AGUIAR LEGISLACION U 6

Universidad de Buenos Aires Facultad de Ciencias Sociales

Licenciatura en Ciencias de la Comunicación

Materia: Legislación Comparada

Cátedra: Dr. Henoch Aguiar

UNIDAD 6: POLÍTICAS PÚBLICAS Y CONTROL DE LA

GESTIÓN

EJE TEMÁTICO 3: POLÍTICAS PÚBLICAS Y CONTROL DE LA GESTIÓN DEL

ESTADO

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EJE TEMÁTICO 3: POLÍTICAS PÚBLICAS Y CONTROL

DE LA GESTIÓN DEL ESTADO

UNIDAD 6: POLÍTICAS PÚBLICAS Y CONTROL DE LA

GESTIÓN

Bibliografía obligatoria:

BRANCHESI, Lucas. La construcción del sistema de control en Argentina.

Documento de la cátedra. Buenos Aires, 2006. MIMEO.

SCHIFER, Claudio y PORTO, Ricardo. “Organismos nacionales” en

Telecomunicaciones. Marco regulatorio. Ed. El Derecho, Buenos Aires, 2002.

Informe AGN 744/2003 sobre Servicio Universal.

Oficina Anticorrupción. Denuncia contra Germán Luis Kammerath Gordillo y contra

Alejandro Bernardino Cima, por frecuencias del espectro radioeléctrico. 2001.

ALFIE, Alejandro. “El escándalo de las licencias”, en Revista Information

Technology, Buenos Aires, 2001.


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BIBLIOGRAFÍA OBLIGATORIA


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BRANCHESI, Lucas. La construcción del sistema de control en Argentina. Documento de la cátedra.

Buenos Aires, 2006.

LA CONSTRUCCIÓN DEL SISTEMA DE CONTROL DE LA GESTIÓN EN LA ARGENTINA

Un por qué: el control del Estado

La problemática del control de la acción del Estado (de las instituciones que conforman una cristalización

burocrática del Estado) es, actualmente, una de las principales preocupaciones en lo que respecta a

implementar, para la gestión de los intereses públicos, criterios de eficiencia y eficacia. Toda vez que se dota

a las agencias estatales de una potencia (una ámbito de acción, unas herramientas para abordarlo, un poder)

se desprende la necesidad de controlar: de los resultados a los procedimientos, de la responsabilidad de los

agentes a la adecuación de las actuaciones. Estos sistemas de control se han estructurado, en palabras de

O`Donnell, en torno al concepto de Accountability Horizontal, es decir: “Agencias estatales que tienen

autoridad legal y están tácticamente dispuestas y capacitadas (empowered) para emprender acciones que van

desde el control rutinario hasta sanciones penales o incluso impeachment, en relación con actos u omisiones

de otros agentes o agencias del estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificadas como

ilícitos”1.

Un cómo: la estructuración de la lógica del control en la Argentina

A partir del proceso de reforma del Estado que se inicia, en Argentina, a partir fines de la década de 1980, se

comienza a imponer una modificación de la lógica del sistema de control de la gestión pública: de un sistema

continental de rendición de cuenta (que indaga la legitimación documental de la acción) a uno anglosajón

que profundiza en el control integral de la gestión pública a partir de tres criterios 2:

• Objetivo: maximización de las utilidades.

• Conducta: ingresos marginales iguales a sus costos marginales. Ingresos medios mayores a costos

marginales.

• Desempeño: evitar ineficiencias que socaven el fundamento de economía en el desempeño.

El cambio del paradigma de control se inicia específicamente con la Ley 23.696 (de Reforma del Estado) que

le asigna al “Tribunal de Cuentas de la Nación y la Sindicatura General de Empresas Públicas, según sus

respectivas áreas de competencia, (la potestad de) intervención previa a la formalización de las

contrataciones”3 respectivas a la concesión y privatización de empresas públicas. Más allá de esta mención

específica al rol de los organismos de control en lo que respecta a las privatizaciones, el cambio en el sistema

de control del Estado se consolida y formaliza en 1992 con la promulgación de la Ley 24.156 (de

Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional).

La mencionada Ley construye dos grandes esferas sobre las que se articula la Administración Pública: el

sistema de Administración Financiera y el sistema de Control. Al primero le corresponden las disposiciones

acerca de Presupuesto y Contabilidad y al segundo la determinación de los organismos de Control Interno (la

Sindicatura General de la Nación, SIGEN) y Externo (la Auditoría General de la Nación, AGN). A partir de

la reforma de 1994, el artículo 85 de la Constitución le otorga reconocimiento institucional a la AGN como


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organismo de control externo a cargo de la potestad del Poder Legislativo. En otras palabras, es el Congreso

quién está a cargo del control externo de la gestión del Poder Ejecutivo, pero sólo a través de la AGN sin

posibilidades de abocarse a su competencia, sustituirla ni cercenar sus posibilidades a través de la creación

de otro órgano. En lo que respecta al control interno, la SIGEN es el organismo superior de control interno

de la gestión del Poder Ejecutivo Nacional.

Un quién: organismos a cargo del control de la gestión del Estado

La Auditoría General de la Nación

Según lo determinado por la Ley 24.156, la Auditoría General de la Nación es un organismo con un perfil

técnico con función de asistencia al Congreso Nacional y dotado de personería jurídica propia y de

independencia funcional y financiera. En otras palabras, es un organismo autónomo y autárquico. La

vinculación entre la AGN, en tanto organismo autárquico, y el Congreso de la Nación se da a través de la

Comisión Parlamentaria Mixta revisora de Cuentas (de naturaleza bicameral y con representación de la

primera y segunda minoría).

De la mencionada independencia funcional surge la naturaleza externa que se le asigna a la AGN: el

organismo está fuera de la órbita de la función administrativa y de sus organismos relacionados y

dependientes. A la manera de un supremo organismo de control retoma la potestad de control del Legislativo

sobre el Ejecutivo y debería complementar el control interno reservado a la Sindicatura General de la

Nación.

La AGN tiene potestad plena de realizar actuaciones sobre los desempeños de los organismos de la esfera del

Poder Ejecutivo de la Nación (quedan comprendidas todos las reparticiones de la administración central,

organismos descentralizados, empresas y sociedades del Estado entes reguladores de servicios públicos),

sobre algunos organismos autárquicos que así lo soliciten (o sobre los que el Congreso Nacional determine la

necesidad) y sobre las empresas privatizadas y concesionadas “en cuanto a las obligaciones emergentes de

sus respectivos contratos”4.

En último lugar es de destacar que las actuaciones de la AGN no son vinculantes en el sentido que no

determinan consecuencias para los organismos auditados ni jurídicas más allá que puedan ser retomadas por

el Poder Judicial para fundamentar su intervención. En palabras de Enrique Paixao, ex presidente del Colegio

de Auditores de la Auditoría General de la Nación: “El sistema de control previsto para la AGN no incluye

atribuciones jurisdiccionales ni requirentes o de investigación criminal, funciones que corresponden,

respectivamente, a los jueces y a los órganos del Ministerio Público Fiscal”5.

La Sindicatura General de la Nación

La estructura de control interno del Estado está encabezada por la SIGEN a la que secundan las Unidades de

Auditoria Interna que se deben existir en cada organismo público. La SIGEN es el órgano rector del sistema

ya que cuenta con potestades normativas, coordinadoras y de supervisión. La Ley 24.156 impone a la SIGEN

la obligación de informar al Presidente de la Nación sobre la gestión de los organismos comprendidos dentro

del ámbito de su competencia en su rol de asistencia técnica al Poder Ejecutivo, en este sentido se entiende


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su rol de Organismo de Control Interno. Si bien las potestades de la Sindicatura son similares a las de la

AGN, se debe destacar que el organismo de control interno tiene a su cargo la facultad de promover

sanciones administrativas a los funcionarios en caso de que se detecten violaciones en el deber de informar.

A su vez, la SIGEN tiene potestad de recomendar sanciones para violaciones flagrantes de deberes de los

agentes públicos a los diferentes titulares de los organismos auditados.

Entre las funciones de la SIGEN se cuentan, entre otras 6:

• Dictar y aplicar normas de control interno, que deberán ser coordinadas con la Auditoría General de la

Nación.

• Emitir y supervisar la aplicación, por parte de las unidades correspondientes de las normas de auditoría

interna.

• Disponer la realización o coordinar la realización de auditorías financieras, de legalidad y de gestión, así

como también de estudios referidos a la regularidad jurídica, de investigaciones especiales, pericias de

carácter financiero o de otro tipo, y consultorías sobre evaluación de programas, proyectos y operaciones.

Asimismo efectuará las auditorías externas que le fueran requeridas, de acuerdo con la Auditoría General de

la Nación.

• Comprobar la puesta en práctica por los organismos controlados, de las observaciones y recomendaciones

efectuadas por las unidades de auditoría interna y acordadas con los respectivos responsables.

• Atender los pedidos de asesoría que le formulen el Poder Ejecutivo Nacional y las autoridades de sus

jurisdicciones y entidades en materia de control y auditoría.

• Formular directamente a los órganos comprendidos en el ámbito de su competencia (jurisdicciones y

entidades), cuando el obrar de los mismos lo haga conveniente, recomendaciones tendientes a asegurar el

adecuado cumplimiento normativo, la correcta aplicación de las reglas de auditoría interna y de los criterios

de economía, eficiencia y eficacia.

La Oficina Anticorrupción

De acuerdo a la Ley 25.233 (modificatoria de la Ley de Ministerios), “Compete al Ministerio de Justicia (…)

entender en los programas de lucha contra la corrupción del Sector Público Nacional e intervenir como

querellante en los procesos en que se encuentra afectado el patrimonio del Estado”7. La Ley determina la

existencia de un órgano del Poder Ejecutivo con una función de control “que tendrá a su cargo la elaboración

y coordinación de programas de lucha contra la corrupción en el sector público nacional”8. Sobre este

marco, es el Decreto 102 / 99 que reglamenta el funcionamiento y la organización de la Oficina

Anticorrupción (OA). Según el artículo 1 del Decreto, la misión específica del organismo tiene que ver con

el control de las conductas comprendidas en la Convención Interamericana contra la Corrupción dentro de su

ámbito de aplicación que “comprende a la Administración Pública Nacional centralizada y descentralizada,

empresas, sociedades y todo otro ente público o privado con participación del Estado”9. Por otra parte la

Oficina Anticorrupción es actualmente la encargada de llevar el registro, evaluar y hacer públicas las

Declaraciones Juradas patrimoniales de los agentes públicos.


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Si bien la OA no emite dictámenes vinculantes ni con consecuencias inmediatas en términos sancionatorios,

debe enviar los informes de sus actuaciones a la Procuración del Tesoro de la Nación y al funcionario de

mayor rango del organismo auditado quienes deberán instituir un sumario administrativo o determinar

específicamente las razones de la decisión en contrario. Además tiene la potestad de denunciar ante la

justicia los hechos que, como consecuencia de sus investigaciones puedan determinar delitos y, por otra

parte, puede oficiar como querellante en causas judiciales que se deriven de sus actuaciones.

A diferencia de los organismos del Sistema de Control del Estado de la Ley 24.156, la reglamentación

especifica que la OA tiene potestad de recibir denuncias de particulares relativas a conductas comprendidas

en la Convención Interamericana contra la Corrupción.

La auditoría y su informe

En las actuaciones de los tres organismos, y de acuerdo a su objeto, se pueden distinguir diferentes clases de

auditorías:

• Auditorías de Legalidad: relativas al control del cumplimiento, por parte de los funcionarios (y

organismos), con respecto a las leyes y reglamentos aplicables a la actividad.

• Auditorías financieras: verificación acerca de la adecuación del sistema de administración al respecto de

las prácticas de control interno, específicamente a la naturaleza formal de los informes financieros y estados

contables.

• Auditorías de gestión: orientadas a determinar si el organismo auditado utiliza los recursos financieros

con arreglo a principios de economía, eficacia y eficiencia. Alternativamente estos informes pueden

orientarse a cuantificar los posibles desvíos.

• Auditorías Integradas o Integrales: Pueden incluir dos o más de los tipos mencionados.

Más allá de los diferentes tipos de auditoría posibles, las actuaciones de la SIGEN y de la AGN (en

determinados casos también se aplica a la Oficina Anticorrupción) finaliza con un trabajo que consiste en

una exposición de los hechos analizados. Los resultados son presentados en un informe compuesto por seis

elementos principales:

• Antecedentes y marco normativo.

• Comentarios que revelan los errores, desvíos o irregularidades encontradas durante la investigación.

• Conclusiones basadas en los hallazgos.

• Recomendaciones efectuadas a fin de que se adopten medidas tendientes a subsanar las dificultades y a

determinar las responsabilidades.

• Anexos con respaldo documental y probatorio.

NOTAS:

1. O` Donnell Guillermo; Accountability Horizontal: la institucionalización legal de la desconfianza

política; POSTData, Revista de Reflexión y análisis político; Nº 7; Buenos Aires, mayo de 2001.

2. AGN, Documento técnico Nº 5; Herramientas de Auditoría de Gestión; 1997.

3. Ley 23.696 (1989). Art. 20


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4. Ley 24.156 (1992). Arts. 116-117.

5. Enrique Paixao; Informe para la Convención Interamericana contra la Corrupción.

6. Ley 24.156 (1992). Art. 104.

7. Ley Nº 25.233 Art. 5.

8. Ley Nº 25.233 Art. 13.

9. Dto. 102/99 Art 1.


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SCHIFER, Claudio y PORTO, Ricardo. “Organismos nacionales” en Telecomunicaciones. Marco

regulatorio. Ed. El Derecho, Buenos Aires, 2002.

DESREGULACIÓN

a) Introducción

E13 de septiembre de 2000 se firma el Decreto 764/00, mediante el cual se dispone la desregulación de los

servicios de telecomunicaciones y se aprueban los Reglamentos de Licencias para Servicios de

Telecomunicaciones, Nacional de Interconexión, General del Servicio Universal y Sobre Administración,

Gestión y Control de Espectro Radioeléctrico. Consecuentemente con este nuevo marco regulatorio se

deroga un conjunto de normas del sector.

El Decreto 764/00 señala que el referido régimen se sustenta en los principios que gobiernan la libertad de

comercio, el libre acceso al mercado, la fluida y libre circulación de toda información útil, la ausencia de

intervenciones que lo distorsionen y la exclusión del ordenamiento jurídico de toda disposición que

favorezca los monopolios y/o privilegios.

También se recuerda que el artículo 42 de la Constitución Nacional estableció expresamente el deber de las

autoridades de proveer a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al

control de los monopolios naturales y legales y a la calidad y eficiencia de los servicios públicos y que la

República Argentina suscribió el Cuarto Protocolo Anexo al Acuerdo General sobre el Comercio de

Servicios con la Organización Mundial del Comercio (OMC), ratificado por Ley 25.000, asumiendo el

compromiso de abrir a la competencia los servicios de telecomunicaciones, sin restricción alguna, con

posterioridad al 8 de noviembre del año 2000, exceptuando los servicios satelitales.

En esa orientación, el decreto mencionado señala que el marco regulatorio del sector, conjugado con los

principios constitucionales, requiere que se adopte una regulación exenta de todo privilegio, que garantice la

igualdad y la libertad de comercio y de industria en el mercado de las telecomunicaciones, sin barreras a la

incorporación de nuevos operadores, ni obstáculos a la dinámica de servicios e incorporación de nuevas

tecnologías.

En ese contexto el Gobierno Nacional, por imperio del bloque de legalidad descripto, asume la obligación de

levantar las barreras de acceso establecidas previamente, haciendo cesar privilegios explícitos o subyacentes

derivados del régimen de exclusividad, estableciendo la competencia sin más transiciones, impidiendo que se

mantengan situaciones derivadas de un régimen de monopolio de competencia restringida.

Es interesante destacar, entre los fundamentos del citado Decreto 764/00, aquel que señala la necesidad de

reconocer tanto los derechos adquiridos de los usuarios a consumir servicios de telecomunicaciones en un

marco de libre competencia, cuanto el derecho de los prestadores, presentes o entrantes, a operar en el

mercado bajo reglas competitivas claras, estables, igualitarias, no discriminatorias e imparciales.

El Estado, en esta nueva etapa, asume el compromiso de regular para la competencia, fundando toda la

regulación en el derecho de los usuarios, razón última legitimante de todo el nuevo marco normativo.

b) Reglamento de Licencias para Servicios de Telecomunicaciones


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Con relación al régimen de licencias, el decreto señala que en un mercado liberalizado, éste debe ser lo

suficientemente flexible como para facilitar la entrada de prestadores competitivos de servicios de

telecomunicaciones, de manera de garantizar una competencia efectiva.

Observa la citada normativa que el anterior régimen fijaba divisiones de servicios que no se correspondían

con la evolución real de su prestación en el mundo, mencionando por ejemplo, que se establecían

distinciones entre el servicio telefónico, los servicios de telecomunicaciones -excepto telefonía- y los

servicios de valor agregado.

Se agrega que dichas distinciones no responden a tendencias cada vez más actuales toda vez que, poco a

poco, Internet -denominada red de redes- podría transformarse en servicio básico y configurar la red básica,

absorbiendo en su prestación a los demás servicios de datos y de telefonía en un período relativamente corto.

Al respecto, la UIT ha señalado que: "El paradigma de la telefonía vocal que define a la industria de las

telecomunicaciones ha entrado en banca rota y desaparecerá inevitablemente ... será reemplazado por un

paradigma que permitirá considerar la comunicación mundial sin interfaces ..."1.

En ese orden, se afirma que el régimen de licencias no debe constituir una traba, sino un incentivo a los

prestadores, tanto para los ya instalados como para los que ingresen al mercado, que encuentren en él las

garantías de respeto por sus inversiones y por su capacidad de propuesta de servicios, generando mecanismos

responsables y suficientemente flexibles, para que el sector pueda receptar e incorporar toda innovación que

permita atender mejor al usuario.

En consecuencia, en la nueva normativa se han eliminado las distinciones vigentes entre servicio telefónico,

de telecomunicaciones en general y de valor agregado, indicándose que las tecnologías existentes en un

momento determinado no pueden condicionar los criterios de prestación de los servicios.

En el marco de esta filosofía política se estimó necesario establecer un régimen que permita a todo prestador

responsable que esté en condiciones de invertir y contribuir a aumentar la oferta de servicios y la posibilidad

de elección de los clientes y consumidores, que pueda hacerlo sin restricción alguna.

De este modo se consagró un régimen de licencias que estima poder resistir el paso del tiempo, en un sector

en donde la convergencia tecnológica y la integración de servicios tornan impropias, en pocos meses,

definiciones que imponen restricciones artificiales. En la misma orientación, se procuró consagrar un sistema

que no ciña con normas rígidas a cambiantes tecnologías, que no pretenda imponer un diseño de prestación

de servicios preestablecido por la Administración, en un campo en donde debe ser respetada la libre

iniciativa de los prestadores, quienes sabrán adaptar sus modos de brindar servicios, a las fluctuantes

realidades del mercado.

En lo sustancial, el Reglamento de Licencias que se aprueba confiere título para la prestación de servicios de

telecomunicaciones cuyo otorgamiento es sin límite de tiempo, a requerimiento del interesado y siempre que

éste cumpla con los requisitos previstos en el mismo.

De modo que el título habilita al prestador a brindar cualquier tipo de servicio de telecomunicaciones, con o

sin infraestructura propia, en todo el territorio de la Nación Argentina y su otorgamiento es independiente de

la asignación de los medios requeridos para la prestación del servicio.


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La política adoptada en el Decreto 764/00 está en línea con lo afirmado por la UIT, que señala: "Los países

en desarrollo deberán seguir luchando para aumentar el bajo nivel de la densidad telefónica en los próximos

años. Los regímenes de concesión de licencias basados en el paradigma de la telefonía tradicional en los

hechos pueden limitar, más que promover, el crecimiento en esos países. En cambio, es más probable que los

regímenes de concesión de licencias suficientemente flexibles para permitir que el regulador adhiera al

paradigma de la tecnología de la información promuevan el acceso en régimen de competencia y una

diversidad de tecnologías, los dos motores del desarrollo del mercado"2.

Una de las críticas que se le efectuaron a este reglamento de licencias fue su filosofía permisiva, en cuanto a

las pocas exigencias económicas y de infraestructura requeridas a los futuros operadores. Desde el Gobierno

Nacional se respondió que la decisión de no imponer barreras de entrada fue alentar la llegada al mercado de

telecomunicaciones de empresas Pymes del sector, toda vez que altas exigencias económicas y técnicas sólo

podrían ser reunidas por las grandes corporaciones del mercado.

c) Reglamento Nacional de Interconexión

El Decreto 764/00 señala que el eje central del régimen de competencia es el sistema que regula el acceso a

las redes existentes, por lo que, si desaparece o se dificulta la garantía de acceso, no hay mercado ni

competencia. Conforme a ello se aprueba el Reglamento Nacional de Interconexión. En este punto, se agrega

que la economía de la red es un medio elemental para el desarrollo de un mercado de telecomunicaciones

altamente competitivo. Por ello, sólo un acceso expedito, eficaz y eficiente, por parte de terceros prestadores

a la Red Telefónica Pública Nacional (RTPN), permitirá el desarrollo de una competencia efectiva.

Se expresa que los prestadores deben proporcionar la interconexión solicitada por terceros prestadores que

necesitan, para la prestación de sus servicios y su estabilidad económica, acceso a la RTPN o a los clientes y

servicios de otros prestadores, debiéndose dictar medidas orientadas a prevenir comportamientos

anticompetitivos por parte de los prestadores con poder dominante y con poder significativo.

También se precisa que la determinación de un marco jurídico para la interconexión debe evitar abusos de

posiciones dominantes o barreras de entrada que distorsionan el mercado, permitiendo así la efectiva

incorporación de nuevos prestadores y la diversificación de la oferta de servicios de buena calidad, a precios

accesibles, en beneficio de los usuarios.

El Decreto 764/00, entonces, persigue el establecimiento de un marco que otorgue a los prestadores de

servicios de telecomunicaciones la posibilidad de concretar acuerdos de interconexión a precios razonables y

en condiciones transparentes y no discriminatorias, que garanticen la libre elección del usuario.

En orden a la determinación de los precios referenciales para el origen y terminación de las llamadas, tema

que suscitó una de las mayores controversias, se tuvieron en cuenta los valores de la canasta de varios países,

a los cuales se les agregaron los precios de interconexión vigentes en la Unión Europea y Canadá.

Se reiteró que, más allá de los intereses de los prestadores en pugna, es el bienestar del usuario el objetivo

principal de la interconexión, en la medida que ésta permite a los usuarios de una red conectarse con los

usuarios de otra red o acceder a servicios prestados desde otra red.


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En el Decreto 764/00 se recuerda que la regulación en materia de interconexión está dirigida a permitir la

competencia leal, pese a las diferencias que existan, en cuanto a ventajas de infraestructura, de penetración

comercial y de participación en el mercado, técnicas financieras y de otro orden, entre los operadores

dominantes, aquellos con poder significativo y los prestadores más pequeños; siendo para estos últimos, de

carácter esencial para el desarrollo de sus servicios, las facilidades de los primeros.

d) Reglamento General del Servicio Universal

Con relación al Servicio Universal, en el mencionado Decreto 764/00 se señala la necesidad de asegurar el

acceso de los habitantes de la Nación a los servicios esenciales de telecomunicaciones, sin importar sus

circunstancias económicas, localización geográfica o limitaciones físicas. Por ello, el Reglamento General

del Servicio Universal estableció que el propósito del Servicio Universal es lograr que aquella parte de la

población que no podría recibir los servicios esenciales de comunicaciones en condiciones normales del

mercado, tenga acceso a ellos.

En ese sentido, se establecen los principios y normas que lo rigen, los servicios que comprende, los sectores

beneficiados, los prestadores obligados a brindarlo, el método de cálculo de los costos netos de la prestación

y su financiamiento.

