ADR - Agencia de Desarrollo Rural - PLAN · 2018-09-28 · 5 1.PRESENTACIÓN La Agencia de...

ESTRATÉGICO

Documento elaborado con el apoyo de la Asistencia Técnica del Programa “Apoyo a la Política de Desarrollo Rural con enfoque territorial" (DRIET). Ministerio de

Agricultura y Desarrollo Rural – Unión Europea

2017-2018

PLAN

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Presidencia de la RepúblicaJUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN Presidente de la República

Agencia de Desarrollo Rural - ADREquipo Directivo

CARLOS EDUARDO GECHEM SARMIENTOPresidente

JUAN MANUEL LONDOÑO JARAMILLOVicepresidente de Integración Productiva

GUSTAVO MAURICIO MARTÍNEZ PERDOMOVicepresidente de Gestión Contractual

JUAN MANUEL LONDOÑO JARAMILLOVicepresidente de Proyectos (E)

ROSA MARÍA LABORDE CALDERÓNSecretaria General

MARCELA MORALES CALDERÓNJefe Oficina Jurídica

OLGA INES CHIGUASUQUE VARGASJefe Oficina de Comunicaciones

PIEDAD CECILIA MONTERO VILLEGASJefe Oficina de Tecnologías de Información

PAULA ANDREA VINCHERY DURÁNJefe Oficina de Planeación

Fecha publicación Enero 31 de 2017

Ministerio de Agricultura y Desarrollo RuralAURELIO IRAGORRI VALENCIA Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural

Tabla de Contenido

1 PRESENTACIÓN 52 MISIÓN, VISIÓN, PRINCIPIOS Y VALORES 82.1 Misión 82.2 Visión 82.3 Principios y Valores 83 ANÁLISIS ESTRATÉGICO GLOBAL 103.1 Políticas Públicas 103.1.1 Plan Nacional de Desarrollo 103.1.2 Misión para la Transformación del Campo 133.1.3 Los Acuerdos de Paz y las prioridades para el posconflicto 153.1.4 Plan Estratégico Sectorial 163.2 Análisis interno 203.2.1 Fortalezas 213.2.2 Oportunidades 223.2.3 Debilidades 233.2.4 Amenazas 243.3 Alineación de procesos operativos 263.3.1 Mapa de procesos y organigrama 273.3.2 Proceso operativo 303.3.3 Reglamentos internos 34- Reglamentos a cargo de la Oficina de Planeación 35- Reglamentos a cargo de la Vicepresidencia de Integración Productiva 36- Reglamentos a cargo de la Vicepresidencia de Proyectos 37- Reglamentos a cargo de la Vicepresidencia de Gestión Contractual 38- Reglamentos a cargo de la Secretaría General 38- Reglamentos a cargo de la Oficina de Tecnologías de Información 39- Reglamentos a cargo de la Oficina de Comunicaciones 394 PLAN ESTRATÉGICO INSTITUCIONAL 404.1 Contexto General del Sector Agropecuario 404.2. Bases del Plan Estratégico de la Agencia 414.3 Líneas, Objetivos y Metas Estratégicas 50

4.4 Evaluación y seguimiento 55

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TABLA DE ILUSTRACIONES

Ilustración 1 12

Ilustración 2 13

Ilustración 3 17

Ilustración 4 20

Ilustración 5 26

Ilustración 6 27

Ilustración 7 30

Ilustración 8 33

Ilustración 9 52

Ilustración 10 53

Ilustración 11 54

Ilustración 12 54

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1.PRESENTACIÓNLa Agencia de Desarrollo Rural –ADR fue creada mediante el Decreto 2364 del 7 de diciembre de 2015, en cumplimiento de lo dispuesto en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. En el cual se identifica la necesidad de adecuar la institucionalidad del Sector Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, para asegurar la ejecución más eficiente de sus recursos y mejorar sus capacidades de intervención para promover el desarrollo de los territorios rurales del país.

