Alianzas público-privadas para una nueva visión estratégica del desarrollo 1 Robert Devlin...

Alianzas público-privadas para una nueva visión

estratégica del desarrollo1

Robert Devlin

Graciela Moguillansky

Fortaleciendo la alianza pública privada en América Latina: Salir de la crisis mirando estratégicamente el futuro3 y 4 de noviembre de 2009, Santiago, Chile

1 Presentación de la versión preliminar del libro “Alianzas público-privadas para una nueva versión estratégica del desarrollo”, CEPAL noviembre de 2009

Motivación:

Cómo es que países que estaban

igual o peor que América Latina a mediados del siglo pasado lograron

reducir o superar los ingresos per cápita de los países más ricos,

dejando a la región atrás.

PIB per cápita relativo %

0.0%

20.0%

40.0%

60.0%

80.0%

100.0%

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

Fuente: Elaboracion propia a partir de datos del Banco Mundial

Países de altos ingresos de la OECD

Irlanda

Singapur

Rep. de Corea

América Latina y el Caribe

Devlin, Moguillansky

Ingreso per cápita relativo %

España

Irlanda

Finlandia

Rep. Checa

Suecia

Australia

Nueva Zelandia

Malasia

Rep. Corea

Singapur

Evolución de la brecha de productividad de América Latina

Índice de productividad relativa de América Latina

50

60

70

80

90

100

110

Índ

ice d

e p

rod

ucti

vid

ad

rela

tiva

(1970=100)

Índice de productividad relativa de América Latina

Fuente: Cimoli et al, 2009

Crisis de la deuda

Crisis del tequila

Crisis asiática

Es posible que la crisis internacional obligue a la región a enfrentar nuevos desafíos

Acentuación de presiones competitivas y proteccionistas

Incertidumbres por modificaciones regulatorias al sistema financiero

Mayor peso competitivo de China, India y el Asia Pacífico.

Intensidad del cambio tecnológico que no amaina La lucha contra el cambio climático: el surgimiento

de nuevas normas y tecnologías como un factor reordenador de las agendas nacionales de innovación y competitividad,

Existe un viejo dicho que señala que si no nos preparamos para el futuro lejano, los problemas surgirán ciertamente en el futuro cercano

Fuente: Ameritrade

Es necesario salir de la crisis,

mirando estratégicamente

el futuro.

Práctica común de países extrarregionales

Prioridad a los fundamentos macroeconómicos, pero además …

Visión estratégica de mediano y largo plazo sustentadas en alianzas público-privadas Algunos países ya reorientan su estrategia para

aprovechar las oportunidades de la “nueva” economía mundial post-crisis.

Búsqueda de consensos o al menos entendimientos para avanzar hacia el futuro

Sector público con capacidad de implementación

Los Pilares de Exito

Capacidades(sector público y privado)

Alianza Público-Privada

Institucionalidad Pública

Políticas públicas

Programas/incentivos públicos

Impl

emen

taci

ón Implem

entación

Estrategia

Fuente: Devlin y Moguillansky 2009

La importancia del “cómo” en laspolíticas públicas

Las realidades de los países estudiados son muy distintas y sus experiencias no transferibles

Pero se desarrollan e ilustran once “Primeros Principios”, genéricos en su naturaleza, que se desprenden inductivamente del conjunto de las diferentes experiencias.

Los principios genéricos pueden ser sugerentes para la organización de políticas públicas de ALC

Primer principio # 1

Es esencial adoptar una visión estratégica nacional proactiva a mediano y largo plazo para la transformación económica y el fortalecimiento de la inserción internacional

Algunas características de los más exitosos

Solidez fiscal y equilibrio macro Inserción internacional proactiva pero

pragmática Escalamiento productivo y exportador continuo Histórica atención al desarrollo humano:

Más y mejor empleo Cobertura y calidad del sistema educativo, con

creciente esfuerzo sobre la educación superior Desarrollo de la salud, Distribución del ingreso : se lo relaciona

íntimamente con la estructura productiva, capacidad de innovar y generar mejores empleos

Algunas características

Políticas públicas e incentivos proactivos. Aprovechar ventajas comparativas Crear nuevas ventajas comparativas Superar fallas de mercado, inercia del status quo

y otros Revisión periódica por cambios en contexto

externo e interno Eje de la estrategia:

- la política industrial moderna- la innovación.