En cuanto al alcance del concepto, cabe señalar que la experiencia internacional demuestra que la prestación

del Servicio Universal ha comenzado a comprender servicios de mayor complejidad, abarcando en algunos

casos servicios de acceso a Internet.

No obstante ello, se ha estimado que en nuestro país, el estado de desarrollo de las redes no hace aconsejable

extender inicialmente el Servicio Universal a otro servicio que no sea el de la telefonía básica, sin perjuicio

de que se instrumenten mecanismos de revisión de los servicios que se encuentran comprendidos, cuando el

desarrollo de la competencia y la evolución tecnológica tornen imperativo garantizar el acceso de la

población a un conjunto mayor de servicios de telecomunicaciones.

Asimismo, se establecen mecanismos que garantizan la neutralidad competitiva, con la intención de no

beneficiar a ningún prestador en particular, ni privilegiar una tecnología en desmedro de otras. El régimen

del Servicio Universal establece las zonas de altos costos y deficitarias cuyos clientes son elegibles a los

fines de la percepción de los subsidios del Servicio Universal y define aquellos clientes o grupos de clientes

que, por sus características de consumo, son deficitarios a los efectos de la prestación del servicio elefónico

fijo, independientemente de su localización geográfica, incluyéndose a aquellos clientes que, por sus

impedimentos físicos, requieren una prestación más onerosa del servicio y aquellos servicios de

telecomunicaciones que, por razones de política nacional, el Estado decide promover -fijando por ejemplo

las tarifas- y generando con ello condiciones de prestación ajenas a los estándares comerciales. Para el

cálculo del déficit que origina al prestador el cumplimiento de las obligaciones del Servicio Universal, se ha

recurrido al concepto de costos evitables, comúnmente adoptado en la práctica internacional.

e) Reglamento Sobre Administración) Gestión y Control del Espectro

Radioeléctrico


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Por último, el Decreto 764/00 aprueba el Reglamento Sobre Administración, Gestión y Control del Espectro

Radioeléctrico. La norma señala que para hacer realidad la apertura a la competencia de los servicios de

telecomunicaciones es necesario el dictado de normas que garanticen la asignación competitiva del espectro

radioeléctrico, como vehículo que asegure la libre elección de los consumidores, así como la publicidad de

las asignaciones que se efectúen.

Por ello, en relación al espectro radioeléctrico, se dispone que todo procedimiento para su asignación y

utilización debe realizarse de manera objetiva, transparente y no discriminatoria.

Teniendo en cuenta la naturaleza escasa y limitada del espectro radioeléctrico, la normativa en cuestión

requiere una administración razonable y transparente que, a efectos de la asignación de sus frecuencias,

resguarde la igualdad de condiciones de acceso como as: también la concurrencia y selección competitiva de

prestadores de servicios de radiocomunicaciones y usuarios, allí donde sea aplicable, además de uso eficiente

del mismo.

El espectro radioeléctrico, considerado como patrimonio común de la humanidad, exige que sea

administrado dinámicamente, de una manera eficaz, eficiente y racional, a fin de que su atribución y uso por

parte de los usuarios permitan el mejor aprovechamiento posible en beneficio de los ciudadanos, adaptándose

a las diferentes etapas de la evolución tecnológica.

En ese orden, se fija un conjunto de medidas que deben ser adoptadas por las autoridades públicas. Entre

ellas, se consagra el principio de llamado a concurso toda vez que hubiere o pudiere preverse escasez de

frecuencias, así como la imparcial y razonable evaluación, y selección de los adjudicatarios, disponiendo la

inmediata publicidad de los procedimientos.

Asimismo, se indica que resulta conveniente dar a publicidad e: estado de ocupación de las bandas de

frecuencias, implementándose las pautas para un adecuado seguimiento y fiscalización en el cumplimiento

de las obligaciones y condiciones emergentes de los permisos de uso.

Por último, cabe señalar que la forma de adjudicación del espectro es un tema que ha generado controversias

en casi todos los países. Así, existen diversas formas de llevar a cabo este tipo de otorgamiento (concurso,

adjudicación directa, venta, subasta, sorteo, etc.). La UIT expresa que: "Las subastas de espectro contribuyen

a evitar el fraude y restituyen al público el valor del espectro que es objeto de licencia, a través del pago de

derechos de subasta al gobierno. Sin embargo, las subastas también pueden conllevar demoras, traer

aparejada la concentración de la propiedad entre los que ya son suficientemente ricos para hacer mejores

ofertas"3.

Tarea Normativa en Tratamiento

La consagración de la desregulación no supone, naturalmente, que se ha agotado la tarea normativa. Por el

contrario, diversos temas deben ser reglamentados en esta etapa, que se abre luego del dictado del Decreto

764/00.

Por caso, se encuentra en trámite en la Secretaría de Comunicaciones el tratamiento de los documentos de

consulta, relacionados con distintos aspectos en el área de las telecomunicaciones. La Resolución SC 92/01,

sobre portabilidad


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numérica; la Resolución SC 532/00, vinculada a la instalación de telecomunicaciones en inmuebles; lo

concerniente a la provisión, puesta en servicio y operación de una red satelital para la prestación del servicio

móvil por satélite en banda L (1525 MHz - 1610 MHz) Y lo dispuesto respecto del acceso a la modalidad de

selección por marcación.

Con relación a la portabilidad numérica, debe recordarse que el Plan Fundamental de Numeración Nacional,

aprobado por Resolución SC 46/97, previó para el futuro la portabilidad de numeración no geográfica para

un mismo servicio, así como la posibilidad del cliente de seleccionar el prestador con que esté subscripto, sin

modificar su número no geográfico. En este orden definió tres tipos de portabilidades: a) entre prestadores de

un mismo servicio; b) entre servicios, y c) entre localidades. En dicho Plan se consagra un procedimiento de

asignación de números no geográficos portables.

Posteriormente, el Reglamento General de Interconexión aprobado por el Decreto 764/2000 (art. 30), en su

punto 1, se estableció que la Autoridad de Aplicación determinará los plazos y condiciones en el que los

prestadores proporcionarán la portabilidad de números entre ellos, entre servicios y entre áreas geográficas,

conforme los supuestos de: a) cambio de prestador de red telefónica fija, cuando no haya modificación de

servicio ni de ubicación física del cliente; b) cambio de prestador de red telefónica móvil, aunque cambie la

modalidad del servicio prestado; c) cambio de prestador para los servicios de red inteligente, incluyendo los

servicios de numeración personal, cuando no haya modificación de servicio. También se determinó que la

Autoridad de Aplicación podrá establecer otros supuestos, así como cuestiones relacionadas con la

conservación de los números por los clientes.

El artículo 30 citado establece además que la portabilidad numérica es un derecho del cliente o usuario y que

cualquiera sea el procedimiento adoptado para proveer la conservación de números, el usuario y/o cliente

deberá estar en condiciones de poder conocer la tarifa que se aplicará a cada llamada que efectúe. La

portabilidad de números, incorporada a las redes telefónicas, permite a los usuarios continuar utilizando sus

números con independencia del prestador o del servicio elegido.

La UIT ha fijado objetivos básicos en relación a las condiciones que debería cumplir la portabilidad; por

ejemplo, el mecanismo utilizado debería ser totalmente transparente para los usuarios, la arquitectura a

aplicar debería ser flexible para facilitar el uso de equipos provenientes de diferentes proveedores y no

deberían observarse diferencias en la calidad de servicio con respecto a la calidad ofrecida a usuarios con

números no portadas.

En el Plan Fundamental de Numeración Nacional se establece que la asignación del recurso nacional,

haciendo referencia al número asignado, no implica propiedad sobre este último.

Por último se señala que se adoptó el procedimiento de Documento de Consulta previsto en el Reglamento

General de Audiencias Públicas y Documentos de Consulta para las Comunicaciones, aprobado por

Resolución SC 57/96 a los fines de tratar el documento que contendrá las reglas de la portabilidad numérica.

Con relación a la instalación de telecomunicaciones en inmuebles, también se ha adoptado el referido

procedimiento de Audiencias Públicas a los fines de tratar la Edición Número Cuatro del Reglamento

General de Instalación de Telecomunicaciones en Inmuebles.


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Otros temas pendientes y que deberán resolverse prontamente, se vinculan al Servicio Universal, como la

implementación del Fondo Fiduciario respectivo y la normativa referida a los Servicios de Traducción

Numérica NTS y las Condiciones y Precios Referenciales de la Coubicación.

NOTAS:

1. UIT, Tendencias en las Reformas de Telecomunicaciones. Convergencia y Reglamentación, 1999.




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Informe AGN 744/2003 sobre Servicio Universal.

Actuación AGN No. 744/03

INFORME DE AUDITORÍA

Al Sr. SECRETARIO de COMUNICACIONES

Lic. Guillermo MORENO

A la Sra. SUBSECRETARIA de DEFENSA de la

COMPETENCIA y DEFENSA del CONSUMIDOR

Dña. Patricia VACA NARVAJA

Al Sr. Interventor de la COMISIÓN NACIONAL de COMUNICACIONES

Ing. Ceferino NAMUNCURÁ

S / D

En ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley 24156, la Auditoría General de la

Nación ha procedido a efectuar un examen en el ámbito de la Secretaría de Comunicaciones, de la

Subsecretaría de Defensa de la Competencia y Defensa del Consumidor y de la Comisión Nacional de

Comunicaciones, con el objeto que se detalla en el apartado 1.

1. Objeto de Auditoría:

Verificar el cumplimiento de los objetivos regulados en el Reglamento General del Servicio Universal;

controles aplicados por la Secretaría de Comunicaciones, la Comisión Nacional de Comunicaciones, y la

Subsecretaría de Defensa de la Competencia y Defensa del Consumidor. El período sujeto a auditoría se

halla comprendido entre el 01 de enero de 2001 y el 30 de septiembre de 2003.

2. Alcance del examen:

El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la AUDITORIA GENERAL

DE LA NACION, aprobadas por la Resolución N° 145/93 dictada en virtud de las facultades conferidas por

el artículo 119, inciso d) de la Ley 24.156, habiéndose practicado los procedimientos que a continuación se

indican, a los fines de verificar el cumplimiento de lo establecido en el Objeto precitado, acerca adelante

RGSU-:

2.1. Análisis de antecedentes normativos.

2.2. Recopilación y análisis de material relacionado con la materia objeto de auditoría, a nivel nacional e

internacional.

2.3. Remisión de notas a la Secretaría de Comunicaciones (en adelante SECOM), a la Subsecretaría de

Defensa de la Competencia y Defensa del Consumidor (en adelante SSDCyDC) y a la Comisión Nacional de

Comunicaciones (en adelante CNC) a los fines de verificar la gestión de los Entes definidos en el Decreto Nº

764/00 como autoridades de aplicación y de control del RGSU.

2.4. Análisis de la información remitida por los Entes precitados.


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2.5. Análisis de los hechos posteriores al cierre del período auditado, para evaluar la evolución de lo actuado

por los Entes con relación a la implementación del RGSU.

Las tareas propias del objeto de examen han sido desarrolladas entre el 1º de octubre de 2003 y el 21 de

mayo de 2004.

3. Aclaraciones previas:

El Anexo III del Decreto Nº 764/00 “Reglamento General del Servicio Universal (RGSU)”, que como Anexo

I se adjunta al presente informe de auditoría, establece lo siguiente: objeto, alcances y definiciones; objetivos

y principios generales; determinación de las categorías del Servicio Universal (en adelante SU);

administración del SU; aspectos económicos del SU; programas iniciales incluidos en el SU y disposiciones

transitorias.

No obstante el texto adjuntado a este informe como Anexo, y a los fines de una introducción en la materia, se

reseñan seguidamente los aspectos significativos del citado RGSU:

3.1. El RGSU define en su artículo 6º el concepto de SU, como un conjunto de servicios de

telecomunicaciones que habrán de prestarse con una calidad determinada y precios accesibles; inicialmente

se satisfarán las carencias de telefonía básica y en segunda instancia las de acceso a Internet. Es un concepto

dinámico, por lo que su contenido se debe revisar periódicamente, en virtud de la demanda de servicios, la

evolución tecnológica y las necesidades insatisfechas.

3.2. El objeto del RGSU, de acuerdo a lo prescripto en el artículo 1º, es establecer los principios y normas

que regirán el SU, los servicios incluidos, los sectores beneficiados, los sujetos obligados a su prestación y

los métodos para establecer los programas o prestaciones comprendidos, así como los costos evitables netos

de la prestación de las obligaciones del SU y el mecanismo de financiación.

3.3. El artículo 2º del RGSU expresa que el mismo abarca los mecanismos administrativos, económicos y

jurídicos que rigen la operación y el financiamiento del SU. El SU se regirá por los principios,

procedimientos y disposiciones del RGSU.

3.4. El RGSU define (artículo 4º) como autoridad de aplicación a la SECOM; para determinadas actividades

(artículo 3º), a la SECOM en forma conjunta con la entonces Secretaría de Defensa de la Competencia y del

Consumidor (en adelante SDCyC) –ahora (SSDCyDC)-; la autoridad de control es la CNC (artículo 4º).

Establece las respectivas responsabilidades, facultades y obligaciones de cada uno de los nombrados Entes,

en los artículos del Anexo III que a continuación se indican:

3.4.1.: En lo referente a la SECOM: artículos 2, 3, 8 al 11, 13 al 21, 23, 25, 27 y concordantes.

3.4.2.: Con relación a la CNC: artículos 11, 20, 27 y concordantes.

3.4.3.: En lo que hace a la SSDCyDC: artículo 3 y concordantes.

3.5. El RGSU persigue como objetivos (artículo 5º) que los habitantes de la República Argentina en todo el

territorio nacional, tengan posibilidades de acceder a dichos servicios, especialmente los que viven en zonas

de difícil acceso o que tengan limitaciones físicas o necesidades sociales especiales; promover la integración

de la Nación y favorecer la cultura, educación y salud pública, el acceso a la información, las

comunicaciones entre instituciones educativas, bibliotecas, centros de salud, entre otros.


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3.6. El artículo 7º establece como principio general para el SU, entre otros, al de igualdad de oportunidades

para seleccionar las categorías de clientes y servicios que serán incluidos en los programas del SU.

3.7. En el artículo 8º del RGSU, se establece que los programas del SU comprenden las categorías: “zonas de

altos costos”, “clientes o grupos de clientes” y “servicios específicos”. Se prevé subsidiar a los clientes

residenciales activos de las zonas denominadas de “altos costos”, dado que sólo pueden ser servidas bajo

condiciones de costos fuera de los estándares comerciales.

Asimismo, podrán otorgarse subsidios a aquellos “clientes o grupo de clientes” a los que deba prestárseles el

servicio y que tengan limitaciones físicas que impliquen una barrera de acceso al mismo o un uso más

oneroso que otros usuarios, como también a jubilados y/o pensionados determinados que, por las

características de consumo, resultan deficitarios para los prestadores, a los efectos del suministro del

servicio.

También se contempla en el RGSU, otorgar subsidios a los prestadores que brinden “servicios específicos”

que la autoridad de aplicación resuelva promover.

3.8. El artículo 9º del Anexo III expresa que “Los subsidios para los programas del SU solo podrán

remunerar costos relacionados a la prestación de SU y se calcularán en función de los costos netos, según lo

previsto en el artículo 15 del presente Reglamento”.

3.9. Con relación a la administración del SU y entre las acciones tendientes a asegurar que la prestación del

SU se desarrolle de acuerdo al principio de la desregulación de las telecomunicaciones, el artículo 10 del

RGSU dispone la creación del Fondo Fiduciario del SU (en adelante FFSU), el que se implementará antes

del 1º de enero de 2001 mediante la suscripción de un contrato de fideicomiso en las formas y modos

prescriptos en la Ley Nº 24.441 y sus modificatorios. El FFSU tendrá por objeto administrar los aportes de

inversión correspondientes a los programas del SU. El patrimonio del FFSU será privado.

La estructura jurídica y administrativa del FFSU, se basará en el Contrato de Fideicomiso (estableciendo el

carácter de fiduciante de los prestadores, los beneficiarios y demás pautas propias de este tipo de contrato) y

en el Reglamento de Administración –en adelante RdeA- (que dispondrá, de conformidad con las pautas

previstas en los artículos 11, 12, 13 y 14 del RGSU, las autoridades que integran el Consejo de

Administración del FFSU, la forma de designación de los miembros de su Consejo de Administración, sus

funciones y el mecanismo de control, respectivamente).

3.10. En lo que hace a los aspectos económicos del SU, cabe señalar que en el artículo 15 del RGSU con

relación a la metodología de cálculo del costo neto de las obligaciones del SU, se exponen los criterios que

se utilizarán para la determinación de los referidos costos netos de la prestación del SU, definidos en el

artículo 3º del citado reglamento, así como la fórmula para su cálculo. Asimismo en los artículos 16, 17 y 18,

se establecen los procedimientos y modelos a seguir por la autoridad de aplicación, para el cálculo del costo

neto de las obligaciones del SU, para el cálculo del costo evitable de prestación del SU y para el cálculo de

los beneficios no monetarios, correspondientemente.

3.11. Los prestadores de los servicios de telecomunicaciones según lo establece el artículo 19, tendrán una

obligación de aporte de inversión al FFSU equivalente al uno por ciento (1%) de los ingresos totales

devengados por la prestación de los servicios de telecomunicaciones, netos de impuestos y de tasas que los


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graven. Los fondos serán administrados por el FFSU. La fiscalización del FFSU –artículo 20-, será efectuada

por la autoridad de control en la forma y modos que determine la autoridad de aplicación.

Los mecanismos de recaudación, así como el mecanismo para otorgar la exención de aportes (v.g. en forma

total o parcial) al FFSU a solicitud de los prestadores, así como el referido a los reclamos por montos

ingresados al FFSU, se hallan descriptos respectivamente en los artículos 21, 22 y 25 del RGSU.

3.12. El artículo 23 prevé el mecanismo de “subasta pública” para el caso que no se presentara prestador

alguno con interés para hacerse cargo del servicio en alguna localidad, programa o cliente específico y deba

entonces convocarse a otros prestadores.

3.13. Como programas iniciales incluidos en el SU, el artículo 26 del RGSU define a modo indicativo, el de

“telefonía pública de larga distancia en áreas sin servicio telefónico local”, el de “educación, cultura, salud y

servicios de emergencias” y el de “áreas locales de altos costos de operación y mantenimiento”.

3.14. El RGSU, dispone en su artículo 27 que dentro de los treinta (30) días de entrada en vigencia del

mismo se conformará un Grupo de Trabajo integrado por expertos –si fuera necesario, consultores de nivel

internacional- y establece que éste tendrá como objetivo revisar los valores de los parámetros utilizados en

otros países en los que se apliquen los modelos de cálculo tanto para costos evitables de largo plazo (que

representa los ahorros que tendría un prestador eficiente a largo plazo si no prestara el servicio), como para

los beneficios no monetarios de los prestadores (publicidad y exposición de logos, entre otros).

3.15. La obligaciones resultantes de la aplicación del RGSU, y expresadas particularmente en el artículo 19

del mismo, tendrán vigencia a partir del 01 de enero de 2001 en virtud de lo dispuesto por su artículo 28.

Asimismo, el artículo 29 del RGSU dispone que durante un período de tres (3) años, contados a partir del 1º

de enero de 2001, un monto equivalente al doce por ciento (12%) de los aportes de inversión

correspondientes a los programas del SU se destinarán a educación, ciencia y técnica.

3.15.1. Como antecedente se destaca que en el año 1998, el Decreto Nº 264 de fecha 10 de marzo de 1998 -

citado en el “Visto” del Decreto Nº 764/00 comentado-, en su artículo 8º disponía “...Instrúyase a la

SECRETARÍA DE COMUNICACIONES de la PRESIDENCIA DE LA NACIÓN a fin de que dentro de un

plazo de CIENTO OCHENTA (180) días del presente, dicte el “REGLAMENTO GENERAL DEL

SERVICIO UNIVERSAL...”. Dicha instrucción fue materializada con fecha 03 de septiembre de 2000,

mediante el dictado del Decreto Nº 764/2000, Anexo III.

3.15.2. Como hecho posterior a la finalización del período sujeto a auditoría, se señala que la SECOM ha

llevado a cabo el Congreso Nacional de las Telecomunicaciones, el que fuera convocado por Resolución SC

Nº 42 de fecha 29 de septiembre de 2003, y realizado desde el 30 de octubre de 2003 al 27 de noviembre de

2003.

De acuerdo a lo vertido en la Nota SC Nº 1312/03, la SECOM informa que “...la misión del Congreso es

realizar un profundo análisis de los temas que preocupan a los diferentes actores, a partir de una convocatoria

amplia de los miembros representantes de la actividad. Con estos insumos se estructura el futuro marco

normativo, tanto la ley como los decretos y resoluciones pertinentes, de las Telecomunicaciones, que

involucre y comprometa a todos los actores del sector, en la cual estará incluido la instrumentación del


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Servicio Universal...”. Cabe señalar que las conclusiones arribadas al respecto, no refieren al cumplimiento

del RGSU, según lo verificado por esta auditoría.

4. Comentarios y Observaciones:

4.1. La SECOM, la SSDCyDC y la CNC no han adoptado las medidas conducentes para la

implementación de los mecanismos jurídicos, administrativos y económicos del RGSU.

De la labor de auditoría realizada no surge que los Entes precitados, hayan dado cumplimiento con lo

ordenado por el Decreto Nº 764/00 en su Anexo III. Al respecto esta auditoría señala que el Decreto Nº

1626/96 en su Anexo II, aprobatorio de la estructura organizativa de la CNC, fija como objetivo de ésta:

“...Ejercer el Poder de Policía del espectro radioeléctrico, de las telecomunicaciones y de los servicios

postales; aplicando y controlando el cumplimiento efectivo de la normativa vigente en la materia...”.

4.2. Fondo Fiduciario del Servicio Universal: 4.2.1. No se han adoptado las medidas conducentes a la

puesta en funcionamiento del FFSU, cuya implementación debió haberse efectuado antes del 1º de

enero de 2001, tal como lo establece el artículo 10.2 del RGSU.

Del análisis de lo vertido por la SECOM en su Nota SC Nº 1592 de fecha 23 de diciembre de 2003, en virtud

del requerimiento efectuado por Nota Nº 212/03-AGN, referida en su Anexo a la solicitud de información

respecto de la “...creación del Fondo Fiduciario del SU, autoridades, designación de los miembros del

Consejo de Administración, funciones; mecanismos de control...”, dicho Ente manifiesta “...la imposibilidad

de contestar las preguntas contenidas en el cuestionario obrante en el Anexo de la actuación de referencia...”

invocando la realización del Congreso Nacional de las Telecomunicaciones (ver punto 3.15.2. del presente

informe). La SECOM no ha informado sobre lo requerido por esta auditoría acerca de la creación del Fondo

Fiduciario del Servicio Universal. No obstante ello, de otros elementos remitidos a esta auditoría por las

autoridades de aplicación y de control, surge que no se ha dado cumplimiento con lo dispuesto por el RGSU,

v.g.: no se cuenta con el Contrato de Fideicomiso, ni con el Reglamento de Administración de acuerdo a lo

establecido en el artículo 10.3 del RGSU.

4.2.2. El Reglamento de Administración del FFSU (artículo 10.3.2. del RGSU), no ha sido formalizado.

El RGSU establece en su artículo 10.2 que el FFSU se implementará antes del 1º de enero de 2001,

basándose su estructura jurídica y administrativa en el Contrato de Fideicomiso y el Reglamento de

Administración. El 11 de diciembre de 2001 (un año posterior a la fecha prevista por el Decreto Nº 764/00 en

su Anexo III), la SECOM dicta la Resolución Nº 514, por la cual adopta el procedimiento de Documento de

Consulta (conforme a lo dispuesto por el Decreto Nº 1185/90 y sus modificatorios, y el artículo 44 y

siguientes de la Resolución SC Nº 57/96 aprobatoria del Reglamento General de Audiencias Públicas y

Documentos de Consulta para las Comunicaciones) con el objeto de tratar el Reglamento de Administración

del FFSU conjuntamente con las Pautas Propuestas para el Reglamento General para el Aporte de Inversión

al FFSU, que acompañan a la citada Resolución SC Nº 514/01 como Anexos I y II respectivamente,

sometiéndolo en consecuencia a un debate abierto para que todos los prestadores e interesados puedan

participar.