El origen de esta nueva entidad está estrechamente relacionado con los objetivos centrales del mencionado Plan de Desarrollo, la mayoría de los cuales tienen alta incidencia en el desempeño del sector rural colombiano. En efecto, es bien reconocido que el conflicto armado, el narcotráfico y otras actividades ilegales han afectado en forma particularmente severa a las zonas rurales del país y que en ellas se concentran los principales problemas sociales y económicos del país.

Existe abundante evidencia sobre los efectos que dichos fenómenos han producido sobre el estancamiento de las zonas rurales del país y particularmente se pueden señalar algunas conclusiones de la Misión para la Transformación del Campo relacionadas con graves problemas como lo son la concentración de tierras, un uso ineficiente de los suelos, los altos índices de pobreza tanto por ingresos como multidimensional, en donde las mayores carencias de pobreza multidimensional se dan en temas laborales, educativos y en las condiciones habitacionales.

Así mismo, este estudio concluyó que es relativamente reducida la diversidad de la oferta agropecuaria y rural y que registra una participación decreciente en el PIB. Es evidente el estancamiento de la productividad agropecuaria que se refleja en serias limitaciones para la competitividad, también causadas por notorias carencias de infraestructura vial, infraestructura social y productiva, falta de asistencia técnica y de acceso a mercados financieros, que no han permitido que las zonas rurales puedan integrarse adecuadamente con el resto del país.

Esto es particularmente relevante si se tiene en cuenta que precisamente los tres pilares fundamentales del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país” son la paz, la consolidación de un país más equitativo y sin pobreza extrema y la educación como eje principal sobre el cual se fundamenta la visión de un nuevo país. Son factores cuya incidencia ha contribuido en forma notable al atraso del sector rural colombiano, y ha dado origen a amplias y persistentes brechas de desarrollo y de bienestar frente a las zonas urbanas.

También resulta pertinente considerar que, para el logro de los objetivos centrales del Plan se definieron cinco estrategias “transversales” que aportan directamente a los tres pilares ya señalados, que son: 1) competitividad e infraestructura estratégicas; 2) movilidad social; 3) la transformación del campo; 4) seguridad, justicia y democracia para la construcción de paz; 5) buen gobierno y 6) crecimiento verde. Cada una de las cuales tiene vínculos directos y frentes de acción de gran importancia para el desarrollo del sector rural.

De otra parte, las mismas bases del Plan de Desarrollo establecen claramente que la consolidación de la paz en el territorio colombiano requiere de una estrategia integral de transformación del campo, a partir de políticas explícitas nacionales y territoriales que contribuyan a su modernización y a su

PLAN ESTRATÉGICO 2017-2018

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competitividad, de ampliar la cobertura y mejorar la calidad de los bienes y servicios sociales, de incrementar la inversiones en infraestructura productiva y en las vías de acceso y conectividad, articulando las políticas agropecuarias a un programa más amplio de desarrollo rural que garantice el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes rurales.

Todos estos conceptos orientadores se encuentran reflejados en el texto de la Ley 1753 de 2015, por la cual se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2014 -2018 “Todos por un nuevo País”, en la cual se establecieron las facultades para la creación de una nueva entidad perteneciente a la rama ejecutiva del orden nacional del sector descentralizado, como responsable de gestionar, promover y financiar el desarrollo rural y agropecuario con el fin de acercar al territorio la presencia institucional del orden nacional para la transformación del campo y adelantar programas con impacto regional.

