Minero. En un contexto marcado por la salida paulatina de una crisis

internacional del sector, y signado por el progresivo aumento de las resistencias

sociales a la industria, esta medida fue la ms elogiada por los inversores, y as lo

ratificaba la prensa internacional especializada: El Plan Nacional de Minera es una

obra que an est en progreso, pero el gobierno se ha esforzado para que el resto

del mundo sepa de su existencia. Este plan fue presentado el mes pasado en la feria

minera Expomin, que se realiz en Santiago de Chile []. El plan destaca la

importancia del desarrollo provincial, la educacin y la conciencia sobre la minera,

los incentivos de inversin y de algunas exenciones tributarias para la minera y en

especial para las empresas de exploracin, as como el compartir la informacin

geolgica y de otro tipo y la promocin de proyectos. A grandes rasgos, el Gobierno

de Argentina est diciendo que la inversin minera es bienvenida, en un momento

que otros pases pueden estar haciendo cosas para desincentivarla, como introducir

nuevos impuestos, discutir temas relativos a los derechos de tierras nativas o avivar

la hostilidad del gobierno y la comunidad hacia una industria que algunos perciben

como ambientalmente poco amistosa18.

En suma, este Plan Nacional Minero se bas en seis amplios lineamientos,

tendientes a recomponer el modelo productivo del sector (Secretara de Minera de

17

Cabe destacar que estos decretos sancionados por el gobierno de Nstor Kirchner pusieron en funcionamiento un incentivo indito, que constituy a la minera como la nica actividad productiva del pas exenta de negociar las divisas obtenidas por sus exportaciones a travs del Mercado nico de Cambios del Banco Central. Luego de ocho aos de vigencia, este privilegio fue suspendido durante la gestin de Cristina Fernndez de Kirchner, en noviembre de 2011. 18

Editorial titulada Relaciones comunitarias, clave para desarrollo de la minera, Peridico online Business News Americas, 11/05/2004. www.bnamericas.com

17

la Nacin; s/f): 1)- Minera como poltica de Estado; 2)- Escenarios previsibles para la

inversin; 3)- Impulso al modelo productivo nacional; 4)- Relacin produccin y

comunidad; 5)- Integracin regional; y 6)- Democratizacin de la informacin pblica.

En el informe de gestin 2003-2007 elaborado por la Secretaria de Minera de la

Nacin, se describen los objetivos, acciones y logros alcanzados para cada uno de

los ejes enumerados durante los cuatro aos de gobierno. Tal como analizaremos a

continuacin, ms all de la diversidad temtica que abarcaba el Plan, la gran

inflexin que introdujo reside en que, por primera vez en quince aos, se reconoca

como un componente fundamental de la poltica minera el concepto de

sustentabilidad (ambiental, social y econmica) como requisito a cumplimentar por la

industria en relacin con las comunidades locales donde radican los proyectos, y as

fue expresado por el presidente Kirchner en el discurso de presentacin oficial del

Plan: Es muy importante tambin que el sector minero vaya acompaado del

crecimiento sustentable donde se hacen las inversiones. Esto tambin es central,

que el crecimiento de su riqueza productiva y de su riqueza de inversin traslade la

inversin al resto de los sectores y a las comunidades donde se hace la inversin;

que la gente perciba que la minera trae progreso, trabajo, mejoramiento en la

calidad de vida y que tiene que ver con el desarrollo econmico y el crecimiento de

la regin donde se estn desarrollando este tipo de inversiones. Estas son las

instrucciones que hemos dado en esta rea y esperamos que esto se pueda

sustentar rpidamente19.