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En el proyecto de Reglamento de Administración del FFSU, entre otros conceptos, se establece como

“agente fiduciario” al Banco de la Nación Argentina a los efectos de suscribir el contrato de fideicomiso con

la Secretaría de Comunicaciones, a los fines de otorgar los subsidios pertinentes a los beneficiarios

(programas del SU, clientes, servicios específicos, etc.). Define como “prestador” a todo licenciatario de

servicios de telecomunicaciones que se encuentre obligado a realizar los “aportes de inversión” para el SU;

siendo el “aporte de inversión” la obligación de aportes de fondos de los prestadores equivalente al 1% (uno

por ciento) de los ingresos totales devengados por la provisión de servicios de telecomunicaciones, netos de

impuestos y tasas que lo graven.

En las pauta propuestas para el “Reglamento General para el Aporte de Inversión al FFSU” se dispone entre

otras, que “...el Aporte de Inversión no podrá ser trasladado a la tarifa ni incluido desagregadamente en la

facturación...”; se establece a la vez la forma de presentación de la declaración jurada, el mecanismo de

recaudación, exenciones y el modo de ingreso de las sumas al FFSU. La SECOM en atención a la consulta

abierta efectuada recibió propuestas sobre modificaciones propiciadas por los consultados sobre los

documentos sometidos a dicho procedimiento, las que fueron remitidas por ésta a la AGN,

mediante Nota SC Nº 1592/03 de fecha 23 de diciembre de 2003. No obstante ello, e independientemente de

las medidas puntuales adoptadas sobre determinados temas, no surge de los antecedentes acercados a esta

auditoría que se haya formalizado el Reglamento de Administración del FFSU, siendo éste el exigido por el

artículo 10 del RGSU.

4.2.3. Los miembros del Consejo de Administración del FFSU no han sido designados.

En lo que hace al Consejo de Administración del FFSU, de acuerdo a lo establecido en el artículo 11 del

RGSU, será integrado por diez (10) miembros, designados como sigue: uno de ellos ejercerá la Presidencia,

nombrado por el Ministerio de Economía, a propuesta del Secretario de Comunicaciones, y los restantes

representarán: uno, a la Secretaría de Defensa de la Competencia y del Consumidor; uno a la Comisión

Nacional de Comunicaciones; dos a los prestadores, los que deberán rotar cada año; uno a los Operadores

Independientes; tres a las Provincias, a propuesta del Consejo Federal de Inversiones, y uno a las

Asociaciones de Consumidores.

La SECOM ha provisto copia de la Nota SC Nº 24 de fecha 26 de enero de 2001 dirigida al Señor Ministro

de Economía, mediante la cual propuso un profesional para ocupar la Presidencia del Consejo de

Administración del FFSU, “...designación que nunca llegó a concretarse...”.

En lo referente al miembro a ser designado por la entonces SDCyC, mediante Nota Nº 160 de fecha 30 de

diciembre de 2003 su continuadora la SSDCyDC, responde que “...con respecto de la designación de un

representante ante el Consejo de Administración del Fondo Fiduciario del Servicio Universal señala que es

de observancia imposible dicha designación porque no está funcionando el citado Consejo ni se ha

constituido el FFSU.”.

La SSDCyDC manifiesta en dicha nota, que “...las actuales autoridades de la Secretaría de Comunicaciones

sostienen que –en el actual contexto macroeconómico de emergencia y de renegociación de los contratos de

servicios públicos, y en vistas de las presentaciones interpuestas por las incumbentes rechazando la


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obligación de aportar al Fondo del Servicio Universal-, la implementación del Servicio Universal requiere

que se defina la renegociación en el sector y que se efectúen modificaciones a la normativa vigente...”.

Respecto al miembro de la CNC, la misma mediante Nota CNC Nº 1263 de fecha 05 de diciembre de 2003,

expresa que el entonces Directorio de la CNC en reunión de fecha 04 de octubre de 2001 decidió asignar la

representación ante el Consejo de Administración del FFSU a un profesional, designación que fue

comunicada a la SECOM por Nota CNC Nº 9079 de fecha 04 de octubre de 2001. La CNC manifiesta que

hasta la fecha de su Nota Nº 1263/03 precitada, la Intervención no ha ratificado ni rectificado dicha

designación y que dicha persona, nunca fue notificada de la existencia de otros nombramientos ni recibido

convocatorias para tal actividad.

En relación a los restantes miembros, no se ha recibido información acerca de su designación.

4.3. Aporte de Inversión al FFSU: 4.3.1. Lo recaudado por las empresas a través de la facturación al

cliente en concepto de aporte al SU, contraría la normativa establecida, constituyendo una ganancia

indebida para las mismas y un perjuicio para el cliente.

El artículo 19 y concordantes del RGSU establece que los prestadores de servicios de telecomunicaciones

tendrán una obligación de aporte de inversión al FFSU equivalente al uno por ciento (1%) de los ingresos

totales devengados por la prestación de los servicios de telecomunicaciones, netos de los impuestos y tasas

que los graven. Se deduce a partir de tal disposición que el 1 % no podrá ser acrecentado a la facturación y

trasladado al usuario.

La CNC en su carácter de autoridad de control, llevó adelante distintas acciones en el marco del RGSU, que

dieron origen a informes y dictámenes emitidos por las áreas específicas de este Ente (Gerencia de Jurídicos

y Normas Regulatorias, y Área Económico Financiera).

Uno de ellos, emanado del Área Económico Financiera, de fecha 23 de agosto de 2002, referenciando al

EXPCNC Nº 4089/2002, concluyó –después de efectuar un análisis estimativo acerca del financiamiento del

SU, respecto de las empresas que se consideraron como las veinte prestadoras más relevantes en el período

enero de 2001 a abril de 2002-, en que “...empresas prestatarias de telefonía celular a partir del mes de enero

de 2001 trasladan a sus clientes, en concepto de SU, un porcentaje que asciende a aproximadamente al 1 %

de los consumos facturados...”. Dicho informe cita a “...algunas de las empresas, como Telefónica

Comunicaciones Personales S.A. (Unifon), Telecom. Personal S.A. y CTI S.A...”. Esto resulta una violación

de la normativa existente.

El Dictamen 17171 GNJ R/02 (Gerencia de Jurídicos y Normas Regulatorias), haciendo referencia en su

apartado II al informe precitado, expresa que a requisitoria del Área aludida “...solo nueve de las empresas

informaron en detalle sobre la facturación mensual.”, otras –entre las que se incluyen las de telefonía básica-

“...no informaron sobre este punto, a la vez que indican que la información se encuentra en los Balances y

Estados Contables Anuales que se remiten a este Organismo.”. Sobre el particular cabe señalar que la CNC,

tal como expresa el Dictamen premencionado “...posee los medios necesarios para compeler a los obligados

para el caso de reticencia o insuficiencia en el suministro de informaciones.”

Del informe emanado del Área Económica Financiera surge que algunas empresas “…no declararon realizar

previsiones contables en sus respectivas contabilidades con relación a los aportes por SU porque consideran


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que sólo podrán determinar el aporte cuando se proceda a reglamentar el SU y sin embargo trasladan el

concepto a la facturación de sus clientes” (subrayado en el original). No obstante no alterar su forma de

facturación, otras empresas en cambio no determinaron el aporte estipulado para el Servicio Universal,

argumentando la falta de reglamentación y la falta de constitución del Fondo Fiduciario, siendo la obligación

de acuerdo a su punto de vista no exigible. Asimismo, la propia CNC detectó que otras empresas informaron

ante su requerimiento que realizan las reservas contables para sufragar cuando correspondiere el aporte

establecido, tal como se halla Expresado en el informe del Área Económica Financiera aludido.

A su vez, dicha Área de la CNC realizó una estimación del Servicio Universal a ingresar por las veinte

prestadoras más relevantes en el período enero de 2001 a abril de 2002. Con todas las limitaciones que en

general una estimación supone y con las reservas que en particular se tiene en este caso, el estudio concluyó

que en el período analizado el Servicio Universal “adeudado” por las veinte prestadoras analizadas, estuvo

en torno de los $ 112.000.000 (ciento doce millones de pesos), y en los 12 ( doce ) meses del año 2001 habría

superado los $ 85.000.000 (ochenta y cinco millones de pesos).

La SSDCyDC, que independientemente de revistar el carácter de autoridad de aplicación conjunta del RGSU

tiene como objetivos propios de su creación, entre otros, el de difundir y hacer respetar los derechos de los

consumidores, informar a los consumidores y propiciar instancias ágiles y eficientes de resolución de

conflictos en materia de consumo, fue puesta en conocimiento de la situación comentada en los párrafos

precedentes mediante v.g. denuncias recibidas en su Centro de Atención Telefónica, sobre empresas de

telefonía móvil que se encontraban trasladando a sus precios el porcentaje de aporte al SU.

La SECOM no ha tomado medidas para evitar que las empresas prestadoras trasladen a través de la

facturación a los clientes el porcentaje correspondiente al aporte al SU. A su vez, no se ha instruido a las

empresas respecto de que expongan en su contabilidad el pasivo devengado a los clientes por la indebida

facturación efectuada, así como de que expongan contablemente en forma identificada el importe devengado

a favor del FFSU de acuerdo al RGSU. Ni la CNC, ni la SSDCyDC han instado a que se adopten medidas

sobre el particular.

4.3.2. La SECOM no ha impulsado medida alguna tendiente a reintegrar al cliente las sumas cobradas

en la facturación relacionadas con el aporte al SU. La SSDCyDC y la CNC no instaron a que se dicte

tal medida.

En virtud de lo comentado en el punto 4.3.1., la CNC procedió a la remisión de notas a los prestadores,

intimándolos a cesar en forma inmediata y definitiva en la práctica de agregar en la facturación emitida a sus

clientes el concepto de aporte al SU. Asimismo dictó la Resolución CNC Nº 511/01, en cuyos considerandos

se establece que “...son los Prestadores quienes deben soportar patrimonialmente los aportes de inversión

correspondientes a los Programas del SU...”. Cabe señalar que no obstante ello, la mencionada resolución

emanada de la CNC no impulsa la medida tendiente al reintegro de lo facturado a los clientes, en concepto de

aporte al SU, por las prestadoras de servicio de telefonía móvil; lo que fue trasladado al usuario

indebidamente, con la consecuente utilización y efectos económicos a favor de las receptoras y el pertinente

perjuicio directo de aquéllos.


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A su vez, la situación descripta ha motivado el dictado de la Resolución SC Nº279/01, en cuyos

considerandos expresa “...Que corresponde señalar que tanto la Tasa de Control como el aporte al Fondo del

Servicio Universal, son elementos integrantes de los costos de las prestadoras de telefonía móvil, y no

pueden bajo ningún concepto ser exhibidas frente a los clientes como cargas públicas, y más aún soportadas

por los mismos, dado que constituyen obligaciones asumidas por los prestadores como inherentes al

otorgamiento y uso de las licencias. Que el incremento de los citados rubros en la facturación, convierten los

precios en irrazonables... y la mera creación del aporte al Fondo Fiduciario del Servicio

Universal no justifica ahora el traslado a sus clientes.” El artículo 1º de la citada resolución, establece:

“Intímase a todas las compañías prestadoras de Telefonía Móvil para que cesen en la práctica de

individualizar en la facturación a sus clientes los importes correspondientes a la Tasa de Verificación y

Aporte al Fondo del Servicio Universal.”.

En atención a lo precedentemente comentado, las citadas prestadoras dejaron de “individualizar” el concepto

antedicho, -no obstante continúan recaudándolo bajo otro rubro, tal como se halla expresado en el Dictamen

17171 GNJR/02 emanado de la Gerencia de Jurídicos y Normas Regulatorias de la CNC-. Las empresas han

recurrido en su oportunidad administrativa y judicialmente la medida, solicitando la nulidad de dicha

resolución, encontrándose esta última vía en trámite. La norma emanada de la SECOM tampoco obliga a las

prestadoras al correspondiente reintegro. Se limita a intimarlas al cese de la práctica de individualizar en la

facturación el aporte al Fondo del SU. Esto resulta insuficiente dado que no dispone el resarcimiento del

perjuicio señalado; no se condice con lo expresado en los considerandos de la citada Resolución SC Nº

279/01, apartándose asimismo de la normativa vigente en la materia.

La SSDCyDC no ha impulsado medida alguna que inste a reintegrar al cliente, las sumas facturadas

indebidamente en concepto de aporte al SU. Dicho Ente en el proyecto sometido a Consulta Pública

oportunamente (ver punto 4.2.2. del presente informe), fijó conjuntamente con la SECOM la postura de no

trasladar al precio el porcentaje correspondiente al aporte al SU.

4.4. El Grupo de Trabajo destinado a cumplimentar lo prescripto en el artículo 27 del RGSU, no

desarrolló su tarea en tiempo y forma. No obstante el dictado de la Resolución SC Nº 50 de fecha 26 de

enero de 2001, las autoridades de aplicación y de control, no adoptaron medidas oportunas tendientes

a efectivizar lo dispuesto, en cuanto a su creación y a las tareas encomendadas.

La Resolución SC Nº 248 del 15 de noviembre de 2002, que deroga a la Resolución SC Nº 50 precitada,

expresa en sus considerandos “...atento que no obran antecedentes en este organismo de la actividad prevista

por la Resolución SC Nº 50/01 resulta necesario conformar un nuevo grupo de trabajo”, estableciendo su

conformación y las actividades a las cuales deberá abocarse, a los efectos de satisfacer lo requerido por el

Anexo III del Decreto Nº 764/00.

La SECOM procedió a remitir a esta auditoría el “Informe Final” de fecha marzo de 2003 producido por el

Grupo de Trabajo del SU, creado por la Resolución SC Nº 248/02, en el que da cuenta de: a)su integración

por parte de SECOM, SSDCyDC y CNC; b) de las tareas desarrolladas y c) de las conclusiones técnicas

contenidas en el punto 5 del citado “Informe Final”. Expone la necesidad “...de una revisión profunda del

actual Reglamento General del Servicio Universal, tal de convertirlo en un elemento operativo a corto plazo,


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habida cuenta de las necesidades sociales que hoy existen. A largo plazo éste también debería contemplar el

proceso de innovación tecnológica y la vertiginosa convergencia que se ha producido entre las

telecomunicaciones y las tecnologías de la información ... se recomienda repensar el SU desde la óptica de

generar un punto común de acceso a paquetes de servicios, independientemente de su origen o su tipo; esto

es, buscar alternativas que no estén atadas a un único servicio o grupos de servicios, sino que estén ligadas a

un concepto de conectividad universal y que sea el propio usuario quien pueda elegir el servicio al que

accede, con una mínima calidad y capacidad garantizada de antemano, bajo determinados estándares

predefinidos. En el mismo sentido resulta aconsejable el logro de un esquema de

financiamiento más amplio y flexible, para lo cual, se propone explorar la factibilidad

de contar con fuentes adicionales de recursos.”.

No ha sido aportada a esta auditoría información acerca del tratamiento dado a las conclusiones contenidas

en el referido “Informe Final”.

5. Comunicación del Informe a los Organismos auditados (SECOM, CNC y SSDCyDC). Análisis de las

consideraciones formuladas.

El Proyecto de Informe fue puesto en conocimiento de la SECOM, SSDCyDC y CNC mediante Notas

Nº153/04-AGN, 155/04-AGN y 154/04-AGN, respectivamente, a fin de que realicen las consideraciones que

estimen pertinentes. En respuesta se recibieron: Nota SC Nº2889/04, Nota SDC Nº214/04 y Nota CNC

Nº989/2004.

El análisis de las consideraciones vertidas por los Organismos mencionados, figura en el Anexo II al

presente. En virtud de las mismas, corresponde mantener el Informe de Auditoría con las Observaciones y

Recomendaciones del Proyecto de Informe remitido a los citados Entes.

No obstante ello, se ha procedido a modificar los puntos 6.1.3., 6.2.3. y 6.3.3. de las Recomendaciones,

reemplazando la expresión “asignar responsabilidades” por “deslindar responsabilidades”, para una mejor

comprensión de lo expuesto.

6. Recomendaciones:

6.1. A la Secretaría de Comunicaciones:

6.1.1. Realizar como autoridad de aplicación las tareas encomendadas por el Anexo III del Decreto Nº

764/00, v.g.: establecer los servicios incluidos y las regiones y los sectores beneficiados por los programas

del SU; promover los servicios específicos del SU; crear el fondo fiduciario del SU, aprobar los instrumentos

–contrato de fideicomiso y reglamento de administración- que hacen a la estructura jurídica y administrativa

del FFSU, así como en lo relativo a su financiamiento y fechas de aporte; determinar los subsidios para los

distintos programas del SU. (Cde. Puntos 4.1., 4.2. y 4.4.).

6.1.2. Dictar como autoridad de aplicación, los actos normativos pertinentes con el objeto de: a) que las

empresas prestadoras expongan en sus estados contables como pasivo, las sumas devengadas a favor de los

usuarios por la indebida facturación del 1% correspondiente al SU, y efectúen el reintegro de tales importes,


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a los clientes; y b) que las empresas prestadoras expongan en sus estados contables los aportes devengados a

favor del FFSU de acuerdo a lo establecido en el RGSU. (Cde. punto 4.3.).

6.1.3. Dar curso a los procedimientos que correspondan, destinados a deslindar responsabilidades a las

instancias intervinientes en el ámbito de la SECOM, en el marco de lo establecido en los artículos 3º, 4º y

concordantes del Decreto Nº 764/00 Anexo III, y normas conexas. (Cde. punto 4.1. y 4.3.).

6.2. A la Subsecretaría de Defensa de la Competencia y Defensa del Consumidor:

6.2.1. Impulsar como autoridad de aplicación conjunta con la SECOM, la implementación del SU, e

intervenir en la administración del SU (estructura jurídica y administrativa del FFSU, basada en el contrato

de fideicomiso y su reglamento de administración). (Cde. puntos 4.1., 4.2. y 4.4.).

6.2.2. Realizar las acciones pertinentes ante la SECOM, en su carácter de organismo defensor del

consumidor, a los fines de que proceda a dictar la norma conducente al reintegro a los clientes de lo

facturado indebidamente por las prestadoras de servicios de telefonía, en concepto de SU. (Cde. punto 4.3.).


instancias intervinientes en el ámbito de la SSDCyDC, en el marco de lo establecido en los artículos 3º, 4º y

concordantes del Decreto Nº 764/00 Anexo III, y normas conexas. (Cde. punto 4.1. y 4.3.).

6.3. A la Comisión Nacional de Comunicaciones:

6.3.1. Proponer a la autoridad de aplicación y a la autoridad de aplicación conjunta, la realización de

acciones y el dictado de normas tendientes al cumplimiento de lo establecido en el RGSU. (Cde. puntos 4.1.,

4.2 y 4.4.).

6.3.2. Instar al dictado de los actos normativos pertinentes con el objeto de: a) que las empresas prestadoras

expongan en sus estados contables como pasivo, las sumas devengadas a favor de los usuarios por la

indebida facturación del 1% correspondiente al SU, y efectúen el reintegro de tales importes a los clientes –

esto condice con la posición sostenida por la CNC respecto a que “...son los Prestadores quienes deben

soportar patrimonialmente los aportes de inversión correspondientes a los Programas del SU...”, según se

expresa en los considerandos de la Resolución CNC Nº 511/01-; y b) que las empresas prestadoras expongan

en sus estados contables los aportes devengados a favor del FFSU, de acuerdo a lo establecido en el RGSU.

(Cde. punto 4.3.).


instancias intervinientes en el ámbito de la CNC, en el marco de lo establecido en los artículos 3º, 4º y

concordantes del Decreto Nº 764/00 Anexo III, y normas conexas, así como por la circunstancia de no haber

aplicado a las empresas las medidas que pudieron haber correspondido por no brindar la información que les

ha sido requerida oportunamente. (Cde. punto 4.1. y 4.3.).

7.Conclusiones:

Del análisis de los elementos detallados en el punto 2 del presente informe y por lo comentado en el punto 4,

se desprende que no se han llevado a cabo las tareas tendientes a la implementación de los mecanismos

jurídicos, administrativos y económicos previstos en el Anexo III del Decreto Nº 764/00 que posibiliten el

cumplimiento de lo establecido en el RGSU. De los antecedentes aportados por los Entes auditados surge


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que éstos no adoptaron las medidas pertinentes, a los fines de que se reintegren a los clientes las sumas

cobradas por las prestadoras de servicios de telefonía que facturaron a los mismos el porcentaje

correspondiente al aporte al SU, lo que posibilitó que las empresas se hayan beneficiado con la recaudación

de los importes indebidamente facturados. Cabe señalar que las prestadoras, inclusive las que realizaron el

procedimiento descripto de trasladar el porcentaje al cliente, no efectuaron el aporte previsto por la norma al

SU argumentando la falta de implementación del FFSU, de acuerdo a lo establecido en el RGSU.

El hecho de no dar cumplimiento con el RGSU, cuyos objetivos perseguidos de acuerdo al artículo 5º del

Anexo III precitado son: “...a) Que los habitantes de la República Argentina, en todo el territorio nacional,

tengan posibilidades de acceder a los servicios de telecomunicaciones, especialmente aquellos que viven en

zonas de difícil acceso, o que tengan limitaciones físicas o necesidades sociales especiales...” (habiendo sido

este último aspecto previsto en las leyes 24.204 y 24.421 referidas a provisión del servicio de telefonía a

personas hipoacúsicas o con impedimento del habla), “...b) Promover la integración de la Nación...”, así

como “...c) Favorecer la cultura, educación y salud pública, el acceso a la información, las comunicaciones

entre instituciones educativas, bibliotecas, centros de salud, etc.”, (lo que a su vez se ve lesionado con el

incumplimiento de lo previsto en el artículo 29 y concordantes del RGSU), conlleva todo ello a un costo

social que no resulta mensurable desde el punto de vista económico.

8. Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 21 de septiembre de 2004.

9. Firma:


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Oficina Anticorrupción. Denuncia contra Germán Luis Kammerath Gordillo y contra Alejandro

Bernardino Cima, por frecuencias del espectro radioeléctrico. 2001.

OFICINA ANTICORRUPCIÓN - DENUNCIA CONTRA GERMÁN LUÍS KAMMERATH

GORDILLO Y CONTRA ALEJANDRO BERNARDINO CIMA

PRESENTAN DENUNCIA:

Señor Juez:

C. MANUEL GARRIDO, Director de Investigaciones de la Oficina Anticorrupción del Ministerio de

Justicia y Derechos Humanos de la Nación, designado por decreto N° 176/99 Y JOSE M.

IPOHORSKILENKIEWICZ, investigador de dicha Oficina, con domicilio constituido en la calle

Sarmiento 329, 3er. piso de esta ciudad, se presentan ante V.S. y respetuosamente dicen:

I. INTRODUCCIÓN:

Que los hechos constitutivos de esta presentación se relacionan con la administración perjudicial y contraria

al interés público de distintas bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico efectuada por las autoridades

de la entonces Secretaría de Comunicaciones, dependiente de la Presidencia de la Nación. Dichas funciones

fueron ejercidas sucesivamente por Germán Luis Kammerath Gordillo, entre el 3 de julio de 1996

(decreto N° 728/96, B.O N° 28431) hasta que presentara su renuncia, aceptada el 7 de julio de 1999 (decreto

N° 714, B.O N° 29814) y Alejandro Bernardino Cima desde dicha fecha hasta el 9 de diciembre de 1999.

Éste último se desempeñó, a su vez, como Subsecretario de Comunicaciones entre el 6 de noviembre de 1998

(decreto N° 1313, B.O N° 29021), hasta asumir como Secretario del área.

