Agenda internacional eficacia_de_la_ayuda_y_la_cooperacion_descentralizada_dt38

Ignacio Martínezy José Antonio Sanahuja

La agenda internacional de eficaciade la ayuda y la cooperacióndescentralizada de España

La a

gend

a in

tern

acio

nal

de e

fica

cia

de l

a ay

uda

y la

coo

pera

ción

des

cent

raliz

ada

de E

spañ

a

Documento deTrabajo nº 38

DT38

CeALCI – Fundación [email protected]

www.fundacioncarolina.es

El Centro de Estudios para América Latina y la Coope-ración Internacional (CeALCI) se crea, en noviembre de2004, con la voluntad de promover la investigación y eldebate en torno a la realidad de los países en desarrolloen general, y de América Latina en particular, y parapotenciar los estudios y propuestas sobre la mejor manerade enfrentar los problemas que aquejan a estos países.

Bajo la denominación «Documentos de Trabajo» se publicanresultados de los proyectos de investigación realizados ypromovidos por el CeALCI. Además pueden ser incluidosen esta serie aquellos estudios que, previa aceptación porel Consejo Editorial, reúnan unos requisitos de calidadestablecidos y coincidan con los objetivos de la FundaciónCarolina y su Centro de Estudios.

Portada DT 38.qxp:Portada DT 34.qxp 5/2/10 8:44 Página 1

202_09 00a pri 17/2/10 17:16 Página i

202_09 00a pri 17/2/10 17:16 Página ii

LA AGENDA INTERNACIONALDE EFICACIA DE LA AYUDA

Y LA COOPERACIÓNDESCENTRALIZADA EN ESPAÑA

Ignacio MartínezJosé Antonio Sanahuja

202_09 00a pri 17/2/10 17:16 Página iii

Estos materiales están pensados para que tengan la mayordifusión posible y que, de esa forma, contribuyan alconocimiento y al intercambio de ideas. Se autoriza, portanto, su reproducción, siempre que se cite la fuente y serealice sin ánimo de lucro.

Los trabajos son responsabilidad de los autores y sucontenido no representa necesariamente la opinión de laFundación Carolina o de su Consejo Editorial.

Están disponibles en la siguiente dirección:http://www.fundacioncarolina.es

Primera edición, diciembre de 2009© Fundación Carolina - CeALCI

C/ Guzmán el Bueno, 133 - 5.º dcha.Edificio Britannia28003 [email protected]

Diseño de la cubierta: Alfonso GamoFoto de cubierta: Frédéric VissaultDERECHOS RESERVADOS CONFORME A LA LEY

Impreso y hecho en EspañaPrinted and made in SpainISSN: 1885-866-XDepósito legal: M- 6.693-2010Fotocomposición e impresión: EFCA, S.A.Parque Industrial «Las Monjas»28850 Torrejón de Ardoz (Madrid)Impreso en papel reciclado

202_09 00a pri 17/2/10 17:16 Página iv

202_09 00a pri 17/2/10 17:16 Página v

Ignacio Martínez es investigador asociado del Departamento de Desarrollo y Coo-peración del Instituto Complutense de Estudios Internacionales. Es Licenciado en So-ciología y Experto en Desigualdad, Cooperación y Desarrollo por la UniversidadComplutense de Madrid. Su trayectoria en cooperación internacional la ha desarro-llado tanto en el ámbito de la gestión, como en el de la participación en organizacio-nes de la sociedad civil y especialmente a través de su labor investigadora. En esteámbito se ha especializado en el análisis de los actores de la sociedad civil y los go-biernos descentralizados en los procesos de desarrollo, así como en su aportación ala construcción de la agenda de la eficacia de la ayuda.

José Antonio Sanahuja ([email protected]) es doctor en Ciencias Políticas,profesor de relaciones internacionales de la Universidad Complutense de Madrid, ydirector del Departamento de Desarrollo y Cooperación del Instituto Complutense deEstudios Internacionales (ICEI). Ha sido docente, investigador y consultor en distintasuniversidades, centros de investigación y organismos internacionales, entre los quese encuentra el Parlamento y la Comisión Europea. Ha sido, en diferentes periodos,vocal experto del Consejo de Cooperación al Desarrollo (órgano consultivo de la Se-cretaría de Estado de Cooperación Internacional), y ha publicado un amplio númerode libros y estudios sobre relaciones internacionales, cooperación al desarrollo, inte-gración regional, y las relaciones entre América Latina y la UE.

202_09 00a pri 17/2/10 17:16 Página vi

GLOSARIO DE SIGLAS.............................................................................................. IX

PRESENTACIÓN ........................................................................................................ XI

1. LA «ASOCIACIÓN GLOBAL PARA EL DESARROLLO» Y LA EFICACIA DE LAAYUDA ................................................................................................................ 1

I. La creciente complejidad del sistema de ayuda al desarrollo.............. 1II. De Monterrey a París: la agenda de la eficacia de la ayuda.................. 5III. De París a Accra: la incorporación de los actores locales y la socie-

dad civil a la agenda de la eficacia de la ayuda ..................................... 12

2. LA ACCIÓN EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS LOCALES Y REGIONALES:MOTIVACIONES Y DINÁMICAS ........................................................................ 15

I. Globalización, descentralización, regionalismo: los factores explica-tivos de la acción exterior de los gobiernos regionales y locales ........ 16

II. Alcance, ámbitos preferentes y vías de actuación internacional delos gobiernos regionales y locales ......................................................... 21

III. El Estado de las Autonomías y la acción exterior de los gobiernos nocentrales: el caso español ....................................................................... 25

3. LOS ACTORES DESCENTRALIZADOS Y LA SOCIEDAD CIVIL EN LOS PRO-CESOS DE DESARROLLO .................................................................................. 29

I. Los gobiernos no centrales y la promoción del desarrollo: la gober-nabilidad y la lucha contra la pobreza.................................................... 32

II. Factores condicionantes de la contribución de la descentralización alos procesos de desarrollo ...................................................................... 36

4. LOS ACTORES DESCENTRALIZADOS Y EL SISTEMA DE AYUDA ................. 41

I. Qué es la cooperación descentralizada: hacia la búsqueda de unadefinición compartida ............................................................................. 41

II. Surgimiento y evolución de la cooperación descentralizada............... 42III. Modelo vertical y modelo horizontal de cooperación descentralizada. 48IV. Fortalezas y limitaciones de la cooperación descentralizada............... 52V. La cooperación descentralizada en los países donantes: visión de

conjunto ................................................................................................... 62

ÍNDICE

VII

202_09 00a pri 17/2/10 17:16 Página vii

5. LA COOPERACIÓN DE LOS GOBIERNOS DESCENTRALIZADOS EN ESPAÑA. 69

I. La influencia de los factores instrumentales en el surgimiento de lacooperación descentralizada española.................................................. 69

II. La influencia de la movilización social en el origen de la cooperacióndescentralizada española........................................................................ 71

III. Características generales del sistema español de cooperación des-centralizada.............................................................................................. 73

IV. Los actores de la cooperación descentralizada: comunidades autó-nomas....................................................................................................... 76

V. Los actores de la cooperación descentralizada: entidades locales ...... 108

6. LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA EN ESPAÑA ANTE LA AGENDADE LA EFICACIA DE LA AYUDA......................................................................... 119

I. Coordinación: un elemento clave para el alineamiento y la armoni-zación........................................................................................................ 123

II. Apropiación.............................................................................................. 139III. Alineamiento ........................................................................................... 148

7. CONCLUSIONES Y PROPUESTAS .................................................................... 157

I. Hacia un nuevo enfoque de la cooperación descentralizada ............... 157II. El marco institucional y de planificación de la cooperación descen-

tralizada: importantes avances y desafíos ............................................. 171III. La dimensión cuantitativa: la AOD descentralizada.............................. 175

BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................... 177

Índice

VIII

202_09 00a pri 17/2/10 17:16 Página viii

AACI Agencia Andaluza de Cooperación InternacionalACCD Agencia Catalana de Cooperación al DesarrolloAECID Agencia Española de Cooperación Internacional para el DesarrolloAGE Administración General del EstadoAOD Ayuda Oficial al DesarrolloAPCI Agencia Peruana de Cooperación InternacionalCAD Comité de Ayuda al DesarrolloCC AA Comunidades AutónomasCGLU Ciudades y Gobiernos Locales UnidosCICD Comisión Interterritorial de Cooperación al DesarrolloDEP Documento Estrategia PaísDGPOLDE Dirección General de Planificación y Evaluación de Políticas de DesarrolloEE LL Entidades LocalesFEMP Federación Española de Municipios y ProvinciasIDH Índice de Desarrollo HumanoOCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicoODM Objetivos de Desarrollo del MilenioONGD Organizaciones no Gubernamentales de DesarrolloOSC Organizaciones de la Sociedad CivilOTC Oficina Técnica de CooperaciónPAA Programa de Acción de AccraPACI Plan Anual de Cooperación InternacionalPNDH Plan Nacional de Desarrollo Humano

GLOSARIO DE SIGLAS

IX

202_09 00b glos 17/2/10 17:16 Página ix

202_09 00b glos 17/2/10 17:16 Página x

El trabajo que se presenta en estas pági-nas aborda el estado de la cooperacióndescentralizada en España en el contextode la nueva arquitectura de la ayuda.Para ello se lleva a cabo un análisis fun-damentalmente cualitativo, apoyado enun análisis cuantitativo, de la coopera-ción descentralizada sobre el conjunto dela Ayuda Oficial al Desarrollo española.

A la luz de los cambios que se están pro-duciendo en el sistema de ayuda, y demanera especial a raíz de la Declaraciónde París sobre eficacia de la ayuda de2005, así como en la cooperación espa-ñola, pretende aportar elementos de re-flexión sobre los principios en los quedebería basarse una nueva arquitecturade la ayuda, y la manera en la que afec-tan a la cooperación descentralizada enEspaña. Para ello, se identifican las po-tencialidades y las limitaciones de losactores de la cooperación descentraliza-da y, en relación con ellos, de la adminis-tración central, y se desarrollan distintaspropuestas para una mejor asunciónpor parte de los actores citados de losconsensos alcanzados en el sistema in-ternacional de ayuda, y una mejora delas respuestas ante los importantes de-safíos que comporta su aplicación en elcaso español.

Para tratar de responder a estos objeti-vos, el estudio se nutre de un ejerciciode revisión bibliográfica y de investiga-ción documental. La cooperación des-centralizada en España es un fenómenorelativamente reciente sobre el queexiste ya análisis y reflexión, aunque no

muy sistemáticos, y hay lagunas deriva-das de los enfoques con los que se abor-dan, muchas veces muy locales y pococonectados con los debates internacio-nales, o muy centrados en la dimensióncompetencial y jurídica. Por otro lado, elconocimiento acumulado es, en ocasio-nes, fruto de la práctica diaria y del ejer-cicio de la actividad por parte de susprotagonistas, en las administracionesautonómicas y locales y en las ONGD, loque ha exigido dar un peso importante aestos actores como fuentes primariasmediante la realización de entrevistascon responsables y observadores de lacooperación descentralizada española,tanto del ámbito estatal como del ámbi-to descentralizado, privado, académicoy no gubernamental.

El enfoque del estudio es esencialmentecualitativo, ya que para conocer cuálesson los principales retos a los que se en-frenta la cooperación descentralizada enEspaña en relación a la agenda interna-cional de la cooperación para el desarro-llo es necesario comprender la lógicaque determina la cooperación descentra-lizada. Para ello es importante conocersu origen y evolución, el marco institu-cional, las relaciones que se establecenentre los distintos actores, y los interesesy motivaciones presentes.

También se han considerado las princi-pales magnitudes económicas referidasa los recursos destinados a cooperaciónpara el desarrollo por parte de las comu-nidades autónomas y las entidades lo-cales españolas, contando con fuentes

PRESENTACIÓN

XI

202_09 00c pres 17/2/10 17:16 Página xi

que cumplieran unos mínimos de rigory exhaustividad. Por ello, los datos refe-ridos a la cooperación autonómica sonmás completos, mientras que, como severá, los referidos a los entes localesson más limitados y sólo se pueden con-siderar los del periodo 2005-2007.

La investigación se estructura en variassecciones. En primer lugar, se sitúa allector en el marco, más amplio, de losdebates sobre la arquitectura de la ayu-da y la agenda de la eficacia de París yAccra. A continuación, se analiza el por-qué y el cómo de la acción exterior delos gobiernos no centrales, para situar lacooperación descentralizada en el marcomás amplio de la actuación internacio-nal de esos actores y de manera específi-ca en el sistema de ayuda. Continúa laexposición con el análisis, también desdeun punto de vista general, del papel de ladescentralización y de los actores des-centralizados en los procesos de de-sarrollo. Asimismo, se lleva a cabo unacontextualización del fenómeno de la coo-peración descentralizada entre los paí-ses donantes.

Posteriormente se enfoca el estudio alcaso español y se desarrolla un análisisde los dos principales colectivos prota-gonistas de la cooperación descentraliza-da en España: los gobiernos autonómi-cos y los gobiernos locales (incluyendoen estos a los gobiernos de ámbito pro-vincial y municipal).

En el siguiente capítulo se analizan lasprincipales fortalezas, potencialidades y

debilidades de los actores de la coopera-ción descentralizada en España ante lastransformaciones de la agenda de la co-operación internacional para el desarro-llo, fundamentalmente a raíz de la Decla-ración de París. Para ello se analiza laasunción de tres de los principios recogi-dos en dicha Declaración desde la pers-pectiva específica de los actores de la co-operación descentralizada española.

En el capítulo final se recogen las princi-pales conclusiones desprendidas delanálisis realizado, presentes a lo largode todo el trabajo. Asimismo, se reali-zan algunas propuestas que puedencontribuir a promover el debate sobrelas prácticas favorecedoras de la calidaddel sistema de cooperación descentrali-zada en España.

Aunque no se ha dedicado en este estu-dio ningún apartado específico a analizarestudios de caso sobre la cooperacióndescentralizada española, la investiga-ción se nutre a lo largo de todo el análi-sis de las reflexiones obtenidas a partirdel trabajo de campo realizado en Espa-ña, Perú y Nicaragua en el marco de lainvestigación. Este trabajo de campoconsistió en el desarrollo de entrevistasen profundidad a un amplio número deinformantes, entre los que se incluyerona actores de la cooperación de las distin-tas administraciones territoriales espa-ñolas en las sedes y en el terreno, a re-presentantes de gobiernos centrales ylocales peruanos y nicaragüenses, y arepresentantes de ONGD españolas yde organizaciones de la sociedad civil

Ignacio Martínez y José Antonio Sanahuja

XII

202_09 00c pres 17/2/10 17:16 Página xii

peruana y nicaragüense. En cualquiercaso, está prevista la publicación por se-parado de los estudios de Perú y Nicara-gua por parte del Instituto Complutensede Estudios Internacionales (ICEI).

Este trabajo ha sido posible con el res-paldo y apoyo de varias instituciones ypersonas, a quienes los autores quierenexpresar su agradecimiento. En primerlugar, a la Fundación Carolina y al Cen-tro de Estudios para América Latina y laCooperación Internacional (CeALCI), porapoyar la iniciativa a través de su pro-grama de investigación, así como a laAgencia Española de Cooperación Inter-nacional para el Desarrollo (AECID), que

a través de su Convocatoria Abierta yPermanente, financió una parte impor-tante de la investigación, en particular eltrabajo de campo. Asimismo, en segun-do lugar, las contribuciones de Guiller-mo Santander en el tratamiento de losdatos han sido enormemente valiosaspara el posterior análisis de la informa-ción reflejado en el capítulo cinco. Porúltimo, un sincero agradecimiento a to-das las personas e instituciones entre-vistadas en España, Perú y Nicaragua,en cuyas aportaciones reside una parteimportante del valor de este trabajo.

Ignacio Martínezy José Antonio Sanahuja

Presentación

XIII

202_09 00c pres 17/2/10 17:16 Página xiii

202_09 00c pres 17/2/10 17:16 Página xiv

Las políticas de cooperación y ayuda aldesarrollo están atravesando un intensoproceso de cambios, tanto en las ideascomo en las prácticas. Se ha logrado unamplio acuerdo respecto a objetivos dereducción de la pobreza y desarrollo so-cial ⎯los denominados «Objetivos deDesarrollo del Milenio» (ODM)⎯, queconformarían una incipiente «agendasocial de la globalización». Los ODM, através del ODM 8, también pretendenestablecer una «Asociación Global parael Desarrollo» basada en acuerdos res-pecto a los principios y los medios nece-sarios para alcanzar esos objetivos, enparticular respecto a la ayuda, la apertu-ra comercial, la reducción de deuda, y elacceso a la tecnología. Todo ello compe-te, en particular, a los países industriali-zados, pero a los países en desarrolloles corresponde mejorar sus políticas einstituciones, que han de orientarse demanera decidida al cumplimiento de losODM (Sanahuja, 2007).

Este apartado examina la evolución dela ayuda al desarrollo, uno de los com-ponentes de dicha «Asociación», queademás de incrementarse deberá mejo-rar su calidad y eficacia. En relación aeste último objetivo, se examinarán demanera breve los problemas más acu-ciantes en la «arquitectura de la ayuda»,para continuar con un análisis de las ini-ciativas adoptadas para mejorar su efi-cacia. En particular, el contenido de la«Declaración de París» de 2005 y el pos-terior Programa de Acción de Accra(PAA) de 2008, que conforman la Agen-da de París y sus implicaciones para el

futuro del sistema de cooperación al de-sarrollo.

I. LA CRECIENTE COMPLEJIDAD DELSISTEMA DE AYUDA AL DESARROLLO

Parte importante de los problemas queaquejan al sistema internacional deayuda radica en las instituciones, másque en los recursos. Ese sistema es elreflejo de un mundo cada vez más inte-grado, pero en el que la autoridad polí-tica está fragmentada en 192 Estadossoberanos, y las organizaciones inter-nacionales, de naturaleza subsidiariarespecto a los Estados que las inte-gran, no tienen ni las competencias nilos recursos para asegurar la paz y laseguridad y la gobernanza del sistemainternacional, asegurar la provisión debienes públicos globales, o corregir lascrecientes desigualdades. En ese mun-do «westfaliano», se inserta un siste-ma de ayuda altamente descentraliza-do, sin reglas imperativas sobre lacuantía de la ayuda, los criterios que ri-gen su distribución, y los aspectos téc-nicos y de procedimiento, más allá delmarco, poco vinculante, de los acuer-dos adoptados en el seno del CAD (Sa-nahuja, 2004: 35-41). Aunque se aceptela obligación moral o política de otor-gar ayuda, en términos jurídicos éstasigue siendo voluntaria y discrecional,por lo que el receptor no tiene ningunatitularidad respecto a unos recursosque, en principio, se otorgan en sufavor.

1. LA «ASOCIACIÓN GLOBAL PARA EL DESARROLLO»Y LA EFICACIA DE LA AYUDA

1

202_09 01 aju 17/2/10 17:13 Página 1

Esta asimetría fundamental tiene conse-cuencias nocivas bien conocidas (aun-que no siempre haya acuerdo sobre suscausas y alcance): volatilidad de la ayu-da; problemas recurrentes de coordina-ción entre donantes; solapamientos eineficiencias; pautas muy desiguales einequitativas de distribución ⎯lo que seconoce como donor darlings y donor or-phans⎯; elevados costes de transac-ción, tanto para donantes como para re-ceptores; ayuda condicionada a todotipo de intereses del donante; ausenciade responsabilidad y rendición de cuen-tas del donante hacia los receptores dela ayuda (aunque pueda haberla antesus propios órganos de control políticoy presupuestario); y comportamientosescapistas o de free-rider a la hora decompartir las cargas de la acción colecti-va internacional a favor del desarrollo,entre otros que podrían citarse (Alonso,2005: 17-39).

Estos problemas se han visto agravadospor dos tendencias que se encuentranen el centro de un intenso debate sobrela arquitectura institucional del sistemade ayuda: la proliferación de donantes,y la fragmentación de la ayuda. Con eltérmino «proliferación» se alude al cre-ciente número de donantes con los quetienen que tratar los países receptores.La «fragmentación» se refiere al cre-ciente número de actividades, la reduc-ción de los fondos invertidos y la ten-dencia a prefijar el destino de los fondos

con la práctica del earmarking (Asocia-ción Internacional de Fomento, 2007).

El número de donantes se ha incremen-tado con el tiempo, y la aparición de«nuevos» donantes apunta a que esatendencia continúe. En la década de loscincuenta no llegaban a media docenalos países donantes, pero en la actuali-dad hay más de cincuenta. A ello hayque sumarle alrededor de 230 organis-mos internacionales, un creciente nú-mero de gobiernos regionales y localesactivos en este campo, y un buen núme-ro de ONG internacionales significati-vas. Los fondos globales, desconocidosen los setenta, hora son una veintena, ycanalizan unos 3.000 millones de dóla-res anuales. Considerando sólo los do-nantes oficiales, en la actualidad su nú-mero supera el de países receptores. Elnúmero promedio de donantes oficialesen cada país receptor ha pasado de 12en 1960, a 33 en 2004, y hay más de 30países en los que hay más de 40 donan-tes activos. Este proceso se observatambién en el ámbito, más específico,de la ayuda humanitaria, y ha llevado aun proceso de regulación que afecta aONG (con el llamado «Proyecto de LaEsfera») y a Gobiernos (Good Humani-tarian Donorship, Iniciativa de la BuenaDonación Humanitaria), que tratan deminimizar los problemas de falta de pre-dictibilidad, coordinación y eficacia quedañan a este tipo de ayuda (Archarya etal., 2005) 1.


1 Véase también Harmer y Cotterell (2005), en relación a los actores de la ayuda humanitaria.

2

202_09 01 aju 17/2/10 17:13 Página 2

La cooperación descentralizada, que seencuentra en pleno proceso de creci-miento, aporta oportunidades de com-plementariedad y encierra importantespotencialidades para el sistema de ayu-da. Pero este tipo de cooperación, asi-mismo, contribuye a una mayor prolife-ración de actores y a profundizar lafragmentación de las acciones. En algu-nos países, y en particular en el caso es-pañol, este tipo de ayuda representauna proporción significativa y crecientede la AOD.

Aunque se trata de un problema que ra-dica, sobre todo, en los donantes oficia-les, las ONG no son ajenas al mismo poral menos dos razones. Por un lado, exis-ten grandes ONG internacionales quepor su escala son actores muy relevan-tes en el sistema de ayuda. AlgunasONG internacionales han llegado a ges-tionar más recursos que donantes ofi-ciales de tamaño medio. World VisionInternational, la ONG internacional demayor tamaño, contaba en 2005 con unpresupuesto de más de 2.000 millonesde dólares, mayor que la AOD de Italia oAustralia. La Fundación Gates aportabamás recursos que Irlanda o Austria, y elpresupuesto de Oxfam Internacional enese año era mayor que la AOD de Portu-gal, que a su vez solo era ligeramentesuperior al presupuesto de la FundaciónSoros. Por otro lado, actúa una miríadade ONG más pequeñas que, a menudocon recursos de la cooperación descen-tralizada, contribuyen a la fragmenta-ción de la ayuda en miles de iniciativas.Estas pueden ser un eficaz canal de par-

ticipación social y de solidaridad ciuda-dana, pero también imponen costes detransacción muy elevados. Aunque elgrueso de la AOD se origina y/o circulapor canales públicos, estos datos reve-lan que las organizaciones no guberna-mentales no son un fenómeno secunda-rio en la arquitectura de la ayuda. Enparticular, las ONGD constituyen hoy unactor clave en las iniciativas adoptadaspara mejorar la eficacia de la ayuda,como la Declaración de París, que nopuede limitarse a los actores oficiales(Koch, 2008).

Como se indicó, en un sistema de ayudaaltamente descentralizado y carente denormas vinculantes que definan pautascomunes de actuación, cada uno de es-tos actores cuenta con sus mandatos,cuando no con sus propias agendas deintereses, y con objetivos, normas y pro-cedimientos de gestión y seguimiento di-ferenciados, cuya complejidad a menudosuele estar en relación directa con la des-confianza que suscitan las instituciones ysistemas de gestión del país receptor...y en relación inversa con sus capacida-des institucionales. Como resultado, ob-tener ayuda supone elevados costes detransacción ⎯aunque las pruebas empí-ricas al respecto son escasas⎯, y exigen-cias onerosas en términos de definiciónde políticas, particularmente si se tratade Estados institucionalmente débiles(Easterly, 2002; Birdsall, 2004; Acharyaet al., 2006 y Roodman, 2006).

Este proceso se ha acelerado con la cre-ciente importancia de un heterogéneo

La «Asociación global para el desarrollo» y la eficacia de la ayuda

3

202_09 01 aju 17/2/10 17:13 Página 3

conjunto de donantes que no son miem-bros del CAD, algunos de ellos de re-ciente aparición. No se sabe mucho desus flujos de ayuda, al no ser parte delos sistemas de cómputo del CAD, y enocasiones, por no haber mucha transpa-rencia al respecto. Pero se estima que laayuda de estos países se ha triplicadode 2001 a 2005, alcanzando en ese añounos 5.000 millones de dólares.

Desde finales de los noventa se ha pro-ducido un aumento muy rápido de los«Fondos Globales» y los «mecanismosinnovadores» para movilizar más fon-dos, que se orientan a financiar bienespúblicos globales ⎯aunque sólo unaparte de ellos contribuye realmente aese fin⎯, y asegurar una mayor asigna-ción de recursos y resultados rápidos enmetas concretas de los ODM, como laeducación básica o la lucha contra el VIHy el sida. Estos fondos están lograndomovilizar recursos para esos fines ⎯noestá claro, como se indicó, si son adicio-nales⎯, pero incrementan los proble-mas de coordinación de donantes y dearticulación de sus iniciativas con las es-trategias de desarrollo y reducción de lapobreza de cada país (Lele et al., 2006).

La proliferación de estos fondos «verti-cales», que orientan la AOD a sectoresespecíficos, se relaciona con el fenóme-

no de la «fragmentación de la ayuda».Aumenta el número de las actividadesy disminuye el monto invertido, incre-mentando los costes administrativos yde transacción y las dificultades paraasegurar la coherencia de las activida-des con los programas nacionales dedesarrollo. Entre 1997 y 2004 el númerode actividades de ayuda registrado porel CAD aumentó de unas 20.000 a másde 60.000. La desconfianza de los do-nantes hacia las instituciones de los paí-ses en desarrollo ha conducido, ade-más, a canalizar la ayuda a través deproyectos aislados con sus propias uni-dades de gestión. La denominada «pro-yectitis» ha debilitado las capacidadeslocales: muchos países en desarrollohan de acoger centenares de proyectosnuevos cada año, atender a centenaresde misiones de programación, segui-miento, y evaluación, y elaborar milesde informes con formatos y requeri-mientos tan diversos como el númerode donantes que los solicitan. Ello supo-ne un coste difícil de soportar para unasinstituciones que a menudo no cuentancon suficiente personal cualificado, de-bido, en parte, a que los mejores profe-sionales han sido captados por las uni-dades de gestión de los proyectos de lacooperación externa o por ONG interna-cionales, que ofrecen retribuciones su-periores 2.


2 Un detallado examen de los costes que imponen las prácticas de los donantes a los países receptores enla sección «Needs Assessment» del documento de directrices del CAD, OECD/CAD, 2003. Véanse tambiénKnack y Rahman, 2004; y Acharya et al., 2005.

4

202_09 01 aju 17/2/10 17:13 Página 4

II. DE MONTERREY A PARÍS: LA AGENDADE LA EFICACIA DE LA AYUDA

La Conferencia sobre Financiación alDesarrollo de Monterrey (México), cele-brada en 2002, era el corolario de la De-claración del Milenio, pues su propósitoera lograr acuerdos concretos respectoa la movilización de los recursos nece-sarios para el cumplimiento de losODM.

Probablemente era ilusorio pensar queMonterrey alteraría los principios bási-cos que regulan la ayuda y el sistema fi-nanciero internacional, y de hecho se re-afirmó que el comercio y el capitalprivado, en particular la inversión ex-tranjera, constituyen las principalesfuentes de financiación del desarrollo,reservando a los flujos oficiales un pa-pel subsidiario. La ayuda, en particular,se justificaría por la existencia de «fallasde mercado» ⎯en particular, la elevadaconcentración de la inversión directa enun puñado de «países emergentes»⎯,más que por el derecho al desarrollo, opor objetivos de equidad o de cohesiónsocial a escala mundial. Por todo ello, el«Consenso de Monterrey», aun asu-miendo la «agenda social» que repre-sentan los ODM, no se alejó demasiadode los postulados liberales que han regi-do la financiación del desarrollo desde1945, o del más reciente «Consenso deWashington» (Naciones Unidas, 2002).

No obstante, en el Consenso de Monte-rrey de 2002, los donantes reconocieronabiertamente la necesidad de mejorar la

eficacia de la ayuda modificando la ma-nera en la que ésta se distribuye. Paraello, en el punto 43 de ese documentose comprometieron a armonizar susprocedimientos operacionales, a fin dereducir los costes de transacción; a for-talecer la capacidad de absorción y lagestión financiera de los países recepto-res; a que las corrientes de recursossean previsibles, utilizando instrumen-tos más apropiados, en particular elapoyo presupuestario; y a suministrar laayuda a través de los planes de desarro-llo y reducción de la pobreza definidos yasumidos por los propios países en de-sarrollo.

Aunque expresado en unas pocas lí-neas, se trata de un programa muy exi-gente. Ha dado origen a un proceso detrabajo impulsado por el CAD, el BancoMundial y otros actores, en el marco del«Foro de Alto nivel sobre Eficacia de laAyuda» (High-Level Forum on Aid Effec-tiveness, o HLF), integrado por los do-nantes bilaterales y multilaterales y unbuen número de países receptores. EseForo ha adoptado tres importantes do-cumentos programáticos: la Declara-ción de Roma sobre Armonización (fe-brero de 2003), la Declaración de Paríssobre Eficacia de la Ayuda (marzo de2005) y el Programa de Acción de Accra(septiembre de 2008) y ha dado lugar ala denominada Agenda de París. La De-claración de París, en particular, defineun nuevo paradigma en la relación entredonantes y receptores, a los que, en elespíritu de corresponsabilidad de la De-claración ahora se denomina «países


5

202_09 01 aju 17/2/10 17:13 Página 5

socios». La Declaración, que fue suscritapor más de un centenar de donantes ypaíses en desarrollo, pretende dejaratrás unas relaciones basadas en la con-dicionalidad, y afrontar los problemasderivados de la proliferación de donan-tes y la fragmentación de la ayuda, afir-mando los principios de apropiación,alineamiento, armonización, correspon-sabilidad y gestión por resultados (véa-se cuadro 1). Esos principios tambiénreflejan los compromisos alcanzadospor los donantes en el debate sobre laselectividad de la ayuda, pues compro-meten a los donantes con el fortaleci-miento de las capacidades y las institu-ciones de los países donde éstas sondébiles o inadecuadas, pero al tiempodefinen un marco de condicionalidadmás exigente.

De cara a la aplicación de los principiosde la Declaración de París, se adoptaron12 metas, con sus respectivos indicado-res de avance, que cubren el periodo2005-2010. Se trata de indicadores muyprecisos. Por citar algunos de ellos, demanera no exhaustiva, incluyen la exis-tencia de estrategias nacionales de de-sarrollo con marcos financieros detalla-dos (el 75% de los «países socios» en2010); el uso de los marcos administrati-vos y financieros, y de los procedimien-tos de compras públicas de los paísessocios (entre el 90% y el 100% de los do-nantes, y entre un tercio y dos tercios dereducción de la AOD que no los utiliza);la reducción en dos tercios de los pro-yectos implementados a través de uni-dades de gestión paralelas; «progresos

continuados» en la reducción de la ayu-da ligada; un 66% de la AOD canalizadaa través de ayuda programática (apoyopresupuestario y enfoques sectoriales osector-wide approach); y la realizaciónconjunta de al menos el 40% de las mi-siones en el terreno y de un 66% de losanálisis sobre los países socios.

La Agenda de París ha dado inicio a unproceso de adaptación de las políticasde ayuda de los donantes. Todo ello hasuscitado notables expectativas de cam-bio —no exentas de preocupación— tan-to entre los gestores de la cooperaciónde las agencias donantes como de losgobiernos de los «países socios». A fi-nales de 2006 el CAD constataba quedos terceras partes de los donantes delCAD contemplaban la aplicación de losprincipios de la Declaración de París en-tre las prioridades estratégicas de su po-lítica de ayuda, 16 donantes contabanya con un plan de acción para su aplica-ción, y otros 4 estaban elaborándolo. Enlos países en desarrollo, se habían reali-zado 5 talleres regionales para dar difu-sión a la Declaración, los indicadores yla metodología a aplicar.

Adicionalmente, en 2006 se realizó unaencuesta de base sobre la aplicación dela Declaración en los 34 países que seofrecieron a participar, así como en lamayoría de agencias donantes, que re-presentaban el 37% de la ayuda mundialen 2005. Las conclusiones mostrabancon claridad que en la mitad de los paí-ses en desarrollo firmantes de la Decla-ración, tanto los países donantes como


6

202_09 01 aju 17/2/10 17:13 Página 6


7

CUADRO 1. Principios de la Declaración de París (2005)

Apropiación (Ownership): «Los países socios ejercen una autoridad efectivasobre sus políticas de desarrollo y estrategias y coordinan las acciones de

desarrollo»

Los países socios definen sus propias estrategias de desarrollo mediante procesosconsultivos; las traducen en programas operativos orientados a resultados acordes a suplanificación presupuestaria; dirigen la coordinación de la ayuda en diálogo con losdonantes y con participación de la sociedad civil y del sector privado. Los donantesrespetan el liderazgo de los países socios y les ayudan a reforzar su capacidad paraejercerlo.

Alineamiento (Alignement): «Los donantes basan todo su apoyo en lasestrategias, instituciones y procedimientos nacionales de los países socios»

Todos los donantes se alinean con las estrategias de desarrollo nacional de los paísessocios, y vinculan la financiación a un marco único de condiciones y/o de indicadores;utilizan las instituciones y sistemas de los países socios (finanzas públicas, rendición decuentas, auditorías, compras del gobierno), si hay garantías de que la ayuda se utilizará enlos objetivos aprobados. Los países donantes y socios establecen marcos comunes paraevaluar el desempeño, la transparencia y la rendición de cuentas de los sistemas nacionales.

202_09 01 aju 17/2/10 17:13 Página 7


8

Los países socios emprenderán las reformas necesarias para ello. Los donantes daránapoyo para fortalecer las capacidades institucionales y de gestión de las finanzas públicasnacionales, en vez de socavarlos con estructuras paralelas.

Los donantes establecerán compromisos plurianuales indicativos fiables sobre la ayuda yla desembolsarán a tiempo; utilizarán los sistemas nacionales de compras gubernamenta-les cuando el país aplique procesos mutuamente adoptados; y se comprometen a desligarla ayuda conforme a los criterios del CAD.

Armonización (Harmonization): «Las acciones de los donantes son másarmonizadas, transparentes y eficaces»

Los donantes implementan disposiciones comunes y simplifican procedimientos paraplanificar, financiar, desembolsar, supervisar, evaluar e informar al gobierno, reduciendo elnúmero de misiones de campo y de diagnóstico separados. Armonizan las evaluaciones deimpacto ambiental y otras cuestiones «transversales». Los países socios se comprometena definir las ventajas comparativas de los donantes y su complementariedad a escalanacional o sectorial. Los donantes se comprometen a utilizar sus ventajas comparativasrespectivas a escala sectorial o nacional, delegando a otros donantes cuando seaapropiado.

Si estos principios se aplican a los estados frágiles, necesitan ser adaptados para queayuden a la gobernabilidad y a crear instituciones que brinden seguridad y accesoequitativo a los servicios sociales.

Gestión orientada a resultados (Managing for results)

Los países socios refuerzan los vínculos entre las estrategias de desarrollo nacional y losprocesos presupuestarios; establecen marcos de supervisión orientados a resultados conindicadores accesibles, de bajo coste y de fácil gestión; y los donantes se comprometen avincular la programación y los recursos con los resultados y alinearlos con los marcos deevaluación del desempeño de los países socios, sin introducir indicadores de desempeñoque no sean coherentes con sus estrategias de desarrollo; armonizan sus requerimientosde supervisión y realización de informes, y acuerdan formatos comunes para los informesperiódicos, hasta que puedan confiar en los sistemas estadísticos y de supervisión de lospaíses socios.

CUADRO 1. (Continuación)

202_09 01 aju 17/2/10 17:13 Página 8

los socios tenían por delante un largocamino para cumplir los compromisosque han asumido (OCDE/CAD, 2007a,2007b: 56-66).

El ejercicio de encuesta de seguimientode la aplicación de la Declaración de Pa-rís se repitió nuevamente en 2008. Laencuesta puso de manifiesto en estaocasión que en términos agregados sehan producido avances en todos los in-dicadores, así como que los avanceshan sido muy desiguales. Como balancegeneral, afirma el informe de segui-miento, de seguir a este ritmo la situa-ción global está muy lejos de las metasprevistas para el año 2010 (OCDE/CAD,2008) 3.

En este proceso existe una encomiablevoluntad de hacer frente a los proble-mas que aquejan a la ayuda y mejorarsu eficacia, para asegurar el cumplimen-to de unos objetivos de desarrollo que,en un buen número de países, no se lo-graría alcanzar si no se modifican lastendencias actuales. El esfuerzo de diá-logo y de conformación de consensosentre donantes y receptores tambiénmerece ser reconocido y valorado. Losacuerdos en materia de armonizaciónson especialmente oportunos para re-ducir la carga burocrática que se ha im-puesto a los receptores, y el énfasis enla actuación a través de estrategias na-cionales de desarrollo y reducción de lapobreza, en la ayuda programática (apo-


3 Véanse también la evaluación independiente del Grupo Coordinador Internacional (ISG), 2007; y Kabellet al., 2008.

9

Mutua responsabilidad (Shared responsibility)Donantes y socios son responsables de los resultados del desarrollo

Una de las prioridades para países socios y donantes es aumentar la responsabilidad,la rendición de cuentas y la transparencia. De esa forma aumenta el apoyo público a laspolíticas nacionales y a la ayuda al desarrollo. Los países socios se comprometena reforzar el papel del parlamento en las estrategias de desarrollo nacional y/o enlos presupuestos; fomentar enfoques participativos y evaluar el progreso en laimplementación de dichas estrategias. Los donantes se comprometen a proporcionarinformación transparente, completa y a tiempo sobre los flujos de ayuda para que lasautoridades de países socios puedan presentar informes presupuestarios completos a susparlamentos y ciudadanos.

CUADRO 1. (Continuación)

Fuente: Elaboración propia a partir de la Declaración de París (2005).

202_09 01 aju 17/2/10 17:13 Página 9

yo presupuestario y enfoques sectoria-les) y en el uso de los sistemas financie-ros y de gestión de los países en de-sarrollo puede contribuir a corregir lospeores efectos de una ayuda excesiva-mente fragmentada y dispersa, en par-ticular el debilitamiento de las institu-ciones y las políticas públicas de lospaíses en desarrollo.

Sin embargo, en la Declaración de Parístambién hay importantes riesgos para laayuda y para los objetivos que pretendelograr en el marco de los ODM: en pri-mer lugar, la agenda establecida por laDeclaración, que parece encaminada arecrear el «Estado desarrollista» sobrenuevas bases, se limita a las relacionesentre actores estatales y en particulargobiernos centrales. Ello refleja una vi-sión limitada del desarrollo y la gober-nanza democrática, un proceso quetambién involucra a otros actores. Paríspuede reducir el espacio de actuaciónde la sociedad civil, al verse privada deinterlocución y de recursos para actuar,dado el peso que se otorga a la ayudaprogramática, y reforzar la tendencia aque tal participación se reduzca a sersubcontratistas de programas públicos,sin intervenir en el diseño de las políti-cas ni ejercer sus funciones de controlciudadano, y, en términos más amplios,sin reconocer su papel en la construc-ción de Estados democráticos y respon-sables.

Respecto de las ONGD, parte del proble-ma es preservar su autonomía e inde-pendencia, pero la otra parte es evitar

que la cooperación de las ONG sigasiendo una de las causas de la fragmen-tación y la atomización de la ayuda, quepueden llegar a desdibujar las estrate-gias nacionales de desarrollo y los pro-gramas de los donantes. Este problema,por ejemplo, lo pone de manifiesto unainvestigación detallada sobre la actua-ción de las ONG españolas en Perú(Martínez, 2007). La Declaración de Parísdebiera ser un marco para promoveruna participación más amplia de lasONG en la elaboración de dichos pla-nes, asegurando así una «apropiacióndemocrática» con estos actores, un ma-yor alineamiento, y una actuación máscoordinada y eficaz de la cooperaciónno gubernamental.

Por otro lado, la Declaración expresauna visión tecnocrática y mal informa-da del Estado en los países en desarro-llo, basada en la presunción de que laausencia de políticas eficaces en la lu-cha contra la pobreza, al igual que lapersistencia de políticas que generanexclusión, son meras disfunciones dela maquinaria estatal que pueden serresueltas con enfoques técnicos queignoran que hay razones políticas, y enparticular, intereses de grupos pri-vilegiados, que explican esa realidad(Coourt, 2006). La tensión entre el for-talecimiento del Estado y el apoyo a lasdemandas de los grupos excluidos,que sigue siendo parte de la agenda dedesarrollo sólo puede resolverse conuna agenda en la que el «alineamien-to» no se limite a políticas estatales de-finidas a partir de intereses de las eli-


10

202_09 01 aju 17/2/10 17:13 Página 10

tes, y ello requiere reconocer que la de-finición de tales políticas es el resulta-do del conflicto y la negociación, querequieren de espacio para el disenso,de pluralismo social y político, y departicipación efectiva, que es condiciónnecesaria para una verdadera «apro-piación» de las políticas por parte detodos los actores. En este contexto, hayque reclamar una interpretación am-plia de la Declaración de París, cuyaaplicación contribuya a mejorar la ren-dición de cuentas, la transparencia, losderechos ciudadanos, y una concep-ción amplia del desarrollo y la gober-nanza democrática (Foresti et al., 2006).

Existe también un dilema entre la condi-cionalidad y la mutua rendición decuentas: la retórica de la declaraciónpretende haber dejado atrás la condicio-nalidad, a favor de «asociaciones» parael desarrollo basadas en la corresponsa-bilidad y la mutua rendición de cuentas.Es sin duda un paso positivo que los do-nantes reconozcan que son responsa-bles ante sus «socios», y a la inversa. Elproblema radica, sin embargo, en que lacondicionalidad es un hecho que no sepuede obviar por un mero acto de volun-tad, haciendo abstracción de la relaciónesencialmente asimétrica que existe en-tre donantes y receptores (Di Renzio yMulley, 2006: 2). En realidad, la Declara-ción amplía y redefine la condicionali-dad que se venía aplicando a través delas estrategias de reducción de la po-breza elaboradas dentro y fuera de lasiniciativas de condonación de deuda(Tomlimson, 2007: 12-21). En palabras de

Alison van Rooy, analista senior de lacooperación canadiense, el mensaje delos donantes sería «haremos lo que us-tedes quieran, siempre que sea lo quenosotros queremos que quieran» (VanRooy, 2006: 25). La noción de mutua res-ponsabilidad y rendición de cuentas seinscribe en la asimétrica relación entredonantes y receptores, y el carácter dis-crecional de la ayuda. Conforme a la De-claración, los donantes han de asegurarla estabilidad y previsibilidad de los flu-jos de AOD dirigidos al país socio, perono se afronta el problema de la armoni-zación de la pauta de asignación geo-gráfica de los flujos de ayuda, más alláde que los donantes se especialicen endeterminados países, conforme a susventajas comparativas.

Finalmente, la coherencia de políticas esun elemento ausente. La Declaración deParís se centra en aspectos críticos parala eficacia de la ayuda: liderazgo y forta-lecimiento de capacidades del país re-ceptor, una actuación más coordinada delos donantes, responsabilidad y rendi-ción de cuentas… Pero hay que recordarque se centra en los flujos de AOD, de-jando fuera otras políticas que tienenuna influencia determinante en la eficaciade la ayuda, como el comercio, la deuda,la inversión extranjera, el tratamientode las remesas de los emigrantes o elacceso a la tecnología, que son aspectosclave, en el presente y en el futuro, de laagenda de desarrollo (Alonso y Sanahu-ja, 2006: 179-204). El principio de cohe-rencia, de hecho, no se menciona en laDeclaración.


11

202_09 01 aju 17/2/10 17:13 Página 11

III. DE PARÍS A ACCRA: LAINCORPORACIÓN DE LOS ACTORESLOCALES Y LA SOCIEDAD CIVILA LA AGENDA DE LA EFICACIADE LA AYUDA

En septiembre de 2008, tres años des-pués de la firma de la Declaración de Pa-rís, se celebró en Accra (Ghana) el III Forode Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayudacon el objetivo de acelerar y profundizarla aplicación de los compromisos esta-blecidos en París. Como resultado finaldel Foro se firmó el Programa de Acciónde Accra (PAA), que supone una revi-sión y aporta complementariedad a laDeclaración de París.

Las novedades y aportaciones del PAArespecto a la Declaración de París se si-túan tanto en el proceso de elaboracióndel propio Programa como en los resul-tados del mismo. Tanto en el proceso deelaboración del PAA, como en las labo-res preparatorias y en la participaciónen el propio Foro, en Accra se superó lalimitada participación registrada tresaños antes en París, al incorporarse alproceso actores de la sociedad civil y, enmenor medida, actores locales.

La Declaración de París fue un acuerdoalcanzado por 122 países —22 donantes,89 socios y 11 países nuevos donantes ono receptores—, 28 organismos inter-nacionales y 14 organizaciones de la

sociedad civil. En Accra la sociedad civiltuvo una implicación significativamentemayor, ya que participaron directamen-te 80 organizaciones y más de 700 lo hi-cieron en el foro paralelo de la sociedadcivil celebrado también en Accra pre-viamente al Foro de Alto Nivel. El foroparalelo se celebró con el objetivo deconsensuar posicionamientos comunesentre las organizaciones de la sociedadcivil (OSC) de todo el mundo de cara alas negociaciones para la firma del PAA.

Además de la escasa participación de lasociedad civil en París se produjo unaausencia absoluta de los gobiernos des-centralizados. Su presencia en Accratampoco fue notable, pero sí se registra-ron avances significativos en relación ala cita francesa. La perspectiva local seincorporó al proceso de reflexión prepa-ratorio del III Foro de Alto Nivel sobreEficacia de la Ayuda en febrero de 2008,en el marco del Foro Internacional delGrupo Asesor, cuyo objetivo era prepa-rar la posición de la sociedad civil decara a su participación en Accra. En estaprimera ocasión los gobiernos descen-tralizados fueron representados por laFederación Canadiense de Municipali-dades (Martínez y Santander, 2009). Asi-mismo, los gobiernos descentralizadoscontaron en el III Foro de Alto Nivel so-bre Eficacia de la Ayuda con participa-ción oficial. Además, Ciudades y Go-biernos Locales Unidos (CGLU) 4 se ha


4 CGLU es una organización mundial constituida en 2004 por ciudades y gobiernos locales para dotarsede voz y representación ante la comunidad internacional y favorecer la cooperación entre dichos gobier-nos. Actualmente CGLU está constituida por más de 1.000 ciudades y tiene miembros en 127 países.

12

202_09 01 aju 17/2/10 17:13 Página 12

constituido en un miembro permanentedel Grupo de Trabajo del CAD de laOCDE sobre eficacia de la ayuda.

Como resultado de la incorporación delos actores locales y de la voz de la socie-dad civil, el PAA ha significado avances yha dotado a la Agenda de París de un ca-rácter más democrático y local. Uno delos principales avances cosechados enAccra respecto a París consiste en la su-peración, al menos en parte, del carácterestatocéntrico al ampliar el foco en la de-finición de las estrategias de desarrollo,a las que se incorpora el diálogo entrelos parlamentos y las autoridades loca-les. El PAA reconoce, asimismo, la im-portancia de trabajar con la sociedad ci-vil. Concretamente, el PAA afirma quelos donantes respaldarán las iniciativaspara aumentar la capacidad de todoslos actores involucrados en el desarrollo—parlamentos, gobiernos centrales y lo-cales, organizaciones de la sociedad

civil, institutos de investigación, mediosy el sector privado— para asumir unafunción activa en el diálogo sobre políti-cas de desarrollo. Se produce así de ma-nera explícita el reconocimiento de losgobiernos descentralizados de las OSCcomo actores de desarrollo y, por ende,del sistema de cooperación internacio-nal para el desarrollo.

Si bien es cierto que el PAA supone unavance en el enfoque desde el punto devista de los actores —así como en rela-ción con la coherencia de políticas—también lo es que el PAA no cambia laagenda ya que las metas e indicadoresfueron establecidas en la Declaración deParís. Por este motivo los avances expe-rimentados en Accra deben ser toma-dos con cautela ya que, en última ins-tancia, se sitúan en el ámbito discursivoy su aplicación depende exclusivamentede un ejercicio de voluntarismo por par-te de los donantes.


13

202_09 01 aju 17/2/10 17:13 Página 13

202_09 01 aju 17/2/10 17:13 Página 14

Una de las más importantes transforma-ciones que ha experimentado el sistemainternacional en las últimas décadas esla aparición de un número creciente deactores que, a través de su actividad,cada vez más intensa e influyente, handesafiado el carácter de actor central ycasi exclusivo que había tenido el Esta-do-nación (Arenal, 2002: 17-90). De laconformación de ese mundo «multicén-trico», más complejo y diverso, sontambién parte los gobiernos locales yregionales, muchas de cuyas activida-des, aun siendo eminentemente inter-nas, tienen una dimensión externa, o seorientan de manera prioritaria hacia elexterior.

Como se señala más adelante, en oca-siones esa creciente presencia interna-cional es la expresión de una voluntadpolítica determinada, pero sería inco-rrecto atribuir la acción exterior de losgobiernos locales y regionales al merovoluntarismo político. También seríaincorrecto considerar que se trata deun fenómeno principal o exclusivamen-te europeo o español. En realidad, laacción exterior de los gobiernos localesy regionales responde a procesos decambio que afectan al conjunto del sis-tema internacional, y en particular a ra-zones funcionales relacionadas con lastransformaciones del Estado contempo-ráneo en un contexto de globalización.Por ello, es un fenómeno de alcance glo-bal, observable incluso en Estados tradi-

cionalmente más centralizados. Si enlos casos europeo y español ese fenó-meno es más marcado, es debido a queen ellos, como se verá, los factores cau-sales también se dan de manera másintensa.

En realidad, la acción exterior de los go-biernos locales y regionales, y dentro deella, sus actividades de cooperación aldesarrollo expresan cambios profundosen las relaciones internacionales y noson, como en ocasiones se ha queridover, un fenómeno pasajero. Por ello, lasestructuras, instituciones y normas através de las cuales el sistema interna-cional se dotará de gobernanza y legiti-midad —y ello afecta, como no, a la ar-quitectura de la ayuda al desarrollo—habrán de tener presentes y encauzaradecuadamente la participación de es-tos actores, y el debate sobre la arqui-tectura de la cooperación internacionalal desarrollo ya no puede estar basadosola ni principalmente en los actores es-tatales o en los no gubernamentales. Dela misma manera, estos nuevos actoreshabrán de asumir que, sin perjuicio desus competencias y su autonomía, laparticipación en los asuntos internacio-nales comporta compromisos y obliga-ciones en cuanto a las normas y regíme-nes internacionales, como los que, enparticular, gobiernan el sistema interna-cional de cooperación y ayuda al de-sarrollo, aunque sea de forma débil eincipiente.

2. LA ACCIÓN EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS LOCALES Y REGIONALES: MOTIVACIONES Y DINÁMICAS

15

202_09 02 aju 17/2/10 17:10 Página 15

I. GLOBALIZACIÓN,DESCENTRALIZACIÓN,REGIONALISMO: LOS FACTORESEXPLICATIVOS DE LA ACCIÓNEXTERIOR DE LOS GOBIERNOSREGIONALES Y LOCALES

En la bibliografía académica sobre laactividad internacional de los gobier-nos regionales y locales se ha desta-cado a los factores endógenos y exó-genos, o bien, en otros intentos declasificación, a la confluencia de variostipos de factores (Ugalde, 2006; CastroRuano y Ugalde, 2004; García Segura,2004; Paquin, 2004; Lang et al., 2004;Lecours, 2002; Keating, 2001); en primerlugar, factores globales, relacionadoscon procesos de internacionalización yel incremento de flujos transfronterizosde todo tipo, cuya gestión y regulacióndemanda un mayor activismo interna-cional; en segundo lugar, de factoresfuncionales, relacionados con el ejerci-cio de competencias atribuidas a esosgobiernos y, en el caso español, a laconformación del Estado de las auto-nomías; y finalmente, de factores polí-ticos, referidos, sobre todo, a lógicasde legitimación y de afirmación y deprotección externa de identidades dife-renciadas, e incluso, como señala P. Sol-datos, al mimetismo (me-tooism) insti-tucional por el que las iniciativas de unactor regional se reproducen mimética-mente, por copia y/o emulación, en otros

actores regionales o locales (Soldatos,1990 y Duchacek et al., 1998).

A partir de la amplia bibliografía exis-tente sobre esta cuestión, se puedenagrupar los factores causales de la cre-ciente actuación internacional de estosactores en cuatro grandes grupos: larespuesta a las dinámicas de globaliza-ción y transnacionalización; los procesosde descentralización político-administra-tiva; las dinámicas políticas internas enlos territorios y localidades en los quese basan dichos gobiernos locales y re-gionales; y el regionalismo y los proce-sos de integración regional, y en parti-cular, el que representa la UE.

I.1. Los procesos de globalizacióny transnacionalización

Al igual que ocurre con el Estado-naciónde base territorial, los procesos de globa-lización suponen la exposición crecientede territorios, economías y comunidadeslocales a fuerzas y lógicas de carácter glo-bal. Esos procesos «desterritorializan» y«reterritorializan» los espacios sociales,económicos y políticos del poder, que nocoinciden con las fronteras y las jurisdic-ciones estatales. También genera, o ace-lera, un proceso de «difusión del poder» através de la aparición y creciente interac-ción de los actores en redes no territoriali-zadas de relación e interdependencia 1.


1 Existe una bibliografía muy amplia sobre los procesos de transnacionalización y desterritorialización, ysus efectos sobre el Estado-nación y el ejercicio de su jurisdicción y de la soberanía clásica. Véanse, enparticular, Held et al., 2002; Beck, 2004; y Sanahuja, 2007.

16

202_09 02 aju 17/2/10 17:10 Página 16

Ello genera demandas sociales a las quelos gobiernos no centrales no puedensustraerse, que requieren actuacionesmás allá de sus respectivos territorios.Por un parte, las políticas de liberaliza-ción y desregulación que han impulsadoy hecho posible la globalización exponena los territorios y las ciudades a oportuni-dades, pero también a importantes ries-gos y amenazas derivados de flujos eco-nómicos y sociales, a procesos políticostransnacionales, y a problemas ambien-tales globales que pueden tener impor-tantes efectos en materia de seguridad,bienestar, capacidad de gobierno, o man-tenimiento de la cultura y la identidad. Enparticular, las economías locales o regio-nales se tornan globales al insertarse encadenas productivas mundiales que sehan gestado a partir de los procesos dedeslocalización, externalización y seg-mentación que caracterizan cada vezmás a la economía productiva. Aquellossectores que por estar ligados al territoriono pueden ser deslocalizados —agricultu-ra, construcción o servicios, en particularla hostelería o el servicio doméstico—también se transnacionalizan y globali-zan a través de la mayor presencia demano de obra inmigrante. De igual mane-ra operan los procesos de transnaciona-lización financiera, al vincular la estabili-dad económica, la actividad productiva,el ahorro y la inversión —o la desinver-sión— a ciclos globales y a la actuaciónde operadores financieros transnaciona-les. Las sociedades también se transna-cionalizan a través de distintas vías, seanlas «comunidades transnacionales» delos inmigrantes y sus familiares en los

países de origen, o la participación cre-ciente de las organizaciones sociales enlas redes y coaliciones que conformanuna incipiente «sociedad civil global»(Kaldor, 2003). Incluso hay problemas deseguridad que afectan a los territoriosque se tornan globales —o se pueden ca-racterizar como «glocales», según la ex-presión de Manuel Castells—, como ocu-rre con los que se asocian al narcotráficoo a otras actividades económicas trans-nacionales ilícitas.

Ese escenario de globalización ofreceoportunidades para los actores locales—por ejemplo, para grupos locales quese proyectan al exterior a través del acti-vismo internacional, o para las empre-sas más competitivas—, pero tambiénconforma una «sociedad del riesgo glo-bal», por utilizar la conocida expresióndel sociólogo Ulrich Beck, caracterizadapor crecientes interdependencias y porun escenario de mayor incertidumbre.Ante unos Estados centrales con meno-res márgenes de autonomía o posibili-dades de actuación, los gobiernos loca-les y regionales son quienes a menudotoman la iniciativa para tratar de mini-mizar riesgos y aprovechar oportunida-des asociadas a la globalización proyec-tándose al exterior, o apoyando a susrespectivos actores locales para que lohagan.

La aparición de los modernos «distritosindustriales» y las «ciudades-región»como unidades económicas, en la ex-presión de K. Ohmae (Ohmae, 1995),son procesos que, unidos a la revolu-

La acción exterior de los gobiernos locales y regionales: motivaciones y dinámicas

17

202_09 02 aju 17/2/10 17:10 Página 17

ción de las tecnologías del transporte yde las comunicaciones y los procesos desegmentación y deslocalización indus-trial en curso conducen a que las posibi-lidades de inserción exitosa en la econo-mía globalizada dependan en menormedida de las «ventajas comparativas»tradicionales —dotación de recursosnaturales, ubicación geográfica...— y enmucha mayor medida de «ventajascompetitivas» como la capacidad insti-tucional, la dotación de infraestructuras,el capital social y los activos educativosy socioculturales, la calidad del marcoregulador y de gobierno, y el grado deinternacionalización de los actores do-mésticos. En el pasado, el Estado cen-tral era un agente primordial en la crea-ción de esas «ventajas competitivas».Los procesos de descentralización y deinternacionalización antes citados expli-can, en gran medida, que se observe unclaro repliegue del Estado central y unactivismo creciente de los gobiernos re-gionales en esos ámbitos de actuación,a modo, si se permite la expresión, de«neointervencionismo» o de «neomer-cantilismo» regional.

Como ha señalado Saskia Sassen, lo«subnacional» o local es uno de los es-pacios de la globalización. A menudo,los conflictos y procesos sociales y polí-ticos locales están intensamente trans-nacionalizados, tanto en lo referido asus causas y consecuencias, como en loque concierne a las respuestas de losdistintos actores (Sassen, 2007). Seríaincorrecto considerar a los gobiernos lo-cales y regionales y a las sociedades a

las que estos responden como merossujetos pasivos o víctimas de estos pro-cesos. A menudo, tanto las organizacio-nes sociales como los gobiernos localesy regionales tratan de impulsar o de par-ticipar en los procesos de re-regulaciónque se desarrollan más allá del Estadoen ámbitos de su competencia, o queles afectan directamente —desarrollo so-cioeconómico, el empleo, la cohesión yel desarrollo territorial, el medio ambien-te, la energía, el transporte, u otros—,sea a través de organizaciones intergu-bernamentales o supranacionales, me-diante el establecimiento, adaptación oen su caso fortalecimiento de las organi-zaciones internacionales, y de los regí-menes internacionales. En esos procesosde re-regulación se encuentran las orga-nizaciones de integración regional, quecomo se indica más adelante, constituyentanto un incentivo como una «ventanade oportunidad» para la acción exterior delos gobiernos locales y regionales. Comose indicará en un apartado posterior, ellopuede contribuir a la aparición de un «nue-vo multilateralismo» más democrático,legítimo, y eficaz para la gobernanza dela globalización y la consecución de lasmetas internacionales de desarrollo.