Slo a modo de ejemplo, cabe describir algunos de los ejes y mltiples

acciones impulsadas por esta poltica. El primer lineamiento, titulado Minera como

Poltica de Estado, tena como objetivo la construccin de escenarios propicios de

desarrollo con la participacin y consenso de todos los actores del sector. Para ello,

la Secretara de Minera decida articular su agenda de trabajo con las Comisiones

Parlamentarias de minera, el Consejo Federal Minero (COFEMIN), el Consejo

Asesor Productivo Minero (CASEPROM), la Red Nacional de Municipios Mineros, los

organismos de representacin gremial y empresarial, y las entidades de gelogos e

ingenieros de minas. Entre otras acciones, se propona desarrollar diversas

reuniones conjuntas para tratar temas relacionados con la sostenibilidad ambiental

(como la identificacin e inventario de pasivos ambientales y el desarrollo de un

19

Ibdem.

18

plan de cierre de minas y canteras) y la sustentabilidad social de la minera (como

el fomento de la educacin sobre minera, la difusin de la actividad, y el

fortalecimientos para el desarrollo de una minera socialmente responsable).

Por su parte, el tercer lineamiento, designado como Impulso al Modelo

Productivo Nacional, pretenda promover espacios con igualdad de oportunidades

para el desarrollo de la actividad minera, construir articulaciones con otros sectores

de la produccin nacional y convertir a la industria en fuente de empleo genuino. En

este sentido, se implementaron numerosas medidas, de las cuales aqu interesa

destacar el Programa de Gestin Ambiental Minera (GEAMIN), puesto en marcha a

travs de un prstamo de 80 millones de dlares otorgado por el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID), para el fortalecimiento de la gestin ambiental

minera descentralizada. Entre sus actividades mencionaba el desarrollo de

capacitaciones, asistencia tcnica y mejoras tecnolgicas para progresar en la

especializacin de la evaluacin de los informes de impacto ambiental, as como en

los controles y monitoreos de las actividades mineras a nivel provincial. Asimismo,

inclua la consecucin de talleres de informacin sobre las normas y acciones para

una minera sustentable y la sensibilizacin y difusin de la minera sustentable en

poblaciones hospedantes20.

Luego, el cuarto lineamiento, denominado Relacin Produccin y Comunidad,

tena como finalidad promover la activa participacin de las comunidades locales a

travs de distintas estrategias de inclusin en el sector minero nacional, tales como

la realizacin de encuentros informativos y mesas de dilogo con las poblaciones

involucradas para fomentar el conocimiento de la minera y su incidencia en las

comunidades como alternativa de trabajo y desarrollo sustentable; la creacin y

fortalecimiento de proveedores locales, as como la capacitacin laboral de recursos

humanos para el sector. Con respecto a este ltimo punto, merece un comentario

aparte la propuesta de inclusin de los pueblos indgenas, a travs de la insercin

laboral en la minera para la mejora en la calidad de vida de las comunidades

originarias en su regin. Por ltimo, cabe tambin destacar la meta de apoyo a la

cultura y el deporte a fin de acercar los sectores productivos a la comunidad

mediante el apoyo de diversos eventos como el fomento de ciclos de msica,

20

Si bien el acuerdo con el BID se firm en 2004, el programa GEOMIN comenz a implementarse recin a partir de 2008. Para ms informacin, vase http://www.mineria.gov.ar/actividades-programadas.htm

19

poesa, cine y literatura, la cooperacin con instituciones deportivas y la participacin

en fiestas populares tradicionales.

El sexto y ltimo lineamiento, titulado Democratizacin de la Informacin

Pblica, tena como funcin garantizar el libre acceso de la ciudadana a las fuentes

de informacin del sector minero nacional, para lo cual se puso en funcionamiento

un portal web con una diversidad de pginas informativas sobre catastro minero,

legislacin jurdica y tributaria, mapa de recursos mineros, estudios geolgicos,

bases pblicas de proveedores y productores, y difusin diaria de noticias, as como

una lnea telefnica gratuita para la recepcin de consultas y una biblioteca temtica

de libre acceso. Tambin se elaboraron videos didcticos y libros para escuelas

primarias y secundarias sobre la minera (Secretara de Minera de la Nacin, 2007).