Como se analizará a lo largo de esta presentación, muchas asignaciones de estas frecuencias fueron

efectuadas con la sola finalidad de beneficiar a terceros, sin experiencia en la materia y relacionados con

ellos, al sólo efecto de que con posterioridad efectuaran pingües negocios, sin atender a la única finalidad

que debe guiar la actuación de los funcionarios públicos, esto es, la satisfacción de los intereses generales de

la sociedad en el área de gobierno a su cargo.

Dicha conducta, cuya adecuación típica se determinará más adelante, queda comprendida en el art. VI, inc. c)

de la Convención Interamericana contra la Corrupción (Ley 24.759), que describe como acto de corrupción:

"La realización por parte de un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas de cualquier

acto u omisión en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener ilícitamente beneficios para sí mismo o

para un tercero".

El espectro radioeléctrico como tal no tiene entidad física, sino que se compone de distintas frecuencias que

pueden utilizarse o no, dependiendo de la existencia de tecnología para su aprovechamiento. Nuestro

ordenamiento jurídico define al espectro radioeléctrico de la siguiente manera: "Es el conjunto de ondas

radioeléctricas u ondas hertzianas, sin solución de continuidad, entendiéndose por tales a las ondas

electromagnéticas, cuya frecuencia se fija convencionalmente por debajo de los 3.000 GHz, que se propagan

en el espacio sin guía artificial" (art. 1, Resolución SC N° 163/96, aprobatoria del Reglamento General de


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Administración, Gestión y Control del Espectro Radioeléctrico, B.O. 29-10-96; mi. 3, inc. g, Anexo IV,

decreto 764/2000).

Estas frecuencias forman parte del espacio aéreo, e integran el dominio público del Estado Nacional. Si bien

no hay texto legal que incluya expresamente al espacio aéreo en el dominio público, se llega a la misma

conclusión por analogía, por su semejanza con un instituto similar: el mar territorial (arts. 16 y 2340, inc. 3

del Código Civil; conf. Marhienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo, Abeledo Perrot, Bs. As.

Tomo V, 3ra. edición actualizada, págs. 115 y 146). El hecho de que el espectro sea una entidad incorpórea

no impide que pueda ser objeto de propiedad ya que de acuerdo a nuestra legislación, aun los objetos

inmateriales, mientras sean susceptibles de valor, pueden integrar el patrimonio de las personas (art. 2312 del

Código Civil). Estas frecuencias, de acuerdo al estado del conocimiento y al desarrollo tecnológico actual,

son claramente individualizables y pueden ser destinadas a un determinado fin o servicio, sin solución de

continuidad en el tiempo, por lo que poseen la estabilidad y permanencia necesarias para ser objetos de

apropiación o aprovechamiento, por parte de quien ejerza su titularidad, bajo el título jurídico que las leyes

establezcan.

A su vez, la finalidad de interés público que justifica catalogar a dichos bienes como integrantes del dominio

público, se encuentra claramente satisfecha por las múltiples aplicaciones a las que pueden ser destinadas, en

un área por demás trascendente para el desarrollo de las sociedades modernas, como es el de las

comunicaciones. Por su parte, la Resol. SC 163/96, establecía, respecto a su naturaleza jurídica, lo siguiente:

“El espectro radioeléctrico es un bien natural, intangible, escaso y limitado, cuya administración es

responsabilidad indelegable del Estado Nacional”.

Es a través de cada una de las frecuencias de las que se compone el espectro que se transmite información de

la más variada, calidad y cantidad, de manera cada vez más rápida, económica y segura. De ahí proviene el

valor económico que han asumido en algunos casos muchas de ellas, circunstancia que ha motorizado el

desarrollo tecnológico y las inversiones en el sector.

El uso del espectro radioeléctrico se ha incrementado a lo largo del siglo pasado en materia de

telecomunicaciones. Así, en un primer momento, su utilización se limitó únicamente a la comunicación por

ondas de baja frecuencia y en la actualidad, a través del uso de frecuencias de mayor energía, es fuente de los

más variados servicios, como ser los distintos tipos de telefonía celular, PCS, servicios de paging, trunking,

videoconferencias, radiolocalización y transmisión de datos en general, sin dejar de mencionar todo lo

referido, a radiodifusión, ya sea radio -AM y FM- y televisión, que también utiliza estas bandas para

transmitir su señal (Ley 22.285, art 1°, Ley de Radiodifusión). Además, una nota característica de este bien,

es que las frecuencias necesitan asignarse de manera exclusiva a un determinado uso o titular, para evitar que

los distintos usuarios puedan interferirse mutuamente al superponerse en su utilización. Esta nota de escasez

e interferencia o perturbación es la que justifica la asunción por parte del Estado de su titularidad,

administración y control a fin de que, a través de su intervención, pueda realizarse una gestión eficiente del

número limitado de frecuencias del espectro, frente a una demanda que no puede ser satisfecha en su

totalidad. Es por este motivo que el Estado, en su carácter de titular y administrador del espectro ha

procedido, siguiendo la tendencia en la materia en el resto del mundo, a concursar las porciones del espectro


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de acuerdo a su finalidad y considerando especialmente el desarrollo tecnológico y la demanda existente. Por

ello, las frecuencias destinadas a servicios de comunicación social, son licitadas, y el Estado Nacional ha

obtenido importantes ingresos. Lo mismo ha ocurrido con las distintas frecuencias que se utilizan para

telefonía móvil y otros servicios como el trunking.

Como se viene señalando, estas frecuencias integran el patrimonio del Estado y son susceptibles de

apreciación pecuniaria en la medida que satisfacen crecientes necesidades de comunicación y tráfico de

información, aunque no pueda determinarse fehacientemente su valor en un momento determinado, que

dependerá de la existencia de tecnología para su aprovechamiento y de las condiciones del mercado. Dicho

de otra manera, no dejan de ser valiosas por el hecho de que resulte difícil su cuantificación monetaria. Pero

esta circunstancia no impide que puedan ser objeto de protección penal ya que hoy en día la protección del

patrimonio no puede circunscribirse a su aspecto estrictamente monetario, que se expresa en papel moneda,

sino que debe atenderse a aquellos bienes, tanto materiales como inmateriales, susceptibles de apreciación

pecuniaria. La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha señalado reiteradamente que la propiedad, en

sentido constitucional, comprende todos los intereses apreciables que una persona pueda poseer, fuera de sí

misma, su vida y su libertad (Fallos, 145:307) en obvia referencia a personas físicas, aunque nada impide

que dicha conclusión pueda ser trasladada a las personas jurídicas, ya sean de derecho privado o de derecho

público, que también pueden ser titulares de derechos patrimoniales.

En ese sentido, se ha sostenido que “...debe superar(se) un concepto estático de lesión patrimonial, que

pasaría a ser sustituido por la perspectiva dinámica de la función que desempeña el patrimonio.

Reconociendo que la propia ciencia económica parte de una valoración del patrimonio en base a la relación

sujeto-objeto, asume la procedencia de atender al valor de uso y a la potencialidad de un bien para la

satisfacción de las necesidades del titular, en la estimación del daño patrimonial”. (conf. Adela Asúa

Batarrita, Estafa común y fraude de subvenciones: de la protección del patrimonio a la protección de la

institución subvencional, en Hacia un Derecho Penal Económico Europeo, aa.vv., Boletín Oficial del

Estado, Madrid, 1995, pag. 133 y ss.).

Por todas estas múltiples aplicaciones y dado el carácter intrínsecamente interjurisdiccional de la materia es

que el Estado Nacional tiene potestad para reglar todo lo atinente al uso de dicho bien (Ley 19.798, art. 4,

Ley Nacional de Telecomunicaciones; Marienhoff, Miguel S., ob. cit. pág. 701), recayendo sobre la

Comisión Nacional de Comunicaciones, dependiente de dicha Secretaría, la potestad para administrar el

espectro, percibiendo por ello tasas y aranceles (art. 6, inc. B y d, decreto 1185/90, B.O. 28-6-90).

A partir de estas consideraciones y de las que se relatarán a lo largo de esta presentación, se observará como

se ha hecho un uso arbitrario y absolutamente discrecional de un bien integrante del patrimonio del Estado,

del que ha resultado un menoscabo económico para éste en beneficio injustificado de terceros.

II. LAS FRECUENCIAS DE ALTA DENSIDAD:

Esta presentación se dirige justamente a cuestionar la asignación de bandas comprendidas entre los 20 a 40

GHz, que hicieron Germán Kammerath y Alejandro Cima, aprovechándose del desconocimiento existente

en la materia y lo novedoso de las tecnologías aplicables.


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Esta porción del espectro radioeléctrico es conocida como LMDS (Local Multipoint Distribution System) o

bandas de alta densidad cuya utilización se inició a principios de la década del noventa, comenzándose desde

entonces un desarrollo ininterrumpido en la materia por las múltiples servicios que pueden brindar. La

característica de este sector del espectro es que son bandas de alta energía -microondas- que permiten una

concentración de información y facilitan su transporte a gran escala, sin mayores interferencias y a un menor

costo que otras tecnologías como ser fibras ópticas, satélite o telefonía, ya que éstas requieren importantes

inversiones en infraestructura. Esta tecnología no requiere ni cavar fosas ni instalar postes, la información se

transmite por el aire y el equipamiento que se requiere es de fácil instalación.

Por ello mismo resultan de gran utilidad para la transmisión de datos a gran escala, ya que es en las distintas

transacciones comerciales y financieras donde esta tecnología es de mayor aplicación, considerando el

volumen, rapidez y seguridad con que debe circular la información. Sin perjuicio de ello, también pueden ser

utilizadas para la transmisión de señales de televisión, video y acceso a Internet entre otros servicios a nivel

residencial. Por ello, quien se hiciera titular de una de estas bandas de alta densidad, estaba adquiriendo la

posibilidad de brindar alguno de estos servicios y lucrar con ello ante las múltiples posibilidades que brindan.

Respecto de las perspectivas del negocio, se pronosticaba a principios de 1999, que iban a manejarse cifras

que rondan los $300 millones en 1998 y más de $600 millones para fines del año 2000 (Revista

Convergencia Telemática. División Research. LMDS Análisis experto del Mercado Argentino, 5 de marzo de

1999). Es interesante destacar que, a diferencia de lo ocurrido en este país, en los Estados Unidos, la última

subasta de frecuencias en 28 GHz y 31 GHz para LMDS se recaudaron más de U$S 578 millones (ver

Revista Convergencia Telemática, ejemplar de septiembre de 1998). Los máximos responsables del área de

comunicaciones en el último lustro, no desconocían esto y pretendieron sacar provecho de esta situación,

habida cuenta que desde su posición de privilegio podían dirigir la forma de encarar el desarrollo del sector.

Para ello no dudaron en anteponer sus propios intereses al interés general, que es el único fin que debió guiar

su actuación.

Sin perjuicio de que esta información técnica pueda ser precisada o ampliada por expertos en la materia o por

las autoridades del área, queda claro que estamos frente a un abuso de un bien escaso -el espectro

radioeléctrico- con múltiples aplicaciones tecnológicas, susceptible de apreciación pecuniaria, parte del cual

fue destinado a terceros sin experiencia y vinculados a las autoridades de turno. Estos son los datos en los

cuales se pondrá énfasis, pues son de aquellos con trascendencia jurídico penal, y que conciernen a esta

presentación.

III. LA ADMINISTRACIÓN DEL ESPECTRO RADIOELÉCTRICO:

Entre los años 1997 y 1999 se llevó adelante un oscuro proceso de adjudicación de bandas del espectro

radioeléctrico, sin antecedentes mundiales en lo referente a la apertura y asignación de tal cantidad de

espectro, de manera desordenada y sin un aparente criterio de selección. Este proceso comenzó el 27 de

diciembre de 1996, fecha en la que la empresa DIGINET ARGENTINA S.A. inicia un trámite ante la CNC

(expte. 38.701/96) solicitando la entrega de unas frecuencias para su desarrollo y explotación en la

transmisión de datos -bandas de 38.6 a 38.8 GHz y 39.3 a 39.5 GHz-, que le son asignadas con carácter

experimental mediante la resolución SC N° 146/97 del 3 de febrero de 1997. Esta misma resolución otorgaba


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la licencia de utilización e incluía el procedimiento para el sistema propuesto en 38 Ghz, ya que no existía

Reglamentación para estas bandas.

A partir de este momento comienzan a surgir impugnaciones de todas las cámaras empresarias y prestadores

del sector, como ser la Asociación Argentina de Televisión por Cable (ATVC), Telefónica de Argentina S.A.

y Video Cable Comunicaciones S.A., cuestionando la manera en que se asignaron las frecuencias, sin el

habitual llamado a concurso previo, violando lo establecido en el decreto 62/90 que establece la necesidad de

hacerlo para este tipo de asignaciones. A modo de ejemplo podemos citar la presentación realizada por la

Cámara Argentina de Aplicación Satelital (CADAS), que objeta la manera en que se procede para asignar las

bandas señalando que se ha violado el punto 13.9 del decreto 62/90, párrafo tercero que establece: “cuando

la prestación del servicio implique el uso de frecuencias del espectro radioeléctrico u otros medios de

carácter escaso, a juicio de la autoridad regulatoria, las licencias serán otorgadas mediante concurso

público”. En este mismo sentido se expresó la Cámara de Informática y Comunicaciones de la República

Argentina (CICOMRA), que hace referencia a la falta de espíritu de competencia, que debería haber sido

impulsada por la Secretaría de Comunicaciones y señaló que esta asignación conformaba una verdadera

exclusividad de hecho.

Por otra parte, la Cámara de Comercio de los Estados Unidos en Argentina (AMCHAM) afirmó que

“…siendo las frecuencias un recurso escaso, que debe atribuirse en función, de los intereses del bien común

y en provecho de toda la comunidad, la política ha sido siempre la de arbitrar el mejor uso de dichas

frecuencias, a través de un sistema de concurso abierto, con reglas predeterminadas y para servicios

definidos, únicas garantías de que todos los potenciales prestadores quedan en igualdad de condiciones antes

de seleccionar quienes puedan, efectivamente, ocupar frecuencias y ofrecer servicios. (...) Por tratarse del

otorgamiento de una licencia en condiciones de exclusividad debería haberse aplicado lo establecido por el

Decreto N° 1185/90 artículo 6 inciso r) (...) la concesión de una licencia... sin concurso, sin conocimiento

previo por parte de los demás prestadores, mediante licencia no dictada por el Poder Ejecutivo Nacional, (...)

en contra de la opinión expresada en varias cámaras representativas de la

actividad, son todos elementos que generan descontento, desigualdad de tratamiento frente a la

disponibilidad espectral y, en definitiva, merman la seguridad jurídica en que debe sustentarse el desarrollo

del sector (...) Solicitamos (…) pueda revertirse tal situación, permitiendo que todos los interesados compitan

con el tiempo suficiente, para el adecuado y eficiente uso de las frecuencias del espectro radioeléctrico en

condiciones de competencia y de igualdad de tratamiento.” (ver presentaciones de fs. 149, 158, 159, 164,

167, 1 74 Y 1 94). Todas estas presentaciones y recursos fueron rechazados en forma conjunta por

Resolución S.C. N° 1751/97 del 17 de junio de 1997; ratificando la

asignación de la frecuencia asignada a Diginet S.A. (fs. 247). No corresponde a esta Oficina entrar a juzgar si

fue oportuna o conveniente la forma en que se encaró esta primera asignación. Lo que sí es importante

resaltar es la cantidad y el tenor de los reclamos de empresas y asociaciones del sector. No se podía

desconocer que en el ambiente de las telecomunicaciones existía, conciencia acerca del proceso que se estaba

encarando y de sus consecuencias. Con todas estas quejas, se estaba enviando un mensaje muy claro a las


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autoridades: que no se convierta en política permanente lo que aparecía como una asignación a título

experimental.

IV. RESOLUCIONES DE LA SECRETARIA DE COMUNICACIONES:

Distintas resoluciones dictadas sucesivamente por Germán Kammerath en esta materia revelan cómo

pretendió regular de manera transparente y competitiva distintos aspectos que hacen a la gestión del espectro

radioeléctrico para luego, en los hechos, llevar una política totalmente diferente.

Así, en la resolución N° 57/96 (B.O 3-9-96) se resolvió constituir en el ámbito de esa Secretaría una

Comisión para “...la elaboración de un Plan General de Atribución, Asignación y Uso del Espectro

Radioeléctrico que fijará las políticas en tal sentido, tendiendo a la optimización de su uso y a una asignación

que garantice el desarrollo de una competencia leal y efectiva en la prestación de servicios mediante

procedimientos objetivos y transparentes” (art. 1 °). En los considerandos de dicha resolución, se hace la

siguiente mención: “Que la experiencia nacional y la situación fiscal aconsejan -salvo estrictas razones de

política regulatoria- utilizar como única variable la oferta en dinero, lo que por otra parte garantiza la más

absoluta transparencia”.

Más adelante, con la aprobación del Reglamento General de Administración, Gestión y Control del Espectro

Radioeléctrico (Resol. SC 163/96, ya citada), se estableció que debían disponerse las medidas necesarias

para asegurar la igualdad de condiciones de acceso y participación a todos los prestadores de servicios de

radiocomunicación y usuarios interesados en general, en las facilidades de comunicación que posibilita el

espectro radioeléctrico, publicar periódicamente un cuadro de atribución de bandas y un régimen sencillo y

claro de tasas, derechos, aranceles para los distintos servicios (art. 24, incs. f, i, j).

A través del dictado de distintas resoluciones de la Secretaría de Comunicaciones, se dispuso de una

importante porción del espectro y se estableció un procedimiento reglado de asignación de bandas que,

sucintamente, requería una presentación por parte del peticionante, descripción del proyecto a implementar,

una garantía, sujeto a inspecciones y verificaciones por parte de la autoridad de aplicación, la Comisión

Nacional de Comunicaciones (ver Resoluciones de la Secretaría de Comunicaciones N° 897/97, 3738/97,

920/98, 869/98, 16.200/99).

Para evitar posibles conductas especulativas en la materia, la Resolución SC N° 3738/97, del 30-12-97 (B.O.

7-1-98J, en su arto l (ñ) dispuso: “Se desalentará la reventa como asimismo los actos o conductas meramente

especulativas respecto de las licencias que se otorguen y las otorgadas y/o de las asignaciones de

frecuencias”.

En ese mismo sentido, se dictó el 12-2-98 la Resolución Nro 432/98 (B.O 10-2-98) establece en el art. 1º

“...la prohibición de transferir o ceder las licencias y/o autorizaciones para usar el espectro radioeléctrico en

todos los casos en que injustificadamente no se encuentren en funcionamiento las instalaciones

comprometidas. Las transferencias o cesiones que se realicen en violación al presente, harán caducar de

pleno derecho la licencia y/o autorización transferida y/o cedida, sin que ello dé derecho a indemnización

alguna”.


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Como vemos, ha habido, en la conducta desplegada por las autoridades de la Secretaría de Comunicaciones,

un incumplimiento de los deberes de fiscalización y control de las distintas resoluciones dictadas por ellos

mismos.

Estas normas no han sido respetadas, ya que no una sino varias de estas bandas fueron luego

revendidas por personas que nunca tuvieron la, intención de invertir en ellas y son una muestra más

del valor económico que ellas revisten y del daño ocasionado por Kammerath.

Se evitó llevar adelante un proceso paulatino de disposición de frecuencias y su licitación, que hubiera

permitido importantes ingresos al Estado Nacional, no por una mera discrepancia de enfoque en la materia,

sino porque el ex Secretario de Comunicaciones buscaba tener un control absoluto del espectro y a su vez

beneficiar a personas vinculadas a él; dicho de otra manera, los ingresos que necesariamente hubiera

obtenido el Estado Nacional por la entrega de estas frecuencias, fueron a parar a personas vinculadas a

Kammerath, que se hicieron acreedores de estas frecuencias al sólo efecto de venderlas a precios millonarios

a los verdaderos interesados en el desarrollo del sector.

Otras empresas interesadas, a riesgo de quedar afuera del negocio, no tuvieron más remedio que adaptarse a

las reglas impuestas por el poder político de turno. Digo que el descontrol fue aparente, ya que mediante

distintas resoluciones se beneficiaba a determinadas personas e intereses que, sin antecedentes, ni

experiencia en el rubro, aparecían junto a otras que sí tenían los antecedentes necesarios y el reconocimiento

en el mercado, como una manera de legitimar a las desconocidas. Incluso, algunas de estas empresas están

relacionadas con personas vinculadas con familiares o cercanas al poder político de turno y muchas de

aquellas con experiencia en la materia optaron por resignar sus proyectos a la luz de las dificultades

evidenciadas en la implementación de sus respectivos emprendimientos.

Es interesante destacar que ninguna empresa o persona beneficiada entregó algo a cambio del uso de las

frecuencias con lo que las cesiones efectuadas con posterioridad, siempre con el aval de la Secretaría de

Comunicaciones, significaron un muy buen negocio para quienes fueron los afortunados en recibir estas

cotizadas bandas en un primer momento. Esto puede apreciarse con la posterior venta de los paquetes

accionarios de estas empresas a terceros con experiencia, que a la fecha han efectuado inversiones.

En otros casos, advirtiendo las autoridades del área que se acercaba el cambio de gobierno, efectuaron

distintas asignaciones a las apuradas, sin verificar o controlar en lo más mínimo el cumplimiento de los

requisitos exigidos para acceder a las frecuencias tan codiciadas o la viabilidad de los proyectos a encararse.

V. EMERGENCIA DEL ESPECTRO RADIOELÉCTRICO:

Este estado de cosas motivó el dictado de la Resolución N° 109, del 18 de febrero de 2000, por la que el

Secretario del área resolvió declarar en Estado de Emergencia Administrativa la Administración y Gestión

del Espectro Radioeléctrico, ante las irregularidades advertidas en la atribución de bandas y frecuencias del

espectro radioeléctrico, efectuadas por los responsables del área entre los años 1996 y 1999, Germán Luis

Kammerath Cardillo y Alejandro Bernardino Cima. Los fundamentos esgrimidos para tomar ésta

decisión extrema son los que se esbozan a continuación:


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a) “Se ha advertido una grave situación de inconveniencia y anormalidad en la administración de ciertas

bandas de frecuencia del espectro radioeléctrico” como “servicios de transmisión de datos y valor agregado y

sistemas de alta densidad” (Contemplados en la Resolución N° 869/98 de la Ex Secretaría de

Comunicaciones de Presidencia de la Nación y sus modificatorias).

b) “No se ha respetado el derecho a la información de usuarios actuales y potenciales del espectro violando

así el deber genérico que impone el libre acceso a toda actuación administrativa”.

c) Tampoco se ha respetado el deber de “permitir el conocimiento público de la información contenida en la

base de datos informatizada de gestión del espectro”, derecho garantizado en el art. 19 del Reglamento

General de Administración, Gestión y Control del Espectro Radioeléctrico N° 163/96.

d) Las frecuencias correspondientes fueron asignadas mediante el procedimiento de adjudicación directa, no

obstante la aptitud tecnológica y carácter limitado que las mismas revisten sin respetar el principio de

llamado a concurso toda vez que hubiere o pudiere preverse escasez de frecuencias, aun en el caso de

frecuencias que son normalmente objeto de licitaciones de alta relevancia económica en otros países,

habiendo generado así un grave perjuicio presupuestario al Estado nacional.

e) No se respetaron los necesarios mecanismos que garantizan el debido resguardo de la inmediata

publicidad de los otorgamientos, así como la concurrencia y la imparcial y razonable evaluación y selección

de los adjudicatarios.

f) “Se ha verificado la falta de un adecuado seguimiento y fiscalización en el cumplimiento de las

obligaciones y condiciones emergentes de las autorizaciones otorgadas”.

A partir de tomar contacto con la distinta normativa de la Secretaría de Comunicaciones y la recopilación de

información tanto en la Comisión Nacional de Comunicaciones como de otros organismos públicos, lo que

en un primer momento podía parecer como un caso de extralimitación de la actividad discrecional de unos

funcionarios, de meras diferencias de criterio respecto a la implementación de la política de comunicaciones

en la materia, derivó en hechos que, a juicio de esta Oficina, son reveladores de la comisión de distintos

hechos ilícitos.