En particular, como parte del Capítulo III de dicha Ley, denominado “Transformación del Campo”, se incluyó el artículo 107, mediante el cual se confirieron facultades extraordinarias al Presidente de la República para ajustar buena parte de la institucionalidad del sector agropecuario y rural del país. Como se cita a continuación, en el literal b) del mencionado artículo se definieron los alcances de la nueva entidad encargada de ejecutar las políticas de desarrollo agropecuario y rural del país, que dieron origen a la nueva Agencia de Desarrollo Rural -ADR:

“ARTÍCULO 107. FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EL DESARROLLO RURAL Y AGROPECUARIO. De conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias hasta por un término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para:

a) Crear una entidad u organismo perteneciente a la rama ejecutiva del Orden Nacional del sector descentralizado, fijando su objeto y estructura orgánica, responsable de la administración de las tierras como recurso para el desarrollo rural, de la política de acceso a tierras y la gestión de la seguridad jurídica para consolidar y proteger los derechos de propiedad en el campo.

b) Crear una entidad u organismo perteneciente a la rama ejecutiva del Orden Nacional del sector descentralizado, fijando su objeto y estructura orgánica responsable de gestionar, promover y financiar el desarrollo rural y agropecuario con el fin de acercar al territorio la presencia institucional del orden nacional para la transformación del campo y adelantar programas con impacto regional. (…)”

En cumplimiento de lo dispuesto en este artículo se expidió el Decreto 2364 del 7 de diciembre de 2015, que creó la Agencia de Desarrollo Rural –ADR. Es evidente entonces el significativo rol que le corresponde a esta nueva entidad en la ejecución de las políticas de desarrollo agropecuario y rural del país, que representa un cambio estructural para el desempeño del Sector Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural durante las próximas décadas.

La Agencia de Desarrollo Rural inició su proceso de conformación durante el segundo semestre de 2016 y ha estado dedicada sustancialmente a administrar el proceso de transición de algunos proyectos, recursos y asuntos transferidos del ya liquidado Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER. Proceso que debe terminar con la puesta en marcha de un nuevo modelo de operación y

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gestión establecido en el mencionado Decreto 2364 de 2015.

Es entonces ineludible y apremiante la responsabilidad que tiene actualmente la Agencia para definir y adoptar su Plan Estratégico para lo que queda de este período de gobierno, así como el Plan de Acción para 2017, como elementos fundamentales para el direccionamiento estratégico de la entidad durante sus dos primeros años de existencia, que le aseguren el camino más expedito para atender en forma efectiva los objetivos y propósitos que llevaron al Gobierno Nacional a su creación y puesta en operación.

A este respecto cabe señalar que, si bien los planes estratégicos institucionales tienen una periodicidad cuatrienal pues tienen como base el Plan Nacional de Desarrollo –PND y el Plan Estratégico Sectorial, la Agencia optó por concentrar su direccionamiento estratégico en un plan para la vigencia 2017-2018, en razón a que en esta primera fase de consolidación institucional la entidad está enfocada a fortalecer sus bases y procesos internos a fin de crear unos cimientos fuertes que le permitan enfrentar los grandes retos que deberá abordar en el corto plazo, en un entorno de constantes cambios institucionales asociados a la dinámica que vive el país en la actualidad.

Con el fin de avanzar en este empeño, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Presidencia de la ADR solicitaron el apoyo de la Delegación de la Unión Europea, mediante la preparación de los términos de referencia para un proyecto de Asistencia Técnica en el marco de la Estrategia de Desarrollo Rural Integral con Enfoque Territorial en Colombia (EuropeAid/135523/DH/SER/CO) orientado a apoyar a la Agencia, en la estructuración de los instrumentos básicos para el direccionamiento estratégico institucional, y se acordó en particular la elaboración de cuatro productos muy concretos de este proyecto de asistencia técnica institucional:

• El Plan Estratégico 2017-2018• El Plan de Acción para 2017• El Plan Anticorrupción• El Código de Buen Gobierno

Para el efecto, se conformó un grupo de especialistas en la materia, que trabajaron en forma conjunta y articulada con todas las dependencias de la Entidad, bajo la coordinación de la Oficina de Planeación, para construir colectivamente los cuatro productos, ya mencionados.


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2. MISIÓN, VISIÓN, PRINCIPIOS Y VALORES

La Agencia de Desarrollo Rural –ADR es una agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Tendrá como domicilio la ciudad de Bogotá, D.C. y ejercerá sus funciones a nivel nacional, para lo cual contará con Unidades Técnicas Territoriales en las regiones que determine el Consejo Directivo.