I.2. Los procesos dedescentralización político-administrativa

En algunos casos, la adopción de fór-mulas federales o confederales ha dadolugar a Estados en los que los gobiernosregionales cuentan con amplias compe-


18

202_09 02 aju 17/2/10 17:10 Página 18

tencias en materias relacionadas con eldesarrollo socioeconómico, la gestióndel territorio, y las políticas sociales yculturales. En otros Estados, que res-pondían a modelos más centralizados,han sido argumentos eminentementefuncionales de eficacia y eficiencia, asícomo de control democrático, los quehan alentado procesos de descentraliza-ción político-administrativa que, en dis-tinto grado, han atribuido a los gobier-nos regionales competencias, inclusolegislativas, en una amplia gama de ma-terias. En ocasiones, estas competen-cias tienen una importante dimensiónexterna. Es el caso de las políticas de de-sarrollo productivo, investigación y desa-rrollo (I+D), o empleo, que suponen la par-ticipación en redes internacionales deI+D; las políticas de internacionalizaciónempresarial y en particular de promo-ción de las exportaciones, y la atracciónde inversiones extranjeras, y turismo.En ocasiones, estas competencias se ex-tienden a ámbitos materiales en los queesa lógica funcional no existiría primafacie, lo que no impide que esas compe-tencias existan, como ocurre con la coo-peración al desarrollo, o bien se funda-mentan en el papel de apoyo o respaldode las administraciones a las organiza-ciones sociales del respectivo territorioactivas en ese campo, como ocurre conlas ONGD.

I.3. Motivaciones y lógicas políticas

La aparición de los gobiernos regiona-les comporta la búsqueda de mecanis-

mos de legitimación interna y externapropios y, al igual que ocurre en el ám-bito estatal, la acción exterior suele seruno de ellos. La visibilidad de esas ac-ciones, la participación y la implicaciónde actores domésticos —empresas, uni-versidades u ONG— a través de redes,además de las lógicas consideracionesde eficacia son variables relevantes entérminos de esa legitimidad buscada.

En este contexto, hay que mencionartambién el factor emulación y el mime-tismo como factores explicativos de laexpansión de las actividades internacio-nales de los gobiernos regionales y lo-cales —lo que de manera muy gráfica,Panayotis Soldatos ha denominado «yyo también» o «me-tooism» y, en el casoespañol, en relación a la definición delas competencias autonómicas, el «cafépara todos»— (Soldatos, 1990; Cornago,2001).

Por otro lado, además de las razonesfuncionales señaladas en los puntos an-teriores, esa acción exterior se observacon mayor intensidad e insistencia enlos territorios y gobiernos regionalescon una identidad cultural diferenciada,lengua propia, y conciencia política denación de su población o de una partede ella. Como señala Alex Ugalde, paraalgunos gobiernos regionales o, segúnla denominación de este autor, «gobier-nos no centrales», la presencia interna-cional es un componente, junto a otroselementos, de la afirmación de su iden-tidad nacional. Ello explica esfuerzos,no sólo simbólicos sino también prácti-


19

202_09 02 aju 17/2/10 17:10 Página 19

cos, para lograr un cierto reconocimien-to internacional (Ugalde, 2006). Ese ob-jetivo puede estar relacionado, o no,con la aspiración nacionalista de la crea-ción de un Estado. Lo que se observaaquí, en definitiva, no es sino la repro-ducción, a escala de unidades políticas ycomunidades nacionales concretas, delas mismas lógicas de identidad y re-conocimiento que se observarían enlos Estados ya constituidos y reconoci-dos como tales por la comunidad inter-nacional.

I.4. El regionalismo y la integraciónregional

Como caso específico de los procesosde re-regulación y de conformación decapacidades de gobierno en ámbitosen los que existen interdependenciascrecientes hay que mencionar el regio-nalismo y la integración regional. El re-gionalismo constituye una dinámica ca-racterística del sistema internacionalcontemporáneo, de alcance mundial,pues son muy contados los casos deEstados que no participan de algúnacuerdo regional. Aunque la mayor par-te tienen un contenido eminentementecomercial, en muchos casos los acuer-dos regionales se extienden a ámbitospolíticos, ambientales, de seguridad, orelacionados con la circulación de per-sonas. En relación a las dinámicas de laglobalización, estos acuerdos tienen enocasiones consecuencias paradójicas:por un lado, aceleran y/o profundizan elproceso de globalización, al liberalizar

los flujos económicos y de otra índoleen el seno de cada grupo; por otro lado,tratan de apuntalar y/o reforzar las ca-pacidades de gobierno de los Estadosque son parte de esos grupos, a travésde la concertación y coordinación depolíticas, la cooperación interguberna-mental, o la conformación de sobera-nías mancomunadas a través de la atri-bución de competencias soberanas aórganos supranacionales. Con los pro-cesos de descentralización antes descri-tos, se produce una redistribución delas competencias estatales «hacia arri-ba» y «hacia abajo» que conduce a laconformación de un sistema de «gober-nanza multi-nivel» (multi-level gover-nance).

A menudo, esa cooperación más inten-sa, o esa atribución de competenciassoberanas, afecta a ámbitos de políticaen los que tienen atribuciones o intere-ses los gobiernos regionales y locales,por lo que la incidencia y/o participa-ción en los procesos decisorios y lasinstituciones regionales se convierte enun imperativo político para esos gobier-nos no centrales. Si esta se instituciona-liza, constituyen además un incentivoy/o una «ventana de oportunidad» quetiende a equiparar la actividad externade los gobiernos regionales menos acti-vos con aquellos que han liderado esosprocesos de participación. En el caso dela UE, esto es particularmente visible enla política agrícola, de transporte, y so-bre todo en la política regional y la polí-tica de cohesión. La actuación de losgobiernos regionales se produce tanto


20

202_09 02 aju 17/2/10 17:10 Página 20

a través de cauces poco formalizados—por ejemplo, las delegaciones que lamayor parte de las regiones europeasha establecido en Bruselas, que dan se-guimiento a las políticas comunitarias,tratan de incidir en su formulación, yapoyan a los agentes locales en la ob-tención de fondos y la participación enredes y programas comunitarios—, obien de los procedimientos institucio-nalizados que ha establecido la propiaUE en reconocimiento al papel de esosgobiernos regionales y locales, como esel caso del Comité de las Regiones, ór-gano creado en el Tratado de Maastrichtde 1992. En algunos Estados miembroscaracterizados por un diseño federal oconfederal, o donde el proceso de des-centralización es más amplio, se ha reco-nocido la participación de los gobiernosregionales en las instancias de represen-tación de cada Estado miembro, aunqueen todos los casos actúan en nombre delEstado miembro de la UE, y no de supropio gobierno regional.

II. ALCANCE, ÁMBITOS PREFERENTES Y VÍAS DE ACTUACIÓN INTERNACIONAL DE LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES

El papel de estos nuevos actores se cir-cunscribe a áreas concretas de las rela-ciones internacionales, en general enámbitos socioeconómicos y culturales,sin adentrarse en ámbitos específicosque siguen siendo objeto de la acción

privativa de los Estados, debido a suscompetencias exclusivas y a la faltade subjetividad jurídica internacionalde los gobiernos regionales y locales,como son las relaciones diplomáticas,las cuestiones estratégicas, o las políti-cas de seguridad y defensa. Sin embar-go, incluso en estas últimas se registrauna actividad creciente de estos nuevosactores, que participan de las relacio-nes políticas externas, firman acuerdosinternacionales, aunque su naturalezajurídica sea ambigua, se les otorga unapersonalidad jurídica internacional limi-tada —a través, por ejemplo, de su re-conocimiento como sujeto y objeto depolíticas y como partícipes de órganosy procesos decisorios de la UE— o sonun componente importante de las polí-ticas de seguridad, que ya no descan-san ni exclusiva ni principalmente enlas capacidades militares de los Esta-dos debido a los profundos cambiosque se han registrado en la problemáti-ca y los conceptos de la seguridad.Todo ello se evidencia en la crecienteactividad de estos gobiernos locales yregionales en el sistema internacionalde cooperación al desarrollo ya que nose limitan a ser meros proveedores derecursos.

Por todo lo anterior, en estos actores es-tán presentes muchos de los elementosque definen la condición de actor inter-nacional (actorness). En consecuencia,en el desarrollo de esa creciente activi-dad internacional, los gobiernos localesy regionales se han encontrado, a me-nudo, en una relación difícil con gobier-


21

202_09 02 aju 17/2/10 17:10 Página 21

nos centrales celosos de su exclusividaden el ejercicio de la política exterior y larepresentación internacional del Estado.Siguiendo a Colino, la interacción quepuede establecerse entre los gobiernoscentrales y no centrales en lo concer-niente a la acción exterior podría seguircuatro pautas básicas: la defensa de lacompetencia exclusiva en materia exte-rior por parte del Gobierno central, tra-tando de obstaculizar la acción exteriorde los gobiernos no centrales; la acciónconjunta basada en la participación delos gobiernos no centrales en los ámbi-tos en los que tienen competencias atri-buidas; la acción en paralelo, buscandola complementariedad; y la acción inde-pendiente de los gobiernos regionales,que de esa forma tratan de distanciarsede su respectivo gobierno central, incu-rriendo así en posibles contradiccionesy conflictos. Esta caracterización, conmayor detalle, se aplica después al casoespañol (Colino, 2007).

Partiendo de la práctica recogida en labibliografía sobre este tema, los ámbi-tos de acción exterior, a menudo interre-lacionados entre sí, en los que estos ac-tores se muestran más activos serían,de manera sintética, los siguientes:

a) Ámbito económico: promoción delas exportaciones y la contrataciónen el exterior de las empresas im-plantadas en la región o ciudad;promoción y atracción de la inver-sión extranjera, a través de accio-nes específicas de difusión, o bien,de la mejora de la infraestructura

regional y de otras políticas de me-jora de la competitividad; promo-ción de la región o ciudad comodestino turístico; participación enredes internacionales de investiga-ción y desarrollo y promoción delos centros docentes y de investiga-ción como destino para estudiantesy de investigadores.

b) Ámbito social: políticas encamina-das a la gestión de los flujos migra-torios y apoyo a los colectivos de in-migrantes y su integración en elterritorio y la sociedad de acogida.

c) Ámbito cultural: actividades de di-fusión y promoción de lo activosculturales y de la identidad socio-cultural diferenciada, y actividadesde apoyo y mantenimiento de losvínculos con las comunidades loca-les en el exterior o diásporas.

d) Cooperación al desarrollo, a travésde las instituciones públicas, las or-ganizaciones sociales, o las ONGDarraigadas o con presencia en el te-rritorio. El estatuto «ambiguo» quesegún Hocking caracteriza a los go-biernos regionales y locales es rele-vante en este campo: supone una«ventaja comparativa», pues permi-te una actuación más flexible, sinlos límites que afectan a los gobier-nos centrales, para trabajar en con-textos conflictivos o con actores detoda índole, sin que ello les impidaacceder a las instancias diplomáti-cas (Hocking, 2001).

En estas actividades, los instrumentos,medios y estructuras desplegados por


22

202_09 02 aju 17/2/10 17:10 Página 22

los gobiernos regionales y locales pue-den sistematizarse de la siguiente ma-nera (Ugalde, 2006):

a) Visitas o viajes, generalmente reali-zados por parte de la Presidencia o,en el caso de las Comunidades Au-tónomas, por las consejerías rele-vantes.

b) Agencias de promoción económica:realizadas, a menudo, desde lasConsejerías de economía y hacien-da, o por consorcios o entidades es-pecializadas, como el Consorcio dePromoción Comercial de Catalunya(COPCA) o el Instituto Valencianode la Exportación (IVEX). En algu-nos casos, estas agencias han desa-rrollado una red relativamente am-plia de oficinas comerciales en elexterior.

c) Delegaciones en el exterior: estetipo de estructuras, muy diversasen cuanto a su naturaleza jurídica,han proliferado en el marco de laUE, aunque empiezan a aparecer enotras ubicaciones —Nueva York,Londres o París— de interés por ra-zones económicas, o por ser sedede organizaciones internacionales.Como se indicó, sus actividadesabarcan desde la incidencia políticaal apoyo a los actores territorialespara promover su participación enprogramas de la UE (Marks et al.,2002). Desde la aparición de la pri-

mera de ellas en 1984 hasta las 244contabilizadas en 2002, y un núme-ro aún mayor en la actualidad, al su-marse las establecidas por gobier-nos locales y regionales de losnuevos Estados miembros de la UE.En el caso español, el intento en1988 de apertura de la Delegaciónvasca provocó un conflicto de com-petencias que quedó resuelto en1994 tras la sentencia favorable a laposición vasca y de otras comuni-dades autónomas por parte del Tri-bunal Constitucional 2.

d) Firma de acuerdos: al margen de lano-subjetividad internacional de losgobiernos regionales y locales, haproliferado la firma de acuerdosque, al margen de su diversa deno-minación, son la expresión de unius contrahendi no siempre recono-cido y/o aceptado por los gobiernoscentrales o el ordenamiento inter-no. En algunos casos (Bélgica, Ale-mania o Austria), no obstante existeun ius ad tractatum reconocido porsu ordenamiento constitucional,aunque sometido a ciertas condicio-nes. Estos acuerdos se han firmadocon otros gobiernos regionales y lo-cales, con ONG, con organismosdel Sistema de Naciones Unidas —através de acuerdos de este tipo seha empezado a desplegar una inci-piente cooperación al desarrollocon organismos multilaterales des-


2 Sentencia 165, de 26 de mayo de 1994, del Tribunal Constitucional, Boletín Oficial del Estado, núm. 151,25 de junio de 1994.

23

202_09 02 aju 17/2/10 17:10 Página 23

de Comunidades Autónomas, comola Generalitat de Catalunya o el Go-bierno Vasco—, o con ONG interna-cionales.

e) Participación en redes y/o asocia-ciones de cooperación interregio-nal e intermunicipal: este tipo deasociacionismo, que se inicia en losaños setenta, ha dado lugar a im-portantes entidades de diálogo po-lítico y cooperación interregional,que aunque tiene una fuerte pre-sencia europea, se extiende a otraslatitudes. Entre las entidades mássignificativas se encontrarían laAsociación de Regiones FronterizasEuropeas (ARFE); la Conferencia deRegiones Periféricas y Marítimas(CRPM); el Congreso de PoderesLocales y Regionales (CPLRE); y,sobre todo, la Asamblea de las Re-giones de Europa (ARE). Un casoparticular es el de la Conferencia deRegiones con Competencias Legis-lativas (REG LEG), que agrupa a te-rritorios cuyos parlamentos y go-biernos son elegidos de formadirecta y ostentan poderes autonó-micos de carácter legislativo, preo-cupados por defender sus compe-tencias exteriores frente a losgobiernos centrales. A escala mun-dial, cabe destacar la Red Gobier-nos Regionales para el DesarrolloSostenible, creada tras la Cumbrede Johannesburgo en 2002; la RedMundial de Regiones para la Socie-

dad de la Información; o el Foro deGobiernos Regionales Solidarios,creado en Porto Alegre (Brasil) en2003 con motivo del III Foro SocialMundial.

En el ámbito local, además de laextendida práctica de los hermana-mientos, que a menudo canalizaactividades de cooperación al de-sarrollo norte-sur, existen asocia-ciones de ámbito sectorial y/o geo-gráfico como la Unión de CiudadesCapitales Iberoamericanas (UCCI),que además de desarrollar una am-plia gama de actividades de coope-ración y asistencia técnica en ámbi-tos propios de la gestión municipal,reivindican la especificidad y lascompetencias diferenciadas que su-pone la capitalidad, apoyándose enesta entidad asociativa en la reivin-dicación de las mismas frente a losgobiernos centrales, y los gobier-nos regionales, como ha ocurridoen el caso de Madrid (Sanahuja,2002). Los esquemas de integraciónregional han actuado también comocatalizador de este tipo de asocia-cionismo, como muestran casoscomo el de la red «Mercociudades»,de Mercosur 3. Ciudades y Gobier-nos Locales Unidos (UCLG, por sussiglas en inglés) constituye la enti-dad más representativa de podereslocales, y tiene una participacióndestacada en el debate sobre las po-líticas de cooperación y el papel de


3 Véanse http: //www.munimadrid.org/ucci y http: //www.mercociudades.org.

24

202_09 02 aju 17/2/10 17:10 Página 24

las políticas locales en las metas in-ternacionales de desarrollo.

f) Cooperación transfronteriza: ámbi-to clásico de la actuación exteriorde las regiones limítrofes, para mejo-rar la gestión de las interdependen-cias asociadas a la frontera y estimu-lar los intercambios económicos, yde todo tipo. En la UE, este tipo decooperación ha sido alentado demanera directa por programascomo INTERREG.

g) Participación en órganos de gruposde integración: como ocurre, en elcaso de la UE, con el Comité de lasRegiones.

h) Presencia en las organizaciones in-ternacionales: aunque con muchaslimitaciones, debido al estatuto in-tergubernamental de las mismas,ciertos gobiernos regionales hanlogrado estar presentes en entida-des como el Consejo Nórdico o laAsociación Internacional de la Fran-cofonía. En el caso de Bélgica, sonsus entidades nacionales las queestán representadas ante organis-mos como la OCDE o algunas agen-cias especializadas de NacionesUnidas.

En el plano institucional, como se ha in-dicado, la actividad internacional de losgobiernos locales y regionales se lleva acabo desde instancias muy diversas, yno son infrecuentes los órganos espe-cializados en dichas acciones, en par-ticular en el ámbito de la cooperación aldesarrollo. Sin embargo, la existenciade estrategias o planes globales que

articulen y aseguren la coherencia de di-chas acciones es menos frecuente.

III. EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS Y LA ACCIÓN EXTERIOR DE LOSGOBIERNOS NO CENTRALES: EL CASO ESPAÑOL

Como ha señalado Caterina García Se-gura, el caso español expresa tanto lastendencias globales antes reseñadas,como las particularidades que supone laconformación desde 1978 del modelode organización política y territorial delEstado de las Autonomías —que comorevela el ciclo de revisión de los Estatu-tos de mediados de 2000, dista de estarcerrado— y la existencia de fuertes mo-vimientos nacionalistas en al menos al-gunas de ellas, Cataluña, el País Vasco yen menor medida, Galicia. En el planointernacional, los procesos de globaliza-ción; en el regional, la adhesión a la UE.En el nacional, la conformación del Esta-do de las Autonomías; y en el ámbitoautonómico, la presión de los nacionalis-mos y el interés de los gobiernos autonó-micos de alcanzar el «techo» competen-cial de las comunidades denominadas«históricas» (García Segura, 2004). Es-tas últimas serán las que ya desde la dé-cada de los años ochenta se mostraránmás activas en cuanto a la acción exte-rior, que en esta fase temprana va a es-tar caracterizada por un alto grado de in-formalidad y de ambigüedad jurídica, ycrecientes conflictos entre las CC AA y elGobierno central. En la década de los


25

202_09 02 aju 17/2/10 17:10 Página 25

años noventa esas actividades se vanextendiendo a otras CC AA y de manerapaulatina se clarificarán los distintosámbitos competenciales 4. Según Igna-cio Sánchez Amor, en ese proceso cabeidentificar tres etapas: en primer lugar,la que definió la creación de la Confe-rencia para Asuntos Relacionados conlas Comunidades Europeas (CARCE). Ensegundo lugar, la aparición de las confe-rencias sectoriales y de los consejerosautonómicos en la Representación Per-manente (REPER) ante las institucioneseuropeas, y la normalización de las de-legaciones de las CC AA ante esas insti-tuciones tras la sentencia favorable delTribunal Constitucional en 1994. En untercer momento, ya a mediados del año2000, la evolución que supone la partici-pación de las CC AA en el Consejo, la re-visión de la figura de los consejeros auto-nómicos en la REPER, y la incorporaciónde las CC AA a las Cumbres bilateralescon Francia y Portugal, y a las negocia-ciones de tratados internacionales enasuntos que afecten a sus competenciaso intereses. Como resultado, el derechode participación de las CC AA en losasuntos internacionales puede conside-rarse plenamente admitido (SánchezAmor, 2009; Pardo, 1995; Fernández deCasadevante, 1997, 2001).

Ese proceso ha estado marcado por unaclara dinámica expansiva de la actuacióninternacional de las CC AA y, en menor

medida de los ayuntamientos. En par-ticular, se observa una clara voluntad de«juridificación» de las actividades antesdesarrolladas de manera más informal,a través de leyes autonómicas, con elobjetivo de consolidar esas competen-cias ante el Gobierno central. Esta moti-vación ayuda a explicar el amplio de-sarrollo legislativo e institucional que seobserva, por ejemplo, en la cooperaciónal desarrollo de las CC AA, en el que,como se verá, hay un marcado desequi-librio entre el aparato legislativo erigidopor el Gobierno autonómico y los fon-dos, relativamente pequeños, que sedestinan a ese fin. Sin perjuicio de queexistan también motivaciones relaciona-das con la calidad y la eficacia de la polí-tica de cooperación, pareciera que ellotambién responde más a la necesidad defijar y «blindar» esas competencias y es-pacio de actuación (García Segura, 1995;Pérez Tremps, 1998).

Los conflictos de competencias, comose indicó, no son privativos del caso es-pañol. En parte, se han debido a la pautade comportamiento seguida por las ad-ministraciones central y autonómicarespecto de la acción exterior de esta úl-tima. Por parte de la Administracióncentral, como señala Colino (Colino,2007: 21), ha habido básicamente tresmaneras de abordarla, no necesaria-mente excluyentes: en primer lugar, lanegación de esa realidad, tratando de


4 Además de la ya citada sentencia 165, de 26 de mayo de 1994 del Tribunal Constitucional, hay que men-cionar como precedente importante y verdadero punto de inflexión la sentencia 79, de 28 de mayo de 1992(Boletín Oficial del Estado de 16 de junio de 1992) referida a la ejecución de la Política Agrícola Común.

26

202_09 02 aju 17/2/10 17:10 Página 26

mantener el monopolio de las relacio-nes internacionales, y obstaculizando laactuación autonómica. En segundo lu-gar, la aceptación renuente, asumiendoque se trata de una realidad inevitable,y/o ignorándola al verse desbordadapara encauzar adecuadamente y/o coor-dinarse con la actividad de las CC AA,que se desarrolla en paralelo sin apenasconexión con la que realiza la Adminis-tración central. Una tercera posibilidades una actitud proactiva para el diálogo,la coordinación y la racionalización de laactividad externa de los diferentes acto-res, buscando la complementariedad apartir de la especificidad de cada cual.

De igual manera, por parte de los go-biernos no centrales ha habido en loesencial tres pautas de actuación: enprimer lugar, tratar de influir en la políti-ca exterior del Estado, insistiendo en laparticipación de las CC AA en las organi-zaciones internacionales y sus órganos,y en las delegaciones del Estado anteconferencias internacionales. En segun-do lugar, desarrollando una actividadpropia a partir tanto de las competen-cias atribuidas, como del aprovecha-miento de situaciones de ambigüedad ode vacío legal, de carácter eminente-mente bilateral, centrada en la promo-ción de intereses propios, ajena a la co-ordinación con el Estado, y con otrasCC AA. En tercer lugar, una actuaciónbasada en la colaboración y la comple-mentariedad, en una concepción máspropia del modelo crecientemente fede-ral al que parece encaminarse a medioplazo el Estado de las Autonomías.

A partir de esta caracterización, cabe se-ñalar que en múltiples ámbitos de la ac-ción exterior, y en particular en lo referidoa la política de cooperación al desarro-llo, la situación hasta bien entrado el de-cenio actual, con los gobiernos del Parti-do Popular (1996-2000 y 2001-2004) y,en menor medida, con la primera legis-latura socialista (2004-2008) la pauta deactuación de la Administración centralha evolucionado de la negación a la ig-norancia, y a la aceptación renuente, enun momento en el que la propia Admi-nistración central pugnaba por poner enpie su propia política de cooperación yapenas contaba con las capacidades su-ficientes para ponerla en práctica. A ellotambién han contribuido otros factores,como la cultura corporativa de las buro-cracias responsables de la ayuda, enparticular del cuerpo diplomático, y laausencia de estructuras adecuadas deplanificación y coordinación. Que la ac-tuación de los gobiernos autonómicosrespondiera a menudo a sus propias ló-gicas no contribuyó en nada a solventaresa situación, que en parte se explicatambién por el recelo que ha existidorespecto a las iniciativas de coordina-ción de la Administración central, queno son valoradas en cuanto a su papelpara la armonización de políticas, sinoen términos de potencial invasión decompetencias, o de subordinación de unactor a otro.

Solo a partir de 2008 se ha tomadoconciencia de la importancia de unaacción más coordinada y coherente, yes el Plan Director 2009-2012, como se


27

202_09 02 aju 17/2/10 17:10 Página 27

verá, el que ha situado esa cuestiónentre las prioridades de la legislatura,lo que puede suponer un mayor lide-razgo del Gobierno central en la coor-dinación de estos actores, a través de

mecanismos que se señalan más ade-lante, como la Conferencia Sectorialde Cooperación Internacional para elDesarrollo, constituida en octubre de2009.


28

202_09 02 aju 17/2/10 17:10 Página 28

La actual sociedad internacional, másglobalizada, integrada e interdepen-diente, con un poder político creciente-mente descentralizado, más plural y conactores más diversos, tiene mayores de-mandas de gestión colectiva de proble-mas comunes y de provisión de bienespúblicos, en particular de aquellos queafectan a los procesos de desarrollo.Los procesos de globalización han idosituando los problemas de la pobreza ylas desigualdades en un ámbito crecien-temente transnacional.

Por ello, será necesario que el sistemamultilateral se dote de mayor capacidady eficacia, dadas sus limitaciones ac-tuales, y se configure como marco ade-cuado para alentar y encauzar la accióncolectiva internacional a favor del de-sarrollo. Pero no es menos importantemejorar su representatividad y legitimi-dad. El sistema multilateral actual, queen gran medida fue diseñado hace másde sesenta años, responde aún a unamatriz intergubernamental basada enlos actores estatales, y no satisface losrequerimientos de voz y representaciónde los gobiernos no centrales o subesta-tales y de los actores no estatales en losque, como se ha indicado, descansabuena parte de las responsabilidades ycapacidades necesarias para alcanzarlos objetivos de desarrollo internacio-nalmente acordados. Por consiguiente,para ofrecer respuestas eficaces se pre-cisa no sólo una mayor apuesta por laacción multilateral, sino también un«nuevo multilateralismo» basado en lareformulación y adaptación del sistema

multilateral a un marco renovado de go-bernanza democrática «multinivel» —lo-cal, regional, estatal, supraestatal— degobierno y de participación democrá-tica.

Al mismo tiempo, es ilusorio pensar quelas metas internacionales de desarrollopuedan materializarse sin la participa-ción activa de los gobiernos locales y re-gionales y de los actores no estatales,incluyendo a organizaciones socialescuya actuación, cada vez más transna-cionalizada, contribuye a dar forma auna incipiente sociedad civil global. Demanera creciente, estos actores articu-lan o canalizan la acción colectiva a fa-vor de esas metas. Los gobiernos loca-les y regionales, en particular, a menudotienen la voluntad de ser partícipes acti-vos en esas políticas de desarrollo, asu-men responsabilidades, o cuentan concompetencias en ámbitos clave de caraa los objetivos de desarrollo asumidospor la comunidad internacional, como lasalud, la educación o las políticas deempleo y de lucha contra la exclusiónsocial o las de igualdad entre mujeres yhombres.

Los procesos de globalización y descen-tralización política han supuesto, comoya se ha expresado, una transformaciónsignificativa del escenario de las relacio-nes internacionales, con la participaciónde un creciente número de actores cadavez con un mayor peso específico.

En el capítulo anterior el análisis se hadetenido en el papel emergente de los

3. LOS ACTORES DESCENTRALIZADOS Y LA SOCIEDAD CIVILEN LOS PROCESOS DE DESARROLLO

29

202_09 03 aju 17/2/10 17:09 Página 29

gobiernos no centrales en la acción ex-terior. Junto a los procesos de globaliza-ción y descentralización política y admi-nistrativa en numerosos Estados, unfactor determinante que ha contribuidoa explicar la mayor implicación de losgobiernos no centrales en la acción ex-terior es el fenómeno de la movilización,vinculado con la acción de la sociedadcivil transnacional.

El concepto «sociedad civil» adquiereun nuevo significado a raíz del procesode globalización, cuando la sociedad ci-vil deja de estar circunscrita a los límitesterritoriales del Estado. El año 1989, conel inicio de la caída de los regímenes co-munistas en Europa del Este, el fin de laguerra fría y la creciente interrelaciónglobal, supuso un punto de inflexión enla configuración de la sociedad civil glo-bal. Los principales cambios que cons-tatan su surgimiento son la posibilidadpara los grupos sociales de unirse conotros grupos en otras partes del mundoy, por otro lado, la posibilidad de dirigirlas reivindicaciones además de al Esta-do a los organismos internacionales, aentidades supranacionales e incluso aotros Estados, dándose el paso desde«islas de compromiso cívico» hacia unasociedad civil transnacional, «una glo-balización desde abajo», o una «globali-zación civilizadora», dependiendo de lasdistintas concepciones de sociedad civilglobal existentes (Kaldor, 2003: 13-29).

La reestructuración de las relacioneseconómicas, sociales y políticas que hatransformado el escenario de las relacio-

nes internacionales, ha contribuido tam-bién al cambio en las relaciones socialesen el ámbito internacional. Este cambioen las relaciones sociales y el papel de lasociedad civil transnacional han sido, dehecho, los factores que han contribuidoa la transformación del sistema de rela-ciones internacionales.

El surgimiento de la denominada socie-dad civil transnacional, su capacidad demovilización y su doble naturaleza glo-bal y local han sido determinantes paraorientar la acción de los gobiernos nocentrales hacia el área específica de lapromoción de los procesos de desarro-llo, la cooperación internacional para eldesarrollo y la defensa de los derechoshumanos, entre otros ámbitos. La preo-cupación de algunos gobiernos no cen-trales por estas áreas de actuación se haintensificado, hasta situarse en un ámbi-to de acción tan relevante como otrasáreas tradicionales como la promocióneconómica, cultural o política.

La expresión local del fenómeno de lasociedad civil transnacional se explicatambién a la luz de la vinculación de lamovilización y las demandas con el terri-torio, como la reivindicación de las cul-turas locales, movimientos indígenas,«nuevas formas de nacionalismo y nue-vos regionalismos» que tienden a asu-mir el territorio como «una plataformaindispensable para la resolución de pro-blemas sociales» (Del Huerto, 2005: 55).

La emergencia de la sociedad civil trans-nacional ha alterado el escenario global


30

202_09 03 aju 17/2/10 17:09 Página 30

y ha contribuido a enfocar la acción delos gobiernos locales hacia la promo-ción del desarrollo de los países del Sur.En este hecho ha influido la capacidadde movilización de la sociedad civil, asícomo su doble naturaleza global y local,que permite dar respuesta a demandasglobales desde procesos locales.

Así pues, en las dos últimas décadas losgobiernos no centrales han asumido uncreciente protagonismo como actoresde desarrollo, protagonismo que ha sidoreconocido progresivamente por el restode actores de la escena internacional.

Un hecho relevante es el reconocimien-to por parte del Sistema de NacionesUnidas del papel de los actores localespara favorecer los procesos de desarro-llo. En este sentido, la Declaración deRío sobre el Medio Ambiente y el De-sarrollo celebrada en Río de Janeiro en1992, destacó el fundamental papel quelas comunidades locales desempeñanen la ordenación del medio ambiente yen el desarrollo 1.

El reconocimiento de lo local como fac-tor de capital importancia en los proce-sos de desarrollo ha ido en aumento,como se puso de manifiesto en la Decla-ración de Estambul sobre Asentamien-tos Humanos, aprobada en la SegundaConferencia de Naciones Unidas sobre

Asentamientos Humanos (Hábitat II), ce-lebrada en Estambul en junio de 2006.En esta ocasión se destacó de maneramás firme la importancia de lo local enlos procesos de desarrollo, al incidir enla relevancia del papel de las autorida-des locales. En esta Declaración se alen-taba a los gobiernos nacionales a com-partir su poder y sus recursos con lasautoridades locales en los procesos detoma de decisiones de las ciudades, yfortalecer su capacidad financiera e ins-titucional para implantar el programaHábitat, cuyo objetivo era una «movili-zación mundial de acción a todos los ni-veles para lograr el desarrollo sosteni-ble de todas las ciudades, pueblos yaldeas del mundo». En la Declaración seafirmaba, asimismo, que la descentrali-zación de la autoridad y los recursos esun proceso favorecedor de la eficaciapara hacer frente a las necesidades delas personas, para adoptar decisionesinnovadoras encaminadas a resolver losproblemas de la ciudadanía, así comopara favorecer la participación local enlos procesos de toma de decisiones 2.

Este reconocimiento de lo local comofactor relevante para el desarrollo impli-ca una relación entre descentralizaciónpolítica y administrativa —existencia degobiernos locales sólidos, democráticosy con un grado de autonomía signifi-cativa— e impulso de los procesos de

Los actores descentralizados y la sociedad civil en los procesos de desarrollo

1 Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, Conferencia de las Naciones Unidas sobreMedio Ambiente y Desarrollo, Río de Janeiro, junio de 1992. Véase también OCDE/CAD, 2005: 10.2 Declaración de Estambul sobre Asentamientos Humanos, Segunda Conferencia de las Naciones Unidassobre los Asentamientos Humanos, Estambul, junio de 2006.

31

202_09 03 aju 17/2/10 17:09 Página 31

desarrollo. A continuación se desarrollaun análisis, mediante un ejercicio de re-visión bibliográfica, de esta relación y decómo la descentralización puede contri-buir al proceso de desarrollo, a travésdel impulso de la gobernanza local y lalucha contra la pobreza y la inequidad.

I. LOS GOBIERNOS NO CENTRALES Y LA PROMOCIÓN DEL DESARROLLO: LA GOBERNABILIDAD Y LA LUCHACONTRA LA POBREZA

Un factor que habitualmente genera cri-sis de gobernabilidad es la incapacidadde los Estados de dar respuesta a las ne-cesidades de sus ciudadanos. Las razo-nes por las que los Estados atraviesanpor dificultades para satisfacer las de-mandas de la ciudadanía son múltiples,pero muchas de ellas apuntan a una ex-cesiva lejanía que, en numerosas ocasio-nes, existe entre las cúpulas del poder yla burocracia que gestionan el Estado y laciudadanía. Así pues, la ausencia de diá-logo entre el Gobierno y los ciudadanos,la excesiva burocratización, la asimetríaen el acceso a los servicios entre distin-tas regiones de un determinado Estado,la desigualdad en la distribución de la ri-queza o la ausencia del reconocimientode las especificidades —por ejemplo lasculturales— de determinados colecti-vos, constituyen obstáculos para la go-bernabilidad.

Diferentes estudios han recalcado la im-portancia de los procesos de descentra-

lización política y administrativa comoun factor de gobernabilidad (Illán, 2006;Manor, 2000), ya que puede contribuir asuperar los citados elementos que la po-nen en riesgo.

La descentralización puede suponeravances en términos de gobernabilidadpor varias razones: acerca el Gobierno ala ciudadanía, lo que favorece la recepti-vidad gubernamental, «puede aumentarla eficiencia en la asignación de los re-cursos y permitir una mejor adaptacióna condiciones y demandas locales, me-jorando, en última instancia, la rendi-ción de cuentas» (Illán, 2006: 38-39). Setrata de una concepción de los procesosde descentralización como impulsoresde la participación de la sociedad civil,tanto en el ámbito de toma de decisio-nes, como en el de la rendición de cuen-tas (OCDE, 2004: 9).

La participación de la sociedad civil esun elemento fundamental, ya que en lamedida que esta participación sea real yefectiva, se estará favoreciendo un pro-ceso de descentralización que promue-va la gobernabilidad local, entendidaesta no sólo como el fortalecimiento delos gobiernos locales, sino también dela sociedad civil.

Un sólido análisis acerca del impacto delos procesos de descentralización en lagobernanza local en una muestra signi-ficativa de países fue realizado por Ma-nor (Manor, 2000). Este análisis recogeconclusiones de investigaciones en lasque se estudiaban las condiciones de


32

202_09 03 aju 17/2/10 17:09 Página 32

gobernabilidad local antes y después dellevarse a cabo el proceso de descentra-lización en más de 60 países. La princi-pal conclusión del estudio afirma que ladescentralización no significa, necesa-riamente, una mejora en la gobernabili-dad local. Para que la descentralizaciónsea exitosa debe cumplir tres condicio-nes esenciales: una financiación adecua-da para los gobiernos descentralizados,suficientes márgenes de autonomía enel ejercicio de la política y la puesta enmarcha de mecanismos de rendición decuentas y transparencia, tanto para quelas autoridades locales rindan cuentashacia los ciudadanos, como para quelos funcionarios de los gobiernos loca-les lo hagan hacia las autoridades lo-cales. Es decir, la descentralización es unproceso político que encierra una lógicade devolución de poderes y responsabi-lidades desde el ámbito central al ámbi-to local, más allá del mero ejercicio dedesconcentración, en el que se transfie-ren responsabilidades y recursos, perola toma de decisiones —el poder— con-tinúa residiendo exclusivamente en elEstado (OCDE, 2004).

Cuando en los procesos de descentrali-zación se cumplen estas condiciones,estos pueden constituir un gran impulsopara favorecer la transparencia, la res-ponsabilidad, la rendición de cuentas enel ámbito local, lo que permite la apertu-ra del Gobierno local a la ciudadanía, fa-cilita el diálogo y la participación y au-menta así la legitimidad del Gobierno.Se produce, por todo ello, una mayor vi-sibilidad de los procesos de toma de de-

cisiones, lo que contribuye a una mejorcomprensión por parte de la ciudadanía.

Esta cercanía y diálogo entre Gobierno yciudadanía potenciados a través de losprocesos de descentralización puedecontribuir, en opinión de Manor, a im-pulsar los procesos de desarrollo. Lacercanía a la ciudadanía permite un me-jor conocimiento de las necesidades ylas demandas sociales, y facilita unamejor orientación de las políticas socia-les, educativas, sanitarias y de servicios,entre otras, hacia las necesidades de lapoblación. Se favorece, así, un diseño yuna gestión más eficaz de las políticaspúblicas, ya que la receptividad guber-namental se ve fortalecida gracias a losprocesos de descentralización.

Asimismo, a través de la descentraliza-ción también se puede avanzar hacia lainterlocución entre el Gobierno central yla ciudadanía. En este sentido, los go-biernos descentralizados pueden des-empeñar un papel de intermediarios yde vehículos de transmisión de informa-ción entre Gobierno central y ciudadanía,y canalizar las demandas y necesidadesde la ciudadanía hacia el Gobierno cen-tral e informar acerca del proceso detoma de decisiones por parte del Gobier-no central.

La descentralización política y adminis-trativa no sólo puede ejercer un efectopositivo en la gobernabilidad, sino quetambién encierra potencialidades signi-ficativas en otras esferas, como en elfortalecimiento de la sociedad civil y el


33

202_09 03 aju 17/2/10 17:09 Página 33

capital social. La descentralización polí-tica democrática redunda, en numero-sas ocasiones en el fortalecimiento de lasociedad civil, en tanto que supone unincentivo para la creación de nuevas or-ganizaciones sociales de ámbito local,así como para la dinamización en el ám-bito local de muchas de las ya existen-tes lo que, generalmente, tiene un efec-to positivo en la construcción de capitalsocial (Manor, 2000: 10).

La descentralización política y adminis-trativa, asimismo, puede constituir unvalioso aporte en la lucha contra la po-breza y la consecución de medios devida sostenibles por parte de los colecti-vos más desfavorecidos. Es necesarioreconocer que en multitud de ocasiones

los procesos de descentralización noson un claro impulso para el alivio de lapobreza, porque el poder en el ámbitolocal es a menudo acaparado por élitespoco sensibles a la desigualdad y la ex-clusión social. Sin embargo, la propiaexperiencia ha puesto de manifiestocómo en contextos de descentralizaciónrepresentantes de determinados colecti-vos desfavorecidos logran acceder alpoder —en mayor medida que en con-textos de centralización del poder— ypromover, desde el ámbito local, políti-cas orientadas hacia la erradicación dela pobreza y la desigualdad.

Además, como ya se ha afirmado ante-riormente, un proceso de descentraliza-ción política y administrativa equilibra-


34

FIGURA 1. Descentralización y pobreza: canales de influencia

Fuente: OCDE (2004), Decentralization and Poverty in Developing Countries: Exploring the Impact,DEV/DOC (2004)05, París.

202_09 03 aju 17/2/10 17:09 Página 34

do —caracterizado por similares y sufi-cientes márgenes de autonomía políticay dotación de recursos— facilita unagestión más equitativa de la política lo-cal y favorece un mejor acceso a losservicios por parte de los colectivos ex-cluidos. En definitiva, la descentraliza-ción política y administrativa constituyeuna base sólida para una gestión máseficiente de los recursos y facilita unaorientación más progresiva de losrecursos.

Como se puede observar en la figura 1la descentralización favorece, o puedefavorecer, de manera significativa la efi-ciencia en la gestión de los recursos,una mayor redistribución a través de laadaptación a las necesidades en la pres-tación de servicios y la gobernanza lo-cal. Se trata de factores, todos ellos, devital importancia para la reducción de lapobreza y la promoción del desarrollo.Empero, es importante evitar la relacióndirecta y acrítica entre descentralizacióny reducción de la pobreza y promocióndel desarrollo, ya que esta relación de-pende del contenido del propio procesode descentralización y de la situaciónsocioeconómica del país en cuestión.

Existe un importante consenso, comoseñala Illán (Illán, 2006: 49), al destacarel papel potencial que los procesos dedescentralización pueden desempeñaren la lucha contra la pobreza. El énfasisse sitúa en el papel potencial que puededesempeñar la descentralización, no enel que está desempeñando en la actuali-dad, ya que no se puede afirmar de

manera categórica que exista una corre-lación entre descentralización y reduc-ción de la pobreza.

La relación entre descentralización y lu-cha contra la pobreza no es aplicable entodos los casos y, en ocasiones, puedehaber incluso una relación negativa. Se-gún un estudio de la OCDE basado enuna revisión del impacto de la descen-tralización en 19 países, la contribuciónde los procesos de descentralización ala reducción de la pobreza depende delas condiciones socioeconómicas. Si ladescentralización se produce en un paíspobre, en el que el Estado no tiene plenacapacidad de cumplir con sus funcio-nes, existe un importante riesgo de quela descentralización contribuya más aaumentar la pobreza que a reducirla. Sinembargo, concluye el estudio, en los paí-ses que cuentan con un Estado compro-metido con la devolución del poder alámbito local, la descentralización puedeser un medio excelente para promoveruna mejor representación y acceso alpoder por parte de los más desfavoreci-dos y contribuir así a un mejor acceso alos servicios y recursos prestados por elEstado (OCDE, 2004: 14-16).

La descentralización, sin embargo,como señala Manor, tiene serias limita-ciones. Es necesario recalcar esta cues-tión ya que en ocasiones las expectati-vas depositadas en los procesos dedescentralización, y en su capacidad decontribución a la gobernabilidad local, ala lucha contra la pobreza y, en definiti-va, a la promoción del desarrollo, son


35

202_09 03 aju 17/2/10 17:09 Página 35

excesivamente altas y no se correspon-den con la realidad (Manor, 2000: 3). Secorre el riesgo de que el incumplimientode estas expectativas pueda volverse encontra de los propios procesos de des-centralización, contribuyendo a su debi-litamiento.

II. FACTORES CONDICIONANTES DE LA CONTRIBUCIÓN DE LA DESCENTRALIZACIÓN A LOS PROCESOS DE DESARROLLO

Como se afirmó anteriormente, la des-centralización es un proceso complejoen el que intervienen múltiples factoresy que abarca diferentes dimensiones —ladescentralización administrativa, la des-centralización fiscal y la descentralizaciónpolítica y democrática— que no siempreson satisfechas y dan lugar a procesos dedescentralización incompletos y desequi-librados. Un claro ejemplo se producecuando la descentralización administra-tiva no se acompaña de la descentraliza-ción política, existiendo así el riesgo deproducir el efecto contrario a la descen-tralización del poder ya que, de hecho,se puede llegar a fortalecer la influen-cia del Gobierno central en el ámbitolocal.

La descentralización política es funda-mental; se podría afirmar que es el pilarde los procesos de descentralización,pero por sí misma no es suficiente, esnecesario que vaya acompañada de ladescentralización administrativa y del

incremento de los fondos hacia los go-biernos locales.

Los análisis optimistas de la descentrali-zación política y administrativa, así comola abundancia de experiencias positivasexistentes no deben eclipsar las dificul-tades existentes para buscar una rela-ción empírica entre descentralización ygobernabilidad y lucha contra la pobre-za. De hecho, existen estudios que inci-den en el fracaso de algunas experien-cias de descentralización que, incluso,ponen de manifiesto una relación nega-tiva entre descentralización y goberna-bilidad y, cuando menos, «existen du-das y confusiones sobre si este es unproceso causal y, por tanto, secuencial[la gobernabilidad como consecuenciade una mejora introducida por la des-centralización] o ambos fenómenos de-ben recorrer caminos paralelos retroali-mentándose de manera mutua» (Illán,2006: 42-46).

Una lección ofrecida por los estudiosexistentes consiste en que el éxito delos procesos de descentralización de-pende del propio proceso de descentra-lización: del contenido político y el ca-rácter democrático que adopten; delequilibrio entre recursos y responsabili-dades y atribuciones transferidos; asícomo del apoyo sostenido y a largo pla-zo con el que cuenten estos procesos.

Si no se cumplen estos requisitos, esdecir, si los procesos de descentraliza-ción no se dotan de contenido político ydemocrático, económico y fiscal, se


36

202_09 03 aju 17/2/10 17:09 Página 36

pueden convertir en mecanismos que,como afirma Illán, «se centran en incre-mentar la eficacia para ejecutar políticasasistencialistas, idóneas para reproducirel sistema vigente y que tan malos re-sultados da a la amplia mayoría de lapoblación. En vez de tratarse de proyec-tos emancipadores, que propicien elcambio, más bien pretenden hacer sos-tenible el tradicional despotismo clien-telista dispensado a las comunidades.Mediante dichos proyectos se buscanlos máximos beneficios políticos conperspectivas electoralistas; se utilizancon la mayor rapidez posible los recursosprovenientes del exterior y se aprove-cha para mejorar la imagen del gobier-no de turno. En la práctica, las comuni-dades juegan el tradicional papel demeras ejecutoras de las políticas guber-namentales. Ello es posible porque aun-que las formas de Estado y de régimenpolítico han cambiado, las estructurasreales de poder económico se mantie-nen prácticamente inalteradas». Estacontundente descripción de los proce-sos de descentralización coincide, a jui-cio de Illán, con lo que está ocurriendo enmuchos países centroamericanos (Illán,2006: 74).

Además, para entender la potencialidadde la descentralización como factor de-terminante de la promoción del desarro-llo y, por ende, de la erradicación de lapobreza es necesario tener en cuenta laexistencia de una serie de condicionesconcretas de cada proceso de descen-tralización, como la habilidad de los go-biernos descentralizados de llevar a

cabo las reformas necesarias, para loque es necesario el equilibrio en latransferencia de recursos, capacidadesy competencias; los niveles efectivos detransparencia y participación; la exis-tencia de corrupción; y la coherencia depolíticas entre el proceso de descentra-lización y el resto de políticas locales yestatales (OCDE, 2004: 12).

Existen numerosos factores relativos alpropio diseño del proceso de descentra-lización que influyen tanto en el éxito oen el fracaso del proceso, como en sucapacidad de incidir en la lucha contra lapobreza. Un pilar fundamental, sin em-bargo, para garantizar el éxito de losprocesos de descentralización es elcompromiso político de los gobiernoscentrales (OCDE, 2004: 18-21). Es nece-sario que sea el Gobierno de un país elque asuma la necesidad de la descentra-lización, lidere el diseño del proyecto ylo apoye con el compromiso político ylos recursos necesarios. La experienciamuestra que cuando la descentraliza-ción se produce por defecto, es decir,responde a un impulso exterior ⎯comola imposición de un donante o la necesi-dad de hacer frente a una crisis econó-mica o de gobernabilidad⎯ crecen lasposibilidades de que el proceso fracase,ya que el impulso desde el Gobiernocentral no suele ser sostenido y tiende aser desequilibrado en relación a los re-cursos transferidos y las responsabilida-des delegadas.

Es importante, asimismo, para el éxitode la descentralización que en su diseño


37

202_09 03 aju 17/2/10 17:09 Página 37

se contemple la dotación de los recursosfinancieros necesarios para que los go-biernos descentralizados puedan cum-plir con las tareas asignadas. Además,es necesario que los recursos sean trans-feridos de manera estable y predecible.Para ello es importante la capacidad degenerar recursos a través de impuestoslocales, así como contar con una trans-ferencia estable y predecible por partedel Gobierno central.

El desarrollo de las capacidades localeses igualmente importante; todos los paí-ses que han culminado un proceso dedescentralización exitoso se caracteri-zan por la existencia de abundantes ca-pacidades locales y unos sólidos recur-sos humanos en el ámbito local, enocasiones como resultado de la descen-tralización y, en otras, como una cua-lidad previamente existente (OCDE,2004: 21).

La transparencia, la circulación de la in-formación y la rendición de cuentas endirección descendente —desde el Go-bierno central hacia los gobiernos des-centralizados—, en dirección ascendente—desde los gobiernos descentralizadoshacia el Gobierno central— y en direc-ción horizontal —desde el Gobierno cen-tral y los gobiernos descentralizados ha-cia la ciudadanía—, se han reveladotambién como factores favorecedoresde la descentralización y ponen de ma-nifiesto la capacidad de contribución ala gobernanza y, con ello, a la promo-ción del desarrollo de la descentrali-zación. La rendición de cuentas, de hecho,

no es un criterio satisfecho en todos losprocesos de descentralización, lo quehacer recaer a los gobiernos descentra-lizados en la opacidad y significa unaumento del riesgo de corrupción.

Junto a ello, los procesos de descentra-lización que han apostado por la partici-pación de la sociedad civil se han mos-trado más capaces de incidir en la luchacontra la pobreza y la promoción del de-sarrollo.

Además, la existencia de una sociedadcivil organizada, activa y movilizada queejerza el control sobre los poderes loca-les es un activo de gran relevancia. Elfortalecimiento del tejido asociativo yde la sociedad civil es, pues, un factorque favorece los procesos de descentra-lización y su vinculación con la erradica-ción de la pobreza y la promoción deldesarrollo. La descentralización, asimis-mo, como se afirmó anteriormente, fa-vorece la organización de la sociedad ci-vil y el tejido asociativo local y da lugara un círculo virtuoso que redunda enuna activación de la vida pública y de laparticipación social.

La participación y la apertura de espa-cios de diálogo puede responder, por unlado, a la apertura de «oportunidadespolíticas que se abren desde arriba, entérminos de iniciativa institucional yoferta participativa del Estado» y, porotro lado, a procesos «impulsados des-de abajo, como respuestas o expresiónde la presión creciente de los sectoressociales que buscan abrir instancias de


38

202_09 03 aju 17/2/10 17:09 Página 38

diálogo» (Illán, 2006: 105). Cuando am-bos procesos convergen en un punto in-termedio y la interacción entre los go-biernos locales y la sociedad civil es elresultado de la convergencia de los dosprocesos, la participación e influenciade la sociedad civil en la toma de deci-siones adquiere cotas más altas y seproduce una mayor cercanía entre el di-seño de políticas y las necesidades de laciudadanía.

Junto a los factores internos del propioproceso de descentralización, el contex-to en el que se inscriben es igualmentedeterminante para el resultado de la des-centralización y de su capacidad para in-fluir en los niveles de pobreza y desarro-llo. Es necesario, por ello, en el análisisde los procesos de descentralización, te-ner en cuenta la influencia de factores demuy diversa naturaleza —como las ca-racterísticas demográficas, la calidad delas infraestructuras, el nivel de ingresoen el país, los niveles de desigualdad, ladiversidad cultural y lingüística entreotras muchas variables—; la existenciade una cultura de rendición de cuentas yel grado de aplicación de la ley; la exis-tencia o la ausencia de instituciones so-ciales que representen a los colectivosmás desfavorecidos; y la existencia deuna estructura política diversa, que favo-rezca el control entre los distintos gru-pos políticos (OCDE, 2004: 13).

Es relativamente sencillo afirmar que to-dos estos factores externos determinanlos procesos de descentralización. Sinembargo, es más complejo conocer

cómo afectan a la descentralización y,más concretamente, a la capacidad deésta de reducir la pobreza y promover eldesarrollo. A pesar de la ausencia deevidencias de causalidad, el citado estu-dio de la OCDE afirma, basándose enuna revisión de la literatura y en el tra-bajo empírico desarrollado, que la exis-tencia de estructuras de poder tradicio-nales basadas en las relaciones declientelismo dificulta significativamentela puesta en marcha de un proceso dedescentralización enfocado hacia la re-ducción de la pobreza, ya que permite lacaptura del poder por parte de élites connecesidades e intereses muy alejadosde los de los colectivos más desfavore-cidos. Por el contrario, en aquellos ca-sos en los que la provisión de serviciosya estaba desconcentrada, los gobier-nos locales cuentan con un fuerte apoyoy han logrado márgenes de autonomíasuficientes en el diseño e implementa-ción de las políticas, los procesos dedescentralización han sido exitosos yeficaces en la lucha contra la pobreza yla promoción des desarrollo (OCDE,2004: 17-18).

Así pues, el contenido de la descentrali-zación, y el contexto en el que se produ-ce, son importantes para entender cómopueden contribuir estos a la lucha con-tra la pobreza y la gobernabilidad, demanera que existen grandes diferenciasentre los procesos de descentralizacióndiseñados y los procesos de descentrali-zación que se producen por defecto(OCDE, 2004: 12). Los primeros respon-den a un proyecto político promovido


39

202_09 03 aju 17/2/10 17:09 Página 39

por la convicción y la confianza en ladescentralización —por lo tanto con ma-yor capacidad de éxito y de contribucióna la gobernanza y la lucha contra la po-breza— y los segundos son procesos dedescentralización impulsados por facto-res externos como la racionalidad econó-mica impuesta por la escasez de recursosdel Estado o la búsqueda de estabilidadpolítica ante un periodo de inestabili-dad, en los que las probabilidades deéxito y de contribución a la gobernanzay la lucha contra la pobreza son meno-res (Illán, 2006: 52-53).

Precisamente, el fracaso de muchosprocesos de descentralización se en-cuentra en el propio origen del proceso,cuando en la fase de su diseño se obser-va una instrumentalización de las auto-ridades locales para reforzar el poder delos gobiernos centrales, que impulsanprocesos de descentralización adminis-trativa sin la necesaria descentralizaciónpolítica y los mínimos márgenes de auto-nomía fiscal y presupuestaria.

Asimismo, la experiencia ha puesto demanifiesto que cuando los procesos dedescentralización responden a un proce-so interno, es decir, son diseñados por elpropio país y no responden a un procesodirigido desde fuera y por defecto, las

posibilidades de éxito son mayores y laincidencia en la lucha contra la pobrezaaumenta de manera significativa. Esteresultado, de igual modo, se ve favoreci-do cuando existe, por parte del Gobier-no, capacidad y voluntad de llevar acabo reformas, elevados niveles de par-ticipación, transparencia y coherencia depolíticas y cuando existe un equilibrio enla descentralización política, administra-tiva y fiscal (OCDE, 2004: 14-16).

Se ha afirmado más arriba que la des-centralización debe ser un proceso in-terno, diseñado y liderado por el propiopaís en el que tiene lugar. Sin embargo,muchos países en los que se están pro-duciendo procesos de descentralizaciónpolítica y administrativa son países derenta media y renta baja, algunos deellos altamente centralizados y con se-rias dificultades para culminar el proce-so de descentralización. En este sentido,como se verá más adelante, el sistemainternacional de cooperación para el de-sarrollo puede ser ⎯y de hecho lo hasido en ocasiones⎯ una buena herra-mienta para contribuir al éxito de losprocesos de descentralización, siemprey cuando se convierta en un comple-mento técnico y financiero, pero que nosustituya el liderazgo de los países pro-tagonistas de la descentralización.


40

202_09 03 aju 17/2/10 17:09 Página 40

I. QUÉ ES LA COOPERACIÓNDESCENTRALIZADA: HACIA LA BÚSQUEDA DE UNA DEFINICIÓNCOMPARTIDA

En el capítulo anterior se ha desarrolla-do una reflexión acerca del creciente pa-pel de los gobiernos no centrales en laescena internacional, así como de la di-versidad de ámbitos de actuación en losque se inscribe su acción exterior. Comose afirmó entonces, la cooperación in-ternacional para el desarrollo es uno delos ámbitos de acción exterior en el quelos gobiernos no centrales están desa-rrollando un papel más activo, dando lu-gar al fenómeno conocido como coope-ración descentralizada.

La integración de los gobiernos no cen-trales tanto del Norte como del Sur en elsistema de cooperación para el desarro-llo es un hecho. En numerosos países laparticipación de los actores descentrali-zados va en aumento e, incluso, estosdesempeñan un papel crucial en la ges-tión de la ayuda, ocupando espaciosdesatendidos por los gobiernos centra-les y, con ello, complementando su ac-ción en materia de cooperación para eldesarrollo. La cooperación descentrali-zada, empero, es un fenómeno relativa-mente nuevo, que no ha sido abundantey sistemáticamente estudiado, y sobrecuya naturaleza, implicaciones y alcan-ce no existen muchas visiones compar-tidas.

Clara muestra de ello es la ausencia deuna definición consensuada que defina

de manera precisa qué es y qué no es lacooperación descentralizada. La discu-sión conceptual y los esfuerzos de defi-nición son importantes ya que, más alláde dotarnos de una definición, de nues-tra concepción de cooperación descen-tralizada dependerá el tipo de actores,relaciones y acciones que incorporemosen el análisis, lo que influirá, de maneradeterminante, en nuestra comprensióndel fenómeno.

Algo sobre lo que sí existe un cierto con-senso es que la cooperación descentra-lizada no se circunscribe a las accionesde cooperación para el desarrollo lleva-das a cabo por los gobiernos descentra-lizados ⎯aunque estos sean unos de losprincipales protagonistas⎯, ni a las ac-ciones de cooperación para el desarro-llo diseñadas para apoyar los procesosde descentralización política y adminis-trativa de los países del Sur. La coopera-ción descentralizada hace referencia auna realidad más amplia, que abarca lasacciones de cooperación para el de-sarrollo impulsadas desde el ámbito lo-cal u orientadas hacia el ámbito local yllevadas a cabo por actores cuyo ámbitode actuación se sitúa por debajo del Es-tado: gobiernos descentralizados, acto-res del ámbito sindical, empresarial,universitario y sociedad civil, funda-mentalmente.

Un esfuerzo de definición de coopera-ción descentralizada fue realizado por laComisión Europea, que la define comoun «nuevo enfoque en las relaciones decooperación que busca establecer rela-

4. LOS ACTORES DESCENTRALIZADOS Y EL SISTEMADE AYUDA

41

202_09 04 aju 17/2/10 17:09 Página 41

ciones directas con los órganos de re-presentación local y estimular sus pro-pias capacidades de proyectar y llevar acabo iniciativas de desarrollo con la par-ticipación directa de los grupos de po-blación interesados, tomando en consi-deración sus intereses y sus puntos devista sobre el desarrollo» (Comisión Eu-ropea, 1992).

La definición aportada por la ComisiónEuropea constituye una definición de re-ferencia y un esfuerzo de delimitaciónconceptual. Empero, se trata de un con-cepto que refleja una realidad muy di-versa y heterogénea, tanto en relación alos actores como a las prácticas y enfo-ques, razón por la cual, como afirma DelHuerto, es una definición excesivamenteambigua ya que «tiene significados dife-rentes, y puede revestir formas y moda-lidades muy distintas, dependiendo delámbito» (Del Huerto, 2005: 49-50).