A continuación se señalarán distintas asignaciones de bandas, haciendo referencia a expedientes y

resoluciones de la Secretaría de Comunicaciones en los que resultaron adjudicatarias distintas sociedades o

personas, con el único fin de favorecerlas, permitiéndoles lucrar con la venta posterior de estas valiosas

frecuencias, circunstancia que hubiera podido ser advertida en su momento de haberse efectuado los

controles correspondientes, y que revela la connivencia de dichas autoridades con los beneficiarios de turno.

VI. ENUNCIACIÓN DE LOS HECHOS:

A partir de la información relevada por esta Dirección de Investigaciones pudo determinarse que el ex

Secretario de Comunicaciones, Germán Kammerath, aprovechándose de su situación de privilegio como

máximo responsable del área, encaró la asignación de distintas bandas de frecuencias de alta densidad del

espectro radioeléctrico, para así favorecer a empresas vinculadas a él o a personas o sociedades que no

reunían los requisitos para acceder a las frecuencias, violando inclusive la propia normativa de la Secretaría

de Comunicaciones.


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En vez de haber procedido a la licitación o alguna otra forma de concurso público, que le hubiera permitido

obtener al Estado importantes ingresos con su venta, como ya sucedió con otros servicios de

telecomunicaciones, o bien a encarar un sistema abierto y transparente de asignación de estas bandas, prefirió

hacerlo de manera absolutamente discrecional y secreta, con el objeto de favorecer a empresas con nula

trayectoria en el mercado -vinculadas a él- y a terceros que encubrían vaya a saber qué intereses.

Todo ello con el único fin de que estas empresas y personas se hicieran de importantes bandas del espectro

radioeléctrico en un área de marcado crecimiento, para que quedaran mejor posicionadas en un mercado

incipiente y pudieran, como sucedió en algunos casos, proceder a su posterior venta, a través de la

transferencia de los paquetes accionarios de las sociedades a empresas extranjeras especializadas y con

intención de invertir en el área, que hubieran podido acceder en un primer momento a ellas, de no ser por la

implementación de este oscuro sistema, reservado para pocos.

Asimismo, dado que si bien el espectro radioeléctrico constituye un bien escaso y son limitadas las bandas

asignables, la porción del espectro involucrada es suficiente como para que, junto con estas personas

injustamente beneficiadas, aparecieran otras empresas con experiencia en la materia, las que tuvieron que

someterse a las reglas de juego impuestas desde la Secretaria de Comunicaciones, a fin de no quedar afuera

del negocio, pese a las oportunas protestas efectuadas por las Cámaras representativas y las empresas del

sector.

En los casos en que pudo perfeccionarse la maniobra, esto significó importantes ingresos para quienes

resultaron beneficiados por estas adjudicaciones.

Ello puede advertirse de la comparación del trámite de esta empresa, con las trabas y dificultades a las que

tuvieron que enfrentar empresas consolidadas del sector o que no contaban con el favor oficial.

En un caso, las asignaciones efectuadas a las empresas en las que aparece vinculado el cuñado de

Kammerath -Marcos Aurelio Álvarez- el objetivo propuesto pudo ser logrado, asegurando a quienes

participaron en ellas importantes ganancias. Así, Álvarez, otrora Gerente de Control de la entonces Comisión

Nacional de Telecomunicaciones, a través de un grupo conformado por las empresas Macrocom S.A.,

Fastcom S.A., Cosutel S.A. (Artige), a las que se asignaron frecuencias, y Personal Post S.R.L., Mobitex

S.A. y Radio Express S.A., todas empresas vinculadas de alguna manera a Álvarez y que facilitaron el

negocio, se hicieron acreedores -a título gratuito- de importantes bandas que pudieron ser luego vendidas a

precios millonarios, sin contar para ello con otra credencial más que el haber tenido la suerte de casarse con

la hermana del ex Secretario de Comunicaciones, Rosa María Kammerath.

Debe tenerse en cuenta que las empresas titulares de frecuencias Macrocom, Fastcom, Cosutel todas

terminaron transfiriendo los paquetes accionarios, y el nexo con ellas, Marcos Aurelio Álvarez, nunca se

hizo visible, sino que permaneció oculto y su actuación sólo pudo establecerse a través de su vinculación con

ese segundo grupo de empresas (Mobitex, Personal Post, Radio Express) o con personas que

sugestivamente se reiteran en el grupo de sociedades beneficiarias (Gustavo Guillermo Fernández

Supera). Con ello, queda a las claras que en ningún momento pretendieron un desarrollo de las frecuencias

asignadas sino intermediar a un muy buen precio con operadores extranjeros especializados.


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En las otras, a raíz de la oportuna intervención de las actuales autoridades del área de comunicaciones, pudo

anularse o suspenderse las autorizaciones originales, frustrándose el negocio previsto para un momento

posterior. No obstante ello, no puede dejar de señalarse que la maniobra consistía en exactamente lo mismo,

esto es, que personas sin ninguna experiencia en la materia, pero que contaban con llegada a sectores del

poder, se beneficiaran con estas asignaciones para, eventualmente, lucrar con su venta posterior. Tal es el

caso de la asignación efectuada en favor de Raúl Jorge Eduardo Corletti.

Macrocom S.A. -Winstar Argentina S.A- (expte. 3262/97).

Poco más de un mes después de que se autorizara a la firma Diginet Argentina S.A. al uso de bandas de alta

densidad el 3 de febrero de 1997, con la repercusión y protestas de empresas y cámaras del sector, el 19 de

marzo de 1997 la empresa Macrocom S.A. solicitó una licencia para la prestación de servicios de

comunicaciones en régimen de competencia (expte. 1374/97), antecedente necesario para que se le asignase

una de estas bandas de alta densidad. Esta licencia fue otorgada por Resolución se N° 540 del 17 de abril de

1997 para la transmisión de datos y servicio de avisos a personas. Debe señalarse que en este expediente

aparece una nota de la empresa Cosutel S.A., firmada por Gustavo Fernández Supera, donde manifiesta

que dicha firma le ha brindado asesoramiento técnico en instalación de equipos (fs. 80).

En el ínterin se dictó la Resolución SC 897/97, en cuyo Anexo II se estableció cuáles eran las frecuencias de

alta densidad a ser atribuidas para sistemas de radiocomunicaciones fijos de alta densidad y el procedimiento

a seguirse para ello.

Menos de un mes después y al poco tiempo del dictado de esta resolución, con fecha 13 de mayo de 1997, la

empresa hizo la correspondiente solicitud de asignación de una banda de alta densidad, la que fue otorgada

trece días después, el 26 de mayo de 1997, por resolución SC 1353/97, firmada por Germán Kammerath,

se le asignó a título precario la banda C del cuadro II, conforme al Anexo I de la Resolución SC 897/97

(39,100 GHz a 40,000 GHz). Esta empresa fue creada casi en el mismo momento de la presentación, el 13 de

noviembre de 1996, y sus accionistas son Carlos Alberto, Roberto Horacio y Pedro Francisco Castoldi, este

último en representación de Comercial Feyro S.A. En su objeto social se hace mención a que prestará apoyo

a las actividades de

mantenimiento de telecomunicaciones (fs. 9), que tuvo que ser aclarado por escritura que instrumenta la

modificación del contrato societario del 13 de febrero de 1997, en donde se señala que su objeto será la "...

explotación y/o mantenimiento de servicios de telecomunicaciones." (fs. 22). No acompaña balances y los

antecedentes económicos que presenta para justificar el patrimonio neto exigido por la normativa es el de un

accionista, la empresa Macrocom S.A. a Winstar International Ltd. “... quien aportará su experiencia

internacional en sistemas de alta densidad” (ver fs. 171), acompañando distinta documentación contable de

dicha empresa norteamericana.

Por supuesto que la transferencia del paquete accionario de Macrocom S.A. no se hizo gratuitamente. Por

esta banda, entregada por la Secretaría a título gratuito, Winstar pagó, en febrero de 1999, la suma de u$s

7.100.000, tal como surge del formulario 10Q de la Security and Exchange Commission de los EE.UU. Sin

duda, un excelente negocio. Imaginemos que si se pagó esta suma por una de estas bandas, se puede calcular


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adjudicación por adjudicación el monto total del que nuestro Estado ha sido privado a través de este proceso

de dilapidación de un recurso escaso y valioso como son estas frecuencias.

Con fecha 19 de enero de 1999 la CNC autoriza la transferencia del paquete accionario, remitiendo la nota

CNC N° 313, que es recibida por Gustavo Fernández Supera (fs. 248), esta vez representando a Macrocom.

A fs. 780 se suscribe el Contrato de Cumplimiento entre Winstar y la Secretaría de Comunicaciones, en los

términos del punto 8, del Anexo III de la Resol. SC 869/98. Desde un primer momento el Secretario de

Comunicaciones sabía cuál iba a ser el destino de la banda asignada: la especulación. Sabía también que esta

empresa -vinculada a su cuñado- iba a transferir la banda y sabían ambos de su muy probable destinatario

final, si atendemos a que por lo menos para la época en que tardíamente presentaron su plan habían

mantenido contacto con la empresa Winstar, de acuerdo al folleto acompañado a fs 86 y 87, en donde surge

el origen de dicho fax "AIRCELL WINSTAR".

Del análisis realizado a documentación posterior obrante en la Inspección General de Justicia se pudo

determinar que los accionistas de la empresa Winstar Argentina S.A., al 28 de mayo de 1999, son dos

sociedades: Winstar International Inc. con 12.198 acciones es decir 95% del paquete accionario y Cornfast

S.A., representada por Marcos Aurelio Álvarez, con 642 acciones es decir un 5% del capital social. Vale

destacar que es un 20% más de lo autorizado por la Comisión Nacional de Comunicaciones.

Quiere decir que Marcos Aurelio Álvarez (ex Gerente de Control de la entonces CNT) luego de acceder

gratuitamente a la frecuencia asignada Macrocom S.A. la vende a Winstar Communications Inc., pero

continúa relacionado a la misma por intermedio de Comfast S.A., creada el 16 de abril de 1999, con el objeto

de invertir en otras sociedades. Aquí podemos ver con extrema crudeza que los malos negocios realizados

por el Estado Nacional son los excelentes negocios realizados por personas y empresas con llegada al poder

de turno, creadas al efecto, que consiguieron, sólo por sus vinculaciones, la entrega gratuita de las bandas. Es

innegable que el Secretario de Comunicaciones no podía desconocer que quien se encontraba detrás de esta

empresa no era otro que su cuñado. Fastcom S.A. (expte. 3845/99).

Fastcom S.A. es una sociedad creada a fines de 1994 con una capital social de $12.000, el mínimo exigido

por la Ley de Sociedades. El 2 de marzo de 1999 se le concedió una licencia de telecomunicaciones por

Resolución Nro 4051/99. Inmediatamente se inicia el expediente solicitando la asignación de una frecuencia

- el 30 de marzo de 1999- que fue concedida el 13 de julio del mismo año (Resol. SC N° 3/99, firmada por

Alejandro B. Cima). Los accionistas de Fastcom S.A. son la empresa uruguaya Sametown lnternational

S.A. con 11.999 acciones y Gustavo Guillermo Fernández Supera, accionista original de Fastcom S.A.

con 1 acción y la representación de la firma del vecino país (ver fs. 11. 18 Y 30) quien, como ya se señalara

más arriba, también está relacionado con Macrocom. A fs. 22 Y 23 obran sendas constancias de las

empresas Personal Post

S.R.L y Radio Express S.R.L, de fecha 29-3-99 9ue dan cuenta que Fastcom S.A les prestó servicios y

acreditan su solvencia ética y moral. Es interesante destacar que en los autos "López García, Carlos Manuel y

otro c/ Álvarez, Marcos y otro s/medida precautoria" en trámite ante el Juzgado Comercial N° 26, Secretaría

N° 51 de esta ciudad, puede advertirse, en primer lugar que el demandado no es otro más que Marcos

Aurelio Álvarez, y que el litigio se relaciona con un conflicto societario de Radio Express S.A. A su vez, su


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letrado es Guillermo Sehor Landman -accionista de Macrocom S.A- y Gustavo Fernández Supera figura

como gerente de personal de Radio Express S.A (conf. fs. 148 y 237).

Siguiendo con la relación entre las distintas sociedades, vale la pena destacar que en el expte. N° 6813/97

iniciado por Personal Post S.R.L, a fs. 16 aparece una presentación de Nicolás José Bloise, en su carácter

de socio gerente de Mach Electronics, dejando constancia de haber prestado servicios de mantenimiento en

comunicaciones a Personal Post S.R.L. Debe destacarse que Nicolás José Bloise no es otro que el socio

originario de Fastcom S.A., conforme al acta constitutiva de la sociedad de fecha 7 de noviembre de 1994

(ver fs. 11 del expte. 3845/99). A fs. 83 de este expediente figura Marcos Aurelio Álvarez como cesionario

de Personal Post S.R.L., con domicilio en Tucumán 540, piso 6°, depto. "H" de esta ciudad, que es el

mismo domicilio de Radio Express S.A, aunque en otro piso y donde también tiene ubicada una estación

radioeléctrica Mobitex S.A.

(conf. expte. 6249/97y. y el domicilio de Álvarez en la constitución de Comfast S.A.

De la compulsa del expte. 38.822/96 de Mobitex S.A. figura consignado el domicilio sito en la calle

Montevideo 666, piso 5° que es el mismo de Radio Express S.A (ver expte. 2650/97) y que tienen un

accionista en común, Ernesto Mehr. A fs. 119 de este expediente, se presenta Gustavo G. Fernández

Supera, pero esta vez en su carácter de gerente. En el expte. 6249/97, también de Mobitex S.A., aparece

Gustavo Fernández Supera pero esta vez corno su presidente (fs. 146).

También debo señalar que Miguel Angel Cappa, quien se desempeñara como apoderado de Macrocom

S.A., también se ocupó de confeccionar los balances de Fastcom S.A. (conf. fs. 128, expte. 384/95). Hasta el

balance cerrado el 31-10-98 Fastcom S.A. no parecía en condiciones de justificar los requisitos de

patrimonio exigidos por la normativa, ya que su activo era de $24.953 mientras que su pasivo ascendía a $

12.953 (fs. 26). Por lo que para justificar su patrimonio presentan un acta de asamblea, instrumentada en

escritura pública, que establece un aumento de capital social de $ 12.000 a $ 1.000.000; $262.000 se

encuentran integrados y $ 738.000 están por integrar (ver fs. 30/33), con lo que no se encuentran satisfechos

los requisitos establecidos en el punto 5.2 del Anexo III de la Resolución SC 869/98, que exige a estas

sociedades contar con un patrimonio neto de un millón de pesos ($1.000.000).

Como puede suponerse, Fastcorn S.A. no acredita expenencla y no queda claro cuál es su capacidad

económica y financiera, aunque no se puede decir que no lo haya intentado, apelando ni más ni menos que a

Radio Express S.A., otra sociedad con la que el cuñado de Germán Kammerath -Marcos Aurelio

Álvarezaparece relacionado. La misma acredita en el expediente de Fastcom S.A. los antecedentes

empresariales requeridos por la Res. N° 869/98, claro que lo hace por medio de una nota sin certificar y sin

documentación que avale lo manifestado (conf. fs. 122).

El 24 de noviembre de 1999 se suscribe una opción de compra de la totalidad del capital de la controlante

Sametown lnternational S.A. por parte de la empresa NSS-IPlan, una de los principales operadores de este

tipo de sistemas en los EE.UU. Dicha operación es autorizada por la CNC el 3 de diciembre de 1999 (fs.

180), a través de la resolución de la Secretaría, que solo en 8 días verificó la capacidad en materia

económica, empresarial y técnica de NSS exigidas por las regulaciones aplicables para aprobar dicha

transferencia (Res SC N° 869/98 punto 7.5 y Res. SC N° 16.200/99 punto 11.5).


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Nuevamente aquí advertimos cómo una banda, que fue entregada gratuitamente a una sociedad sin

antecedentes ni capacidad operativa, termina en manos de una empresa reconocida en el mercado que podría

cumplir con todos los requisitos de la normativa y haberse presentado en un primer momento ante la CNC de

no haberse implementado este oscuro sistema de asignaciones.

Por último, vale la pena destacar que Fastcorn S.A. es un anagrama de Cornfast S.A. de la cual es titular

Marcos Aurelio Álvarez. Cosutel S.A. -Artige S.A- (expte. 10968/98):

El expediente ante la CNC fue iniciado el 7 de septiembre de 1998 por Cosutel S.A., solicitando una banda

comprendida entre los 37 a 40 GHz, sub-banda C, de la Resol. SC 869/98. Previamente, de acuerdo a la

normativa vigente, había solicitado la correspondiente licencia en Régimen de Competencia, que le fue

otorgada por resolución SC 62/97, del 22 de enero de 1997. En el expediente aparece una copia del contrato

constitutivo de la sociedad, de la cual son socios James Keith Gibby y Aldo Orestes Metti, oriundo de la

provincia de La Rioja como Germán Kammerath (fs. 30). A su vez, Metti se encontraba inhabilitado para

operar con cuentas corrientes por el Banco Central de la República Argentina hasta el 16-11-2000.

Finalmente, la frecuencia le fue asignada a Cosutel el 18 de noviembre de 1998 (fs. 198, Res. S.e. N°

2515/98).

Cosutel S.A. –Compañía Sudamericana de Teléfonos S.A.- posteriormente es absorbida por Artige S.A.,

luego de que el 9 de septiembre de 1998 James Gibby, quien presidía ambas empresas, solicitara se aprobase

la cesión de la licencia de Cosutel S.A. y el pedido de frecuencia de ésta a favor de Artige S.A., señalando

que los accionistas de esas sociedades son los mismos y en iguales proporciones. El acta de modificación de

estatutos que presenta en el expediente Artige S.A. no inscripta en la IGJ.

Resultan más que llamativos algunos datos de Artige S.A. Esta sociedad fue creada el 11 de febrero de 1998

con un capital de $12.000 -el mínimo legal- cuyo objeto social es la compra y venta de material quirúrgico,

hospitalario, para uso médico y odontológico. Sus accionistas son Miguel Ángel Valle y Nelly Liliana

Rodríguez que suscribieron $ 6.000 de capital cada uno, siendo asimismo presidente y director suplente

respectivamente. Sus fundadores han tenido una importante actividad comercial. De la consulta realizada en

la IGJ puede verse que Nelly Rodríguez ha conformado infinidad de sociedades anónimas, como socia,

directora o apodera, de los más variados rubros y todas con un mínimo legal de capital, desde

comercialización de productos metalúrgicos, servicios de hotelería, gastronomía y turismo, compra y venta

de alimentos, venta y service de computadoras, servicios navieros, astilleros, autopistas, compraventa de

químicos, fertilizantes, plásticos, ferretería, pinturas, explotación agroganadera. Estas sociedades son:

Cavour S.A, Shulamit S.A, Mardix S.A, Prix Fix S.A, Dukaser S.A, Dropsy S.A, Radax S.A, Latan S.A,

Blessure S.A, Kefira S.A, Blinki S.A, Radise S.A, Masseya S.A, Etandard S.A, entre otras. Debe destacarse

que desde el 31-5-99, tal como surge de la base de datos del BCRA, Rodríguez se encuentra inhabilitada para

operar con cuentas corrientes hasta el 31-5-99.

Por otra parte, Miguel Valle desde 1998 integró como socio o director o apoderado más otras tantas

sociedades, también en los más variados rubros, a saber: Rinlad S.A, Kirowa S.A, Tanaka S.A, Kayler S.A,

Ellyco S.A, Águeda S.A, Tikos S.A, Marjory S.A, Levony S.A, Silver City Corp., Arrete S.A, Romik S.A,

Matuco S.A, Vitacor S.A, entre otras.


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No interesa ni incumbe a esta Oficina conocer en cuántas sociedades participan las personas, pero lo que da

la impresión es que no hubo ningún tipo de control respecto a quién se efectuaban asignaciones o se

autorizaban transferencias de licencias, como para saber si estaban en condiciones de encarar seriamente el

desarrollo de las frecuencias entregadas, sobré todo teniendo en cuenta su escasez y la demanda existente.

Para justificar el patrimonio neto requerido por la normativa Artige S.A. presenta una certificación contable

que acredita que su patrimonio asciende a $ 1.012.000 que se encuentra conformado por el capital suscripto

originalmente por la sociedad de $ 12.000 y por un aporte irrevocable de los accionistas a cuenta de futuros

aumentos de capital de $1.000.000. Es importante señalar que en la IGJ no obran copias del acta de asamblea

que constataría dicho aporte, ni tampoco cuáles son los accionistas que efectuarían el mismo.

Luego de ello, la Secretaría de Comunicaciones dispuso que la licencia de telecomunicaciones otorgada en

su momento a Cosutel, debía entenderse otorgada a favor de Artige S.A (Res. S.e. N° 2437/98 del 3-11-98).

A fs. 73 figura una nota de Cosutel del 29-8-98, suscripta por Gustavo Fernández Supera, cuya relación

con Fastcom S.A y Macrocom S.A se señalara más arriba.

Por otro lado, y como muestra de la finalidad especulativa que tuvieron los integrantes de este grupo

vinculado a Kammerath, en el ejemplar de junio 1999 de la revista de negocios inrernacionales Latin Trade,

puede verse un aviso clasificado de la firma Artige S.A, con una dirección de e-mail "[email protected]"

cuyo fin es la búsqueda de un socio para desarrollar una licencia de banda de 38 GHz en la Argentina.

El aviso publicado debe haber rendido sus frutos, por cuanto el 6 de diciembre de 1999 solicitó el cambio del

control social a nombre de Movilpage Communications Corp, compañía estadounidense que cambió su razón

social recientemente por Latin Broadband Group Inc. (LBG) ya que había adquirido el 90% del paquete

accionaría de Artige S.A (ver fs. 267, 277). Más que un socio, al parecer lo que buscaban era un nuevo

dueño, si vemos que casi se quedaron con la totalidad del paquete accionario de Artige.

Queda muy claro entonces cuál era la finalidad de la adquisición de las bandas: la especulación. No

conocemos el monto de la operación, pero debe haber sido millonario, si tomamos en cuenta el antecedente

de Macrocom S.A. Una vez más, estas personas realizan excelentes negocios a costa del interés público, que

es defendido por sus socios desde la función pública.

Por último, esta asignación fue suspendida en los términos del art. 12 de la Ley de Procedimientos

Administrativos (Resol. SC N° 417/2000, B.O. 28-9-2000), por diversas irregularidades advertidas en el

expediente. De los considerandos de dicha resolución pueden verse que no se ha inscripto en la IGJ el

aumento de capital de la sociedad, que el objeto societario de Artige S.A no era la prestación de servicios de

comunicaciones, no posee antecedentes en la materia, como así tampoco sus accionistas IBH Limited y

Marta Leybor. Asimismo, se han advertido diversas irregularidades en sus instalaciones, no prestando

servicios en la actualidad, circunstancia que fue corroborada por personal de la CNC en el mes de noviembre

de 2000 en distintas inspecciones realizadas a sus instalaciones.

Corletti, Raúl Jorge Eduardo (expte. 15734/99)

Se inicia el trámite de la Licencia de Telecomunicaciones (expte.12.563/99) el día 17 de septiembre de 1999,

previendo un ambicioso plan de prestación de servicios limitado en un primer momento a cualquier punto del

país (fs. 14/15 y 17), para después ampliarlo también a países limítrofes (fs. 20). En el trámite del expediente


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surge un dato más que curioso y que es revelador de la mecánica mediante la cual se otorgaban estas

frecuencias. A fs. 32 obra una nota de fecha 29 de septiembre de 1999, efectuada al Tte. Cnel. Gustavo

Gorriz, edecán en la Presidencia de la Nación, transcribiéndole el art. 6° I, Punto a), Apartado XIII de la

Resolución SC 16.200/99, que se refiere al procedimiento para el otorgamiento de licencias de

telecomunicaciones. A fs. 31 obra la constancia de envío por fax a Presidencia de la Nación, del día 30 de

septiembre de 1999.