Según el Decreto 2364 del 7 de diciembre de 2015, “el objeto de la Agencia es ejecutar la política de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a través de la estructuración, cofinanciación y ejecución de planes y proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural nacionales y de iniciativa territorial o asociativa, así como fortalecer la gestión del desarrollo agropecuario y rural y contribuir a mejorar las condiciones de vida de los pobladores rurales y la competitividad del país.”

2.1 MisiónLa Agencia de Desarrollo Rural –ADR tiene como misión la promoción, estructuración, cofinanciación y ejecución de planes y proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural, y generar capacidades para mejorar la gestión del desarrollo rural integral con enfoque territorial, para contribuir a la transformación del campo colombiano.

2.2 VisiónEn 2030 la ADR será reconocida por haber generado condiciones para la transformación del sector rural colombiano logrando que los pobladores rurales mejoren su calidad de vida, mediante actividades competitivas y sostenibles, y por haber forjado las capacidades para una eficiente gestión del desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial.

2.3 Principios y ValoresLa Agencia de Desarrollo Rural adoptará un conjunto de principios a los cuales se adscriben todas las personas y grupos de la organización, mediante la divulgación de normas internas e ideales institucionales que determinan la forma correcta en que la entidad debe ser percibida, tanto internamente como frente a los grupos de interés externos. Esos principios son cuatro (4):

• Principio 1: TRANSPARENCIA

Todos los actos de la Agencia, como objetivos, programas, procedimientos y resultados, se deberán comunicar, publicar, ofrecer acceso amplio y abierto a la información relacionada.

• Principio 2: ORIENTACIÓN A RESULTADOS

La Agencia orienta todos sus esfuerzos al cumplimiento de sus objetivos misionales con productividad en sus procesos internos, actuando con celeridad y con altos niveles de calidad y rendimiento, para lograr eficiencia, eficacia y efectividad en los resultados de sus intervenciones.

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• Principio 3: CAPITAL HUMANO ESPECIALIZADO

La Agencia es una organización especializada, con altos estándares de profesionalismo, donde el capital humano es el recurso más valioso para cumplir con sus objetivos misionales y garantizar el uso eficiente de los recursos institucionales en todo el territorio nacional.

• Principio 4: TRABAJO EN EQUIPO

El trabajo en equipo constituye el pilar fundamental para la organización de las dependencias de la Agencia y permite realizar actividades interdependientes en un ambiente de confianza y solidaridad, a partir de una cultura de acción colaborativa.

La Agencia de Desarrollo Rural también adoptará un conjunto de valores propios, entendidos como los atributos y cualidades deseables de las personas que trabajan con la entidad y que hacen referencia a la forma de ser y actuar de los individuos. Posibilitan la construcción de un entorno favorable y de una convivencia satisfactoria y digna para sus miembros y contribuyen a llevar a la práctica los principios éticos. Tales valores personales son los siguientes:

• Valor 1: INTEGRIDAD PROFESIONAL

Los servidores públicos vinculados a la Agencia deberán desempeñar las actividades asignadas con suficiente conocimiento y bajo estricta rigurosidad y coherencia técnica. Orientando su gestión hacia la puesta en marcha de soluciones efectivas que tengan en cuenta la situación real, los costos y beneficios y la sostenibilidad de las intervenciones. La integridad profesional es un valor que afianza el respeto, el respaldo y la credibilidad hacia las personas y contribuye a hacer visibles sus contribuciones.

• Valor 2: RESPONSABILIDAD Esta es una obligación de todos los miembros de la Agencia, que deben responder por la eficiencia de sus actos y la contribución de ellos al cumplimiento de la misión institucional. Para lo cual asumen las actividades encomendadas con seriedad, compromiso y puntualidad, haciendo el mejor esfuerzo por conseguir los objetivos de la Agencia a partir de un manejo óptimo de los recursos.