Estrategias de desarrollo productivo y exportador dinámicas

Escalamiento exportador de Irlanda

Escalamiento exportador Rep. De Corea


1960 1970 1980 1990 2000

Ropa, madera para enchapado, pescado fresco, tejidos

Ropa, tejidos textiles, calzado, pescado fresco, otros

equipos de telecomunicacionesotros aparatos y máquinas electrónicas, barcos

máquinas electrónicas, vehículos, equipos detelecomunicacionesbarcos

Otros aparatos y máquinas electrónicas, vehículos, equipos de telecomunicaciones, máquinas de oficina, barcos

1960 1970 1980 1990 2000

Animales vivos, carne fresca o congelada,bebidas alcohólicas,carne seca o ahumada, vestuario

Carnes,animales vivos,químicos

orgánicos,máquinas de oficina,mantequilla

Máquinas de oficina, carne fresca o congelada, químicos orgánicos, preparaciones alimenticias, instrumentos científicos

Máquinas de oficina,químicos orgánicos, aparatos musicales, productos farmacéuticos, aparatos electrónicos

Químicos orgánicos, máquinas de oficina, productos farmacéuticos, aparatos electrónicos, instrumentos científicos

Manufacturasbasadas en RRNN

Manufacturasde bajatecnología

Manufacturasde tecnologíamedia

Manufacturasde altatecnología

Productosprimarios

Manufacturasbasadas en RRNN

Manufacturasde bajatecnología

Manufacturasde tecnologíamedia

Manufacturasde altatecnología

Productosprimarios

Primer principio # 2

La alianza público-privada y la búsqueda del consenso para la construcción del futuro

La alianza es necesaria por que:

Las estrategias exigen un diagnóstico y una evaluación sistemática de Oportunidades en M/L plazo. Capacidades de los sectores privado y público Metas realistas Restricciones primarias a superar (macro, meso, micro)

Prioridades y secuencias Acciones públicas que apoyan el sector privado

La alianza es necesaria por que :

Sector privado (sentido amplio) aporta información valiosa del mercado, pero es incompleta Fallas del mercado: información, coordinación, tecnologías,

capacidades, etc. Brinda apoyo a un estado eficaz, a políticas que ayudan a

fortalecer la competitividad Si bien el sector público padece de fallas y de

información incompleta, puede: Estimular y liderar una visión nacional estratégica de M/L plazo Apoya la coordinación, acceso a la información y tendencias

mas agregadas, capacidades, provee incentivos, bienes públicos, etc.

En resumidas cuentas

Los sectores público y privado trabajando juntos en forma coordinada generan: Estrategias más inteligentes Mayor capacidad para una implementación exitosa Fortalecimiento del liderazgo político, participación de la

sociedad civil, construcción de consensos o al menos entendimientos.

La clave de una estrategia moderna está en el proceso y diseño (“el cómo”) de una colaboración público- privada efectiva y sostenida, “hecha a medida” y sin “captura” del estado por intereses particulares.

Campo de acción de las alianzas

1Implementación

Prioridades

Estrategia

Consenso / Entendimiento

Alianza público-privada

Diálogo

Imposición

AmplitudContexto Político

Gob-Empresa-Academia

Gob-Empresa-Academia-

Trabajo

Gob-Empresa-Academia-Trabajo-ONG

Consulta

Area 1

Area 2

Area 3

Area 4

Finlandia Suecia España

Irlanda

Australia Corea desde 80s

Nueva Zelandia República Checa

Singapur Malasia*

Corea

Antes de mediados de los 80

Devlin, Moguillansky


* Incluye partidos políticos pero excluye a los trabajadores

Primeros principios 3 -11Capacidades para la ejecución

Condiciones para la implementación eficaz de la estrategia

Tercer principio: Asegurar el liderazgo de los ministerios/organismos encargados de actividades y sectores en la economía real.

Cuarto principio: Promover una cultura de pensamiento estratégico de mediano-largo plazo plazo en el sector publico para el apoyo al sector privado.

Quinto principio: Para disponer de las estrategias es importante que en cada área o actividad prioritaria haya al menos una agencia plenamente dedicada a la ejecución

Sexto principio: Cuanto más estructurada y específica sea la estrategia, mayor será el desafío de coordinación entre ministerios/agencias y la exigencia de instrumentos múltiples para este efecto.

Séptimo principio: La eficacia de las políticas dependen de un servicio civil no politizado y caracterizado por el profesionalismo y la capacidad técnica.

Ilustración ministerios y organismos líderes

PaísOrganismos de diseño e implementación de la estrategia de

desarrollo exportador

Finlandia Consejo de política científica y tecnológica (STPC)

Ministerio de Industria y Comercio (MIT)

IrlandaMinisterio de Empresa, Comercio y Empleo (DETE) Forfás

Malasia Ministerio de Industria y Comercio Internacional (MITI)

Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (MOSTI)Unidad de planificación económica (EPU)

República ChecaMinisterio de Industria y Comercio (MIT)Consejo de investigación y desarrollo

República de Corea (hasta 1993) Dirección de planificación económica (EPB)

República de Corea (después de 1993) Consejo nacional de ciencia y tecnología (NSTC)

Ministerio de Ciencia y Tecnología (MOST)

Singapur Consejo de desarrollo económico (EDB)

Consejo de investigación, innovación y empresa (RIEC)

Fundación nacional de investigación (NRF)

Organismos que amparan el diseño y la implementación de la estrategia de desarrollo exportador

Fuente: Devlin y Moguillansky (2009)

Octavo Principio: los incentivos debe evaluarse no solo por la forma en que se gestionan individualmente, sino también por la forma en que

se articulan para lograr un efecto sistémico.

Promoción de exportaciones

Inno

vaci

ón

Atra

cci

ón d

e la

inve

rsi

ónex

tranj

era

Subsidio al desarrollo de nuevos proyectos

Subsidios para capacitación

Beneficios tributarios arancelarios

Créditos preferenciales, capital de riesgo

Subsidios a las consultorías, asesorías, entrenamiento en

gestión

Subsidios a la investigación colaborativa

Internacionalización de las PYMES

ORIGINATION DEPLOYMENTDIFFUSION; ADAPTATION

entrepreneurialism

KNOWLEDGEPRODUCTION

KNOWLEDGEDIFFUSION

KNOWLEDGEAPPLICATION

productivity

Extensionservices

Export facilitation:Austrade:-

EMDGEFIC

Science and research funding

R&D Tax Concession

Commercial Ready grantsCRCs

IIF scheme

CSIRO; Rural R&D Corporations; Innovation Xchange

Producción de conocimiento

Aplicación de conocimiento

Difusión de conocimiento

Orígen Despliegue Difusión y adaptación

Desarrollo empresarial Productividad


Malasia Australia


Noveno principio: La eficiencia de programas e incentivos están íntimamente vinculados a la forma en que éstos se gestionan

Décimo principio: Para que las estrategias sean eficaces, es preciso evaluar su aplicación y su impacto en relación con los objetivos

Con programas efectivos los subsidios se convierten en una inversión en el crecimiento e ingreso fiscal

Siempre hay fracasos en programas de apoyo, sobre todo en el área de innovación


Undécimo principio: Las alianzas público-privadas estructuradas pueden minimizar el riesgo de que el gobierno se vea capturado por el sector privado.

Representatividad social Estructura formal Transparencia Evaluación de impactos Códigos de Conducta Servicio civil estable, profesional y motivado por el desarrollo

nacional

¿Existen estos tres pilares en América Latina?

En relación a las estrategias de transformaciónproductiva: Varios de los países estudiados las han elaborado Pero suelen ser poco operacionales, muestran

aspiraciones genéricas sin incorporar un plan de acción con plazos bien definidos, responsabilidades asignadas y presupuesto

Falta de continuidad entre ciclos políticos, a menudo se empieza de cero


En relación a la alianza público privada

Se han constituido solo en algunos países Algunas alianzas son disfuncionales para resolver problemas y

lograr consensos Formalmente suelen ser apoyadas al más alto nivel de gobierno,

Bajo compromiso político hace que su función pierda legitimidad. Sus decisiones no inciden en el uso de los recursos

Carencia de vínculos legales o informales para incidir en la toma de decisiones de la administración pública

Número inmanejable de participantes/ fallas de gobernabilidad No poseen recursos para apoyo técnico requerido para resolver

problemas y tomar decisiones relacionadas con el largo plazo No existen buenos procedimientos contra la captura No llega al nivel de agencias ejecutoras


Condiciones para la ejecución eficaz de programas y políticas

Fallas de liderazgo en los sectores de la economía real - Ministerios de industria y comercio; o de economía; ciencia tecnología e

innovación- Autoridades regionales, estaduales, provinciales

Sector público de calidad profesional y capacidad heterogénea Falta de cultura institucional de pensamiento de M/L plazo Insuficiente presupuesto para implementación de la estrategia Descoordinación entre ministerios y agencias Desarticulación de programas Falta de evaluación de las agencias, sus programas e incentivo Problemas de captura

Conclusiones El sector privado puede ayudar a impulsar los cambios

Apoyar el fortalecimiento de la capacidad del estado: ningún país logró la convergencia con un estado débil (técnica y financieramente), pasivo, descoordinado, y capturado.

Participación en Consejos asesores de la presidencia, Comités o consejos regionales y/o sectoriales, participación en directorios de agencias ejecutoras

Definitivamente el estado debiera liderar el proceso: Políticamente apoyando la construcción de una visión país y

estrategia de transformación productiva de M/L plazo Dando espacio para la conformación de una política pública

participativa a través de procesos de alianza publica-privada Apoyando sin captura la experimentación, aprendizaje y

nuevas capacidades del sector privado para el escalonamiento productivo acelerado y continuo.

Muchas Gracias

[email protected] [email protected]

www.cepal.org/comercio/alianzaspublicoprivadas

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