Finalmente, la licencia le es otorgada por Alejandro Cima, por Resolución SC N°1648/99, del 6 de octubre

de 1999 (fs. 44). Con este antecedente, solicita la asignación de una banda de 40,5 a 42 GHz para prestar

servicios en el Área Múltiple Gran Buenos Aires, Córdoba y Mendoza. Más adelante figura un contrato

suscripto entre Corletti y Mercury Communications para desarrollar negociaciones relativas a las

telecomunicaciones, para el caso de resultar adjudicatario de licencia de servicios LMDS en la banda

de frecuencia de 40 GHz para transmisión de datos y valor agregado. A fs. 229 obra la Resolución N°

4268/99 del 1° de diciembre de 1999, por la cual se asignó la banda solicitada, conforme al cuadro 2.3 del

Anexo 1, de la Resol. N° 869/98, firmada por Alejandro B. Cima.

Este es un caso muy singular dentro de todas las asignaciones efectuadas. En primer lugar es el único

beneficiario a título personal, pero eso no es todo. Corletti es un militar en actividad, no es especialista en el

tema de las comunicaciones y se encuentra al mismo nivel de posibilidades de acceder a un bien tan valioso

y que requiere de inversiones y conocimientos extremadamente específicos en la materia que otras personas

o empresas. También es llamativo que desde la CNC se preocuparan especialmente en mantener informado

sobre la marcha de su solicitud al Teniente Coronel Gustavo Gorriz, que al parecer estaba muy interesado en

la suerte del trámite del afortunado adjudicatario. La llegada de Corletti a sectores próximos al poder, al

parecer, es lo que tuvo en cuenta la empresa Mercury Communications para acceder a una de estas

codiciadas bandas del espectro radioeléctrico y es el motivo por el cual el 10 de marzo de 2000 constituyó la

sociedad denominada "Servicio de Banda Ancha S.A." con Mercury (ver fs. 263/265), para transferir la

frecuencia asignada una vez finalizado el período de emergencia vigente por Resol. SC 10912000. Por

último, por Resolución se N° 392/2000, del 8 de septiembre de 2000 (B.O 19-9-2000), se dispuso declarar la

nulidad absoluta e insanable de la Resolución SC N° 4268 por la cual resultó adjudicatario de una frecuencia

de alta densidad Raúl Jorge Corletti, destacándose en los considerandos de dicho acto administrativo la falta

de antecedentes en servicios de telecomunicaciones, la vaguedad de los alcances del acuerdo alcanzado con

Mercury Comunications, como así también la falta de acreditación de extremos contables y patrimoniales

exigidos como condición para acceder a estas bandas.

Incumplimiento de pagos de las tasas:

Cada empresa o sociedad a la que se le hubiera asignado una de estas bandas debía abonar una tasa, cuyo

monto en un primer momento equivalía a la que abonan los servicios de CCTVS (Anexo II, Resol. SC

897/97) y luego un canon equivalente al del ítem de 1.14.q) de la Resolución STCyC N° 10/95 Y sus

modificatorias (punto 10, Anexo III, Resol. SC 869/98). El Secretario de Comunicaciones, no obstante haber

dictado estas resoluciones, nunca tomó las medidas necesarias tendientes a percibir las tasas

correspondientes por el uso de estas bandas, con lo que, además de haberlas cedido


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sin contraprestación alguna, sus beneficiarios nunca abonaron la tasa que por la utilización de ellas

correspondía.

Por tal motivo, desde la Comisión Nacional de Comunicaciones se iniciaron actuaciones administrativas a

los efectos de determinar los motivos de tal incumplimiento (Información Sumaria N° 506/2000). En el

marco de dicho sumario, declaró el Ing. Juan José Valorio, Jefe del Área de Asignación de Frecuencias de la

CNC, quien señaló lo siguiente: "... tal como surge de las actuaciones del caso, en la elaboración de los actos

resolutivos mediante los cuales se otorgaron autorizaciones de uso de bandas de frecuencias para los

servicios Fijo de Datos y Valor Agregado (SFDVA) y Fijo de Alta Densidad (SFAD), no intervinieron las

Áreas de Asignación de Frecuencias y de Licencias y Autorizaciones de la Gerencia de Ingeniería como es

de estilo. O sea, que tanto la selección de una banda determinada de frecuencias, la decisión de otorgar a un

licenciatario la autorización de su uso; como la elaboración del acto administrativo en sí, fue resuelta

exclusivamente en el ámbito de la anterior Presidencia de esta Comisión Nacional y la ex

SECRETARIA de COMUNICACIONES de la PRESIDENCIA de la NACIÓN (SECOM)." (fs. 13617,

el resaltado me pertenece). Según surge de dichas actuaciones sumarias, esta omisión recién pudo ser

subsanada a partir del 21 de julio de 1999 y es reveladora de dos datos de capital importancia para acreditar

los extremos que conciernen a esta denuncia: que hubo un ejercicio muy laxo de las atribuciones de control

por parte de la Secretaría de Comunicaciones, a tal punto que ni siquiera se cobraron esas tasas, y que el

manejo de estos expedientes se centralizó en la Secretaría de Comunicaciones, como para evitar

interferencias de otras áreas y concentrar el poder de decisión en la materia. Más allá del monto del perjuicio

que dicha omisión pudiera ocasionar y de que los beneficiarios eventualmente satisfagan los montos debidos,

hubo un claro incumplimiento de los deberes de custodia de los intereses públicos confiados y que se

encontraban en cabeza del ex Secretario de Comunicaciones quien, mientras tuvo a su cargo el área, no

dispuso de los medios necesarios para su percepción, pese a que él mismo había firmado las resoluciones que

así lo autorizaban.

VII. EL TRÁMITE DE OTROS EXPEDIENTES:

Resulta sumamente sugestivo, para tomar conciencia de la forma poco transparente y azarosa en que se

encaró la entrega de las distintas bandas de alta densidad, comparar el trámite que corrieron otros

expedientes donde empresas con una vasta trayectoria en el campo de las telecomunicaciones solicitaron la

asignación de estas frecuencias. Más allá de la suerte que hubieran tenido estas empresas en punto a la

obtención de las codiciadas frecuencias, su desarrollo, a partir de las propias manifestaciones de los

peticionantes o de la suerte del trámite iniciado, es revelador del método utilizado.

Compañía de Radiocomunicaciones Móviles S.A. (expte. 11.353/97):

El pedido de asignación fue efectuado el 4/6/97 (fs. 2), el que fue denegado el 16/7/97 al haberse asignado a

otras empresas las bandas solicitadas (fs. 20). Posteriormente, con fecha 24/11/97, se formuló una nueva

solicitud (fs. 22/3). A fs. 43 obra una nota de la Gerencia de Ingeniería donde se explica que por la cantidad

de pedidos la CNC se encuentra analizando el procedimiento para su otorgamiento. Por nota firmada por el

Presidente de la CNC se contestó que debían estar a la espera de las decisiones que se adopten en el seno de

la CNC (fs. 44). A fs. 45 la CNC requiere mayor información acerca del proyecto y a fs. 51 obra una nota de


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la empresa, solicitante de fecha 20/2/98 donde pide datos acerca del estado de su trámite, si hay

disponibilidad espectral, información acerca de la ocupación de 3 bandas en 25/31,15 Ghz y 37/40 Ghz y la

razón social de los prestadores adjudicatarios de cada una de ellas si las hubiera, el que es contestado

telefónicamente (fs. 52). A fs. 56 la empresa acompaña la descripción detallada del proyecto, pero con fecha

24/4/98, la CNC informa a esta sociedad que, a raíz del dictado de la Resolución 869/98, debían remitir a la

Comisión Evaluadora la información pertinente a fin de adecuar la solicitud a dicha resolución, otorgando un

plazo de diez días hábiles administrativos para ello. El 11-5-98 se presentó una readecuación del proyecto en

los términos de la resolución mencionada, aunque luego, con fecha 28-5-98, desistieron de suproyecto, ya

que encararían su emprendimiento de transmisión de datos, valor agregado y alta densidad, a través de

bandas asignadas a la empresa Correo Argentino S.A. (fs. 421). Impsat S.A. (expíe. 2334/97): El 26/2/97

esta empresa solicitó autorización para utilizar la Banda A del cuadro II del Anexo I de la Resol. SC 897/97.

Con fecha 18/11/97, dentro de los seis meses establecidos por la resolución mencionada, acompañó el

proyecto técnico a desarrollar (fs. 20). El 30/12/97 presentó un reclamo haciendo mención de las vicisitudes

a las que tuvo que hacer frente para encarar su proyecto, y señaló: "...al momento de pedir en septiembre la

modificación de nuestra solicitud originaria del 5 de marzo, otras dos empresas habían ya solicitado el

otorgamiento de las bandas A y B, por lo que, en el respeto del orden de antelación de los pedidos, no pudo

satisfacerse nuestro requerimiento de modificación de la solicitud original de marzo. Las bandas A y B, tras

ello, fueron atribuidas a los respectivos solicitantes."

"Ahora bien, no deja de preocupamos constatar que nuestra petición respecto de lo que hoy constituye la

banda C antecedió en varias semanas a las solicitudes efectuadas sobre las bandas A y B, pese a lo cual la

banda C no nos ha sido aún asignada."

"Entendemos que, en el respeto de las debidas prelaciones, el órgano de control no haya satisfecho nuestro

pedido del mes de septiembre de modificación de la atribución original solicitada, por haberse registrado un

pedido algo anterior para la banda A." "Pero consideramos que no puede más que guardarse idéntico respeto

e igual criterio de asignación ante nuestra solicitud original, del 5 de marzo referida a la hoy banda C,

formulada con meses de antelación a las solicitudes ya asignadas y, obviamente, a todos los demás

peticionantes posteriores." "Si se produjera un retraso aún mayor en la asignación de la banda C que nuestra

empresa ha solicitado, pese a haber sido decana entre todas las solicitantes, podría generarse una situación de

discriminación, puesto que las empresas competidoras gozarían, para iniciar sus servicios, de una ventaja

temporal

importante en la utilización de una zona del espectro radioeléctrico de la que hemos sido los peticionantes

pioneros."

Luego, el 30/3/98 la Gerencia de Asuntos Jurídicos de la CNC solicita urgente despacho a la solicitud de

lmpsat S.A para pasar a dictamen de la Comisión evaluadora del proyecto el 6/4/98 (fs. 117). Se encuentran

asignadas las porciones del espectro que van de los 37,140- 37,240 GHz y 37,840-37,940 GHz (banda A) y

de los 37,240-3-7,340 GHz): 37,940-38,040 GHz (banda B), conforme surge del Anexo I de la Resol. Sf

109/2000.

Impsat S.A (expte. 11504/97:


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En este expediente, más allá de la solicitud de bandas efectuada por la empresa, de las readecuaciones del

proyecto técnico, las observaciones realizadas por la CNC y su análisis posterior, surge un dato más que

revelador de la mecánica implementada para estos proyectos en la Secretaría de Comunicaciones. En efecto,

el hecho relevante a considerar es que, una vez aprobado el

proyecto presentado por parte de la Comisión Evaluadora el 12 de junio de 1998 (fs. 297), hasta el 4 de mayo

de 1999, el expediente permaneció inactivo, ya que recién en esa fecha se asignó la frecuencia solicitada por

Resolución SC 10.061199 (fs.298).

Se desconoce el motivo de tal demora, no hay actuación alguna entre el dictamen de la Comisión Evaluadora

y la resolución dictada, y resulta más que sugestiva esa inactividad, que se prolongó por un año hasta que se

efectuó la asignación de banda.

WCI de Argentina S.A (expte. 2020/98)

Esta empresa solicitó unas frecuencias en la banda comprendida entre los 25.35 y 26.35 GHz el 17 de febrero

de 1998. Presentaron el correspondiente - Anteproyecto Técnico y cumplieron con distintos requerimientos

efectuados por la CNC para el desarrollo de la banda solicitada y de las inversiones a efectuar, que superaban

los U$S 3.000.000.

Así las cosas, a fs. 380 la Comisión Evaluadora entendió que se encontraban satisfechos los requisitos

técnicos, jurídicos y económico-financieros exigidos por la normativa aplicable para efectuar la asignación

correspondiente, remitiendo las actuaciones a la Secretaría de: Comunicaciones. A fs. 380 vta., el Presidente

de la CNC, Roberto C. Catalán, por nota manuscrita de fecha 27-10-99, no hizo lugar al pedido de la

empresa por no encontrarse disponibles frecuencias en la banda solicitada. Obviamente, esta empresa carecía

del poder de negociación de un peso pesado del sector como es la empresa Impsat, tampoco tenía una

relación de parentesco con Kammerath, o llegada a algún área cercana al poder como Corletti, como para

obtener una de estas cotizadas frecuencias. Se desconoce que parámetros se manejaban en órbita de la

Secretaría de Comunicaciones para asignar a unos, lo qué se denegaba a otros, en pretendida igualdad de

condiciones.

VIII. CALIFICACIÓN JURÍDICA:

La conducta puesta de manifiesto por las anteriores autoridades de la Secretaría de Comunicaciones, Germán

Kammerath y Alejandro Cima, en el contexto en que se desarrollaron, revelan un hecho que excede la mera

discrecionalidad y el marco del obrar irregular en sede administrativa para adquirir trascendencia criminal.

Es que los límites de la actividad discrecional de los funcionarios públicos son la razonabilidad, la desviación

del poder y la buena fe, límites que han sido ampliamente violados en este caso. Si bien no había una norma

específica que obligara a realizar el concurso público, la costumbre tanto nacional como internacional, la

buena fe y una administración razonable, transparente y eficiente de un recurso escaso como el espectro

radioeléctrico así lo aconsejaba. La Procuración del Tesoro de la Nación en su dictamen 123:308 tiene dicho

que "... la discrecionalidad no es una potestad administrativa ilimitada e implica obrar conforme a

consideraciones sobre la mejor manera de manejar los negocios públicos, consideraciones referentes a lo que

resulte más sensato a la conveniencia pública, a lo que económicamente sea oportuno, a lo que sea práctico


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desde el punto de vista nacional, a la equidad en los negocios y al progreso social. Sólo pues, su fundamento

de razonabilidad puede dar fuerza de convicción a un acto administrativo dictado en ejercicio de sus

facultades discrecionales, conferidas por ley a la Administración."

Por otro lado, se ha sostenido que: "...un acto que implique el dispendio ineficiente de recursos públicos ya

no entra en el mero campo de la oportunidad, conveniencia o mérito y es directamente coadyuvante de la

corrupción, de objeto plenamente inmoral conforme las normas internacionales." (Agustín Gordillo, Tratado

de Derecho Administrativo, Fundación de Derecho Administrativo, Bs. As., 1999, Tomo 3, Cap. VIII, pág.

28).

Otro vicio en el que el funcionario incurre y permite la fulminación del acto, es el llamado vicio de la

desviación de poder, receptado en nuestro derecho positivo en el art. 7, inc. f), de la Ley 19.549 y que se

manifiesta cuando el funcionario público a través de su actuación pretende perseguir fines distintos a

aquellos autorizados por la norma atributiva de competencia. Este vicio adquiere mayor relevancia cuando,

más allá de perseguirse fines públicos ajenos a los estrictamente autorizados por la norma, se persiguen fines

privados que incluyen el lucro personal del funcionario o de personas vinculadas a él. Gordillo, es ilustrativo

al respecto al señalar que este vicio se advierte en aquellos casos en que "...cuando sin violar objetivamente

la ley, por ejemplo, si un funcionario está autorizado para realizar contratación directa, prescindiendo de la

licitación pública y contrata con una determinada empresa porque son amigos suyos y desea ayudarlas con el

contrato."( ob. cit., Cap. IX, pág. 24).

Vale la pena destacar que el mismo autor contempla el caso en el que exista connivencia dolosa entre el

funcionario y el administrado, resaltando que en estos supuestos el dolo tiene una trascendencia mayor,

conducta que supondría una consciente y deliberada violación de la Convención Interamericana Contra la

Corrupción (ob. cit., Cap. IX, pág. 54), en concreto el art. VI de la Convención Interamericana contra la

Corrupción, que define como acto de corrupción: "la realización por parte de un funcionario público o una

persona que ejerza funciones públicas de cualquier acto u omisión en el ejercicio de sus funciones, con el fin

de obtener ilícitamente beneficios para sí mismo o para un tercero.", como se señalara al comienzo de esta

presentación.

Los tipos penales que se adaptan a los hechos descriptos y que receptan el imperativo legal contenido en la

cláusula del instrumento internacional arriba transcripto son las figuras previstas en el art. 265 –

negociaciones incompatibles con la función pública- y art. 173, inc. 7 en función del art. 174, inc. 5 -

defraudación en perjuicio de una administración pública- todos del Código Penal. El arto 265 C.P, pena con

reclusión o prisión de dos a seis años e inhabilitación absoluta de tres a diez años "al funcionario público

que: "...directamente, por persona interpuesta o por acto simulado, se interesare en cualquier contrato u

operación en que intervenga por razón de su cargo." (texto con forme a la ley 16.648). En ese sentido, puede

afirmarse que las autoridades públicas involucradas en estos sucesos han actuado con un interés ajeno al del

propio Estado, consistente en el propósito de beneficiar económicamente a determinados sujetos, afectando

de tal manera la imparcialidad que debe guiar el ejercicio de la función pública.

Entendemos que el tipo penal en cuestión se integra en su aspecto objetivo con el actuar del funcionario

público en ejercicio de las funciones asignadas, en nuestro caso, evidenciado por el dictado de las distintas


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resoluciones por las cuales se asignaban las bandas y el aspecto subjetivo - que a la vez revela con claridad el

injusto de la figura en análisis - por el conocimiento de que quien actúa lo hace interesadamente, "es decir

con desviación de poder, persiguiendo una finalidad de beneficio para sí o para otro, condicionando la

voluntad negocial de la Administración según este interés no administrativo".

Al respecto, sostiene Marcelo Sancinetti que para la configuración del tipo "... es absolutamente irrelevante

que la finalidad espuria consista en beneficiarse a sí mismo o a un tercero" puesto que "... la imparcialidad de

la Administración no se halla más afectada por el hecho de que la desviación de poder tienda a beneficiar al

autor, que a cualquier otro", por lo tanto, el autor mencionado concluye que "... la acción prohibida se

configura (...) por la manifestación de una injerencia orientada al aprovechamiento de la función pública, sea

para beneficio propio o de un tercero (ver "Negociaciones Incompatibles con el Ejercicio de Funciones

Públicas", en Doctrina Penal, 1986, págs. 71/86; criterio también seguido por la Cámara Federal de la Capital

Federal -ver c. 22.372 -Sala 1a.- "Martínez de Hoz, José" reg. 742 del 15/11/90- ).

En cuanto a la consumación de la figura estudiada, se comparte la posición según la cual no es exigible la

concreción de un beneficio del funcionario o del tercero beneficiado, sino que el tipo se perfecciona con la

mera actuación con tendencia beneficiante, esto es, con una tendencia que anteponga el interés particular -

propio o de un tercero- interés ajeno al único que debe guiar la actuación de los funcionarios públicos, que es

el interés público. No obstante ello, en este caso, el beneficio económico -sin lugar a dudas- pudo

consumarse, si atendemos al notable valor de reventa de las frecuencias.

Puede concluirse que con la implementación de una normativa y metodología que asignó discrecionalmente

las bandas del espectro radioeléctrico –de alto valor económico- en forma gratuita, se perjudicaron los

intereses del Estado Nacional, con el fin de beneficiar a determinadas personas de su círculo más íntimo, en

concreto su cuñado Marcos Aurelio Álvarez, casado con su hermana, Rosa María Kammerath y a otras

personas, que si bien no pertenecen a ese círculo, a la luz de lo reseñado más arriba, no reunían las

condiciones exigidas para que les fueran asignadas estas bandas.

Así, Macrocom S.A, una empresa creada en forma concomitante con la solicitud de una licencia para

prestación de servicios de telecomunicaciones, la cual pidió el 19-3-97 y obtuvo el 17-4-97, solicitó una

banda el 13-5-97, Y la obtuvo el 26-5-97. En poco más de dos meses se llevaron adelante dos trámites

separados y los extremos requeridos fueron verificados de manera inmediata pese a que la sociedad o sus

socios carecían de antecedentes en estos servicios. Respecto de Fastcom S.A, no hubo una acreditación del

patrimonio neto exigido para resultar beneficiario de estas frecuencias. Con Cosutel S.A, es llamativa la

forma en que se autorizó el proceso de absorción de esta última por parte Artige S.A, pese a que carecía en

absoluto de antecedentes en la materia y su objeto societario nada refiere respecto a la prestación de servicios

de telecomunicaciones y tampoco se encuentran acreditados los requisitos patrimoniales y contables exigidos

para la asignación de una frecuencia. En relación a Corletti, puede señalarse que carecía de toda experiencia

en la materia, tampoco acreditó los distintos extremos exigidos por la normativa, lo que motivó que la propia

Secretaría de Comunicaciones anulara dicha asignación.

Si tomamos en cuenta que se manejó de manera centralizada la asignación de estas frecuencias en la

Secretaría de Comunicaciones y que otras empresas reconocidas en el mercado tuvieron dificultades en


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implementar sus proyectos, sumado a ello el hecho de que en ningún momento se hacía visible el verdadero

beneficiado de estas asignaciones, Marcos Aurelio Álvarez -cuñado de Kammerath- y la circunstancia de

que estas tres firmas terminaron transfiriendo sus paquetes accionarios, podemos concluir que se encuentra

más que demostrado un interés del ex Secretario de Comunicaciones, dirigido a beneficiar a este grupo

encabezado por su cuñado con estas valiosas frecuencias, en violación de sus deberes como funcionario

público y de la propia normativa que el mismo había dictado.

Ello queda demostrado por el hecho de que Macrocom S.A, terminó intermediando, aprovechando del favor

oficial para hacerse de estas bandas, para su posterior reventa, nada más ni nada menos que a uno de los

principales operadores de esta tecnología en los Estados Unidos, la empresa Winstar, a un valor de U$S

7.100.000. Igualmente sucedió con las empresas Fastcom y Cosutel (Artige), que también terminaron

transfiriendo sus paquetes accionarios, en operaciones seguramente millonarias, aunque esta Oficina no se

encuentra por el momento en condiciones de determinar.

Así Kammerath firmó la resolución N° 1353/97 (Macrocom) y la N° 2515/98 (Cosutel). Por su parte, Cima,

suscribió la N° 3/99 (Fastcom) y la N° 4268/99 (Corletti). Entonces, esa "connivencia dolosa" de la que

habla Gordillo se advierte en este caso y con una clara adecuación típica (art. 265 C.P.), desde el momento

en que tanto Kammerath como Cima, fueron quienes diseñaron, ejecutaron esta política y efectuaron las

asignaciones de bandas, para después realizarse las transferencias accionarías. No podían desconocer que la

cara oculta detrás de esas asignaciones no era otra más que el cuñado de Kammerath –Marcos Aurelio

Álvarez- ni que el fin perseguido era que ellos lucraran con la venta posterior de estas licencias a empresas

especializadas en la utilización de estas tecnologías, que bien pudieron presentarse ante la CNC en un primer

momento, pero no lo hicieron habida cuenta de que algunas personas con llegada al poder político de turno

se hicieron de las frecuencias inmediatamente y a título gratuito, para posibilitar su venta posterior,

aprovechándose del sigilo y falta de transparencia con que se asignaron en un primer momento.

En cuando a la defraudación debe señalarse que este tipo legal dispone: "Art. 173... se consideraran casos

especiales de defraudación... 7) El que, por disposición de la ley, de la autoridad o por un acto jurídico,

tuviera a su cargo el manejo, la administración o el cuidado de bienes o intereses pecuniarios ajenos, y con el

fin de procurar para sí o para un tercero un lucro indebido o para causar daño, violando sus deberes

perjudicare los intereses confiados u obligara abusivamente al titular de éstos;”.

