ALGUNAS NOTAS SOBRE DOMINIO DE TIERRAS POR EXTRANJEROS EN LA ARGENTINA

Nina Norma Noriega

La adquisición de tierras por personas que no poseen ciudadanía argentina ha traído inmemorables

debates tanto históricos como jurídicos que nos remontan a las épocas históricas de la formación de la Argentina, intensificada al momento de transformarse en estado republicano.

Estos debates, han incluido situaciones de hecho y derecho, en donde los pueblos originarios,

ancestrales y verdadero dueños de la tierra sudamericana han tenido que librar batallas, no siempre

ganadas para la defensa de su territorio.

Si bien es cierto que la Constitución Nacional ha reconocido la existencia de los pueblos originarios

con asentamiento en el país, poco y nada se ha hecho en lo que refiere a la regulación de las tierras,

comenzando con el veto al nuevo derecho real que se había presentado en el proyecto de

unificación del derecho civil y comercial, que en la ley 25994, no ha visto la luz y sigue remontando

a una situación no regularizada a la que no se puede hablar de un verdadero derecho real, sino de

posesión con proceso de usucapión, que pocas veces ve la luz de la verdad, cuando no termina con

el desplazamiento de tierras para los pueblos originarios.

En razón de la verdad los grupos aborígenes no conocen de países, sus naciones como así las

denominan pueden ocupar territorios que hoy lo conforman diferentes países, lo que hace más complejo la situación.

Para ser claros los pueblos originarios en el territorio argentino son una nación dentro de otra

nación.

El artículo 75 inciso 17 ha venido a remediar en parte años de desconocimiento de estas personas

en territorio argentino, pero no en recuperar las tierras perdida en manos de extranjeros, que

sistemáticamente desde la colonización española, fue pasando de manos en diferentes nacionales,

siendo la conquista al desierto de Roca el claro ejemplo de relegación a cambio de otorgar tierras a

diferentes personas a cambio de la pérdida del hábitat para los pueblos originarios. En esta campaña

nacional, hijos de extranjeros como extranjeros, obtuvieron miles de hectáreas, que aún se

mantienen a la fecha en el sur de nuestro país, como en otras regiones pero no de forma tan

significativa como en el sur de la Argentina. El disparador de estos cambios ha sido el convenio 169

de la OIT que en su artículo 12 establece que los pueblos deben estar protegidos de toda violación a sus derechos.

A partir de la modificación de la Constitución Nacional, las Provincias fueron adecuando sus

constituciones al marco del artículo 75 inciso 17.

A pesar de ello, del dicho al hecho hay demasiado trecho. Pero la justicia no ha podido dejar de

ignorar a la Constitución Nacional y el Juez Emilio Riat, de Bariloche, Río Negro, cuando dice en su sentencia de autos “Sede, Alfredo y Otros C/ Vila, Herminia y Otros S/ Desalojo” que:

“Compréndase bien: la posesión comunitaria de los pueblos indígenas no es la posesión del código

civil. Por mandato operativo, categórico, e inequívoco de la Constitución Nacional, toda ocupación

tradicional de una comunidad indígena debe juzgarse como posesión comunitaria aunque los

integrantes no hayan ejercido por si los actos posesorios típicos... Es la constitución la que nos dice

que esas comunidades han poseído y poseen jurídicamente por sencilla razón de preexistir al estado

y conservar la ocupación tradicional”. Citado en Bayer, “O” (2010:152).

Por lo tanto el juez interpreta que no importa que las personas ajenas a esas tierras hayan trabajado

la tierra, o hayan tenido una residencia continua o intermitente, o que alguno reconozca la posesión

de otro, lo que sí importa es que la comunidad se haya conservado tradicionalmente en el lugar y

que pertenezcan a una.

A su vez con respecto al “título” el juez establece :

“El vocablo título no debe entenderse en sentido documental o formal, como instrumento probatorio

del dominio, sino como causa legítima de la transmisión o adquisición de un derecho real. Aquí la

causa legítima es la ocupación tradicional de una comunidad indígena preex istente al

Estado.” Citado en Bayer, “O” (2010:152).

En el año 2006 Durante el mes de noviembre de 2006 se promulgó la ley nacional 26.160 de

“emergencia y regularización de la propiedad comunitaria indígena”. Su texto es claro ya que regula

que se debe declarar la emergencia en materia de posesión y propiedad de tierras que

tradicionalmente ocupan las comunidades aborígenes del país, que hayan sido inscriptas en el

Registro Nacional de Comunidades Indígenas u organismos provincial competente, por 4 años. En

este tiempo están suspendidas las ejecuciones de sentencias, actos procesales o administrativos

que se traten de desalojos o desocupación de las tierras de las comunidades.

También obliga a proceder al relevamiento de su territorio con el fin de disponer la correspondiente

regularización dominial a través del título de propiedad comunitario en el plazo máximo de 3 años desde la sanción de la misma.

Es la Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas, aprobada en la Asamblea

General de la ONU en agosto de 2007, la que más avanza en este sentido, en su artículo 27 establece

que los pueblos indígenas tienen derecho a la restitución de las tierras, los territorios, y los recursos

que les pertenecen. En el artículo 26 aplica el criterio a todas las derivaciones de noción de territorio que ejerzan influencia cultural sobre el pueblo indígena de que se trate.

Por lo tanto la justicia trato de adecuar sus fallos a esta ley y así dan cuenta los casos

1) “PETROLERA PIEDRA DEL ÁGUILA SA c/ CURUHINCA VICTORINO Y OTROS s/ ACCIÓN DE

AMPARO”,”, expediente 43907 del año 2007

2) “PROVINCIA DE NEUQUEN c/ ESTADO NACIONAL”, expediente 333:925, fechado 08/06/2010

3) “COMUNIDAD MAPUCHE HUAYQUILLAN c/ BRESCIA CELSO ARMANDO Y OTROS”, (LL Patagonia, 2004-708

4) DECLARACIÓN DEFENSOR DEL PUEBLO A FAVOR DE COMUNIDAD PAICHIL ANTRIAO. 08/01/2010

En suma a decir de Silvina Zimerman (2014) la reforma constitucional ha venido a crear el paradigma de protección de la diversidad cultural no incluido en materia jurídica, con e l reconocimiento de los pueblos indígenas y su incorporación definitiva en el sistema legal argentino. Recalcamos que una cosa es la letra de la ley y otra muy diferente el derecho hecho carne y rodando en el llano. La

operatividad de los derechos de los pueblos originarios aún está muy lejos de la práctica a pesar que la reforma lleva 23 años de vida. Pero las leyes no se detuvieron. Por la ley 23302 se creaba un área que específicamente iba a entender sobre políticas indígenas y apoyo a las comunidades aborígenes mediante la creación del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (Decreto reglamentario 155/89). Hacia el año 2005, se seguía discutiendo sobre la aplicación 75 inciso 17. Se concluyó que el reconocimiento de la personería jurídica para los pueblos originarios habría de tener un efecto declarativo y no constitutivo de derechos. Por lo tanto se volvía al punto de partida, el tan ansiado reconocimiento del derecho a la tierra y aplicación del dominio quedaba desvanecido. La CN no reconoce el derecho a la tierra ancestral (la que pertenecía a los ancestros de las comunidades) sino al territorio tradicional, es decir, tiene en cuenta los desplazamientos y movilizaciones culturales e históricas que han sufrido las comunidades indígenas a lo largo del tiempo. La tradicionalidad se refiere, sobre todo, a la protección de un modo especial de relacionarse con las tierras y territorios. Con esta interpretación los conceptos civiles aplicables a las formas de adquisición de la propiedad que son el título sufi ciente (escritura pública) y modo (posesión tener la cosa para sí) no le son aplicables. En consecuencia al no tener una forma jurídica específica la forma de adquirir la propiedad devenía en abstracto. Solo quedaba el camino de la posesión veinteñal y la usucapión o crear un nuevo derecho real específico, que tuviera por objeto la propiedad comunitaria de los pueblos aborígenes. Lo cierto es que se ha avanzado y la jurisprudencia ha dado pasos agigantados sobre el tema, pero sigue siendo de aplicación precaria. Lo cierto es que el año 2012, ofrecía para los pueblos aborígenes que habitan en el país un nuevo rayo de luz. El panorama de la existencia de pueblos originarios en la Argentina es amplio como puede verse a continuación:

Recuperado de: Aborigen Argentino.Link: http://www.aborigenargentino.com.ar/datos-de-ubicacion-y-poblacion-de-los-pueblos-indigenas/ Como puede observarse en el mapa la ocupación de grupos originarios, si bien dispersos y con diferente grado de organización, se da a lo largo y ancho del país. Por tal razón el proyecto de reforma de unificación del Código Civil y Comercial de 2012 ha traído nuevas esperanzas a los aborígenes respecto a su derecho de adquirir la propiedad de las tierras. En diversos artículos del proyecto se reconocía y se creaba el derecho real de propiedad comunitaria indígena. En las siguientes filminas se puede apreciar su contenido

Sin embargo solo quedó en proyecto. Al sancionarse El Código Civil y Comercial solo se transformó en ley el artículo 18 con contenido diferente:

ARTICULO 18.- Derechos de las comunidades indígenas. Las comunidades indígenas reconocidas

tienen derecho a la posesión y propiedad comunitaria de las tierras que tradicionalmente ocupan y

de aquellas otras aptas y suficientes para el desarrollo humano según lo establezca la ley, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 75 inciso 17 de la Constitución Nacional.

Su contenido es generalista y poca aplicación efectiva si no cuenta con una reglamentación específica. Se retornó al punto de partida.

Pero paralelamente frente a estos avances legislativos y otro no, se había retrocedido con la ley de dominios públicos y venta de tierras extranjeras, en los años noventa.

Con la reforma del estado durante el gobierno de Saúl Menen se abrió la puerta para que los

extranjeros pudieran acceder a comprar tierras argentinas a muy bajo precio. Es así que diversos

billonarios adquirieron miles de hectáreas, entre las que se encontraban tierras pertenecientes a las

comunidades aborígenes que en pleno siglo XX y XXI siguen siendo obligados a tener que dejarlas.

El plan de convertibilidad ayudó a los extranjeros a cuantificar las adquisiciones. De allí que el caso

Benetton ha sido caso testigo, pues es el adquirente extranjero de tierras argentinas en la

modernidad argentina pionero en el tema y uno de los mayores inversores en compras del sur

argentino (instalado desde 1997). Este extranjero pionero en el año 2004 compró más tierras aumentando sus posesiones en el año 2004.

En la argentina más del 10% de las tierras, 300.000 km equivalente a la superficie de la provincia de

Buenos Aires o Francia, están bajo control foráneo.

Pero no es el único. En el mapa que se acompaña puede verse la distribución de tierras rurales en

manos de extranjeros desde los años 90 a la fecha:

Fuente:María Belén Duarte, 2011 en: ventas de tierras a extranjeros: Leer

más: http://www.monografias.com/trabajos91/ventas -tierras-argentinas-extranjeros/ventas-tierras-argentinas-

extranjeros.shtml#ixzz4quQxlSJU

La SSI (Secretaría de Seguridad interior) es la encargada de dar la conformidad para las compras por

extranjeros de tierras en la llamada zona de seguridad a partir de 1996. Estas zonas comprenden la

franja de 150 kilómetros de fronteras (abarca la Cordillera) y de 50 kilómetros en las costas, como

se indica en el mapa. Son las zonas con mayor concentración de recursos naturales estratégicos,

tierras cultivables, minerales y agua dulce.

Antes de 1996, las conformidades para las compras por extranjeros —fueran sociedades o

personas— las daban los superintendentes de Frontera.

Al final del gobierno de Menen, fue la SSI la encargada de dar el visto bueno a las radicaciones de

sociedades extranjeras en las zonas de seguridad. La SSI tiene registrada la aprobación de ventas a

extranjeros en ese bienio por unas 8 millones de hectáreas. Se observa que las mayores radicaciones

de las que trata esta nota ocurrieron en ese período. En el último año y medio —2004 y hasta agosto

de 2005— los pedidos de permisos para compras de tierras en

Zonas de seguridad por parte de extranjeros fueron 1.000. Por ahora, se otorgaron 11, por unas 120

mil hectáreas. (Duarte, 2011, p 4)

Entonces las tierras del país se encuentran distribuidas entre los extranjeros de la siguiente forma:

Recuperado de Duarte, 2011

En suma, lo que aquí se expone es el control de la tierra en manos extranjera que por una adquisición

legal acreditan el manejo de recursos naturales estratégicos tanto para los pueblos originarios como

para la nación argentina.

De los años noventa en donde más se profundizó la compra de tierras por parte de extranjeros y

quienes aducen que no lo han hecho a precio vil, no se detiene por una norma hasta el año 2011.

¿Esta norma cambia en algo las cosas? ¿Resuelve el problema ancestral de la falta de derechos

legales de adquisición de tierras para los pueblo originarios?

La norma en cuestión ha llevado el número 26737 y ha sido dictada en el año 2011. Dicha norma en

sus puntos básicos trata:

-los extranjeros no pueden detentar la propiedad de más del 20% de la tierra;

-los extranjeros de una misma nacionalidad no pueden detentar más del 30% sobre el 20% que el proyecto asigna como tope al conjunto de los propietarios foráneos;

-cada extranjero, individualmente, no podrá detentar más de mil hectáreas;

Sin embargo en esta norma nada se dice sobre quienes ya han adquirido tierras, ni resuelve el complejo tema de las tierras de las comunidades de pueblos originarios. Mucho menos se legisla allí sobre la protección de los recursos naturales (ver: https://www.clarin.com/sociedad/extranjeros-ahora-podran-comprar-tierras_0_BkMQwDivQg.html)

Analizada en un contexto general, sigue promoviendo la continuidad de grandes extensiones de tierra concentradas en pocas manos y extranjeras. Se piensa en futuro, que es plausible, pero no se remedia el pasado. Tampoco se crean mecanismos que puedan poner en estudio alternativas para una justa distribución de la tierra y el reconocimiento de derechos adquiridos en forma ancestral.

Finalmente en el año 2016, el actual gobierno de Macri, a través del Decreto 820/16 vuelve a pasar pincelada sobre una ley imperfecta. En este caso para reglamentar a la ley 26737 y su decreto reglamentario 274/12 y adecuarlo a las normativas del Código Civil y Comercial. Aquí se destacado es los mecanismos a implementarse respecto al título y modo de adquisición y demás requisitos administrativos, siendo en los considerandos de la norma que habiendo entrado en vigencia el Código Civil y Comercial de la Nación, resulta necesario efectuar algunas modificaciones adicionales al Decreto N° 274/12, originadas en el catálogo y alcance de derechos reales y relaciones personales de modo tal que, respetándose la finalidad y el espíritu de la Ley Nº 26.737, se faciliten y posibiliten las inversiones en el país, se contemplen cuestiones no reguladas, y se aclaren otras que han traído dificultades en la práctica inmobiliaria, societaria y comercial.

Nuevamente en esta norma queda ausente los temas que venimos tratando desde el comienzo de este trabajo

Finalmente obra en el Congreso de la Nación un proyecto presentado por el senador Linares ((S-2487/16), denominado proyecto de comunicación, que solicita informes sobre el Decreto 820/16. Este proyecto aún no tiene aprobación.

Como se puede observar a lo largo de este trabajo son historias tejidas de fracasos e indiferencia legal respecto al derecho de adquisición como derecho real de la propiedad comunitaria indígena, pues no hay voluntad política para este logro de ninguno de los tres poderes. Con la ley 26994 desde el punto de vista del derecho civil ha sido un retroceso, pues al no crearse el derecho real específico, no hay norma propia para aplicar a pesar de lo consagrado en el artículo 18, que por tan generalista no es de aplicación tangible. El juez no tendrá otra oportunidad que seguir respaldándose en la jurisprudencia, que en algún momento de nuestra historia reciente ha sido benévola con los pueblos originarios, pero no se resuelve la situación, sino que se agrava. Los hechos lo confirman con lo ocurrido con la comunidad Mapuche en el año 2017.

Pero el perjuicio es aún mayor, es perjuicio hacia la soberanía argentina. Recursos naturales invaluables y necesarios de ser custodiados como soberanía nacional se encuentran en manos de grupos económicos extranjeros, impidiendo hasta incluso el paso y navegación en áreas de espejos navegables, violando el derecho real de camino de sirga.

El fallo “Lago escondido” es fiel testigo de las controversias suscitadas entre propietarios extranjeros y lugareños para lograr el libre acceso y navegación en dicho espejo de aguas que se encuentra dentro de tierras de propiedad extranjera incluido el lago.

La doctora Alejandra Pasquet (2012, p 17) luego de estudiar en forma minuciosa el tema y el fallo ha concluido en lo siguiente: Para que quede claro el concepto de “libre y adecuado acceso al agua” es importante recordar los artículos 3079 y 3075 del CC que si bien son normas del derecho civil advertimos que el derecho es “uno solo” en cuando ordenador social y por ello el ejercicio de la servidumbre se sustanciará “según la naturaleza y destino del inmueble al cual se dirige el paso”

En consonancia con este instituto y por las regulaciones del derecho al libre acceso al agua, al patrimonio histórico y artístico, la protección de los espacios naturales, las modificaciones de la ordenación del suelo que inciden necesariamente en el derecho de propiedad y que tienen como finalidad articular la función social del mismo es que se insiste que este gravamen impuesto debe ser regulado por el estado para asegurar el disfrute y goce de sus beneficiarios y no caer una ficción jurídica como se vislumbra en la posible solución al caso en cuestión.

Y recordamos también, la pauta moralizadora que estableció la ley 17.711 cuando instaló en el plexo normativo iusprivatista la teoría del “abuso del derecho” en el artículo Art.1071. - El ejercicio regular de un derecho propio o el cumplimiento de una obligación legal no puede constituir como ilícito ningún acto. La ley no ampara el ejercicio abusivo de los derechos. Se considerará tal al que contraríe los fines que aquélla tuvo en mira al reconocerlos o al que exceda los límites impuestos por la buena fe, la moral y las buenas costumbres.

Por lo tanto para cerrar el tema que nos tiene en tratamiento, en el total de los años de vuelta a la democracia de desde 1983, resolver la integración de una nación dentro de otra nación con el debido reconocimiento de ese status jurídico y real respecto a los pueblos originarios, reconociendo el derecho real a la propiedad especifica no se ha logrado.

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