• Valor 3: HONESTIDAD

Este es un valor imprescindible para todas las personas vinculadas a la Agencia, para que las relaciones entre los miembros de la organización se desarrollen en un ambiente de transparencia y de pulcritud, con base en un comportamiento abierto y sincero, que respete profundamente los valores de la verdad y la justicia, libre de hipocresía y de agendas ocultas, para gestar e implantar una cultura de cero tolerancia a la ineficiencia, al desperdicio de recursos y a la corrupción.


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3. ANÁLISIS ESTRATÉGICO GLOBAL

3.1 Políticas Públicas

Para identificar los aspectos estratégicos que deben orientar el accionar inmediato de la Agencia de Desarrollo Rural, es imprescindible identificar y evaluar las implicaciones que sobre ella tienen las políticas vigentes, tanto en el ámbito de las políticas generales de desarrollo, como en aspectos particulares de las políticas sectoriales relacionados con el desarrollo agropecuario y rural.

Esto es particularmente relevante si se tiene en cuenta que en la actualidad existen múltiples elementos orientadores de la política pública rural para el corto y mediano plazo. Es una circunstancia muy afortunada de cara al reto de dotar al país de una institución que realmente le sirva para producir los cambios que se requieren para acelerar el desarrollo de los territorios rurales nacionales. En particular, resultan especialmente importantes los siguientes elementos:

a) El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: “Todos por un Nuevo País”1.b) Las recomendaciones de la “Misión para la Transformación del Campo”, en lo relacionado con el ajuste institucional para el sector agropecuario y rural2.c) Los Acuerdos de Paz y las prioridades para el posconflicto3.

3.1.1 Plan Nacional de Desarrollo

Con relación al primero, es preciso señalar que la estrategia de la Agencia de Desarrollo Rural debe estar enmarcada en los pilares aprobados para el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, que se refieren a: fortalecer el proceso de construcción de paz para permitir al país y a sus ciudadanos alcanzar su pleno potencial como nación, integrar el territorio y sus comunidades, reducir las brechas poblacionales y sociales para alcanzar un país más equitativo y sin pobreza extrema y lograr la igualdad de oportunidades para acceder a la educación con altos estándares de calidad, para que Colombia sea la más educada.

Como una premisa fundamental para desarrollar dichos pilares, el PND adopta un conjunto de estrategias transversales, mediante las cuales se orienta la acción del Estado para alcanzar los objetivos planteados. Tales estrategias transversales son las siguientes:

1. Competitividad e infraestructura estratégicas2. Movilidad social3. Transformación del campo4. Seguridad, justicia y democracia para la construcción de paz

1. Departamento Nacional de Planeación. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014–2018 “Todos por un nuevo país”, Documento DNP, 2015.

2. Departamento Nacional de Planeación. Misión para la Transformación del Campo (2015): Estrategia de Ajuste Institucional para el Desarrollo Rural y Agropecuario. Documento del Departamento Nacional de Planeación, 2016

3. Presidencia de la República. Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. Documento oficial, 2016

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5. Buen Gobierno6. Crecimiento verde

Por otra parte, el mencionado Plan hace explícita la necesidad de hacer visibles las diferencias regionales a partir de estrategias de desarrollo construidas territorialmente, para formular y ejecutar políticas públicas acordes con las características y particularidades de los territorios y de sus habitantes. Además, otorga especial atención a la necesidad de mejorar las capacidades de las entidades territoriales para la formulación, ejecución y seguimiento de los planes y programas de inversión, incluyendo la estructuración de proyectos y la evaluación de sus resultados.