Para el análisis del perjuicio exigido debe tenerse en cuenta que el art. 70 de la Ley de Comunicaciones

establece: "La autoridad competente podrá cambiar o cancelar las frecuencias autorizadas, sin que ello dé

derecho a indemnización alguna.", con lo que, en principio, no podría configurarse perjuicio alguno desde el

momento en que la Administración estaba en condiciones de revocar por sí las asignaciones de frecuencias

efectuadas sin que se genere ningún obligación de indemnizar.

No obstante ello, debe tenerse en cuenta que, en la Resol. SC 869/98 (Anexo III, punto 8) se dispone:

"Contrato de cumplimiento. Se firmará un contrato entre el adjudicatario de la banda de frecuencia y la

autoridad Regulatoria, por el cual el primero se compromete a cumplir un plan de obras claramente

preestablecido en dicho contrato. El incumplimiento del contrato, verificado por la Autoridad de Control,

implicará la caducidad de pleno derecho de la asignación de frecuencias otorgada para cada área."


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A través de este instrumento legal, se buscó transformar la relación reglamentaria trabada entre el titular de

la frecuencia y el Estado en una contractual, con lo que en cabeza del administrado, luego de su firma, nacía

un derecho subjetivo en función del acuerdo celebrado, que evitaría la posibilidad de una revocación de la

titularidad de licencia sin indemnización. Con ello se advierte que las asignaciones efectuadas, si bien en un

primer momento lo fueron a título precario, se iniciaron pasos previos ineludibles

tendientes a la consolidación de un vínculo más fuerte entre Administración y administrado, operando una

especie de novación de ese título, fuente de la relación jurídica originaria, en otro más sólido fundado en un

contrato. Pero ello no obsta a que todos los actos incluidos en el trámite y consiguiente asignación de la

frecuencia, por más que lo fueran a título precario, no puedan encuadrarse en un comienzo de ejecución

típico de la figura penal analizada, ya que era necesario sortear dicho paso para concluir la firma del contrato

y esta defraudación -administración fraudulenta supone para su configuración una multiplicidad de actos, a

través de los sucesivos incumplimientos de los deberes mencionados a lo largo de esta presentación, como

ser la falta de cobro de la tasa correspondiente, verificación irregular de antecedentes societarios, no

verificación de experiencia previa en la prestación de servicios de telecomunicación, deficiente control de las

instalaciones comprometidas, entre otros. Todos estos actos se encontraban enderezados a la consumación

del delito de defraudación por administración fraudulenta en perjuicio de una administración pública, cuyo

dominio último pesaba en cabeza de las máximas autoridades de la Secretaría de Comunicaciones, ya que

fueron ellos quienes otorgaron las frecuencias y participaron en la elaboración de los distintos reglamentos

sobre la materia.

Además, debe señalarse que la Administración, frente a esta situación, no estaría en condiciones de ejercer su

potestad revocatoria, en los términos del art. 70 LC, no sólo por la firma de este Contrato de Cumplimiento,

sino por el hecho de que los adjudicatarios originales de las frecuencias las transfirieron a otras sociedades.

Recuérdese que uno de esos adquirentes abonó más de siete millones de dólares por la frecuencia (Winstar).

A ellos no podría serles oponible la nulidad de la adjudicación originaria ya que, en su carácter de

adquirentes de buena fe ya título oneroso (art. 1051 Cod. Civil), son titulares de un derecho subjetivo, cuya

privación generaría en el Estado la consiguiente obligación de reparar, a riesgo de incurrirse en una

confiscación vedada por nuestra Constitución Nacional (art. 17 CN). Debe tenerse en cuenta que en otras

asignaciones efectuadas y en las que se advirtieron diversas irregularidades, la Administración ejerció su

potestad revocatoria, justamente porque no había inversiones comprometidas para el desarrollo de las

frecuencias otorgadas (véanse Resoluciones SC N° 393/2000, (B.O 19-9-00; S.C N° 401/2000, B.O. 27-9-00,

entre otras).

Con ello entiendo se encuentra acreditado el perjuicio económico exigido por esta figura penal, por el hecho

de que se dispuso de un bien escaso y con demanda insatisfecha, por ende valioso, y que es titularizado por

el Estado. Ello surge patente en el caso de Macrocom, que bien puede servir como caso testigo de los montos

involucrados en estas operaciones y trasladarse a los otros hechos aquí denunciados.

A modo de conclusión, tanto en los casos de Macrocom, Fastcom y Cosutel, el delito quedó perfeccionado

por el hecho de que hubo transferencias de acciones a terceros ajenos a la maniobra, no así en el caso de

Corletti, ya que por la oportuna intervención de la Secretaría de Comunicaciones, se dejó sin efecto la


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resolución que le otorgaba la frecuencia, no obstante lo cual se llevaron adelante distintos actos dirigidos

hacia la consolidación de la asignación efectuada, que no pudo tener lugar por razones ajenas a la voluntad

de las ex autoridades del área, justamente por haber cesado en el ejercicio de sus funciones.


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ALFIE, Alejandro. “El escándalo de las licencias”, en Revista Information Technology, Buenos Aires,

2001.

ESPECTRO RADIOELÉCTRICO

EL ESCÁNDALO DE LAS LICENCIAS

Desde que asumió Henoch Aguiar como secretario de Comunicaciones, el espectro radioeléctrico

pasó a estar en el centro de los conflictos más fuertes (y más públicos) que se recuerden dentro del sector de

las telecomunicaciones. Esta situación se generó por tres medidas que tomó la actual gestión:

primero, cuando decretó su estado de emergencia y ordenó la auditoria permanente sobre

todas las frecuencias asignadas;

en segundo término, porque abrió a consulta el cambio en el sistema de cómputo para el

pago del canon por el uso del espectro,

y, finalmente, porque modificó la metodología de asignación de frecuencias.

Estas tres cuestiones tienen en vilo a los players del sector, ya que el espectro radioeléctrico es la red

de caminos por donde circulan todos los servicios inalámbricos, desde la telefonía celular hasta los sistemas

de alta densidad.

¿DÓNDE HAY UN MANGO?

Por el uso del espectro, cada operador le paga periódicamente a la Comisión Nacional de

Comunicaciones (CNC) un canon, parte del cual va directamente a Thales, la empresa que se encarga de

monitorear su uso. En total, durante el año 2000, la CNC recaudó U$S 130 millones en concepto del canon

radioeléctrico, de los cuales U$S 80 millones fueron pagados por las compañías de telefonía celular, uno de

los 105 servicios que controla la CNC. Y está previsto que este año se recauden U$S 136 millones por el

mismo concepto. Sin embargo, de aprobarse la propuesta de la Secretaría de Comunicaciones (Secom) tal

como está, los operadores celulares pasarían a pagar una suma fija de U$S 105 millones (un 30 por ciento

más), en conjunto, a partir del próximo año.

Los operadores celulares han venido incrementando sus aportes en forma sostenida porque tienen un

régimen dual: de pago por abonado para los usuarios que están bajo contrato, y de porcentaje de tarjetas

vendidas en el segmento de los prepagos.

Esa metodología de cobro hizo que, junto con el aumento exponencial en la base de abonados, las

tasas radioeléctricas pasaran a ser del 1 por ciento de su facturación en 1991, al 2,9 por ciento en el año 2000

para una empresa como Movicom; es decir, tuvieran un incremento de casi el 200 por ciento en el término de

diez años.

“Esto demuestra lo dañino que es este método para el sector”, se queja Roberto Pérez, director

ejecutivo de Relaciones Externas e Iniciativas Estratégicas de Movicom BellSouth y presidente del Comité

de Telecomunicaciones e Informática de la poderosa Cámara de Comercio de los Estados Unidos en la

Argentina (AMCHAM). Fue precisamente en un workshop de esta cámara donde Movicom y CTI fustigaron


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la carga tributaria que hay en el sector de las telecomunicaciones inalámbricas.

En el caso de CTI, su representante pide una racionalización de los aranceles radioeléctricos, ya que,

“según las normas vigentes, debe existir un equilibrio entre lo percibido con la tasa y los costos del servicio

de inspección y control del espectro”, dice Maximiliano von Kesselstatt, director de Marco Regulatorio,

Asuntos Legales y Relaciones Gubernamentales de CTI Móvil. En sintonía con esa postura, según Pérez, los

montos que pagan los celulares en concepto de canon radioeléctrico “están desalineados respecto de las

tareas específicas de administrar el espectro”. Por eso, propone hacer una auditoria técnica para determinar

cuánto cuesta este servicio. Y Kesselstatt agrega: “Hay un contrato firmado con un prestador privado, y me

parece que ha llegado el momento de revisar cuál es el porcentaje que se está llevando y las tareas que se le

han encomendado”. Para que no quede lugar a dudas, Kesselstatt afirma: “Estamos en condiciones de revisar

eso y asegurar que en el mercado de las telecomunicaciones esa tercerización no vaya en contra de los

intereses del Estado argentino y de las empresas”.

UN CASO ÚNICO

En la mayor parte de los países, la comprobación técnica de las emisiones del espectro radioeléctrico

es realizada por un organismo del Estado. Sin embargo, en la Argentina, la filial de la empresa francesa

Thales Spectrum (anteriormente se llamaba Thomson Spectrum) viene realizando esa tarea desde julio de

1997, cuando ganó una licitación pública para actuar como soporte técnico de la CNC. En dicha oportunidad

se estableció que “el outsourcing es por quince años, con opción a cinco años más, luego de lo cual, si se

finaliza el contrato con el concesionario, todas las instalaciones y la red pasarán a ser propiedad de la CNC”,

explica el gerente de Relaciones Institucionales de Thales Spectrum de Argentina, Javier Guerrico.Como

pago por el control del espectro, Thales recibe el 47 por ciento de lo recaudado en concepto de tasas

radioeléctricas. La cifra total percibida por Thales fue en aumento durante estos años, a partir de una mayor

recaudación. El ejecutivo de esta empresa asegura que ese dinero lo reciben por “lograr una óptima

utilización del espectro que permita brindar a los usuarios frecuencias libres de interferencias y una mejor

calidad en los servicios públicos de telecomunicaciones”.

Según una fuente de la CNC que pidió mantener su anonimato, “cuando Thales se hizo cargo del

monitoreo del espectro, la CNC recaudaba en concepto de derechos radioeléctricos unos U$S 40 millones,

mientras que en el 2000 se llegó a los U$S 130 millones”. Dichas tasas son el frente de conflicto más grave

que se ha abierto entre las empresas celulares y la Secom. De todos modos, habría que señalar que la norma

que rige en la actualidad no es la reglamentación original, ya que a fines de 1999 se modificó el esquema de

cobro para que los usuarios prepagos no abonen el mismo porcentaje que los clientes bajo contrato. La fuente

de la CNC asegura que esa modificación “significó una rebaja de aproximadamente U$S 55 millones en los

pagos de los operadores celulares si lo comparamos con lo que tendrían que haber pagado” de acuerdo con la

reglamentación anterior. Por ejemplo, Movicom pagó U$S 24,2 millones en 1999 y U$S 22,9 millones en el

2000, a pesar de un gran incremento en su base de abonados. Una postura menos conflictiva plantean en la

Secom, donde admiten que ya elevaron al ministro de Infraestructura un proyecto para modificar el pago de

tasas que rige en la actualidad. Para el secretario de Comunicaciones, es cierto que hay países donde las tasas


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son más baratas. “Pero también debemos recordar que, salvo excepciones, casi la totalidad de las frecuencias

en la Argentina han sido entregadas de manera gratuita a los prestadores. Por lo tanto, el uso de ese bien

escaso tiene como única contrapartida, en la mayor parte de las frecuencias, el pago de esa tasa”, dice

Henoch Aguiar, aunque acepta que dicho sistema de pago “adolece de dos problemas: en primer lugar,

castiga al prestador más eficiente, porque al pagar por cantidad de clientes le hace pagar más al que usa

mejor el espectro y al que pone más usuarios, y, en segundo término, requiere un ejercicio permanente de

control, ya que el número de clientes por el cual se paga depende de la contabilidad de la empresa que lo

declara”. Por estas cuestiones, la Secom pretende, antes de fin de año, pasar a un esquema de cobro en el

cual todas las empresas que usan el espectro radioeléctrico dejen de pagar según la cantidad de abonados que

tienen y pasen a un sistema de pago unificado en función del espectro que poseen y el tipo de servicio que

brindan, similar al que ya tienen los servicios fijos inalámbricos. Si bien dicho esquema es el que prefieren

todas las empresas, los montos que se les pretende cobrar son más altos que los que rigen en la actualidad.

En el caso de los celulares, Von Kesselstatt asegura que dicha modificación “implica un aumento cercano al

40 por ciento para todos los operadores móviles. Esta exigencia de pago desproporcionada hará que

aumenten las tasas radioeléctricas de U$S 80 millones a más de U$S 115 millones, de un año para el otro, en

un momento de recesión económica y crisis de rentabilidad en la industria. Esto va en sentido contrario a las

políticas de competitividad del gobierno nacional, y amenaza con ser uno de los aspectos que afecte

negativamente las alicaídas inversiones del sector”. En la CNC consideran que el importe que se fijará

finalmente será un poco menor, “de unos U$S 105 millones anuales”, que pagarán los cuatro operadores

celulares.Con un menor nivel de exposición pública, pero a la vez solidario con la posición crítica de CTI y

Movicom, el gerente general de Unifón, Luis Malvido, considera: “La telefonía móvil no está hoy en

condiciones de asumir más impuestos. El sector se encuentra agobiado por diversas cargas y soporta los

mismos problemas que afrontan otras actividades debido al largo período de recesión”.

NOSOTROS TAMBIÉN

En el caso de los operadores de sistemas fijos inalámbricos, la metodología de pago que tienen es

muy distinta de la de los celulares, ya que no lo hacen de acuerdo con la cantidad de usuarios, sino por la

frecuencia utilizada, el ancho de banda que tiene la sub-banda asignada y la capacidad que efectivamente se

usa. En este segmento, los que tienen problemas son aquellos operadores de servicios que utilizan

frecuencias por encima de los 10.5 GHz. Julián Volberg, director de Ingeniería e Infraestructura de Comsat,

comenta que hay “una discusión por las tasas que se estarían cobrando para los sistemas fijos multipunto,

que son las bandas de LMDS y las de 38 GHz, porque entendemos que las tasas que se pretenderían cobrar

son realmente elevadas y no reflejan el uso que se le va a dar al espectro. El sistema no es operable

económicamente a los valores que se estaban proyectando”.

Además, la auditoría de la CNC detectó que muchas empresas debían el canon radioeléctrico. Y las

intimó a pagar. En el caso de Winstar (que fue comprada recientemente por Datco), por ejemplo, tuvo que

abonar U$S 1,4 millones a fines del 2000 por el uso de dos sub-bandas en la frecuencia de 39 GHz. Y se la

conminó bajo apercibimiento de quitarle la frecuencia. Diveo, por su parte, también sintió el impacto en esta


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cuestión: “Por un motivo ajeno al empresario, el Estado durante mucho tiempo no estuvo cobrando ese canon

—dice su presidente, Jaime Cibils Robirosa—, pero lo hizo de un día para el otro y con un importante

interés, tornando mucho más caro el pago de esa tasa”.

Cuando INFORMATION TECHNOLOGY trató de averiguar por qué no se le habían cobrado las

tasas radioeléctricas a numerosos nuevos entrantes, la única fuente que se atrevió a dar una respuesta que

pudiera ser citada fue la diputada de la Alianza y miembro del grupo de diputados que denunció ante la

Justicia a la gestión anterior, Graciela Ocaña: “Es que hubo una desidia total, porque nadie les reclamaba los

pagos. De lo único que se ocupaban era de hacer ágiles los trámites para algunas sociedades. Se debían tasas

de dos y tres años atrás... pero todo estaba bien”.

En la CNC reconocen (off the record) que hasta fines de 1999, “por causas políticas que son

técnicamente imposibles de justificar”, no se les quiso cobrar el canon radioeléctrico a los usuarios del

servicio fijo inalámbrico entre los 10.5 GHz y los 42 GHz. Esto hizo que, por ejemplo, no se le impartieran

directivas a Thales para que realice dicha cobranza en ese período.

INCUMBENTES VS ENTRANTES

Los principales operadores de servicios fijos utilizan diversas frecuencias (asignadas por el Estado)

como vehículos de transmisión de sus servicios. Pero es muy diferente el uso que los incumbentes y los

nuevos entrantes les dan a las frecuencias. Diveo, por ejemplo, ofrece servicios de gran ancho de banda

mediante el uso de tres frecuencias: en 10.5 GHz, 23 GHz y 38 GHz. Su director general, Marcelo

Cancelliere, explica que en 10.5 GHz se puede ofrecer más alcance, pero con menor capacidad de

transmisión, y en la de 38 GHz sucede a la inversa. “Entonces decidimos con cuál de las dos ofrecemos cada

servicio, dependiendo del lugar donde está el cliente y el tipo de servicio que le tenemos que dar.” A la

frecuencia de 23 GHz, Diveo la usa en el backbone de su red para canalizar las comunicaciones entre los

puntos concentradores de tráfico. Para esta empresa, el espectro radioeléctrico es un recurso vital. Sin

embargo, la CNC le pidió que devuelva una de las tres sub-bandas en la frecuencia de 38 GHz, porque

estaría acumulando un recurso escaso, ya que tiene asignadas dos sub-bandas a nombre de Diginet y una a

través de Eritown Corporation, pero ambas pertenecen a Diveo (ver “¿Quién es el dueño?”). Según Cibils

Robirosa, “tener una frecuencia en 38 GHz y otra en 10.5 GHz no necesariamente tiene que ser visto como

una acumulación de espectro. Sobre todo, cuando esas dos herramientas permiten brindar un mejor servicio,

de manera competitiva y ágil... pero pareciera que es difícil que eso se entienda”. En una situación similar

están Velocom, Techtel y Telefónica, que para la CNC “detentan más de una frecuencia en la misma zona,

produciéndose una inaceptable acumulación”, dice el informe final sobre el estado del espectro. A pesar de

ello, Telefónica está en una situación muy distinta de la de los nuevos entrantes, ya que no registraba atrasos

en el pago del canon y tiene instalada una infraestructura que combina la red de fibra óptica con enlaces

radioeléctricos (de hasta 10.5 GHz) y tecnología satelital. Jorge Perri, director de Estrategias de Red de

Telefónica de Argentina, explica: “La columna vertebral de nuestra red son las fibras ópticas, y las ramas

arborescentes están resueltas por soluciones radioeléctricas y satelitales”. En su caso, hay una fuerte

correlación entre zonas escasamente pobladas y la aplicación de soluciones inalámbricas. En la Antártida, la


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empresa presta servicio a través de enlaces satelitales; en las zonas rurales del interior del país, ofrece

soluciones radioeléctricas, y en las regiones urbanas utiliza los cables de la telepista óptica, con la última

milla de cobre. “Los que somos incumbentes —dice Perri— tenemos una mayor tendencia a hacer un mejor

uso del espectro, porque tenemos una gama más amplia y seleccionamos alternativas”. Un caso intermedio es

el de Comsat, que tiene asignadas numerosas bandas del espectro para aplicaciones terrestres y satelitales, y

opera con sistemas fijos desde 1991. Algunas de las frecuencias sobre las que tiene montada su

infraestructura terrestre son las de 2.4-2.7 GHz, 7 GHz, 15 GHz, 23 GHz y 38 GHz, y para las

comunicaciones satelitales trabaja sobre las bandas de 3-6 GHz y 11-14 GHz. Julián Volberg explica que la

selección de la banda depende de los requerimientos del eventual servicio que haya que prestar: “Para los

enlaces de corto alcance, normalmente usamos las frecuencias más altas, y si necesitamos enlaces de largo

alcance, usamos las más bajas en los sistemas terrestres. En los satelitales, la banda Ku tiene ciertas ventajas

para unas aplicaciones, y la banda C, en otras”. La CNC le retiró a Comsat una frecuencia, en el marco de la

auditoría por la emergencia del espectro. Julián Volberg aclara que si bien “la CNC nos retiró una licencia

que teníamos asignada en 2.5-2.7 GHz, ya se inició el proceso para la recuperación de esa frecuencia en

función de los proyectos que hasta el momento hemos presentado. Más allá de eso —dice Volberg—, en la

Argentina hay una buena utilización del espectro, y el ente regulador está actuando de la mejor manera para

que esto sea ordenado”.

A DEMANDA Y POR SUBASTA

La cantidad de frecuencias que se pueden asignar no son ilimitadas. Cada una tiene un número

determinado de sub-bandas, que hasta ahora se entregaron mayoritariamente en forma gratuita, pero que la

Secretaría de Comunicaciones planea subastar. Sin embargo, a pesar de las buenas intenciones, lo cierto es

que la mayor parte del espectro ya fue asignado en forma gratuita durante los últimos tres años de la gestión

menemista, y quedan pocas frecuencias libres para subastar. En líneas generales, en el mundo hay dos

sistemas para la asignación de frecuencias: el de subasta ascendente, que es por oferta económica, y el

“beauty contest”, que es como un concurso de belleza en el cual se presentan los proyectos y se le asigna al

que tiene mejores cualidades técnicas y de inversión. En el caso de la Argentina, las frecuencias de trunking

y de telefonía celular PCS se entregaron por subasta. El resto de las frecuencias fueron otorgadas, en general,

mediante el sistema “beauty contest”, por la gestión anterior. Pero la Secom acaba de establecer un nuevo

esquema, que combina la adjudicación directa para las frecuencias de escaso valor económico con la subasta

para las de mayor valor. De esta manera, se realizarán dos subastas anuales en los meses de abril y octubre.

En el caso de la primera subasta, que tendría que hacerse en octubre, la CNC está facultada a modificar los

plazos, ya que, cuando se estableció el nuevo sistema, no daban las fechas para cumplir con todos los

requerimientos. A diferencia de lo realizado durante la época menemista, las frecuencias que se encuentren

disponibles desde los 2.5 GHz hasta los 42 GHz irán directamente a subasta, y se publicarán previamente la

nómina de inscriptos, los canales disponibles, las características técnicas, los valores bases de referencia, los

montos de garantía de las ofertas y la fecha del acto de subasta. El objetivo es “mostrar un proceso de

absoluta transparencia en los procesos de asignaciones de frecuencias”, dicen en la Secom.Según lo previsto


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en la ley de presupuesto, en octubre tendrían que ir a licitación las frecuencias para operar los servicios

móviles de tercera generación (3G), por las cuales el Gobierno esperaba recaudar originalmente unos U$S

800 millones. Sin embargo, la indefinición de los Estados Unidos sobre la frecuencia donde va a ubicar sus

servicios 3G, la crisis de financiamiento internacional del sector de las telecomunicaciones y la situación

económica local hicieron bajar las estimaciones originales y, seguramente, postergarán la subasta de 3G

hasta abril u octubre de 2002 (ver INFORMATION TECHNOLOGY número 55, “Los lobbystas de las

telcos”).

Si bien todavía no hay información oficial, las frecuencias que irán a subasta en el mes de octubre de

este año son aquellas que recuperó el Estado a partir de la auditoria llevada adelante por la CNC.

EL PECADO ORIGINAL

Es que la actual gestión pretende diferenciarse, porque el otro enfrentamiento por el uso del espectro

está centrado en las casi cincuenta frecuencias (entre 2.5 GHz y 42 GHz) que se asignaron para sistemas fijos

inalámbricos en los últimos años de la gestión menemista, las cuales son de alto valor económico, pero

fueron asignadas en forma discrecional, gratuita y sin concurso. Tal situación llevó a que Henoch Aguiar

decretara, en febrero del 2000, el estado de emergencia del espectro con el fin de detectar las frecuencias

asignadas en forma incorrecta, evitar que se siga extendiendo el mercado de reventa de frecuencias, dar de

baja las licencias mal habidas e intimar al pago de las tasas radioeléctricas adeudadas. En principio, aquellas

frecuencias sobre las que la Secom pidió la baja son:

Dos sub-bandas en la frecuencia de 2.5 GHz, de Telcom Ventures, que estaban a nombre de

Trunking Junín y Trunking Río Cuarto;

Una sub-banda en 24 GHz, de Telcom Ventures, que estaba a nombre de Comunicaciones

Inteligentes;

Una sub-banda en 42 GHz, de Mercury Communications, que estaba a nombre de Raúl

Corletti;

Una sub-banda en 38 GHz, de Latin Broadband, que estaba a nombre de Artige.

