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Algunos elementos geopolíticos del Pacto Cafetero

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MARIA PAOLA CROCE Profesora Universidad del Valle

Introducción

El Pacto Cafetero se convirtió, durante muchos años, en un ejemplo de concertación

internacional: "Un afortunado ensayo de racionalización en el funcionamiento de la economía mundial y un mecanismo de cooperación económica ". "1

De su existencia derivaron beneficios tanto países como el Brasil, en cuya economia hoy desempeña el grano un papel marginal, como otros para los cuales el café ha constituido el soporte de sus exportaciones: Ruanda y Brurundi el 95% y Uganda el 90%.

Las caracteristicas generales del producto son complejas:

- La naturaleza de su mercado es inestable.

- Hay tendencia a la sobreproducción.

(1) Carlos Lleras Restrepo. Revista Nueva Frontera No. 740 de julio de 1989.

- Existe debilidad institucional en la mayoria de paises productores y una considerable concentración en la oferta del grano.

- Hay concentración igualmente en la demanda.

- Se trata de un producto muy poco elástico en su respuesta a la variación del precio.

Pero además, el "Oligopolio bilateral" como es llamado, evidencia un marcado desequilibrio por tratarse de un grupo de pequeños países tercermundistas que deben enfrentar la compra de las grandes potencias.

El presente trabajo pretende caracterizar, en alguna medida los actores que intervienen en el mundo cafetero, sus intereses en juego y las marcadas transformaciones geopoliticas que se han dado en su escenario internacional.

23

11. La Organización Internacional del Café (OJ.C.) y el Pacto Cafetero

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Se ha dicho los inconve­nientes derivados de los productos primarios son, fundamentalmen­

te: el poco crecimiento de la demanda y la excesiva oscilación en los precios, lo cual desemboca en desequilibrios brus­cos en los ingresos de los países produc­tores. Estas razones han justificado la búsqueda de convenios cafeteros desde el año de 1901.

Desde comienzos de siglo se inician asambleas y congresos de diversos países productores:

- 1901, Conferencia Internacional del Café en New York.

- 1904, Asamblea Internacional del Café en México.

- 1924, Congreso Internacional de Pro­ductores de Café suave, Cartagena (Colombia).

- 1930, Convención Cafetera, nueva­mente en New York, con la participa­ción de Brasil, Colombia, Costa Rica, República Dominicana y Venezuela.

- 1931, Conferencia Internacional del Café, en Sao Paulo, Brasil.

En este primer período de 30 años, Brasil controlaba el 80% del mercado, poseía una organización interna que le permitía regular y retener su producción y propi­ciaba acuerdos con otras naciones pro­ductoras que, como Colombia, comen­

(2) Tomado de 83 años de Política Cafetera Internacional... de Jorge Ramírez Ocampo y Silverio Pérez.

zaban a surgir en el escenario interna­cional.

En la década de 1940 se suscribe un Convenio Internacional en el cual toman parte 14 países productores y por pri­mera vez un país consumidor: Estados Unidos. Sus cláusulas aunque vigentes sólo por muy pocos años, produjeron un sustancial incremento en los precios del grano acompañado de un riesgo a me­diano plazo: la sobreproducción.

En el año de 1954 surge la propuesta de un acuerdo internacional en Quintan­dinha (Brasil), con la presencia tanto de productores como de compradores. Sus puntos centrales pueden ser resumidos en:

a) Auspiciar estudios acerca de las pers­pectivas económicas cafeteras.

b) Estudiar la posibilidad de adoptar medidas orientadas a reducir la varia­ción en los precios.

En el año de 1957 esfirmado el Conve­nio de México en el cual:

a) Por primera vez se intenta coordinar politicas de comercialización cafetera.

b) Se plantea la posibilidad de estable­cer retenciones en el producto.

c) Se acuerda promover una reunión mundial como primer paso hacia el sur­gimiento de un organismo internacional.

En ese mismo año de 1957, 17 países de Africa y América Latina, que represen­taban el 85%de la producción mundial, logran un acuerdo histórico para su momento:

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- Realizar una agresiva campaña publi­citaria a nivel mundial tendiente a fomentar el consumo del grano.

Pero aunque en el camino de la integra­ción se producían avances significativos, sus resultados serían siempre limitados si las potencias compradoras no coadyuva­ban a ese fin; y es aquí, donde las reper­cusiones de la revolución cubana comien­zan a manifestarse en el espíritu norte­americano de ayuda económica a países de América Latina, con un claro interés político.

En el año de 1962 es creado un comité de 16 países que bajo la presidencia de Colombia y el manto de las Naciones U nidas, delibera y acuerda el Primer Convenio Internacional del Café, estan­do Kennedy en la presidencia norteame­ricana y llevando a cabo su política de "Alianza para el Progreso". Este conve­nio lo suscriben 32 países exportadores y 22 países importadores que en ese mo­mento representaban el 95% del mer­cado mundial.

El surgimiento del Pacto Cafetero enton­ces, debe ser enmarcado en una óptica geopolítica de expansionismo norteame­ricano: su interés por ocupar el espacio dejado por países europeos en América, Asia y Africa, dado que en ese momento, el viejo continente consolidaba el dificil proceso de reconstrucción postbélico; y con respecto a Latinoamérica, con el propósito de impedir que la experiencia revolucionaria cubana, se entronizara en la región.

Además, por tratarse de una ayuda vin­culada al comercio, "no afecta la tesore­

ría de los países donantes ya que al ele­varse el precio de los productos son los consumidores quienes, a través de los mayores precios, realizan la do­nación".(3)

HI. Los actores en el escenario cafetero

Son fácilmente identificables tres actores:

a) Los países importadores.

b) Las naciones exportadoras.

c) Las empresas multinacionales que procesan y comercializan el grano.

Históricamente han surgido períodos de desacuerdos y contradicciones marcadas al interior de cada uno de estos sectores y de sector a sector. El año de 1989, año de rompimiento del Pacto, es posible colo­carlo en este contexto. Pero antes de hacer referencia a la crisis, hablaremos un poco de los actores.

a) Los países importadores Los principales países importadores han sido:

Estados Unidos, que compra el 30.1% del grano. Alemania Federal 15.6% Francia 8.6% Japón 7.2%

El 61.5% del consumo mundial, es con­trolado entonces por cuatro naciones: Estados U nidos, Comunidad Económi­ca Europea y Japón. En ellos es posible identificar intereses semejantes en el campo del expansionismo, pero difieren en cuanto a "estilos" y propósitos eco­nómicos y políticos. Veamos:

(3) Armando Montenegro. "Debates de Coyuntura Eco­nómica No. 15".

2S

Japón ha irrumpido con fuerza en el escenario internacional; pretende conti­nuar en su condición de no alineado y debe enfrentar problemas sociales que su acelerado desarrollo económico no ha podido resolver. Importa el 50% del car­bón que requiere su industria; el 93% del petróleo y el 99% del hierro, además de trigo, azúcar, maíz, etc., el café entonces no puede ser un problema de gran importancia dada la magnitud de sus carencias.

Con Estados Unidos y la Comunidad Europea, Japón busca acercamientos que le permitan ampliar y consolidar sus mercados, además de vencer sus políti­cas proteccionistas. Con los países en desarrollo, su interés es el de contribuir en la medida en que esas contribuciones no afecten sus intereses, su crecimiento y su estabilidad económica, de la cual deriva también obvios beneficios para sus productos.

La Comunidad Económica Europea as­pira a restablecer los nexos con el tercer mundo que perdió en la post guerra pero además, con el problema cafetero están en juego las economías de varias de sus excolonias que, por razones de política internacional y "sentimientos de culpa", desea defender aun a costa de considera­bles inversiones, como ocurre con los acuerdos de Lomé.(4) De allí su apoyo inicial al restablecimiento del Pacto Ca­fetero y su alinderamiento con estas regiones productoras.

Estados Unidos ha sido el país decisivo, tanto para el surgimiento del Pacto como para su rompimiento.

El acuerdo cafetero surge como un

(4) Serie de cuatro Convenios de ayuda europea a 66 países denominados A,C.P, (Africa, El Caribe y el Pacífico),

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marco político: el interés norteameri­cano de colocar bajo su órbita de influen­cia la región latinoamericana para lo cual, utiliza el costoso programa de Alianza para el Progreso que buscaba compatibilizar objetivos desarrollistas a largo plazo con políticas estratégicas a corto plazo.