En definitiva, el diseo e implementacin de este Plan integral como

respuesta a las repercusiones de la cuestin Esquel, concentraba dos propsitos

centrales. Por un lado, junto a las restantes medidas desplegadas para el sector,

reafirmar que la actividad minera era considerada una poltica de Estado y un

objetivo estratgico por el gobierno nacional, en clara continuidad con los aos 90,

pero rectificando los errores, saldando las materias pendientes y profundizando los

alcances del modelo. Por otro lado, tuvo como objetivo especfico convertir los

conflictos sociales en demandas ciudadanas, esto es, procesarlos institucionalmente

para atender algunas de sus reivindicaciones, como estrategia de pasivizacin y

heteronomizacin de su potencial disruptivo.

Como corolario, interesa destacar que durante la gestin de Nstor Kirchner,

las inversiones totales en el sector minero se incrementaron en un 3430%, pasando

de 234 millones dlares en 2003 a 1700 millones en 2007. Por otra parte, si las

exportaciones registradas para el sector minero en 2003 alcanzaban los 1062

millones de dlares, para 2007 prcticamente se triplicaban, llegando a los 3.000

millones (Sereno, 2011). Asimismo, se puso en marcha durante aquellos aos el

segundo emprendimiento de minera metalfera a cielo abierto ms importante del

pas. Nos referimos al proyecto Veladero, ubicado en la provincia de San Juan y

concesionado a la transnacional de capitales canadienses Barrick Gold, que inici

sus operaciones en 2005 para la extraccin de oro y plata (Ortiz, 2007).

De modo que, entre 2003 y 2007, se produjo en Argentina una verdadera

profundizacin del modelo minero metalfero cimentado en la inversin de capitales

20

extranjeros y orientado a la exportacin del producto, a travs de las diversas

polticas de continuidad, rectificacin e innovacin implementadas durante los

primeros dos aos de gobierno kirchnerista que, de conjunto, desarrollaron una serie

de nuevos incentivos para incrementar el atractivo del negocio. Hacia fines de dicho

perodo, el sector minero continuaba creciendo, tendencia que sera mantenida

durante la gestin de Cristina Fernndez de Kirchner (2008-2011). Al inicio de este

nuevo gobierno en 2008, existan 141 proyectos de minera metalfera a cielo abierto

en etapa exploratoria distribuidos en 12 provincias (Svampa, 2008), a los que deben

sumarse cuatro nuevos proyectos que comenzaron sus operaciones a partir de

entonces: Manantial Espejo (desde 2009) en Santa Cruz; Gualcamayo (desde 2008)

y Casposo (desde 2010) en San Juan; adems de un proyecto binacional con Chile,

que actualmente se encuentra en etapa de construccin: Pascua Lama (desde

2009).

Conclusiones

Los Estados nacionales compiten entre s para mostrar atractivos sus

territorios con el objetivo de impulsar el flujo mundial del capital en su propia

direccin. Si bien en el caso del sector minero, el precio internacional de los metales

condiciona los niveles de inversin en nuevos emprendimientos; la cantidad de

incentivos fiscales, as como el grado de estabilidad macroeconmica y jurdico-

poltica que garantiza cada Estado resulta determinante para el arraigo del capital.

En efecto, el Estado argentino cumpli con dichos requerimientos desde comienzos

de la dcada del 90 en adelante, lo que condujo al rpido crecimiento de la minera

a gran escala en el pas. Incluso durante el perodo de profunda crisis nacional

desatado en 2001-2002, el Estado no dej de beneficiar al sector minero, que qued

exento de las restricciones comerciales y de las retenciones a las exportaciones que

fueron impuestas a otros rubros de la economa.