En efecto, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) introduce seis (6) estrategias regionales orientadas a desarrollar los pilares nacionales y las estrategias transversales de política pública, que contribuyen a la identificación concreta de las características diferenciadoras de las regiones que integran, como un elemento central del enfoque territorial para la formulación de políticas públicas y programas sectoriales, las cuales corresponden a las siguientes seis regiones:

1) Caribe: Próspero, equitativo y sin pobreza extrema; 2) Eje Cafetero y Antioquia: Capital humano innovador en territorios incluyentes; 3) Centro Oriente y Distrito Capital de Bogotá: Conectividad para la integración y desarrollo productivo sostenible de la región; 4) Pacífico: Desarrollo socioeconómico con equidad, integración y sostenibilidad ambiental. 5) Llanos Orientales: Medio ambiente, agroindustria y desarrollo humano: para el crecimiento y bienestar; y 6) Centro Sur Amazonía: Tierra de oportunidades y paz: desarrollo del campo y conservación ambiental.

Podemos entonces concluir que en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo las intervenciones de la ADR deberán alinearse estrechamente con:

• La urgente necesidad de incrementar la productividad y la competitividad de la producción agropecuaria y rural del país, que es uno de los factores que más limitan el desarrollo del sector.

• Factores como el escaso nivel tecnológico de las unidades productivas, las deficiencias en educación, las pocas habilidades y capacidades de la población rural, la baja inversión en riego, la subutilización de las tierras aptas para la agricultura y la carencia de una infraestructura suficiente para el transporte y la comercialización de los productos agropecuarios al momento de estructurar, cofinanciar y ejecutar proyectos integrales de desarrollo rural.

• El bajo nivel de productividad ya diagnosticado. Cabe mencionar al respecto, que a pesar del inmenso potencial que tiene su agricultura, Colombia es uno de los países con más baja productividad agrícola de América Latina y el Caribe, pues en el escalafón de la productividad se ubica como decimonoveno entre los 30 países de la región. Su nivel productivo es sustancialmente inferior al de Estados Unidos, Canadá, Argentina, Uruguay, Chile y Brasil, e incluso es inferior al promedio de América Latina.

• El reto de incrementar la productividad y la competitividad que debe ser entendido no sólo como un concepto restringido al comercio de bienes y servicios, sino también como la capacidad de mejorar los ingresos y las condiciones de vida de su población, mediante la producción de bienes y servicios que puedan competir exitosamente en mercados globalizados, tal como se establece en el documento CONPES 3439 de 2006.


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En este sentido, conviene recalcar que la gestión misional de la Agencia de Desarrollo Rural está estrechamente relacionada con prácticamente todas las estrategias del PND, pero que dicha relación es particularmente vinculante con al menos, tres de las estrategias transversales del Plan y con la mayor parte de las estrategias regionales, tal como se ilustra en el siguiente gráfico.

Ilustración 1Alineación Estratégica de la ADR

Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018

Finalmente, también resulta evidente la consistencia que debe tener la gestión de la ADR con las estrategias regionales del PND que, como ya se ha reiterado, están orientadas a lograr que el proceso de formulación de políticas públicas considere adecuadamente las características diferenciadoras de las regiones, de sus recursos, de sus mercados y de las capacidades de sus poblaciones, para alcanzar el pleno aprovechamiento de su potencial y contribuir a reducir las brechas regionales.

El Departamento Nacional de Planeación adoptó el siguiente esquema de regionalización para efectos del funcionamiento del Sistema General de Regalías, en la cual se conforman 6 regiones: Caribe, Centro Oriente, Eje Cafetero, Llano, Pacífico y Centro Sur Amazonas. Con base en esta propuesta, también se establecieron los lineamientos de política nacional y cursos de acción para cada una de las regiones de la geografía nacional en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.

En este orden de ideas, atendiendo los lineamientos tanto del MADR, la Agencia decidió iniciar su operación a través de 13 Unidades Técnicas Territoriales, en los cuales habrá de direccionar la inversión articulada del sector, bajo la estrategia de Proyectos de Desarrollo Agropecuario y Rural con Enfoque Territorial.

Fuente: Elaboración propia

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Ilustración 2Regionalización del PND 2014-2018

Para adecuarse a esta necesidad, la Agencia contará con Unidades Técnicas Territoriales, que no son oficinas regionales tradicionales, sino que les corresponde asesorar y acompañar a las entidades territoriales en la elaboración de los Planes Integrales de Desarrollo Rural con enfoque territorial, que se deben formular y aprobar en las distintas regiones del país, así como en la estructuración de los proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural de iniciativa territorial y asociativa, que pueden ser cofinanciados con recursos de la Agencia.

No sobra advertir, sin embargo, que es necesario y altamente aconsejable que las entidades encargadas de promover la producción agropecuaria, incluidas las Unidades Territoriales de la ADR, se abstengan de operar en zonas declaradas de reserva forestal o de protección ambiental. Es clave para la sostenibilidad de estas iniciativas, que las autoridades ambientales diseñen modelos de atención propios para estas zonas especiales, y que la ADR no tenga ninguna intervención en ellas hasta no tener definida dicha normatividad.

3.1.2 Misión para la Transformación del Campo

En la misma dirección de lo anteriormente señalado, la llamada Misión Rural o “Misión para la Transformación del Campo -MTC”, planteó la necesidad de implementar una nueva institucionalidad que responde a un conjunto de atributos y roles estratégicos definidos, y que se inserta en un modelo de coordinación interinstitucional de políticas públicas rurales, que opera con el propósito

Fuente: DNP, 2014


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de asegurar que las intervenciones y los recursos de diversos sectores concurran en forma articulada sobre la provisión de bienes y servicios sociales y productivos necesarios para potenciar el desarrollo económico de la áreas rurales del país.

En lo que tiene que ver particularmente con el tema del desarrollo agropecuario y rural, las propuestas de ajuste institucional de la Misión Rural resultaron muy alineadas con los postulados PND, pues en ambos casos se incluyó como una prioridad la creación de una entidad encargada exclusivamente del desarrollo rural como un mecanismo para lograr los propósitos anteriormente mencionados, la cual se establecería como un instrumento financiero flexible, pertinente y oportuno, al cual tendrían acceso las gobernaciones y las asociaciones de productores rurales para gestionar recursos para los planes y programas identificados desde las regiones.

La gestión estratégica de la ADR se debe formular entonces alrededor de la visión que hoy se tiene sobre la transformación del campo colombiano, para lo cual el informe de la Misión Rural propuso claramente la necesidad de crear una entidad de promoción, gestión y cofinanciación, “cuyas funciones serán las siguientes: i) promoción, estructuración y cofinanciación de programas y proyectos de desarrollo rural y agropecuario; ii) promoción y financiamiento de los Programas de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial (PDRIET); iii) fortalecimiento de capacidades institucionales territoriales; y iv) fortalecimiento de la participación local y la asociatividad”4 .

También señaló que le corresponde a dicha entidad gestionar y cofinanciar tanto programas y proyectos de iniciativa local y regional, como programas estratégicos del orden nacional diseñados por el MADR”.

Para desarrollar esta visión alrededor de la trasformación del campo colombiano se plantearon objetivos concretos, algunos de los cuales son particularmente significativos para la ADR:

a. Impulsar la competitividad rural, a través de la provisión de bienes y servicios sectoriales que permitan hacer de las actividades agropecuarias una fuente de riqueza para los productores del campo.

b. Acelerar la ampliación de la clase media rural, a través de modelos sostenibles de inclusión productiva de los campesinos.

c. Ordenar productivamente el área rural buscando el uso eficiente del suelo y el aprovechamiento sostenible de los recursos de cada territorio, bajo un enfoque de crecimiento verde.

d. Cerrar las brechas urbano-rurales y sentar las bases para la movilidad social mediante la dotación de bienes públicos y servicios sociales que apoyen el desarrollo humano de los pobladores rurales.

e. Consolidar el territorio, mejorar el hábitat (vivienda, agua y saneamiento básico).

Resulta evidente entonces, que corresponde a la ADR organizar sus intervenciones integrales en el marco de los objetivos antes señalados, teniendo en cuenta que el decreto por medio del cual se creó la Agencia establece con precisión el alcance de las responsabilidades a ella asignadas,

4 Departamento Nacional de Planeación. