Alejandro Navarro

El proceso de las políticas públicas: una

introducción

Proceso de las políticas públicas: definición

• Proceso continuo de toma de decisiones mediante el cual el Estado, con la participación de diversos actores, establece acciones y estrategias para resolver problemas públicos.

El proceso de las políticas públicas

Construcción de agenda pública

Definición del problema

4. E

valu

ació

n y

mon

itore

o

Planeación

Diseño de alternativas

3. Implementación

El ciclo como recurso metodológico

1. Análisis del problema

2. Análisis de la solución

Proceso de las políticas públicas

1.- Análisis del problema• Formación de agenda• Identificación del problema• Definición del problema

3.- Implementacion • Gestión Financiera y

Presupuestaria• Gestión de Recursos Humanos• Análisis de actores

2.- Análisis de la solución• Construcción de alternativas• Revisión de las políticas actuales • Viabilidad Financiera y Social

4.- Evaluación • Aplicar metodologías de

evaluación, experimentales y quasi experimentales

• Seguimiento de los resultados e impactos de la política

Construcción de la Agenda Etapa en la cual los problemas llegan a llamar la

atención seria y activa del gobierno como posibles asuntos de políticas públicas.

Es una etapa importante del proceso de análisis de políticas debido a que: La capacidad de atención del gobierno es limitada Los problemas de políticas públicas no son datos a priori sino resultados

de definiciones

Incluye la identificación y definición del problema, debido a que los problemas públicos son construcciones sociales que reflejan concepciones específicas de la realidad

¿Qué tipos de agenda existen?

La agenda pública (social, sistémica, coyuntural):

La componen los problemas que los individuos perciben como merecedores de atención pública, que caen en la jurisdicción de la autoridad y donde se considera que el gobierno debe actuar

La agenda de gobierno (formal, institucional):

Son las demandas o problemas explícitamente aceptados para consideración seria y activa por parte de los tomadores de decisiones y que se han seleccionado como asuntos a tratar.

Temas que aparecen en el mundo real

Comunicación e interrelación de actores y elites

AGENDA DE GOBIERNO

AGENDA PÚBLICA

Influencia de medios de

comunicación y otros actores

¿Qué tipos de agenda existen?

¿Cuáles son los requisitos para que un asunto entre a la agenda de gobierno?

• Amplio conocimiento del público• Sea considerada necesario y pertinente algún

tipo de intervención• Que sea facultad de algún órgano de

gobierno

¿Qué factores facilitan incorporar un asunto en la agenda?

• El conflicto actual o potencial que provoca un asunto en la comunidad favorece su expansión en la opinión pública

• La naturaleza del asunto (significado social, importancia en el tiempo, complejidad)

• La capacidad de definir y comunicar el asunto de manera sencilla

• Acontecimientos sociales destacados:1. Catástrofes2. Cambios tecnológicos3. Elecciones4. Sucesos económicos5. Crímenes

¿Cómo un asunto se incorpora en la agenda de gobierno?

Jerarquía política

Intermediarios

Población Expresión

Consenso

Representación

La necesidad condiciona la oferta

Agenda de gobierno

Agenda pública

Población Comunidad

1.- El ascenso democrático

Tiempo

¿Cómo un asunto se incorpora en la agenda de gobierno?

Jerarquía política

Autoridades

Población La oferta condiciona la necesidad

Gobierno y autoridades

Agenda de gobierno

Agenda Pública

2.- La tiranía de la oferta

Tiempo

¿Quiénes participan en la construcción de la agenda?

El control de la agenda permanece en manos de las autoridades

Sin embargo, participan todos los actores sociales que estén involucrados o afectados por el problema

En ocasiones la participación tiende a inclinarse a favor de algunos grupos y cuestiones, con exclusión de otras agrupaciones y asuntos, debido a que:

Existen grupos y actores mejor organizados y con más recursos que otros, incluso en cuanto a número de votantes

¿Quiénes participan en la construcción de la agenda?

El factor con mayor peso en la configuración de la agenda del gobierno es la fuerza de los actores políticos que intervienen en el proceso, y las relaciones políticas y administrativas que han tejido entre ellos y con el gobierno.

1. Perspectiva pluralista2. Perspectiva elitista

Perspectiva pluralista: generalizaciones y teoría

Los pluralistas consideran a los grupos de interés como si todos tuvieran la misma influencia, que el acceso al Estado está siempre abierto y que el Estado es neutral en sus relaciones con los grupos de interés.

La política pública es el equilibrio alcanzado en esta contienda en cualquier momento, y representa un balance que las facciones de grupos contendientes tratan constantemente de inclinar a su favor.

Perspectiva elitista: Debacle de los postulados pluralistas

Existe una división del proceso de las políticas públicas en subunidades centradas en torno a políticas concretas, donde interactuan actores gubernamentales especializados (agencias administrativas y comités del congreso) con los grupos interesados.

Los preceptos pluralistas se confirmaban, pero las decisiones finales respondían al variable juego de fuerzas entre coaliciones de actores: surge el concepto de subsistema

¿Qué son los subsistemas?Redes

de asuntosTriángulos de hierroCoaliciones

de apoyo

La necesidad de especialización contribuía a fragmentar el ámbito de las políticas públicas.

La representación de intereses en torno a un determinado sector tiende a reducirse a aquellos grupos especializados, lo cual anula la premisa pluralista de "competencia" entre grupos de intereses como eje de la elaboración de las políticas públicas.

Redes de asuntosConsisten en:

Activistas políticos Representantes de grupos de interés Funcionarios públicos Técnicos o expertos en política pública

Nadie tiene el control del proceso de políticas públicas

Muchos de los implicados no tienen ningún interés material directo en juego

Coaliciones de apoyo Aparecen en alguna parte entre los

triángulos del hierro y las issue networks – en el continuum-.

Se parecen más a los triángulos de hierro cuando el asunto en discusión no es políticamente relevante, y se parecen más a las redes de asuntos si más gente se ve implicada en el proceso de la política pública.

No existe una teoría global que permita explicar la construcción de la agenda ni las oportunidades que los “impulsores” de un problema tienen de acceder a ella.

En cambio, un gran número de trabajos proponen modelos parciales; cada uno de los cuales describe un proceso particular de inclusión en la agenda.

¿Qué actores tienen más peso en la construcción de la agenda?

• Rol determinante de los medios (prensa escrita, radio, TV e internet) y casas encuestadoras.

• Ponen el foco en un acontecimiento social específico (situaciones de crisis o conflictivas).

• Incitan a los actores públicos y partidos políticos a (re)apropiarse de los temas de discusión actuales.

• Recursos: Información y estructuras de comunicación, aunque el recurso tiempo (timing) reviste especial importancia.

1. La mediatización

• La agenda como respuesta a demandas sociales claramente estructuradas.

• La actividad de los grupos de presión es determinante.

• Estos grupos intentan atraer la atención de la opinión pública hacia un problema social para que sea objeto de intervención pública.

• Recursos: Apoyo político; organización; manifestaciones; bloqueos; instancias judiciales o de democracia directa, cabildeo, entre otros.

2. La movilización o iniciativa externa

• Los partidos políticos y otros actores políticos responden de manera proactiva a las demandas sociales.

• Ellos definen problemas públicos y formulan soluciones que llevan a su base electoral para sumar beneficiarios potenciales.

• Temas elegidos a través de las campañas.• Recursos: Información (spots); organización

tipo pork barrel (aparato de partido) y apoyo político (coaliciones).

3. Oferta política o competencia electoral

• Los actores administrativos (burócratas) tienen un peso decisivo en la construcción de agenda .

• Al estar a cargo de las políticas vigentes, están en mejor posición de identificar los ajustes necesarios.

• Son decisiones tecnócratas en las que se considera que la sociedad civil define “mal” un problema.

• Recursos: conocimiento de los engranajes institucionales (espacios de incertidumbre) y reglas de decisión, sobre todo informales.

4. Anticipación interna

• Un rol más directo de algunos grupos de interés (sin mucha visibilidad vs. Mobilización).

• Actores que poseen redes de influencia y que evitan controversias políticas.

• Tienen acceso directo a la toma de decisiones.• Relaciones “clientelistas” o “corporativas”.• Las reglas informales influyen en la naturaleza y

contenido de las negociaciones.• Recursos: cabildeo; organización, consenso y

apoyo político.

5. Acción corporativa silenciosa

Criterios para la comparaciónModelos

VariablesMediatización Movilización Oferta política Anticipación

internaAcción

corporativa

Actores: propietarios del problema

Medios de comunicación y encuestas de opinión

Grupos de presión y movimientos sociales

Partidos y organizaciones políticas

Burócratas y autoridades político administrativas

Grupos de presión y cabilderos

Demanda social articulada

No Si No No No

Impacto social o audiencia del problema

Amplia Amplia Amplia Restringida Restringida

Conflicto mediatizado

Si Si Si No No

Recursos Información, infraestructura y tiempo

Organización y apoyo político

Información, organización y apoyo político

Información y facultades legales

Cabildeo, organización y apoyo político

Reglas utilizadas

Garantía a la libertad de expresión

Democracia directa y acciones ilegales

Democracia directa y reglas electorales

Principios de derecho administrativo

Reglas informales y patrones de influencia

Flujo de análisis del problema

Afectados

Beneficiados

Agenda de Gobierno

Grupos objetivo, o quienes causan

el problema

Beneficiarios finales, o quienes padecen los

efectosnegativos del problema

Definición del

problema colectivo a resolver

Hipótesis de intervención o causal

Definición de Problemas Públicos

• Aquellos que afectan a grandes colectivos

• Necesidades no satisfechas • Situación no deseable o no

aceptable • Derechos no garantizados

“A problem well formulated is a problem half solved”

Los pasos para el análisis de políticas públicas

ANÁLISIS DEL PROBLEMA

1. Entender el problema (a) Recibir el problema: evaluar los síntomas. (b) Enmarcar el problema: Analizar fallas de mercado y de gobierno. (c) Modelar el problema: Identificar las variables .

ANÁLISIS DE ALTERNATIVAS

DE SOLUCIÓN

RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓNIdentificar y organizar los datos relevantes, teoría

y hechos; usar los hechos como evidencia de consecuencias futuras de políticas actuales y de

políticas alternativas.

1) Fallas del mercado como primera razón de ser de las políticas públicas

2) Límites de la intervención gubernamental como segunda razón de ser de las políticas públicas 3) Distribución del ingreso y la justicia como tercera razón de ser de las políticas públicas

Tipos de problemas públicos

Fallas tradicionales de mercado

El mercado y su funcionamiento El precio de un producto está determinado por un equilibrio entre la oferta

y la demanda (lo que se desea vender y comprar a un precio determinado). En un mercado libre y competitivo, el precio se establecerá en función de la

cantidad demandada por los consumidores y la cantidad provista por los productores, generando un punto de equilibrio.

El mercado y su funcionamiento Existe un teorema fundamental sobre la eficiencia del mercado

competitivo:

“Cualquier punto de equilibrio puede alcanzarse en una economía competitiva, siempre que exista redistribución de los recursos a través de mecanismos de mercado.

El mercado y su funcionamiento

1. Los mercados no son perfectos. La asignación eficiente de recursos requiere libre competencia; pero hay casos en que no existe esta condición.

2. Existen fallas de mercado que impiden la formación de resultados eficientes.

3. Elevados costos de transporte generan monopolios regionales, aun en mercados con muchos productores. Ej: Coca-Cola y Pepsi en poblados lejanos.

Fallas tradicionales de mercado

1. Bienes públicos

2. Externalidades negativas

3. Monopolio Natural

4. Asimetría de la información

Rival, Exclusivo No rival, Exclusivo

Rival, No Exclusivo No Rival, No Exclusivo

RIVAL NO RIVAL

NO

EXCLUSIVO

EXCLUSIVO Bien privado

Bien público puro

Recursos de propiedad común: ejido

Bien público comercializable: autopista

Clasificación de los bienes: privado y público

Problemas de los bienes públicos

1. Son bienes que no son proveídos por el mercado, o sí son proveídos pero en cantidades insuficientes, por lo que el gobierno debe proveerlos financiando con impuestos generales.

2. Ejemplos típicos: defensa nacional; faros para la navegación; alumbrado público.

3. Una vez provisto, existe libre acceso al consumo o disfrute del bien. Esto significa que los individuos no tienen incentivos para pagar por el uso: problema del “free-rider” ó gorrón, además de sobreconsumo.

4. La introducción de una cuota o tarifa por la provisión privada inhibe a algunos consumidores, lo que se traduce en subutilización.

Externalidades

1. Acciones de un individuo, grupo de individuos o empresa(s) que afectan a terceros.

2. El individuo o empresa impone involuntariamente un costo (externalidad negativa) o genera un beneficio (externalidad positiva) a otro individuo o empresa, sin compensarlo por el costo u obtener un retorno a cambio del beneficio.

3. Si hay externalidades negativas, la asignación de recursos llevada a cabo por el mercado puede resultar ineficiente, porque los individuos incurren excesivamente en la práctica de esa acción (no enfrentan el costo total de la externalidad).

Ejemplos de externalidades

Consumidora

productor

Productora

productor

Productora

consumidor

Consumidora

consumidor

Los cultivos del floricultor que son aprovechados por los apiculotores.

La reforestación de los bosques de madera proporciona beneficios a los amantes de la

naturaleza.

La inmunización de personas en contra de enfermedades contagiosas, ayuda a

proteger a otros

Cartas de los consumidores, que no han sido solicitadas por las empresas, y que

proporcionan información sobre la calidad de un producto

Contaminación de químicos tóxicos que dañan la pesca comercial río

abajo.

La contaminación del aire producida por las fábricas daña los

pulmones de la gente a los alrededores

El humo del cigarro de una persona reduce el disfrute de los alimentos

de otra.

Perturbación de los animales domésticos y de granjas a causa de

la sinegética.

Positivas Negativas

Monopolio Natural

1. En algunos casos, la ausencia de competencia es consecuencia de barreras de entrada impuestas por la estructura de costos de la industria o sector.

2. Si los costos promedio decrecen cuando aumenta la escala de producción, debido a altos costos fijos, y eso ocurre a todo lo largo de la curva de demanda, resulta costoso para los inversionistas participar en ese sector.

3. Lo anterior significa que nuevos productores con niveles bajos de producción enfrentarían mayores costos (mayor costo promedio) que la empresa establecida operando a mayor escala de producción, lo que los inhabilita para competir.

Ejemplo de Monopolio NaturalUnidades Costo fijo Costo variable Costo total Costo promedio Costo marginal

1 1,000,000,000$ 10$ 1,000,000,010$ 1,000,000,010$ 1,000,000,010$ 2 1,000,000,000$ 20$ 1,000,000,020$ 500,000,010$ 10$ 3 1,000,000,000$ 30$ 1,000,000,030$ 333,333,343$ 10$ 4 1,000,000,000$ 40$ 1,000,000,040$ 250,000,010$ 10$ 5 1,000,000,000$ 50$ 1,000,000,050$ 200,000,010$ 10$ 6 1,000,000,000$ 60$ 1,000,000,060$ 166,666,677$ 10$ 7 1,000,000,000$ 70$ 1,000,000,070$ 142,857,153$ 10$ 8 1,000,000,000$ 80$ 1,000,000,080$ 125,000,010$ 10$ 9 1,000,000,000$ 90$ 1,000,000,090$ 111,111,121$ 10$

10 1,000,000,000$ 100$ 1,000,000,100$ 100,000,010$ 10$ 11 1,000,000,000$ 110$ 1,000,000,110$ 90,909,101$ 10$ 12 1,000,000,000$ 120$ 1,000,000,120$ 83,333,343$ 10$ 13 1,000,000,000$ 130$ 1,000,000,130$ 76,923,087$ 10$ 14 1,000,000,000$ 140$ 1,000,000,140$ 71,428,581$ 10$ 15 1,000,000,000$ 150$ 1,000,000,150$ 66,666,677$ 10$ 16 1,000,000,000$ 160$ 1,000,000,160$ 62,500,010$ 10$ 17 1,000,000,000$ 170$ 1,000,000,170$ 58,823,539$ 10$ 18 1,000,000,000$ 180$ 1,000,000,180$ 55,555,566$ 10$ 19 1,000,000,000$ 190$ 1,000,000,190$ 52,631,589$ 10$ 20 1,000,000,000$ 200$ 1,000,000,200$ 50,000,010$ 10$

Ejemplo de Monopolio Natural

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 $-

$200,000,000

$400,000,000

$600,000,000

$800,000,000

$1,000,000,000

$1,200,000,000

Costo promedio Costo marginal

Problemas de los monopoliosSi el monopolio natural no es regulado, tiene el incentivo a

restringir Qs para incrementar P.

Problemas de los monopoliosSi el monopolio natural no es regulado, tiene el incentivo a

restringir Qs para incrementar P.

Asimetría de la información

1. La cantidad de información disponible para compradores sobre las características de un bien o servicio en el mercado es diferente a la cantidad de información de la que disponen los vendedores.

2. Esto es consecuencia de que en algunos casos existen incentivos a no proveer información correcta o suficiente.

Asimetría de la información

Asimetría de la información

• 3 tipos de bienes:

1. Investigables

3. Post-experimentales

2. Experimentables

Las fallas del mercado constituyen

justificaciones para la intervención del

gobierno en la economía

Pero también hay fallas de gobierno

Problemas inherentes a la democracia directa

La paradoja del voto (el significado de mandato es ambiguo

porque las minorías soportan los costos de las elecciones sociales ineficientes)

Empaquetamiento de las preferencias “bundling”

Problemas inherentes al gobierno representativo

Influencia de intereses organizados (rent seeking)

Distritos geográficos. (asignaciónes pork-barrel)

Horizonte de tiempo limitado causado por los ciclos electorales

(subinversión)

Problema de agencia (desviación de recursos)

Dificultad de valuar la producción o rendimiento (“Ineficiencia X”)

Protecciones de servicio civil (inflexibilidad)

Problemas inherentes a la oferta burocrática

Problemas inherentes a la descentralización

Autoridad difusa (problemas de implementación)

Externalidades fiscales (Distribución desigual de los bienes

públicos locales)

Distribución del ingreso y justicia como razón de ser de las políticas públicas

Disyuntiva entre eficiencia e igualdad

Eficiencia

Igualdad

Curva de indiferencia

Debate entre Rawls y Nozick sobre qué es justicia