La llegada de Nstor Kirchner al gobierno nacional signific al mismo tiempo

continuidad, rectificacin e innovacin en las polticas estatales para el sector

minero. En primer lugar, respet el andamiaje jurdico-administrativo sancionado a lo

largo de los aos`90, lo que dio cuenta de la voluntad del nuevo gobierno para

21

sostener al modelo de la minera metalfera a gran escala inaugurado por el

menemismo. En segundo trmino, impuls una serie de medidas para corregir

falencias y completar procesos inconclusos heredados de gestiones anteriores, as

como para impulsar demandas del sector de larga data que an no haban sido

atendidas por el Estado. Al respecto, destacan la jerarquizacin del sector minero

dentro del aparato estatal, la exencin del ingreso de divisas por exportaciones al

pas y la puesta en funcionamiento de la devolucin del IVA a las importaciones. Por

ltimo, se implementaron una serie de polticas innovadoras para el sector,

integradas en el marco del Plan Minero Nacional, cuyo principal objetivo fue

institucionalizar el conflicto entre las poblaciones movilizadas y las transnacionales

mineras.

La innovacin en las polticas Kirchneristas fue, entonces, producto del

surgimiento de fuertes cuestionamientos sociales al modelo de la minera metalfera

a gran escala -ausentes durante la dcada previa- que fueron inaugurados con la

gran movilizacin de la poblacin de Esquel contra la instalacin de un

emprendimiento minero a cielo abierto en su territorio. Este hecho constituy un

punto de inflexin para la consolidacin definitiva del sector. Lejos de constituir un

hecho aislado, dicho fenmeno implicaba un potencial obstculo para la realizacin

del capital. Debido a la delicada coyuntura socio-poltica nacional en la que se

expresaba este masivo proceso asambleario de carcter socio-ambiental, se tema

que su rpida extensin hacia otras regiones pudiera convertirlo en una verdadera

traba para la acumulacin. En consecuencia, el Estado nacional en su rol de garante

de la supervivencia del sistema en su conjunto, se vali de su aparente rol de

mediador neutral en el conflicto para procesar algunas de las reivindicaciones

sociales como demandas ciudadanas. Esto supona contemplar a partir de entonces

ciertos intereses y expectativas de las poblaciones donde se afincan los proyectos

de minera metalfera (como la sustentabilidad ambiental y social del modelo), pero

sin poner en juego los requisitos y lineamientos fundamentales para la continuidad

del desarrollo minero en tanto tal.

En sntesis, podemos afirmar que las medidas adoptadas desde los primeros

aos del gobierno de Nstor Kirchner marcaron una profundizacin de la poltica

heredada de la dcada menemista para el sector minero. Y si bien dicha gestin

debi enfrentar la emergencia y multiplicacin de resistencias socio-ambientales en

22

todo el territorio nacional, con la consecuente irrupcin de un nuevo sujeto poltico

en el marco de una arena hasta el momento cerrada al binomio Estado-Empresas

mineras, las resoluciones estatales propuestas para lidiar con el conflicto tendieron a

la eliminacin de su potencial transformador, mediante la formulacin e

implementacin de ciertas concesiones marginales principalmente discursivas, con

efectos materiales difusos y difciles de comprobar- a fin de lograr el debilitamiento

de los opositores, la integracin de las demandas y la neutralizacin de los

antagonismos, en pos del crecimiento exponencial y la definitiva consolidacin de la

minera a gran escala en el pas.

Luego de este anlisis pareciera evidente que el poder siempre logra

reconfigurarse en coyunturas de crisis y tornarse ms efectivo para controlar las

energas sociales disruptivas. Sin duda, tiene de su lado la concentracin de los

recursos para lograrlo. No obstante, son los sectores subalternos y sus mltiples

formas de lucha- los que constituyen el sujeto activo de la historia. Por lo tanto, a

pesar de los constantes embates, los movimientos sociales que se construyen,

fracasan, se reorganizan, y corrigen sus rumbos, son los sujetos dinmicos de una

contienda que, si bien siempre asimtrica, permanece abierta y sin final

predeterminado.

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