Por ello, ante la ambigüedad conceptualy la heterogeneidad de enfoques y de ti-pos de cooperación descentralizada que,como veremos, existen, Del Huerto pro-pone una definición, reconociendo el ca-rácter temporal y las posibilidades de re-visión y redefinición de la misma, con elobjetivo de contribuir al debate teórico y,especialmente, con la intención de «brin-dar un concepto operativo». Así pues,según la propuesta de Del Huerto: «Lacooperación descentralizada local es elconjunto de iniciativas de cooperaciónoficial al desarrollo que, bajo el liderazgode autoridades locales, procura estimu-lar las capacidades de los actores de

base territorial y fomentar un desarrollomás participativo. Sin negar la existen-cia de un tipo de prácticas que conser-van algunos elementos del enfoque dela cooperación como «ayuda», la coope-ración descentralizada local se asientabásicamente sobre los principios demultilateralidad, interés mutuo y parte-nariado; y tiende cada vez más hacia ini-ciativas que agregan un valor añadido alas actividades, basado en la propia es-pecificidad de los ámbitos de competen-cia y experiencia de los gobiernos loca-les» (Del Huerto, 2005: 53).

Se trata de una definición muy útil querecoge la complejidad del fenómeno yla heterogeneidad de modalidades. Setrata, sin embargo, de una definiciónque presenta un tipo ideal de coopera-ción descentralizada basado en sus po-tencialidades, más que en la prácticadominante de los actores descentraliza-dos en sus relaciones de cooperación,aún muy establecidas sobre un modeloclásico de ayuda caracterizado por laexistencia de un donante y un receptor,por la asimetría, discrecionalidad delsistema de ayuda, y materializadas ma-yoritariamente a través de proyectos yprogramas.

II. SURGIMIENTO Y EVOLUCIÓN DE LACOOPERACIÓN DESCENTRALIZADA

Para avanzar en la compresión de la co-operación descentralizada, así comopara obtener una mayor precisión con-


42

202_09 04 aju 17/2/10 17:09 Página 42

ceptual y avanzar en la delimitación teó-rica, es conveniente desarrollar a conti-nuación un breve repaso a la evoluciónde las prácticas, los actores y los mode-los de este tipo de cooperación.

Diferentes voces identifican a los her-manamientos entre localidades como elorigen de la cooperación descentraliza-da. Los hermanamientos consisten, amuy grandes rasgos, en acuerdos entreterritorios subestatales de distintos paí-ses con el objetivo de impulsar accionesde solidaridad y respaldo político, llevara cabo intercambios culturales y, en me-nor medida, transferir recursos econó-micos o materiales (Del Huerto, 2005:59; Malé, 2008: 23). A principios de losaños noventa las relaciones de coopera-ción entre los gobiernos descentraliza-dos de los países del Norte y del Sur ex-perimentaron un cambio significativo yaunque en la actualidad continúan pro-duciéndose los hermanamientos, estosdejaron de ser entonces el mecanismodominante de relación en el ámbito dela cooperación descentralizada.

A principios de la década de los años no-venta las relaciones de cooperación parael desarrollo establecidas entre los go-biernos no centrales empezaron a inser-tarse, cada vez de manera más intensa,en el clásico esquema de relaciones enel sistema de ayuda caracterizado por elvínculo donante-receptor, materializadoa través de dos vías principales: la coo-peración directa y la cooperación a tra-vés de otros actores, fundamentalmenteONGD.

La Unión Europea fue quien incorporópor primera vez la cooperación descen-tralizada en sus programas de ayuda, yel primer actor en adoptar el enfoque dela cooperación descentralizada, a partirde su incorporación a los acuerdos de laIV Convención de Lomé, firmada en 1989con los países del ACP (Del Huerto, 2004:21-22). Desde entonces, afirma Del Huer-to, se asumió a la cooperación descen-tralizada como una modalidad relevantede la política comunitaria de coopera-ción internacional y a partir de 1992 laUnión Europea creó varias líneas presu-puestarias destinadas a fomentar esteenfoque, permitiendo así la implemen-tación —para el conjunto de los paísesen desarrollo— de programas descentra-lizados vinculados a derechos humanos,medio ambiente, bosques tropicales,VIH» (Del Huerto, 2004: 38), entre otraslíneas de actuación.

El papel de la sociedad civil también esimportante para entender cómo la parti-cipación de los gobiernos descentraliza-dos en materia de acción exterior se haorientado cada vez en mayor medidahacia la promoción del desarrollo de lospaíses del sur a través del impulso de ac-ciones de cooperación para el desarrollode prácticas descentralizadas.

En este sentido, además de los factoresanalizados como causa de la internacio-nalización de los gobiernos locales —laglobalización y los procesos de descen-tralización— la creciente participaciónde la sociedad civil en el diseño y, fun-damentalmente, en la gestión de las

Los actores descentralizados y el sistema de ayuda

43

202_09 04 aju 17/2/10 17:09 Página 43

políticas de cooperación para el desarrolloha significado un impulso de la coope-ración descentralizada (Gómez Galán ySanahuja, 1999: 209).

La movilización de la sociedad civil, asípues, se ha orientado, en muchos casos,hacia la incidencia en la acción exteriorde los gobiernos descentralizados, tra-tando de promover la idea de justicia enlas relaciones Norte-Sur, la solidaridadinternacional, la lucha contra la pobrezay la promoción del desarrollo. A travésde este trabajo de incidencia y moviliza-ción la sociedad civil en diferentes paí-ses ha favorecido el vínculo entre la po-lítica exterior y la cooperación para eldesarrollo, y lo ha hecho de maneramás significativa en los gobiernos des-centralizados.

La sociedad civil, a través de la moviliza-ción, de sus mensajes y sus acciones deincidencia política en aras de una mayorasunción de la responsabilidad, por par-te de las autoridades, del impacto desus acciones a escala planetaria, no seha dirigido exclusivamente a los gobier-nos no centrales. Por el contrario, en lasúltimas décadas se han producido mo-vimientos globales, liderados por la so-ciedad civil transnacional, con el objeti-vo de transformar las prácticas de lasinstituciones financieras internaciona-les, los organismos internacionales, las

compañías multinacionales, los gobier-nos nacionales y los gobiernos no cen-trales. Estos últimos, sin embargo, hansido en numerosas ocasiones los másreceptivos a las demandas de la socie-dad civil y el auge de la cooperacióndescentralizada es una clara muestra deello. El impulso experimentado por lacooperación descentralizada a partir delos años noventa se explica, en granmedida, por el espacio de interacción,participación y comunicación generadoentre los gobiernos locales y la sociedadcivil en su expresión local 1.

En el apartado II del capítulo anterior(pp. 36 y ss.) se hacía una reflexión acer-ca de algunos factores que, tanto delpropio proceso como del contexto, de-terminan el éxito o el fracaso de los pro-cesos de descentralización y, más con-cretamente, su capacidad de contribuira promover el desarrollo. Uno de los fac-tores que se destacaban entonces era laimportancia de la apertura de espaciosde participación, así como el equilibrioen la construcción de estos espacios através de iniciativas impulsadas por lasociedad civil y la apertura de los go-biernos a esta participación.

En el impulso de la cooperación descen-tralizada este hecho, el de la pertinenciade una interacción de los espacios departicipación promovidos por la socie-


1 Un ejemplo de la incidencia de la sociedad civil en el impulso de la cooperación descentralizada es elcaso español, en el que la relación entre el desarrollo de la cooperación descentralizada y «el movimientopor el 07%» es muy estrecha. Este caso se analiza en mayor profundidad en el capítulo quinto del presentetrabajo, destinado a analizar la cooperación descentralizada en España.

44

202_09 04 aju 17/2/10 17:09 Página 44

dad civil y por las autoridades locales,ha sido fundamental ya que ha contribui-do a sentar las bases para que la coope-ración descentralizada sea un fenómenosólido, participativo y tenga traducciónen políticas concretas.

A través de la apertura de espacios departicipación «desde abajo», es decir,generados a través de la reivindicaciónde la sociedad civil de una mayor impli-cación de los gobiernos —centrales y nocentrales— y la receptividad por partede estos, se establecen vínculos que fa-vorecen la incorporación de la sociedadcivil a la toma de decisiones y, especial-mente, a la gestión de la cooperaciónpara el desarrollo.

Junto a la apertura de espacios de parti-cipación conquistados «desde abajo,también se produce una apertura de es-pacios de participación promovidos«desde arriba», por parte de las autori-dades locales.

Este hecho no significa, sin embargo,que las motivaciones para impulsar laparticipación sean las mismas para to-dos los gobiernos descentralizados. Dehecho se pueden observar dos tipos demotivaciones fundamentales. Una ra-zón que lleva a determinados gobier-nos descentralizados a abrir espaciosde diálogo y promover la participaciónde la sociedad civil, consiste en la con-cepción de la cooperación para el de-sarrollo como una política pública. Setrata, en estos casos, de gobiernos quepromueven la apropiación democrática

y, a través de la participación de la so-ciedad civil, en la construcción consen-suada y la gestión conjunta de la coope-ración para el desarrollo. Sin embargo,en otras ocasiones, la apertura de espa-cios de participación en el ámbito de lacooperación para el desarrollo por par-te de los gobiernos descentralizadosresponde a una razón instrumental y decálculo político, más que una concep-ción democrática y vinculada con laapropiación por parte de la ciudadaníade la política y la gestión de la coopera-ción para el desarrollo. La apertura deespacios de participación en estos ca-sos actúa a modo de contrato social en-tre los gobiernos descentralizados y lasociedad civil, y se caracteriza por unaelevada participación en la gestión, yun acceso más restringido a la toma dedecisiones y al diseño de políticas. Estamotivación, que se encuentra en el ori-gen de una parte significativa de las re-laciones entre gobiernos locales y so-ciedad civil en materia de cooperaciónpara el desarrollo, pone de manifiesto,a diferencia del caso anterior, la ausen-cia de una visión de la cooperación parael desarrollo como una política pública,y se vincula con una concepción másclásica de la cooperación para el de-sarrollo como un instrumento de asis-tencia.

Esta práctica, la búsqueda de una legiti-mación y del equilibrio en las relacionescon la sociedad civil a través de la coo-peración para el desarrollo, no está caren-te de riesgos, como el de instrumentalizarpor completo la política de cooperación


45

202_09 04 aju 17/2/10 17:09 Página 45

para el desarrollo, y hacer de ella un ins-trumento de legitimación y estabilidadpara los propios gobiernos descentrali-zados y perder de vista la verdadera na-turaleza de la cooperación para el de-sarrollo: contribuir al desarrollo de lospaíses del Sur.

Independientemente de cual sea la ra-zón por la que se promueven espaciosde participación, lo que queda claro esque el auge de la cooperación descen-tralizada se explica en gran medida porel impulso de la sociedad civil. El carác-ter participativo y la vinculación de lasociedad civil con los gobiernos descen-tralizados, además, ya es prácticamenteindisoluble en la medida que el fenóme-no ha crecido y ha madurado sobreunos cimientos apoyados en ese víncu-lo, con el añadido de que es, precisa-mente, el carácter participativo y local loque hace que este sea un tipo de coope-ración específica, capaz de aportar unvalor añadido intrínseco.

El carácter participativo de la coopera-ción descentralizada, empero, no sedebe exclusivamente a la participaciónde la sociedad civil. La cooperación des-centralizada abarca a otros actores cuyaparticipación supone también un impul-so y la aportación de nuevo valor añadi-do. Este es el caso de la actuación de lasuniversidades, los sindicatos y las orga-nizaciones de la economía privadacomo actores de desarrollo.

En la actualidad, en un contexto interna-cional en el que la arquitectura de la

ayuda, como se expuso en el primer ca-pítulo, está siendo sometida a una pro-funda revisión, el conjunto de la ayudaal desarrollo está cambiando hacia unasrelaciones más horizontales. En este es-cenario se está produciendo tambiénuna evolución en los enfoques y en lasrelaciones existentes en la cooperacióndescentralizada como resultado de laasunción de los principios recogidos enla Declaración de París, pero además,con los elevados niveles de apropiacióndemocrática y participación de la socie-dad que potencialmente encierra la coo-peración descentralizada.

En esta línea, recientemente, el ConsensoEuropeo sobre Desarrollo, así como otrosdocumentos y resoluciones adoptadospor la Unión Europea, resaltan el papelque los gobiernos locales pueden asumircomo actores relevantes para la promo-ción del desarrollo, fundamentalmentepor la experiencia acumulada y por el po-tencial papel que pueden desempeñar enel impulso del cambio, la prevención deconflictos y el apoyo a los procesos dedescentralización, entre otros aspectosrelevantes para la promoción del desarro-llo (Comisión Europea, 2008).

Cabe preguntarse, no obstante, en quémomento exacto se encuentra la coope-ración descentralizada a la luz de estaimportante transformación en la arqui-tectura de la ayuda. Si bien es cierto queel contexto internacional, gran parte deldiscurso y algunas de las prácticas delos actores descentralizados muestranla interiorización de este nuevo enfo-


46

202_09 04 aju 17/2/10 17:09 Página 46

que, también es cierto que muchas delas relaciones de cooperación descen-tralizada continúan arrastrando la iner-cia de años de actuación bajo una lógicaasistencial, basada en el trasvase de re-cursos y las intervenciones de corto pla-zo. Cabe preguntarse, asimismo, si to-das las políticas de cooperación para eldesarrollo están motivadas por el inte-rés de la promoción del desarrollo o enellas se permean otros intereses lo que,junto a la ausencia de maduración, difi-culta la asunción del nuevo enfoquedescrito anteriormente.

Muy probablemente hay, en la mayoríade los casos, una mezcla de ambas con-cepciones. En este sentido, Del Huertocontempla como principal motivaciónpara el inicio de acciones de coopera-ción para el desarrollo por parte de lasentidades descentralizadas del Norte el«propósito de contribuir al desarrollo depaíses con los que están unidos por lazosculturales e históricos […] En algunos ca-sos, la cooperación descentralizada […]puede estar animada por la posibilidadque ella brinda para crear condicionespropicias al desarrollo de los intercam-


47

FIGURA 2. Contextualización de la cooperación descentralizada

Fuente: Elaboración propia.

202_09 04 aju 17/2/10 17:09 Página 47

bios entre centros de investigación, fa-vorecer los flujos comerciales y las in-versiones, fomentar transferencias detecnología y de saber hacer» (Del Huer-to, 2004: 39-40).

Independientemente de cuál sea la prác-tica dominante, es necesario reclamarun espacio específico para la coopera-ción para el desarrollo como una políti-ca pública por parte de los gobiernosdescentralizados. Sólo en la medida enque se desligue de otros intereses y ob-jetivos de acción exterior y de políticainterior podrá consolidarse y crecercomo una política pública y, con ello,servir a sus verdaderos fines.

Asimismo, la salud, la legitimidad y laeficacia de las políticas de desarrollo ne-cesitan de la participación de la socie-dad civil. Sin embargo, no es válidocualquier uso, y especialmente no es vá-lido un uso instrumental por parte delos gobiernos de los espacios de partici-pación. La instrumentalización de la so-ciedad civil y sus organizaciones porparte de los poderes descentralizadostiene como consecuencia, además delefecto perverso de convertir a la coope-ración en una herramienta de legitima-ción y de estabilidad interna, el debilita-miento de los movimientos socialescuyo objetivo es una transformación delas desigualdades en las relaciones Nor-te-Sur.

Un repaso a los modelos de coopera-ción descentralizada existentes puedeayudar a entender mejor este dilema y a

avanzar en las respuesta a las preguntasplanteadas.

III. MODELO VERTICAL Y MODELOHORIZONTAL DE COOPERACIÓNDESCENTRALIZADA

La cooperación descentralizada es unfenómeno complejo, las definicionesexistentes no son precisas y hacen refe-rencia a realidades diversas, prácticasdiferentes, distintos enfoques y unamultiplicidad de actores. Se puede hablar,por ello, de la existencia de diferentesmodelos de cooperación descentralizada,dependiendo de cuál sea la perspectivade análisis.

Así pues, podría establecerse una tipo-logía de modelos de cooperación des-centralizada en función de los actoresque intervienen, en la que se diferencia-ra un modelo de cooperación restringi-do, con la participación exclusiva de losgobiernos descentralizados, y un mode-lo de cooperación descentralizada másextenso, con una perspectiva inclusivaque, junto a los gobiernos no centrales,contempla a las organizaciones de la so-ciedad civil, los sindicatos, universida-des, empresas, cooperativas y al conjun-to de entes subestatales como agentesde cooperación (Del Huerto, 2004: 40-46;2005: 50-53).

Otra clasificación habitualmente utiliza-da para analizar la cooperación descen-tralizada hace referencia a los instru-


48

202_09 04 aju 17/2/10 17:09 Página 48

mentos a través de los cuales se llevan acabo las políticas de cooperación para eldesarrollo y se gestionan los recursos.Los principales instrumentos y modali-dades a través de los que se materializala cooperación descentralizada son lacooperación directa, realizada a travésde proyectos o programas gestionadosnegociados y gestionados directamentepor un gobierno descentralizado delNorte y su socio, un gobierno descen-tralizado del Sur; la cooperación víaONGD, a través de un enfoque clásicode proyectos, en los que el gobiernodescentralizado del Norte actúa como fi-nanciador, generalmente una ONGD delNorte que ejecuta la intervención directa-mente o a través de una ONG contraparteen el Sur —sin la participación necesaria-mente de un gobierno descentralizadodel país socio—; cooperación multilate-ral, a través de la colaboración de losgobiernos descentralizados con orga-nismos multilaterales —como el progra-ma ART impulsado por el PNUD—.

Junto a las clasificaciones relativas a losactores y a las modalidades, Malé abor-da otra tipología en función de los dis-tintos ejes temáticos en los que se ins-criben las intervenciones llevadas acabo a través de la cooperación descen-tralizada. Esta tipología, basada en unimportante trabajo de recolección de in-formación desarrollado por el Observa-torio de Cooperación DescentralizadaUE-AL, identifica la cooperación descen-tralizada basada en la ayuda humanita-ria y de carácter asistencial; la coopera-ción descentralizada orientada al apoyo

a las diversas políticas públicas localesy el fortalecimiento institucional; la coo-peración descentralizada en el ámbitodel desarrollo económico y la promo-ción de actividades en un territorio; lacooperación descentralizada para lapresión política para modificar las con-diciones generales de ejercicio del po-der local; y, por último, la cooperacióndescentralizada hacia el cambio culturaly la relación con la ciudadanía. En opi-nión de Malé, estas categorías definidaspor el eje temático sobre el que se orien-ta la relación representan diferentes es-tadios en las relaciones de cooperacióndescentralizada, siendo las relacionesbasadas en la ayuda humanitaria y decarácter asistencial las más limitadas,representando el resto de categorías lalógica evolución en función de las dis-tintas especificidades de los actores in-volucrados en la relación (Malé, 2008:21-39).

Estas clasificaciones son útiles paracomprender la cooperación descentrali-zada. El enfoque que se desarrolla eneste trabajo, sin embargo, ante la com-plejidad del fenómeno estudiado poneel acento —aunque tiene en cuenta lasclasificaciones anteriores— en cómo seconstruye el proceso de cooperacióndescentralizada, en la naturaleza de lasrelaciones que en él se inscriben y en eltipo de acciones que se ponen en mar-cha a través de la cooperación descen-tralizada.

Desde esta perspectiva se pueden identi-ficar dos grandes modelos de coopera-


49

202_09 04 aju 17/2/10 17:09 Página 49

ción descentralizada: el modelo vertical yel modelo horizontal (OCDE/CAD, 2005).

III.1 Modelo vertical decooperación descentralizada

Este modelo está inspirado por la con-cepción de cooperación descentralizadadominante en el CAD, que utiliza el con-cepto de «ayuda extendida por los go-biernos locales» (OCDE/CAD, 2005). Elmodelo vertical de cooperación descen-tralizada se inserta en el marco de la ca-dena de la ayuda y se caracteriza por elestablecimiento de relaciones construi-das sobre la base de la financiación, enla que la toma de decisiones general-mente recae en el donante y la respon-sabilidad en el receptor. Se trata, por lotanto, de relaciones de desigualdadmarcadas por el acceso a la financiacióny por una lógica de vínculo entre un do-nante y un receptor, de ahí la denomina-ción de modelo vertical. En lo referido alas ONGD, en particular, se ha habladodel modelo de la «cadena de la ayuda»para referirse a esta realidad (Sogge,1998 y 2004; Rodríguez-Carmona, 2002;y Martínez, 2007).

La naturaleza de la relación, establecidasobre la base de la financiación, determi-na el tipo de acciones emprendidas bajoeste modelo de cooperación descentrali-zada. Son, por regla general, accionespuntuales consistentes en financiaciónpara la realización de proyectos concre-tos —o su ejecución directa—, habitual-mente con una lógica de corto plazo.

Desde el punto de vista de los actores esun modelo reducido ya que, aunque nose limita a los gobiernos descentralizadosexclusivamente, tampoco suele abarcar aactores distintos a las ONGD y los go-biernos descentralizados.

El modelo vertical es, en numerosasocasiones, un modelo asimétrico, yaque no existe una participación del go-bierno descentralizado del Sur y el es-quema se reduce a gobierno descentra-lizado del Norte, ONGD del Norte y, enocasiones, ONG del Sur. Cuando las ac-ciones de cooperación descentralizadaadoptan este formato es más visiblecómo las relaciones se vuelven asimé-tricas por su vinculación con el sistemade financiación. El riesgo de este tipo decooperación descentralizada es eleva-do, ya que, como advierte Malé «se pro-cede, de hecho, a una sustitución de lainstitución local por agentes privados.Los gobiernos locales del Norte apoyany potencian con dinero público estos ac-tores, en lugar de reforzar la institucio-nalización y mejorar la gobernabilidadlocal. Existe entonces una gran dificul-tad para garantizar la sostenibilidad delas acciones, en particular cuando el go-bierno local no está implicado ni com-prometido» (Malé, 2008: 24).

En ocasiones, el modelo vertical de co-operación descentralizada es una con-secuencia de la propia actitud de losgobiernos descentralizados del Sur,que conciben a los gobiernos descen-tralizados del Norte exclusivamentecomo financiadores a través de los


50

202_09 04 aju 17/2/10 17:09 Página 50

cuales obtener recursos. Cuando estavisión determina las prácticas y las re-laciones impulsadas por la coopera-ción descentralizada, el intercambio sereduce a un trasvase de recursos y seproduce una pérdida en términos deaprendizaje por ambas partes, y los acto-res descentralizados renuncian a la bús-queda del valor añadido que encierra lacooperación descentralizada (Malé,2008: 25).

El modelo vertical de cooperación des-centralizada es, en opinión de algunosautores, el modelo dominante en Espa-ña y Francia, precisamente los países,como veremos, en los que la coopera-ción descentralizada ha experimentadoun mayor impulso (Gómez Galán y Sa-nahuja, 1999: 50; Del Huerto, 2005: 50).

III.2. Modelo horizontal decooperación descentralizada

El modelo horizontal de cooperacióndescentralizada está inspirado en laconcepción de cooperación descentrali-zada de la Unión Europea. En este mo-delo late una concepción horizontal dela cooperación descentralizada y de lasrelaciones entre socios guiadas por elinterés mutuo. Se trata, asimismo, deun modelo más inclusivo que el modelovertical desde el punto de vista de losactores, ya que abarca a otros actoresde la sociedad civil —movimientos debase, movimientos sociales—, organiza-ciones del ámbito sindical, empresarial,cooperativas y universidades.

Antes de avanzar en la definición deeste modelo de cooperación descentra-lizada conviene realizar alguna matiza-ción en cuanto a la supuesta horizontali-dad en las relaciones de cooperaciónpara el desarrollo. El sistema de ayuda,como se afirmó en el primer capítulo, secaracteriza por su naturaleza desregula-da, arbitraria y asimétrica. La ausencia deun marco normativo vinculante implicanecesariamente la existencia de relacio-nes verticales al recaer mayoritariamentela toma de decisiones en los donantesy la responsabilidad sobre los resulta-dos de las acciones fundamentalmenteen los socios. Ahora bien, la asimetría yla verticalidad pueden variar notable-mente en función del tipo de relacionesestablecidas, del grado de diálogo entrelos socios, del compromiso a largo pla-zo establecido por los donantes y de losniveles de apropiación y alineamientogarantizados en las relaciones de coo-peración. En este sentido, si bien es cier-to que no se puede hablar de relacionesplenamente horizontales, ya que por de-finición las relaciones se inscriben en unsistema asimétrico, sí pueden diferen-ciarse distintos niveles de verticalidad.Cuando se habla en este trabajo de rela-ciones horizontales se plantea, por lotanto, como un tipo ideal de coopera-ción descentralizada, y se asume comola minimización de la verticalidad en lasrelaciones.

El objetivo de ambos modelos de coope-ración descentralizada es contribuir al de-sarrollo de los países del Sur, aunque elcamino emprendido para ello es diferen-


51

202_09 04 aju 17/2/10 17:09 Página 51

te. El modelo vertical responde, en térmi-nos generales, a un planteamiento me-nos estratégico y más impulsivo, vincula-do con apoyos puntuales en el marco dela cadena de la ayuda. Los socios de losgobiernos descentralizados del Norte quese inscriben en este modelo no son nece-sariamente los gobiernos no centrales delSur. De hecho, en ocasiones, estos noparticipan en las acciones impulsadas porlos gobiernos descentralizados del Norteen el marco de la cooperación descentra-lizada (Malé, 2008: 23).

El modelo horizontal de cooperacióndescentralizada, al igual que el vertical,pretende favorecer el desarrollo de lospaíses del Sur, pero a diferencia de aquél,el foco de atención se sitúa en el fortale-cimiento de los actores locales del Sur,fundamentalmente la sociedad civil ylos gobiernos descentralizados.

El objetivo de la cooperación descentra-lizada, a través del modelo horizontal,consiste en favorecer los procesos dedesarrollo mediante el apoyo a los pro-cesos de descentralización; la mejora dedel diseño y la gestión de las políticaspúblicas; la gobernabilidad local; la ca-pacidad de los gobiernos locales deprestar servicios de manera ajustada alas necesidades de la población local, esdecir, con una lógica redistributiva y fa-vorecedora de la equidad; de beneficiaral fortalecimiento del tejido asociativo y,con ello la participación social en latoma de decisiones y la organizaciónpara reclamar el ejercicio de transparen-cia y rendición de cuentas.

Los dos modelos descritos —el modelovertical y modelo horizontal de coopera-ción descentralizada— son tipos idea-les, que rara vez tienen una materializa-ción estricta en la realidad, sino que, enla mayoría de ocasiones ambos mode-los coinciden en el interior de un mismoEstado, e incluso en la práctica de unmismo actor descentralizado. En otrasocasiones las acciones de cooperacióndescentralizada de diversos gobiernosdescentralizados se encuentran transi-tando desde uno de los modelos descri-tos hacia el otro, cuando esto se produ-ce, el paso se desarrolla, en la mayoríade los casos, desde el modelo verticalhacia el modelo horizontal.

IV. FORTALEZAS Y LIMITACIONES DE LACOOPERACIÓN DESCENTRALIZADA

La cooperación descentralizada es la ex-presión de la colaboración entre actoresdescentralizados del Norte y del Surpara favorecer el desarrollo de los paí-ses del Sur. Como ya se ha explicado, susurgimiento y consolidación es el resul-tado de diversos procesos de alcanceglobal y local. La globalización, la des-centralización política y administrativaexperimentada en numerosos países yla movilización social que ha orientadola acción exterior de los gobiernos nocentrales —fruto, en gran medida, delos primeros procesos— hacia una ver-tiente solidaria vinculada con la supera-ción de las relaciones de desigualdadNorte-Sur.


52

202_09 04 aju 17/2/10 17:09 Página 52

En este contexto, como se ha visto en elsegundo capítulo, la cooperación des-centralizada se ha convertido —espe-cialmente en algunos países— en unapieza importante del sistema ayuda.Por ello, es necesario abordar su estu-dio para un mejor conocimiento y unatoma de decisiones más óptima, paraque la consolidación de la cooperacióndescentralizada contribuya a mejorar elsistema de ayuda y constituya una ver-dadera aportación a los procesos de desa-rrollo.

Con la reflexión sobre el concepto y losmodelos de cooperación descentraliza-da existentes en la literatura y reflejadosen este trabajo ya se han dado algunospasos en esta dirección. Otro paso im-portante consiste en preguntarse por lasfortalezas y las limitaciones que encie-rra la cooperación descentralizada, almenos desde un punto de vista teórico,para potenciar las primeras y tratar deminimizar las segundas.

La respuesta, desde luego, no es senci-lla y obliga a tomar partido por uno delos modelos de cooperación descentra-lizada propuestos anteriormente. Eneste sentido, la cooperación descentrali-zada con mayor capacidad de transfor-mación de la realidad, de aportar valorañadido a las políticas y relaciones decooperación para el desarrollo y, porende, más favorecedora de procesos dedesarrollo es la cooperación descentra-lizada que adopta el modelo horizontal.Empero, el hecho de que este modelode cooperación descentralizada encierre

importantes potencialidades no quieredecir que no existan en él debilidades,riesgos y desventajas en el desarrollode la cooperación descentralizada.

Habitualmente se ha identificado a lafragmentación, a las dificultades de co-ordinación y al incremento de los costesde gestión —como consecuencia de lamultiplicidad de actores que incorporaal sistema de ayuda el surgimiento de lacooperación descentralizada— comolos principales riesgos que comporta lacooperación descentralizada. Que estosriesgos existen es un hecho innegable,sin embargo, no se puede afirmar que lafragmentación, las duplicidades y el so-lapamiento de las acciones impulsadaspor el sistema de ayuda sean una res-tricción específica de la cooperacióndescentralizada, sino que también exis-ten en los sistemas bilaterales y multila-terales. Además, la descoordinación y laausencia de armonización no se debenexclusivamente a la proliferación de ac-tores, sino que la verdadera causa radi-ca en la inexistencia generalizada demecanismos de coordinación eficaces.

Hay incluso quien observa en el aumen-to de los costes administrativos provo-cados por la proliferación de actoresuna capacidad potencial de racionaliza-ción y coordinación ya no sólo entre losactores descentralizados, sino en el con-junto del sistema de ayuda (Del Huerto,2004: 48-49). Según esta visión, el surgi-miento de la cooperación descentraliza-da y su elevada carga de costes admi-nistrativos ha puesto de manifiesto un


53

202_09 04 aju 17/2/10 17:09 Página 53

problema que ya existía, pero que noera percibido como una deficiencia yuna limitación de la calidad de la ayuda.En este sentido, la cooperación descen-tralizada ha contribuido a impulsar eldebate acerca de la racionalización, laarmonización y la eficacia del sistemade ayuda. Este hecho, no obstante, nodebe ocultar la existencia de los eleva-dos costes generados por la dispersiónintroducida por la cooperación descen-tralizada.

La cooperación descentralizada, ade-más de constituir una oportunidad paradesarrollar una mayor racionalidad enla construcción del sistema internacio-nal de ayuda desde el punto de vista delos procedimientos, mecanismos e ins-trumentos, supone también un compo-nente importante para la construcciónde la agenda de desarrollo, de maneracomplementaria con el sistema bilateraly multilateral de cooperación interna-cional para el desarrollo.

Otro aspecto positivo de la cooperacióndescentralizada es su aportación a latransformación de las relaciones entregobiernos descentralizados del Norte ydel Sur que, en términos generales, hanevolucionado desde relaciones muy pun-tuales, generalmente a través de herma-namientos, que tenían un trasfondo deapoyo político e intercambio cultural,hacia otro tipo de relaciones con un con-tenido más amplio y estratégico. Enocasiones, los vínculos establecidos araíz del impulso de la cooperación des-centralizada incorporan el trasvase de

recursos económicos como un elemen-to más de la relación de intercambio y,en otras ocasiones, como el elementoprincipal de la relación.

En este sentido, la cooperación descen-tralizada si bien ha impulsado unas rela-ciones más estratégicas, ha introducidotambién el riesgo de «financiarización»de las relaciones entre gobiernos des-centralizados del Norte y del Sur, produ-ciéndose una relación basada en un in-tercambio instrumental: acceso a lafinanciación a cambio de visibilidad ylegitimidad. El riesgo de instrumentali-zación está ampliamente extendido(Freres, 2008) y se observa, fundamen-talmente, en las relaciones de coopera-ción descentralizada inscritas en el mo-delo vertical.

A pesar de los riesgos y restricciones in-herentes a la cooperación descentraliza-da, el valor añadido y la capacidad po-tencial aún por desarrollar que éstaencierra, invitan a pensar con optimis-mo en el papel que en general puededesempeñar este tipo de cooperación y,en especial, en algunos ámbitos en losque la acción descentralizada puede ob-tener un mayor impacto.

IV.1. Impacto en el Norte

El modelo horizontal de cooperacióndescentralizada, en el que se produceuna mayor participación de actores y noestá restringido a los gobiernos descen-tralizados, se apoya significativamente


54

202_09 04 aju 17/2/10 17:09 Página 54

en las organizaciones sociales. En elNorte este apoyo se traduce en la parti-cipación de las ONGD en el diseño delas políticas de cooperación descentrali-zada y en la gestión de la AOD de origendescentralizado. En la práctica, el papelde las ONGD consiste fundamentalmen-te en la gestión y ejecución de los recur-sos y, en menor medida, en la toma dedecisiones y el diseño de políticas. Noobstante, no existe un modelo único y laparticipación y la capacidad de influen-cia de las ONGD del Norte en la toma dedecisiones varía en cada subsistema decooperación descentralizada.

El resultado, empero, es que en mayor omenor medida la cooperación descen-tralizada se ha convertido en un factorque incentiva la participación de las or-ganizaciones de la sociedad civil en laesfera pública y en la toma de decisio-nes. De hecho, el surgimiento de la coo-peración descentralizada entronca conla presión y movilización social por unamayor implicación de los gobiernos delNorte en la justicia en las relacionesNorte-Sur. Como ya se ha afirmado envarias ocasiones a lo largo de este tra-bajo, fue esta movilización social la quejugó un papel crucial en el nacimiento yconsolidación de la cooperación des-centralizada.

Existe pues una lógica de retroalimenta-ción entre movilización social y partici-pación y cooperación descentralizadaen el Norte, que da lugar a un círculo vir-tuoso en el que la sociedad civil originala participación de los gobiernos des-

centralizados y a su vez el creciente pa-pel de los gobiernos descentralizadosen este ámbito estimula la movilizaciónsocial de la ciudadanía.

La contribución de la cooperación des-centralizada a la movilización social enel Norte puede dar lugar a distintas in-terpretaciones. Existe una primera lec-tura que encuentra una relación positivaentre la implicación de los gobiernosdescentralizados y la contribución a ge-nerar una ciudadanía activa, conciencia-da, solidaria y movilizada. Según estapercepción, la cooperación descentraliza-da favorece una dinámica de retroalimen-tación entre la ciudadanía y los gobiernosdescentralizados, lo que constituye unarazón para depositar grandes expectati-vas en la cooperación descentralizada, einvita a pensar en un futuro de crecimien-to y mayor consolidación de este tipo decooperación.

Existen otras lecturas, sin embargo, queencuentran una relación menos claraentre el efecto que ejerce la cooperacióndescentralizada en la capacidad de mo-vilización social en el Norte e incluso seobserva que, en ocasiones, la aperturade espacios «desde arriba» contribuyeprecisamente a inhibir la capacidad demovilización social.

Este escepticismo radica en que, en oca-siones, a través de la implicación de lasONGD en la gestión de la cooperaciónse construye una especie de pacto depaz social con la ciudadanía, que al vol-carse en la gestión de la política de coo-


55

202_09 04 aju 17/2/10 17:09 Página 55

peración puede ver limitada su capaci-dad de promover otro tipo de iniciativasrelacionadas con la incidencia política yla movilización social. Esta realidad noes necesariamente el resultado de unadecisión estratégica, sino que en oca-siones es producto de la casualidad. Lacrítica radica, en este caso, en la instru-mentalización que se produce de lasorganizaciones de la sociedad civil porparte de los gobiernos descentraliza-dos cuando existe una clara asimetríaen la apertura de espacios de participa-ción impulsados «desde arriba», encomparación con la generación de es-pacios de participación impulsados«desde abajo».

Sin embargo, existe otra lectura más ne-gativa del efecto que la cooperacióndescentralizada ejerce en la capacidadde movilización de la sociedad civil en elNorte. Esta crítica es especialmente per-tinente en aquellos escenarios en losque uno de los principales objetivos dela cooperación descentralizada es la«firma de un pacto social con la ciuda-danía» y por esta razón los recursos seorientan, prácticamente en su totalidad,a través de ONGD del Norte. La crítica ra-dica, en este caso, en la instrumentaliza-ción que se produce de la sociedad civilpor parte de los gobiernos descentrali-zados, que puede incluso inhibir la ca-pacidad de movilización de la sociedadcivil del Norte, excesivamente dedicadaa la gestión de los recursos de la coope-ración descentralizada. Este es un ejem-plo de clara asimetría en la apertura deespacios de participación «desde arri-

ba» y «desde abajo», a favor de los es-pacios de participación abiertos «desdearriba».

En cualquier caso, aunque la relaciónentre cooperación descentralizada ymovilización social en el Norte no siem-pre sea positiva, en términos generalessí hay una interdependencia y mutuaalimentación. Este hecho es visto demanera crítica por numerosas voces delSur, cada vez con más eco en el Norte,que consideran que existe una distor-sión en los objetivos de la cooperaciónpara el desarrollo. Desde esta perspecti-va crítica se afirma que el fortalecimien-to de la sociedad civil en el Norte nodebe ser un objetivo de la cooperacióndescentralizada ya que esto no redunda,necesariamente, en la construcción deciudadanía y fortalecimiento de la socie-dad civil en el Sur. Si acaso, en el mejorde los casos, lo hace de manera indirec-ta. Por ello, la alternativa planteada esdestinar los recursos a impulsar accio-nes que contribuyan directamente a for-talecer el tejido social y la sociedad civilen el Sur, lo que requiere de un replan-teamiento de algunas de las prácticasde cooperación descentralizada quepriorizan el fortalecimiento de la socie-dad civil.

Otro de los efectos originados por lacooperación descentralizada, especial-mente en el ámbito local, es un proce-so de influencia que se produce entrelos gobiernos descentralizados que sepodría denominar «efecto dominó». Laimplicación de los gobiernos descen-


56

202_09 04 aju 17/2/10 17:09 Página 56

tralizados en la realización de accionesde cooperación para el desarrollo dalugar, en muchas ocasiones, a un efec-to de imitación en los gobiernos des-centralizados vecinos —ya sea comoresultado del diálogo y el aprendizajeentre gobiernos, o de la competenciaentre gobiernos en términos de imageny proyección internacional— que tienecomo resultado una expansión de lacooperación descentralizada en un de-terminado Estado. Se produce enton-ces, a través del «efecto dominó» unaaceleración en la participación de losgobiernos descentralizados que re-dunda en mayores recursos y más ca-pacidades para alimentar el sistemainternacional de cooperación para eldesarrollo.

El «efecto dominó», sin embargo, puedetener consecuencias negativas cuandoel origen del trabajo de un determina-do gobierno descentralizado en materiade cooperación obedece a motivacio-nes competitivas. En este caso, en elque desde el propio origen está presen-te una concepción instrumental y el sis-tema de cooperación para el desarrollose consolida sobre motivaciones comola búsqueda de la diferenciación, la di-fusión de la imagen y la proyección in-ternacional es muy complejo que di-cho sistema evolucione, y se constituyaen un sistema articulado, coherente yeficaz. En este caso es muy complejoque los sistemas de cooperación des-centralizada se constituyan en políticaspúblicas de cooperación para el desa-rrollo.

IV.2. Impacto en el Sur

Los procesos de descentralización, ya seha mencionado, pueden contribuir endeterminadas circunstancias a favore-cer el desarrollo de los países. El apoyoa la descentralización y a la gobernabili-dad local es, por tanto, un ámbito de tra-bajo relevante para la cooperación parael desarrollo. Los países donantes pue-den desarrollar en este sentido un papelestratégico en el acompañamiento a losprocesos de descentralización de lospaíses socios, y contribuir así a la gober-nanza local, la lucha contra la pobreza yla promoción del desarrollo. El liderazgode este proceso debe ser asumido entodo momento por los gobiernos de lospaíses socios y en relación con los go-biernos descentralizados del Sur. Losgobiernos centrales del Norte puedendesempeñar un papel de acompañantese incentivar y apoyar el proceso. Junto aellos, los gobiernos descentralizadosdel Norte tienen la oportunidad, a travésde la cooperación descentralizada, deconstituirse en socios privilegiados —mu-chos de ellos de hecho ya lo son— paracontribuir a los procesos de descentrali-zación de los países embarcados en esteproceso. En este sentido, las aportacio-nes que pueden hacer los gobiernosdescentralizados del Norte, debido a suexperiencia y a su conocimiento de lacuestión son fundamentales. Lógicamen-te, en este escenario se debe buscar unabuena complementariedad entre gobier-nos centrales y gobiernos descentraliza-dos y diferenciar entre los canales decomunicación y diálogo establecidos


57

202_09 04 aju 17/2/10 17:09 Página 57

entre los gobiernos centrales del Nortey los gobiernos centrales del Sur, los es-tablecidos entre los gobiernos descen-tralizados del Norte y los del Sur, y losestablecidos entre gobiernos centrales ygobiernos descentralizados tanto en elNorte como en el Sur.

El apoyo de la cooperación descentrali-zada a los procesos de descentralizaciónno consiste en un proceso unidireccio-nal, sino que su mayor potencialidad seproduce cuando se trata de un procesoabierto y de aprendizaje en dos direccio-nes. En el Norte existe una abundanteexperiencia acumulada en los procesosde descentralización llevados a caboque pueden constituir un valioso insumopara alimentar los procesos de descen-

tralización en el Sur. En el Sur existeniniciativas importantes, fundamental-mente en el apartado de la movilizacióny la participación social cuyo aprendiza-je por parte de los gobiernos descentra-lizados del Norte podría constituir unamejora en la gobernabilidad local yaque, a pesar de la cercanía entre los go-biernos locales y la ciudadanía, los es-pacios de participación y capacidad deinfluencia en la toma de decisiones esmuy escasa en numerosas ocasiones.

La idea que se pretende transmitir esque la cooperación para el desarrollo yen particular la cooperación descentrali-zada puede ejercer un papel fundamentalen el apoyo a los procesos de descentra-lización. Ahora bien, no debe concluirse,


58

FIGURA 3. Aportación de la cooperación descentralizada a los procesos de descentralización


202_09 04 aju 17/2/10 17:09 Página 58

a partir de este hecho, que la cooperacióndescentralizada debe orientarse siem-pre a favorecer los procesos de descen-tralización 2. Como afirma Freres, paraabordar el fenómeno de la cooperacióndescentralizada es importante tener encuenta el modelo y grado de descentra-lización, así como algunas característi-cas clave de la política exterior (Freres,2008).

En cuanto al modelo y el grado de des-centralización, la existencia previa deciertos niveles de descentralización im-plica una mayor predisposición de losgobiernos nacionales a apoyar el impul-so a la descentralización. Así pues, eneste contexto se dan, en términos gene-rales, lo que no implica que sea así entodos los casos, las circunstancias ade-cuadas para apoyar los procesos dedescentralización por parte de la coope-ración descentralizada.

En relación a las características clave dela política exterior, un factor que inhibelos procesos de descentralización y elapoyo de los gobiernos descentraliza-dos del Norte a estos es el dominio deuna visión «estatocéntrica» de las rela-ciones internacionales, dominante se-gún Freres entre numerosos países lati-noamericanos. Así pues, en aquellospaíses en los que se ha superado estavisión de los estados como único actorde las relaciones internacionales la coo-peración descentralizada tiene mayores

posibilidades de éxito, ya que encontra-rá menos resistencias y un contextomás favorable para las sostenibilidad delas acciones.

Asimismo, como afirma un estudio de laOCDE sobre la influencia del contextonacional en el éxito o el fracaso de losprocesos de descentralización, de la ex-periencia se desprenden dos leccionesfundamentales: en primer lugar, en unentorno en el que el Estado no estácumpliendo plenamente con sus funcio-nes, la descentralización puede ser con-traproducente y, por tanto, no deberíaser una prioridad para los donantes. Ensegundo lugar, en los países en los queel Estado sí cumple con sus funciones,la descentralización puede ser una po-derosa herramienta para reducir la po-breza, ya que supone una mejora de larepresentación de los desfavorecidos yfavorece una mejor distribución de losrecursos (OCDE, 2004: 5).

En ningún momento se ha pretendidoen este trabajo establecer una relacióndirecta entre descentralización política yadministrativa y promoción del desarro-llo, erradicación de la pobreza o impulsode la cohesión social. El objetivo ha sidoponer de manifiesto la capacidad quetiene la descentralización de contribuir aestos procesos. En este sentido, una delas aportaciones significativas de la coo-peración descentralizada es su capaci-dad de contribuir a la reducción de las


2 En el capítulo tercero se abordaron los factores bajo los cuales los procesos de descentralización tienenmayores posibilidades de ser exitosos.

59

202_09 04 aju 17/2/10 17:09 Página 59

desigualdades inter e intraterritoriales(Freres, 2008), el fortalecimiento de lacohesión social (Del Huerto, 2004: 47-48) y una gestión de los recursos y losservicios guiada por una lógica progre-siva y redistributiva.

Los gobiernos descentralizados, frutode su trayectoria y su experiencia, hanacumulado un amplio bagaje de conoci-miento y de capacidad de gestión rela-cionados con sectores vinculados con eldesarrollo, como el acceso a los serviciosde salud, la educación, el abastecimiento yla depuración de aguas, la ordenación delterritorio o el conocimiento de las nece-sidades locales. Por ello, los gobiernosdescentralizados se encuentran en unasituación privilegiada para aportar su co-nocimiento y maximizar los efectos de lacooperación realizada por las agenciasbilaterales y los organismos multilatera-les de asistencia (Illán, 2006: 49).

El entendimiento entre los gobiernos lo-cales del Norte y los del Sur es un factorfundamental para impulsar procesos degobernanza, ya que ésta abarca los dis-tintos niveles de gobierno. La gobernan-za se sitúa en el núcleo de la agenda deldesarrollo, y por tanto, de la eficacia dela ayuda. Por ello, la cooperación des-centralizada debe ocupar un papel fun-damental en las políticas y en los proce-sos de desarrollo.

La cooperación descentralizada facilitala participación ciudadana —en esteapartado los resultados pueden serespecialmente positivos en el Norte—,

favoreciendo la apropiación democráti-ca de las políticas y los procesos de coope-ración. En este sentido, la cooperaciónimpulsada por los gobiernos descentra-lizados actúa como un contrapeso de lasrelaciones resultantes del modelo deayuda construido en el marco de la De-claración de París, caracterizadas poruna visión «estatocéntrica» de la coope-ración para el desarrollo, con escasosespacios para la apropiación democrá-tica.

Así pues, la cooperación descentraliza-da aporta un valor añadido en el fortale-cimiento del tejido asociativo y la socie-dad civil de los países del Sur. Ahorabien, esta afirmación no debe pasar poralto el efecto negativo que en muchasocasiones ejerce la cooperación descen-tralizada sobre el tejido social de los paí-ses socios con los que trabaja cuandolas relaciones desarrolladas a través dela cooperación descentralizada respon-den al modelo vertical y se construyensobre el modelo de la cadena de la ayu-da, caracterizado por la existencia deunas relaciones jerárquicas determina-das por el acceso a la financiación. Eneste caso, cuando además se incorpo-ran al proceso ONGD del Norte y delSur, la cooperación descentralizada —aligual que la bilateral cuando responde aeste modelo— puede actuar como unfactor limitador del fortalecimiento deltejido asociativo.

Bajo este esquema, en ocasiones, lejosde favorecer el trabajo en red se produ-ce un efecto distorsionador, por el cual


60

202_09 04 aju 17/2/10 17:09 Página 60

las organizaciones locales se vinculancon las ONGD del Norte para acceder alos recursos de la cooperación. Se pro-duce así una inhibición de otro tipo derelaciones con las organizaciones loca-les, con mayor potencial para favorecerel trabajo en red y consolidar el tejidoasociativo local.

Además, en numerosas ocasiones losgobiernos descentralizados introducencriterios muy restrictivos de rendiciónde cuentas asociados al control del gas-to, que demandan una alta capacidad degestión por parte de las organizacioneslocales. Los restrictivos criterios adminis-trativos ejercen un efecto de expulsiónde la cadena de la ayuda de aquellas or-ganizaciones que no tienen capacidadde responder a los requisitos de los do-nantes. Estas organizaciones que que-dan excluidas de la cadena de la ayudason, habitualmente, asociaciones loca-les de base y pequeñas ONGD con pocacapacidad de gestión pero caracteriza-das por su cercanía a la población localy, en términos generales, con un eleva-do grado de representatividad y legiti-midad en las comunidades.

Como resultado, en ocasiones a travésde las relaciones impulsadas por la coo-peración descentralizada se fortalece undeterminado grupo de ONG locales, peroen términos agregados no se promueveel trabajo en red, las pequeñas organiza-ciones quedan excluidas de los proce-sos de cooperación descentralizada y seinhibe el establecimiento de relacionesentre las organizaciones locales. En de-

finitiva, no siempre se contribuye, a tra-vés de la cooperación descentralizada, afortalecer el tejido asociativo de los paí-ses socios.

Además de la participación ciudadana,la cooperación descentralizada propiciaun marco de participación de otros acto-res locales. En este sentido, desde laperspectiva de la Comisión Europea,los gobiernos descentralizados puedenaportar, y de hecho están aportando, va-lor añadido a los procesos de desarrollo.Ello se debe, en gran medida, al papelclave que desempeñan, que les otorgauna amplia capacidad de movilizaciónde diferentes partícipes para trabajar demanera concertada en los procesos dedesarrollo. Es decir, la cooperación des-centralizada, desde la perspectiva de laComisión Europea responde a una con-cepción ampliamente participativa, másvinculada con el principio de apropia-ción democrática que la cooperaciónpara el desarrollo llevada a cabo por otrotipo de actores, como los Estados o losorganismos multilaterales.

En definitiva, la cooperación descentra-lizada encierra importantes potenciali-dades y no está exenta de riesgos. Unaorientación estratégica de la coopera-ción descentralizada a través del mode-lo horizontal puede contribuir a desarro-llar las potencialidades y a minimizar losriesgos y los efectos negativos. Sin em-bargo, hasta el momento los actores dela cooperación descentralizada están le-jos de aprovechar al máximo las poten-cialidades existentes.


61

202_09 04 aju 17/2/10 17:09 Página 61

V. LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADAEN LOS PAÍSES DONANTES: VISIÓNDE CONJUNTO

No es fácil saber dónde se sitúan los lí-mites de la cooperación para el desarro-llo llevada a cabo por los gobiernos des-centralizados. Un repaso a las cifras y almarco institucional de la cooperacióndescentralizada, no obstante, puedeofrecer una imagen de la dimensión deeste fenómeno que permita un conoci-miento, al menos aproximado, de lamagnitud de sus potencialidades.

Seguramente, el mayor esfuerzo de aná-lisis de la cooperación descentralizadaen los países donantes fue realizado porel CAD en un estudio sobre la coopera-ción descentralizada entre los países do-nantes realizado en 2005 (OCDE/CAD,2005).

El estudio recoge información de la coo-peración descentralizada realizada en 12de los 23 socios del CAD 3, porque sóloeste grupo de países informa al CADacerca de la AOD llevada a cabo por losgobiernos descentralizados. El resto delos países no informa de la AOD descen-tralizada porque, en el caso de algunospaíses, la AOD de los gobiernos descen-tralizados es muy poco significativa y enotros simplemente no existe.

Una de las conclusiones más importan-tes de este estudio es que tan sólo en

Bélgica, Alemania y España la coopera-ción descentralizada constituye una par-te significativa de la AOD, desde el puntode vista cuantitativo. Sin embargo, comoel propio estudio afirma, la potenciali-dad y la capacidad de contribuir a losprocesos de desarrollo por parte de lacooperación descentralizada residen másen la transferencia de conocimiento yexperiencia que en la transferencia derecursos.

Otra conclusión importante recogida enel estudio de la OCDE afirma que unagran parte de la AOD descentralizada espropuesta y gestionada por ONGD, su-perando con creces al volumen de AODdescentralizada que se ejecuta de mane-ra directa. Asimismo, la cooperacióndescentralizada se caracteriza por im-pulsar un elevado número de accionescon un reducido desempeño económi-co, lo que da lugar a un esquema de fun-cionamiento disperso y poco eficaz.

Una de las reflexiones más claramentereflejadas en el análisis del CAD consis-te en la dificultad encontrada para cono-cer las dimensiones de la cooperacióndescentralizada, ya que no todos lospaíses donantes informan sobre la coo-peración desarrollada por sus gobier-nos descentralizados, y los que lo hacenutilizan diferentes métodos de medida.A pesar de las dificultades y las diferen-cias metodológicas el conjunto de lospaíses se muestra satisfecho con la re-


3 Los países son Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Francia, Grecia, Italia, Japón, España, Por-tugal y Suiza.

62

202_09 04 aju 17/2/10 17:09 Página 62

cogida de información. El volumen de laAOD descentralizada de los países delCAD se puede observar en el cuadro ex-puesto a continuación.

Si bien es cierto que el análisis no se apo-ya en datos muy actuales, se trata delanálisis comparado sobre la cooperacióndescentralizada más reciente. Llama po-derosamente la atención que tan sólo en

dos países la cooperación descentraliza-da supera el 5% de la AOD bilateral, y esespecialmente llamativo el caso español,en el que la AOD descentralizada prácti-camente representa el 20% de la AOD bi-lateral, teniendo en cuenta que los datosreflejados sólo hacen referencia a las co-munidades autónomas, y no está inclui-da la información correspondiente a losgobiernos provinciales y locales. Aún así,


63

CUADRO 2. AOD descentralizada en los países del CAD 2002-2003

Países sobre los que existen datos de AOD descentralizada**AOD AOD % de AOD

descentralizada descentralizada descentralizada País

2002 2003 sobre AOD bilateral(millones de dólares) (millones de dólares) (media 2002-2003)

España 246,4 321,0 18Alemania* 465,4 687,3 11Bélgica 46,6 59,8 5Italia 15,8 27,3 2Suiza 16,1 22,4 2Austria 2,7 3,9 0,9Canadá 14,0 17,5 0,9Portugal sin datos 1,0 0,5Francia 6,6 39,5 0,4Japón 5,2 9,9 0,1Australia 0,7 0,8 0,08Grecia 0,2 0,1 0,07

Países sobre los que no existen datos sobre AOD descentralizadaPaíses que no informan sobre su AOD

descentralizada porque supone un Países que no desarrollan AOD descentralizadaporcentaje ínfimo de su AOD

Finlandia, Luxemburgo, Holanda,Dinamarca, Irlanda, Suecia y Estados Unidos

Nueva Zelanda, Noruega y Reino Unido

* Alrededor del 90% de la AOD descentralizada reportada por Alemania corresponde a costes de estu-diantes.** En el caso español, alemán, canadiense, japonés y australiano la información recogida no incluye laAOD desarrollada por los gobiernos locales y el ámbito de análisis es provincial y regional.Fuente: OCDE/CAD 2005.

202_09 04 aju 17/2/10 17:09 Página 63

como se puede ver en el gráfico siguien-te, en términos absolutos España y Ale-mania se encuentran en un nivel de de-

sarrollo muy superior desde el punto devista cuantitativo, como se puede ver enel siguiente gráfico.

El caso alemán es llamativo ya que, aun-que a priori es el país que desarrolla unaAOD descentralizada más elevada, el90% de los recursos se inscriben en elámbito de la cooperación universitaria,concretamente están destinados a cu-brir los costes de estudiantes en Alema-nia provenientes de países en desarro-llo. Si excluimos del análisis la partidade la AOD descentralizada alemana queva dirigida a sufragar gastos de estu-diantes, obtenemos que en la mayoríade los países del CAD la AOD es muypoco significativa y menos del 5% de laAOD bilateral, a excepción del caso es-pañol, para quien en términos relativosla AOD descentralizada cobra mayor im-

portancia aún que la reflejada en el aná-lisis en términos absolutos.

No se han producido actualizaciones deeste estudio, y tampoco existen estu-dios comparativos y exhaustivos delmarco institucional de la cooperacióndescentralizada en los distintos paísesdel CAD. Empero, ello no impide obser-var que la cooperación descentralizadaes un fenómeno en alza.

Los datos de la cooperación descentraliza-da en Europa son realmente difíciles deconocer, ya que no existe un registro unifi-cado «debido a la diversidad de actoresimplicados, la naturaleza dinámica y va-


64

GRÁFICO 1. Comparación de la AOD descentralizada en países del CAD, 2003 (millones de dólares)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de OCDE/CAD (2005).

202_09 04 aju 17/2/10 17:09 Página 64

riada de las iniciativas, los medios y lasherramientas desarrolladas», y debido alhecho de que la nomenclatura y la catego-rización internacional no está adaptada alas especificidades de la cooperación des-centralizada (Comisión Europea, 2008: 6).Prueba de ello es que son muy pocos lospaíses del CAD que reportan datos de lacooperación para el desarrollo que llevana cabo sus gobiernos descentralizados.

La Comisión Europea aporta cifras so-bre la cooperación descentralizada dealgunos de los países para los queexisten datos más recientes que las re-flejadas en el citado informe del CAD.Alemania, cuya cooperación descentra-lizada alcanzó en 2003 un monto total de607 millones de euros, aumentó hasta764 en 2006. El caso alemán, como ya seha afirmado, constituye una muestra dela ausencia de un criterio claro y con-sensuado sobre qué se imputa como co-operación descentralizada y qué no, yaque del total de los recursos moviliza-dos por los gobiernos regionales en Ale-mania en 2003, el 90% lo constituíancostes universitarios.

La cooperación para el desarrollo llevadaa cabo por los gobiernos descentraliza-dos belgas también ha experimentado uncrecimiento significativo. En el año 2003,la AOD descentralizada belga fue de 53,5millones de euros, de 58,2 en 2004, 63,5 en2005 y ascendió hasta 64,9 millones deeuros en 2006.

En Francia, el monto de la cooperaciónpara el desarrollo de los gobiernos loca-

les también aumentó. Este era de 115millones de euros en 2005 y ascendió a150 millones de euros en 2007 (Comi-sión Europea, 2008: 6-7).

La cooperación descentralizada españo-la, como se verá en el siguiente capítulo,ha crecido de manera significativa. Basteaquí señalar que ha pasado de 287,97 mi-llones de euros en 2003 a 512,1 en 2007(MAEC/DGPOLDE, 2008 y MAEC/SECI,2004).

Algunos gobiernos locales europeos,además, han desarrollado instrumentosespecíficos de ayuda como los progra-mas, mecanismos de cofinanciación,hermanamientos y acuerdos de coope-ración directa entre otros.

La Comisión Europea desarrolla una lec-tura positiva acerca de la creciente partici-pación de los gobiernos locales en el ám-bito del desarrollo. Empero, mantieneuna postura crítica por el hecho de queparalelamente a este auge en la participa-ción de los gobiernos locales no se haproducido un esfuerzo similar para desa-rrollar un enfoque común en el ámbito dela Unión Europea, que dote de coherenciay consistencia a la participación de estosactores. La construcción de este enfoquecomún, además, contribuiría a favorecerun mayor reconocimiento de los gobier-nos locales como actores relevantes en lapolítica de desarrollo de la Unión Euro-pea (Comisión Europea, 2008).

La Comisión Europea señala que, ante elincremento de la cooperación de los


65

202_09 04 aju 17/2/10 17:09 Página 65

gobiernos descentralizados, es necesa-rio asegurarse una comunicación y coordi-nación más efectiva entre estos actores,con el objetivo de coordinar sus activida-des, crear economías de escala, hacer sutrabajo más eficiente, así como para seroídos tanto en el ámbito local como en elnacional, el europeo y el internacional.Considerando el peso de la cooperacióndescentralizada sobre la AOD europea,los gobiernos locales no cuentan conuna representación proporcional a dichopeso. Por ello, los gobiernos locales de-berían tener una mejor representaciónen el ámbito de toma de decisiones, tan-to en el europeo, como en el interior decada uno de los países.

Es importante, por lo tanto, que los go-biernos locales se organicen para haceroír sus voces en la toma de decisionesen materia de cooperación para el de-sarrollo, tanto en el ámbito nacional,como en los grupos de donantes, inclu-yendo los bilaterales y los multilatera-les. En este sentido, desde la ComisiónEuropea se apunta la necesidad de quelos gobiernos locales hagan saber cuáles el valor añadido que pueden aportara las políticas y los procesos de desarro-llo. No obstante, para ello es necesarioun ejercicio de introspección y autoaná-lisis, para identificar por parte de lospropios gobiernos descentralizadoscuál es el valor añadido que aportan alos procesos de cooperación para el de-sarrollo.

La Unión Europea ha tratado reciente-mente de impulsar la eficacia del conjun-

to de la cooperación descentralizada, a laluz del nuevo marco en construcción dela arquitectura de la ayuda en la búsque-da de una mayor eficacia y coherenciadel conjunto del sistema de ayuda, im-pulsado por la Declaración de París. Laspropuestas planteadas por la ComisiónEuropea consisten en avanzar en la coor-dinación y armonización a través del usode los Documentos Estratégicos por Paíso de los informes de misión existentes, yen la participación por parte de los go-biernos descentralizados en la divisióndel trabajo en el ámbito local.

Para avanzar en este camino la Comi-sión Europea propone impulsar un diá-logo estructurado con los gobiernos lo-cales sobre la política de desarrollo.Para ello propone el marco que ofrece elComité de las Regiones. La propuestaconcreta consiste en un diálogo en for-ma de asambleas anuales que involu-cran al conjunto de «activos del sistemade cooperación» con el objetivo de for-talecer las redes existentes, favorecer laeficacia de la ayuda y asegurar la soste-nibilidad de las acciones.

En este contexto la Unión Europea seofrece a desarrollar herramientas espe-cíficas que permitieran a los gobiernoslocales participar en un diálogo estruc-turado y favorecer un trabajo más efi-caz, más coherente, coordinado, y, portodo ello, con mayores potencialidades(Comisión Europea, 2008: 7).

La fragmentación y la duplicidad de lasacciones así como las lagunas de infor-


66

202_09 04 aju 17/2/10 17:09 Página 66

mación son algunas de las principalesdeficiencias que reducen el impacto dela cooperación descentralizada. Es im-portante, por ello, en opinión de la Co-misión Europea la creación de un siste-ma para difundir información, conectarlas propuestas de los donantes con lasdemandas de los socios, conectar la ex-periencia con la financiación, impulsarlas redes entre los gobiernos localeseuropeos involucrados en la coopera-ción para el desarrollo y para crear parte-nariados. Para ello, la Comisión Europease ofrece para apoyar la implementa-ción de una plataforma de intercambiode información, nuevamente bajo elauspicio del Comité de las Regiones, in-volucrando a los gobiernos descentrali-zados del Norte y a sus socios localesdel Sur.

La Comisión Europea afirma, asimismo,que algunas regiones y ciudades de lospaíses miembros han asumido la Decla-ración de París, pero que la gran mayo-ría todavía se guía por sus propios crite-rios, prerrogativas y competencias paratomar decisiones en el ámbito de la coo-

peración para el desarrollo. Por ello,desde la Comisión Europea se conside-ra necesario avanzar en la asunción delos aspectos clave introducidos por la De-claración de París, que son tan esencia-les para desarrollar la cooperación lle-vada a cabo a través de actores localescomo para las relaciones entre paísesdonantes y países socios. Esto implica laaplicación del Código de conducta de laUE sobre la complementariedad y la divi-sión del trabajo en la política de desarro-llo (Comisión Europea, 2008: 8).

Por todo lo anterior, por las lagunas deinformación, por la ausencia de un ma-peo del marco institucional y la inexis-tencia de un enfoque común, quedapendiente un ejercicio de análisis delconjunto de la cooperación descentrali-zada. A continuación se desarrolla esteanálisis para el caso español, uno de lossistemas de cooperación descentraliza-da más complejo, que más ha crecidoen los últimos años y, seguramente, unode los sistemas de cooperación descen-tralizada con mayores potencialidadespor desarrollar.


67

202_09 04 aju 17/2/10 17:09 Página 67

202_09 04 aju 17/2/10 17:09 Página 68

Es difícil identificar el momento exactode inicio de la cooperación descentrali-zada en España, así como las motivacio-nes que llevaron a los gobiernos auto-nómicos, provinciales y locales a iniciaracciones de cooperación para el de-sarrollo de una manera sistemática.

Tampoco es el objetivo de este trabajotrazar la evolución de este fenómeno yconocer en profundidad la historia de susurgimiento y consolidación. El objetivoen este apartado consiste en esbozar, agrandes rasgos, algunas de las motiva-ciones y los factores que impulsaron elsurgimiento y la posterior consolidaciónde la cooperación descentralizada, parafavorecer una mayor comprensión delcomplejo escenario ante el que actual-mente nos encontramos.

Las relaciones de causalidad no suelenser simples y los fenómenos socialesresponden habitualmente a una ampliadiversidad de factores, por lo que su co-nocimiento y explicación son, por reglageneral, complejos y parciales.

La cooperación para el desarrollo es unclaro ejemplo de la naturaleza complejay multicausal de los fenómenos, con elañadido de que en el surgimiento deeste fenómeno —social, político y eco-nómico— generalmente influyen facto-res opuestos e incluso contradictorios,como la existencia de una concepcióninstrumental por parte del actor que im-pulsa las acciones de cooperación parael desarrollo, junto a la presencia deuna motivación solidaria y la búsqueda

de la justicia en las relaciones Norte-Sur.

El nacimiento de la cooperación descen-tralizada en España es el resultado de latensión de los factores que dieron lugara su surgimiento. Si bien es cierto queen este proceso influyeron numerososfactores, varios de ellos fueron especial-mente determinantes y, además, res-pondían a motivaciones e impulsos denaturaleza muy distinta.

I. LA INFLUENCIA DE LOS FACTORESINSTRUMENTALES EN ELSURGIMIENTO DE LA COOPERACIÓNDESCENTRALIZADA ESPAÑOLA

Uno de los factores que dio origen a lacooperación descentralizada en Españafue la necesidad de proyección exteriorde los gobiernos descentralizados, muyespecialmente las CC AA a raíz del con-texto generado tras la creación del Esta-do de las Autonomías recogido en laConstitución Española de 1978. La orga-nización territorial del Estado recogidaen el Título VIII de la Constitución Espa-ñola, está compuesta por la Administra-ción General del Estado, ComunidadesAutónomas, provincias y municipios.

En la actualidad existen en España 17CC AA y dos ciudades autónomas, 41 di-putaciones provinciales, siete cabildosinsulares, tres consejos insulares y 8.111municipios. En el proceso de construc-ción del Estado de las Autonomías y la

5. LA COOPERACIÓN DE LOS GOBIERNOS DESCENTRALIZADOSEN ESPAÑA

69

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 69

consolidación de la actual organizacióndel Estado —es decir, en el proceso dedescentralización en España— se haproducido un proceso de transferenciapolítica y administrativa, que ha dadolugar a una clara delimitación de com-petencias en un amplio abanico de polí-ticas y áreas de la gestión pública. Enotros ámbitos de actuación, sin embar-go, el proceso de transferencia no se haproducido de manera tan nítida y se en-cuentra aún en proceso de construccióny en constante negociación entre los go-biernos descentralizados —fundamen-talmente las CC AA— y la Administra-ción General del Estado.

La acción exterior es uno de los ámbitosdonde se registra una mayor indefini-ción de las funciones de los gobiernosdescentralizados. La ausencia de con-creción y la ambigüedad del marco jurí-dico se abordarán más adelante, en elanálisis del marco institucional y nor-mativo de la cooperación descentraliza-da. Lo que interesa en este momento esque la incapacidad de las CC AA paraencontrar salida a sus intereses y nece-sidades en materia de acción exterior hasupuesto, en mayor medida en unasCC AA que en otras, la identificación dela cooperación para desarrollo una vál-vula de escape para las aspiraciones enmateria de acción exterior.

Así pues, la dificultad en el actual Esta-do de las Autonomías para canalizar losintereses en materia de política exteriorprovoca que estos sean canalizados, ennumerosas ocasiones, a través de la po-

lítica de cooperación, en la que las fron-teras entre las capacidades del Estado ylas CC AA y los ayuntamientos son másdifusas que en otros ámbitos de la ac-ción exterior.

Ahora bien, además de la existencia deun marco legal que ampara el trabajo enmateria de cooperación y permite la ca-nalización de intereses más generales einstrumentales, existen otras razones,también de naturaleza instrumental,que explican la creciente dedicación derecursos por parte de las CC AA y las en-tidades locales (EE LL) a impulsar accio-nes de cooperación para el desarrollo.Se trata, la cooperación descentralizada,de una vía estratégica a través de la queproyectar la imagen, obtener mayor le-gitimidad, desarrollar contactos e incor-porar intereses de política comercial, tu-rística, migratoria, entre otros usos.

Estas razones, si bien no explican la to-talidad del fenómeno y ofrecen una ar-gumentación concluyente sobre lasmotivaciones que dieron origen a la co-operación para el desarrollo por partede todos los actores descentralizadosdel Estado español, no se pueden pasarpor alto. Además, no hay que olvidarque las EE LL apenas tienen otras vías,aparte de la cooperación para el de-sarrollo, a través de las que desarrollarsu acción exterior, difundir su imagen yproyectarse internacionalmente.

La notable presencia de factores instru-mentales en el origen de la cooperacióndescentralizada no significa que en


70

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 70

todos los casos la cooperación para eldesarrollo naciera para dar respuesta alos intereses propios, y tampoco implicaque esta sea el principal rasgo determi-nante en la actualidad de la cooperacióndescentralizada. Numerosos gobiernosdescentralizados han visto evolucionarsus planteamientos y motivaciones, yhan tratado de superar la visión instru-mental de la cooperación para el de-sarrollo. Esto, sin embargo, no significaque todos lo hayan conseguido, ni quelos que sí lo han hecho lo hayan logradototalmente, ya que el punto de partida yla consolidación de numerosas políticasde cooperación sobre una motivacióninstrumental hace que ésta pase a for-mar parte de su naturaleza y sea real-mente difícil despojar plenamente a lacooperación para el desarrollo de estetipo de motivaciones instrumentales.

II. LA INFLUENCIA DE LA MOVILIZACIÓNSOCIAL EN EL ORIGEN DE LACOOPERACIÓN DESCENTRALIZADAESPAÑOLA

El origen de la cooperación descentrali-zada, como se afirmó al principio deeste epígrafe, responde a diferentes fac-tores y a causas de muy distinta natura-leza, no todas vinculadas con motivacio-nes instrumentales, lo que hace máscompleja la cooperación descentraliza-da a la vez que reduce la influencia delos propios intereses en las políticas ylas acciones de cooperación para el de-sarrollo.

El inicio de la andadura de numerososgobiernos descentralizados del Estadoespañol en el ámbito de la cooperacióndescentralizada responde —en ocasionesde manera exclusiva y en otras acompa-ñando a las motivaciones instrumenta-les— a razones de solidaridad, justicia yen una verdadero compromiso con eldesarrollo de los pueblos del Sur. Lasmotivaciones vinculadas con la solidari-dad internacional, las relaciones de jus-ticia Norte-Sur y la promoción del desa-rrollo están presentes, por lo tanto, en elorigen de la acción de cooperación parael desarrollo de numerosos gobiernosdescentralizados.

Esta notable vinculación del origen delas acciones de cooperación descentrali-zada con motivaciones de desarrolloestá considerablemente influenciadapor las circunstancias en las que seprodujo la principal oleada de la coope-ración descentralizada en España y,concretamente, por el papel que desem-peñó la sociedad civil en este proceso através de las «movilizaciones del 0,7%».Esas movilizaciones, desarrolladas en laprimera mitad de los años noventa,constituyeron un punto de inflexiónpara el impulso de la cooperación des-centralizada en España, y contribuyerona que este fenómeno se diferenciara delresto de procesos de desarrollo de la co-operación descentralizada en los paísesdel CAD.

Desde octubre de 1993 y hasta media-dos de la década de los años noventa seregistraron en España importantes mo-

La cooperación de los gobiernos descentralizados en España

71

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 71

vilizaciones llevadas a cabo por la socie-dad civil y en las que las ONGD tuvieronun papel protagonista. Los objetivos deestas movilizaciones fueron lograr unmayor compromiso por parte del Go-bierno español con el desarrollo de lospaíses del Sur, para lo que se reivindi-có, entre otras cuestiones, un aumentode la calidad y la cantidad de la AOD es-pañola. Este movimiento se conocecomo el movimiento social 0,7%, debi-do a que su principal reivindicaciónconsistió en la demanda hacia el Estadode aumentar la AOD hasta un 0,7% delPIB.

Como afirman Galán y Sanahuja (1999:186-187), el movimiento del 0,7% tuvoalgunas repercusiones relevantes. Unode estos resultados fue la firma de un«pacto por la solidaridad» a través delcual el conjunto de los partidos con re-presentación parlamentaria se compro-metía a alcanzar el objetivo del 0,7%.Asimismo, el movimiento del 0,7% tuvouna incidencia determinante en la crea-ción del Consejo de Cooperación para elDesarrollo, órgano consultivo de la Ad-ministración General del Estado en laelaboración de la política de coopera-ción internacional para el desarrollo, enel que participan representantes de lasociedad civil y agentes sociales, juntocon representantes de la Administra-ción General del Estado y asesores y ex-pertos independientes.

Junto a estas consecuencias, Pérez-Soba añade otras transformaciones enel estado de la cooperación en España,

como resultado del movimiento del0,7% (Pérez-Soba, 1997: 27-30). En suopinión, las ONGD, ante la dimensión yla repercusión de sus acciones, se vie-ron obligadas a impulsar un proceso dereflexión y redefinición de sus mensajesy su estrategia de comunicación, haciauna mayor elaboración de sus discur-sos, basada en una identificación de lascausas generadoras de pobreza y de lasdesigualdades en las relaciones Norte-Sur. Así pues, el movimiento 0,7% ace-leró el proceso de maduración de lasONGD españolas.

Además, la importancia de las moviliza-ciones, su amplia dimensión territorial ysu cobertura por parte de los medios, fa-voreció la introducción de la coopera-ción en el debate social y le otorgó unamayor importancia en la agenda políticay dio lugar al nacimiento de nuevasONGD.

Una de las consecuencias que más con-tribuyó a transformar la cooperación enEspaña fue el impacto que el movi-miento del 0,7% tuvo en el ámbito re-gional y local. Las movilizaciones seprodujeron en todo el Estado español ylas reivindicaciones de la sociedad civilfueron dirigidas, por lo tanto, hacia losgobiernos locales, provinciales y auto-nómicos. Muchos de éstos demostra-ron una alta receptividad de las deman-das y comenzaron su andadura en lacooperación para el desarrollo y otros,que ya llevaban algún tiempo impul-sando acciones de cooperación para eldesarrollo, intensificaron su compromi-


72

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 72

so con la solidaridad internacional y seacercaron al compromiso del 0,7%, lle-gando incluso algunos a cumplirlo. En-tre los años 1993 y 1996 la AOD descen-tralizada en España se triplicó, lo quesupone un indicador significativo de lainfluencia de las movilizaciones del0,7% en el impulso de la cooperacióndescentralizada.

Desde mediados de los años noventahasta la actualidad la cooperación des-centralizada ha continuado creciendo demanera significativa, y se ha desarrolla-do un complejo marco institucionalcomo veremos a continuación. Convie-ne no perder de vista en el análisis quese desarrolla de la cooperación descen-tralizada en España en este trabajo losdos principales factores de influencia enel surgimiento de la cooperación des-centralizada reflejados aquí —las moti-vaciones instrumentales y las aspiracio-nes en materia de acción exterior por unlado y, por otro, el compromiso con lasolidaridad internacional como respues-ta, fundamentalmente, a la movilizaciónsocial— porque son efectos que aúnhoy en día influyen de manera determi-nante en el estado de la cooperacióndescentralizada.

III. CARACTERÍSTICAS GENERALES DELSISTEMA ESPAÑOL DECOOPERACIÓN DESCENTRALIZADA

El sistema español de cooperación des-centralizada posee rasgos distintivos

con respecto a la cooperación bilateral yla cooperación multilateral desarrolladapor los órganos rectores de la coopera-ción de la Administración General delEstado en España, así como con respec-to a los sistemas de cooperación des-centralizada del resto de países del CAD.La cooperación descentralizada en Es-paña, además, ha experimentado uncrecimiento tan elevado que no admiteparangón con el registrado en otros paí-ses donantes.

La evolución y el crecimiento se plas-man en diferentes dimensiones y ám-bitos entre los que destaca, como he-cho más significativo y que aporta unamayor especificidad al sistema, el cre-ciente número de actores involucra-dos, así como la heterogeneidad deestos y, por lo tanto, la riqueza de en-foques con las posibilidades y poten-cial de complementariedad que estoimplica.

El impulso de la cooperación descen-tralizada se debe a la incorporación yamencionada de los gobiernos descen-tralizados en el escenario de la coopera-ción descentralizada, sin embargo, elsistema español de cooperación des-centralizada abarca a más actores, al-gunos de los cuales desarrollan un pa-pel relevante, de manera especial lasONGD.

Junto a la participación de un númerocreciente de actores de distinta natura-leza, otro de los ámbitos en los que seobserva claramente la evolución de la


73

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 73

cooperación descentralizada es en elcreciente marco institucional, en cons-tante proceso de construcción. De ma-nera paralela a la incorporación denuevos actores y la consolidación deotros en el ámbito de la cooperacióndescentralizada se ha ido construyen-do un marco institucional que abarcadesde la elaboración de marcos jurídi-cos y normativos, hasta estructuraspropias y específicas de diseño y ges-tión de la política de cooperación, e ins-trumentos de planificación estratégicay operativa.

Este incremento de los actores y delmarco institucional, y por lo tanto de lasacciones, se ha apoyado en un significa-tivo aumento de los recursos financie-ros movilizados por el conjunto de losactores de la cooperación descentraliza-da. En el cuadro 3 se recoge la informa-ción general del marco institucional y dela evolución de los recursos movilizadospor el conjunto de la cooperación des-centralizada española.

El escenario descrito confirma la idea deun sistema de cooperación descentrali-zada activo y en constante proceso decrecimiento y consolidación. Ahorabien, lo verdaderamente importante esen qué medida esta evolución se estámaterializando en una mayor eficacia yhasta qué punto se está obteniendo elimpacto —tanto desde el plano indivi-dual como desde el punto de vista co-lectivo— que las potencialidades queencierra la cooperación descentralizadainvitan a pensar.

Aunque se dedicarán las próximas pági-nas a tratar de responder esta cuestión ya desarrollar un análisis matizado, sepuede afirmar que en términos genera-les el desarrollo experimentado en laparticipación de los actores, el desarro-llo del marco institucional y el incre-mento de los recursos de la cooperacióndescentralizada no se traduce en unaevolución de los procedimientos, losmecanismos y los instrumentos a travésde los que se desarrolla esta crecientecooperación descentralizada. Ésta conti-núa apoyándose, en gran medida, enlos actores de la sociedad civil para sugestión —lo que no implica necesaria-mente una participación significativa enel diseño de las políticas—. Sin embar-go, los medios a través de los que sematerializa la participación son los queno han cambiado, ya que la mayoría delos vínculos y los canales de participa-ción se reducen a las convocatorias deproyectos y, en ocasiones, a la participa-ción en Consejos de Cooperación.

Este tipo de convocatorias, las convoca-torias de proyectos, refuerzan el modelode la cadena de la ayuda con las restric-ciones que ello implica, así como unpredominio de un enfoque inducido porla demanda (demand-driven) que sibien puede tener efectos positivos, re-duce la capacidad estratégica de trans-formación de la realidad de la coopera-ción descentralizada.

A través de esta descripción, casi foto-gráfica, se pretende ofrecer una imagengeneral del conjunto del sistema de coo-


74

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 74


75

CUADRO 3. Resumen marco institucional de la cooperación descentralizada en España

Leyes autonómicas de cooperación existentes: — Ley de Cooperación para el Desarrollo de la Comunidad de Madrid (1999)— Ley de las Cortes de Aragón relativa a la Cooperación para el Desarrollo (2000)— Ley Navarra de Cooperación al Desarrollo (2001)— Ley Catalana de Cooperación al Desarrollo (2001)— Ley Riojana de Cooperación para el Desarrollo (2002)— Ley Andaluza de Cooperación Internacional (2003)— Ley Extremeña de Cooperación para el Desarrollo (2003)— Ley Gallega de Cooperación para el Desarrollo (2003)— Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo de Castilla-La Mancha (2003)— Ley de las Islas Baleares sobre Cooperación Internacional (2005)— Ley Asturiana de Cooperación al Desarrollo (2006)— Ley de Cooperación al Desarrollo de Castilla y León (2006)— Ley de Cooperación Internacional al Desarrollo de Cantabria (2007)— Ley Vasca de Cooperación al Desarrollo (2007)— Ley de Cooperación al Desarrollo de la Comunidad Valenciana (2007)— Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo de la Comunidad Autónoma de la

Región de Murcia (2008)— Ley Canaria de Cooperación Internacional para el Desarrollo (2009)

Agencias de cooperación existentes: — Agencia Andaluza de Cooperación Internacional— Agencia Asturiana de Cooperación al Desarrollo— Agencia de Cooperación Internacional de las Islas Baleares— Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo— Agencia Extremeña de Cooperación Internacional— Agencia Regional para la Inmigración y la Cooperación de la Comunidad de Madrid— Agencia Vasca de Cooperación al Desarrollo (en proceso de creación)

Entidades locales que llevaron a cabo acciones de cooperación en 2007: Ámbito provincial (diputaciones, cabildos y consejos insulares): 32Ayuntamientos: 227

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Federación Española de Municipios y Provincias, Segui-miento PACI y Boletines Oficiales de las CC AA.

Evolución de la AOD descentralizada 2002-2007

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 75

peración descentralizada para introducirel posterior análisis. Esta imagen reflejaun sistema que ha crecido a un ritmomuy superior de lo que lo han hecho losmecanismos a través de los que funcio-na, así como los instrumentos de coor-dinación, regulación y racionalización.Es un sistema, por lo tanto, que desdeuna mirada muy general adquiere unaforma hipertrofiada cuyo crecimiento hasuperado las expectativas y dificulta sufuncionamiento.

Ahora bien, el sistema español de coo-peración descentralizada es un sistemaque obliga a pensar de manera optimis-ta, ya que acoge a un variado y hetero-géneo colectivo de actores que constitu-ye un gran valor, y en el que residen lasmayores potencialidades.

Esta heterogeneidad que otorga la es-pecificidad, empero, supone un retoañadido en el contexto de la agendade la eficacia de la ayuda, especial-mente configurada por la Agenda deParís. En este escenario la preguntaque surge es: ¿cómo asumir las pro-puestas de la nueva arquitectura de laayuda sin que esto actúe en detrimen-to de la autonomía y la capacidad deaportar valor añadido a los procesosde desarrollo que encierran los acto-res de la cooperación descentralizada?A continuación se desarrolla un análi-sis detallado del estado de la coopera-ción descentralizada en España queintentará dar respuesta, en la medidade lo posible, a los interrogantes plan-teados.

IV. LOS ACTORES DE LA COOPERACIÓNDESCENTRALIZADA: COMUNIDADESAUTÓNOMAS

IV.1. Evolución de la AODautonómica

La AOD desarrollada por las CC AA hacrecido de manera ininterrumpida en losúltimos años. En lo que va de década elmonto total prácticamente se ha multipli-cado por cuatro y se ha consolidadocomo un componente relevante de laAOD española y un componente esencialde la AOD bilateral. En concreto, la AODde las CCAA representa actualmente casiel 15% de la AOD bilateral española.

Este hecho es importante y da una bue-na medida de la magnitud de la coope-ración de las CC AA, que en un contextode enorme expansión de la AOD espa-ñola —que ha pasado de 1.817 millonesde euros en 2003 a más del doble en2007— ha conseguido mantener un es-pacio relevante, y se ha consolidadocomo un de los actores más importan-tes de la AOD española.

Este mantenimiento se ha producido,como es lógico, porque el aumento dela AOD de las CC AA ha experimentado,igualmente, un espectacular crecimientoen la presente década, como se puedeobservar en el gráfico 3.

Es pertinente, por lo tanto, hablar de lacooperación descentralizada en Españacomo un sistema en claro proceso de


76

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 76

evolución que, además, dada la constan-cia y sostenibilidad de su crecimiento, seha consolidado dentro de la AOD españo-la lo que, teniendo en cuenta el elevado

crecimiento de la AOD registrado en loscuatro últimos años, adquiere una mayorrelevancia. Tanto el proceso de evolucióncomo el de consolidación del sistema


77

GRÁFICO 2. Comparación de la AOD de las CC AA y el resto de la AOD bilateral española,2002-2006 (euros)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Seguimiento PACI.

GRÁFICO 3. Evolución de la AOD de las CC AA, 2001-2007 (euros)


202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 77

español de cooperación descentralizadase explican por la puesta en marcha, porparte de las 17 CC AA del Estado espa-ñol de una línea de trabajo en materiade cooperación para el desarrollo.

Si bien es cierto que la cooperación parael desarrollo ocupa un lugar muy distin-

to entre unas comunidades y otras en re-lación con el resto de ámbitos de acciónde las CCAA, en todas ellas ha adquiridouna dimensión significativa y todas handesarrollado un incremento notable delos recursos financieros destinados aeste ámbito de actuación, como se pue-de ver en el siguiente cuadro.


78

CUADRO 4. Evolución de la AOD de las CC AA, 2001-2007 (euros)

CC AA 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007Andalucía 16.169.667 22.427.945 25.816.735 32.615.275 37.937.899 53.034.861 81.798.541Aragón 4.407.482 4.949.169 4.513.115 5.320.316 5.724.384 6.132.286 8.008.170Asturias 4.539.114 4.529.936 5.400.618 6.799.980 8.723.940 11.477.261 12.938.623Baleares 6.094.303 7.572.001 9.703.703 8.130.417 11.625.875 14.047.932 16.414.377Canarias 2.187.243 5.811.386 6.809.406 4.476.289 4.874.651 7.999.941 17.778.637Cantabria 903.178 1.579.352 2.522.270 3.405.067 4.805.103 5.115.660 5.469.245C.-La Mancha 6.697.315 17.163.483 27.473.273 27.206.542 30.597.848 34.817.513 36.218.580Castilla y León 3.998.628 4.686.110 3.827.738 4.781.873 8.931.840 11.691.192 13.114.683Cataluña 15.947.884 23.265.158 26.729.423 31.357.699 44.102.616 56.921.600 57.768.931Extremadura 4.708.254 5.467.083 6.494.733 4.860.227 6.050.774 5.868.839 9.897.984Galicia 2.836.141 4.602.252 4.906.807 5.627.134 6.597.546 5.875.976 10.703.097La Rioja 1.399.145 1.445.576 1.902.018 1.992.118 2.436.504 2.914.337 4.436.818Madrid 7.371.552 7.913.950 9.957.787 17.392.384 21.627.261 33.150.446 30.973.098Murcia 1.205.211 2.490.332 1.818.122 2.630.131 2.793.299 4.230.278 5.121.307Navarra 11.441.041 11.508.975 13.343.057 16.728.644 16.643.187 16.540.843 19.017.170País Vasco 20.443.794 27.267.887 28.456.190 26.450.423 31.038.371 28.626.952 29.379.900Valencia 7.714.361 19.600.831 15.272.608 21.492.526 21.641.553 25.462.295 30.629.358Total 118.064.312 172.281.426 194.947.603 221.267.045 266.152.651 323.908.212 389.668.519Promedio 6.944.960 10.134.202 11.467.506 13.015.709 15.656.038 19.053.424 22.921.678


La información recogida en este cuadrorefleja la evolución de la AOD de lasCC AA en términos absolutos. Por estarazón no aporta información sobre elesfuerzo desempeñado individualmen-te. Empero, se pueden obtener algunas

conclusiones importantes a partir de estainformación.

Todas las CC AA han incrementado supresupuesto en AOD, a excepción deMadrid, que en 2007 redujo su AOD con

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 78

respecto al año anterior 1, sin embargo,no todas lo han hecho con la misma in-tensidad. Varias CC AA han incrementa-do su presupuesto de manera conside-rable; entre ellas destaca Canarias, queaunque no se caracteriza por un creci-miento sostenido en los últimos años,ya que llegó incluso a haber reducido supresupuesto en el año 2004, incrementóen el año 2007 su AOD de manera muynotable, lo que significó un crecimiento demás del 800% en su AOD entre los años2001 y 2007. Junto a Canarias algunas delas CC AA que más han aumentado suAOD desde 2001 han sido Castilla-LaMancha, Cantabria, Andalucía y Murcia.Sin embargo, hay que observar este he-cho con cierta cautela ya que algunas deestas CC AA partían de niveles muy ba-jos en 2001, por lo que a pesar del incre-mento registrado en los últimos años entérminos absolutos, en términos relativosaún se encuentran retrasadas en com-paración con el promedio del conjuntode las CC AA. Este es el caso de Murcia,que a pesar del avance registrado en suAOD, aún se sitúa muy por debajo delpromedio de las CC AA en términos ab-solutos, como se puede observar en elcuadro 5.

Existen, así pues, diferencias en la AODde las distintas CC AA, en algunos casosmuy significativas. Esto se debe, en par-te, a una explicación muy sencilla, y es

que las CC AA españolas son muy hete-rogéneas en términos de territorio, po-blación y presupuesto, por lo que cuen-tan con capacidades muy desiguales.Sin embargo, como veremos, las dife-rencias en la AOD desarrollada por lasCC AA no siempre responden a unacuestión de capacidad, sino que en oca-siones radica en el diferente grado decompromiso y nivel de esfuerzo desem-peñado por éstas en materia de AOD.

Junto a los datos de evolución es impor-tante conocer la variabilidad anual exis-tente en los desembolsos realizados enmateria de AOD por las CCAA. Este datoes importante porque posibilita una ma-yor contextualización de la informacióny una mejor compresión de la evoluciónde la AOD en cada CC AA.

De la información recogida en el cuadro4 se desprende que existe, en términosgenerales, una elevada variabilidad enlos presupuestos de las CC AA, lo quepone de manifiesto una ausencia, en al-gunos casos, de planificación presu-puestaria y, en ocasiones, la AOD pare-ce responder a impulsos generados porestímulos externos.

La elevada variabilidad refleja, enton-ces, una ausencia de planificación pre-supuestaria plurianual por lo que parecepertinente afirmar que en algunos casos


1 Desde la Consejería de Inmigración y Cooperación de la Comunidad de Madrid se señala que este des-censo no responde a una reducción real de los recursos destinados a AOD —que por el contrario se ha-brían incrementado según dicha Consejería—, sino a factores de tipo técnico y contable que motivan queparte de la AOD de 2007 sea computada en 2008.

79

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 79

la cooperación para el desarrollo noconstituye todavía una política pública,sino que depende del ciclo económico yde la coyuntura política. Este hecho esnegativo y actúa en detrimento de la ca-lidad, que podría verse incrementada através de la planificación presupuestariaplurianual.

La importante viabilidad anual de laAOD de una misma CC AA genera, asi-mismo, problemas de predictibilidad, loque puede provocar dificultades en laplanificación tanto de los socios con losque las CC AA trabajan de manera direc-ta, como de las ONGD radicadas en las

distintas CC AA, y a través de las cualesla totalidad de las ONGD canaliza un ele-vado volumen de recursos.

Anteriormente se ha aludido a la evolu-ción y consolidación de la AOD de lasCC AA desde el punto de vista agrega-do, es decir, como actor colectivo. Aho-ra bien, la elevada variabilidad anual dela AOD de ciertas CC AA obliga a esta-blecer algunas matizaciones y recono-cer que, si bien ha habido una consoli-dación de las cifras desde el punto devista colectivo, esta consolidación no seha producido desde el punto de vista in-dividual en todos los casos. En este sen-


80

CUADRO 5. Variabilidad anual de la AOD de las CC AA, 2001-2007

(%) (%) (%) (%) (%) (%)2002/ 2003/ 2004/ 2005/ 2006/ 2007/2001 2002 2003 2004 2005 2006

Cataluña 30,96 14,89 17,32 40,64 29,10 1,50Andalucía 38,70 15,11 26,33 16,32 39,80 54,20Asturias –0,20 19,22 25,91 28,29 31,60 12,70Aragón 12,29 –8,81 17,89 7,59 7,10 30,60Cantabria 74,87 59,70 35 41,12 6,50 6,90La Rioja –0,14 31,58 4,74 22,31 19,60 52,20Madrid 7,36 25,83 74,66 24,35 53,30 –6,60Navarra 0,59 15,94 25,37 –0,51 –0,60 15,00País Vasco 32,75 4,36 –7,05 17,35 –7,80 2,60Baleares 24,25 28,15 –16,21 43,32 20,60 16,80Canarias 165,59 17,17 –34,26 8,90 64,10 122,20Castilla-La Mancha 156,27 60,07 –0,97 12,47 13,80 4,00Castilla y León 17,19 –18,32 24,93 86,79 30,90 12,20Extremadura 16,12 18,80 –25,17 24,50 –3 69Galicia 62,27 6,72 14,68 17,25 –10,90 82,20Murcia 106,93 –26,99 44,66 6,20 51,40 21,10Valencia 154,08 –22,08 40,73 0,69 17,70 20,30


Estabilidad Variabilidad moderada Alta variabilidad

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 80

tido Hombrado, en un análisis sobre lacoordinación entre las CC AA y la Admi-nistración General del Estado en mate-ria de cooperación, va más allá y afirmaque «los recursos invertidos por lasCC AA en materia de cooperación inter-nacional para el desarrollo parecen unproducto de la mera aleatoriedad y defactores circunstanciales, y el volumende la ayuda autonómica es aún insufi-ciente —especialmente en el caso de lasCC AA más ricas— como para afirmarque han demostrado un comportamientorealmente solidario» (Hombrado, 2008)y podríamos añadir consistente.

Así pues, en un contexto general marca-do por la evaluación y la consolidación

de conjunto, hay que hablar de variabili-dad en los comportamientos e inconsis-tencias, como se observa en los cuadros5, 6 y 7, entre el esfuerzo realizado enmateria de AOD por unos actores yotros.

Un dato llamativo es que todas lasCC AA se sitúan por debajo de la cifradel 0,7% de AOD sobre el presupuestoconsolidado, pero lo más preocupantees que 13 de las 17 CC AA se sitúan pordebajo de la mitad del 0,7%.

Cabe destacar, asimismo, que hay tresCC AA —Baleares, Navarra y Castilla-LaMancha— que se distancian claramentedel resto de comunidades. Estas CC AA


81

CUADRO 6. Evolución de la AOD de las CC AA (en % del presupuesto consolidado)

CC AA 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Promedio (2002-2007)Baleares 0,71 0,54 0,44 0,44 0,52 0,57 0,54Navarra 0,49 0,56 0,60 0,53 0,49 0,49 0,53Castilla-La Mancha 0,43 0,47 0,43 0,45 0,47 0,44 0,45La Rioja 0,27 0,23 0,22 0,25 0,26 0,36 0,27País Vasco 0,46 0,46 0,43 0,44 0,37 0,34 0,42Asturias 0,23 0,18 0,22 0,26 0,31 0,33 0,26Andalucía 0,12 0,12 0,15 0,16 0,19 0,28 0,17Canarias 0,14 0,15 0,09 0,09 0,13 0,26 0,14Cantabria 0,15 0,16 0,19 0,26 0,25 0,25 0,21C. Valenciana 0,23 0,17 0,22 0,20 0,21 0,23 0,21Cataluña 0,15 0,16 0,19 0,20 0,23 0,21 0,19Extremadura 0,22 0,18 0,13 0,15 0,13 0,20 0,17Madrid 0,10 0,08 0,13 0,14 0,20 0,17 0,14Aragón 0,20 0,12 0,14 0,14 0,13 0,16 0,15Castilla y León 0,09 0,05 0,06 0,10 0,13 0,14 0,10Murcia 0,15 0,07 0,09 0,08 0,12 0,12 0,11Galicia 0,06 0,06 0,07 0,07 0,06 0,10 0,07Promedio 0,25 0,22 0,22 0,23 0,24 0,24 0,23


202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 81

destinaron en 2007 más del 0,4% de supresupuesto consolidado a AOD. Ahorabien, se trata de tres comunidades queaunque mantienen un porcentaje deAOD elevado han estancado, como es elcaso de Baleares y Castilla-La Mancha, oreducido, como Navarra, su esfuerzoeconómico en materia de cooperaciónpara el desarrollo.

Existen, en términos generales, dosgrandes tendencias en el comporta-miento de las CC AA en cuanto a su es-fuerzo en materia de AOD. Una primeratendencia es la que desarrollan las co-munidades que están aumentando suesfuerzo económico de manera paulatinay sostenida, representada por La Rioja,Asturias, Andalucía y, de manera menossostenida y más abrupta en el último ejer-cicio económico —con lo cual está porver si se trata de un hecho puntual o res-ponde a un cambio a más largo plazo yconstituye el inicio de una tendencia—Canarias y Extremadura.

Además, hay un segundo grupo deCC AA que responden a una dinámicade estancamiento de su AOD en térmi-nos de esfuerzo comparado con el pre-supuesto consolidado de cada una deellas. Estas CC AA son las ya citadas Ba-leares —que si bien su esfuerzo ha creci-do en los dos últimos años, en el año2002 destinaba más del 0,7% de su pre-supuesto consolidado a AOD— y Nava-rra, a las que se suman las comunidadesde Cantabria, la Comunidad Valenciana,Cataluña, Madrid, Aragón, Castilla yLeón, Murcia y Galicia.

Junto a estas dos grandes tendencias,existe un reducido grupo de CC AA queestá frenando su esfuerzo en materiade AOD. Una de ellas, como ya se co-mentó, es Navarra y la otra es el PaísVasco, cuyo comportamiento es llama-tivo ya que a pesar de situarse entrelas CC AA cuya AOD es de las más al-tas del Estado —la 5.ª en 2007—, desdeel año 2002 muestra una clara tenden-cia descendente, que ha significadouna reducción del 0,12% de su AOD encomparación con su presupuesto con-solidado.

De todo lo anterior se pueden extraer al-gunas conclusiones relevantes. Una deellas es la constatación de la existenciade un techo en el esfuerzo de las CC AAen materia de AOD, situado en torno al0,5% del presupuesto consolidado, te-cho tan sólo alcanzado y superado en al-gún momento por dos comunidades: Ba-leares y Navarra. Este hecho se observafundamentalmente en la tendencia queapuntan las CC AA que mayores recur-sos destinan a cooperación para el de-sarrollo y, especialmente, en las quedesarrollan un mayor esfuerzo. Precisa-mente estas CCAA son las que en mayormedida han frenado su esfuerzo e inclu-so lo están reduciendo. Lo importantesobre esta cuestión es conocer las razo-nes que explican la existencia de este te-cho en el esfuerzo a la hora de destinarrecursos a la cooperación para el de-sarrollo por parte de las CC AA. Si bienes cierto que, a buen seguro, respondena una casuística específica en cada co-munidad, en todos los casos influyen


82

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 82

una serie de factores determinantes,como la coyuntura política y el ciclo eco-nómico, la incapacidad para gestionarun determinado volumen de ayuda yuna cierta sensación de suficiencia porparte de aquellas CC AA que mayor es-fuerzo realizan.

Otra conclusión importante sobre estosdatos es el bajo nivel de esfuerzo pro-medio que las CC AA desarrollan en ma-teria de AOD. Éste se situó en 2007 en el0,24% del presupuesto consolidado delconjunto de las CC AA —la cifra más altadesde 2002—, lo que significa un regis-tro muy pobre y alejado de los compro-misos internacionales y muy distantedel 0,7%.

Tras este análisis surge la duda de siesta información es compatible y cohe-rente con la información recogida en elcuadro 3, que muestra una clara evolu-ción de la AOD de las CC AA, que casi seha multiplicado por cuatro en los últi-mos siete años. La respuesta es afirma-tiva, ya que aquí se está hablando delesfuerzo en relación con el presupuestoconsolidado. El hecho de haber asistidoa un ciclo económico en alza en los últi-mos años, junto al esfuerzo y los cre-cientes recursos destinados por algunasde las CC AA de mayor dimensión geo-gráfica y con mayor presupuesto, da lu-gar a un escenario general de creci-miento de la AOD. Sin embargo, comomuestra el dato de evolución del esfuer-


83

CUADRO 7. Evolución de la AOD de las CC AA en euros/habitante (2001-2007)

2002 2003 2004 2005 2006 2007 Promedio (2002-2007)Navarra 20,2 23,0 28,6 28,0 27,8 31,3 26,4Castilla-La Mancha 9,6 15,1 14,7 16,1 18,3 18,3 15,3Baleares 8,2 10,2 8,5 11,8 14,2 15,9 11,4La Rioja 5,1 6,6 6,7 8,09 9,6 14,3 8,3País Vasco 12,9 13,4 12,5 14,6 13,4 13,7 13,4Asturias 4,2 5,0 6,3 8,1 10,6 12,0 7,7Andalucía 3,0 3,3 4,2 4,8 6,7 10,1 5,3Cantabria 2,9 4,5 6,1 8,5 9,1 9,5 6,7Extremadura 5,0 6,0 4,5 5,5 5,4 9,0 5,9Canarias 3,1 3,5 2,3 2,4 4,0 8,7 4,0Cataluña 3,5 3,9 4,6 6,3 8,1 8,0 5,7Valencia 4,5 3,4 4,7 4,6 5,4 6,2 4,8Aragón 4,0 3,6 4,2 4,5 4,8 6,1 4,5Castilla y León 1,8 1,5 1,9 3,5 4,6 5,1 3,0Madrid 1,4 1,7 3,0 3,6 5,5 5,0 3,3Galicia 1,6 1,7 2,0 2,3 2,1 3,8 2,2Murcia 2,0 1,4 2,0 2,0 3,1 3,6 2,3Promedio 5,5 6,4 6,9 7,9 9,0 10,6 7,43


202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 83

zo promedio de las CC AA en materia deAOD (cuadro 6), éste está claramenteestancado.

Los datos presentados anteriormente,así como el análisis realizado, son alta-mente consistentes con la informaciónrecogida en el cuadro 7, en la que el es-fuerzo se mide por el desembolso deAOD por habitante, si bien es cierto queeste dato hay que tomarlo con ciertacautela, ya que no es sensible a los cam-bios demográficos producidos en el in-terior de las CC AA y en el conjunto delEstado. Como se puede observar com-parando los cuadros 6 y 7, las posicio-nes y la evolución de cada CC AA sonmuy similares, con algunos cambiosmuy poco significativos.

Como reflexión general es importanteseñalar el descenso registrado en el últi-mo ejercicio económico para el queexisten datos, con respecto al anterior.El promedio de la AOD de las CC AA porhabitantes fue en 2007 de 8,76 euros,una cantidad sensiblemente inferior a laregistrada en 2006.

En cuanto a los comportamientos indivi-duales, cabe destacar la enorme distanciaexistente entre el esfuerzo por habitanterealizado por Navarra y el realizado por elresto de CC AA, pero de manera especialpor aquellas comunidades que menordesempeño por habitante realizan: Cas-tilla y León, Madrid, Galicia y Murcia.

Es altamente llamativo el caso madrile-ño ya que a pesar de las matizaciones

realizadas se trata de una comunidadcon una gran tradición de trabajo en elárea de cooperación internacional parael desarrollo, que cuenta con un ampliomarco institucional, en el que destaca laexistencia una agencia regional de coo-peración y que se encuentra actualmen-te en su tercer ciclo de planificación es-tratégica. Este desempeño institucional,sin embargo, no se corresponde con elesfuerzo realizado en comparación conel presupuesto consolidado (cuadro 6),en el que se encuentra en el puesto 13º, ycon el esfuerzo realizado por habitante(cuadro 7), en el que se encuentra en an-tepenúltimo lugar. Ahora bien, si se haceun análisis más matizado, como el quese desprende de los datos recogidos enel cuadro 8, sí se observa una correla-ción entre el esfuerzo en materia de AODpor habitante y el presupuesto consoli-dado también por habitante.

No existe un único indicador para medirel esfuerzo de las CC AA en materia deAOD. Por esta razón se presentan aquívarios de los existentes, con el objetivode alcanzar, en la medida de lo posible,una comprensión del esfuerzo realizadotanto por el conjunto de CC AA comopor cada una de ellas a título individual.

Uno de los indicadores más completoses el ofrecido por la relación existenteentre el presupuesto consolidado porhabitante y la AOD por habitante encada una de las CC AA, ejercicio que serealizará en el cuadro 8. A pesar del casomadrileño anteriormente citado, se pue-de observar, sobre la base de esta infor-


84

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 84

mación, que en términos generales noexiste una relación clara entre el nivelde riqueza intrarregional y los recursosque cada CC AA destina a AOD, que re-fleja una gran desigualdad en el esfuer-zo realizado por las distintas CC AA.

Desde este punto de vista se puede ha-blar de tres grupos de CC AA que en2007 desempeñaron distinto esfuerzo.Así pues, un primer grupo, el más nu-meroso, en el que en comparación conel resto de CC AA existió un claro equili-brio entre el presupuesto por habitantey la AOD por habitante es el formadopor Navarra, Castilla-La Mancha, PaísVasco, La Rioja, Cantabria, Cataluña y

Madrid. Un segundo grupo en el que elpresupuesto por habitante y la AOD porhabitantes están claramente descom-pensados en detrimento de esta última,por lo que en términos comparativospodríamos denominarlo como CC AAcon un bajo esfuerzo en materia de AODes el formado por Extremadura, Aragón,Galicia, Castilla y León y Murcia. Junto aellos, un tercer grupo que desarrolla unalto esfuerzo en materia de AOD encomparación con el resto de CC AA, yaque desembolsa una mayor cantidad derecursos por habitante en comparacióncon su presupuesto es el compuesto porAsturias, Andalucía, Canarias, Balearesy la Comunidad Valenciana.


85

CUADRO 8. Comparación entre presupuesto y AOD por habitante, 2007

CC AAPresupuesto consolidado AOD por

por habitante 2007 habitante 2007Navarra 6.439 31,3 (1º)Extremadura 4.581 9,0 (9º)Castilla-La Mancha 4.128 18,3 (2º)País Vasco 4.090 13,7 (5º)La Rioja 3.988 14,3 (4º)Aragón 3.982 6,1 (13º)Galicia 3.890 3,8 (16º)Cantabria 3.845 9,5 (8º)Castilla y León 3.792 5,1 (14º)Cataluña 3.760 8,0 (11º)Asturias 3.688 12,0 (6º)Andalucía 3.622 10,1 (7º)Canarias 3.393 8,7 (10º)Murcia 3.004 3,6 (17º)Madrid 2.988 5,0 (15º)Baleares 2.813 15,9 (3º)Valencia 2.720 6,2 (12º)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Seguimiento PACI, INE y MAP.

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 85

Es conveniente, empero, tomar con cau-tela estos datos, así como relativizar elconjunto del análisis cuantitativo. Escierto que las cifras son importantes,pero en demasiadas ocasiones nos ha-blan de manera parcial y sólo permitenhacer un análisis en términos compara-dos entre CC AA, por lo que el análisisdepende en todo momento del nivel ge-neral de desempeño de las CC AA y, elhecho de que este sea excesivamentebajo, o alto, puede distorsionar el con-junto del análisis.

Tras este análisis la pregunta que surge,casi de manera automática es: ¿cuál esel escenario futuro de la AOD de lasCC AA?

La respuesta no está clara, y como entodo ejercicio de predicción, se corre elriesgo de no acertar. Es un hecho cons-tatado, sin embargo, que existe una ten-dencia claramente alcista en la AODdesarrollada por las CC AA en su con-junto y que, además, se ha intensificadoen los dos últimos años.

Más aún, existen algunos indicadoresque invitan a pensar que, lejos de uncambio de tendencia, asistiremos en lospróximos años a una continuación de latendencia actual. En primer lugar, cua-tro CC AA —Cantabria, La Rioja, Balea-res y Navarra— han firmado reciente-mente pactos autonómicos contra lapobreza en los que se expresa un com-promiso con la calidad y la cantidad dela cooperación para el desarrollo, y enlos que se plasma el compromiso com-

pleto de alcanzar una AOD del 0,7% delpresupuesto autonómico consolidado,si bien es cierto que en dichos pactos nose establecen plazos de cumplimiento.

Asimismo, como se ha visto anterior-mente todas las CC AA cuentan conuna ley de cooperación internacionalpara el desarrollo propia. En la prácti-ca totalidad de estas leyes se recogeel horizonte presupuestario del 0,7%del presupuesto autonómico como unobjetivo a alcanzar, si bien es ciertoque no se produce un compromisoformal de consecución en un determi-nado plazo.

En cualquier caso, existe un compromisoformal por parte de las CC AA de aumen-tar su AOD, y en previsión de la respon-sabilidad que caracteriza a las CC AAelevadas expectativas de cumplimien-to, con lo que el 0,7% del presupuestoconsolidado de las CC AA representa unimportantísimo margen de crecimientopara la AOD autonómica. Algunas co-munidades han ido más allá en la for-malidad de sus compromisos, y han plas-mado en sus ejercicios de planificaciónun marco presupuestario para los próxi-mos años.

Los compromisos presupuestarios esta-blecidos por las CC AA en los documen-tos de planificación vigentes, o reciente-mente finalizado, son importantes, peromuchos de ellos no coinciden con lo ex-puesto en el cuadro 4, en el que se mos-traba la AOD de las CCAA en los últimossiete años. Concretamente, Andalucía


86

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 86

se marca en el Plan Andaluz de Coope-ración al Desarrollo 2008-2011, la metade alcanzar en el año 2008 el 0,41% desu presupuesto, el 0,48% en 2009, el0,55% en 2010 y para 2011, último añode vigencia del Plan, el 0,62%; Asturiasse comprometía en su Plan Cuatrienal dela Cooperación Asturiana 2004-2007, aalcanzar el 0,7% de los recursos propios;Aragón, en el Plan Director de la Coope-ración Aragonesa para el Desarrollo, es-tablecía un compromiso indicativo deaumentar en 2009, 2010 y 2011 al menosun 20% la AOD sobre la del año anterior,para en 2012 alcanzar el 0,3% del presu-puesto y sentar las bases para continuarel camino que lleve al compromiso his-tórico del 0,7%; Baleares, por su parte,en el Plan Director de la Cooperación delas Islas Baleares, establece una previ-sión de una AOD de 19,5 millones deeuros en 2009, 22,5 millones de euros en2010 y 24,68 en 2011; Castilla La-Man-cha, en el Borrador del Plan Estratégicode Cooperación para el Desarrollo 2007-2010 establece el compromiso de conti-nuar destinando el 0,7% de sus ingresospropios; Extremadura, en su Plan Gene-ral de la Cooperación Extremeña 2008-2011, afirma que será la Ley de Presu-puestos de la Comunidad Autónoma deExtremadura la que anualmente fije loscréditos destinados a la cooperación aldesarrollo y el único compromiso quese establece es que la AOD de 2009, 2010y 2011 supere el presupuesto estableci-do para el año 2008; Galicia plasma, enel Plan Director de la Cooperación Ga-llega para el Desarrollo 2006-2009, elcompromiso de alcanzar el 0,7% de sus

recursos propios en el más corto espa-cio de tiempo y se compromete a alcan-zar en 2009 el 0,4% de los presupuestosy a incrementar en un mínimo del 50%anual los presupuestos dedicados por laXunta de Galicia a la cooperación al de-sarrollo; La Rioja establece en su PlanDirector de Cooperación para el Desa-rrollo de la Rioja 2004-2008 que la cifradestinada a acciones de cooperación seacercará progresivamente a la meta del0,7% de la totalidad de los PresupuestosGenerales de la Comunidad Autónomade La Rioja; Navarra, por su parte, en elPlan Director de la Cooperación Navarra2007-2010 se compromete a alcanzar el0,7% de los Presupuestos Generales delGobierno de Navarra en los primerosaños de vigencia del Plan, en la medi-da que las circunstancias económicaslo permitan; el País Vasco en su Plan Di-rector de Cooperación para el Desarro-llo se plantea como mete el 0,7% delPresupuesto Total; Madrid, en el PlanGeneral de Cooperación al Desarrollode la Comunidad de Madrid 2009-2012establece una doble previsión presu-puestaria en función del escenario deestancamiento o crecimiento: para elaño 2009 la previsión es de 41,5 millo-nes de euros, en el año 2010 de 42,6 mi-llones en un escenario de recesión y de50 en caso de crecimiento; en 2011 de43,9 millones o 70,5 y en 2012 de 45,3 u80 millones; Valencia, por último, en elPlan Director de la Cooperación Valen-ciana se plantea fijar el 0,7% de los pre-supuestos anuales de la Generalitat ala cooperación al desarrollo a partir de2008.


87

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 87

Por todo lo anterior, existen motivospara pensar que la AOD de las CC AAespañolas va a continuar creciendo,por lo que la tendencia al alza se man-tendrá en los próximos años. Junto aestos motivos, existen indicios queobligan a moderar el optimismo y a es-perar una AOD agregada que, si biencontinuará creciendo, experimentaráuna suavización en la tendencia de cre-cimiento.

En primer lugar, hay que tener en cuen-ta que la existencia de compromisos nosignifica necesariamente que estos secumplan, de hecho varios de ellos ya sehan incumplido.

La política de cooperación, asimismo,está sujeta al ciclo político interno de lasdistintas CC AA, lo que se refleja en losflujos de AOD, pero también en los re-cursos materiales y humanos para sugestión, así como en el marco institucio-nal desarrollado. Este hecho es de granimportancia y, además de indicar quehay equipos de gobierno más implica-dos y comprometidos con la coopera-ción que otros, pone de manifiesto queésta aún no se ha constituido en una po-lítica pública en muchos casos.

Por último, anteriormente se afirmó quela AOD de las CC AA depende de mane-ra notable del ciclo económico, por loque es previsible que la actual crisiseconómica mundial provoque un retro-ceso en el esfuerzo en materia de AODpor parte de las CC AA en el próximoejercicio económico.

Junto a estos factores externos, otrosde ámbito doméstico, específicos delsistema de cooperación descentralizadaen España y desprendidos del análisisanterior, contribuirán, presumiblemen-te, a suavizar la tendencia de crecimien-to de la AOD de las CC AA.

En primer lugar es relevante la existen-cia de un techo de gestión, como ya seha visto, que parece ejercer de freno delcrecimiento de la AOD de las CC AA,cuando esta se acerca al 0,5% del presu-puesto autonómico consolidado. En se-gundo lugar, se está produciendo unacontracción del esfuerzo de varias de lasCC AA que mayor volumen de AOD im-pulsan, y es presumible que esta con-tracción continúe. Además, en tercer lu-gar, como también se ha visto, existe unreducido esfuerzo promedio en materiade AOD entre las CC AA españolas que,si bien pone de manifiesto los elevadosmárgenes de crecimiento que aún exis-ten, indica que la cooperación interna-cional para el desarrollo no es aún prio-ridad para muchas CC AA y existenexpectativas para pensar que este es-fuerzo aumentará moderadamente y deforma paulatina, pero que no experi-mentará grandes cambios en el cortoplazo.

En definitiva, los datos son relevantes,pero el esfuerzo y el desempeño finan-ciero no lo es todo. De hecho, más im-portante que el aumento de los recursoses el avance que en términos cualitati-vos se ha producido en el sistema de co-operación descentralizado en España.


88

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 88

Por ello, es necesario completar esteanálisis con un análisis cualitativo, quees el principal enfoque de este trabajo, yque en demasiadas ocasiones, en el es-tudio de la AOD éste se sitúa en un se-gundo plano.

A continuación, para complementar laexposición iniciada sobre el estado de lacooperación para el desarrollo que lle-van a cabo las CC AA, se expone un aná-lisis de los aspectos más cualitativos re-lacionados con el marco institucional dela cooperación autonómica.

IV.2. El marco institucional ynormativo de la cooperaciónautonómica

El aumento de la AOD de las comunida-des autónomas se ha visto acompañadodel desarrollo del marco institucional,normativo y de planificación que davida y hace funcionar a la AOD de lasCC AA.

Tras unos primeros años en los que lacooperación descentralizada se caracte-rizó por la aleatoriedad y por la ausenciade directrices claras y planteamientosestratégicos nos encontramos en la ac-tualidad ante una compleja estructuraque ordena, clasifica y, en cierta medi-da, regula la AOD de las CC AA.

El cuadro 9 da una buena idea de lacomplejidad del conjunto de la coopera-ción autonómica —al que habría queañadir el marco institucional y normati-

vo de la Administración General del Es-tado y de las entidades locales—. Unode los hechos más significativos de laestructura existente es la existencia deleyes autonómicas de cooperación. Lacooperación descentralizada se integraen el campo más amplio de la acción ex-terior de los gobiernos descentraliza-dos, que se caracteriza, entre otras co-sas, por una gran indefinición del marcojurídico y, por lo tanto, de algunas de lascompetencias y funciones que les co-rresponden al Gobierno central y a losgobiernos autonómicos. Llama la aten-ción que en este contexto todas lasCC AA hayan elaborado su propia ley decooperación para el desarrollo.

Esta cuestión es importante ya que con-tribuye a establecer una regulación queno se ha producido en el ámbito másgeneral de la acción exterior y que pue-de favorecer un diálogo más claro entrelas CC AA y la Administración Generaldel Estado en materia de cooperaciónpara el desarrollo y delimitar espaciosde acción. La elaboración de leyes auto-nómicas de cooperación entonces, ade-más de constituir una fuente de legitimi-dad, ofrece un marco de regulación deuna realidad —el trabajo de las CC AAen materia de cooperación internacionalpara el desarrollo— que se ha ido cons-truyendo por el uso, pero sobre la quehasta hace relativamente poco tiempono existía una regulación.

La generación de leyes autonómicas esun hecho significativo, además, porqueresponde a un claro interés de trabajo a


89

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 89

largo plazo por parte de los gobiernosautonómicos y, al menos teóricamente,un indicio de la intención de hacer de lacooperación para el desarrollo una polí-tica pública. Esto es importante especial-mente en aquellas CC AA que tienen unatrayectoria más corta en el campo de lacooperación internacional, ya que la ela-boración de una ley fija una serie decompromisos y responsabilidades conlos que hay que cumplir. Es esta, la ge-

neración de leyes autonómicas, una ma-nera de garantizar, al menos teóricamen-te, un trabajo sostenido y a largo plazo y,por tanto, para evitar que la andadura delas CCAA en el ámbito de la cooperaciónpara el desarrollo responda a una iniciati-va puntual o sea consecuencia exclusivadel interés de un determinado equipo degobierno, y ésta se vea afectada cuandoel equipo de gobierno que la impulsóabandone el ejercicio del poder.


90

FIGURA 4. Marco jurídico, institucional y estratégico de la cooperación descentralizada enEspaña


202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 90

Ahora bien, es necesario preguntarsede manera crítica qué otras razones,además de las citadas, explican la ela-boración de las leyes autonómicas decooperación cuando, en algunos casos,los presupuestos autonómicos de coo-peración son muy pequeños y las es-tructuras y los equipos para su gestiónclaramente insuficientes, lo que pone enentredicho la pertinencia de la elabora-ción de las leyes autonómicas en algu-nos casos.

En ocasiones, la elaboración de las le-yes autonómicas de cooperación, o almenos de algunas de ellas, parece res-ponder más a una necesidad de legislarpara crear un nuevo espacio jurídico,que a una necesidad de dar coberturalegal y jurídica a una realidad existente.Es decir, en ocasiones los esfuerzos le-gisladores son estimulados por la perti-nencia generada por la compleja reali-dad de la cooperación descentralizada,pero en otras ocasiones parecen respon-der a razones vinculadas con la oportu-nidad política.

La aparente inconsistencia existente enalgunos casos entre el marco normativopor un lado, y el marco y la capacidadinstitucional por otro, pone de manifies-to una necesidad de juridificación de lacooperación internacional para el de-sarrollo. Para una mejor comprensiónde esta inconsistencia es necesario ha-cer referencia al escenario más generalde las relaciones existentes entre el Es-tado español y las CC AA en materia deacción exterior, aunque esto suponga

una desviación momentánea del análi-sis del marco institucional de la coope-ración descentralizada y un rodeo en lalínea argumental seguida hasta el mo-mento.

En el Estado de las Autonomías lasCC AA encuentran dificultades para de-sarrollar el potencial de su acción exte-rior. En este contexto debe entendersetambién el enérgico surgimiento de lacooperación descentralizada, en el quelas CC AA han encontrado una vía a tra-vés de la que canalizar una parte impor-tante de su acción exterior.

Como se afirmó en páginas anteriores,la acción exterior es un de los ámbitosdonde se registra una mayor indefini-ción de las funciones de los gobiernosdescentralizados. En principio, las com-petencias sobre las relaciones interna-cionales recaen, según el artículo 149.1.3de la Constitución Española, de maneraexclusiva en el Estado. Sin embargoeste artículo deja relativamente indefini-da la posibilidad de una acción exterioren el ejercicio de las propias competen-cias internas de las comunidades autó-nomas (Colino, 2007: 28).

Frente a lo establecido en la ConstituciónEspañola una postura cada vez menos«estatalista y más autonomista» del Tri-bunal Constitucional ha favorecido la ju-ridificación de una parte importante de laacción exterior de las CC AA (Colino,2007: 28). En concreto, el Tribunal Consti-tucional a través de la sentencia 165/1994reconocía la capacidad de las CC AA de


91

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 91

llevar a cabo acciones actuaciones quese proyecten internacionalmente, aun-que limitada a aquellas actividades que«sean necesarias, o al menos convenien-tes, para el ejercicio de sus competen-cias, no impliquen el ejercicio de un iuscontrahendi, no originen obligaciones in-mediatas y actuales frente a poderes pú-blicos extranjeros, no incidan en la políti-ca exterior del Estado y no generenresponsabilidad de éste frente a Estadosextranjeros u organizaciones internacio-nales supranacionales» 2.

Si bien es cierto que bajo estas condi-ciones la constitucionalidad de la acciónexterior de las CC AA no admite discu-sión, la sentencia del Tribunal Constitu-cional contemplaba también el papeldel Estado como coordinador y regula-dor de las «actividades con proyecciónexterior de las CC AA», aunque comoapunta Colino, el propio Estado «no hasido capaz de encontrar un claro papelde regulador y coordinador de estas ac-ciones (Colino, 2007: 29).

En este contexto de ambigüedad en elmarco jurídico, pero de reconocimientode elevados márgenes de autonomía delas CC AA en su acción exterior, en elaño 1998 se sancionó la Ley Españolade Cooperación Internacional para elDesarrollo, que en su artículo 20 afirmaque «la cooperación para el desarrolloque se realice desde las CC AA y en lasentidades locales, expresión solidaria

de sus respectivas sociedades, se inspi-ra en los principios, objetivos y priorida-des establecidas en la sección 2ª del Ca-pítulo I de la presente Ley» (en el que seafirma que «la política de cooperacióninternacional para el desarrollo es partede la acción exterior del Estado y sebasa en el principio de unidad de accióndel Estado en el exterior. El principio deunidad de acción del Estado en el exte-rior se aplicará conforme a la normativavigente y en el marco de las competen-cias de las distintas Administracionespúblicas»). El artículo 20 de la Ley afir-ma, asimismo, que «la acción de dichasentidades en la cooperación para el de-sarrollo se basa en los principios deautonomía presupuestaria y autorres-ponsabilidad en su desarrollo y ejecu-ción, debiendo respetar las líneas gene-rales y directrices básicas establecidaspor el Congreso de los Diputados a quese refiere el artículo 15.1 de la presenteLey y el principio de colaboración entreAdministraciones públicas en cuanto alacceso y participación de la informacióny máximo aprovechamiento de los re-cursos públicos» 3.

La Ley Estatal de Cooperación contribu-yó a la creación de un marco más claro ysentó las bases para regular las relacio-nes entre las CC AA y favorecer un ma-yor diálogo y una mejor coordinación.

En esta coyuntura las CC AA han apro-vechado el marco establecido por la Ley


2 Tribunal Constitucional 165/1994.3 Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperación Internacional para el Desarrollo.

92

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 92

de Cooperación y han desarrollado suspropios marcos jurídicos. Ahora bien,esta influencia en el origen de la crea-ción de muchas de las leyes autonómi-cas ha generado que se haya producidouna parcelación jurídica de la coopera-

ción española, pero no ha traído consi-go avances considerables. Un repaso alas leyes de cooperación existentes per-mite observar la repetición, en muchoscasos en la estructura, los objetivos, lasprioridades y los instrumentos.


93

CUADRO 9. Marco normativo e institucional y fondos gestionados por las CC AA

Documentos planificación Estructura

FondosCCAA Ley Agencia Consejo

orgánica(1)gestio-

Director Anual Geog. Sect. nados(2)

Andalucía (2003) 2008-2011 D 81,79Aragón (2000) 2008-2011 B 8,0Asturias (2006) 2004-2007(3) B 12,93Baleares (2005) 2008-2011 B 16,41Canarias(4) (borrador) B 17,77Cantabria (2007) 2009-2013 B 5,46Castilla-La Mancha(5) (2003) B 36,21Castilla y León (2006) B 13,11Cataluña (2001) 2007-2010 B 57,76Extremadura (2003) 2008-2011 D 9,89Galicia (2003) 2006-2009 (6) B 10,70La Rioja (2002) 2004-2008 C 4,43Madrid (1999) 2009-2012 (7) A 30,97Murcia (2008) B 5,12Navarra (2001) 2007-2010 C 19,01País Vasco (2007) 2005-2008 (8) B 29,37Valencia (2007) 2008-2011 PEI(9) PEI B 30,62

(1) Se han distinguido cuatro categorías en función del nivel del órgano responsable de la cooperación al desarrollo. A: Consejería; B: Dirección Gene-

ral/Viceconsejería/Secretaría; C: Servicio; y D: Otros.(2) Datos en millones de euros para el año 2007.(3) Está en elaboración un Plan Cuatrienal para el periodo 2008-2011.(4) Existe un Borrador de Ley de Cooperación que prevé la creación de una Agencia y un Consejo de Cooperación.(5) Existe un Borrador de Plan Estratégico de Cooperación para el periodo 2007-2010.(6) Galicia se ha dotado de planes de actuación geográfica para el periodo 2008-2010 para Bolivia, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mauritania, Mo-

zambique, Nicaragua, Perú y Territorios Saharauis.(7) Madrid ha elaborado una estrategia de cooperación sanitaria al desarrollo para los años 2007-2008.(8) El País Vasco dispone de una estrategia país para Cuba.(9) La Comunidad Valenciana dispone de un número elevado de Planes Estratégicos de Intervención (PEI) que definen estrategias de actuación por sec-

tor y país.

Fuente: La Realidad de la Ayuda 2007-2008, Intermón Oxfam; Hombrado, 2008; páginas web de las diversas CC AA; Seguimiento PACI.

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 93

El hecho de que estos marcos jurídicosrespondan en parte a la oportunidad po-lítica supone que, en cierta medida, setrate de ejercicios con poco contenido ydesvinculados de la realidad, como ponede manifiesto la inclusión de compromi-sos económicos establecidos en las dis-tintas leyes autonómicas que, si bien enla mayoría se fija el 0,7% como objetivoa alcanzar, la realidad indica que nin-guna comunidad autónoma destina el0,7% de su presupuesto consolidado aAOD.

La excesiva influencia de la oportunidadpolítica, empero, no debe llevar a deses-timar la importancia que encierran lasleyes autonómicas de cooperación yaque, como se afirmó previamente, cons-tituyen un compromiso y generan unasresponsabilidades en materia de AODpara las CC AA que da lugar a una capa-cidad instalada sobre la que, una vezconsolidada, es muy difícil retroceder,minimizando así la vulnerabilidad de laspolíticas autonómicas de cooperaciónpara el desarrollo ante los efectos nega-tivos que pueden suponer coyunturaspolíticas y ciclos económicos adversos.Asimismo, el reconocimiento de la coo-peración internacional para el desarro-llo a través de la generación de una leyes una plasmación del compromiso dedesarrollo de una política pública.

Como se puede observar en el cuadro 9,siete CC AA han creado su propia agen-cia para gestionar la política de coopera-ción. Este hecho es reseñable, sin em-bargo no se observa una influencia

generalizada de la existencia de lasagencias de cooperación en el incre-mento de los recursos o en una mejorgestión de la cooperación para el de-sarrollo. En cuanto a la relación con losrecursos se produce el hecho paradójicode que, cuatro de las siete CC AA quecuentan con su propia agencia de coo-peración —Andalucía, Cataluña, Madridy País Vasco— se encuentran entre lascinco comunidades con mayor AOD en2007, mientras que las otras tres —Ara-gón, Asturias y Extremadura— se sitúanentre las siete CC AA con una menorAOD en 2007.

Ahora bien, este hecho por sí solo notiene un gran significado ya que el valorde una agencia de cooperación resideen el grado de autonomía que posea, ladotación de recursos humanos y econó-micos de la que disponga, así como elgrado de capacidad en el diseño de polí-ticas, en la planificación y en su la capa-cidad operativa con la que cuente. Eneste sentido, cabe destacar que todaslas CC AA que cuentan con su propiaagencia de cooperación han desarrolla-do documentos de planificación estraté-gica.

La existencia de estos documentos en13 CC AA es, seguramente, el hechomás reseñable del marco institucionalde la cooperación autonómica. Tan sóloCanarias, Murcia, Castilla y León, y Cas-tilla-La Mancha (que aunque ha elabora-do un documento de planificación estáaún en fase de borrador en la finaliza-ción de su segundo año de vigencia) ca-


94

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 94

recen de un marco de planificación plu-rianual. El resto de CC AA ha desarrolla-do, por lo tanto, marcos de planifica-ción, todos ellos para un periodo decuatro años, en los que se establece, ge-neralmente, el marco doctrinal en el quese apoya la política de cooperación, lasprioridades geográficas y sectoriales,los instrumentos y modalidades de ayu-da, los mecanismos de participación ycoordinación y, en la mayoría de los ca-sos, una previsión del marco presu-puestario.

IV.3. Planificación geográfica de laayuda: ámbito de especialrelevancia para la actuaciónestratégica

La totalidad de los Planes Directores oPlanes Estratégicos de las CCAA que ac-tualmente se encuentran en periodo devigencia llevan a cabo una identificaciónde prioridades geográficas por país dife-renciando, en algunos casos, entre dis-tintos niveles de prioridad.

La planificación geográfica constituyeun ejercicio necesario para favorecer laeficacia de la ayuda ya que contribuye aevitar la dispersión y a facilitar la armo-nización con otros actores, el alinea-miento con los planes de desarrollo delos socios y la apropiación por parte deéstos.

La orientación geográfica planificadaestratégicamente no significa necesaria-mente el ejercicio de una cooperación

para el desarrollo racional y eficaz, perosí es una condición necesaria para llevara cabo una ayuda de calidad. No todoslos ejercicios de planificación llevados acabo por las CC AA favorecen una orien-tación estratégica de la ayuda, en oca-siones, de hecho, se observa a través delas decisiones geográficas una claraapuesta por la dispersión geográfica, y através de los documentos de planifica-ción se institucionaliza la dispersióngeográfica como estrategia de actua-ción.

En los 10 documentos de planificaciónde las CC AA vigentes en la actualidadse identifican países socios que respon-den a diferentes niveles de prioridad. Entres de estos documentos se estableceun único nivel de prioridad, seis CC AAestablecen dos niveles y una comuni-dad diferencia entre tres niveles de prio-ridad. Teniendo en cuenta sólo los paí-ses de máxima prioridad el promediode países prioritarios por CC AA es de17, lo que supone un número notable-mente elevado, especialmente teniendoen cuenta que el promedio de los recur-sos de las CC AA en 2007 fue de 22 mi-llones de euros, lo que significa unacantidad de 1,29 millones de euros porpaís (sin tener en cuenta que tambiénhay países de atención especial y aten-ción preferente).

Los datos son más llamativos aún si elanálisis se realiza de manera individuali-zada. Existe un grupo de CC AA queapuesta por una clara diversificacióngeográfica de su AOD —Andalucía, Ara-


95

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 95

gón, Baleares, Cataluña, Galicia, Ma-drid, País Vasco y Valencia— entre losque destaca muy significativamente elcaso valenciano, en cuyo Plan Directorse identifican 22 países prioritarios y 21países de atención específica. Otra delas CC AA en las que se observa una ma-yor diversificación de la AOD a través delo recogido en su Plan Director es Anda-lucía, que cuenta con 23 países priorita-rios.

En el otro extremo se encuentra un re-ducido grupo de CC AA formado por Ex-tremadura, La Rioja y Navarra, entre lasque se aboga, al menos desde el marcode planificación, por una mayor concen-tración de la ayuda.

El caso de mayor concentración geográ-fica es el de La Rioja, en cuyo Plan Direc-tor identifica 10 países prioritarios. Esnecesario matizar que no existe un nú-mero de países pertinente a priori, sinoque la decisión debe estar orientada porlas propias capacidades. En cualquiercaso, un ejercicio de concentración dela ayuda favorece la eficacia ya que seevita la dispersión de los recursos, lafragmentación de costes administrati-vos y crecen las posibilidades de dotar alas acciones de un mayor grado de coor-dinación, complementariedad y cohe-rencia.

Sin embargo, no debe concluirse a par-tir de esta idea que la concentración im-plica necesariamente eficacia y calidad,ya que más importante que el númerode países sobre los que se establezca la

estrategia geográfica, es con qué paísesse establecen las relaciones.

Es importante que los criterios de orien-tación geográfica se establezcan sobretres principios fundamentales: la perti-nencia desde el punto de vista de lapobreza, la equidad y el desarrollo; lasfortalezas, capacidades y conocimien-tos de las CC AA en relación a los paí-ses; y la existencia o ausencia de otrosdonantes, tratando de evitar la existen-cia de donor-darling y donor-orphans,y buscar en su lugar las mayores posibi-lidades de complementariedad y coor-dinación. Ello implica, necesariamen-te, desvincular las decisiones sobre laorientación geográfica de la ayuda deotro tipo de criterios, como sucede enmuchas ocasiones, vinculados con in-tereses del donante ya sean estos detipo cultural, político, económico o mi-gratorio.

La orientación geográfica de la ayudaplasmada en los documentos de plani-ficación de las CC AA constituye un re-ferente importante y es un reflejo de lapolítica geográfica de la cooperaciónautonómica. Es necesario conocer, em-pero, hasta qué punto la ejecución de laAOD se ajusta a la planificación.

Como se puede observar en el cuadro10, la existencia de un marco de planifi-cación no significa necesariamente quedicho ejercicio de planificación se adap-te a la realidad. Algunas comunidadesse ajustaron en gran medida a la planifi-cación establecida en los planes directo-


96

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 96

res en cuanto a la orientación geográfi-ca se refiere, pero en la mayoría de loscasos se produjo un claro desajuste en-tre la planificación geográfica y la distri-bución geográfica de la AOD.

Por todo lo anterior, y a pesar de la im-portancia de la planificación para avan-zar en la calidad y la eficacia de la ayu-da, se puede afirmar que los marcos deplanificación desarrollado por las CC AAno han contribuido de manera significa-tiva a favorecer la eficacia por la vía deorientación geográfica de la AOD de lasCC AA en la medida que cabría esperar.En definitiva, la orientación geográficade la ayuda plasmada en los ejerciciosde planificación de numerosas CC AAparece más orientada a proponer unmarco flexible —y reproducir así la lógi-ca geográfica existente en la planifica-

ción de la Administración General delEstado— de manera que no da lugar auna concentración estratégica de la ayu-da sino que, paradójicamente, la planifi-cación estratégica está contribuyendo afavorecer la dispersión geográfica demanera planificada.

La elaboración de planes estratégicosencierra potencialidades muy significa-tivas para desarrollar ejercicios de coor-dinación. Por ello, además de posibilitaruna orientación más estratégica de laayuda, la definición de prioridades geo-gráficas establecida en los planes de lasCC AA podría actuar como un factor fa-vorecedor de la coordinación. Comoafirma Illán «este marco de oferta [elPlan Estratégico] viene, además, con-sensuado en la medida de lo posible, detal manera que los principios y objetivos


97

CUADRO 10. Comparación entre planificación geográfica y distribución geográfica de laAOD, 2007

Total paísesPaíses Países Países no

prioritarios /Países prioritarios prioritarios prioritarios

CC AAatención

socios que que no que

especial2007 recibieron recibieron recibieron

AOD AOD AODAndalucía 23 28 21 2 7Aragón 19 + 14 29 20 3 9Baleares 15 + 13 38 25 3 13Cataluña 11 + 8 39 17 1 22Galicia 17 + 3 16 13 7 3La Rioja 10 20 10 0 10Madrid 12 + 9 33 18 3 15Navarra 10 + 6 43 13 3 30Valencia 22 + 21 31 29 13 2

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de CC AA y MAEC-DG POLDE.

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 97

fundamentales son compartidos por elresto de agentes del sistema. De hecho,el plan crea los espacios y mecanismosde coordinación y participación (aunquea veces sea de manera nominal) en lapolítica de cooperación por el conjuntode actores de la ayuda» (Illán, 2007: 88).Habrá que ver si en la elaboración de losplanes estratégicos se produce estabúsqueda de consenso, pero, la idea re-levante es la capacidad que encierranlos ejercicios de planificación para favo-recer la coordinación.

Esta coordinación, que en la actualidadno existe, podría realizarse a partir deun estudio relativamente sencillo quetrazara el mapa de la orientación geo-gráfica de cada una de las CC AA. Apartir de este ejercicio, se darían lascondiciones para sentar las bases paradesarrollar una planificación por paísque tienda a buscar la articulación y, demanera progresiva, la complementarie-dad.

Es importante, en este sentido, la plani-ficación estratégica por país que estánempezando a desarrollar algunas CCAA.Galicia, como se puede observar en elcuadro 9, es el caso más significativo yaque para el periodo 2008-2010 cuentacon nueve planes de actuación geográfi-ca. Valencia, asimismo, dispone de unelevado número de planes estratégicosde intervención, que definen estrategiasde actuación por sector y por país. Porponer sólo algunos ejemplos más, elPaís Vasco cuenta con una EstrategiaPaís para Cuba, y Cataluña y Andalucía

están trabajando en su primera Estrate-gia País, concretamente para Nicara-gua.

Así pues, si la planificación geográficade las CC AA se ha caracterizado mayo-ritariamente, hasta el momento, casi demanera exclusiva por la identificaciónde prioridades geográficas para guiar latoma de decisiones en la implementa-ción de la AOD, los marcos de planifica-ción geográfica están cambiando y latendencia apunta un desarrollo muchomayor en los próximos años. Por ello, elsistema autonómico de cooperación es-pañola se encuentra ante una gran opor-tunidad —así como ante un desafío fun-damental—: la posibilidad de aportar unvalor añadido de conjunto a través de larealización de los ejercicios de planifi-cación.

Hasta el momento los marcos de planifi-cación elaborados —y no sólo los geo-gráficos, sino la totalidad de marcos deplanificación— no incorporan un ejerci-cio de consulta con otras comunidadesautónomas para establecer posibles lí-neas de trabajo conjunto, buscar comple-mentariedades, impulsar la especializa-ción de manera coordinada, en definitiva,establecer el camino hacia la coordina-ción estratégica.

Este proceso de coordinación en la ela-boración de la planificación, además, nosólo es pertinente y necesario entreCC AA, sino que es fundamental mirartambién hacia el interior de las CC AA yfomentar la participación del conjunto


98

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 98

de actores de la comunidad autónoma,contando así con la participación de lasEE LL, ONGD, universidades, organiza-ciones sindicales y empresas.

Es necesario también en este procesotener en cuenta el ciclo de planificacióndesarrollado por la Administración Ge-neral del Estado, que a través de los Do-cumentos Estrategia País y los Planesde Actuación Especial, ha desarrolladouna amplia planificación geográfica. Laidea que se pretende transmitir no esque los planes elaborados por parte dela Administración central sean asumi-dos por parte de la Administración auto-nómica, sin embargo, sí es importantetenerlos en cuenta, y en la medida de loposible, identificar los elementos comu-nes y tratar de favorecer la generaciónde sinergias. Para favorecer este proce-so, es importante que la AdministraciónGeneral del Estado garantice la partici-pación de las CC AA a lo largo de todo elproceso de planificación, de maneraque éstas sean partícipes y se avancehacia una relación de reciprocidad entrelas CC AA y la Administración Generaldel Estado.

Si se dan avances en estas tres direccio-nes —coordinación entre CC AA, coor-dinación en el interior de las CC AA ycoordinación entre CC AA— se podrádesarrollar una ayuda conjunta de cali-dad que de verdad responda al objetivode la promoción del desarrollo de lospaíses del Sur. Si no se producen estosavances, a medida que se desarrollenmás estrategias geográficas se produci-

rá una mayor parcelización y la planifi-cación individual, si bien podrá contri-buir a una mayor eficacia desde el planoindividual, continuará generando laconstrucción de un sistema de ayudaatomizado.

Este ejercicio de coordinación, además,no requiere la puesta en marcha de me-canismos de coordinación excesiva-mente complejos, sino que consiste enla organización de una (o varias) sesiónde trabajo conjunto en el diagnósticoprevio a la realización de los planes. Sinembargo, para avanzar en esta línea esnecesario superar algunas limitacionesque actualmente existen en la coopera-ción autonómica en España.

En primer lugar, es necesario asumir demanera generalizada el principio de lamutua responsabilidad en un sentidoamplio. Los actores del sistema de coo-peración internacional son responsa-bles de sus acciones individuales, asícomo del impacto de estas en el conjun-to del sistema. Es decir, existe una dobleresponsabilidad que los actores del sis-tema de cooperación deben asumir,pero que no siempre están dispuestos ahacerlo: la responsabilidad individual yla responsabilidad colectiva. Sobre esteprincipio, las CC AA no pueden desen-tenderse de sus responsabilidades enmateria de coordinación, en la medidaen que este proceso supone una mayorcapacidad para aprovechar las potencia-lidades y aportar valor añadido por par-te de las acciones de cooperación inter-nacional para el desarrollo de las CC AA.


99

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 99

En segundo lugar, la coordinación es in-compatible con la debilidad de recursoshumanos y la capacidad de gestión queexiste en numerosas CCAA que, ante unsignificativo aumento de los recursoseconómicos, en ocasiones despropor-cionado en relación a los recursos hu-manos para gestionarlos, se ven des-bordadas por la gestión, lo que lesimpide desarrollar una perspectiva es-tratégica y destinar recursos humanospara la puesta en marcha de los proce-sos de coordinación.

Debido a importancia de los procesosde armonización y coordinación para laeficacia y la calidad de la ayuda, en elcapítulo sexto se aborda esta cuestióndesde un punto de vista propositivo, através de la reflexión acerca de los de-bates existentes, la propuesta de mejo-ras en los mecanismos de coordinacióny tratando de identificar nuevas vías dearmonización.

Otra de las potencialidades importantesque encierra la planificación geográficaes la oportunidad que supone paraavanzar en el cumplimiento de los prin-cipios de alineamiento y apropiación.Un ejercicio de planificación geográficaen un reducido número de países ofrecela posibilidad de desarrollar una estrate-gia sólida, coherente y de calidad. A tra-vés de un estudio de los planes de de-sarrollo nacionales y locales, y de undiálogo fluido y horizontal con las auto-ridades locales, las CC AA pueden desa-rrollar estrategias de planificación porpaís que cumplan con dichos principios

y se ajusten a las prioridades y capaci-dades de las CC AA. Para ello, empero,es fundamental la incorporación de losplanes de desarrollo nacional y local delos países socios, y así garantizar la par-ticipación de los socios en la elabora-ción de dichos planes.

IV.4. Orientación geográfica y sectorial de la AODautonómica

El objetivo de este trabajo es analizar elmarco institucional de la cooperacióndescentralizada, las relaciones estable-cidas entre los distintos actores y la con-tribución del sistema de cooperacióndescentralizado a la promoción del de-sarrollo de una manera eficaz. Este aná-lisis se desarrolla a partir de un enfoquey una metodología cualitativa, basadosen un ejercicio de revisión bibliográfica,investigación documental y análisis deldiscurso. Además, una mirada a las ci-fras de la AOD de las CC AA puede ayu-dar a completar este análisis.

La principal conclusión que se puedeobtener a través del análisis de los datoses la clara orientación de la AOD de lasCC AA hacia América Latina. En el año2007 el 70% de los recursos de la coope-ración autonómica fue a parar a Améri-ca Latina, frente al 23% destinado alcontinente africano y el 7% destinado aotras regiones.

Los principales países receptores de lacooperación autonómica española entre


100

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 100

los años 2004 y 2007 fueron todos, a ex-cepción de Marruecos, países latino-americanos, con un sorprendente predo-minio de Perú que con mucha diferenciafue el país que más AOD recibió por par-te de las CC AA. El único país no latino-americano situado entre los principalesreceptores de AOD autonómica fue,como se puede observar en el cuadro 11,Marruecos.

El hecho de que las ONGD sean la víapreferente de canalización de la AODdescentralizada distribuible geográfica-mente contribuye de manera determi-nante a lo que en la actualidad es uno delos rasgos característicos de la coopera-

ción española: el fuerte peso de lasONGD en el programa de ayuda de mu-chos países. El cuadro 12 muestra, parael caso de América Latina, que en el pe-riodo 2002-2006 las ONGD canalizaronalgo más del 45% de la AOD total, conporcentajes según países que oscilaronentre el 25% de Honduras, y cerca del73% en el caso de Perú, un país que se-gún un analista podría ser calificadocomo «el reino de las ONG» (Alasino,2008).

Aunque una parte de esos recursosprocede de la propia AECID a través desus programas de cofinanciación conONGD, cabe inferir que el resto se origi-


101

GRÁFICO 4. Distribución geográfica de la AOD de las CC AA por regiones, 2007

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de DG POLDE.

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 101

na en los gobiernos no centrales. Ello hadado lugar a un modelo de cooperaciónque, según revela un estudio de caso rea-lizado en Perú, se caracteriza por unamarcada dispersión, por carecer de un

enfoque estratégico común, con unapauta de asignación de recursos marca-damente regresiva —tanto la coopera-ción oficial como, en menor medida, lade las ONGD asignan más fondos a


102

CUADRO 11. Principales países receptores de la AOD de las CC AA, 2004-2007

2004 2005 2006 2007 Total 2004-2007Perú 20.381,311 20.939,518 28.199,667 39.691,415 109.211,911Bolivia 12.616,709 16.318,476 18.986,498 19.354,769 67.276,452El Salvador 9.710,391 15.857,162 17.116,531 22.098,148 64.782,232Marruecos 10.860,554 15.787,264 15.860,602 22.051,125 64.559,545Guatemala 8.254,866 14.955,833 17.397,515 17.485,609 58.093,823Nicaragua 9.426,526 10.222,683 11.166,145 17.795,554 48.610,908Ecuador 9.274,067 10.962,657 11.724,188 16.529,336 48.490,248Colombia 7.328,732 9.212,961 14.381,686 13.381,466 44.304,845Honduras 9.091,677 10.894,733 10.874,374 12.848,022 43.708,806Cuba 8.404,071 7.464,796 8.503,846 11.877,377 36.250,090

Fuente: Elaboración propia a partir de datos Seguimiento PACI.

CUADRO 12. Proporción de la AOD bilateral a países programa y países prioritarios de América Latina distribuida por administraciones públicas y por ONG, 2002-2006

Países Programa (2001-2004) y Promedio 2002-2006Países Prioritarios (2005-2008) Adm. Públicas Canalización ONGDBolivia 48,33% 51,67%Ecuador 58,28% 41,72%El Salvador 42,00% 58,00%Guatemala 52,03% 47,97%Haití (*) 82,96% 17,04%Honduras 74,39% 25,61%Nicaragua 65,55% 34,45%Paraguay 56,37% 43,63%Perú 27,25% 72,75%República Dominicana 56,24% 43,76%Promedio total países 54,68% 45,32%

(*) Datos referidos solo al periodo 2005-2006, debido a que Haití no fue País Programa en el Plan Director2001-2004, pero sí es País Prioritario en el Plan Director 2005-2008.

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 102

áreas y poblaciones en una situación re-lativamente más favorable, y menos aaquellas regiones y poblaciones con peo-res índices de pobreza— y que, en suma,es poco eficaz a pesar del esfuerzo eco-nómico realizado (Martínez, 2007). Otrosestudios, realizados en Bolivia, se refie-ren a ese país como un auténtico «pro-yectorado» (sic) donde los esfuerzos dedesarrollo se diluyen en una miríada deproyectos que debilitan las institucioneslocales, y que están poco o nada articu-lados con las estrategias nacionales dedesarrollo (Rodríguez-Carmona, 2008).Todo ello tiene importantes consecuen-cias para la cooperación española, cu-yas prioridades y objetivos estratégicosquedan desdibujados, no tanto por lapluralidad de actores que intervienen,sino por el énfasis en el proyecto comoherramienta de intervención, y por lafalta de comunicación, coordinación, yplanificación conjunta de su actuación(Sanahuja, 2009: 208).

La planificación sectorial de las CC AAse encuentra en un nivel de desarrollomenos avanzado que la planificacióngeográfica. Como se puede observar enel cuadro 9, solo la Comunidad de Ma-drid cuenta en la actualidad con un do-cumento de planificación sectorial, enconcreto, con una estrategia de coope-ración sanitaria.

En los próximos años, sin embargo,este escenario variará de manera sig-nificativa ya que varias CC AA se en-cuentran actualmente elaborando unnuevo ciclo de planificación en el que

se incluye la elaboración de estrategiassectoriales y horizontales de interven-ción.

Es aún pronto para saber la influenciaque los documentos de planificación es-tratégica podrán ejercer en la calidad dela cooperación descentralizada. No obs-tante, sí es pertinente afirmar que encaso de abordar estos ejercicios de pla-nificación las CC AA se encuentran,como ocurre con las estrategias geográ-ficas, ante una gran oportunidad parafavorecer la coordinación —en la medi-da que se coordinen las estrategias delos distintos actores—, el alineamiento—en la medida que las estrategias sec-toriales se articulen con las prioridadeslocales y las políticas públicas de lospaíses socios— y la apropiación —en lamedida que los socios participen en laelaboración de los citados documentosy lideren el proceso de implementaciónde las acciones desprendidas de estosplanes—.

Ahora bien, las estrategias sectorialespuede ser instrumentos de extraordina-ria utilidad, sin embargo no siempre sonindispensables y no es un requisito obli-gado para la eficacia de la ayuda que to-dos los actores del sistema internacio-nal de ayuda dispongan de sus propiasestrategias sectoriales. No hay que olvi-dar que ya existen los planes de de-sarrollo locales en los países socios, asícomo políticas públicas. Por ello, es be-neficioso que se realicen estrategiassectoriales y horizontales cuando exis-tan los medios y las capacidades para


103

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 103

ello, y cuando esté garantizado el com-promiso de la ayuda en relación a la pla-nificación —a diferencia de lo que ocu-rre con la planificación geográfica de laAOD y su distribución real—. Es decir, esimportante evitar caer en el error de ela-borar documentos de planificacióncomo un ejercicio de imitación o comoun ejercicio retórico y vacío de conteni-do ya que entonces, lejos de contribuir afavorecer la eficacia de la ayuda, supo-nen simplemente un aumento de loscostes de gestión y administración.

La distribución sectorial de la ayudapuede observarse en el cuadro 13 en re-lación a los objetivos y las líneas estra-tégicas del Plan Director de la Coopera-

ción Española, y en el cuadro 14 confor-me a la clasificación sectorial estableci-da por el CAD.

Como se puede observar en ambos cua-dros, la AOD de las CC AA se caracterizapor una elevada dispersión sectorial,aunque con una tendencia a priorizar elárea de las infraestructuras y serviciossociales, orientada hacia el fortaleci-miento de las capacidades humanas.Los dos sectores más importantes parael conjunto de las CC AA dentro de estaárea son «Salud» y «Educación», que enel año 2007 absorbieron casi el 40% dela AOD de las CC AA, un porcentaje muysuperior al observado en años anterio-res.


104

CUADRO 13. Distribución de la AOD de las CC AA por objetivos y líneas estratégicas del PlanDirector 2005-2008 de la Cooperación Española

Total CC AALíneas estratégicas Plan Director CooperaciónEspañola

2005 2006 2007

1. Aumentar las capacidades sociales e institucionales 5,90% 8,69% 7,99%2. Aumentar las capacidades humanas 52,37% 61,04% 70,79%

2.1. Soberanía alimentaria 2,66% 5,68% 5,82%2.2. Educación 16,08% 18,30% 19,55%2.3. Salud 13,94% 14,34% 18,35%2.4. Protección de colectivos con mayor vulnerabilidad 6,45% 7,09% 7,35%2.5. Habitabilidad básica 7,06% 6,52% 11,55%2.6. Acceso a agua potable y saneamiento básico 6,18% 9,45% 8,17%

3. Aumentar las capacidades económicas 9,32% 11,26% 9,92%4. Aumentar las capacidades para sostenibilidad ambiental 2,94% 4,96% 3,66%5. Aumentar la libertad y las capacidades culturales 1,70% 7,28% 1,29%6. Aumentar las capacidades y la autonomía de las mujeres 3,44% 3,92% 6,03%7. Prevención de conflictos y construcción de paz 0,30% 2,85% 0,32%Otras actuaciones relacionadas 24,03% 0,00% 0,00%Total AOD bilateral bruta 100,00% 100,00% 100,00%


202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 104

IV.5. Principales vías de gestión dela cooperación autonómica

Las CC AA desarrollan varias formas degestión de su AOD: gestión directa o co-operación directa, cooperación a travésde ONGD, cooperación a través de orga-nismos multilaterales y apoyo presu-puestario. Sin embargo, como se puedeobservar en el cuadro 15, las dos princi-pales vías a través de las que las ONGDgestionan su AOD son la cooperación

directa y la cooperación vía ONGD. Elresto de formas de gestión no son signi-ficativas y, en relación a los datos, noparece que lo vayan a ser en los próxi-mos años.

La canalización a través de ONGD es elprincipal tipo de gestión de la AOD delas CC AA y representó en el año 2007más del 65% de la AOD autonómica.Este hecho se encuentra estrechamenterelacionado con el origen de la coopera-


105

CUADRO 14. Distribución de la AOD de las CC AA por sector CAD

2006 2007I. Contribuciones distribuibles sectorialmente 100,00% 100%100. Infraestructuras y Servicios Sociales 67,79% 71,27%110. Educación 17,04% 16,61%120. Salud 9,86% 13,22%130. Prog./Pol. de Población y Salud Reproductiva 4,11% 3,52%140. Abastecimiento y Depuración de Agua 7,72% 6,82%150. Gobierno y Sociedad Civil 17,06% 15,02%15164. Org. e Inst. de la Igualdad de las Mujeres 5,26% 4,54%160. Otros Servicios e Infraestructuras Sociales 11,99% 16,08%200. Infraestructura y Servicios Económicos 2,89% 2,44%300. Sectores Productivos 12,72% 13,31%400. Multisectorial 16,60% 12,98%410. Protección General del Medio Ambiente 2,63% 1,56%430. Otros Multisectorial 13,97% 11,41%II. Contribuciones no distribuibles sectorialmente 100,00% 100,00%500. Suministro bienes y ayuda general programas 6,18% 4,35%600. Actividades relacionadas con la deuda 0,00% 0,00%700. Ayuda de Emergencia 38,43% 40,54%910. Costes Administrativos Donantes 17,19% 15,68%920. Apoyo a Organizaciones No Gubernamentales 2,78% 0,80%930. Ayuda a Refugiados en el País Donante 0,25% 0,85%998. Sin Especificación / No Clasificados 35,16% 37,78%99810. Acciones no identificadas 4,24% 11,70%99820. Sensibilización / Educación para el Desarrollo 30,92% 26,09%

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de DG POLDE.

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 105

ción descentralizada en España, clara-mente vinculado al papel de la sociedadcivil como impulsora de la participaciónde las administraciones autonómica ylocal, si bien es cierto que el vínculo fuemás fuerte en el ámbito local y, comoveremos, la canalización a través deONGD es todavía mayor en la coopera-ción para el desarrollo impulsada porlas entidades locales.

Es significativo, sin embargo, que a pe-sar de que la cooperación a través deONGD sigue siendo dominante ha de-crecido de manera prácticamente cons-

tante en los últimos cuatro años en lamedida que ha crecido la cooperacióndirecta, precisamente porque a través deella se canalizan los recursos que dejande ser gestionados por las ONGD.

No es posible encontrar una única expli-cación de este hecho ya que la realidades distinta en cada comunidad autóno-ma, pero sí hay algunos factores de ex-plicación comunes en varias CC AA.

En primer lugar, como es lógico, las ca-pacidades de las CC AA están creciendo.En un principio éstas eran muy limita-


106

CUADRO 15. Distribución de la AOD de las CC AA por instrumentos, 2004-2007

2004 2005 2006 2007Canalización vía organismos multilaterales

(% de la AOD total bruta) 0,00 3,31 0,70 2,26Canalización vía ONGD (% de la AOD total bruta) 78,42 70,02 74,42 65,81Cooperación directa (% de la AOD total bruta) 21,58 26,67 24,88 31,93Apoyo presupuestario (% de la AOD tota bruta) 0,00 0,14 0,00 1,06AOD reembolsable bruta (% de la AOD total bruta) 0,00 0,00 0,00 0,00AOD ligada (% AOD bil.bruta-coop. Técnica

y costes admin.) 0,00 0,00 0,00 0,00


GRÁFICO 5. Tendencia de la distribución de la AOD de las CC AA, 2004-2007


202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 106

das, lo que motivaba que la práctica to-talidad de la AOD se gestionara a travésde las ONGD que acumulaban mayorexperiencia de trabajo en el ámbito de lacooperación internacional. Hoy en día larelación de conocimiento y capacidadesentre CC AA y ONGD se está equilibran-do, y aunque los recursos económicosde las CC AA han crecido en la mayoríade los casos a un ritmo superior que sucapacidad de gestión, ésta sin duda haaumentado y, por ello, las CC AA cadavez gestionan un mayor volumen deAOD.

En segundo lugar, y especialmente enalgunas CCAA, las ONGD se encuentranante un techo de gestión originado porel aumento de la AOD —no sólo de las

CC AA, también de la AdministraciónGeneral del Estado y de las EE LL—, esdecir, las ONGD en ocasiones no pue-den absorber el incremento de la ayudamanteniendo los requisitos mínimos decalidad exigibles, con lo que encontra-mos en este hecho otra explicación de latendencia general a disminuir el peso deAOD autonómica apoyado en las orga-nizaciones de la sociedad civil.

En tercer lugar, se observa cada vez enmás CC AA un cambio de orientacióndoctrinal. Dicho cambio consiste en latransición desde concepción claramenteinfluenciada por la participación de lasociedad civil en el origen de las políti-cas autonómicas de cooperación, en laque las ONGD son actores fundamenta-


107

GRÁFICO 6. Porcentaje de AOD canalizada a través de ONGD (promedio)


202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 107

les en la gestión de la AOD, hacia unaconcepción de la cooperación como unapolítica pública que, como tal, debe seradministrada por las administracionespúblicas tanto del Norte como del Sur.

Se puede observar, en este sentido queexiste relación entre el grado de desarro-llo institucional y la AOD canalizada através de ONGD. Algunas de las CC AAcon mayor desarrollo institucional comoAndalucía, Cataluña o el País Vasco seapoyan en las ONGD, para gestionar suAOD en menor medida que otras CC AAcon un marco institucional menos desa-rrollado como Castilla y León o La Rioja.Sin embargo, la relación no es tan signi-ficativa en otros casos, como el de la Co-munidad de Madrid que, a pesar haberdesarrollado un amplio marco institucio-nal, la AOD autonómica gestionada porlas ONGD madrileñas es de las más al-tas. En este caso la canalización casi ge-neralizada a través de ONGD responde auna apuesta institucional y no a la inca-pacidad de gestión de la Dirección deCooperación al Desarrollo de la Comuni-dad de Madrid. Extremadura y Asturias,al igual que Madrid, canalizan un por-centaje de su AOD mayor del 80% a tra-vés de ONGD.

Existe, asimismo, una cierta relación en-tre el volumen de AOD y el predominiode un tipo u otro de cooperación. Estarelación es más clara entre las CC AAque mayor volumen de AOD llevan acabo, especialmente Andalucía, Catalu-ña, Castilla-La Mancha y País Vasco. Es-tas comunidades gestionan un mayor

porcentaje de su AOD a través de la coo-peración directa que el resto de CC AA,aunque a excepción de Castilla-La Man-cha todas las CC AA continúan gestio-nando más de las mitad de sus recursosa través de ONGD.

V. LOS ACTORES DE LA COOPERACIÓNDESCENTRALIZADA: ENTIDADESLOCALES

V.1. Evolución de la AOD local

El conjunto de las entidades locales es,junto a las CC AA, el otro gran colectivode la cooperación descentralizada enEspaña. El Estado español está configu-rado por distintos tipos de entidades lo-cales en función de su circunscripcióngeográfica. En el ámbito provincial exis-ten 41 diputaciones provinciales, sietecabildos insulares y tres consejos insu-lares; en el ámbito municipal existen enEspaña 8.111 municipios.

En el año 2006, según datos de la Federa-ción Española de Municipios y Provincias(FEMP, 2006) 227 entidades locales lleva-ron a cabo acción de cooperación inter-nacional para el desarrollo, lo que signifi-ca que el 2,78% de las entidades localesdel Estado español llevan a cabo accio-nes de cooperación para el desarrollo.

La AOD de las entidades locales, comose puede ver en el gráfico 7, no repre-senta un porcentaje significativo del totalde la AOD española, en concreto supuso


108

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 108

un 3,9% de la AOD total, un 5% de laAOD bilateral y un 23,9% de la AOD des-centralizada 4.

A pesar de la magnitud de las cifras la co-operación de las entidades locales ha cre-cido de manera significativa en los últi-mos tres años y presenta, desde el año2005, un leve pero sostenido crecimiento.

Algunos observadores, apoyándose enestos datos, apuntan una contracción dela cooperación de las entidades locales

en la medida que se está produciendoun importante aumento de la coopera-ción autonómica. Se contempla así larelación de fuerzas entre cooperaciónautonómica y cooperación local comoun juego de suma cero, en el que elbuen estado de salud de las CC AA en elámbito de la cooperación se alimentadel «enfermo» representado por la coo-peración local.

En este sentido Hombrado, en uno delos estudios más completos sobre el es-


4 Estos datos ofrecen una dimensión relativamente minimizada de la actividad de las entidades locales enmateria de cooperación internacional para el desarrollo, ya que la recolección de información desarrolladapor la FEMP, si bien ha experimentado notables avances en los últimos años, se realiza a través de una en-cuesta de cumplimiento voluntario por parte de las entidades locales, lo que da lugar a una inevitable pér-dida de información. Además, si bien es cierto que la FEMP agrupa a un elevado porcentaje de municipiosy provincias del Estado español, no todos pertenecen a la Federación, concretamente el 89% lo hace. Portodo ello, aunque los datos ofrecidos por la FEMP son altamente significativos, se podría afirmar que laAOD local española no está completamente recogida y sistematizada.

109

GRÁFICO 7. Distribución de la AOD total española por actores, 2001-2007


202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 109

tado del conjunto de la cooperaciónautonómica que se han desarrollado enlos últimos años, sostiene que la coope-ración autonómica ha experimentadoun crecimiento muy significativo y queeste se ha producido en detrimento dela cooperación local. Esto se observa, ensu opinión, en la evolución de los datosde la AOD descentralizada, que en 1997se distribuía aproximadamente al 50%entre cooperación autonómica y coope-ración local. Una década después, conti-núa Hombrado, «la cooperación auto-nómica supera el 73% de la cooperacióndescentralizada, al tiempo que la AODlocal ha descendido a una cuarta parte dela cooperación descentralizada» (Hom-brado, 2008: 21).

Los datos en los que se apoya el análisisde Hombrado son datos oficiales, y re-flejan claramente la pérdida de peso re-lativo de la AOD local con respecto a laAOD descentralizada y a la AOD total.Ahora bien, ¿significa esto que la AOD lo-cal esté descendiendo?, ¿significa esto,asimismo, que la AOD local se vea afecta-da de manera negativa por el importantecrecimiento de la AOD autonómica?Como se ha apuntado anteriormente laAOD local no sólo no está decreciendo,sino que está aumentando en términosabsolutos —aunque como afirma Hom-brado su peso relativo desciende—, y alo que estamos asistiendo es a un fenó-meno de enorme crecimiento de la AODdescentralizada, motivado fundamen-


110

GRÁFICO 8. Evolución de la AOD de las EE LL, 2001-2007


202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 110

talmente por el incremento de la AODautonómica y, aunque en menor medida,también en aumento de la cooperaciónlocal.

Además, el análisis y el conocimientode la cooperación desarrollada por lasentidades locales es más complejo queel de la cooperación autonómica ya quese trata de un número de actores muchomayor, con las dificultades metodológi-cas de recolección de la informaciónque ello conlleva. Es cierto que en los úl-timos años se han producido avancesimportantes en la medición y la infor-mación de la AOD local, especialmentepor el papel desempeñado en esta di-rección por la Federación Española deMunicipios y Provincias que lleva a cabolabores de recolección, sistematización,análisis y publicación de la informaciónrelativa a la AOD local 5. Sin embargo, apesar de estos avances existen impor-tantes dificultades metodológicas queaportan motivos para pensar que los da-tos de la AOD de la administración localestán minimizados.

En primer lugar, los datos recabadospor la FEMP se recogen a partir de uncuestionario de cumplimiento volunta-rio por parte de las entidades locales, loque implica que, casi con toda seguri-dad, existan entidades locales que noresponden a dicho cuestionario, por loque la AOD desarrollada por estos go-

biernos locales no estaría recogida y sis-tematizada.

En segundo lugar, existen algunos pro-blemas para la identificación de los pre-supuestos invertidos por las entidadeslocales en materia de cooperación in-ternacional, todos ellos derivados de laconfusión existente en numerosas oca-siones de las partidas de gasto que sono no computables como AOD (Rabasco,2003: 50). Asimismo, como señala Ra-basco, «las entidades locales no apor-tan datos, por lo general, de los gastosadministrativos, de personal vinculadoa la oficina, de acciones directas o in-versiones en sensibilización, gastos ge-nerados por los hermanamientos yotros, que deben formar parte del es-fuerzo municipal. Por lo general estacircunstancia es más acusada en aque-llas instituciones que mantienen unárea de cooperación para el desarrolloespecífica».

Además, en muchas ocasiones las parti-das destinadas a cooperación para eldesarrollo tienen su origen en conceja-lías distintas y no siempre se realiza elrecuento adecuado, cuando las partidasprovienen de otras concejalías diferen-tes a la responsable de diseñar y gestio-nar la política de cooperación y lo queocurre es que se identifica, en ocasio-nes, la AOD local con los recursos desti-nados a las subvenciones a ONGD, con


5 La FEMP ha realizado un exhaustivo análisis de la AOD local en España para los años 2005 y 2006. VéaseFEMP (2005), La Cooperación al Desarrollo de las Entidades Locales, FEMP-MAEC y FEMP (2006), La Coo-peración al Desarrollo de las Entidades Locales, FEMP-MAEC.

111

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 111

lo que se está produciendo una subesti-mación de la AOD local.

Una dificultad habitual es la confusión ala hora de definir el compromiso de desti-nar el 0,7% de los recursos a cooperaciónpara el desarrollo, ya que no existe con-senso sobre qué concepto hay que cal-cular el compromiso. Algunas entidadeslocales calculan su compromiso sobre eltotal del presupuesto, otras realizan elcálculo sobre las partidas denominadasfinalistas, de las que se excluyen las trans-ferencias centrales y autonómicas cuan-do éstas pueden llegar a suponer más dela mitad del presupuesto municipal.

V.2. Las especificidades de la cooperación local

El debate de la cifras en torno a la AODlocal es importante. Sin embargo, existeun elevado consenso a la hora de afir-mar que el valor de la cooperación parael desarrollo impulsada por las entida-des locales no radica en su capacidad demovilizar recursos económicos, por loque una valoración de su importancia yde su magnitud no se puede limitar a ladimensión financiera.

Por el contrario, donde radica el verda-dero valor de la cooperación local es ensu capacidad de movilización social tantoen el Norte como en el Sur, en su capaci-dad de favorecer los procesos de afir-mación de lo local y, por todo ello, en sucapacidad de contribuir a la promocióndel desarrollo de los países del Sur.

La cooperación local posee una grancantidad de elementos comunes con lacooperación autonómica. Sin embar-go, encierra también algunas especifici-dades que hacen pertinente un análisisdiferenciado. Una de las principales dife-rencias está originada por las motiva-ciones existentes en las acciones de coo-peración para el desarrollo de las CC AAy las existentes en las acciones de lasEE LL.

En páginas anteriores se abordó la rela-ción entre el Estado español y las CC AAen materia de acción exterior, y cómoestas relaciones habían influido en laconstrucción del marco institucional ynormativo de la cooperación autonó-mica. En este contexto se explica unaparte importante de las motivacionesque llevan a las CC AA a desarrollaruna línea de trabajo en el ámbito de lacooperación internacional para el de-sarrollo.

Las entidades locales españolas que lle-van a cabo acciones de cooperación son,como ya se ha visto, muy numerosas yademás enormemente diversas. Poseentamaños muy distintos, presupuestos ycapacidades desiguales, y representan apoblaciones de distinto tamaño. De he-cho, existen ayuntamientos que repre-sentan a una población mayor que la exis-tente en algunas CC AA, mientras quehay otros que representan únicamente aunos pocos cientos de ciudadanos. Asi-mismo, algunos ayuntamientos cuentancon un volumen de AOD mayor que elde algunas CC AA.


112

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 112

Esta diversidad hace difícil identificarmotivaciones comunes e impide hacergrandes generalizaciones. Empero, sepuede afirmar que a excepción de losgrandes ayuntamientos españoles, lamayoría de gobiernos locales desarrollasu actividad en materia de cooperaciónexterior por razones distintas a las delas CC AA. Entre estas razones tienen unpeso significativamente menor las vin-culadas con la necesidad de proyeccióninternacional y la búsqueda de interesesde acción exterior.

En opinión de Zurita, la diferencia escreciente entre la cooperación promovi-da por los gobiernos autonómicos y lapromovida por los gobiernos locales, yaque «la cooperación autonómica cadavez tiene una mayor vinculación con po-líticas de relaciones internacionales, deexpansión comercial y de relaciones di-plomáticas, vinculación que la aleja dealgunas virtualidades relacionadas conel carácter de cooperación solidaria»(Zurita, 2003: 26), que caracteriza a lacooperación promovida por los enteslocales.

Ahora bien, esta diferencia de motiva-ciones no debe empañar el análisis y lle-varnos a una observación acrítica de lacooperación local, ya que ésta no estáexenta de intereses y motivaciones aje-nas a la promoción del desarrollo de lospaíses del Sur. Sin embargo, en estaoportunidad este uso instrumental de lacooperación es de carácter doméstico ygenera beneficios en la política local delgobierno descentralizado del Norte,

además del impacto generado en el Sura través de la ejecución de las acciones.Estas motivaciones fomentan una con-cepción instrumental en la medida queconciben la cooperación internacionalcomo un vehículo para alcanzar ciertavisibilidad en el exterior, afianzar la pro-pia legitimidad por la vía de las accionesy los resultados, y favorecer la estabili-dad y la paz social en el Norte a travésde la incorporación de las organizacio-nes de la sociedad civil a la gestión de lacooperación local.

Estas afirmaciones requieren de algu-nas matizaciones. En primer lugar es ne-cesario aclarar que no son las únicasmotivaciones que existen. Junto a ellas,la promoción del desarrollo de los paí-ses del Sur, la búsqueda de justicia enlas relaciones Norte-Sur y la asunciónde las demandas de la sociedad civil sonmotivaciones también de gran relevan-cia en la el trabajo de numerosas entida-des locales en materia de cooperación.

En segundo lugar, este tipo de motiva-ciones instrumentales de carácter do-méstico no están presentes en todas lasentidades locales, pero existen, y cual-quier análisis de la cooperación local nopuede pasarlas por alto, ya que tienenconsecuencias negativas y determinan,en mayor o menor medida, el tipo de co-operación que desarrollan las entidadeslocales.

La heterogeneidad existente en el mar-co de la cooperación local da lugar amodelos de actuación muy diferentes


113

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 113

y esquemas de trabajo radicalmenteopuestos, sin embargo, la elevada parti-cipación de la sociedad civil en las accio-nes de cooperación para el desarrollo esuna constante en la práctica totalidad delas entidades locales.

No es fácil saber, debido a las dificulta-des metodológicas, la proporción deAOD local que es canalizada a través delas distintas vías de cooperación. Noobstante, los datos disponibles revelanque del total de la AOD local desembol-sada en 2007, el 66,13% fue canalizado através de ONGD y el 7,12% fue gestiona-do de manera directa por las entidadeslocales españolas. Para el resto de AODno existe información clara, pero unaproyección de los datos disponibles in-vita a pensar que la proporción se sitúaen torno al 90% de la AOD local canali-zada a través de ONGD y el 10% restanteejecutada de manera directa.

En el apartado II del presente capítulo(pp. 71 y ss.) se apuntó la importanciadel papel de la sociedad civil en el surgi-miento y consolidación de la coopera-ción descentralizada, así como el efectomovilizador que ésta encierra. Se pusode manifiesto entonces, asimismo, elcírculo virtuoso de refuerzo mutuo exis-tente entre la cooperación descentraliza-da y la movilización social. Este vínculoes más fuerte y se observa más nítida-mente en la cooperación local.

Los efectos positivos —movilización so-cial en el Norte; participación de la so-ciedad civil en el diseño y gestión de la

política de cooperación; educación ysensibilización con la realidad de los paí-ses del Sur en el Norte— y los efectosnegativos —instrumentalización de lasorganizaciones de la sociedad civil; de-bilitamiento de los movimientos socia-les— ya fueron tratados en el capítulo 4,apartado IV (pp. 52 y ss.).

Un aspecto que no fue tratado entonceses el efecto que la importante participa-ción de la sociedad civil ejerce en el im-pacto y la eficacia de la ayuda. En concre-to, es importante abordar la capacidadde contribuir a la eficacia de la ayuda através de este tipo de cooperación, quese caracteriza por ser un tipo de ayudabasada en un enfoque de proyectos y,en la mayoría de los casos, inducidospor la demanda.

V.3. Cooperación local: entre elenfoque inducido por lademanda y los crecientesesfuerzos de planificación

La cooperación de las entidades localesno siempre es el resultado de un elabo-rado proceso de planificación. Por elcontrario, en la mayoría de los casos lasacciones —tanto las llevadas a cabo através de ONGD como la cooperacióndirecta— responden a una demanda ex-terna o a un interés de colaboración conuna contraparte para poner en marchaacciones que, generalmente, se enmar-can en las prioridades geográficas osectoriales del donante, cuando estasexisten. Este mecanismo de actuación


114

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 114

da lugar a un conjunto de actuacionespoco estratégico tanto desde el puntode vista individual como desde el delconjunto de la cooperación descentrali-zada.

La ausencia de planificación está estre-chamente relacionada con el surgimien-to de la cooperación descentralizadacomo una respuesta a las demandas dela sociedad civil y con la consolidaciónsobre este esquema de funcionamiento,conocido como enfoque inducido por lademanda o demand-driven.

Las primeras experiencias de coopera-ción para el desarrollo que se llevaron acabo en la mayoría de municipios y pro-vincias consistieron en pequeñas ypuntuales financiaciones a ONGD, de-sarrolladas prácticamente de maneraintuitiva. Estos apoyos ocasionales fue-ron creciendo con el paso de los años, yhan significado cada vez mayores recur-sos, hasta llegar a consolidarse y, enmuchos casos, la cooperación para eldesarrollo se ha constituido en una polí-tica municipal.

En los primeros momentos de la coope-ración descentralizada no existían es-tructuras específicas dentro de los ayun-tamientos y las diputaciones para lagestión de los apoyos a las ONGD. Sinembargo, a medida que estos fueroncreciendo y dejaron de ser puntuales,comenzó a hacerse necesaria la crea-ción de estructuras especializadas parasu gestión, aunque no siempre se hizo yen algunos casos se hizo tarde.

En algunos casos, el crecimiento de losrecursos financieros destinados a coo-peración para el desarrollo se produjode manera muy acelerada, superandocon creces el ritmo al que evolucionó laestructura institucional, la capacidad degestión y los recursos humanos dedica-dos a este ámbito de trabajo. Este he-cho, la incapacidad de gestión, provocóel colapso en los servicios de coopera-ción de algunos ayuntamientos y dio lu-gar incluso a una pérdida de relacionesentre las ONGD y los municipios quemás intensamente acusaron esta res-tricción.

Así pues, la consolidación de los siste-mas municipales y provinciales de coo-peración para el desarrollo sobre el en-foque demand-driven ha configuradoun sistema de cooperación descentrali-zado, el local, altamente participativo,importante desde el punto de vista delos recursos, pero con un bajo nivel deplanificación estratégica. De hecho, exis-ten numerosas entidades locales queno se han dotado aún de un marco deplanificación para llevar a cabo unagestión estratégica y coherente de lapolítica de cooperación para el desarro-llo. Se trata, generalmente, de munici-pios y diputaciones que destinan pocosrecursos a impulsar acciones de coo-peración internacional y, por lo tanto,consideran que no es pertinente des-arrollar un ejercicio de planificación es-tratégica —porque no se va a generarun impacto que lo justifique o porqueno existe suficiente capacidad de ges-tión—.


115

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 115

El predominio del enfoque inducido porla demanda y el fuerte apoyo en la cana-lización a través de ONGD por parte de lacooperación local no significa que en to-das las ocasiones los gobiernos locales yprovinciales trabajen de manera aleato-ria y que sus acciones de cooperaciónpara el desarrollo no responden a nin-gún tipo de criterio de asignación geo-gráfica o sectorial. Frente a las anterio-res entidades locales, cada vez son máslos municipios y las provincias las quehan desarrollado un marco de planifica-ción estratégica —plan municipal de co-operación, plan marco de cooperación,directrices estratégicas de cooperaciónpara el desarrollo—. Como se puede ob-servar en el cuadro 16, el desarrollo ins-titucional y los marcos de planificaciónexistentes se encuentran notablementedesarrollados. Asimismo, existen meca-nismos de participación en siete de losocho ayuntamientos con mayor AOD.

El hecho de haber desarrollado un ejerci-cio de planificación estratégica, empero,no garantiza necesariamente su cumpli-miento. Son varias las entidades localesque a pesar de contar con un marco deplanificación reconocen que las accio-nes que impulsan no se ajustan nece-sariamente a las directrices y a las pau-tas de asignación establecidas en dichomarco.

Las razones que explican este desajusteson varias. En ocasiones, los marcos deplanificación que se han desarrollado,han consistido en un ejercicio de emula-ción de otras entidades locales comoconsecuencia del efecto imitación y hansido una respuesta a la necesidad decumplir con un requisito administrativoen tanto que donante, más que con unverdadero interés por desarrollar unejercicio de planificación estratégica. Enmuchos de estos casos los planes de


116

CUADRO 16. Marco normativo e institucional de los ayuntamientos con mayor AOD, 2006

Madrid Vitoria Zaragoza Bilbao Pamplona Córdoba Barcelona SevillaEstructura orgánica (1) B C B B C B B CConsejo de cooperaciónPlanificación general 2009-2012 2006-2009 2009-2012Planificación anual síPlanificación geográfica 6 PEA *Planificación sectorial 6 PEAAOD 2006 (euros) 16.485.314 2.150.295 2.089.000 1.789.623 1.723.602 1.553.907 1.393.791 1.309.548AOD/Ppto.(2007) 0,37% 0,68% 0,55% 0,55% 0,88% 0,88% 0,29% 0,94%AOD/hab. (2007) 5,88 10,72 5,60 7,19 11,61 7,50 3,62 7,17

* Los PEA son los Planes Estratégicos de Actuación de los que dispone el Ayuntamiento de Madrid como marco temporal, geográfico y presupuestario

para la intervención por sectores y áreas.

(1) Se han distinguido tres categorías en función del nivel del órgano responsable de la cooperación al desarrollo. A: Concejalía; B: Dirección Gene-

ral/Área/Delegación; y C: Servicio.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de FEMP (2006) y páginas web de los diversos ayuntamientos.

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 116

cooperación son documentos que apor-tan poco valor añadido y no se adaptannecesariamente a la especificidad delgobierno local en cuestión.

En otras ocasiones, los marcos de plani-ficación desarrollados sí responden a unverdadero interés por llevar a cabo unagestión estratégica y coherente de losrecursos destinados a la cooperaciónpara el desarrollo, para conseguir unmayor impacto y dotar de eficacia a lapolítica de cooperación. Sin embargo,los marcos de planificación elaboradosdesde esta perspectiva suelen ser docu-mentos elaborados, con un posiciona-miento doctrinal y una definición de lasprioridades geográficas, de las priorida-des sectoriales y de los mecanismos ylas herramientas para llevarlas a cabo.Son documentos, por lo tanto, que exi-gen una importante capacidad de ges-tión para su implementación que losmunicipios y las diputaciones no siem-pre poseen, por lo que se suele produ-cirse un desajuste entre la planificacióny la ejecución.

Es necesario, por ello, que los ejerciciosde planificación se ajusten a los mediosdisponibles y no desborden la capaci-dad de gestión de quien los desarrolla.Un mecanismo adecuado para ello es laincorporación de mecanismos de segui-miento y evaluación del propio marcode planificación. El seguimiento de laimplementación de un marco de planifi-cación es una herramienta idónea paravalorar la pertinencia y la viabilidad, así

como para introducir los ajustes y lasmodificaciones oportunas. Así pues, através del aprendizaje que proporcionael seguimiento se puede favorecer elperfeccionamiento del marco de planifi-cación y su adecuación a los medios dis-ponibles para su desarrollo.

Otras veces, el resultado de la descone-xión entre la planificación y la ejecuciónse explica por la ausencia de participa-ción de las organizaciones que gestio-nan la cooperación para el desarrollo,fundamentalmente las ONGD, en el pro-ceso de planificación. En estos casos,las prioridades geográficas y sectorialespueden no coincidir con las de las ONGD.Si añadimos a esto el predominio delenfoque demand-driven, encontramosuna gran divergencia entre el marco deplanificación y el mapa de la coopera-ción resultante de numerosos munici-pios.

A pesar del panorama descrito, un nú-mero significativo de entidades localesha desarrollado una visión estratégica yha dotado a su trabajo de una mayor co-herencia y consistencia, y se encuentranen proceso de elaboración ejercicios deplanificación e incluso algunos actoresse encuentran ante su segundo o tercerciclo de planificación. La importanciaque suponen estas iniciativas, aunquese trate de casos aislados, reside en quepuede suponer un cambio de tendenciay en la influencia que podrían llegar aejercer en el resto de las administracio-nes locales y provinciales.


117

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 117

202_09 05 aju 17/2/10 17:09 Página 118

Entre los observadores y los actores dela cooperación internacional existe unintenso debate acerca de la calidad y laeficacia de la cooperación descentraliza-da en el que existen posturas claramen-te diferenciadas.

Por una parte, existe una visión clara-mente favorable de la cooperación des-centralizada que destaca, entre sus for-talezas, su capacidad para constituirseen un eficaz canal de participación so-cial en la cooperación al desarrollo, es-pecialmente en la cooperación local. Sedestaca, así mismo, su papel en el forta-lecimiento de las organizaciones socia-les en los países del Sur, y por ello, elpapel que juegan en el desarrollo demo-crático. Un argumento adicional en de-fensa de la calidad de la cooperacióndescentralizada es el «valor añadido»que supone la participación y fortaleci-miento de los actores descentralizados,lo que compensaría los efectos negati-vos que tendría su mayor dispersión ylos efectos negativos que señala la ya ci-tada paradoja micro-macro y el enfoqueinducido por la demanda, problemasque se niegan ab initio pues suponenque se parte de la presunción erróneade que se puede o se debe valorar la co-operación descentralizada con los mis-mos criterios con los que se evalúa lacooperación de los gobiernos centraleso de los organismos multilaterales. Ade-más, se ha de considerar que toda laayuda descentralizada española en 2007significó solo el 13,66% de la AOD total—10,4% la cooperación autonómica y3,26% la local—, lo que representa un

porcentaje relativamente pequeño, es-pecialmente en el caso de la coopera-ción local. Por esta razón los esfuerzosen materia de coordinación y planifica-ción que involucren a estos actores, sibien son importantes, no tendrían mu-cha influencia en la eficacia de la coope-ración descentralizada, y si existen pro-blemas de eficacia, habría que poner lavista, sobre todo, en la cooperación dela Administración central y en la falta decoordinación entre los donantes tradi-cionales, sean gobiernos centrales u or-ganismos internacionales.

Finalmente, se argumenta que el éxitode la cooperación local no radica en sucapacidad de generar impacto en térmi-nos agregados, por lo que la búsquedade la eficacia en términos de impacto nodebe constituir la única prioridad, ya queen ese proceso se pueden perder de vistaaspectos en los que radican las principa-les fortalezas y elementos diferenciado-res de la cooperación local: la participa-ción de la sociedad civil, y la capacidadde contribuir a la afirmación de lo local yal fortalecimiento de la sociedad civil enel Sur.

En esta línea Luz Romero ofrece una vi-sión optimista de la cooperación local,que además la concibe como comple-mentaria con los esfuerzos en materiade planificación, al afirmar que «cadavez son más los municipios y diputacio-nes que dotan de un sentido amplio ycomprometido a su papel como agentesde la cooperación. Así, mediante la ela-boración de los Planes Municipales de

6. LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA EN ESPAÑA ANTE LA AGENDA DE LA EFICACIA DE LA AYUDA

119

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 119

Cooperación, las instituciones localeshan presentado sus metas y objetivos,han perfilado el diseño-marco de las ac-ciones a financiar y, en definitiva, hanasumido de forma directa su responsa-bilidad sobre los resultados de la ayu-da» (Romero, 2007: 439).

En el otro polo del debate se encuentranaquellos análisis que señalan que la co-operación local española, tal y como sedesarrolla en la actualidad, presenta se-rios problemas en cuanto a su eficaciadebido a su excesiva dependencia de lacanalización de recursos a través deONGD, a la excesiva influencia del enfo-que inducido por la demanda y al predo-minio del proyecto, acotado temporal yfinancieramente, como «unidad básica»de financiación, de intervención e inclu-so de conceptualización del desarrolloentre los actores de la cooperación lo-cal, que a menudo carecen de una vi-sión estratégica que trascienda el marcodel proyecto. Según esta valoración, lacooperación descentralizada es un fac-tor causal clave de los visibles proble-mas de dispersión y atomización de laayuda, de su falta de progresividad, y ensuma, de su escasa eficacia respecto alos elevados montos de AOD canaliza-dos por el sistema español de ayuda aldesarrollo.

En este mismo sentido, las críticas a lacooperación descentralizada destacanlas limitaciones y dificultades que exis-ten en un modelo altamente descen-tralizado como el español para que seelabore y se lleve a cabo un diseño

estratégico de la cooperación basado enlos consensos internacionales y en par-ticular en los principios establecidos enla Declaración de París. Esto es el resul-tado, en gran medida, de la ausencia deespacios o de mecanismos efectivos decoordinación, de planificación, y de re-flexión conjunta. Asimismo, aunque laprimacía del enfoque inducido por la de-manda puede llegar a favorecer unaclara vinculación de las intervencionescon las necesidades de los socios en elámbito local, desde el punto de vistaagregado dificulta los enfoques estraté-gicos que se requerirían para que sematerialice la aportación diferenciadaque pueden suponer los actores des-centralizados.

Estos problemas serían, en una particu-lar versión española, una expresión delo que algunos observadores han deno-minado la «paradoja micro-macro», se-gún la cual las intervenciones de peque-ña escala desarrolladas en el ámbitolocal, es decir, en el nivel «micro», pue-den ser muy eficaces y pertinentes, res-ponder a lógicas de participación y deapropiación por parte de la poblacióncon la que se trabaja, y estar caracteriza-das por altos estándares de calidad des-de el punto de vista técnico. Ahora bien,si las intervenciones carecen de una ló-gica estratégica de conjunto, la suma dedichas intervenciones en el nivel micro,es decir, los resultados agregados o re-sultados macro, pueden situarse muypor debajo de los niveles esperados e,incluso, dar lugar a resultados contra-dictorios y no esperados por los actores


120

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 120

individuales, y en suma, una actuaciónpoco eficaz 1.

Las principales limitaciones a las que dalugar la ausencia de planificación estra-tégica son una orientación geográficade las acciones incoherente, con excesi-vos niveles de concentración de algunasintervenciones conviviendo con una ele-vada dispersión de otras acciones; conpautas de asignación y distribución delos recursos inconsistentes con los nive-les de pobreza y desarrollo de los paíseso regiones socios; duplicación de es-fuerzos y solapamientos, a la vez que sedesaprovechan oportunidades de gene-rar sinergias; y, en definitiva, menor efi-cacia de la cooperación descentralizada.

Las visiones más críticas encuentranque, si bien este es un escenario que ca-racteriza al conjunto de la cooperacióndescentralizada, es en el ámbito localdonde más evidentes se hacen las res-tricciones mencionadas, debido a que elenfoque inducido por la demanda sueleser más influyente y a que los niveles deplanificación son menores que en el ám-bito autonómico.

Finalmente, se señala que el excesivopeso de las ONGD como actores de lacooperación local y autonómica tiene uncoste de oportunidad muy grande encuanto a la escasa participación de losactores descentralizados, como los ayun-tamientos, las instituciones educativas,

de salud o de servicios sociales, y en ge-neral, las instituciones y entidades queen cada territorio poseen las capacida-des, el saber y la experiencia relevanteen la prestación de servicios públicos, enla participación ciudadana, en la gestiónpública y en general en el desarrollo lo-cal y regional. A menudo, a nivel regionalse reproduce o se recrea un sistema decooperación basado en una instancia pú-blica especializada, con una red de ONGD«clientes» en su entorno, que ejecutan lapolítica a través de un sistema de cofinan-ciación restringido a esas organizaciones,impidiendo, de facto, que la cooperaciónal desarrollo sea asumida por otros acto-res locales y regionales.

¿Qué cabe señalar respecto a esta dosposturas? Buena parte de los argumen-tos señalados respecto a las fortalezas yel «valor añadido» de la cooperacióndescentralizada son básicamente co-rrectos. Hay que señalar, además, quese trata de uno de los rasgos diferencia-dores de la cooperación española res-pecto a otros países donantes, tanto enlo referido a la participación social,como al involucramiento de los gobier-nos no centrales y de otras instancias yactores relevantes en el desarrollo localy regional. Ello es particularmente im-portante en un momento en que tantoen el conjunto de los donantes, como enel caso de la UE, se está abogando poruna mayor especialización y «divisióndel trabajo» entre los donantes para fa-

La cooperación descentralizada en España ante la agenda de la eficacia de la ayuda

1 Un estudio en profundidad sobre la paradoja micro-macro y sus consecuencias para el caso específicode la cooperación no gubernamental española en Perú puede encontrarse en Martínez (2007), ya citado.

121

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 121

vorecer una ayuda más eficaz y de me-jor calidad. Entre los aspectos en losque España puede mostrar evidentes«ventajas comparativas» se encuentra,precisamente, el apoyo a los procesosde descentralización político-adminis-trativa, la gestión de políticas públicas yde servicios sociales en el ámbito localy regional.

Como se señalará en este estudio, laexistencia de marcos adecuados parainvolucrar a todos los actores del siste-ma en un esfuerzo conjunto de planifi-cación estratégica, así como unos meca-nismos de coordinación tanto en elámbito local como en el autonómico,serían factores favorecedores de unamayor eficacia y calidad de la ayuda es-pañola. Ello se debe a que el debate an-tes reseñado es, en no pocos aspectos,una discusión sobre la acción y la res-ponsabilidad en la política de desarro-llo: los actores del sistema de coopera-ción internacional para el desarrollo sonresponsables de sus acciones individua-les, pero también lo son, en tanto queintegrantes del sistema, de sus resulta-dos agregados, y es por ello una respon-sabilidad individual y colectiva tratar decorregir las deficiencias existentes enese nivel agregado.

Asimismo, es cierto también que el de-bate de la eficacia, la atomización delmarco institucional, la ausencia de coor-dinación y la dispersión de las accionesde la cooperación española están exce-sivamente enfocados en la cooperacióndescentralizada y no gubernamental,

cuando ésta constituye una parte impor-tante del conjunto de la AOD española,pero no supera el 15% de los recursostotales. Sin embargo, el panorama cam-bia de manera significativa si se exami-na la cuestión desde el punto de vista delos países receptores de la ayuda, parti-cularmente de aquellos consideradosprioritarios por unos y otros actores. Yase indicó en la sección anterior que, enel caso de América Latina, la AOD cana-lizada a través de ONGD representaba,según países, entre el 25% y el 73% deltotal, y un 45% como promedio.

Es cierto, de igual forma, que las poten-cialidades de la cooperación descentra-lizada no residen exclusivamente en elcumplimiento de la agenda de la efica-cia de la ayuda, pero también lo es quelos actores de la cooperación descentra-lizada no se pueden desentender deeste debate, y en numerosas ocasioneslo han hecho considerando que afectatan solo a los gobiernos centrales.

Ahora bien, ¿qué ocurre con la eficaciade la agenda social y la afirmación de lolocal a través de la cooperación descen-tralizada? Existen motivos para pensarque en este ámbito, en el que residenlas mayores potencialidades de la coo-peración descentralizada, no se estándesarrollando todas las capacidades ypor ello la cooperación descentralizadaestá perdiendo oportunidades de gene-rar valor añadido.

A continuación se abordan estas cues-tiones a través del estado de la coopera-


122

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 122

ción descentralizada ante la nueva ar-quitectura de la ayuda. En concreto, seabordan los avances y los desafíos pre-sentes y futuros en relación con los prin-cipios de armonización, alineamiento yapropiación. La razón por la que el análi-sis se centra en estos tres principios ra-dica en la específica naturaleza de la co-operación descentralizada española yen el principal modelo de relaciones enel que se asienta —la cadena de la ayu-da— que supone un desafío fundamen-tal para la asunción de estos tres princi-pios.

I. COORDINACIÓN: UN ELEMENTOCLAVE PARA EL ALINEAMIENTO Y LA ARMONIZACIÓN

El sistema español de cooperación parael desarrollo es un sistema complejo,caracterizado por una gran multiplici-dad de actores generada, en gran medi-da, por el auge de la cooperación des-centralizada. Se trata de un sistema queha crecido notablemente y que, además,lo ha hecho de manera desequilibrada,ya que ha incrementado el número deactores, el volumen de los recursos, elmarco jurídico, el marco institucional ylos marcos de planificación. Sin embar-go, este crecimiento desde el punto devista de los actores no se ha acompa-ñado de mecanismos de concertación,coordinación o regulación, por lo quese ha generado un sistema hipertrofia-do, en el sentido que desarrolla una ac-tividad para la que en su conjunto no

existen capacidades para una gestióneficaz y racional. Tampoco han apare-cido suficientes iniciativas colectivascomo la creación de consorcios, o losfondos de cooperación, que allí dondeexisten, desarrollan una actividad limi-tada en términos generales y no hanconseguido actuar como un auténticopunto de encuentro de la cooperaciónlocal.

La ausencia de coordinación resultantede este sistema da lugar a costes ele-vados en términos de eficacia, comola atomización, la fragmentación y elaumento de los costes administrativos yde transacción, duplicación de esfuer-zos y solapamientos, y pérdida de opor-tunidades de generar sinergias y multi-plicar el impacto de las acciones. Anteestas deficiencias resultantes de la des-coordinación, existen costes importan-tes en relación a dos de los principiosclave de la Declaración de París, el aline-amiento con las políticas de desarrollodel país socio, y la armonización de sis-temas y procedimientos entre los do-nantes. Un ejercicio de responsabilidaden relación a ello obliga a todos los do-nantes a realizar los esfuerzos necesa-rios, prioridad ésta que aún no ha sidointeriorizada y asumida por el conjuntode actores de la cooperación descentra-lizada.

No sólo la ausencia de coordinación tienecostes, la coordinación también los tie-ne, si es que se pretende materializarsus beneficios. Un elemento común a lamayoría de los gobiernos descentraliza-


123

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 123

dos es la escasez de recursos humanosy la limitada capacidad de gestión de losrecursos crecientes. Si el conjunto de lacooperación española padece de hiper-trofia, lo mismo le ocurre a la coopera-ción descentralizada y a muchos de susprotagonistas, es decir, a los gobiernoslocales y autonómicos cuya AOD ha cre-cido a un ritmo superior del que lo hahecho su capacidad institucional. Paraestos gobiernos locales es realmentecomplicado afrontar los costes que con-lleva, en términos administrativos y derecursos humanos, el ejercicio de lacoordinación, y más aún cuando los me-canismos de coordinación existentes sehan mostrado ineficaces y no han cum-plido con las expectativas.

La coordinación, asimismo, es un proce-so que exige alcanzar acuerdos en dis-tintos ámbitos: el ámbito político, vincu-lado con la toma de decisiones, con losplanteamientos doctrinales y la planifi-cación; el ámbito organizativo, concre-tamente respecto a los procedimientosadministrativos; y el ámbito operativo,es decir, el trabajo en el terreno. Es real-mente complejo armonizar la coordina-ción en todos estos niveles, pero es unejercicio necesario. Obviar la importan-cia de la coordinación en todos los nive-les, y limitarla al ámbito político —comosuele ocurrir— supone el riesgo de re-ducir la coordinación a un ejercicio retó-rico, a una manifestación de buenas in-tenciones, que da lugar a una sensacióngeneralizada de coordinación, peroque supone costes elevados, hace máscomplejo el sistema y no favorece

resultados agregados ni genera valorañadido.

Por el contrario, abordar los ejerciciosde armonización de manera exclusivadesde el terreno puede dar lugar a ex-periencias concretas y exitosas de arti-culación, pero se trata de un enfoqueinsuficiente para que la armonizacióntrascienda del ámbito operativo y se ge-neren capacidades de coordinación enel ámbito de la planificación.

En páginas anteriores se abordó el deba-te sobre si la eficacia de la ayuda debíaser un objetivo prioritario para la coope-ración descentralizada. También se ha-bló de la paradoja micro-macro, y decómo la coherencia individual no redun-da en la coherencia colectiva si no existeuna visión estratégica de conjunto y cier-tos niveles de coordinación. Por ello, pa-rece pertinente afirmar que la armoniza-ción de los actores de la cooperacióndescentralizada entre sí y con el resto deactores debe ser una prioridad para losgobiernos autonómicos y locales. Ahorabien, la coordinación no es el único ca-mino para alcanzar la eficacia y favore-cer la calidad de la ayuda. Así pues, noes conveniente que todo el debate sobrela cooperación descentralizada se centreen la coordinación, ya que ello puede su-poner obviar otro tipo de cuestiones tanrelevantes como el alineamiento, laapropiación, la vinculación de los acto-res descentralizados con la sociedadcivil del Norte y del Sur, y el apoyo a lolocal. Estas dimensiones, que puedenperder relevancia si el debate del papel


124

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 124

de la cooperación descentralizada den-tro del sistema español de ayuda sesitúa exclusivamente en los términos dela armonización, son aquellas en las queradica la especificidad y las potencialida-des de los actores descentralizados.

De la misma manera que es importanteque parte del debate, pero no todo él, seoriente hacia la armonización, es nece-sario que parte de los esfuerzos de lasentidades descentralizadas, pero no to-dos, se destinen a favorecer la coordina-ción en distintas direcciones: con la Ad-ministración General el Estado, con losactores de otras CC AA y con los actoresde la propia comunidad autónoma.

I.1. El debate sobre laarmonización entre los actorescentrales y los actoresdescentralizados

Actualmente nos encontramos ante unescenario caracterizado por una elevadadescoordinación entre las políticas decooperación para el desarrollo llevadasa cabo por la Administración Generaldel Estado y por los actores descentrali-zados. En los años de nacimiento y pos-terior crecimiento de la política españolade cooperación, así como de la coopera-ción descentralizada unos años más tar-de, dominaba una lógica individualistaque determinó en inicio de la andadurade cada uno de los actores, la gestaciónde las políticas y el desarrollo de los me-canismos e instrumentos de gestión dela ayuda.

En este contexto, la cooperación des-centralizada se observaba como uncomponente periférico de la coopera-ción española, poco significativo desdeel punto de vista del volumen de laAOD, un fenómeno probablemente pa-sajero, por lo que no se le concedió unaexcesiva importancia. Utilizando los tér-minos empleados en el análisis realiza-do por Colino para abordar las relacio-nes entre el Estado y los gobiernosdescentralizados en materia de acciónexterior (Colino, 2007: 15), en un primermomento se dio una especie de «nega-ción de la realidad diversa», caracteriza-da por una inhibición de esfuerzos decoordinación y complementariedad, alconsiderar que no se trataba de una re-lación entre actores de la misma natura-leza.

La cooperación descentralizada por elcontrario, lejos de convertirse en un fe-nómeno puntual y aislado, se fue con-solidando y continuó creciendo. Comoresultado, el sistema español de coope-ración se consolidó sobre una gran frag-mentación de las acciones e indepen-dencia de los actores que lo componen,y se asentó sobre unas relaciones carac-terizadas por la «tolerancia de la reali-dad diversa», y por la ausencia de es-fuerzos de coordinación debido a unaincapacidad manifiesta, más que a unaactitud de negación de la realidad.

Actualmente existe un elevado consen-so acerca de la importancia de la coo-peración descentralizada así como delcreciente papel que van a desempeñar


125

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 125

los actores descentralizados en el futuro—como indica la firma de pactos auto-nómicos y municipales contra la pobrezao los compromisos económicos vincula-dos con el 0,7% plasmados en las leyesde cooperación autonómicas y los docu-mentos de planificación—. Asimismo, elexamen que en el año 2007 realizó elCAD a la cooperación española —quepuso de manifiesto que una de las prin-cipales deficiencias era la excesiva dis-persión de las acciones como resultadode la diversidad de actores sin mecanis-mos de coordinación adecuados— y loscambios producidos en la arquitecturade la ayuda que abogan por un aumentode la eficacia a través, entre otras prácti-cas, de una mayor coordinación entrelos donantes, han favorecido una mejorcomprensión del fenómeno de la diver-sidad de actores y sus potencialidades ydebilidades. Estas transformaciones hanprovocado un significativo cambio deactitud en el Gobierno español en el es-tablecimiento de relaciones con los acto-res de la cooperación descentralizada.

Nos encontramos pues en un estado deaceptación de la realidad diversa y ele-vada preocupación, por parte de la Ad-ministración General del Estado, por lacoordinación, al mismo tiempo que anteel reto de impulsar y favorecer unas rela-ciones coordinadas que favorezcan laeficacia, pero respetuosas con la diversi-dad y especificidad de la cooperacióndescentralizada, en tanto que constituyeun rasgo distintivo de la cooperación es-pañola, una fuente de valor añadido ygrandes potencialidades de contribución

a los procesos de desarrollo local, todoello igualmente relevante para la agendade la eficacia de la ayuda que los aspec-tos vinculados con la armonización.

Una prueba de la creciente importanciade la coordinación y armonización es laatención dedicada a esta cuestión en elactual ciclo de planificación que se en-cuentra la política de cooperación inter-nacional para el desarrollo de la AGE.En el Plan Director de la CooperaciónEspañola 2009-2012, la «coordinación ycomplementariedad de los actores» seplantea como uno de los siete ámbitosestratégicos para la cooperación espa-ñola.

Sin abordar de momento los mecanis-mos planteados para favorecer esta co-ordinación y complementariedad el PlanDirector afirma que «la construcciónconjunta de una política pública compar-tida de cooperación para el desarrollosobre la base del consenso existente,hacen de la cooperación, coordinacióny, por consiguiente, la complementarie-dad de actores, requisitos imprescindi-bles para aprovechar las ventajas quesupone dicha pluralidad, a la vez que secumplen los principios de la eficacia dela ayuda adoptados por la comunidad in-ternacional» (MAEC/DGPOLDE, 2009:72). Asimismo, el proyecto de ley que seplantea en el Plan Director, que pretenderenovar la actual Ley de Cooperación,gravitará en torno a la mejora de la coor-dinación y complementariedad de losactores de la cooperación española, paralo que propondrá el refuerzo de los me-


126

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 126

canismos de coordinación y comple-mentariedad de los actores, y la articula-ción de los actores (MAEC/DGPOLDE,2009: 73). La visión desde la Administra-ción central es un escenario de oportuni-dades y riesgos. Oportunidades porque«la pluralidad aporta ventajas: una mayorriqueza de visiones, comparativas en lasáreas propias de gestión de especializa-ción y de cercanía al ciudadano de la coo-peración descentralizada. Pero tambiénriesgos, como «la atomización de las ac-ciones, la fragmentación de los recursos,la duplicidad de los esfuerzos, la disper-sión en su conjunto y, por lo tanto, la pér-dida de eficacia (Godoy, 2008).

La coordinación y la complementarie-dad son para el Gobierno central los ve-hículos para aprovechar las oportunida-des y evitar los riesgos. Para ello seidentifica el Plan Director de la coopera-ción española como la herramienta fun-damental de vertebración y articulaciónde la política pública de cooperaciónpara el desarrollo, y se reconoce la im-portancia de que su elaboración respon-da, por tanto, a un proceso participativo,para que todos los actores se sientanpartícipes y se apropien de la planifica-ción resultante de este ejercicio. En estesentido, los documentos de estrategiageográficos y los documentos de estra-tegia sectoriales son, desde el punto devista de la AGE, los documentos verte-bradores en el ámbito operativo.

No sólo ha evolucionado la percepciónde la AGE sobre la necesidad de estable-cer vínculos de colaboración, comple-

mentariedad y coordinación con lasCC AA y las entidades locales. La per-cepción de los gobiernos descentraliza-dos también lo ha hecho.

En páginas anteriores se analizó cómola política de cooperación de los gobier-nos autonómicos, provinciales y localesno está exenta de intereses ajenos a lapromoción del desarrollo de los paísesdel Sur, por ello no se volverá a repetiraquí dicho análisis. La intención, en estemomento, es constatar que el descensoen numerosos gobiernos descentraliza-dos de la influencia de los intereses aje-nos a la promoción del desarrollo en supolítica de cooperación, ha favorecido lacomprensión de la necesidad de la ar-monización y la coordinación entre losdistintos actores.

Este hecho ha supuesto la evolucióndesde concepciones altamente instru-mentales de la cooperación por parte delos gobiernos descentralizados, que difi-cultaban las relaciones de coordinación,hacia concepciones más comprometi-das con la promoción del desarrollo.A diferencia de las concepciones instru-mentales, en esta nueva concepción lacooperación para el desarrollo es vistacomo una política pública, lo que hacontribuido al desplazamiento, al me-nos parcialmente, de la búsqueda de es-pacios de poder en las relaciones entrelos gobiernos descentralizados y la Ad-ministración General del Estado en elámbito de la cooperación para el de-sarrollo, para favorecer unas relacionesde complementariedad.


127

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 127

Ahora bien, este cambio de concepcio-nes no debe actuar en detrimento de laautonomía de los gobiernos descentrali-zados —autonomía que en el caso de lasCC AA está amparada por la legisla-ción—. Hay que tener en cuenta, tal ycomo subraya Hombrado, que «lasCC AA tienen un valor específico comoagentes del sistema de cooperación, entanto que gobiernos con autonomía po-lítica… Sobre esta base, la política decooperación debe ser el resultado deuna decisión conjunta y un consensoreal con las CC AA. Y como garantíaconcreta de su intervención en la formu-lación de la política de cooperación in-ternacional al desarrollo, debe sistema-tizarse una representación autonómicaen las instancias de formulación, ejecu-ción y seguimiento de la política espa-ñola de cooperación al desarrollo, ycrear un órgano de participación de lasCC AA que trascienda del carácter mera-mente consultivo» (Hombrado, 2008:79).

Así pues, es necesario reconocer la auto-nomía de los gobiernos descentraliza-dos, así como la existencia de ámbitosde acción específicos en los que gozande fortalezas y potencialidades específi-cas ausentes en la cooperación bilateraly multilateral. Se trata, a grandes rasgosdel apoyo al fortalecimiento de los go-biernos descentralizados de los paísesdel Sur, el fortalecimiento de la socie-dad civil y la afirmación de lo local enlos procesos de desarrollo. La capaci-dad de aportar valor añadido en estosámbitos de acción específica depende

de la posibilidad de orientarse haciaellos, sin diluir sus acciones en otro tipode objetivos —otra cuestión es si lo es-tán haciendo o no en la actualidad,como veremos en el apartado dedicadoal alineamiento—.

Este reconocimiento obliga a la AGE atener una actitud propositiva favorecedo-ra de la coordinación, pero respetuosade la autonomía y la especificidad y po-tenciadora de la orientación de la acciónde los gobiernos descentralizados haciasus ámbitos de actuación específica. Estehecho implica reconocer también, siem-pre que sea pertinente, el liderazgo o losliderazgos que estén llamados a ejercerlos gobiernos descentralizados en losámbitos relacionados con el desarrollolocal.

Las CC AA y los gobiernos locales, porsu parte, deben asumir su responsabili-dad en materia de coordinación y trasla-dar el debate desde la lógica de la impo-sición y la negociación política a travésde la coordinación, hacia un terrenomás constructivo, vinculado con la pro-moción del desarrollo, ya que de lo con-trario se convertirá en un debate estérily desenfocado.

Una vez establecidas las posiciones elprincipal reto en materia de armoniza-ción consiste en encontrar la manera deponer en práctica estas ideas para favo-recer procesos de coordinación. El desa-fío consiste en avanzar en todos los ám-bitos posibles: el político, el organizativoy el operativo.


128

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 128

• Racionalización de la planificación

Como se ha puesto de manifiesto a lolargo de todo este estudio, numerososactores de la cooperación en Españaestán desarrollando ejercicios de plani-ficación para dotar de una mayor capa-cidad estratégica a su política de coope-ración.

La planificación es un ejercicio positivo,y es legítimo que cada actor desarrollesu propio ciclo de planificación. El he-cho de que los distintos actores se do-ten de marcos planificación es un re-flejo, de hecho, de la pluralidad y lasdiferencias doctrinales e ideológicas.Ahora bien, el actual escenario de cre-ciente dotación de marcos de planifica-ción, lejos de construir una lógica estra-tégica de conjunto, está contribuyendoa compartimentar la planificación. Pare-ce necesario, por lo tanto, una mayor ra-cionalización en el desarrollo de losmarcos de planificación para favorecerasí la complementariedad, especializa-ción y coordinación, sin que esto supon-ga la puesta en marcha de complejos ycostosos mecanismos de coordinación.

Para poder llevar a cabo una racionaliza-ción del marco de planificación es im-portante que los distintos actores ten-gan conocimiento de los documentosde planificación del resto de los actores,algo que no siempre ocurre, para poderidentificar los puntos de encuentro, lasposibles articulaciones, e incluso, parautilizarlos como guías para la propia ac-ción, siempre que sea pertinente.

Desde la Administración General del Es-tado se identifica al Plan Director de laCooperación Española como el marcode referencia general y a los documen-tos de planificación geográfica y secto-rial como marcos de referencia operati-vos, sobre los que articular los ejerciciosde planificación de los actores de la coo-peración descentralizada.

Es importante tener en cuenta estos do-cumentos, conocerlos, estudiarlos yanalizar su aplicabilidad y adaptación ala planificación de los gobiernos des-centralizados, ya que su elaboración seapoya en importantes capacidades y sebasa en un amplio conocimiento de larealidad local y de los aspectos técnicosy metodológicos.

Sin embargo, se observa, en ocasionesuna cierta distancia con respecto a estosdocumentos por parte de los gobiernosdescentralizados, que aunque reconocenque son documentos sólidos y de granutilidad, se perciben como externos, ela-borados por otros actores, y en los queno están reflejados sus puntos de vista,sus planteamientos y sus intereses.

El reconocimiento, la asunción e incor-poración por parte de los actores des-centralizados a la planificación propiade los documentos elaborados porDGPOLDE sería mucho más factible sien la elaboración de dichos documentosse hubiera propiciado un proceso parti-cipativo decidido, resultado del cual losactores descentralizados se podrían sen-tir partícipes, lo que facilitaría la apro-


129

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 129

piación de los documentos. Es impor-tante resaltar esta cuestión ya que en elactual ciclo de planificación geográfica ysectorial ha habido espacios de partici-pación formal a través de la ComisiónInterterritorial de Cooperación Interna-cional, pero la participación real ha sidobaja y muy alejada del escenario previsto.Las razones se basan en buena medidaen el diseño de la participación a travésde la CICD y, en parte, porque los propiosgobiernos descentralizados no se haninvolucrado en el proceso, en ocasionespor desinterés, y en otras ocasiones porausencia de capacidades para dar segui-miento a todo el proceso y participar enlas negociaciones.

Sin embargo, no todos los gobiernosdescentralizados tienen la capacidad su-ficiente para desarrollar su propio mar-co de planificación, y el establecimientode unos objetivos excesivamente ambi-ciosos en materia de planificación pue-de llevar a la elaboración de documen-tos sin la capacidad real de llevarlos a lapráctica, o sin la calidad necesaria paraque sirvan de guías eficaces para el tra-bajo de promoción del desarrollo. Poresta razón, a pesar de las dificultades yde la sensación de lejanía de los gobier-nos descentralizados con respecto a losdocumentos de planificación de la Admi-nistración General del Estado, la asun-ción de los documentos existentes porparte de los gobiernos que pretendenacometer un proceso de planificaciónpuede suponer un alivio de la carga detrabajo y una racionalización en la ela-boración de la planificación.

Junto a los documentos de planificaciónelaborados por la AGE, existen otrosejercicios de planificación que tambiénpueden servir de referencia para los ac-tores de la cooperación descentralizada.Entre el acervo de planificación que con-forma la cooperación española existensólidos documentos de planificaciónelaborados por algunas CC AA y ayunta-mientos en los que el resto de actores—incluida la AGE— pueden encontrarimportantes referencias sobre las queelaborar su propia planificación, sobrelas que establecer complementarieda-des, promover alianzas y buscar puntosde encuentro que favorezcan las siner-gias.

Esta cuestión que es aparentemente ob-via en la realidad no lo es tanto. El dis-curso de diferentes actores del sistemade cooperación descentralizada pone demanifiesto unos preocupantes nivelesde desconocimiento de los ejercicios deplanificación llevados a cabo por el res-to de actores del sistema, hasta el puntode que los responsables de cooperaciónde distintos municipios manifiestan undesconocimiento absoluto de la existen-cia y el contenido de los documentos deplanificación de actores vecinos, e inclu-so de la planificación elaborada por elgobierno autonómico al que pertenecendichos municipios.

Este hecho es relevante porque, ademásde reflejar el ensimismamiento existen-te, es un indicador de la ausencia departicipación de otros actores en losprocesos de planificación de los gobier-


130

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 130

nos descentralizados, si bien es ciertoque esto no ocurre en todos los casos.El hecho de que no exista participación,en términos generales, tiene un elevadocoste en materia de coordinación, perono sólo en este ámbito, sino también entérminos de aprendizaje, intercambio deinformación y búsqueda de la calidad enla planificación a través de la contrasta-ción con otras voces y otras visiones.

Por ello, es de vital importancia fomen-tar la participación de otros actores que,además de mejorar la calidad de losprocesos de planificación, favorece lacoordinación y acerca los documentosde planificación de unos actores a otros.

Por último, para avanzar en el procesode racionalización de la planificación esimportante resaltar la necesidad de lo-grar la armonización interna, es decir,armonización en el interior de los pro-pios gobiernos descentralizados. Enocasiones se observa cómo los ejerci-cios de planificación responden a estí-mulos externos provocados por el de-nominado «efecto dominó» o efectoimitación, o a la intención de cumplircon un requisito que favorece la calidadsimplemente por el hecho de que otrosgobiernos descentralizados lo han he-cho. Sin embargo, cuando los procesosde planificación responden a estímulosexternos y no son el resultado de la ne-cesidad de proyectar de manera estraté-gica y eficaz la política de cooperación,suele producirse un claro desequilibrioentre el marco de planificación y las ca-pacidades y recursos en materia de coo-

peración para el desarrollo. No son po-cos los casos en los que se puede obser-var el desajuste en la relación entre elmarco institucional, el marco de planifi-cación y las capacidades reales —nosiempre se trata de un exceso de planifi-cación, en muchas ocasiones el proble-ma es precisamente el contrario, un cla-ro déficit de planificación—.

Para afrontar un ejercicio de racionaliza-ción de la planificación colectiva es ne-cesario que anteriormente se produzcaun equilibrio interno en la planificaciónde cada uno de los actores y los recursosy capacidades existentes para llevarlos acabo, y evitar así la realización de ejerci-cios de planificación apoyados en el vacíoinstitucional y sin los recursos necesa-rios para su puesta en práctica

Un avance en estas direcciones suponela apertura de nuevas vías para la armo-nización y la coordinación, ya que per-mite identificar posibles liderazgos, ele-mentos de complementariedad e iniciarel camino hacia la división del trabajo.

• Mayores esfuerzos en materia de complementariedad

La racionalización de los procesos deplanificación aporta también una valio-sa fuente de información que permiteconocer la orientación geográfica y sec-torial de la AOD del resto de actores.

Actualmente el esquema dominante en-tre la mayoría de los actores de la coope-


131

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 131

ración española, desde la Administracióncentral a la local, consiste en la disper-sión geográfica y la diversificación secto-rial, motivada por una necesidad de ha-cer de todo en todas partes, dando lugara un mapa de la cooperación altamentedisperso tanto desde el punto de vistasectorial como geográfico. Frente a estalógica es necesario un ejercicio de prio-rización por parte de los actores de lacooperación descentralizada. Esta defi-ciencia, como veremos en el apartadodedicado a la apropiación de la política ylos procesos de cooperación, está provo-cada en gran medida, por dos rasgos ca-racterísticos del sistema de cooperacióndescentralizada en España: la naturalezade los instrumentos y modalidades em-pleados, y el enfoque demand-driven. Elproceso de planificación desarrolladopor los actores de la cooperación descen-tralizada ha favorecido la legitimación dela inespecificidad y la dispersión de la co-operación descentralizada.

El ejercicio de racionalización de losprocesos de planificación propuesto enestas líneas aboga por la priorización yla orientación hacia las principales capa-cidades y fortalezas de los actores des-centralizados. Las ideas que laten eneste ejercicio de priorización y de orien-tación hacia las áreas geográficas y lossectores de intervención en los queexiste ventaja comparativa son la divi-sión de tareas, la cooperación delegaday la complementariedad, cuya puesta enpráctica exige un ejercicio de responsa-bilidad por parte de los gobiernos des-centralizados. Son prácticas que impli-

can la renuncia a actuar en determina-dos sectores y regiones en los que hanvenido trabajando habitualmente.

El ejercicio de responsabilidad es doble,ya que una de las grandes dificultadesde la complementariedad, la divisióndel trabajo y la cooperación delegada esla identificación de las prioridades, lanegociación de los liderazgos y la defini-ción de los límites en el reparto de lastareas. En definitiva, la responsabilidades grande porque estas prácticas obli-gan a desarrollar un diálogo abierto ysincero, así como una autoevaluaciónacerca de las verdaderas capacidades,potencialidades y limitaciones.

Asimismo, el desarrollo de estas prácti-cas exigen la renuncia a la visión instru-mental de la cooperación para el de-sarrollo, ya que si ésta se encuentrapermeada por otro tipo de intereses, di-fícilmente se va a delegar en otros acto-res y a renunciar a espacios de interven-ción, ya que en términos instrumentalesse traducen en espacios de influencia.

Además, existe una dificultad añadidaque consiste en establecer la regulaciónde una estrategia común basada en lacomplementariedad, la división del tra-bajo y la cooperación delegada, y encómo evitar la excesiva concentracióngeográfica en unos determinados paí-ses y la desatención de otros —cómoevitar la existencia de donor-orphans ydonor-darlings— o cómo evitar la exce-siva focalización en un determinadosector de intervención.


132

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 132

La respuesta ante esta dificultad no essencilla, pero la recolección, sistemati-zación e información acerca de qué hacecada actor es importante. Por esta razónes necesario, además de articularse me-diante el proceso de planificación, ren-dir cuentas y hacer pública la informa-ción acerca de la gestión de la ayuda.Este es un prerrequisito para abordarcuestiones como la complementariedady la división del trabajo.

Esta estrategia encierra, asimismo, la di-ficultad de su puesta en marcha, aunqueexisten algunas opciones que la facilita-rían. Una propuesta interesante sobrecómo articular esta estrategia en un de-terminado país socio ha sido desarrolla-da por Hombrado, quien apunta que«sería oportuno ensayar experienciasde programación plurianual entre variasCC AA en países socios definidos comoprioritarios. La programación conjuntadebe partir de la selección del país y unanálisis conjunto de su situación, unadecuado diagnóstico de las ventajascomparativas de cada comunidad autó-noma involucrada y a continuación unarespuesta o estrategia conjunta, que ensu caso conllevaría la ejecución a travésde un sistema de cooperación delega-da» (Hombrado, 2008: 83).

Esta interesante propuesta debería serampliada a los gobiernos locales y com-plementada con la puesta en marcha deun fondo de cooperación descentrali-zada que podría ser utilizado para fi-nanciar la puesta en marcha de estasestrategias, así como otras acciones de

cooperación delegada, acciones concer-tadas y acciones complementarias. Esdecir, un fondo de cooperación descen-tralizada con el objetivo de incentivar laeficacia y la coordinación.

• Desarrollo y mejora de los mecanismos de coordinación

— Es necesaria una revisión de la Co-misión Interterritorial de Coopera-ción para el Desarrollo (CICD)

La CICD es un órgano consultivo forma-do por 57 miembros de los tres nivelesde la administración territorial y es, ac-tualmente, el mecanismo más impor-tante de coordinación horizontal. Se tra-ta de un órgano que no está cumpliendocon las expectativas depositadas, ya quesu desempeño se ha situado muy pordebajo de lo establecido en el Real De-creto 22/2000, de 14 de enero, en el quese regula la composición, las competen-cias, la organización y las funciones dela CICD y en el posterior Real Decreto2124/2004, de 3 de noviembre, por elque se modifica el Real Decreto 22/2000,de 14 de enero.

Concretamente, entre otras cuestiones,no se ha cumplido con el compromisode las convocatorias de reunión, tantode la propia CICD como de la ComisiónPermanente. La convocatoria de las reu-niones ha estado supeditada a la coyun-tura política estatal (Hombrado, 2008:55), lo que ha distorsionado su funcio-namiento y ha impedido realizar un se-


133

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 133

guimiento constante a la agenda de lacooperación española. En ocasiones,como afirma Hombrado, las discusionessobre el diseño de políticas y la planifi-cación llegan tarde a la CICD, con lo quese reduce su capacidad de incidir en di-chos procesos. Por esta razón, es nece-sario racionalizar los ciclos de planifica-ción y discusión, para que los debatesllevados a cabo en el seno de la CICDpuedan alimentar el diseño de políticasy los ciclos de planificación.

Asimismo, la CICD, por su constitución,ha encontrado enormes dificultadespara articular una composición repre-sentativa de los actores de la coopera-ción española con la capacidad operati-va. No se han encontrado mecanismosflexibles, como la constitución de gru-pos de trabajo específicos para deter-minados temas. Por ello, se podrían im-pulsar fórmulas para constituir gruposde trabajo ad hoc que, en el marco de laCICD garantizaran la operatividad sinque esto actúe en detrimento de la ca-pacidad operativa. En el Plan Directorde la Cooperación Española 2009-2012,aunque desvinculada del funciona-miento de la Comisión Interterritorial,se desarrolla una interesante propuestaen este sentido que consiste en la pues-ta en funcionamiento de grupos de tra-bajo generales que traten de solucionarlos problemas de comunicación detec-tados en los grupos de trabajo de losórganos consultivos y de coordinación.En la constitución de estos grupos adhoc se contemplará la posibilidad dedesarrollar fórmulas no presenciales a

través del uso de las tecnologías de lainformación y comunicación, algo ver-daderamente importante especialmen-te para numerosas entidades localesque cuentan con limitaciones estructura-les para participar en grupos presencia-les. Aunque se trata de una propuestapoco definida, encierra potencialida-des significativas para impulsar gruposde trabajo específicos para abordar te-máticas concretas (MAEC/DGPOLDE,2009: 75).

Otra de las debilidades de la CICD es sumarcado carácter consultivo. Las con-clusiones que emanan de ella no sonvinculantes, por lo que los debates, losintercambios y las decisiones genera-das por la CICD tienen una muy relativacapacidad de incidencia en la toma dedecisiones políticas. En última instancia,la influencia de la CICD depende de lavoluntad del Gobierno central de asumire incorporar en sus decisiones y en el di-seño de políticas las recomendacionesgeneradas por la comisión. Es necesa-rio, por ello, replantearse la naturalezade la CICD para favorecer el carácter vin-culante de las decisiones acordadas enla CICD.

La CICD es actualmente un órgano dediscusión de la política y la agenda de lacooperación desarrollada por la Admi-nistración General del Estado. Sería per-tinente ampliar el enfoque y constituirlacomo un órgano de discusión de la polí-tica de cooperación y la agenda de de-sarrollo de las CC AA y las entidades lo-cales.


134

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 134

En el Plan Director de la CooperaciónEspañola 2009-2012 se reconoce implí-citamente la limitada capacidad de laCICD para favorecer la coordinación y seestablece el compromiso de potenciarsu papel como órgano de coordinación,reforzando sus medios ejecutivos, espe-cialmente en materia de calidad de laayuda (Comisión Permanente) y es-tablecimiento de mecanismos que per-mitan el tratamiento por separado delas especificidades de CC AA y EELL(MAEC/DGPOLDE, 2009: 74). Es impor-tante este reconocimiento, pero es ne-cesaria una mayor definición y concre-ción de los compromisos que dichoreconocimiento implica.

— Desarrollo y consolidación de la Con-ferencia Sectorial de Cooperación In-ternacional para el Desarrollo

En los últimos años cada vez han sidomás las voces que afirmaban la necesi-dad de convocar una Conferencia Secto-rial sobre Cooperación para el Desarro-llo, ya que en este espacio se produce laconjunción de un encuentro político ytécnico que permite traducir el debatepolítico en acuerdos concretos en el ám-bito técnico, y favorecer así la armoniza-ción en los ámbitos político, organizati-vo y operativo. Como afirma Hombrado,«orgánicamente, la conferencia deberíarespetar el equilibrio de sus miembros,evitando los esquemas de coordinacióncontrolados por, y al servicio de, el Go-bierno central. Funcionalmente, sería laprincipal instancia de decisión conjunta,

y el espacio donde buscar una solucióninstitucionalizada a los crecientes pro-blemas de coordinación interguberna-mental» (Hombrado, 2008: 80).

Esta propuesta ha sido recogida por laAdministración General del Estado,como se afirma en el Plan Director de laCooperación Española 2009-2012, quese constituirá una Conferencia Sectorialen la que también tendrán cabida losgobiernos locales —en una forma aúnsin determinar—. El objetivo de la Con-ferencia Sectorial consiste en «coordi-nar las principales líneas de la políticapública de cooperación internacionalpara el desarrollo y el impulso de la co-herencia de políticas de cooperación in-ternacional para el desarrollo de las dis-tintas administraciones públicas (MAEC/DGPOLDE, 2009: 73-74).

El compromiso recogido en el Plan Di-rector ha sido llevado a la práctica con lacreación de la Conferencia Sectorial deCooperación Internacional para el De-sarrollo, firmada el 28 de octubre de2009 por el Ministro de Política Territo-rial y el Ministro de Asuntos Exteriores yCooperación y suscrita por los respon-sables de cooperación internacional delas Comunidades Autónomas y por elPresidente de la Federación Española deMunicipios y Provincias.

La constitución de la Conferencia Secto-rial, que además de dar respuesta alcompromiso establecido en el Plan Di-rector y a un amplio grado de consensoacerca de su pertinencia, afronta impor-


135

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 135

tantes retos en materia de diálogo yconcertación y ofrece un espacio de arti-culación para el cual la Comisión Inter-territorial de Cooperación para el De-sarrollo se ha mostrado claramenteinsuficiente.

— Desarrollo de un fondo de coopera-ción descentralizada como incentivopara favorecer la eficacia, la planifi-cación conjunta y la coordinación

Como se expuso en páginas anteriores,es aconsejable la puesta en marcha deun fondo de cooperación descentraliza-da para favorecer la planificación con-junta, la complementariedad, la coope-ración delegada y la división del trabajoentre los actores de la cooperación des-centralizada. Esta iniciativa facilitaríauna racionalización de los ejercicios deplanificación y actuaría como mecanis-mo para avanzar en la coordinación.

La creación de este fondo constituiría unincentivo en la búsqueda de la eficacia.Por ello, es necesario desarrollar pro-puestas para la composición del fondo,para su financiación, así como para la fi-nanciación de las iniciativas.

— Puesta en marcha de una iniciativade evaluación entre pares

Como se afirmó anteriormente es nece-sario ser cautos a la hora de hacer pro-puestas acerca de nuevos mecanismosde coordinación para evitar caer en el

desarrollo de un sistema excesivamentecomplejo y con elevados costes defuncionamiento añadidos a los ya exis-tentes. Sin embargo, la cooperaciónespañola necesita desarrollar fórmulasimaginativas que contribuyan a mejorary complementar a los mecanismos decoordinación ya existentes.

Es interesante estudiar, en este sentido,la posibilidad de desarrollar un sistemade evaluación entre pares —al menosen el ámbito autonómico— que fuerauna adaptación del Peer Review delCAD al caso específico de la coopera-ción descentralizada. La propuesta con-siste en el desarrollo, por parte de lasCC AA de un ejercicio de evaluación aotras CC AA que serviría para identificaroportunidades y deficiencias en materiade coordinación.

Esta herramienta transciende el ejerci-cio de la coordinación, ya que podríaaportar resultados interesantes en otrosámbitos como la rendición de cuentas,los procesos de planificación, los tiposde cooperación desarrollados por losdistintos actores, los mecanismos, enfo-que y procedimientos empleados. Endefinitiva, a través de este ejercicio sepodrían identificar buenas prácticas ycontribuir así a mejorar la calidad y laeficacia del sistema.

Se trata de una propuesta poco detalla-da y definida hasta el momento, que hasido incluida en el Plan Director en unreducido grado de concreción. Se trata,al mismo tiempo, de una propuesta


136

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 136

ambiciosa que se podría vincular almencionado fondo de la cooperacióndescentralizada para facilitar así su dise-ño, su financiación y su desarrollo.

— Impulso del papel de los fondos mu-nicipales de cooperación

Los fondos locales de cooperación cons-tituyen una valiosa herramienta que enla actualidad se encuentra llamativa-mente infrautilizada. En necesario, porello, un impulso de los fondos localesde cooperación, para lo que convendríaacometer un ejercicio en el seno de losfondos existentes de definición de fun-ciones y reorientación de la actividad enlos casos en los que se haya producidouna desviación de las funciones genera-da por el uso.

En algunas ocasiones los fondos de co-operación se han desarrollado enorme-mente y han acaparado un número cre-ciente de funciones y han iniciado suandadura en nuevos ámbitos de trabajo,como la ejecución de proyectos, lo queha generado conflicto de intereses y hadado lugar a unas relaciones de compe-tencia con otros actores del mismo sis-tema de cooperación descentralizada,que ha dado lugar a una lógica competi-tiva y duplicidad de funciones con otrosactores.

Es necesario evitar estas distorsiones enlas funciones de los fondos locales decooperación y tratar de aprovechar laspotencialidades que representan como

acores aglutinadores y reforzar la ideade que son mucho más que fondos decoordinación económica, que tienen unpapel importante que desarrollar en lasensibilización, incidencia y asesora-miento a las entidades locales.

• Armonización de los procedimientosadministrativos

Actualmente existe una elevada hetero-geneidad en los procedimientos admi-nistrativos y las convocatorias de sub-vención existentes. Partiendo de la basecomún de convocatorias de proyectos aONGD en la que se apoya buena partede la cooperación descentralizada, exis-ten tantos tipos de bases de convocato-rias, duración de los proyectos, formula-rios de solicitud de las convocatorias,plazos y fechas de convocatorias, meca-nismos de rendición de cuentas, etc., se-guramente, como gobiernos descentra-lizados.

La Ley General de Subvenciones, apro-bada en 2003, lejos de contribuir a unamejor orientación y una mayor raciona-lización de los procedimientos adminis-trativos, está restringiendo más aún elproceso y planteando importantes pro-blemas de justificación.

En este sentido, las entidades no lucrati-vas españolas, a través del liderazgo dela Coordinadora de ONGD-España, es-tán desarrollando un notable trabajo deincidencia y negociación con la Admi-nistración General del Estado para una


137

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 137

modificación de la Ley que permita unamayor flexibilidad. Las negociaciones,que se están centrando en el desarrollode la disposición adicional 18ª de la LeyGeneral de Subvenciones está, graciasal impulso de la Coordinadora y deotros colectivos de entidades no lucrati-vas notablemente avanzadas, aunqueen la actualidad se encuentran obstacu-lizadas por la divergencia de los puntosde vista del Ministerio de Economía yHacienda y del Ministerio de AsuntosExteriores y Cooperación. Es necesario,por ello, desbloquear esta negociación ycontinuar avanzando en el desarrollo dela disposición adicional 18ª de la Ley Ge-neral de Subvenciones.

La ausencia de procedimientos homo-géneos genera restricciones importan-tes para la eficacia de la ayuda ya quesupone un incremento muy elevado delos costes de gestión de las organizacio-nes no gubernamentales tanto del Nortecomo del Sur, lo que en ocasiones tienecomo resultado la expulsión de las or-ganizaciones más débiles, especialmen-te en el Sur, de la cadena de la ayuda alno poder hacer frente a los rígidos y he-terogéneos procedimientos administra-tivos de la cooperación descentralizadaespañola.

Así pues, por todo ello, es necesarioavanzar en la identificación de criterioscomunes para favorecer una homogenei-zación en los procedimientos administra-tivos, en los mecanismos de rendición decuentas y también en los mecanismos deseguimiento y evaluación.

Por ello, como se afirmó anteriormente,la iniciativa propuesta de evaluación en-tre pares de la cooperación descentrali-zada podría ser una buena herramientapara identificar buenas prácticas y pro-cedimientos comunes que, en benefi-cios de la calidad del conjunto del siste-ma de ayuda, podrían ser asumidos porel resto de actores descentralizados.

• Coordinación en el terreno

El ejercicio de la coordinación no seráefectivo si no se garantiza la articula-ción de la coordinación en el ámbito po-lítico y organizativo, con la coordina-ción en el ámbito operativo, es decir, enel terreno.

Esta prioridad está reflejada en el PlanDirector de la Cooperación Española2009-2012, en el que se identifica a lasOficinas Técnicas de Cooperación (OTC)de la AECID con el papel de «facilitadorde la coordinación y dinamizador de lacomplementariedad de la acción de co-operación de los diferentes actores» yse propone la creación de un «grupo es-table de coordinación sobre el terreno»(MAEC/DGPOLDE, 2009: 76).

Este grupo de coordinación ya cuentacon un precedente en Perú, sin embargo,prácticamente no existen representan-tes de los gobiernos autonómicos y lo-cales en el Consejo de Coordinación dela cooperación española en Perú (sóloexiste un representante de la Comuni-dad Autónoma de Madrid).


138

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 138

Partiendo del reconocimiento del rol decoordinador que puede desarrollar lasOTC y de la ventaja comparativa de laAdministración General del Estado enmateria de coordinación en el terreno,por su mayor grado de implantación,conviene llamar la atención sobre la in-suficiencia de la representación de losactores de la cooperación descentraliza-da en este grupo, tanto de los gobiernosdescentralizados como de las ONGD.

Es necesario, por lo tanto, impulsar unarepresentación más fiel a la realidad dela cooperación española en Perú en estegrupo, ya que la cooperación de los go-biernos descentralizados en el país an-dino es notablemente elevada.

Es cierto que una gran parte importantede la cooperación descentralizada res-ponde a una implantación materializadaa través de las ONGD. Por ello, en aque-llos países socios en los que los gobier-nos descentralizados tienen una menorpresencia es necesario favorecer unamayor representación de las ONGD.

Asimismo, es necesario que en el proce-so de desarrollo de los nuevos gruposestables de coordinación en el terrenose asegure desde el inicio la partici-pación de los gobiernos autonómicos,provinciales y locales lo que exige unesfuerzo de apertura de espacios de par-ticipación por parte de la Administra-ción General del Estado y un esfuerzode participación en dichos espacios porparte de los actores descentralizados.En este sentido, un avance aportado por

el Plan Director es la búsqueda de meca-nismos para incorporar a estos grupos alos actores que optan por el protagonis-mo de sus contrapartes y no cuentan condelegación en el país (MAEC/DGPOLDE,2009: 77).

Además, junto a los grupos de coordi-nación en el terreno, el Plan Director re-coge el compromiso de establecer «me-sas de complementariedad adaptadasa la realidad de cada país específicaspara determinados sectores o progra-mas en las que tendrán cabida Gobier-nos y sociedad civil de los países so-cios» (MAEC/DGPOLDE, 2009: 77).

II. APROPIACIÓN

Junto a los avances en materia de armo-nización, las transformaciones en la ar-quitectura del sistema de ayuda han su-puesto un impulso de la apropiacióncomo uno de los principios rectores delas relaciones de cooperación para eldesarrollo entre los países del Norte ysus socios del Sur. La Declaración de Pa-rís, concretamente, ha contribuido a si-tuar al principio de apropiación en elcentro del debate sobre la eficacia de laayuda.

El principio de apropiación desarrolladoen la Declaración de Paris apunta a lanecesidad de que los países socios ejer-zan la autoridad en sus políticas y estra-tegias de desarrollo y ejerzan el lideraz-go en las relaciones de cooperación,


139

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 139

para lo que es necesario desarrollar es-trategias de desarrollo nacional y dirigirla coordinación de los procesos de coo-peración.

II.1. El principio de apropiacióndemocrática frente al principiode apropiación

La Declaración de París, a través delcompromiso con el principio de apro-piación y su inclusión en el centro de laagenda de los actores del sistema deayuda pretende favorecer unas relacio-nes de cooperación con menores nive-les de asimetría y verticalidad. Sin em-bargo, el principio de apropiación tal ycomo se aborda en la Declaración refle-ja una concepción «estatocéntrica» delas relaciones de cooperación interna-cional para el desarrollo (Freres, 2008: 4;Del Huerto, 2004: 35).

En el tercer capítulo de este trabajo seabordó la importancia de los procesosde descentralización política y adminis-trativa, y su capacidad de favorecer losprocesos de desarrollo. Entonces se ex-puso cómo los actores locales y la socie-dad civil pueden desempeñar un papelcrucial en la gobernanza local, en el de-sarrollo local y en la lucha contra la po-breza y la equidad.

Por esta razón el principio de apropia-ción propuesto en la Declaración de Pa-rís resulta insatisfactorio. La construc-ción de un sistema internacional deayuda que pretende basarse en la cali-

dad y la eficacia como principio básicopara la promoción del desarrollo, nopuede mantener en un segundo plano—y menos aún obviar— a actores tanimportantes como los gobiernos nocentrales y la sociedad civil. Desde estepunto de vista, el diálogo Gobierno delNorte-Gobierno del Sur es del todo in-suficiente, y la verdadera apropiaciónexige la inclusión de ese diálogo de losgobiernos descentralizados del Norte ydel Sur, así como de las organizacionesde la sociedad civil del Norte y del Sur.Ello implica el reconocimiento de los ac-tores no estatales como actores relevan-tes para la promoción del desarrollo, lagobernabilidad y la equidad.

Frente al principio de apropiación con-templado en la Declaración de Paríshan surgido numerosas voces recla-mando su sustitución por el principiode apropiación democrática, que reco-noce la participación de los actores lo-cales y de la sociedad civil, como unprincipio favorecedor de unas verdade-ras relaciones de partenariado en losprocesos de cooperación para el de-sarrollo, en las que la toma de decisio-nes se produce de manera consensua-da entre los distintos actores de lospaíses socios. Estas voces se han hechooír, lo que ha supuesto que en el III Forode Alto Nivel sobre la Eficacia de laAyuda, celebrado en Accra en septiem-bre de 2008, se avanzara en el conceptode apropiación y se avanzara, aunquemuy tímidamente, hacia un conceptomás amplio de apropiación democráti-ca y local.


140

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 140

II.2. La cooperacióndescentralizada como vehículopara garantizar la apropiacióndemocrática

Si la participación de los actores no es-tatales tanto del Norte como del Sur esnecesaria para impulsar los procesos dedesarrollo y para la construcción deunas relaciones horizontales que garan-ticen la apropiación democrática y local,la cooperación descentralizada es, almenos desde un punto de vista teórico,una pieza muy importante del sistemade ayuda, que adquiere mayor relevan-cia si cabe en la nueva arquitectura de laayuda. La búsqueda de la eficacia porparte del conjunto del sistema de ayudadepende de la cooperación descentrali-zada en la medida que depende delcumplimiento del principio de apropia-ción democrática. Sin embargo, se hamatizado que esto sólo ocurre con segu-ridad en el plano teórico, ya que la coo-peración descentralizada no garantiza laapropiación democrática ni el estableci-miento de las relaciones horizontalesentre los socios.

Para que esto sea así, para que las rela-ciones impulsadas por la cooperacióndescentralizada garanticen el principiode apropiación democrática y para quelos socios del Sur puedan ejercer el lide-razgo en este proceso, es necesario de-sarrollar un «modelo horizontal» de co-operación descentralizada. Este modelo

se caracteriza, a grandes rasgos 2, por lainclusión de un amplio colectivo de acto-res además de los gobiernos descentra-lizados, por la existencia de un interésmutuo entre los socios en el estableci-miento de las relaciones de coopera-ción, por el establecimiento de relacio-nes estratégicas con objetivos a largoplazo —además de la existencia de me-tas a corto y medio plazo—, y por el apo-yo al fortalecimiento de los gobiernosdescentralizados y de la sociedad civil.No todas las acciones de cooperación,empero, responden a este modelo porlo que, en la práctica, la cooperacióndescentralizada no siempre favorece laapropiación democrática.

Al inicio del presente capítulo se abordóel debate existente en el seno de la coo-peración descentralizada en torno a laplanificación y la participación de la so-ciedad civil. Existe una ruptura entrepercepciones que, por un lado, conci-ben a la cooperación descentralizadacomo un proceso que debe apostar porla planificación y la cooperación directacomo la principal vía para alcanzar laeficacia; y visiones que, por otro lado,entienden que la cooperación descentra-lizada debe apoyarse mayoritariamen-te en las organizaciones de la sociedadcivil, aunque esto genere un enfoque in-ducido por la demanda y con menoresniveles de planificación, pero con mayo-res cuotas de apropiación democrática.De manera un tanto simplificada se po-


2 En el apartado «Modelo vertical y modelo horizontal de la cooperación descentralizada» del capítulo 4(pp. 48 y ss.) se desarrolló una explicación más extensa de los modelos de cooperación horizontal.

141

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 141

dría afirmar que la cooperación autonó-mica tiende a desarrollar la primera delas visiones y la cooperación local se si-túa en la segunda. Algunas voces, noobstante, apuntan que el principal valor,incluso de la cooperación autonómica,«no es su diseño en el nivel político, sinolos actores de la sociedad civil sitos en elNorte» (Hombrado, 2008: 49). Así pues,según esta visión la importante vincula-ción de la cooperación descentralizadacon la sociedad civil de las diferentesCC AA, provincias y municipios garanti-za, o cuando menos favorece, el princi-pio de apropiación democrática.

Los mecanismos de gestión de la coo-peración descentralizada corroboranla importante participación de las or-ganizaciones de la sociedad civil espa-ñola en la cooperación descentraliza-da. En el análisis realizado en páginasanteriores sobre los instrumentos dela cooperación descentralizada se pudover cómo a pesar de los indicios queapuntan un cambio de tendencia los go-biernos descentralizados gestionan laAOD de manera mayoritaria a través deONGD y, en menor media, de maneradirecta.

Ambas modalidades de gestión de laayuda son complementarias y, en prin-cipio, las dos favorecen la apropiacióndemocrática. La cooperación directa fa-vorece la participación de los gobiernosdescentralizados en la toma de decisio-nes y en el diseño de políticas, mientrasque la participación de las ONGD delNorte privilegia la participación de la

sociedad civil de los países del Sur yconstituye un vehículo para su incorpo-ración a los procesos de toma de deci-siones, así como a la gestión.

La cooperación descentralizada, a tra-vés de ambas modalidades, posee porlo tanto un gran potencial para garantizarel principio de apropiación democráticaen la medida que se apoye en iniciativasvinculadas con planes de desarrollo lo-cal y políticas públicas orientadas al ám-bito local y diseñadas a través de proce-sos participativos, con la presencia de lasociedad civil.

Es en el ámbito local, a través de la ela-boración de planes de desarrollo local yel diseño de políticas públicas, dondelos actores pueden más fácilmente re-flejar sus intereses, incorporar sus preo-cupaciones, garantizar sus derechos ycanalizar sus demandas.

Ahora bien, esta reflexión genera dosinterrogantes fundamentales: en primerlugar, el hecho de que la gestión de lacooperación descentralizada se apoyeen las organizaciones de la sociedad ci-vil para su gestión, ¿implica la participa-ción en la toma de decisiones?, es decir,¿existe apropiación democrática en elNorte? En segundo lugar, ¿responde lacooperación descentralizada españolaal modelo horizontal favorecedor de laapropiación democrática por parte delos gobiernos descentralizados y la so-ciedad civil del Sur?, es decir, ¿existe laapropiación democrática en el Sur? y,¿se apoyan iniciativas enmarcadas en


142

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 142

planes de desarrollo locales o políticaspúblicas elaboradas de manera partici-pativa?

Dar respuesta a estos interrogantes escomplejo y excede a las capacidades deeste trabajo. Sin embargo, la intenciónes poder realizar algunas aportaciones aeste debate. Para ello es importanteacercarnos, aunque sea brevemente, almodelo teórico que define el esquemade relaciones existente mayoritariamen-te en la cooperación descentralizada enEspaña: el modelo de la cadena de laayuda.

La cadena de la ayuda se encuentra es-trechamente relacionada con el modelovertical de cooperación descentralizada.La cadena de la ayuda es el marco insti-tucional en el que se construyen las re-laciones dentro del sistema de coopera-ción para el desarrollo, relaciones que,en numerosas ocasiones, se establecenen torno al sistema de financiación y altrasvase de recursos en dirección Norte-Sur, adoptando un lógica vertical de po-der emanado de la posición de cada ac-tor en relación a la financiación. Elmarco institucional resultante adquierela forma de una cadena en la que en loseslabones superiores se sitúan los acto-res con un mayor acceso a la financia-ción —los donantes, en este caso los go-biernos descentralizados del Norte— yen los eslabones inferiores los socios—los gobiernos descentralizados delSur y las organizaciones de la sociedadcivil del Sur—. En el caso de la coopera-ción descentralizada desarrollada vía

ONGD, las organizaciones de la socie-dad civil del Norte y del Sur se sitúan enlos eslabones intermedios.

El sistema de financiación no es el únicofactor determinante de las relacionesgeneradas en la cadena de la ayuda,aunque sí es el principal. Junto a la fi-nanciación, otros factores que tambiéndeterminan la relación de fuerzas en elinterior de la cadena son el sistema derendición de cuentas, los mecanismosde sanción a disposición de los distintosactores, el conocimiento de la realidadde los países del Sur, la cercanía a losbeneficiarios y la capacidad de gestión.Se trata de factores que, en cierta medi-da, contribuyen a reequilibrar las rela-ciones y a minimizar en alguna medidala desigualdad existente en las relacio-nes de la cadena de la ayuda.

Para la cuestión que nos ocupa, la de laapropiación democrática, el esquemade la cadena de la ayuda tiene repercu-siones muy relevantes ya que impide alos actores que se sitúan en los eslabo-nes intermedios e inferiores de la cade-na acceder a los ámbitos de toma de de-cisiones. En última instancia son losdonantes —los que se caracterizan poruna situación de mayor lejanía de la rea-lidad de los países del Sur— los que de-ciden qué acciones se llevan a cabo ycuáles no (Martínez, 2007).

De regreso tras este rodeo teórico alanálisis de la cooperación descentraliza-da en España, no todos los procesos im-pulsados por la cooperación descentra-


143

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 143

lizada reproducen el modelo cadena dela ayuda, y cuando lo hacen no respon-de necesariamente a la intencionalidadde los donantes.

El esquema dominante de la coopera-ción descentralizada responde a la clási-ca convocatoria de proyectos a ONGDque consiste, mayoritariamente, en la fi-nanciación de proyectos limitados des-de el punto de vista temporal y de los re-cursos —como dato significativo, según

datos de la FEMP en 2005 el compromi-so medio por proyecto de la coopera-ción local fue de 22.245 euros (FEMP,2005)—. Además, existe una elevadatendencia a fraccionar los compromisospor parte de los gobiernos descentrali-zados, lo que supone una apertura sig-nificativa de espacios de participación yel acceso de un elevado número de or-ganizaciones a la gestión de la AOD,pero al mismo tiempo acrecienta el pro-blema de la fragmentación de la ayuda.


144

FIGURA 5. El esquema de la cadena de la ayuda

Fuente: I. Martínez, 2007.

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 144

Por otro lado, este esquema favorece laconstrucción de un proceso de ayuda in-ducido por la demanda, pero cabríacuestionarse si en los procesos de coo-peración caracterizados por este enfo-que se garantizan los procesos de apro-piación democrática. La conjunción deun esquema de cooperación caracteriza-do por las relaciones verticales presen-tes en la cadena de la ayuda e inducidopor la demanda no es una garantía deapropiación democrática, por muchoque los gobiernos locales y los actoresde la sociedad civil del Sur participen enestos procesos.

El enfoque inducido por la demanda seconstruye sobre demandas que, en tér-minos generales, no emanan de un diá-logo abierto entre socios en relación deigualdad, ni de solicitudes estructuradasgeneradas a través de un proceso departicipación de la sociedad civil, nitampoco de los planes de desarrollo lo-cales, sino que responde a la suma dedemandas puntuales canalizadas a tra-vés de la cadena de la ayuda.

Estas iniciativas puntuales responden anecesidades de los socios, eso es cierto,pero están claramente influenciadas porla información que los actores de la ca-dena de la ayuda disponen del sistemade financiación, en concreto sobre quése financia, qué no es susceptible de fi-nanciación y cuáles son las prioridadesde cada uno de los financiadores. Asípues, el sistema de financiación determi-na las propuestas que se presentan a lasconvocatorias de subvención de proyec-

tos que constituyen la principal vía decanalización de la cooperación descen-tralizada, lo que limita el principio deapropiación democrática. Esto no ocurredirectamente a través de un ejercicio deinjerencia por parte de los donantes,sino que es un proceso construido sobrela base del conocimiento que las ONGDdel Sur, y en mayor medida, las ONGD delNorte, poseen de las prioridades de losdonantes.

Este hecho se debe a diversas razonespero la explicación fundamental radicaen que las ONGD españolas actúancomo elemento de conexión de las ne-cesidades de los socios y las prioridadesde los donantes. En ocasiones, en esteproceso las necesidades de los sociospermanecen intactas —salvaguardán-dose así la apropiación democrática— yen otras ocasiones se produce un grandesplazamiento de las necesidades delos socios hacia las prioridades de losdonantes, dado que estos tienen la ma-yor capacidad negociadora. La apropia-ción democrática se ve así notablemen-te limitada.

Es necesario por ello impulsar accionesque permitan transformar el esquemade la cadena de la ayuda como lógicadominante en el sistema de coopera-ción descentralizada que orienta lasrelaciones existentes hacia el acceso ala financiación. Ello implica promovertransformaciones en dos direcciones:en la búsqueda de nuevas relaciones definanciación y en la ampliación de las re-laciones entre los actores de la coopera-


145

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 145

ción descentralizada más allá de la fi-nanciación.

En cuanto a la búsqueda de nuevas re-laciones de financiación se han produ-cido algunos avances. Cada vez másgobiernos descentralizados están ponien-do en marcha financiaciones plurianua-les, que permiten desarrollar intervencio-nes a más largo plazo y que posibilitanla construcción de relaciones más esta-bles con los socios y entre las organiza-ciones de la sociedad civil del Norte ydel Sur. Sin embargo, este tipo de con-vocatorias de financiación plurianual noestán consiguiendo generar el salto decalidad en las intervenciones y superarla lógica que sitúa a los proyectos comola principal unidad de intervención y depensamiento.

Este hecho tampoco ha sido hasta elmomento objeto de grandes avances enla cooperación directa, en la que teórica-mente existen mejores condicionespara favorecer un trabajo a largo plazobasado en relaciones estables. Las ac-ciones de cooperación directa tambiénresponden, en su mayoría, a accionespuntuales que por regla general no seinsertan en una estratega de trabajoconjunto entre socios y a largo plazo.

Es necesario evitar también la fragmen-tación de la financiación de cada uno delos gobiernos descentralizados. En labúsqueda de una mayor participaciónde la sociedad civil de un determinadomunicipio o comunidad autónoma, losgobiernos descentralizados tienden a

diversificar la financiación entre un ele-vado número de organizaciones. Sepuede dar en este caso, paradójicamen-te, un efecto inhibidor de la apropiacióndemocrática ya que al atomizar las con-vocatorias y fragmentar las financiacio-nes se reducen los recursos para cadauna de las intervenciones, lo que generaun esquema muy rígido de financiaciónque da lugar a proyectos muy acotadostemporal y financieramente en los quese reducen los márgenes para la discu-sión y la apropiación de las organizacio-nes de la sociedad civil.

Tan importante como la superación delos rígidos esquemas de financiacióndominantes en la cooperación descen-tralizada es, como ya se ha anunciado,la ampliación de las relaciones entre losactores de la cooperación descentraliza-da más allá de la financiación. En el es-quema de la cadena de la ayuda en elque se inscriben buena parte de las ac-ciones de la cooperación descentraliza-da las relaciones responden en granmedida a una lógica instrumental gene-rada por la falta de acceso a la financia-ción de los actores situados en los esla-bones inferiores e intermedios. Tambiéncontribuye a la generación de unas rela-ciones instrumentales la búsqueda delegitimidad de los gobiernos descentra-lizados a través de la cooperación, su di-ficultad para acceder a la realidad de lospaíses del Sur, así como la búsqueda deun contrato social a través de la políticade cooperación internacional con lasorganizaciones de la sociedad civil enel Norte. Esta instrumentalización es


146

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 146

responsable, en buena medida, de quelas relaciones entre ONGD y gobiernosdescentralizados se limiten al ámbito dela gestión de la ayuda, así como de lasdificultades de la sociedad civil para ac-ceder al terreno de la toma de decisio-nes y la definición de las políticas, ámbi-to este del que emana la verdaderaapropiación democrática.

Aunque el modelo descrito es dominan-te se han desarrollado en los últimosaños importantes avances que han fa-vorecido una creciente apropiación porparte de las organizaciones de la socie-dad civil en el Norte. Los retos residenen conseguir que esta apropiación de-mocrática continúe creciendo y, espe-cialmente, hacer extensible la apropia-ción democrática a la sociedad civil delSur.

Un análisis sobre la aportación de la co-operación descentralizada en España alproceso de apropiación democrática,empero, no debe caer en un excesivopesimismo, ya que algunos de los espa-cios de participación impulsados seorientan a lograr la participación de lasorganizaciones de la sociedad civil en latoma de decisiones y el diseño de políti-cas, más allá de la participación en lagestión de la ayuda.

Los principales avances registrados enesta dirección han sido la creación deespacios formales de participación —losConsejos de Cooperación— y la incor-poración de la sociedad civil a los proce-sos de planificación de los gobiernos

descentralizados, aunque esto último seha producido de manera desigual enunos casos y en otros.

Según datos de la FEMP, el 34% de lasentidades locales que llevó a cabo ac-ciones de cooperación en el año 2006,contaba con su propio Consejo de Coo-peración. Se trata de un porcentaje ele-vado, si bien es cierto que podría sermayor. La percepción de la contribuciónque los consejos de cooperación hansupuesto para la participación de la so-ciedad civil en la toma de decisionessobre la política de cooperación para eldesarrollo es altamente diversa. En al-gunos casos las organizaciones de la so-ciedad civil manifiestan su optimismo, yafirman que los consejos de coopera-ción están actuando como efectivos me-canismos de participación. Frente a estavisión, existe otra, más generalizada,que manifiesta cierta insatisfacción delas expectativas depositadas por partede las organizaciones de la sociedadcivil en las oportunidades de participa-ción que suponen los consejos de coo-peración.

Las principales deficiencias detectadasen el funcionamiento de estos mecanis-mos de participación es que se convo-can poco y se convocan tarde en nume-rosas ocasiones, cuando las decisionesya están tomadas, por lo que en la prác-tica se reducen, a veces, en instrumen-tos para cumplir con el requisito formalde la participación pero no se constitu-yen en verdaderos mecanismos de par-ticipación. Sin embargo, a pesar de las


147

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 147

deficiencias, es necesario reconocer quehan constituido un avance en los nivelesde participación existentes en el sistemade cooperación descentralizada.

Junto al impulso de mecanismos departicipación formales a través de la cre-ación de consejos de cooperación, algu-nas de las entidades descentralizadasque han acometido procesos de planifi-cación, han abierto espacios de participa-ción a las organizaciones de la sociedadcivil en dichos procesos. La participaciónha sido muy desigual, tanto en procedi-mientos como en resultados. En cuantoa los procedimientos, en algunos casosse ha producido una participación des-de el inicio del proceso, lo que ha favore-cido una mayor incidencia por parte delas ONGD en los documentos. En otroscasos la participación se ha limitado auna consulta sobre un texto finalizado,lo que ha dado lugar a resultados mástímidos.

Un hecho que llama la atención es quelos ejercicios de consulta y participaciónse limitan a la presencia de los actores dela sociedad civil. Apenas existe partici-pación de otros actores locales —inclusoen el interior de una misma comunidadautónoma— en dichos procesos, lo quesupone una pérdida de oportunidadespara socializar el conocimiento acumula-do por otros actores y una limitaciónpara afrontar un ejercicio de racionaliza-ción de los ciclos de planificación.

Como se afirmó anteriormente, se tratade avances en ocasiones demasiado tí-

midos, pero apuntan una tendencia cre-ciente en la participación de la sociedadcivil del Norte en la política y las accionesde cooperación. Conviene, sin embargo,analizar con cautela los avances ya que,como se ha expuesto en páginas anterio-res, es necesario que estos respondan aun equilibrado ejercicio de apertura deespacios «desde arriba», es decir, pro-movidos por los gobiernos descentraliza-dos, y espacios abiertos «desde abajo»,conquistados por la sociedad civil. Cuan-do se produce este equilibrio en la crea-ción de espacios de participación, se pro-ducen condiciones favorables para quela participación de la sociedad civil seaefectiva, transcienda el mero ejercicio dela gestión, y se dirija a la participación enla toma de decisiones políticas. Sin em-bargo, cuando existe desequilibrio, comoocurre en muchas ocasiones en la coope-ración descentralizada española, es másdifícil que se produzca una verdaderaapropiación democrática de los procesosde cooperación.

III. ALINEAMIENTO

Junto a la armonización y la apropia-ción, el alineamiento es otro de los prin-cipios fundamentales para los actoresdel sistema de ayuda que, al igual quelos anteriores, constituye un reto espe-cial para la cooperación descentralizadaen España.

La Declaración de París recoge el princi-pio de alineamiento y lo define como la


148

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 148

vinculación de las políticas y las accio-nes de ayuda por parte de los donantescon las estrategias, instituciones y pro-cedimientos nacionales de desarrollode los países socios. Como apunta laDeclaración de París los sistemas nacio-nales son el vehículo exclusivo para lamaterialización del alineamiento siem-pre que reúnan las condiciones necesa-rias.

Esta concepción del alineamiento pro-puesta por la Declaración de París, aligual que ocurre con el principio deapropiación, encierra una lógica «esta-tocéntrica» de las relaciones de coope-ración internacional. El apoyo a las es-trategias nacionales, a sus institucionesy sus planes de desarrollo, así como elabandono de cualquier otro tipo de mo-tivaciones es un principio fundamentalpara liberar al sistema de cooperacióninternacional de intereses y objetivosajenos que lastran su legitimidad, reafir-man su asimetría y entorpecen la efica-cia. Es un principio básico, por lo tanto,para construir relaciones de partenaria-do y para contribuir a desligar el siste-ma oficial de ayuda.

Al apoyar los planes de desarrollo na-cionales los socios del Norte están apo-yando la construcción del modelo de es-tado territorial y político definido por lossocios, lo que implica también el refor-zamiento de los gobiernos descentrali-zados, de manera especial en aquellospaíses en los que se ha apostado porimpulsar un proceso de descentraliza-ción.

La Declaración de París, sin embargo,minimiza en este proceso el papel de losgobiernos descentralizados y de la so-ciedad civil, lo que reduce la eficacia dela ayuda debido a la pérdida de la venta-ja comparativa y el valor añadido que lacooperación descentralizada puede de-sempeñar en los procesos de desarrollo.

Por todo lo anterior, la cooperación des-centralizada encuentra un reto de granimportancia en el cumplimiento con elprincipio de alineamiento desde un enfo-que amplio. Un enfoque en el que los go-biernos descentralizados y la sociedad ci-vil del Sur son los socios principales, ylos planes de desarrollo participados porestos actores un vehículo fundamentalpara canalizar el principio de alineamien-to. Así pues, un desafío para la coopera-ción descentralizada consiste en favore-cer los procesos de desarrollo en los queconvergen los intereses de los distintosactores de los países socios: Gobiernocentral, gobiernos descentralizados ysociedad civil.

En este sentido, paralelamente a los es-fuerzos de armonización de los actoresde la cooperación descentralizada espa-ñola entre sí y con la Administración Ge-neral del Estado, es necesario reconocerla existencia de ámbitos de acción espe-cíficos en los que los actores descentra-lizados gozan de ventaja comparativacon respecto a la Administración centraly, por lo tanto, en los que la cooperacióndescentralizada puede aportar valorañadido con respecto a la cooperaciónestatal y la multilateral. Se trata, como


149

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 149

se anunció en páginas precedentes, delapoyo al fortalecimiento de los gobier-nos descentralizados, del fortalecimien-to de la sociedad civil en el Sur y delapoyo a la gobernabilidad local.

Trabajar en esta dirección implica ungran esfuerzo de redefinición de muchasde las políticas de ayuda de los gobier-nos descentralizados que actualmenteno se están orientando en esa direccióndebido a la permanencia de visiones ins-trumentales en unos casos, o la consoli-dación de un esquema de trabajo afir-mado sobre el modelo de la cadena dela ayuda.

Para ello, es necesario acometer un pro-ceso de reflexión autocrítica por partede los gobiernos descentralizados quepermita un cambio de enfoque para quela cooperación sea entendida, allí dondetodavía no lo es, como una política pú-blica, diferenciada del resto de políticas,cuyo objetivo es estrictamente la pro-moción del desarrollo de los países delSur. Ello exige el logro del alineamientopor parte de la cooperación descentrali-zada y el abandono de los criterios rela-cionados con la visibilidad, la proyec-ción exterior o el cálculo político en elinterior.

Cierto es que algunos gobiernos des-centralizados ya han recorrido ese cami-no y que otros muchos se encuentranen pleno tránsito. Sin embargo, no todoslo han hecho o lo están haciendo y aúnse observa un peso importante de inte-reses y prácticas que ponen en peligro

el principio de alineamiento. Como afir-ma Hombrado, «la situación encontrada[tras un análisis de las políticas de coo-peración de las CC AA] sugiere una difí-cil reconciliación de la cooperación aldesarrollo entendida como política pú-blica de lucha contra la pobreza y comoinstrumento de afirmación de la autono-mía política» (Hombrado, 2008: 18).

III.1. La redefinición de las políticasde ayuda: el apoyo a losprocesos de descentralización

Una mirada a la cooperación descentra-lizada muestra una gran desigualdad enla aportación realizada por los gobier-nos autonómicos, provinciales y localesa los procesos de descentralización delos países socios. En opinión de Illán,hay una dualidad en este sentido ya quealgunos gobiernos descentralizados«han ido perfilando su política de coo-peración para poder contribuir a esteámbito de manera sostenida, siendo losprogramas de cooperación directa lamodalidad de gestión más utilizada»,mientras que otros, que se apoyan ma-yoritariamente en las ONGD para ges-tionar la AOD ven reducidos sus nivelesde coherencia interna en un ámbitocomo el del apoyo a los procesos dedescentralización que, continúa Illán«requiere, básicamente, una fuerte pre-sencia institucional a través de técnicosde la Administración, empresas públi-cas y organizaciones especializadas enla reforma de la Administración públi-ca». Sobre esta cuestión, ahondando en


150

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 150

una visión sobre las potencialidades nocumplidas, Zurita afirma que «la promo-ción del poder local, del desarrollo local,del municipalismo, es una de las gran-des asignaturas pendientes de la coope-ración descentralizada de los entes loca-les» (Zurita, 2003: 29).

La elevada participación de las ONGDen la gestión de la ayuda no es la razónpor la que existe un déficit de apoyo alos procesos de descentralización porparte de la cooperación descentralizadaespañola. No conviene ignorar que elpapel de la sociedad civil del Norte y delSur es de gran importancia en los pro-cesos de descentralización política y ad-ministrativa, por lo que la contribuciónde la cooperación descentralizada nece-sita de la participación de la sociedadcivil y sus organizaciones. Lo que difi-culta la coherencia interna de la que ha-bla Illán es el modelo sobre el que seestructura la participación de las ONGDen los procesos de cooperación descen-tralizada. En este sentido, Illán matizaque «en todo caso, Administración Pú-blica y organizaciones no gubernamen-tales no deberían considerase comomutuamente excluyentes, sino quepueden reforzar las distintas interven-ciones que lleven a cabo en el ámbitode la descentralización: la primera cen-trando sus esfuerzos en materia de for-talecimiento institucional; la segundaen materia de fortalecimiento de la so-ciedad civil. De hecho, ambas opcionespertenecen a ese ámbito más generalllamado descentralización» (Illán, 2006:74).

El apoyo a los procesos de descentrali-zación por parte de la cooperación des-centralizada española es pertinente,entonces, debido a sus específicas ca-racterísticas: gobiernos descentralizadosde distinta naturaleza pertenecientes atres niveles diferentes de la administra-ción, lo que aporta al colectivo mayor ri-queza y versatilidad; una amplia trayec-toria y consolidación del proceso dedescentralización del Estado español;elevados márgenes de autonomía porparte de las entidades descentralizadas—fundamentalmente las CC AA—: im-portantes capacidades de los gobiernosdescentralizados españoles en los ámbi-tos estratégicos para los procesos de de-sarrollo (servicios sociales, infraestruc-turas, gobernabilidad local, políticafiscal, gestión pública, etc.); y ampliaparticipación de la sociedad civil en lacooperación descentralizada.

El apoyo por parte de los gobiernos des-centralizados a los procesos de descen-tralización no significa obviar el papel delos gobiernos centrales donantes y sociosen estos procesos. Es necesario, sin em-bargo, resaltar el destacado papel quepueden jugar los gobiernos descentrali-zados, en especial si se compara con la li-mitada capacidad del gobierno central(Alasino, 2008: 25), en algunas ocasiones,y las limitadas oportunidades en otras,debido a la ausencia de canales de diálo-go entre gobiernos centrales del Norte ygobiernos descentralizados del Sur.

Por todo ello, es importante aprovecharlas potencialidades de la cooperación


151

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 151

descentralizada para apoyar los proce-sos de descentralización política y admi-nistrativa de los países del Sur. Ahorabien, es de gran importancia evitar caeren un excesivo reduccionismo e identifi-car causalmente los procesos de de-sarrollo con los procesos de descentrali-zación. La descentralización no siempreconstituye un impulso del desarrollo,sino que, a veces, pude actuar comofreno.

En el capítulo tercero se abordó en ma-yor profundidad la capacidad de los pro-cesos de descentralización política y ad-ministrativa para favorecer los procesosde desarrollo. Se afirmó entonces quelos procesos de descentralización paraser exitosos deben cumplir con una seriede condiciones vinculadas tanto con losfactores internos del propio proceso,como del contexto externo en el que seproduzca. Resumidamente estos condi-cionantes son: la necesidad de que elproceso de descentralización respondaa un proyecto político propio y consistaen un procesos interno, sin que esté for-zado por factores externos como la con-dicionalidad de los donantes, una crisisde gobernabilidad o una crisis económi-ca; la situación socioeconómica del paísy la capacidad del Estado de cumplircon sus funciones —sin la cual el procesode descentralización no tiene opcionesde favorecer el desarrollo—; el equilibrioentre recursos y responsabilidades delos gobiernos descentralizados; el apo-yo sostenido y a largo plazo con el quecuenten los procesos de descentraliza-ción; una financiación adecuada para

los gobiernos descentralizados; sufi-cientes márgenes de autonomía en elejercicio de la política; la existencia demecanismos de rendición de cuentas,transparencia y participación; la habili-dad de los gobiernos descentralizadosde llevar a cabo las reformas necesarias;y la coherencia de políticas entre el pro-ceso de descentralización y el resto depolíticas locales y estatales.

Es necesario que los actores de la coo-peración descentralizada tengan muypresente estos condicionantes a la horade diseñar sus políticas de apoyo a losprocesos de descentralización política yadministrativa.

III.2. La cadena de la ayuda y elprincipio de alineamiento

Aunque hay que relativizar el papel quepuede jugar la cooperación descentrali-zada en los procesos de descentraliza-ción de los países del Sur, ya que el pro-ceso debe ser interno y liderado por elpropio país, la cooperación descentrali-zada española, por sus característicasespecíficas, encierra un gran potencialde apoyo a los procesos de descentrali-zación. Para ello, debe velarse por elcumplimiento del principio de alinea-miento, lo que implica respetar los con-dicionantes que favorecen que los pro-cesos de descentralización tengan éxito.La dificultad para cumplir con el alinea-miento en este ámbito radica en que al-gunos de los citados condicionantesson incompatibles con el modelo de la


152

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 152

cadena de la ayuda presente en unagran parte de las acciones y relacionesde la cooperación descentralizada enEspaña.

La excesiva atomización de las accionesque caracteriza a la cooperación descen-tralizada española y la dificultad de lossocios para acceder a la toma de deci-siones dificulta la armonización y laapropiación de la ayuda impulsada porlos actores descentralizados.

En el caso del alineamiento, los proble-mas provocados por el sistema de rela-ciones y la lógica de trabajo generadospor la cadena de la ayuda son funda-mentalmente dos. En primer lugar impi-de un apoyo decidido y sostenido a losprocesos de descentralización, ya que alser una política de apoyos puntuales li-mita la vinculación a largo plazo lo que,como se ha puesto de manifiesto, cons-tituye un condicionante fundamentalpara el éxito de los procesos de descen-tralización.

En segundo lugar, al tratarse mayorita-riamente de proyectos puntuales queresponden a una demanda concreta, ca-recen de la necesaria perspectiva globaldel proceso de descentralización y, porlo tanto, el conjunto de las acciones noresponde a una visión estratégica colec-tiva que favorezca el equilibrio territorialen la orientación geográfica de la ayudaen un determinado país.

La cooperación descentralizada se ca-racteriza por una elevada fragmentación

tanto por la marcada influencia del enfo-que inducido por la demanda, como porla ausencia de una planificación colectivaque contrarreste dicha fragmentación.Como resultado, las acciones impulsa-das por la cooperación descentralizadaen un determinado país no responden,en términos agregados, a una lógicaprogresiva ni distributiva, sino que danlugar a un resultado agregado altamen-te aleatorio, fruto de la suma de las deci-siones (o demandas) individuales.

Tiende a producirse así, nuevamentecomo resultado de la paradoja micro-macro, una orientación geográfica alta-mente desequilibrada en el interior delos países, dando lugar a regiones privi-legiadas y regiones olvidadas por losdonantes, lo que supone una dificultadpara el desarrollo de procesos de des-centralización equilibrados, al tiempoque significa una pérdida del valor aña-dido que la cooperación descentralizadapuede aportar a los procesos de descen-tralización.

Un posicionamiento más acorde con elprincipio de alineamiento implica, comose afirmó anteriormente, un ejercicio dereflexión profunda como paso previopara incorporar las modificaciones en lapolítica y las prácticas de cooperaciónpara el desarrollo que favorezcan el ali-neamiento. Para ello, al igual que ocurrecon la armonización y la apropiación, esnecesario superar el modelo reduccio-nista basado en convocatorias de sub-vención de proyectos por el que muchasentidades locales y autonómicas han


153

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 153

apostado, y que es un serio obstáculopara cualquier intento de planificaciónestratégica conjunta que favorezca elalineamiento.

Ello implica también un cambio en eltipo de relaciones actualmente circuns-critas en gran medida a la elaboraciónde los proyectos. Si bien es cierto quedistintos municipios y CC AA españoleshan establecido alianzas estratégicascon gobiernos y regiones de países delSur, esto no ha contribuido a generalizarel principio de alineamiento, fundamen-talmente por dos razones. En primer lu-gar, porque se trata de un reducido nú-mero de gobiernos descentralizadosque ha establecido alianzas sólidas y es-tratégicas. La política de relaciones máshabitual, por el contrario, es la que segenera a través de los acuerdos de en-tendimiento en un amplio abanico degobiernos descentralizados del Sur, queresponden a un modelo estandarizado einespecífico, o a través de la intermedia-ción de las ONGD sin una participaciónde los gobiernos descentralizados delSur. En segundo lugar, debido a la iner-cia y al enquistamiento de los proyectoscomo unidad básica de pensamiento yde acción entre los actores de la coope-ración descentralizada española. Estoha supuesto que las alianzas estratégi-cas hayan encontrado enormes dificul-tades para superar la lógica «proyectis-ta» y dotarse de un contenido global,con lo que en la mayoría de los casos sehan reducido a un canal privilegiado deejecución de proyectos entre una regióndel Norte y otra del Sur.

El cambio en las relaciones, hacia unasrelaciones más estratégicas se encuen-tra supeditado al cambio en el modelode actuación basada en las convocato-rias de subvención de proyectos, lo queimplica una ruptura con el modelo de lacadena de la ayuda. Como lógica conse-cuencia de unas relaciones más sólidasy estratégicas, la concentración del tra-bajo con un menor número de sociosparece una decisión pertinente, y casiobligada, especialmente cuando los go-biernos descentralizados cuentan conpresupuestos reducidos en materia decooperación. Para evitar las duplicida-des y los posibles solapamientos —ypor tanto la ineficacia y la ineficiencia—derivados del ejercicio de concentracióngeográfica, es necesario volver a seña-lar que la creación de un fondo de coo-peración descentralizada que facilitarala planificación conjunta, sería una va-liosa aportación.

Junto a la concentración geográfica,una racionalización y priorización secto-rial y temática podría contribuir a dotarde mayor coherencia y capacidad parala promoción del desarrollo a largo pla-zo. En este sentido, las relaciones entrelos gobiernos descentralizados del Nor-te y del Sur podrían establecerse, reco-giendo las aportaciones de Illán (Illán,2006: 87-112), sobre cuatro grandes áreasfundamentales para el desarrollo de losprocesos de descentralización: la pro-moción y fortalecimiento de la autono-mía local —el establecimiento del mar-co regulador, la ordenación territorial,la financiación y los ingresos locales,


154

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 154

sistemas para mejorar el proceso dedescentralización: indicadores de segui-miento y evaluación—; el refuerzo de lascapacidades locales —el apoyo a la pro-fesionalización de los recursos humanos:la carrera de servicio civil, la prestaciónde unos servicios públicos de calidad—;el apoyo a la gestión participativa y aso-ciativa —el fomento de los mecanismosde participación y el fomento del aso-ciacionismo municipal—; y el fortaleci-miento de la coordinación interinstitu-cional.

De esta manera, la cooperación descen-tralizada será más eficaz a la hora de lo-

grar los objetivos que definen a los mo-delos de cooperación descentralizada:favorecer los procesos de desarrollo através del apoyo a los procesos de des-centralización; la mejora del diseño y lagestión de las políticas públicas; la go-bernabilidad local; la capacidad de losgobiernos locales de prestar serviciosde manera ajustada a las necesidadesde la población local, es decir, con unalógica redistributiva y favorecedora dela equidad; el fortalecimiento del tejidoasociativo y, con ello la participación so-cial en la toma de decisiones y la organi-zación para reclamar el ejercicio detransparencia y rendición de cuentas.


155

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 155

202_09 06 aju 17/2/10 17:08 Página 156

Al inicio de este trabajo se planteabancomo objetivos principales de la investi-gación el análisis y la reflexión sobre lasimplicaciones que tiene la agenda inter-nacional de la eficacia de la ayuda paralos actores de la cooperación descentra-lizada en España. Las principales con-clusiones y propuestas surgidas de eseestudio se recogen a continuación:

I. HACIA UN NUEVO ENFOQUE DE LACOOPERACIÓN DESCENTRALIZADA

I.1. La cooperación descentralizadacomo política pública: un retopendiente

En los últimos años, un número crecien-te de gobiernos descentralizados pare-cen haber ido asumiendo los principalesdebates existentes en el contexto inter-nacional sobre la necesidad de mejorarel sistema de ayuda. En ese debate, seaboga por la conformación de la coope-ración para el desarrollo como una ver-dadera política pública asentada en laresponsabilidad colectiva que suponenlos objetivos internacionales de de-sarrollo y la agenda de la eficacia de laayuda, en vez de constituirse como ins-trumento al servicio de los intereses delos donantes, sean estos los Estados-na-ción tradicionales, o bien los gobiernosno centrales que, en su contexto par-ticular, y en cierta forma reproduciendológicas estatales, también han utilizadola ayuda como instrumento al serviciode sus propias agendas de promoción

externa, de legitimación interna, o deproyección de su identidad y de reivin-dicaciones nacionalistas.

La asunción de esas metas parece habercalado en una parte significativa de losactores de la cooperación descentraliza-da en España, al menos en el discurso,y, en menor medida, en sus prácticas.Sin embargo, no basta con haber asu-mido que la política de desarrollo ha deestar orientada a lograr sus objetivosdeclarados, y no otros fines. Como se hamostrado en este estudio, muchas delas relaciones y de las intervencionesimpulsadas por la cooperación descen-tralizada, sin embargo, continúan mar-cadas por una lógica asistencial, basadaen el trasvase de recursos e intervencio-nes de corto plazo.

I.2. Crecientes esfuerzos deplanificación frente al enfoqueinducido por la demanda

En término más concretos, avanzar ha-cia ese objetivo supone resolver algu-nos dilemas básicos que caracterizanhoy a la cooperación descentralizada.Uno de los más relevantes concierne ados lógicas aparentemente opuestasentre los actores descentralizados. Enmuchos actores predomina un enfoqueinducido por la demanda, lo que hadado lugar a un tipo de cooperacióndescentralizada con elevados niveles departicipación y que suele ser valoradopositivamente por parte de los actoresno gubernamentales, pero con serias

7. CONCLUSIONES Y PROPUESTAS

157

202_09 07 aju 17/2/10 17:02 Página 157

carencias en cuanto a definición de ob-jetivos, y prioridades y, en suma, caren-te de planificación real —aunque la exis-tencia de documentos de planificaciónpueda sugerir lo contrario— y, por ende,una notable aleatoriedad en la orienta-ción geográfica y sectorial de la ayuda.

Frente a esta tendencia, otros actoresdescentralizados han apostado por eldesarrollo de marcos de planificación, yhan introducido mecanismos de gestiónde la ayuda que reducen la mencionadaaleatoriedad y tratan de asegurar unamayor consistencia entre lo planificadoy lo ejecutado..

La experiencia muestra que el enfoqueinducido por la demanda es el mayorita-rio en el conjunto de la cooperación des-centralizada y que este enfoque, ade-más de limitar la eficacia de la ayuda, nocontribuye necesariamente a favorecerla apropiación democrática, ni el alinea-miento, a pesar de que, en apariencia,es el que más favorece la participaciónsocial. Ello se debe a que habitualmenteese modelo es la expresión de deman-das puntuales insertas en una lógica deproyectos aislados, desvinculados delas estrategias de desarrollo sostenibley reducción de la pobreza de los paísesdel Sur, y que a la postre respondenmás a la definición de prioridades deldonante, si es que éstas existen, que adichos planes.

Lo paradójico es que el enfoque induci-do por la demanda, aunque aparente-mente responde a la iniciativa de las

ONGD, es en realidad el resultado de undiseño definido desde las administra-ciones y por ello expresa opciones depolítica. En particular, un modelo en elque, conforme a postulados neolibera-les, se asume que el sector público tieneun papel subsidiario respecto a los acto-res privados, sean estos las empresas olas ONG. Ese modelo, por otra parte, esfuncional a los objetivos de legitimacióninterna y externa, y de establecimientode relaciones de dependencia con losactores sociales, que, como se ha seña-lado en otras secciones de este estudio,explican en gran medida la acción exte-rior de los gobiernos no centrales y enparticular, su cooperación al desarrollo.En suma, es el modelo fragmentado definanciación basado en la subvención, yasentado en el proyecto como principalinstrumento, el que favorece el enfoqueinducido por la demanda y el que supo-ne un freno para el desarrollo de losprocesos de planificación.

I.3. Aumento de la cooperacióndirecta

Las ONGD gestionan la mayoría de losrecursos de la cooperación descentrali-zada española. Sin embargo, se observauna tendencia creciente de la coopera-ción directa como modalidad de gestiónde la AOD descentralizada, y de maneramás acusada entre las CC AA. Este au-mento de la cooperación directa se ex-plica fundamentalmente por la mejorade las capacidades de los gobiernos re-gionales —aunque esas capacidades


158

202_09 07 aju 17/2/10 17:02 Página 158

han estado, en general, rezagadas res-pecto al aumento de los recursos—, porel cambio doctrinal experimentado pordiversos gobiernos autonómicos y loca-les que empiezan a concebir la coopera-ción descentralizada como una políticapública, y en ocasiones también, en res-puesta a una concepción instrumentalde la cooperación, porque la coopera-ción directa permite utilizar la ayuda alservicio de otras agendas, y un menorgrado de transparencia.

La cooperación descentralizada directapermite, en principio, una actuación másconsistente con las prioridades estable-cidas en los marcos de cooperación, sies que estos existen, y al canalizarse através de las administraciones públicas yotros actores locales y regionales —ser-vicios de salud y educación, empresaspúblicas, universidades, organizacionesde la sociedad civil no especializadas encooperación…—, permitiría movilizar elpotencial y las capacidades que singula-rizan a la cooperación descentralizada yle confieren valor añadido: su experien-cia en la gestión de políticas públicas yen el desarrollo territorial, lo que a suvez contribuiría a una mayor especiali-zación, división del trabajo y comple-mentariedad entre actores. Puede gene-rar, por ello, importantes sinergias en surelación con la cooperación descentrali-zada canalizada a través de ONGD, y através de la orientación hacia sus dosobjetivos principales por definición —elfortalecimiento de la sociedad civil y elde las instituciones locales— desarrollartodo su potencial.

Ya se ha señalado que el excesivo pesode las ONGD como actores de la coope-ración local y autonómica tiene un costede oportunidad muy grande en cuanto ala escasa participación de otros actoresdescentralizados, como los ayuntamien-tos, las instituciones educativas, de sa-lud o de servicios sociales, y en general,las instituciones y entidades que encada territorio poseen las capacidades,el saber y la experiencia relevante en laprestación de servicios sociales, en laparticipación ciudadana, en la gestiónpública, en el desarrollo productivo, yen general en el desarrollo local y re-gional. A menudo, a nivel regional sereproduce o se recrea un sistema decooperación basado en una instanciapública especializada, con una red deONGD «clientes» en su entorno, queejecutan la política a través de un siste-ma de cofinanciación restringido a esasorganizaciones, impidiendo, de facto,que la cooperación al desarrollo seaasumida por otros actores locales y re-gionales.

Para que este cambio suceda es impor-tante que la cooperación descentraliza-da directa se despoje de algunos plan-teamientos, enfoques y prácticas quelimitan e inhiben ese potencial. Comoes natural, se han de abandonar aque-llas agendas que, al margen de la agen-da de desarrollo, desvirtúan esa política.Se ha de evitar la reproducción miméti-ca de la pauta de actuación de otros ac-tores y en particular de los gobiernoscentrales —ya se ha señalado que enmuchos aspectos el programa de cofi-

Conclusiones y propuestas

159

202_09 07 aju 17/2/10 17:02 Página 159

nanciación con ONGD de la Administra-ción central es indistinguible del quellevan a cabo los gobiernos locales, quepor ello los consideran, simplemente,como una fuente de financiación más, yallí donde hay diferencias, a menudo esa peor en lo que se refiere a sus condi-ciones técnicas—. Es necesario mejorarlos mecanismos de planificación y sucoordinación con los que realizan otrosactores, y asegurar una mayor consis-tencia con lo que se ejecuta realmente,y en este contexto, abogar por una ma-yor concentración geográfica y secto-rial, en particular en aquello que los en-tes locales y regionales pueden hacermejor: el desarrollo local, los procesosde descentralización, el desarrollo terri-torial, la gestión municipal y el apoyo alas políticas públicas en el ámbito nocentral, y la movilización de los actoresdel territorio en las actividades de coo-peración —las empresas, escuelas yuniversidades, hospitales y centros desalud, las organizaciones sociales, losayuntamientos, las consejerías de cadagobierno regional, etc. y no solo ni prin-cipalmente las ONGD y las agencias oinstancias especializadas en coopera-ción del respectivo gobierno regional—pues son esos los ámbitos en los quereside su verdadero valor añadido.

I.4. Búsqueda de mayores nivelesde apropiación local…

La participación de los actores no es-tatales tanto del Norte como del Sures necesaria para impulsar los proce-

sos de desarrollo. Por ello, la coopera-ción descentralizada debe favorecerunas relaciones más simétricas quegaranticen la apropiación democráticay constituirse así en un componenteestratégico para el logro de la eficaciapor parte del sistema internacional deayuda.

Ello, no obstante, exige la existenciade un interés mutuo entre los socios,así como el establecimiento de relacio-nes estratégicas a largo plazo, algo queno siempre ocurre en las relaciones es-tablecidas por los gobiernos descen-tralizados españoles y sus socios delSur.

Como se ha indicado, es necesario irmás allá del esquema dominante de lacooperación descentralizada españolaque consiste, ya sea a través de la coo-peración directa o de las convocatoriasde proyectos a ONGD, en la financiaciónde proyectos muy acotados desde elpunto de vista temporal y financiero, yestablecer relaciones a largo plazo basa-das en alianzas estratégicas, más alládel ejercicio de gestión conjunta de pro-yectos. Asimismo, para avanzar haciauna mayor apropiación democrática yconstruir relaciones más sólidas con lossocios es necesario cambiar la tenden-cia generalizada existente de diversifica-ción de las ayudas y fraccionamiento delos compromisos, ya que aunque supo-ne una apertura significativa de espa-cios de participación, reduce de maneranotable la sostenibilidad de las relacio-nes existentes.


160

202_09 07 aju 17/2/10 17:02 Página 160

I.5. …y de apropiación democrática

La participación de la sociedad civil delNorte y del Sur es importante para favo-recer la apropiación democrática en elsistema de ayuda: es importante porqueconstituye una vía para favorecer la efi-cacia, así como una fuente de legitimi-dad.

En la cooperación descentralizada es-pañola existe, desde sus orígenes, unarelación de retroalimentación entre mo-vilización social, participación de la so-ciedad civil del Norte y consolidación dela cooperación descentralizada. Esta re-lación ha dado lugar a la existencia deun círculo virtuoso en el que la sociedadcivil se constituye en el motor que dainicio al trabajo en materia de coopera-ción de numerosos gobiernos descen-tralizados y, por su parte, el crecientepapel de los gobiernos descentralizadosen este ámbito estimula la movilizaciónde la ciudadanía.

Esta estrecha relación entre coopera-ción descentralizada y participación dela sociedad civil, como ya se ha expues-to, ha dado lugar a visiones que obser-van una incompatibilidad entre la partici-pación de la sociedad civil en la gestiónde la AOD y la búsqueda de crecientesniveles de planificación.

Se trata de un falso dilema o de un de-bate desenfocado, ya que las limitacio-nes que impiden el desarrollo de unaAOD con elevados niveles de planifica-ción no se deben a la participación de la

sociedad civil, sino a los mecanismos —oa la ausencia de ellos— a través de loscuales se desarrolla esta participación,que son los resultantes del esquema dela cadena de la ayuda.

El hecho de que las organizaciones de lasociedad civil estén altamente involu-cradas en la gestión y la ejecución de laAOD no significa necesariamente laexistencia de altos niveles de participa-ción. En primer lugar porque los meca-nismos dominantes basados en convo-catorias de proyectos no implican unaparticipación en la toma de decisiones,y aun más, ese modelo supone una op-ción deliberada, aunque no explicitada,por la fragmentación de la ayuda y unarenuncia a la existencia de una políticacon metas y objetivos de carácter másestratégico. En segundo lugar, porquelos espacios de participación en la tomade decisiones y el diseño de políticas—consejos de cooperación y participa-ción en los procesos de planificaciónfundamentalmente— aún no se han ge-neralizado, son de carácter consultivo yen ocasiones son más un mecanismoformal que real.

Es importante favorecer una participa-ción equilibrada de la sociedad civil enla política de cooperación para el de-sarrollo. Para ello, la canalización a tra-vés de ONGD de un elevado porcentajede la AOD es un requisito necesario,pero no suficiente. Junto a ello es im-prescindible que se potencie —por partede los gobiernos descentralizados— yse reclame —por parte de las ONGD— la


161

202_09 07 aju 17/2/10 17:02 Página 161

puesta en marcha de mecanismos departicipación de la sociedad civil en eldiseño y la toma de decisiones relativosa la política de cooperación para el de-sarrollo: consejos de cooperación, in-corporación a los procesos de planifica-ción y la puesta en marcha de canalesregulados de comunicación entre go-biernos descentralizados y ONGD.

En este marco, es importante contem-plar el apoyo a los procesos de descen-tralización, para lo que se deben tenerpresentes algunos factores condicionan-tes para que los procesos de desarrollopuedan ser exitosos e impulsar la pro-moción del desarrollo. Se trata tanto defactores internos de los propios proce-sos de descentralización, como de facto-res externos relativos al contexto en elque se produce la descentralización.

Entre los factores internos destacan elequilibrio entre descentralización políti-ca, económica y fiscal; el equilibrio en-tre la transferencia de recursos y la deresponsabilidades y atribuciones desdeel Gobierno central a los gobiernos des-centralizados; la naturaleza interna delproceso —ausencia de presión de facto-res externos como motor del proceso dedescentralización—; el liderazgo del Go-bierno del país socio en el proceso dedescentralización; la existencia de com-promiso político del Gobierno central; yla capacidad del Estado de cumplir susfunciones.

Entre los factores externos destacan lacondición socioeconómica de los países

socios; los niveles efectivos de transpa-rencia y participación; la existencia decorrupción; la coherencia de políticasentre el proceso de descentralización yel resto de políticas locales y estatales;la existencia previa de capacidades ins-titucionales y de recursos humanos enel ámbito local; las características de-mográficas; los niveles de desigualdad;y la diversidad cultural y lingüística.

Junto al análisis y valoración de estosfactores determinantes de los procesosde descentralización es importante quela planificación de las estrategias deapoyo a la descentralización se asientensobre cuatro pilares fundamentales: lapromoción y fortalecimiento de la auto-nomía local; el refuerzo de las capacida-des locales; el apoyo a la gestión partici-pativa y asociativa y al fortalecimientode la sociedad civil; y el fortalecimien-to de la coordinación institucional.

I.6. Alineamiento y armonización.¿Cómo avanzar?:

El cumplimiento con el principio de ali-neamiento es una condición necesariapara construir relaciones sólidas, conbajos niveles de asimetría y con alta ca-pacidad de favorecer la eficacia de laayuda.

Este principio, empero, plantea impor-tantes retos a los actores descentraliza-dos: ¿qué políticas apoyar?, ¿cómocompatibilizar el apoyo a las políticas delos socios con la búsqueda del valor


162

202_09 07 aju 17/2/10 17:02 Página 162

añadido que pueden aportar lo actoresdescentralizados?

El principal desafío consiste, así pues,en favorecer los procesos de desarrolloen los que convergen los intereses delos distintos actores de los países sociosorientándose hacia los ámbitos en losque reside su verdadera especificidad:el fortalecimiento de los actores descen-tralizados y la contribución al desarrollolocal.

La armonización es un proceso que exi-ge alcanzar acuerdos en distintos ámbi-tos: el ámbito político, vinculado con latoma de decisiones, con los plantea-mientos doctrinales y la planificación; elámbito organizativo, concretamenterespecto a los procedimientos adminis-trativos; y el ámbito operativo, es decir,el trabajo en el terreno. La iniciativa dearmonización que aquí se presenta pre-tende, a pesar del carácter exploratoriode varias de sus propuestas, proponeravances en las tres direcciones platea-das, así como en los distintos ámbitosde coordinación mencionados.

• Racionalización de los esfuerzos deplanificación

Los procesos de regulación normativa yde planificación que se han emprendidoen los últimos años desde la coopera-ción descentralizada están dando lugara un efecto paradójico: adoptados paramejorar la asignación de la ayuda y so-bre todo incrementar su eficacia, están

siendo en el mejor de los casos irrele-vantes de cara a ese objetivo, y en elpeor, contraproducentes. Ello se debe aque en la práctica, no existe una rela-ción directa entre las prioridades esta-blecidas y la pauta real de asignación delos recursos, a menudo dominada por ladiscrecionalidad de las administracio-nes, y que se contradice con mecanis-mos de financiación centrados en pro-yectos «a demanda» de las ONGD y deotros actores. En segundo lugar, porqueesos procesos de planificación se estánllevando a cabo en muchos casos demanera unilateral, sin tener suficiente-mente presentes las prioridades deriva-das de las estrategias nacionales de de-sarrollo sostenible y reducción de lapobreza de los países receptores, ni laactuación de otros donantes, ni el PlanDirector o los documentos de planifica-ción geográfica de la Administracióncentral, ni lo que otras CC AA están ha-ciendo en esos mismos países. Hay paí-ses que, siendo considerados priorita-rios por la mayoría de las CC AA y por laAdministración central, no cuentan sinembargo con un marco común de ac-tuación de todos estos actores, alineadocon las políticas nacionales de esos paí-ses, en los que, además, se defina quiénhace qué en atención a sus ventajascomparativas. En el marco de la UE seha acordado la puesta en práctica de uncódigo de conducta sobre la división deltrabajo entre los Estados miembros y laCE, basado en las ventajas comparati-vas de cada cual. Nada similar existe, nise ha planteado, entre la Administracióncentral y las CC AA españolas.


163

202_09 07 aju 17/2/10 17:02 Página 163

Ahora bien, sería incorrecto atribuir laresponsabilidad primaria de esta situa-ción a las CC AA y a las EE LL. Cierto esque hay incentivos poderosos para unaactuación unilateral por parte de estosactores —la búsqueda de visibilidad, laposibilidad de actuar discrecionalmen-te, la posibilidad de responder a las de-mandas e intereses particulares de lasONGD del respectivo territorio—, perohasta fechas recientes la actuación de laAdministración central en materia deplanificación ha oscilado entre la nega-ción y la ignorancia de lo que las CC AAestaban haciendo, en un primer mo-mento por rechazo, y posteriormentepor falta de capacidad, estando la Admi-nistración central absorbida por el im-perativo de poner en marcha y reformarla política estatal, y sin capacidadespara generar un marco de diálogo y pla-nificación en el que los actores descen-tralizados pudieran encontrar acomodo.Como se señala más adelante, la per-cepción de los actores descentralizados—y esta percepción es básicamente co-rrecta— respecto del esfuerzo de planifi-cación sin precedentes realizado en elperiodo 2004-2008 por parte de la coo-peración española es que éste afecta tansólo a la Administración central, y queno se les ha tenido en cuenta.

Parece necesario, por lo tanto, una ma-yor racionalización en el desarrollo de losmarcos de planificación, para favorecerasí la complementariedad, especializa-ción y coordinación, sin que esto supon-ga la puesta en marcha de complejos ycostosos mecanismos de coordinación.

El punto de partida obvio de la racionali-zación de la planificación es el conoci-miento, por parte de todos los actores,de las prioridades y los mecanismos deplanificación elaborados por el resto deactores. El conocimiento de los docu-mentos de planificación elaborados porotros actores —algo que en la actualidadapenas ocurre— permitiría identificarprioridades comunes, posibles iniciati-vas de articulación, así como su utiliza-ción como guías para elaborar la planifi-cación propia en un marco más amplio.

Este ejercicio requiere de la puesta enmarcha de un sistema de informaciónque sería complementario del actual sis-tema de información llevado a cabo porla Federación Española de Municipios yProvincias en convenio con DGPOLDE,que se limita a recopilar información so-bre la AOD local, analizar dicha informa-ción y publicar los resultados. A este sis-tema de información sobre marcos deplanificación habría que incorporar la in-formación relativa a las CC AA y la AGE.

En el proceso de racionalización de la in-formación es importante tener en cuen-ta los documentos de planificación ela-borados por la Administración Generaldel Estado, así como los de los gobier-nos descentralizados para conocerlos yanalizar su aplicabilidad y adaptación ala política propia, por parte de cada unode los gobiernos descentralizados quepretendan acometer un ejercicio propiode planificación. La elaboración de losdocumentos, tanto los desarrolladospor la Administración General del Esta-


164

202_09 07 aju 17/2/10 17:02 Página 164

do, como los diseñados por variasCC AA y entidades locales, se apoya enimportantes capacidades y se basa enun amplio conocimiento de la realidadlocal y de los aspectos técnicos y meto-dológicos. Existe un notable acervo deplanificación en el conjunto de la coope-ración española, con sólidos documen-tos de planificación elaborados por al-gunas CC AA y ayuntamientos, en losque el resto de actores —incluida la Ad-ministración General del Estado— pue-den encontrar importantes referenciassobre las que elaborar su propia planifi-cación, sobre las que establecer com-plementariedades, promover alianzas ybuscar puntos de encuentros que favo-rezcan las sinergias.

Como se indicó, en muchas ocasiones seobserva que los gobiernos descentrali-zados guardan cierta distancia con res-pecto a estos documentos, y ello no sedebe al desconocimiento de los mismos,sino porque se perciben como docu-mentos externos, elaborados por otrosactores, y en los que no están reflejadossus puntos de vista, sus inquietudes y,en ocasiones también, sus intereses. Elreconocimiento, la asunción e incorpo-ración a la planificación propia de los do-cumentos elaborados por la Administra-ción General del Estado de los actoresdescentralizados sería mucho más facti-ble, por tanto, si en la elaboración de di-chos documentos se hubiera propiciadoun proceso más participativo.

La asunción de los documentos de pla-nificación existentes por parte de los go-

biernos descentralizados que pretendenacometer un proceso de planificaciónpuede suponer, además de un avanceen materia de armonización, un aliviode la carga de trabajo y una racionaliza-ción en la elaboración de la planifi-cación.

Esta cuestión que es aparentemente ob-via, en la realidad no lo es tanto. El dis-curso de diferentes actores del sistemade cooperación descentralizada pone demanifiesto unos preocupantes nivelesde desconocimiento de los ejercicios deplanificación llevados a cabo por el res-to de actores del sistema.

• Búsqueda de complementariedad

Actualmente el esquema dominante en-tre la mayoría de los actores de la coo-peración española, desde la Administra-ción central a la local consiste en ladispersión geográfica y la diversifica-ción sectorial, motivada por una necesi-dad de «hacer de todo, en todas partes».Este esquema de actuación da lugar aun mapa de la cooperación altamentedisperso, tanto desde el punto de vistasectorial como geográfico. Frente a estalógica es necesario un ejercicio de prio-rización por parte de los actores de lacooperación descentralizada.

El ejercicio de racionalización de losprocesos de planificación propuesto enestas líneas aboga por la priorización yla orientación hacia las principales capa-cidades y fortalezas de los actores des-


165

202_09 07 aju 17/2/10 17:02 Página 165

centralizados. Ello exige, como ya se hatratado en el análisis previo, un impor-tante ejercicio de introspección y auto-evaluación por parte de los actores des-centralizados, para poder identificar susprincipales fortalezas y potencialidades.

Las ideas que laten en este ejercicio depriorización y de orientación hacia lasáreas geográficas y los sectores de in-tervención en los que existe ventajacomparativa son la división de tareas, lacooperación delegada y la complemen-tariedad, cuya puesta en práctica exigeun ejercicio de responsabilidad por par-te de los gobiernos descentralizados.Son prácticas que implican la renuncia aactuar en determinados sectores y re-giones en los que han venido trabajan-do habitualmente, y dar mayor papel alos socios locales, especialmente a losgobiernos descentralizados de los paí-ses que las CC AA y las entidades loca-les consideran prioritarios.

Existen, no obstante, serios obstáculospara la puesta en práctica de esta pro-puesta, entre los que destacan la dificul-tad de establecer una estrategia comúnbasada en la complementariedad, la di-visión del trabajo y la cooperación dele-gada, el riesgo de la excesiva concentra-ción geográfica en unos determinadospaíses y la desatención de otros —cómoevitar la existencia de donor-orphans ydonor-darlings—, la excesiva focaliza-ción en un determinado sector de inter-vención, o evitar que la identificación delas fortalezas no esté distorsionada porotro tipo de factores.

Para superar estas dificultades y avan-zar en esta dirección sería interesanteestudiar la posibilidad de crear un fondode cooperación descentralizada para laarmonización.

• Creación de un fondo de cooperacióndescentralizada

Aunque se trata de una propuesta aúnpendiente de concreción y mayor defini-ción, algo que excede a los objetivos deeste trabajo, la creación de un fondo decooperación descentralizada podría serun mecanismo para favorecer la eficaciaa través de la planificación conjunta y lamejora de la coordinación.

A través de los recursos de este fondose podrían favorecer ejercicios de plani-ficación conjunta por parte de varios ac-tores con intereses y potencialidadescompartidos en áreas o sectores especí-ficos.

Asimismo, este fondo podría ser unmarco adecuado para favorecer la coo-peración delegada a través de un ejerci-cio de identificación de liderazgos, ypara avanzar hacia la división de tareasentre los actores de la cooperación des-centralizada.

• Puesta en marcha de una iniciativa de evaluación entre pares

En el marco de este fondo se podría es-tudiar la posibilidad de desarrollar un


166

202_09 07 aju 17/2/10 17:02 Página 166

sistema de evaluación entre pares —almenos en el ámbito autonómico— quefuera una adaptación del Peer Reviewdel CAD al caso específico de la coope-ración descentralizada.

La puesta en marcha de esta iniciativapuede aportar beneficios en diferentesámbitos. En primer lugar, en materia decomplementariedad un ejercicio de eva-luación entre actores descentralizadosserviría para identificar oportunidades ydeficiencias en materia de coordinación,lo que sería un valioso insumo para losesfuerzos de coordinación y planifica-ción conjunta llevados a cabo en el mar-co del fondo de cooperación descentra-lizada.

Además, este ejercicio de evaluaciónentre pares ofrece la oportunidad deavanzar en materia de armonización delos procedimientos administrativos, al-tamente heterogéneos en la actualidad,con los costes que esto genera y las res-tricciones que impone a lo largo de todala cadena de la ayuda. Así pues, a travésde esta propuesta se podrían identificarestándares compartidos para las convo-catorias de proyectos, los plazos de fi-nanciación, la justificación de las finan-ciaciones, etc. Asimismo, serviría comoprocedimiento para establecer mecanis-mos compartidos de evaluación y segui-miento.

Por último, en términos de aprendizajees, probablemente, donde radicaría laprincipal aportación de esta iniciativa deevaluación entre pares. La superación

de la actual situación de desconoci-miento del trabajo del resto de actoresfavorecerá el aprovechamiento del ba-gaje de conocimiento existente por losactores descentralizados, dando lugar ala circulación de la información sobreexperiencias exitosas.

• Desarrollo de una ConferenciaSectorial sobre CooperaciónInternacional para el Desarrollo

La constitución de la Conferencia Secto-rial de Cooperación Internacional parael Desarrollo en octubre de 2009 puedesuponer la creación de un espacio idó-neo para favorecer un encuentro políti-co y técnico con mayores potencialida-des de dotar de mayor coherencia a lalabor del conjunto de los actores públi-cos de la cooperación española. Paraello, además de reconocer positivamen-te la creación de este espacio es impor-tante garantizar que esté dotada de con-tenido y de competencias, que permitanuna mayor conexión entre las dimensio-nes políticas de la cooperación, y en loreferido a armonización, en la dimen-sión administrativa y operativa.

• Revisión de la ComisiónInterterritorial de CooperaciónInternacional

Existe plena coincidencia entre los acto-res de la cooperación española al afir-mar que la CICD ha funcionado por de-bajo de sus posibilidades y no se ha


167

202_09 07 aju 17/2/10 17:02 Página 167

constituido en un mecanismo eficaz decoordinación. Para mejorar el papel dela CICD y potenciar su capacidad de co-ordinación es necesario introducir algu-nas modificaciones en su funcionamien-to. Algunas propuestas para mejorar elpapel de la CICD han sido recogidas enel Plan Director de la Cooperación Espa-ñola 2009-2012.

En primer lugar es importante el cumpli-miento de los compromisos relativos alas convocatorias de reunión. Es nece-sario mantener los compromisos, queno pueden depender de la coyunturapolítica estatal.

En segundo lugar, para que las discusio-nes y los debates sean prósperos y ten-gan carácter propositito es necesario ar-monizar las convocatorias de reunióncon los ciclos de planificación y con lasagendas —internacional, estatal y des-centralizada— de cooperación interna-cional. De esta manera las decisionesadoptadas por las CICD podrán incidiren las agendas y trascender el caráctermeramente informativo.

En tercer lugar, uno de los principalesproblemas que acusa la CICD es la difi-cultad para encontrar una composiciónque garantice la representatividad y lacapacidad operativa. El elevado númerode representantes favorece la participa-ción y la representatividad, sin embargolimita la capacidad operativa. Una solu-ción habitual a este dilema es la consti-tución de grupos de trabajo. Para ello, sepodrían impulsar fórmulas flexibles con-

sistentes en grupos de trabajo ad hoc,constituidos de manera temporal paratemas específicos, que podrían dotar deuna mayor flexibilidad a la CICD, hacien-do posible un encuentro entre represen-tatividad y capacidad operativa, cuestiónesta última recogida en el Plan Directorde la Cooperación Española 2009-2012,aunque desvinculada de la CICD.

En cuarto lugar, la CICD posee un marca-do carácter consultivo y las conclusionesque emanan de ella no son vinculantes,por lo que los debates, los intercambiosy las decisiones generadas por la CICDtienen una muy relativa capacidad de in-cidencia en la toma de decisiones políti-cas. En última instancia, la influencia dela CICD depende de la voluntad del Go-bierno central de asumir e incorporar ensus decisiones y en el diseño de políticaslas recomendaciones generadas por lacomisión. Es necesario, por ello, replan-tearse la naturaleza de la CICD para favo-recer el carácter vinculante de las deci-siones acordadas en la CICD.

• Impulso del papel de los fondosmunicipales de cooperación

Es necesario un impulso de los fondoslocales de cooperación existentes, asícomo la creación de fondos municipalesen las CCAA en los que estos no existen.

Previamente convendría acometer unejercicio, en el seno de los fondos exis-tentes, de definición de funciones y re-orientación de la actividad en los casos


168

202_09 07 aju 17/2/10 17:02 Página 168

en los que se haya producido una des-viación, generada por el uso, de las fun-ciones.

En algunas ocasiones los fondos de coo-peración se han desarrollado enorme-mente y han acaparado un número cre-ciente de funciones y han iniciado suandadura en nuevos ámbitos de trabajo,como la ejecución de proyectos, lo que hagenerado conflicto de intereses y ha dadolugar a unas relaciones de competenciacon otros actores del mismo sistema decooperación descentralizada, generándo-se así una lógica competitiva y duplicidadde funciones con otros actores.

Es necesario evitar estas distorsiones enlas funciones de los fondos locales decooperación y tratar de aprovechar laspotencialidades que representan comoacores aglutinadores y reforzar la ideade que son mucho más que fondos decoordinación económica, que tienen unpapel importante que desarrollar en lasensibilización, incidencia y asesora-miento a las entidades locales

• Armonización de los procedimientosadministrativos

Actualmente existe una elevada hetero-geneidad en los procedimientos adminis-trativos y las convocatorias de subven-ción existentes. Partiendo de la basecomún de convocatorias de proyectos aONGD en la que se apoya buena parte dela cooperación descentralizada, existentantos tipos de bases de convocatorias,

duración de los proyectos, formularios desolicitud de las convocatorias, plazos y fe-chas de convocatorias, mecanismos derendición de cuentas, etc., seguramente,como gobiernos descentralizados.

La Ley General de Subvenciones, apro-bada en 2003, lejos de contribuir a unamejor orientación y una mayor raciona-lización de los procedimientos adminis-trativos, está restringiendo más aún elproceso y planteando importantes pro-blemas de justificación. Es necesario,por ello, desbloquear las negociacionesy continuar avanzando en el desarrollode la disposición adicional 18ª de la LeyGeneral de Subvenciones.

La ausencia de procedimientos homogé-neos genera restricciones importantespara la eficacia de la ayuda, ya que supo-ne un incremento muy elevado de loscostes de gestión de las organizacionesno gubernamentales tanto del Nortecomo del Sur, lo que en ocasiones tienecomo resultado una barrera de acceso, obien la expulsión de las organizacionesmás débiles, especialmente en el Sur, dela cadena de la ayuda al no poder hacerfrente a los rígidos y heterogéneos pro-cedimientos administrativos de la coo-peración descentralizada española.

Así pues, por todo ello, es necesarioavanzar en la identificación de criterioscomunes para favorecer una homogenei-zación en los procedimientos administra-tivos, en los mecanismos de rendición decuentas y también en los mecanismos deseguimiento y evaluación.


169

202_09 07 aju 17/2/10 17:02 Página 169

Por ello, como se afirmó anteriormente,la iniciativa propuesta de evaluación en-tre pares de la cooperación descentrali-zada podría ser una buena herramientapara identificar buenas prácticas y pro-cedimientos comunes que, en benefi-cios de la calidad del conjunto del siste-ma de ayuda, podrían ser asumidos porel resto de actores descentralizados.

• Coordinación en el terreno: un requisito esencial para el alineamiento

El ejercicio de la coordinación no seráefectivo si no se garantiza la articulaciónde la coordinación en el ámbito políticoy organizativo, con la coordinación en elámbito operativo, es decir, en el terreno.

Esta prioridad está reflejada en Plan Di-rector de la Cooperación Española 2009-2012, en el que se identifica a las Ofici-nas Técnicas de Cooperación (OTC) dela AECID con el papel de «facilitador dela coordinación y dinamizador de lacomplementariedad de la acción de co-operación de los diferentes actores» yse propone la creación de un «grupo es-table de coordinación sobre el terre-no» 1, en cada uno de los países sociosde la cooperación española.

Partiendo del reconocimiento del rol decoordinador que puede desarrollar lasOTC y de la ventaja comparativa de laAdministración General del Estado en

materia de coordinación en el terreno,por su mayor grado de implantación,conviene llamar la atención sobre la ne-cesidad de impulsar una representaciónfiel a la realidad de la cooperación espa-ñola en cada uno de los países socios enestos grupos.

Es cierto que una gran parte importantede la cooperación descentralizada res-ponde a una implantación materializadaa través de las ONGD. Por ello, en aque-llos países socios en los que los gobier-nos descentralizados tienen una menorpresencia es necesario favorecer unamayor representación de las ONGD.

Asimismo, es necesario que en el proce-so de desarrollo de los nuevos Consejosde coordinación en el terreno se asegu-re desde el inicio la participación de losgobiernos autonómicos, provinciales ylocales lo que exige un esfuerzo deapertura de espacios de participaciónpor parte de la Administración Generaldel Estado y un esfuerzo de participa-ción en dichos espacios por parte de losactores descentralizados.

I.7. Cambio en el modelo derelaciones

La búsqueda de mayores niveles deapropiación democrática, alineamientoy armonización exige una revisión deltipo de relaciones establecidas entre losgobiernos descentralizados y sus so-


1 DGOPLDE-MAEC, Plan Director de la Cooperación Española 2009-2012, p. 76.

170

202_09 07 aju 17/2/10 17:02 Página 170

cios, muchas de ellas actualmente cir-cunscritas a la elaboración de proyectosde desarrollo.

Si bien es cierto que distintas entidadeslocales y CC AA españolas han estable-cido alianzas estratégicas con gobiernosy regiones de países del Sur, esto no hacontribuido a una transformación gene-ralizada del modelo de relaciones fun-damentalmente por dos razones.

En primer lugar, porque son pocos losgobiernos descentralizados que han es-tablecido alianzas sólidas y estratégicas.La política de relaciones más habitual,por el contrario, se materializa a travésde acuerdos de entendimiento con unamplio abanico de gobiernos descentra-lizados del Sur, que responden a un mo-delo estandarizado e inespecífico, o através de la intermediación de las ONGD,sin que se produzca un contacto directoentre el gobierno descentralizado espa-ñol y el socio.

En segundo lugar, la inercia y el enquis-tamiento de los proyectos como princi-pal instrumento de gestión por parte delos actores de la cooperación descentra-lizada han supuesto que las alianzas es-tratégicas impulsadas hayan encontra-do enormes dificultades para superar lalógica «proyectista» y dotarse de uncontenido global. Así pues, en la mayo-ría de los casos las relaciones estableci-das entre gobiernos descentralizadosespañoles y gobiernos descentralizadosdel Sur se han reducido a un canal privi-legiado de ejecución de proyectos.

La transformación del modelo de rela-ciones hacia unas alianzas más estraté-gicas se encuentra supeditada al cambioen el modelo de gestión basado en elproyecto —ya sea a través de la coopera-ción directa o mediante participación deONGD—. Avanzar hacia un tipo de rela-ciones más estratégicas no es fácil en uncontexto como el de la cooperación des-centralizada española caracterizado porla diversificación geográfica y sectorialde las políticas de cooperación. Por ello,como lógica consecuencia de unas rela-ciones más sólidas y estratégicas, laconcentración del trabajo con un menornúmero de socios y sobre un reducidoespectro de áreas de actuación pareceuna decisión pertinente, y casi obligadateniendo en cuenta los limitados recur-sos —económicos y humanos— con losque cuentan la mayoría de los gobiernosdescentralizados españoles en materiade cooperación.

II. EL MARCO INSTITUCIONAL Y DEPLANIFICACIÓN DE LA COOPERACIÓNDESCENTRALIZADA: IMPORTANTESAVANCES Y DESAFÍOS

II.1. Escenario general de crecientesmarcos normativos, estructurainstitucional y ejercicios deplanificación

Desde los orígenes de la cooperacióndescentralizada en España se ha idoconstruyendo un marco normativo einstitucional que en los últimos años ha


171

202_09 07 aju 17/2/10 17:02 Página 171

experimentado un gran impulso. Apo-yados en el andamiaje institucional nu-merosos gobiernos descentralizadoshan desarrollado sus propios marcos deplanificación para una mejor gestión desus políticas de ayuda. El incremento delos actores experimentado en estosaños, así como la construcción del mar-co normativo, institucional y de la plani-ficación, se ha visto acompañado de unsignificativo aumento de los recursos fi-nancieros movilizados por el conjuntode los actores de la cooperación descen-tralizada.

Como han puesto de manifiesto algu-nos estudios sobre los sistemas de coo-peración descentralizada en los distin-tos países donantes este desarrollo deactores, políticas y recursos registradoen la cooperación descentralizada enEspaña hace de ella un caso especial, enel que residen enormes potencialidadesy que pone de manifiesto la evoluciónde los actores descentralizados españo-les en el ámbito de la cooperación inter-nacional para el desarrollo.

El desarrollo normativo e institucional,así como los avances en materia de pla-nificación llevados a cabo por los acto-res descentralizados denotan madurez yresponsabilidad por la búsqueda de lacalidad. Este hecho pone de manifiesto,asimismo, que hay un número crecientede gobiernos descentralizados que hanimpulsado la cooperación internacionalpara el desarrollo como una política pú-blica. De hecho en varios de ellos la coo-peración para el desarrollo ya ocupa un

espacio propio y autónomo dentro delmarco institucional de los actores des-centralizados, constituyéndose comoconsejería específica en el caso de algu-nas CC AA y como concejalía propia enel de algunas entidades locales.

II.2. Avances y limitaciones del marco institucional y la planificación

Más allá de la constatación del creci-miento y consolidación de la estructuray la planificación sobre la que se asientala AOD descentralizada es importantesaber en qué medida el desarrollo insti-tucional se materializa en una mayor efi-cacia y hasta qué punto da lugar a unimpacto acorde con las potencialidadesexistentes en el sistema de cooperacióndescentralizado español.

Los avances han sido claros desde elpunto de vista individual de numerososactores que a través de la creación deestructuras de gestión y de marcos deplanificación han dotado de mayor co-herencia a su política de ayuda. AlgunasCCAA y entidades locales han mostradoen este proceso una amplia visión estra-tégica, un elevado conocimiento técnicode aspectos relevantes para la promo-ción del desarrollo y un profundo cono-cimiento de los debates y los consensosexistentes en el escenario internacionaldel sistema de ayuda.

Este hecho, empero, no ha ocurrido entodos los casos y no ha redundado sufi-


172

202_09 07 aju 17/2/10 17:02 Página 172

cientemente en la coherencia colectivapor algunas razones que plantean resu-midamente a continuación:

• El desarrollo del marco institucional yel incremento de los recursos de la co-operación descentralizada no se hanacompañado de una evolución similarde los procedimientos, los mecanis-mos y los instrumentos a través de losque se ejecuta esta creciente coopera-ción descentralizada.

• Existe un peso excesivo del esquemade la cadena de la ayuda y de instru-mentos y modalidades de ayuda conlimitada capacidad de transformaciónde la realidad política, social y econó-mica, que impiden materializar el di-seño estratégico y la planificación, yaque actúan como elemento atomiza-dor y de fragmentación de las inter-venciones.

• El sistema de cooperación descentra-lizada —actores, marco institucional,planificación y recursos— ha crecidoa un ritmo muy superior del que lohan hecho los mecanismos de coordi-nación, regulación y racionalización,dando lugar a un sistema hipertrofia-do que impide garantizar la coheren-cia desde el punto de vista agregado yresta valor añadido a la cooperacióndescentralizada en su conjunto.

• El desarrollo del marco normativo esimportante ya que favorece la regula-ción y un diálogo más claro entre lasCC AA y la Administración General delEstado. Sin embargo, la elaboraciónde leyes autonómicas no siempre res-ponde a un criterio de pertinencia si

se tienen en cuenta los recursos desti-nados por algunas CC AA a desarro-llar acciones de cooperación para eldesarrollo. Como se señaló, en algunoscasos la elaboración de leyes autonó-micas de cooperación responde más auna necesidad de legislar para conso-lidar un espacio jurídico que a una ne-cesidad de dar cobertura legal y jurídi-ca a una realidad existente.

• La existencia de marcos de planifica-ción plurianual en trece CC AA y envarias entidades locales es uno de losaspectos más reseñables del marcoinstitucional y de planificación. Comose ha afirmado, ha contribuido a ge-nerar, desde el punto de vista institu-cional, mayor eficacia, predictibilidadde la ayuda y responsabilidad. Existe,sin embargo, una clara desconexiónentre los marcos de planificación delos distintos actores de la cooperacióndescentralizada, lo que ha contribuidoa generar una gran fragmentacióndesde el origen, desde el propio pro-ceso de planificación. Para evitar estatendencia y lograr que la crecienteplanificación contribuya en mayormedida a la eficacia del conjunto de lacooperación descentralizada es nece-sario asumir también una cuota deresponsabilidad colectiva a favor delos ejercicios de armonización.

• Junto a los documentos de planifica-ción general algunas CC AA y entida-des locales han desarrollado tambiénejercicios de planificación geográficay sectorial. Las estrategias geográfi-cas y sectoriales son herramientas deextraordinaria utilidad siempre que


173

202_09 07 aju 17/2/10 17:02 Página 173

estén basadas en un exhaustivo trabajoprevio de análisis, que se construyan através del diálogo con los socios —con-dición necesaria para cumplir con losprincipios de apropiación y alineamien-to—, que respondan a elevados nivelesde participación —en cumplimientocon el principio de apropiación demo-crática— y que se elaboren a través deun proceso de comunicación y coope-ración con otros actores, tanto des-centralizados como estatales —haciala búsqueda de una mayor armoniza-ción—. Si no se contemplan estas di-mensiones, la capacidad de favorecerla eficacia de la ayuda a través de lacreación de documentos de planifica-ción se verá muy limitada.

• La realización de estrategias sectoria-les y geográficas bajo estas condicio-nes exige la dedicación de elevadosrecursos económicos y humanos conlos que no siempre cuentan los go-biernos descentralizados. Por ello, esconveniente que sólo se desarrollenestas estrategias cuando existan losmedios y las capacidades para hacer-lo con garantías. En los casos en losque estos medios no existan es vital elconocimiento y la apropiación de losplanes y estrategias elaborados porestos actores, tanto los elaboradospor las Administración General delEstado como los elaborados por otrasCC AA y entidades locales.

• En numerosas ocasiones se observaun claro desajuste entre la planifica-ción y la ejecución de la ayuda. Paraevitarlo es necesario que los ejerci-cios de planificación se ajusten a los

medios disponibles y no desborden lacapacidad de gestión de quien losdesarrolla. Un mecanismo adecuadopara ello es la incorporación de meca-nismos de seguimiento y evaluacióndel propio marco de planificación. Elseguimiento de la implementación deun marco de planificación es una he-rramienta idónea para valorar la perti-nencia y la viabilidad, así como paraintroducir los ajustes y las modifica-ciones oportunas. Así pues, a travésdel aprendizaje que proporciona el se-guimiento se puede favorecer el per-feccionamiento del marco de planifi-cación y su adecuación a los mediosdisponibles para su desarrollo.

• Otras veces, el resultado de la desco-nexión entre la planificación y la eje-cución se explica por la ausencia departicipación de las organizaciones quegestionan la cooperación para el de-sarrollo, fundamentalmente las ONGD,en el proceso de planificación. En es-tos casos, las prioridades geográficasy sectoriales pueden no coincidir conlas de las ONGD. Si añadimos a estoel predominio del enfoque demand-driven, encontramos una gran diver-gencia entre el marco de planificacióny el mapa de la cooperación resultan-te de numerosos actores descentrali-zados.

• El modelo dominante de diversifica-ción geográfica de la ayuda, elevadacanalización de los recursos a travésde ONGD y la influencia del enfoqueinducido por la demanda dificulta lapuesta en marcha de acciones integra-les orientadas hacia el fortalecimiento


174

202_09 07 aju 17/2/10 17:02 Página 174

de las capacidades locales, el fortaleci-miento institucional y el apoyo a losprocesos de descentralización. Es ne-cesario avanzar hacia un modelo quepermita articular la cooperación direc-ta y la canalización a través de ONGDy, con ello, poder articular procesos defortalecimiento de la sociedad civil yde apoyo al fortalecimiento institucio-nal. Este modelo, asimismo, es incom-patible con las estrategias de diversifi-cación geográfica desarrolladas por lamayoría de actores descentralizadosespañoles por lo que sería pertinenteuna redefinición de las estrategias deorientación geográfica de la ayuda porparte de las entidades descentraliza-das españolas.

• Los marcos de planificación, especial-mente en lo que a orientación geográ-fica de la ayuda se refiere, no han con-tribuido en términos generales a laconstrucción de una lógica estratégi-ca de intervención desde el punto devista individual, y menos aún desdeun enfoque colectivo. Este ejercicio, elde la planificación geográfica, ha con-tribuido a racionalizar la discrecionali-dad dominante por parte de determi-nados actores, pero desde el punto devista agregado ha consagrado la dis-persión y geográfica.

• Una mayor concentración de la ayudade los gobiernos descentralizados, quepermite una mayor presencia institu-cional en cada uno de los países socios,es un factor que favorece también unamayor presencia de los actores descen-tralizados en las iniciativas de armoni-zación llevadas a cabo en el terreno.

III. LA DIMENSIÓN CUANTITATIVA: LA AOD DESCENTRALIZADA

III.1. El volumen de AODdescentralizada: crecimiento yconsolidación de conjunto…

Algunos de los principales rasgos dis-tintivos de la cooperación descentrali-zada española son el complejo marcoinstitucional y normativo, y el múltipley heterogéneo mapa de actores que locomponen. El elevado volumen deAOD que movilizan los actores descen-tralizados es otro de los factores sus-tanciales que hacen que sea una coo-peración muy relevante, entre las mássignificativas en términos absolutos yla más determinante en términos rela-tivos.

La AOD descentralizada ha crecido demanera constante en los últimos años yse ha consolidado como un componen-te significativo dentro de la AOD totalespañola —13,98% en 2007— comoconsecuencia, fundamentalmente, de laAOD autonómica. Existen razones parapensar que la tendencia de crecimientose mantendrá, aunque a un ritmo bajo,en los próximos años.

En primer lugar, la apuesta institucionalefectuada por numerosos actores, el de-sarrollo de los marcos de planificación yla puesta en marcha de estructuras degestión son indicadores de la construc-ción de políticas públicas de coopera-ción. Estas no serán genuinas políticaspúblicas si no se acompaña de los recur-


175

202_09 07 aju 17/2/10 17:02 Página 175

sos económicos suficientes para su ple-no desarrollo.

En segundo lugar, existen compromisosformalmente establecidos —plasmadosen leyes autonómicas de cooperación,en los marcos de planificación y en pac-tos contra la pobreza— de incrementode la AOD autonómica y local que encaso de cumplimiento, y así cabe espe-rarlo, significarán un aumento de laAOD descentralizada.

Sin embargo, junto a las razones que invi-tan al optimismo existen también razonespara relativizar las expectativas acercadel aumento de los recursos. Concreta-mente, la supeditación en numerososcasos de la política de cooperación al ci-clo político y a la coyuntura económicaconduce a pensar, ante la actual crisiseconómica global, en una reducción delos compromisos y los desembolsos,como ya ha empezado a ocurrir por par-te de determinados actores.

III.2. …frente a la existencia de «techos de gestión» y desequilibrios entre el marco institucional y la AOD

Hasta la fecha el compromiso de desti-nar el 0,7% del presupuesto autonómi-

co o local a acciones de cooperacióninternacional ha sido, salvo contadasexcepciones, un ejercicio retórico, yaque muy pocos gobiernos descentrali-zados han alcanzado esta cifra y me-nos aún la han mantenido de manerasostenida.

Por el contrario, existe en la práctica un«techo de gestión», especialmente entrelas CC AA, situado en torno al 0,5% delpresupuesto. Son pocos los gobiernosdescentralizados que llegan a este por-centaje, y la mayoría de los que lo hacenes como resultado de un ciclo alcista delesfuerzo en materia de cooperación, porlo que generalmente en los años si-guientes se produce un descenso de di-cho esfuerzo y un alejamiento —a labaja— del 0,5%.

Este comportamiento errático de lospresupuestos de cooperación, del quepocos actores escapan, pone de mani-fiesto la importancia del ciclo político yeconómico, y supone en ocasiones unmarcado desequilibrio entre el marcoinstitucional y de planificación, y losrecursos económicos para dar conteni-do a dicho marco. El comportamientoerrático provoca, asimismo, dificulta-des para actuar en un marco de alinea-miento, armonización y corresponsabi-lidad.


176

202_09 07 aju 17/2/10 17:02 Página 176

ACHARYA, A.; FUZZO DE LIMA, A. y MOORE,M. (2005): «Aid Proliferation: How Respon-sible are the Donors?», IDS Working Paper214, Brighton, Institute for DevelopmentStudies.

—(2006) «Proliferation and Fragmentation:Transaction Costs and the Value of Aid»,Journal of Development Studies, vol. 42,núm. 1.

AECID (2005): Documento Estrategia PaísPerú, 2005-2008.

AECID Bolivia (2008): Evaluación del progra-ma de la AECID en Bolivia con relación alos principios de la Declaración de París.

AGUIRRE, I. (2000): «¿Qué sentido tiene ha-blar de paradiplomacia? Una encuesta in-tertextual en torno a un neologismo poli-sémico», en F. Aldecoa y M. Keating (eds.),Paradiplomacia: las relaciones internacio-nales de las regiones, Madrid, MarcialPons, pp. 203-235.

ALASINO, E. (2008): Perú: ¿El reino de lasONG? Armonización de los donantes: En-tre la eficacia y la democratización. Estu-dio de caso III, Madrid, Documento de Tra-bajo, Fride.

ALCALDE, A. R. y MORENO, A. (2007): «Retosde la Declaración de París para la planifica-ción estratégica de las agencias», RevistaEspañola de Desarrollo y Cooperación, pri-mavera/verano, Madrid, IUDC-UCM.

ALONSO, J. A. (2005): «Eficacia de la ayuda:un enfoque desde las instituciones», Re-vista CIDOB d’Afers Internacionals, Barce-lona, núm. 72, pp.17-39.

—y SANAHUJA, J. A. (2006): «Un mundo entransformación: repensar la agenda de de-sarrollo», Intermón Oxfam, La realidad dela ayuda 2006-2007, Barcelona, IntermónOxfam, pp. 179-204.

ARENAL, C. del (2002): «La nueva sociedadmundial y las nuevas realidades interna-cionales: un reto para la política», enVV AA, Cursos de Derecho Internacional yRelaciones Internacionales de Vitoria-Gas-teiz 2001, Bilbao, UPV/EHU, pp. 17-86.

APCI (2008): Situación y tendencias de la Co-operación Internacional en el Perú: año2006, Lima, Agencia Peruana de Coopera-ción Internacional.

ASOCIACIÓN INTERNACIONAL DE FOMEN-TO (2007): Aid Architecture: An Overviewof the Main Trends in Official AssistanceFlows, Washington, AIF/Banco Mundial,febrero.

AYUNTAMIENTO DE CÓRDOBA (2004): PlanMunicipal de Paz y Solidaridad 2004-2008.

BADIELLO, L. (2004): «La representación re-gional en Bruselas: evolución, funciones yperspectivas», en F. Morata (ed.), Gober-nanza multinivel en la Unión Europea, Va-lencia, Tirant lo Blanch, pp. 327-368.

BARBÉ, E. (1993): «El Estado como actor inter-nacional: crisis y consolidación del sistemade Estados», Papers, núm. 41, pp. 33-54.

BECK, U. (2004): Poder y contrapoder en laera global. La nueva economía políticamundial, Madrid, Paidós.

BIRDSALL, N. (2004): Seven Deadly Sins: Re-flections on Donor Failings, Washington,

BIBLIOGRAFÍA

177

202_09 08 bib 17/2/10 17:02 Página 177

Center for Global Development, workingpaper, núm. 50 (versión revisada en di-ciembre de 2005).

CAD-OCDE (2008a): Nicaragua 2008 - Surveyon Monitoring the Paris Declaration.

—(2008b): Peru 2008 - Survey on Monitoringthe Paris Declaration.

CASTRO RUANO, J. L. y UGALDE, A. (2004):La acción exterior del País Vasco (1980-2003), Oñati, Instituto Vasco de Administra-ción Pública, en particular la parte primera,cap. 1. «La acción exterior de los Gobier-nos No Centrales. Fundamentación teóri-ca», pp. 21-48.

COLINO, C. (2007): La acción internacionalde las comunidades autónomas y su parti-cipación en la política exterior española,OPEX, Fundación Alternativas.

COMISIÓN EUROPEA (1992): DecentralizedCooperation. Objectives and Methods,Bruselas, 26-11-1992.

—(2008): Communication from the Commis-sion to the Council, the European Parlia-ment and the European Economic and So-cial Committee and Committee of theRegions, COM626 final, 8-10-2008.

CONGDE (2007a): La calidad en las ONGD.Situación actual y retos, Madrid, CONGDE.

—(2007b): La transparencia y la rendición decuentas. Situación actual y retos, Madrid,CONGDE.

—(2007c): Informe de la Coordinadora deONGD para el Desarrollo – España sobre elsector de las ONGD 2006, Madrid, CONGDE.

—(2008): Informe de la Coordinadora deONGD para el Desarrollo – España sobre elsector de las ONGD 2007, Madrid, CONGDE.

COORDINADORA CIVIL DE NICARAGUA(2006): Mapeo y Caracterización de las Or-ganizaciones de la Sociedad Civil en Nica-ragua. Resumen ejecutivo, disponible enwww.ccer.org.ni/files/doc/1179179059_-%20MAPEO%20-%20Resumen%20Ejecuti-vo2.pdf.

COOURT, J. (2006): «Governance, Develop-ment and Aid Effectiveness: A Quick Guideto Complex Relationships», ODI Briefingpaper, Londres.

CORNAGO, N. (2001): Functional and Nor-mative Dynamics in the Global Spreadingof Subnational Involvement in Internatio-nal Affairs, Workshop of Constituent Unitsin International Affairs, Forum of Federa-tions, Winnipeg.

DEL HUERTO, M. (2004): Una aproximacióncontextual y conceptual a la cooperacióndescentralizada, Ilustre Municipalidad deValparaíso y Diputación de Barcelona.

—(2005): «Análisis de la Cooperación Des-centralizada Local. Aportes para la cons-trucción de un marco de referencia con-ceptual en el espacio de las relacionesUnión Europea-América Latina», en Anua-rio de la cooperación descentralizada2005, Barcelona, Observatorio de Coope-ración Descentralizada Unión Europea-América Latina, pp. 44-63.

DÍAZ, A. (2008): La cooperación oficial des-centralizada, Madrid, IUDC-Los Libros dela Catarata.


178

202_09 08 bib 17/2/10 17:02 Página 178

DI RENZIO, P. y MULLEY, S. (2006): «Promo-ting Mutual Accountability in Aid Rela-tionships», ODI Briefing Paper, vol.1, p. 2.

DUCHACEK, I. D.; LATOUCHE, D. y STEVEN-SON, G. (eds.) (1988): Perforated Sovereign-ties and International Relations. Trans-Sove-reign Contacts of Subnational Governments,Nueva York, Greenwood Press.

EASTERLY, W. (2002): «The Cartel of GoodIntentions. The Problem of Bureaucracy inForeign Aid», Journal of Policy Reform,vol. 5, núm. 4, pp. 223-250.

EQUIPO NITLAPAN-ENVÍO (2009): «Sin nin-gún borrón y con muchas cuentas nue-vas», pp. 3-9, Revista Envío, núm. 322-323,enero-febrero.

FEMP (2005): La Cooperación al Desarrollode las Entidades Locales, FEMP-MAEC.

—(2006): La Cooperación al Desarrollo de lasEntidades Locales, FEMP-MAEC.

FERNÁNDEZ DE CASADEVANTE (1997): «Laacción exterior de las Comunidades Autó-nomas: desarrollos recientes», en VV AA,Cursos de Derecho Internacional de Vitoria-Gasteiz, 1996, Bilbao y Madrid, UPV/EHU yTecnos.

—(2001): La acción de las Comunidades Au-tónomas. Balance de una práctica consoli-dada, Madrid, Universidad Rey Juan Car-los y Dilex.

FONDO ANDALUZ DE MUNICIPIOS PARA LASOLIDARIDAD (2003): Inventario – Evalua-ción de la cooperación internacional al de-sarrollo de entidades locales andaluzas.Primera parte: 1999-2001, Córdoba, FAMSI.

FORESTI, M.; BOOTH, D. y O’NEILL, T. (2006):Aid Effectiveness and Human Rights:Strengthening the Implementation of theParis Declaration, Londres, Overseas De-velopment Institute (ODI).

FRERES, C. (2008): Los gobiernos nacionalesde América Latina y los organismos multi-laterales ante la cooperación descentraliza-da: ¿Hacia una articulación multi-nivel?,Observatorio de Cooperación Descentrali-zada UE-AL, disponible en http: //www.con-ferenciasocd.org/ docs/cfreres_ocd_articu-laciongobnacalyooii_190508-fin.pdf.

—y SANZ, A. (eds.) (2002): Las ComunidadesAutónomas Españolas y América Latina:Una nueva dimensión de la conexión ibe-roamericana, Madrid, AIETI.

FRIDE (2007): La armonización de los donan-tes y la democratización: Nuevos desafíospara la agenda de desarrollo, Informe deactividad septiembre de 2007, FRIDE,www.fride.org.

GALÁN, M. y SANAHUJA, J. A. (1999): El sis-tema internacional de cooperación al de-sarrollo: Una aproximación a sus autores einstrumentos, CIDEAL, Madrid.

GARCÍA SEGURA, C. (1995): «ComunidadesAutónomas y relaciones internacionales»,en R. Gillespie, F. Rodrigo y J. Story (eds.),Las relaciones exteriores de la España de-mocrática, Madrid, Alianza, pp. 170-188.

—(2004): «La participación de las comunida-des autónomas españolas en las relacio-nes internacionales. Reflexiones sobre lapresencia internacional de las comunida-des autónomas históricas: Cataluña, Gali-cia y el País Vasco», en T. Vigevani et al.

Bibliografía

179

202_09 08 bib 17/2/10 17:02 Página 179

(eds.), A Dimensão Subnacional e as Rela-ções Internacionais, São Paulo, EDUC,Fundação Editora da UNESP y Bauru, pp.211-249.

GODOY, T. (1999): Intervención en la III Con-ferencia del Observatorio de CooperaciónDescentralizada UE-AL, 26-28 mayo de2008, disponible en conferencias.observ.ocd.org/docs/ponencia%2Oteresa%20go-doy,pdf.

GRUPO COORDINADOR INTERNACIONAL(ISG) (2007): De París 2005 a Accra 2008:¿Podrá ser la ayuda al desarrollo eficaz yresponsable?, una aproximación critica ala agenda de la eficacia de la ayuda al de-sarrollo (borrador); noviembre.

HARMER, A. y COTTERELL, L. (2005): Diver-sity in Donorship. The Changing Landsca-pe of Official Humanitarian Aid, Londres,Overseas Development Institute (ODI).

HELD, D.; MCGREW, A., GOLDBLATT, D. yPERRATON, J. (2002): Transformacionesglobales. Política, economía y cultura, Mé-xico, Oxford University Press.

HOCKING, B. (2000): «Vigilando la “fronte-ra”: globalización, localización y capaci-dad de actuación de los gobiernos no cen-trales», en F. Aldecoa y M. Keating (eds.),Paradiplomacia: las relaciones internacio-nales de las regiones, Madrid, MarcialPons, pp. 29-54.

HOMBRADO, A. (2008): Coordinación entreel Gobierno central y las comunidades au-tónomas: asignatura pendiente de la coo-peración española, OPEX, Fundación Al-ternativas.

ILLÁN, J. C. (2006): Los procesos de descen-tralización y los retos para la ayuda inter-nacional, FIIAPP-IUDC.

—(2007): «La planificación en la cooperacióndescentralizada española», Revista Espa-ñola de Desarrollo y Cooperación, prima-vera/verano, Madrid, IUDC-UCM.

INTERMÓN OXFAM (2007): La realidad de laayuda 2007-2008, Barcelona, Intermón Ox-fam.

JEFFERY, C. «Sub-National Mobilization andEuropean Integration: Does it Make AnyDifference?», Journal of Common MarketStudies, vol. 38, núm. 1, JCMS, Brighton.

JUNTA DE ANDALUCÍA (2008): Programa decooperación internacional para el desarro-llo. Balance 2007, Consejería de la Presi-dencia, Agencia Andaluza de CooperaciónInternacional.

KABELL, D.; MUWANGA, N.; SAGASTI, F. yWOOD, B. (2008): «Informe de síntesis so-bre la Primera Fase de la Evaluación de laImplementación de la Declaración deParís», Copenhague, Ministerio de Asun-tos Exteriores de Dinamarca, julio.

KALDOR, M. (2003): La sociedad civil global.Una respuesta a la guerra, Barcelona, Tus-quets.

KEATING, M. (2001): «Regiones y asuntos in-ternacionales: motivos, oportunidades y es-trategias», en F. Aldecoa y M. Keating (eds.),Paradiplomacia: las relaciones internacio-nales de las regiones, Madrid, Marcial Pons.

—y HOOGHE, L. (2001): «Bypassing the Na-tion-state? Regions and the EU Policy Pro-


180

202_09 08 bib 17/2/10 17:02 Página 180

cess», en J. Richardson, European Union.Power and Policy Making, Londres, Rou-tledge.

KINCAID, J. (2000): «La competencia interna-cional de los EE UU y sus gobiernos», enF. Aldecoa y M. Keating (eds.), Paradiploma-cia: las relaciones internacionales de las re-giones, Madrid, Marcial Pons, pp. 115-142.

KNACK, S. y RAHMAN, A. (2004): DonorFragmentation and Bureaucratic Quality inAid Recipients, Washington, Banco Mun-dial, policy research working paper núm. 3,p. 186.

KOCH, D. (2008): «A Paris Declaration for theNGOs? The Need for Harmonisation, Co-ordination, Mutual Accountability andAlignment among International NGOs,OCDE, Financing Development 2008: Who-se Ownership?», Development Centre Stu-dies, OECD.

LANG, P.; PAQUIN, S. y LACHAPELLE, G.(2004): «¿Por qué las regiones tienen rela-ciones internacionales?», en F. Morata,G. Lachapelle y S. Paquin (eds.), Globaliza-ción, gobernanza e identidades, Barcelo-na, Fundació Pi Sunyer, pp. 85-103.

LANGA, A. (2007): Aproximación a la Coope-ración Internacional para el Desarrollo dela Junta de Andalucía, Sevilla, Centro deEstudios Andaluces.

LECOURS, A. (2002): «When Regions GoAbroad: Globalization, Nationalism andFederalism», Ponencia en la Conferencia«Globalization, Multilevel Governance andDemocracy: Continental, Comparative andGlobal Perspectives», Kingston, Queen’sUniversity, 3-4 de mayo.

LELE, U.; SADIK, N. y SIMMONS, A. (2006):The Changing Aid Architecture: Can GlobalInitiatives Erradicate Poverty?, s.l., mímeo.

LEY 23/1998, de 7 de julio, de CooperaciónInternacional para el Desarrollo.

LEY 14/2003, de 22 de diciembre, de Coope-ración Internacional para el Desarrollo dela Junta de Andalucía.

MAEC/SECI (2004): Seguimiento del PACI2003.

MAEC/DGPOLDE (2008): Seguimiento delPACI 2007.

—(2009): Plan Director de la Cooperación Es-pañola 2009–2012.

MALÉ, J. P. (2008): «Análisis de la Coopera-ción Descentralizada Local. Panorámica delas prácticas y tendencias actuales de lacooperación descentralizada pública»,Anuario de la cooperación descentralizada2007, Barcelona, Observatorio de Coope-ración Descentralizada Unión Europea-América Latina, pp. 21-39.

MANOR, J. (2000): Descentralisation andSustanaible Livelihoods, IDS.

MARKS, G. et al. (2002): «What Do Subnatio-nal Offices Think They Are Doing in Brus-sels?», Regional & Federal Studies, vol. 12,núm. 3, pp. 1-23.

MARTÍNEZ, I. (2007): La cooperación no gu-bernamental española en Perú, Madrid,ICEI.

—y SANTANDER, G. (2009): «La Declaraciónde París y la cooperación descentralizada»,

Bibliografía

181

202_09 08 bib 17/2/10 17:02 Página 181

Anuario de la cooperación descentralizada2008, Observatorio de Cooperación Descen-tralizada Unión Europea-América Latina.

MEDINA, J. M. (2007): «Avances y retos delas ONGD», en Iglesia-Caruncho (coord.),Avances y retos de la cooperación españo-la. Reflexiones para una década, Madrid,Fundación Carolina-Siglo XXI.

NACIONES UNIDAS (2002): Informe de laConferencia Internacional sobre Financia-ción del Desarrollo, Monterrey (México),18-22 de marzo de 2002, Nueva York,A/CONF.198/11.

NEGRÓN, F. (2006): La cooperación privadainternacional y su aporte al desarrollo delPerú, Lima, COEECI.

OCDE (2004): Decentralization and Poverty inDeveloping Countries: Exploring the Im-pact, París, DEV/DOC (2004)05.

OCDE/CAD (2003): Harmonising Donor Prac-tices for Efective Aid Delivery, París, DACGuidelines and Reference Series.

—(2005): Aid Extended by Local and StateGovernments, Pre-print of the DAC Jour-nal, vol. 6, núm. 4.

—(2007a): Spain. Development AssistanceCommittee Peer Review, París, OCDE.

—(2007b): 2006 Development Co-operationReport, París, OCDE, «Preliminary Findingsfrom the 2006 Baseline Survey on Monito-ring the Paris Declaration», pp. 56-66.

—(2008): Encuesta de 2008 de seguimientode la Declaración de París. Ayuda más efi-caz para 2010.

OHMAE, K. (1995): The End of the NationState. The Rise of Regional Economies,Nueva York, Fress Press.

OLMO GARCÍA, E. del (2008): «El programamunicipio: una nueva forma de hacer coo-peración municipal», Revista Española deDesarrollo y Cooperación, núm. 21.

PALACIOS, M. M. (2006): Una cooperaciónpara el desarrollo con vocación ciudada-na. La cooperación del Ayuntamiento deCórdoba 1987-2003, Córdoba, Ayunta-miento de Córdoba.

PAQUIN, S. (2004): Paradiplomatie et rela-tions internationales. Théorie des straté-gies internationales des régions face à lamondialisation, Bruselas, Presses Interuni-versitaires Européennes.

PARDO, J. L. (1995): La acción exterior de lasComunidades Autónomas. Teoría y Prácti-ca, Madrid, Colección Escuela Diplomáti-ca, núm. 1.

PÉREZ-SOBA, I. (1997): La juventud españolay la cooperación para el desarrollo, Ma-drid, IUDC- Los Libros de la Catarata.

PÉREZ TREMPS, P. (coord.); CABELLOS,M. A. y ROIG, E. (1998): La participacióneuropea y la acción exterior de las Comu-nidades Autónomas, Madrid y Barcelona,Marcial Pons e Institut d’Estudis Autonò-mics.

PINEDA, C. y SCHULZ, N. (2008): El reto nica-ragüense. Armonización de los donantes:Entre la eficacia y la democratización. Es-tudio de caso II, Madrid, Documento deTrabajo, Fride.


182

202_09 08 bib 17/2/10 17:02 Página 182

PNUD (2007): Informe Sobre Desarrollo Hu-mano 2007-2008. La lucha contra el cam-bio climático: Solidaridad en un mundo di-vidido, Nueva York, PNUD.

POLÍTICA NACIONAL DE COOPERACIÓNTÉCNICA INTERNACIONAL DE PERÚ,aprobada por Decreto Supremo del PoderEjecutivo (DS 044-2007 RE).

PONS, F. X. y SAGARRA, E. (2006): La acciónexterior de la Generalitat en el nuevo Esta-tuto de Autonomía de Cataluña, Barcelo-na, Universitat de Barcelona.

RABASCO, E. (2003): «Análisis general de lacooperación municipal andaluza 1999-2001», en Fondo Andaluz de Municipiospara la Solidaridad, Inventario – Evalua-ción de la cooperación internacional al de-sarrollo de entidades locales andaluzas.Primera parte: 1999-2001, FAMSI, Córdoba.

REAL DECRETO 22/2000, de 14 de enero, porel que se regula la composición, compe-tencias, organización y funciones de la Co-misión Interterritorial de Cooperación parael Desarrollo, publicado en el Boletín Ofi-cial del Estado, 15 de enero de 2000.

REAL DECRETO 2124/2004, de 3 de noviem-bre por el que se modifica el Real Decreto22/2000, publicado en el Boletín Oficial delEstado, 3 de noviembre de 2004.

RIBÓ, R. y PASTOR, J. (1996): «La estructuraterritorial del Estado», en M. Caminal(coord.), Manual de Ciencia Política, Ma-drid, Tecnos, pp. 456-467.

RODRÍGUEZ-CARMONA, A. (2002): LasONGD como agentes de desarrollo: La ca-dena de la ayuda y los procesos de apren-

dizaje y formación de capital social: Un es-tudio de caso: La experiencia del proyectoPN-23 de Care Bolivia en Villa Serrano, Te-sis Doctoral, Universidad Complutense deMadrid, Facultad de Ciencias Económicasy Empresariales, Departamento de Econo-mía Aplicada I (Economía Internacional yDesarrollo).

—(2008): El Proyectorado: Bolivia tras 20años de ayuda externa, Barcelona, Inter-món-Oxfam/Plural, Colección Cuadernosde Cooperación.

ROMERO, L. (2007): «La cooperación al de-sarrollo de las entidades locales», en Igle-sia-Caruncho (coord.), Avances y retos dela cooperación española. Reflexiones parauna década, Madrid, Fundación Carolina-Siglo XXI.

ROODMAN, D. (2006): Aid Proliferation andAbsorptive Capacity, Washington, Centerfor Global Development, Working Paper,núm. 75.

SANAHUJA, J. A. (2002): «Comunidad Autó-noma, capital del Estado, y “ciudad glo-bal”: La Comunidad Autónoma de Madridy sus relaciones con Iberoamérica», en C.Freres y A. Sanz (coords.), Las Comunida-des Autónomas españolas y América Lati-na: una nueva dimensión de la conexióniberoamericana, Madrid, AIETI, pp. 163-194.

—(2004): «Entre Washington y Westfalia. De-sarrollo y cohesión social en la globaliza-ción», Papeles de Cuestiones Internacio-nales, núm. 84, pp. 35-41.

—(2007a): «La política de cooperación espa-ñola a partir de 2008: el reto de culminar

Bibliografía

183

202_09 08 bib 17/2/10 17:02 Página 183

las reformas», Revista Quórum, núm. 19,Madrid, pp. 26-109.

—(2007b): «¿Un mundo unipolar, multipolaro apolar? El poder estructural y las trans-formaciones de la sociedad internacionalcontemporánea», en VV AA, Cursos de De-recho Internacional de Vitoria-Gasteiz2007, Bilbao, Universidad del País Vasco,pp. 297-384.

—(2007c): «¿Más y mejor ayuda? La Declara-ción de París y las tendencias en la coope-ración al desarrollo», en Manuela Mesa(coord.), Guerra y conflictos en el siglo XXI:Tendencias globales. Anuario 2007-2008del Centro de Educación e Investigaciónpara la Paz (CEIPAZ), Madrid, CEIPAZ, pp.71-101.

—(2009): «Iberoamérica en la política espa-ñola de cooperación al desarrollo. Los di-lemas entre las identidades, los valores ylos intereses», en Celestino del Arenal (co-ord.), España y América Latina 200 añosdespués de la independencia. Valoración yperspectivas, Madrid, Real Instituto Elca-no/Marcial Pons, pp. 193-247.

SÁNCHEZ AMOR, I. (2009): «Actuación exte-rior autonómica y sistema de relacionesentre niveles de gobierno. La insuficienciade las actuales reformas estatutarias», enR. García Pérez (dir.), La acción de las Co-munidades Autónomas en las reformasestatutarias, Madrid, Tecnos, pp. 19-37.

SASSEN, S. (2007): Una sociología de la glo-balización, Buenos Aires, Katz.

SOGGE, D. (ed.) (1998): Compasión y cálcu-lo. Un análisis crítico de la cooperación nogubernamental al desarrollo, Barcelona,Icaria.

—(2004): Dar y tomar. ¿Qué sucede con laayuda internacional?, Barcelona, Icaria.

SOLDATOS, P. (1990): «An Explanatory Fra-mework for the Study of Federated Statesas Foreign-policy Actors», en H. J. Mi-chelman y P. Soldatos (eds.), Federalismand International Relations. The Role ofSubnational Units, Oxford, ClarendonPress.

TEROL, J. M. y CARRILLO, E. (1999): Aspec-tos constitucionales de la descentraliza-ción política española, IAAP-Junta de An-dalucía.

TOMLINSON, B. (2007): «The Paris Declara-tion on Aid Effectiveness: Donor Commit-ments and Civil Society Critiques», en TheParis Declaration: Towards Enhanced AidEffectiveness?, The Reality of Aid, QuezonCity.

UGALDE, A. (2006): «La acción exterior delos Gobiernos No Centrales en la UniónEuropea Ampliada», en VV AA, Cursos deDerecho Internacional y Relaciones Inter-nacionales de Vitoria-Gasteiz 2005, Bilbao,UPV/EHU.

UNIÓN EUROPEA (2007): EU Sub-nationalGovernments: An Overview, Council ofEuropean Municipalities and Regions.

VAN ROOY, A. (2006): «Untangling, Commen-ding, Bemoaning and Engaging the ParisDeclaration: Some Personal Thoughts»,SIDA, International Dialogue Conference:After the Paris Declaration, SIDA, Estocol-mo (septiembre).

ZURITA (2003): «Aspectos básicos de la es-tructura de la cooperación municipal: el


184

202_09 08 bib 17/2/10 17:02 Página 184

caso de Andalucía», en Inventario – Eva-luación de la cooperación internacional aldesarrollo de entidades locales andalu-zas. Primera parte: 1999-2001, Córdoba,FAMSI.

—(2007): «La cooperación autonómica», enIglesia-Caruncho (coord.), Avances y retosde la cooperación española. Reflexionespara una década, Madrid, Fundación Caro-lina-Siglo XXI.

Bibliografía

185

202_09 08 bib 17/2/10 17:02 Página 185

202_09 08 bib 17/2/10 17:02 Página 186

PRESENTACIÓN

La Fundación Carolina se constituye en octubre del año 2000 como una institución para lapromoción de las relaciones culturales y la cooperación en materia educativa y científicaentre España y los países de la Comunidad Iberoamericana de Naciones, así como conotros países con especiales vínculos históricos, culturales o geográficos.

Por su naturaleza, mandato y funciones la Fundación Carolina es una institución única enel sistema español de cooperación al desarrollo, así como en el marco de la ComunidadIberoamericana de Naciones.

ACTIVIDADES

Programa de Formación

Tiene como objeto facilitar la ampliación de estudios en España de titulados universita-rios, profesores, investigadores profesionales iberoamericanos, a través de tres modali-dades de becas:

– Postgrado – Doctorado y Estancias Cortas– Formación Permanente

Se convocan anualmente alrededor de 1.500 becas y ayudas.

Programa de Investigación

Se realiza a través del Centro de Estudios para América Latina y la Cooperación Interna-cional (CeALCI) mediante investigaciones directas, una convocatoria anual de Ayudas a laInvestigación y el desarrollo de líneas de investigación concertadas con diferentes cen-tros europeos y latinoamericanos. El Programa se articula en torno a cuatro grandestemas: estudios sobre América Latina, políticas de desarrollo, cohesión social en AméricaLatina y eficacia de la ayuda al desarrollo.

Programa Internacional de Visitantes

Se dirige a personas y grupos relevantes y con proyección de futuro en sus respectivospaíses con el fin de conocer la realidad española y establecer contactos con personalida-des e instituciones españolas de su ámbito de interés. Existen programas específicoscomo Becas Líder, Líderes Hispanos de Estados Unidos, Jóvenes Políticos Iberoamerica-nos o Mujeres Líderes Iberoamericanas.

Programa de Responsabilidad Social de las Empresas

Su objetivo es sensibilizar sobre la importancia de establecer mecanismos de concerta-ción en los modelos de gestión e incorporar perspectivas de justicia, igualdad y solidari-dad, para contribuir a un desarrollo sostenible desde el punto de vista económico, socialy medioambiental.

202_09 09 FCP (nuevo) 17/2/10 17:02 Página 187

PUBLICACIONES

La Fundación Carolina, a través de su Centro de Estudios para América Latina y la Coo-peración Internacional (CeALCI), ha iniciado una serie de publicaciones que reflejan lasnuevas orientaciones del centro y sus actividades. La Fundación pretende así servir deplataforma de difusión de libros que respondan a los criterios de excelencia y relevanciaque definen las actuaciones del CeALCI.

Libros

Los libros son compilaciones de trabajos o monografías, tanto aquellas que hayan sidoelaboradas con apoyo de la Fundación como aquellas otras que por su interés y concu-rrencia con sus objetivos así se decida. Los criterios de calidad científica de los materia-les y de su coincidencia con las prioridades del Centro son por tanto los que determinanla aceptación de los proyectos. El primer título de esta colección es “Las Cumbres Ibero-americanas (1991-2005). Logros y desafíos”. La obra, elaborada por especialistas espa-ñoles e iberoamericanos bajo la coordinación del profesor Celestino del Arenal, recogela historia, los logros y el futuro de las Cumbres, y ha sido editada en coedición conSiglo XXI de España.

Documentos de Trabajo

Bajo la denominación Documentos de Trabajo se publican los informes finales de losproyectos de investigación así como otros trabajos científicos y/o académicos que sepropongan y se consideren que tienen la suficiente calidad e interés para los objetivosdel Centro.

Con un formato ligero y con carácter divulgativo, son el instrumento que sirve para di-fundir las investigaciones realizadas y promovidas por el CeALCI, específicamente laspropias investigaciones y las resultantes de las ayudas a la investigación. Además, pue-den ser publicados como Documentos de Trabajo todos aquellos estudios que reúnanunos requisitos de calidad establecidos y un formato determinado, previa aceptaciónpor el Consejo de Redacción.

Avances de Investigación (Edición electrónica)

Se editan en formato pdf, para su distribución electrónica y su acceso libre desde laspáginas web, aquellos Avances de Investigación que, a juicio del centro y con el vistobueno del investigador, se considera oportuno con el fin de presentar algunos de los re-sultados iniciales de las investigaciones para su conocimiento por la comunidad científi-ca, de tal forma que el autor o autores puedan tener reacciones y comentarios a sus tra-bajos.

Estos Avances permiten también al CeALCI conocer los logros y dificultades en los pro-yectos de investigación y modificar o reorientar, si fuera necesario, sus objetivos. Enprincipio se consideran susceptibles de edición electrónica en este formato aquellosavances de investigación de proyectos que hayan sido objeto de financiación a través dela Convocatoria de Ayudas a la Investigación, Becas de Estancias Cortas o informes rea-lizados por encargo directo.

202_09 09 FCP (nuevo) 17/2/10 17:02 Página 188

202_09 10 Publicidad 17/2/10 17:01 Página 203

206


Agenda internacional eficacia_de_la_ayuda_y_la_cooperacion_descentralizada_dt38

Documents

Transcript of Agenda internacional eficacia_de_la_ayuda_y_la_cooperacion_descentralizada_dt38