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Análisis del sector de agua potable y saneamiento en Ecuador

Plan Regional de Inversiones en Ambiente y Salud. Serie Análisis No. 1

Agencia de los Estados Unidos para el Desarrolo-USAID

Banco Interamericano de Desarrollo-BID

CARE Internacional

Consejo Nacional de Desarrollo-CONADE

Organización Panamericana de la Salud-OPS/OMS

1994 

Indice

Siglas

 

Introducción

 

Resumen ejecutivo

 

1. Características físicas y socioeconómicas del país

 

2. Características de gestión y desempeño del sector

 

3. Análisis institucional y marco legal

 

4. Análisis técnico del sector 

5. Financiamiento del sector 

6. Aspectos críticos claves

 

7. Estrategias, políticas y acciones recomendadas

 

8. Perfiles de proyectos prioritarios

 

9. Bibliografía

 

Anexos

 

Siglas

AID Agencia para el Desarrollo Internacional (EUA)AME Asociación de Municipalidades del EcuadorANEMAPA Asociación Nacional de Empresas Municipales de Agua Potable y

AlcantarilladoBEDE Banco de Desarrollo

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BID Banco Interamericano de DesarrolloBIRF Banco Internacional de Reconstrucción y FomentoCARE Cooperativa Americana de Ayuda al ExteriorCONADE Consejo Nacional de DesarrolloCONAM Consejo Nacional de Modernización

ECAPA-G Empresa Cantonal de Agua Potable y Alcantarillado de GuayaquilEMAAP-Q Empresa Municipal de Agua y Alcantarillado de QuitoEMA-Q Empresa Municipal de Alcantarillado de QuitoEMA-P Empresa Municipal de Alcantarillado de PortoviejoEMAP-Q Empresa Municipal de Agua Potable de QuitoEPAP-G Empresa Provincial de Agua Potable del GuayasETAPA Empresa de Teléfonos, Agua Potable y Alcantarillado de CuencaFASBASE Proyecto de Fortalecimiento y Ampliación de los Servicios Básicos deSalud en el EcuadorFISE Fondo de Inversión Social de EmergenciaFONAPAR Fondo Nacional de Participaciones

GTZ Agencia de la República Federal de Alemania para la CooperaciónTécnicaIEOS Instituto Ecuatoriano de Obras SanitariasINAMHI Instituto Ecuatoriano de Meteorología e HidrologíaINEN Instituto Ecuatoriano de NormalizaciónINERHI Instituto Ecuatoriano de Recursos HidráulicosIPC Índice de Precios al ConsumidorONG Organizaciones no gubernamentalesONU Organización de las Naciones UnidasOPS Organización Panamericana de la SaludPDM Programa de Desarrollo Municipal e Infraestructura UrbanaPIAS Plan Regional de Inversiones en Ambiente y SaludPIB Producto Interno BrutoPNUD Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloPRONADER Plan Operativo de Desarrollo RuralUNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia 

Introducción

Los problemas económicos y sociales que han afectado en los últimos años alos países de América Latina y el Caribe han incidido directamente en elcumplimiento de las metas propuestas en la década anterior en relación a lacobertura que se aspiraba a alcanzar en el suministro de los servicios de agua

 potable y saneamiento a las poblaciones urbanas y rurales.

La reaparición del cólera ha evidenciado la condición sanitaria de los paísesde la Región y el déficit de estos servicios básicos, por lo que resultaindispensable el conocimiento detallado y global de la realidad sectorial decada uno de los países por parte de todas las instituciones y entidadesinvolucradas.

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Reconociendo este hecho, la Organización Panamericana de la Salud (OPS)está coordinando con el apoyo de varias agencias internacionales y lacontrapartida de las entidades nacionales responsables del sector, larealización de estudios sectoriales en cada uno de los países de la Región.

Estas acciones se enmarcan dentro del Plan Regional de Inversiones enAmbiente y Salud (PIAS) acordado en la XXXV Reunión del ConsejoDirectivo de la OPS y como respuesta al mandato emitido por la PrimeraCumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno.

El Plan identifica las inversiones que son necesarias efectuar en la Región para superar el déficit de infraestructura sanitaria; fundamentalmente, proponela movilización de aproximadamente US$ 216.000 millones en un período de12 años, con 70% del financiamiento proveniente de recursos nacionales y

30% proveniente de fuentes externas.El presente "Informe de análisis del sector de agua potable y saneamiento dela República del Ecuador", es el producto del trabajo conjunto de funcionariostécnicos representantes de los siguientes organismos nacionales einternacionales: Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), comocontraparte nacional, OPS, Agencia para el Desarrollo Internacional de losEstados Unidos de América (AID), Banco Interamericano de Desarrollo (BID)y CARE Internacional.

Para la realización de este estudio se ha utilizado la metodología propuesta,como marco conceptual en el documento "Lineamientos metodológicos parala realización de estudios sectoriales de agua potable y saneamiento",desarrollado conjuntamente por OPS, BID, Banco Internacional deReconstrucción y Fomento (BIRF) y AID.

El estudio se inició el 5 de agosto de 1993; del 9 al 23 de agosto se desarrollóuna etapa de visitas a las instituciones representativas involucradas en elsector, entrevistas a funcionarios y recopilación de información. La etapa de

 procesamiento de información y de preparación del informe se efectuó entre el24 de agosto y el 1 de septiembre; el 2 de septiembre se realizó la

 presentación del documento a los delegados de las instituciones nacionales yagencias internacionales del sector, en una sesión ampliada de trabajo.

El informe analiza las principales condiciones físicas y socioeconómicas del país y las características de gestión y desempeño. A continuación, se realizanlos análisis institucionales, técnico y financiero del sector; por último, seseñalan los aspectos críticos y se plantean las estrategias, políticas y accionesrecomendadas.

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La inexistencia de un organismo rector único que asumiera el liderazgo delsector en el período de realización del estudio, la gran cantidad de organismose instituciones involucradas y la ausencia o dispersión de información relativaa la gestión sectorial, determinaron serias restricciones y dificultades para larealización del informe.

Finalmente, el grupo de trabajo desea resaltar las facilidades y apoyo técnico brindados por los funcionarios del organismo contraparte nacional, CONADE.Se deja constancia, además, del reconocimiento a las instituciones yorganismos visitados y a las personas entrevistadas, que con su interés ycolaboración facilitaron la elaboración del documento.

Resumen ejecutivo

Las condiciones actuales del sector de abastecimiento de agua potable ysaneamiento en la República del Ecuador deben ser analizadas y evaluadasintegralmente en sus aspectos institucionales, financieros, técnicos y sociales;sobre la base de este conocimiento será factible proyectar, en el mediano ylargo plazo, las políticas nacionales de desarrollo del sector para superar eldéficit de cobertura y mejorar las condiciones de prestación de estos servicios

 básicos.

Panorama general

La población del Ecuador era de 10.264.000 habitantes en 1990; 55,4% deesta población se asienta en las zonas urbanas y 44,6% en las áreas rurales. Latasa media anual de crecimiento demográfico del país fue de 2,3% en el

 período 1980-1990. El alto porcentaje de población rural distribuida en ungran número de localidades dispersas y con reducido número de habitantes,implica serios inconvenientes para la ejecución de proyectos y la cobertura delas demandas de los servicios de agua potable y saneamiento; ello hadeterminado un rezago mayor en los índices de cobertura a los sectores rurales

y ha requerido mayores inversiones.

El déficit de cobertura de los servicios de infraestructura sanitaria y la calidadde los servicios existentes se evidencian en la existencia de una altaconcentración de enfermedades de origen hídrico que afectan a la población.En los últimos años la elevación de la expectativa de vida y el descenso de lastasas de mortalidad determinaron una mejora de las condiciones de salud conrelación a la década anterior. No se cuenta con información estadística que

 permita cuantificar la incidencia y variación, en un determinado período, delas tasas de morbilidad y mortalidad por enfermedades diarreicas y otrasrelacionadas con el agua y el saneamiento.

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El país cuenta con abundantes recursos hídricos. La gran mayoría de lossistemas de abastecimiento de agua potable (65,2% en el área urbana) captanaguas superficiales para su tratamiento. La inexistencia de sistemas detratamiento de las aguas residuales genera problemas de contaminación de losrecursos hídricos, siendo indispensable tomar acciones directas y concretas

 para preservarlos.

La grave crisis económica que afecta al país desde 1982, ha incididonegativamente en las inversiones para el desarrollo del sector de agua potabley saneamiento, que han venido disminuyendo desde el año 1980. En losúltimos años, la tendencia del PIB se ha mantenido relativamente constante,existe una tendencia a la baja de la tasa de inflación (45% de tasa promedioanual a julio) y la tasa de cambio tiende a estabilizarse en el último año.

El gobierno actual del Ecuador, en su programa de gobierno denominado"Agenda para el Desarrollo", propone las políticas y objetivos del plan deacción a ejecutarse durante el período 1993-1996 en lo relativo al saneamientoambiental, estableciendo las siguientes metas:

- Ampliar la cobertura del servicio de agua potable en 15% en el área urbana yen

25% en el área rural, hasta 1996.

- La cobertura de disposición de excretas llegará a 80% en el sector urbano y a

45%en el sector rural, para 1996.

Sin embargo, en la Agenda no están definidas las políticas económicas ysociales que asumirá el gobierno. Hasta la fecha en que se concluyó el

 presente estudio sectorial no existía la decisión política y la planificaciónrequerida para hacer viable la ejecución de la misma, por parte de lasentidades gubernamentales.

Características de gestión y desempeño del sector

Si se analiza la evolución del sector en la década 1980-1990, se observa quelas metas relativas a los niveles esperados de cobertura de los servicios deinfraestructura sanitaria básica, no han podido ser alcanzadas. A nivelnacional, la cobertura en agua potable en ese período se elevó de 48 a 60,9%,habiéndose mantenido prácticamente en el mismo nivel la cobertura en el áreaurbana (79% en 1980; 78,3% en 1990), con un incremento significativo en lossectores rurales (20 a 39,3%). En lo relativo a los servicios de saneamiento anivel nacional para el mismo período, la cobertura aumentó de 43% a 52,6%,observándose un descenso en la cobertura en el área urbana (73,2 a 69,8%) yun considerable aumento en las áreas rurales (17 a 31,2%).

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Análisis institucional y marco legal

Existen numerosas instituciones y entidades públicas que participan en elsector de agua potable y saneamiento en los niveles de planificación,asistencia técnica, normalización, ejecución de proyectos, prestación yadministración de los servicios.

Dentro de este amplio marco institucional, la Subsecretaría de SaneamientoAmbiental y el Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias (IEOS), no hanasumido el liderazgo del sector con la fortaleza necesaria, existiendo grandesorden y falta de coordinación y planificación que impiden optimizar y

 priorizar los recursos técnicos y económicos del sector. Además, si bien lasresponsabilidades y funciones de las entidades públicas están definidas dentrodel marco legal, existen superposiciones y contradicciones.

 No existe planificación integral y de detalle a nivel nacional y regional quedefina las acciones del sector en lo relativo a los servicios de infraestructurasanitaria básica y control y preservación de los recursos hídricos y del medioambiente. Por otra parte, no se cuenta con un sistema nacional de informaciónque permita la planificación y definición de políticas de desarrollo del sector;

 por lo tanto, la información disponible en relación al sector es insuficiente,dispersa, desactualizada y poco confiable.

Sumado a ello, se observa la carencia de recursos humanos profesionales

capacitados adecuadamente y exceso de personal auxiliar, administrativo y decampo; la carencia de un sistema de información hace imposible identificar elnúmero y la especialización del personal que actualmente se desempeña en elsector.

La gran mayoría de los sistemas administrativos y financieros instalados enlas entidades operadoras de los servicios están en situación crítica, con bajosíndices de eficiencia en la medición, facturación y cobranza de los servicios.

En los sectores rurales, la participación comunitaria en los sistemas de agua se

limita, por lo general, al trabajo requerido para la construcción de obras.Existe una falta de esfuerzos coordinados para facilitar la participacióncomunitaria en los sistemas de abastecimiento de agua y saneamiento, lo cualdeterminaría su mayor sustentabilidad.

Las entidades nacionales no definen las políticas de inversión y recuperación,estructuras tarifarias, establecimiento de subsidios a sectores marginales yotros aspectos relacionados con el suministro de servicios de agua potable ysaneamiento.

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Dentro del proceso de modernización del Estado propuesto por el gobiernoactual, se prevé la descentralización de funciones y responsabilidades hacialos organismos seccionales y locales y la participación del sector privado en la

 provisión y suministro de estos servicios básicos, aunque todavía no se hanconcretado los esquemas y condiciones del proceso. La capacidad de gestiónde los municipios, salvo los que corresponden a las ciudades más importantes,está muy limitada por la falta de recursos técnicos, administrativos yfinancieros; ello dificultará el proceso de descentralización planteado por elgobierno.

Análisis técnico del sector

El rezago de los servicios en el área rural es alarmante. El déficit de coberturade los servicios de infraestructura sanitaria es muy elevado: en agua potable,

21,7% en el área urbana y 60,7% en el área rural; en saneamiento, 30,2% en elárea urbana y 68% en el área rural.

Existe muchas deficiencias en la planificación de los sistemas de agua potabley saneamiento, al no considerarse proyectos integrales y con una proyecciónque sea apropiada para el mediano y largo plazo.

Se dispone de normas de diseño, construcción y control de calidad del agua, pero es necesario su análisis y discusión para actualizarlas y mejorarlas.

Los procedimientos de realización de estudios y ejecución de obras soncomplejos y lentos, lo que determina graves desfasajes entre los períodos dediseño y las fechas de ejecución de la obras.

En cuanto a la calidad de los servicios suministrados se pueden señalar lassiguientes características generales, que califican a los servicios disponiblescomo poco satisfactorios:

- Abastecimientos de agua potable: intermitencia del servicio, falta de controlde

calidad del agua suministrada, déficit de capacidad de las instalacionesfrente a las

demandas, deficiencias en las actividades de operación y mantenimiento.

- Saneamiento: existen deficiencias en la operación y mantenimiento de lossistemas;

las aguas sanitarias en los sistemas de alcantarillado no son tratadas y sonevacuadas

directamente a los cuerpos receptores; no se controla la contaminación delos

recursos hídricos.

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Existen, además, problemas originados en la administración y gestión de losservicios:

- Se estima que el volumen de agua no contabilizada varía entre 40 y 60%,siendo el porcentaje de pérdidas comerciales el más representativo.

- El porcentaje de instalaciones domiciliarias con medidores es muy bajo anivel

nacional (inferior a 40%).

- El sistema tarifario es deficiente, pues no obedece a un estudio técnicosustentado

que permita cubrir, por lo menos, los costos de operación y mantenimiento.

Financiamiento del sector

La economía del país en los últimos años ha sido muy inestable. Los programas económicos puestos en marcha por los sucesivos gobiernos, a partir de los años ochenta, han sido poco exitosos para superar la crisis. En ladécada 1980-1990, el PIB anual disminuyó 2,1%; al final de la década, elingreso nacional per cápita era 40% menor que en 1980. Esta situación haincidido en forma determinante en el desarrollo del sector.

El gobierno actual, que asumiera el poder el 10 de agosto de 1992, llevaadelante un nuevo programa de ajuste económico. Los últimos indicadoresson positivos en relación a las tasas de inflación, las tasas de interés para

 préstamos y ahorro y la tasa de cambio en relación al dólar estadounidense.Los factores negativos de la economía actual están constituidos por el montode la deuda externa (96% del PIB nacional) y el incremento de la tasa dedesempleo (17% en julio de 1993).

Las inversiones del sector han estado muy debajo de los US$ 293 millonesanuales que se estimaron como necesarios hasta el año 2000 para lograr

niveles de servicio del sector capaces de atender con agua potable yalcantarillado a toda la población. Este valor cuantitativo es meramenteindicativo de las necesidades del país sobre la base de los costos mediosregionales por capital. La cantidad señalada es casi 15 veces mayor que lasinversiones anuales corrientes y aumenta a más de 16% del presupuesto de1992. Obviamente, un aumento tan grande en inversiones no podría serabsorbido sin profundas programaciones técnicas.

Es claro que la inversión en el sector ha tenido una tendencia a la baja desdelos primeros años de la década de 1980, cuando los ingresos del petróleodeterminaban un mayor PIB. En promedio, la inversión del sector se ha

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dividido entre el área urbana y rural en una proporción aproximada de 60-40%desde 1982. Durante el período 1984-1992, 50% de la inversión reconocidadel sector fue provista por préstamos internacionales.

El financiamiento de los costos actuales de las empresas de agua yalcantarillado proviene de las tarifas por la venta de servicios, asignacionesgubernamentales y municipales y créditos externos. Las entidades operativasrurales cubren parte de sus costos operativos mediante las tarifas de agua. Lasinversiones han sido cubiertas, generalmente, por fondos del gobierno a travésdel IEOS y por organizaciones no gubernamentales.

Se ha realizado una estimación inicial de las inversiones requeridas paraatender las demandas de agua potable y saneamiento de toda la población del

 país para el año 2000, superando el déficit de cobertura actual y las demandas

futuras. Se estima que la cifra asciende a US$ 3.142,4 millones.Estrategias y acciones recomendadas

 Aspectos institucionales. Considerando la situación institucional actual, se presenta una propuesta de organización del sector en la que se deberá definir yfortalecer el liderazgo de la entidad estatal responsable de la planificación,normalización, revisión y seguimiento de la gestión; además, se deberánapoyar los mecanismos para la descentralización de los niveles operativoshacia los organismos regionales y municipales que llevarán a cabo las

acciones directas.

El sector debe ordenarse procediendo, inicialmente, a revisar las leyes yreglamentos existentes y definiendo claramente los roles y responsabilidadesde las distintas instituciones involucradas. Asimismo, es importante laimplantación de sistemas de información apropiados para la planificación ydesarrollo del sector.

 Aspectos técnicos. Es indispensable contar con una planificación integral anivel nacional y regional que defina los programas y estrategias del gobierno y

de las entidades del sector para superar el déficit de los servicios en elmediano y largo plazo.

También, deben auspiciarse programas de rehabilitación y optimización de lossistemas existentes de agua potable; para ello, se sugiere la realización de un"Programa Nacional de Control de Pérdidas y Uso Eficiente del Agua". Porotra parte, es muy importante establecer programas de preservación y manejointegral de las cuencas hidrográficas con el objeto de preservar y proteger losrecursos hídricos del país.

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 Aspectos financieros. El gobierno deberá establecer una política económica deinversión en el sector y definir los sistemas de recuperación de estasinversiones y de los costos de suministro de los servicios atendiendo losrequerimientos sociales de las poblaciones. Las zonas urbano-marginales y lasáreas rurales más deprimidas económicamente, deberán accedernecesariamente a subsidios estatales para poder mejorar su situación sanitariaen el corto plazo. Para la ejecución de los proyectos, es necesario contar con elapoyo financiero de las agencias externas.

Las entidades y organismos del sector deberán mejorar tanto sus sistemasadministrativos y contables, como los procesos de recuperación de lasinversiones y costos de los servicios, para lograr una eficiencia financiera queles permita optimizar su gestión.

 Aspectos sociales. Se sugiere fortalecer la organización y desarrollo de lacomunidad a través de la provisión de mecanismos para democratizar larepresentatividad local y su participación; se considera imprescindible lamayor participación de la mujer en estos programas de desarrollo.

Es indispensable realizar la promoción educacional necesaria sobre salud ymedio ambiente orientada hacia una solución integral de los problemas desalud y las condiciones sociales de desarrollo humano, otorgando atención

 preferente a los grupos de población de escasos recursos de las zonas urbano-marginales y las rurales.

Asimismo, será necesario mantener sistemas de monitoreo y seguimiento enlas localidades para garantizar la solución permanente a largo plazo delmejoramiento de las condiciones sanitarias