En otros casos, además, se detectaron procesos de reventa de frecuencias a empresas ya establecidas

en el mercado argentino, que están prohibidos por la reglamentación vigente. Sin embargo, la Secom y la

Oficina Anticorrupción prefirieron no cuestionar el uso de esas frecuencias para garantizar la seguridad

jurídica de las empresas que las compraron. El informe final de la auditoría realizada con motivo de la

emergencia del espectro (y que fuera presentado en julio del 2000 por los tres grupos de trabajo

multidisciplinarios de la CNC) señala que la autoridad regulatoria, en ese entonces comandada por Germán

Kammerath y Alejandro Cima, asignaron “discrecionalmente las bandas del espectro de alto valor

económico sin proteger adecuadamente los intereses del Estado y de la comunidad. Debe advertirse que las

bandas de trunking, de mucho menor valor económico, son licitadas”. Dicha metodología de asignación

comenzó cuando, a principios de 1997, Germán Kammerath le asignó dos sub-bandas en la frecuencia de 38

GHz a Diginet Argentina (actualmente Diveo). En esa oportunidad surgieron impugnaciones de parte de

cuatro cámaras del sector (CICOMRA, AMCHAM, ATVC y CADAS), y de varios proveedores, por


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asignarse las sub-bandas sin el habitual llamado a concurso previo que establecía el decreto 62/90. Para tener

una idea del nivel de críticas que se planteaban, la poderosa AMCHAM decía que “la concesión de una

licencia (...) sin concurso, sin conocimiento previo por parte de los demás prestadores (...), en contra de la

opinión expresada en varias cámaras representativas de la actividad, son todos elementos que generan

descontento, desigualdad de tratamiento frente a la disponibilidad espectral y, en definitiva, merman la

seguridad jurídica en que debe sustentarse el desarrollo del sector”. Todas esas presentaciones fueron

rechazadas, y en junio de 1997 se ratificó la asignación de la frecuencia a Diginet.

En ese entonces, nadie comprendía las razones de tanta insistencia para que las autoridades fueran en

contra de su propia normativa y de la opinión mayoritaria de los players del sector. Hasta que, en agosto del

año pasado, los diputados Elisa Carrió y Gustavo Gutiérrez presentaron una ampliación de la denuncia ante

el Consejo de la Magistratura (por el juicio político al juez Gustavo Literas), en la que acusaban a quien

solicitó esa frecuencia (Jaime Cibils Robirosa) de ser el testaferro del abogado defensor de Raúl Moneta. Y,

para comprobar esa imputación, presentaron los resultados de la auditoría llevada adelante por la CNC (ver

“¿Quién es el dueño?”).

Cuando INFORMATION TECHNOLOGY le preguntó a Jaime Cibils Robirosa cómo había

impactado esa auditoría en Diveo, respondió: “Teniendo que hacer un montón de papeleo para tener que

demostrar que somos una de las empresas que invirtió en el país, y que no somos un sello de goma que

intentó lucrar con la asignación de espectro y la reventa, como muchos hicieron”.

LA FAMILIA ES LO PRIMERO

Hay historias que se cruzan, y hasta parecen un trabalenguas. A fines de 1993, cuando se normalizó

la ex Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CNT, que hoy es la CNC) y cesó la intervención, uno de

los directores que asumió en ese entonces, por concurso, fue Henoch Aguiar.

Una de las primeras medidas que tomó el nuevo directorio, un mes después de haber asumido, fue

disponer el cese en sus funciones (como gerente de Control) de Marcos Aurelio Álvarez, el cuñado de

Germán Kammerath. Y su historia no merece desperdicio.

Después de la asignación de las sub-bandas en la frecuencia de 38 GHz a Diginet (Diveo, en la

actualidad), se siguieron otorgando numerosas frecuencias con la misma metodología, como las que recibió

Marcos Aurelio Álvarez, a través de Macrocom y Fastcom, entre otras. Precisamente, en la denuncia

presentada en el mes de diciembre del 2000 ante la jueza María Romilda Servini de Cubría, la Oficina

Anticorrupción acusa a Álvarez de haber recibido en forma gratuita “importantes bandas, que pudieron ser

luego vendidas a precios millonarios, sin contar para ello con otra credencial más que el haber tenido la

suerte de casarse con la hermana del ex secretario de Comunicaciones, Rosa María Kammerath”. En ese

sentido, las empresas vinculadas a Álvarez transfirieron sus paquetes accionarios, con lo cual “queda a las

claras que en ningún momento pretendieron un desarrollo de las frecuencias asignadas, sino intermediar a un

muy buen precio con operadores extranjeros especializados”, dice la denuncia presentada por Manuel

Garrido, director de Investigaciones de la Oficina Anticorrupción, y José Ipohorskilenkiewicz, investigador

de la misma oficina.


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El caso más nítido es el que involucró a Winstar, en el que la empresa de los Estados Unidos pagó,

en febrero de 1999, la suma de U$S 7,1 millones por dos sub-bandas en la frecuencia de 39 GHz, que tenía

Macrocom, una empresa cuyo director era Álvarez (ver “Parientes y amigos”).

Para los investigadores de la Oficina Anticorrupción, “si se pagó esa suma por una de estas bandas, se puede

calcular adjudicación por adjudicación el monto total del que nuestro Estado ha sido privado a través de este

proceso de dilapidación de un recurso escaso y valioso como son estas frecuencias”. Para la Oficina, con esto

se puede ver, “con extrema crudeza, que los malos negocios realizados por el Estado nacional son los

excelentes negocios realizados por personas y empresas con llegada al poder de turno, creadas al efecto, que

consiguieron, sólo por sus vinculaciones, la entrega gratuita de las bandas. Es innegable que el (ex) secretario

de Comunicaciones no podía desconocer que quien se encontraba detrás de esta empresa no era otro que su

cuñado”, concluyen los investigadores. Y tipifican la conducta de Kammerath y de Cima acusándolos de

haber realizado “negociaciones incompatibles con la función pública” y “defraudación en perjuicio de la

administración pública”. Cuando la Oficina Anticorrupción hizo la denuncia ante la jueza Servini de Cubría,

el actual intendente de la ciudad de Córdoba, Germán Kammerath, le envió una carta de lectores al diario La

Nación en la que aseguraba que jamás le adjudicó “frecuencias de alta densidad a una sociedad en la que

estuviera integrado algún familiar mío”.

Mientras todo esto ocurría, a Movicom se le denegaban esas mismas frecuencias, forzando a que

otras, como Winstar e Iplan, tuvieran que comprar sus licencias a revendedores ligados a Álvarez. En

Telecom, por ejemplo, aseguran: “La política de asignación discrecional, seguida en anteriores

administraciones, posibilitó que muchas empresas sin antecedentes obtuvieran bandas, privando de la

posibilidad de contar con dicho recurso a otras potenciales interesadas con reconocida solvencia y

antecedentes”.

Junto con la carta de lectores al diario La Nación, Kammerath respondió a una consulta del diario

cordobés La Voz del Interior, en diciembre pasado. Allí afirmaba: “La denuncia tiene un origen político toda

vez que está impulsada por diputados aliancistas que no internalizaron la derrota electoral del 24 de octubre

del año pasado cuando lo eligieron intendente a Kammerath y que además no distinguen una pava de un

teléfono”.

Es que la denuncia de la Oficina Anticorrupción fue impulsada por una presentación que hicieron, en

septiembre del 2000, los diputados de la Alianza Graciela Ocaña, Luis Brandoni, Irma Parentella y Atilio

Tazzioli. Sin embargo, esos diputados se basaron en el informe final de la auditoría de la CNC, de junio de

ese año, que fue sumamente clara al proponer que, “respecto de dichas irregularidades, se estima

corresponde efectuar la denuncia penal correspondiente y dar la intervención a la Oficina Anticorrupción”.

Esto fue propuesto por tres gerentes de la CNC sobre la base del informe que presentaron los 15

profesionales que trabajaron en los tres grupos multidisciplinarios que hicieron la auditoría sobre las

frecuencias asignadas por la gestión menemista.

Previamente, el 4 de junio de 1998, en la reunión de la Comisión de Comunicaciones de la Cámara

de Diputados, se le cuestionó a Kammerath la forma en que estaba adjudicando las licencias. Ahí,

Kammerath dijo: “El Estado nacional ha afrontado con suma eficiencia la custodia del espectro


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radioeléctrico, este bien precioso que es el petróleo del siglo XXI”.

Según la diputada Graciela Ocaña, “a nadie se le ocurriría entregar barriles de petróleo en forma

gratuita, pero acá se hizo eso”. Para la diputada, “ahora todo el mundo habla de asociación ilícita. No soy

abogada, pero que evidentemente ha habido una defraudación al Estado nacional, al patrimonio de todos los

argentinos en más de U$S 300 millones, y que parte de ese dinero fue a parar a manos de los familiares del

ex secretario, es evidente. Los responsables de este mal negocio para el Estado nacional deben pagar su culpa

ante la justicia”, concluye Ocaña, miembro de la comisión sobre lavado de dinero de la Cámara de

Diputados.

Desde diciembre del 2000, las denuncias de los diputados y de la Oficina Anticorrupción están en

manos de la jueza Servini de Cubría. A nueve meses de haberse iniciado la causa, la jueza todavía no

convocó a ningún testigo ni imputado para declarar. Se trata de la misma jueza que sobreseyó a Amira Yoma

cuando su abogado era Alfredo Iribarren, la misma persona denunciada por los diputados que presiden la

comisión sobre lavado de dinero como el que cometió el “pecado original” en el mercado de frecuencias del

espectro radioeléctrico.

En síntesis, hay una serie de irregularidades señaladas por la Oficina Anticorrupción, varios

diputados, la CNC y la Secom sobre la forma en que se asignaron y transfirieron frecuencias para dar

servicios de telecomunicaciones entre los años 1997 y 1999, que está dando lugar a una causa judicial, la

revocación de varias licencias, su próxima subasta y a un cruce de duras acusaciones entre el Gobierno, las

empresas involucradas y las anteriores autoridades de la gestión menemista. A esta polémica, se suma la

batalla por los montos que pagan las empresas en concepto del canon radioeléctrico por el uso del espectro.

La base de todas estas luchas reside en que, cuando asumió la actual gestión política, se propuso “administrar

el espectro en forma eficiente, distribuirlo de manera competitiva y neutral, con reglas de juego claras y

transparentes”, sostiene Henoch Aguiar. Esa voluntad política significó que se abriera la caja de Pandora.

Pero por el nivel de conflicto alcanzado, todavía es demasiado prematuro para arriesgar cómo terminará.

Borrar con el codo

Cuando se decretó la emergencia del espectro radioeléctrico, en febrero del 2000, la

resolución 109 señalaba que “la gravedad de la situación alcanzada es de tal naturaleza,

profundidad y alcance, que ha motivado que la Cámara de Informática y Comunicaciones de la

República Argentina (CICOMRA) calificara la situación resultante de la gestión pasada como

‘un estado de emergencia en el uso del espectro radioeléctrico’, informando el 25 de enero

pasado ante esta Secretaría que dicha Cámara realizó una veintena de requerimientos al

respecto, sin que se obtuviera respuesta alguna”.

Germán Kammerath, en su defensa, señala que cuando fue secretario de

Comunicaciones fueron asignadas las frecuencias sobre la base de “normas de procedimiento

que no fueron cuestionadas por ninguna empresa del sector, asociaciones de consumidores ni

por los futuros usuarios de los servicios, en el entendimiento de que las mismas eran

transparentes”. Y es cierto, las normas eran transparentes. Pero la metodología de asignación


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que se implementó genera fuertes críticas de las cámaras que agrupan a las empresas, de los

principales operadores del sector, de la actual conducción política y de la Oficina

Anticorrupción.

¿Quién es el dueño?

Como consecuencia de la auditoría realizada por la CNC, se generó una situación muy

delicada con Diveo acerca de quién es el verdadero titular de las tres sub-bandas en la

frecuencia de 38 GHz que fueron asignadas así: dos a Diginet y una a Eritown Corporation.

Jaime Cibils Robirosa (quien se presentó ante INFORMATION TECHNOLOGY como

apoderado legal de Diveo y figura en la CNC como su presidente) es acusado por los diputados

Elisa Carrió y Gustavo Gutiérrez de ser, en realidad, el testaferro del abogado de Raúl Moneta,

“Alfredo Iribarren, quien fuera defensor de Amira Yoma en el recordado escándalo del

narcogate, causa plagada de irregularidades que tuvo a su cargo la doctora Servini de Cubría”,

dicen los diputados en su escrito. Allí, los diputados señalan que los funcionarios de la CNC

comprobaron que las sociedades que recibieron las tres sub-bandas en la frecuencia de 38 GHz

utilizada por Diveo eran Diveo y Eritown Corporation, cuyos accionistas eran Diveo Argentina

y Diginet Argentina. Las 11.880 acciones que estaban a nombre de Diveo “eran de propiedad

de Alfredo Iribarren”, y las 120 acciones de Diginet Argentina “eran de Solana Iribarren”.

Además, destacan que el directorio de Diveo estaba compuesto por las mismas personas que

Eritown Corporation. En ese sentido, el informe de la CNC afirma: “El presidente de

Eritown Corporation al momento de iniciar el trámite para la asignación de frecuencia era el

Sr. Alfredo Iribarren (socio mayoritario) y ahora figura como presidente el Sr. Jaime Cibils

Robirosa”. Los diputados aseguran que “Jaime Cibils Robirosa era testaferro de Alfredo

Iribarren en varias adjudicaciones irregulares de frecuencias de radiocomunicaciones de alta

densidad”.

Debe comentarse que, en realidad, las 11.880 acciones de Diginet Argentina Inc. ahora

son parte del grupo Diveo Broadband Networks, de los Estados Unidos, a la que le habrían

vendido las acciones que estaban en poder del abogado de Moneta, aunque el informe de la

CNC especifica que no hay constancias “del momento en que se llevó a cabo la transferencia

de las mismas”.

Haga coincidir las partes

De acuerdo con un esquema elaborado por Movicom BellSouth, en la Argentina, los

operadores celulares le pagan al organismo de control 30 veces más que en los Estados

Unidos. “El caso argentino no reviste análisis”, asegura Roberto Pérez, director de

Relaciones Externas e Iniciativas Estratégicas de Movicom y presidente del Comité de

Telecomunicaciones e Informática de la Cámara de Comercio de los Estados Unidos en la

Argentina.

A su entender, “esto está dañando no solamente a las empresas, sino a la gente, porque

es imposible trasladar muchas mejoras que permite la tecnología”. En el mismo sentido se

expresa Maximiliano von Kesselstatt, director de Marco Regulatorio, Asuntos Legales y

Relaciones Gubernamentales de CTI Móvil, quien señala que, en la Argentina, la contribución


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del sector celular al organismo regulador es de una cifra aproximada de US$ 80 millones, frente

a los US$ 27 millones que le aporta a la FCC (Federal Communications Commission) de los

Estados Unidos, con un mercado de una escala mucho mayor del que existe actualmente en la

Argentina.

Desde la Secretaría de Comunicaciones responden que como acá se entregaron casi

todas las frecuencias en forma gratuita, ese canon es una forma de cobrarles lo que tendrían que

haber pagado en una subasta como las que se realizan en el país que les sirve de comparación.

Y, con los tapones de punta, una fuente de la CNC afirma que, “cuando entró Movicom, tuvo

cinco años de exclusividad y obtuvo su licencia en el Área Múltiple de Buenos Aires (AMBA)

en un concurso, en forma gratuita. Desde que comenzó a operar, en 1989, Movicom pagó casi

US$ 100 millones en concepto del canon radioeléctrico, mucho menos de lo que hubiera

pagado en una subasta por esa licencia, que en el caso de PCS superó los US$ 300 millones en

cada frecuencia subastada”.

Parientes y amigos

De la auditoría realizada por la CNC surge que el cuñado de Germán Kammerath, Marcos

Aurelio Álvarez, participó en la transferencia de dos sub-bandas en la frecuencia de 39 GHz

a Winstar. El expediente de Macrocom se inició el 12 de mayo de 1997, y la licencia se le

asignó catorce días después. La empresa se creó el mismo día en que se presentó el pedido,

sin experiencia ni balances. En las actas de la asamblea general ordinaria, del 2 de febrero

de 1999, se dejó constancia de que Álvarez era el presidente de Macrocom y también era el

representante de Spectrum Telecommunications Corp. En esa oportunidad, Winstar

International Inc. pagó U$S 7,1 millones por la licencia que Álvarez había conseguido

gratis, y conformó Winstar Argentina, que era el 95 por ciento de Winstar International Inc.,

y 5 por ciento, de Comfast. En el directorio de esta última empresa estaba como presidente

Álvarez, y sus accionistas eran Spectrum Telecommunications Corp. (65 por ciento) y

Álvarez (35 por ciento). Es decir que Álvarez vendió la licencia de Macrocom a Winstar,

pero siguió relacionado con dicha licencia a través de Comfast.

Asimismo, de la auditoría de la CNC hay otro expediente que es realmente inaudito. Se

trata de la asignación de una frecuencia en 42 GHz a una persona en particular, llamada Raúl

Jorge Eduardo Corletti, pocos días antes del cambio de gobierno. “Cuando empezamos a

averiguar, nos encontramos con que era el enlace del Ejército con la Cámara de Diputados”,

señala la diputada Graciela Ocaña. Corletti inició el trámite el 17 de septiembre de 1999, y le

dieron la frecuencia tres semanas después. Según Ocaña, “desde la CNC se preocuparon

especialmente en mantener informado sobre la marcha de su solicitud al teniente coronel

Gustavo Gorriz, quien fuera edecán de Carlos Menem y que es amigo del afortunado

adjudicatario. Prueba de eso es el fax que consta en el expediente tramitado en la CNC, dirigido

a la Presidencia de la Nación, en el que decía que ‘de acuerdo a lo solicitado’ le informaban

cómo iba el trámite de Corletti”. Para Ocaña, “era evidente que le informaban al edecán, que

era el verdadero dueño de la banda; y por eso la había conseguido Corletti”.

Asimismo, Corletti no es especialista en comunicaciones. Pero gracias a la frecuencia

conseguida, pasó de ser el enlace del Ejército en el Congreso a ser socio de Mercury


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Communications, desde el 10 de marzo del 2000, cuando se creó la sociedad Servicio de Banda

Ancha. Sin embargo, la suerte no le duraría demasiado, ya que la asignación de su frecuencia

es una de las que la CNC resolvió dar de baja y subastar el próximo mes de octubre.

Dos más dos

La cantidad de usuarios de la telefonía celular pasó de 700.000 —en 1996— a siete millones

en la actualidad. En simultáneo, el ingreso promedio por abonado (ARPU) bajó a menos de

la mitad. En el caso de Movicom BellSouth, por ejemplo, su ARPU cayó de los US$ 106

que tenía en 1996, a los US$ 46 que tuvo en el 2000. Como el monto que pagan los

operadores celulares por el canon radioeléctrico es una cifra fija por abonado y por tarjeta

prepaga vendida, esto hizo que aumentara en un 50 por ciento el impacto de este canon en

su facturación, pasando del 2 al 3 por ciento en ese período.

Una de las formas que encontraron algunos operadores para reducir dicho impacto fue

declarar menos usuarios ante la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC). En este

sentido, uno de ellos declaró menos de 300.000 clientes ante la CNC en junio del 2000, pero en

sus gacetillas de prensa afirmaba tener casi un millón de usuarios. Una diferencia que podría

haber sido porque prefería no incluir a los prepagos en sus presentaciones a la CNC. En el caso

de otro operador, que sí los incluía, en esa misma época declaraba 1,15 millones de usuarios

ante la CNC, pero en sus gacetillas de prensa aseguraba tener más de 1,5 millones de clientes.

Con esta argucia, ambos operadores tenían en realidad casi la misma cantidad de abonados,

pero en ese año el primero pagó unos US$ 10 millones a la CNC por el uso del espectro

radioeléctrico, mientras que el otro pagó poco más de US$ 20 millones. Por eso, entre otras

razones, ahora la Secretaría de Comunicaciones pretende establecer un monto fijo, más allá de

la cantidad de usuarios que tenga cada compañía. Así, espera evitar ciertas diferencias en la

cifra final que perciba el organismo de control.

NOS QUEREMOS TANTO

“La base de la política gubernamental es la de formar una familia enorme de las

telecomunicaciones”, decía, el 4 de junio de 1998, Germán Kammerath cuando concurrió a la Comisión de

Comunicaciones de la Cámara de Diputados.

Tres años después, la diputada Graciela Ocaña le responde: “Es emocionante ver cómo esta

metáfora de la familia enorme se la internalizó tan profundamente que se la tomó al pie de la letra y se

repartió el espectro entre los familiares y amigos más cercanos”.

Toda frecuencia tiene su precio

● Durante este año, la CNC espera recaudar U$S 136 millones en concepto del canon

radioeléctrico que pagan los usuarios del espectro, de los cuales U$S 80 millones corresponden

a los operadores celulares.

● A mediados de 1999, Unifón, Personal, Movicom y CTI pagaron U$S 1.273 millones por

cuatro sub-bandas en la frecuencia de 1.900 MHz para brindar el servicio de telefonía móvil


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PCS.

● En febrero de 1999, Winstar International le pagó U$S 7,1 millones a Macrocom por dos

sub-bandas en la frecuencia de 39 GHz.

● En el año 1999, Perú consiguió U$S 19,6 millones por dos frecuencias en 3.5 GHz. En la

Argentina, en la misma época, eran asignadas sin concurso y en forma gratuita.

● El secretario de Comunicaciones, Henoch Aguiar, estima en U$S 200 millones el perjuicio

que ocasionó al Estado argentino la asignación discrecional de frecuencias del espectro

radioeléctrico entre los años 1997 y 1999.

Vade retro

El espectro persigue a los secretarios de Comunicaciones de la República Argentina, aun

después de haber abandonado sus cargos.

Casi como si fuera una maldición egipcia, las personas que dirigen esta área no pueden

seguir con su vida normal por culpa del espectro.

Es que esa maldita palabra persigue con intensidad a quienes se atreven a ocupar el

sillón del Palacio de las Comunicaciones, ya sea por las denuncias judiciales que pesan sobre

Germán Kammerath y Alejandro Cima, o a partir de la auditoría realizada por Henoch Aguiar y

los polémicos debates sobre el canon que las empresas pagan por su uso. Por eso, tanto a ellos

como a quienes los rodean, se les eriza la piel cuando escuchan que alguien lo menciona cerca

suyo.

Espacio limitado

El espectro radioeléctrico admite sólo determinada cantidad de redes por servicio. Este es el

motivo por el cual, en telefonía móvil, se asignaron nada más que dos sub-bandas en la

frecuencia de 800 MHz, en cada una de las tres regiones en que se dividió al país, y hay

cuatro sub-bandas para PCS, en 1900 MHz. En cambio, en los sistemas fijos, hay 24 sub-

bandas para los servicios telefónicos, de datos y valor agregado, en 2.5, 3.3, 3.5 y 10.5 GHz;

y 27 sub-bandas para los de alta densidad, en 24, 28, 38 y 40 GHz.

Son usuarios del espectro todos los players que tienen asignadas sub-bandas de

frecuencias para poder operar. En esta situación se encuentran Unifón, Personal, Movicom,

CTI, Nextel, Telefónica, Telecom, Diveo, Comsat, Impsat, AT&T, Metrored, Prima, Fecotel,

Iplan, Velocom, Millicom, Winstar-Datco y Techtel, entre otros.


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AGUIAR LEGISLACION U 6

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