Evidentemente, el grano era posible obtenerlo a un menor precio sin la exis­tencia del Pacto Cafetero, pero con el "riesgo ideológico" y aun económico, de disminuir el ingreso y el nivel de vida de los países productores que constituyen también mercado para sus productos.

Con esta óptica política y económica, las negociaciones cafeteras eran manejadas por el Departamento de Estado; hoy el problema ha dejado de ser prioritaria­mente político, para convertirse en un fenómeno económico que maneja el Departamento de Comercio. Para que se hubiese producido este cambio, algo tuvieron que ver las empresas multina­cionales y sus intereses en juego.

b) Las naciones exportadoras

La concentración porcentual que se ma­nifiesta en los países importadores, es igualmente visible en los países produc­tores, aunque media un abismo en sus niveles de desarrollo.

El siguiente cuadro nos indica este fe­nómeno:(S)

(ver página siguiente)

Es decir, ocho países producen el 68% del grano.

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e) Las empresas multinacionales

Desde comienzos del presente siglo y dada la prosperidad que el sector cafe­tero demostraba, las empresas multina­cionales hacen su irrupción en el escena­rio internacional.

En 1920 se fundan seis empresas comer­cializadoras: dos colombianas y cuatro norteamericanas que manejan el 50% del mercado cafetero; el 50% restante se dis­tribuía entre 160 pequeñas empresas.

A comienzos de la década de 1930, dos empresas norteamericanas eran las ma­yores de su género: La Grace y la Ameri­can Coffee.

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(6) Tomado de "Estrategia Económica y Financiera" No. 114.

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En el mercado mundial, el grado de con­centración es igualmente marcado: cinco empresas tostadoras manejan el 49.5% del mercado y siete empresas comercia­lizadoras, el 45.7%; a la cabeza de ellas se encuentra la Nestlé.

IV. Algunos elementos de la crisis

La negociación cafetera correspondiente al período comprendido entre ello. de octubre de 1988 y el 30 de septiembre de 1989, no presagiaba la crisis. En esa oca­sión se trataba de definir una cuota glo­bal y su correspondiente distribución con el marco de un Pacto ya suscrito años atrás. Pero las causas de discordia estaban allí, agazapadas, esperando la ocasión de irrumpir en el escenario y esa ocasión surge en abril de 1989, cuando se inician las reuniones tendientes a nego­ciar un nuevo pacto.

27

una alianza en ese momento, apoyando sus pretensiones de mayor participación en la cuota global, lo colocaba de su lado.

3. Los niveles del mercado secundario estaban llegando a límites intolerables' los países productores colocaban fuer~ del mercado regido por el Pacto un 50% del grano correspondiente a éste y con un 20% de descuento en el precio.

4. Aunque la Comunidad Económica Europea no asumió una actitud contra­ria a la suscripción de un nuevo Pacto al . ' contrano, formuló propuestas concilia­torias, fue también evidente su desacuer­do con la última negociación en la cual al considerarse la variable "calidad" e~ la asignación de cuotas por país, creó un perjuicio para sus ex colonias africanas

28

de 500 millones de dólares sólo han lle­gado a 231, habiendo incrementado sus exportaciones en un 37.2% (13.762.000 sacos).{7)

2. Esa no consistencia en los niveles de precios, impide realizar y mantener una planificación económica para el sector cafetero en particular y para los países en general.

3. Algunos países africanos no podrán resistir la baja sostenida en el precio, lo cual los forzará a su salida del mercado mundial con los' perjuicios evidentes en el terreno económico y social. Esto ya ha sucedido con Madagascar pero aunque el fenómeno se expanda, y por lo tanto la producción global disminuya, sólo en cuatro o cinco años podría lograrse un

(7) Ensayo sobre Economía Cafetera No. 4.

b) Fenómenos c) Las guerras

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El rompimiento es atribuible, principal­me?te, a la actitud asumida por Estados Umdos de América y no es descabellado considerar a esta nación con tal poder: su condición de potencia mundial, de ma­yor comprador del grano y sus 275 votos en el Consejo de la Organización, son razones de peso. (Véase Anexo No. 2).

Veamos algunos elementos de la crisis:

l. Las relaciones políticas y comerciales de Estados Unidos y Brasil venían en un proceso de franco deterioro y con desa­cuerdos en temas como: reglamenta­ción de la propiedad industrial, el desa­rrollo de la industria de computadores, la apertura económica etc. Beneficiar entonces a ese país a cambio de una actitud intransigente y casi hostil no podía ser algo de su interés. '

2. Desde una óptica geopolítica, la pro­blemática centroamericana constituía asunto prioritario para Estados Unidos y

que producen el grano de inferior ca­lidad.

Con referencia a las consecuencias deri­vadas del rompimiento del Pacto, algu­nos perjuicios resultan evidentes:

1. En el período enero-julio de 1989 el precio promedio de café colombiano en el mercado internacional fue de 1.42 dólares de libra; de julio a diciembre de ese T?ismo año, sin Pacto, el precio pro­mediO fue de 0.82 centavos de dólar la libra y, aunque las exportaciones de la totalidad de países productores aumen­taron en cerca de 7.000.000 de sacos los . .. ' mgresos dismmuyeron en 855.000.000 de dólares.

Las cotizaciones han descendido enton­ces en cerca del 50% y las pérdidas para 1990 se calcularon en 3.800 millones de dólares, aunque el caso colombiano ha sido menos dramático de lo esperado: las pérdidas que se creía iban a ser

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4. Los cafeteros no realizarán mejoras en sus cafetales ni inversiones significati­vas; la producción entonces, aun media­no plazo reducirá su volumen y no per­mitirá vender más como compensación a los bajos precios.

De 10 anteriormente anotado surgen algunas reflexiones:

1. Las preocupaciones colombianas y de otras naciones tercermundistas acerca de la problemática cafetera, no son signi­fitativas para el mercado mundial; el café sólo les aporta un 5% del subcon­junto de bienes primarios;(8) seguramente el 95% restante desvela a más de una potencia.

2. La producción cafetera presenta una naturaleza inestable, en cuya producción han incidido diversos factores:

a) Los ciclos económicos b) Fenómenos naturales c) Las guerras mundiales

3. Estados Unidos ha desempeñado un papel protagónico, tanto en el surgi­miento del Pacto Cafetero como en su rompimiento.

4. El Pacto surge dentro de una concep­ción política de ayuda económica a paí­ses subdesarrollados, en un momento en el cual Europa había debilitado las rien­das que la ataban al resto del mundo y Estados Unidos, triunfador de la segunda guerra, se erige como potencia mundial.

5. En su proceso de consolidación como potencia, el gobierno norteamericano poseía el poder soberano de definir polí­ticas y estrategias tanto dentro de sus

(8) "El Fondo Nacional del Café". Contraloría General de la República y Universidad Nacional.

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fronteras como en el área de su influen­cia internacional, sin que existiera otro poder que pudiera disputarle tal po­testad.

6. Del Pacto Cafetero derivaron consi­derables beneficios los países producto­res, al constituirse éste en un mecanismo eficiente para organizar el mercado y limitar el riesgo y los perjuicios de un descenso brusco en los precios.

7. Las causas del rompimiento del Pacto pueden agruparse en dos clases: "técni­cas" y geopolíticas. Dentro de las prime­

29

ras están aquellos aspectos de la mecá­nica de su funcionamiento, limitaciones y vicios; en las segundas, las sustanciales transformaciones que ha sufrido el esce­nario internacional.

8. Si bien en la última negociación se argumentaron razones "técnicas" para justificar el distanciamiento y posterior rompimiento, las causas de fondo están en la nueva óptica geopolítica norteame­ricana y el poder compartido con nuevos sectores de interés.

9. En el compartimiento de las razones "técnicas" pueden colocarse los siguien­tes argumentos y objeciones:

a) La Organización InttJrnacional del Café (O.I.c.) no tien~ injerencia en las políticas cafeteras, las 'cuales define cada país en ejercicio de su soberanía. Se encuentra cada año frente a hechos cumplidos.

b) Muchos países productores no cuen­tan con la organización interna que les permita efectuar retenciones del grano.

c) La mayoría de países productores participan del mercado paralelo con paí­ses no miembros.

d) La distribución anual de la cuota para cada país suscita problemas y ren­cores.

10. Con una óptica política de las rela­ciones internacionales, pueden ser for­mulados algunos argumentos a los ya anotados:

a) Desde la década de 1960 y hasta nuestros días, en Estados Unidos han surgido nuevos actores con un poder capaz de influir en la toma de decisiones políticas. En este nivel pueden colocarse las empresas multinacionales procesado­

30

ras y comercializadoras del grano, que se han beneficiado con la caída de los precIos.

b) Aquellas decisiones que en su mo­mento sólo requerirían de una voluntad política gubernamental, hoy deben ser discutidas en Estados Unidos con nuevas fuerzas , como las multinacionales, el Congreso, etc.

c) Constituye un hecho significativo, en esta misma línea de pensamiento, que la representación norteamericana ante la organización cafetera estuviera antes en manos del Departamento de Estado y hoya cargo del Departamento de Co­mercIO.

d) Pero además, para el mismo gobier­no de ese país, su visión es otra: las relaciones y los acuerdos multilaterales benefician a algunas naciones en exceso y a otras en cantidad inferior a la deseada.

En fin, el mundo difiere hoy considera­blemente de aquel de 1960: conforma­ción de nuevos bloques, despolitización en las relaciones económicas internacio­nales, endeudamiento latinoamericano, narcotráfico, etc., y si bien Colombia (con el incremento de un 29% de sus exportaciones) ha sido de los países menos damnificados con los 22 meses de mercado libre, resulta evidente entonces la necesidad de un replanteamiento polí­tico por parte de las naciones con un alto nivel de desarrollo; a las demás, sólo nos resta utilizar la mayor creatividad en la adaptación a esas circunstancias e inten­tar abrir nuevos caminos orientados a la creación de condiciones propicias para otros y mejores términos de intercambio y el surgimiento de un diferente orden económico internacional.

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Anexo No. 2

Algunos datos acerca de la Organización Internacional del Café

a) ESTRUCTURA - Consejo de la Organización al cual pertenece la totalidad de miembros.

- Junta Ejecutiva; están en ella ocho países productores y ocho importadores.

- Director Ejecutivo

b) IDIOMAS OFICIALES Inglés, español, francés y portugués.

e) AÑO CAFETERO 1 de Octubre a 30 de septiembre del año siguiente.

d) PAISES MIEMBROS Y (ver página siguiente) DISTRIBUClON DE VOTOS

e) TIPOS DE CAFE Aunque un país puede producir diversos tipos de grano, la siguiente es la condición dominante en los principales países pro-­ductores. - Suaves colombianos: Colombia, Ke­

nia y T anzania. - Otros suaves: Países latinoamericanos

(exceptuando Brasil y Uruguay); el Caribe, Burundi, India, Ruanda, Ye­men, Malawi, Zambia, Papúa Nueva Guinea.

- Arábigos: Brasil, Paraguay y Etiopía. - Robustas: Africa, Asia y Oceanía,

(exceptuando los ya anotados).

f) ACTMDADES PERIODICAS Al finalizar cada año cafetero se hacía un estimativo de la demanda para el período siguiente y con base en él, se fijaba la "cuota global" y la cuota correspondien­te a cada país.

Igualmente era fijada una franja de pre­cios, para cuyo sostenimiento se determina el aumento o disminución de cuotas.

32

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Deuda Come RAFAEL CARVAJAl

Profesor Universidad

Introducción

Se ha insistido aspectos neg, bienestar y el

latinoamericanos endeudamiento eXlel7'. un enfoque de esa conclusiones poco me!:

catastróficas, por lo 11Pn'Vn.

sustentadas. Por fonuna. argumentar que los el diagnóstico son la ordenar la reflexión a de enfoque muy una determinada fa:: así mismo, esconde o igualmente pertinelUes. E parece que hemos pro ­análisis empeñado en rP't.-,....-u.

sola pregunta: (el áJI ¿Cómo nos afecta el er..(.~~ sobre esa base se ca/ih y la magnitud depresñ externa hasta llegar a los 80 fue una década desarrollo, peor aún persisten dudas y gra

>"'''sara a mayores el ~eflexión de cómo

~-'''''adamente sin que 3..Sen mutuamente.

yos unas veces .:le no podían co­!1tándose tanto que

- ~ hasta que al final er la distancia pre­ía ni lo uno ni lo 'sa para la coordi­ara la actuación

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"umanos llevamos en

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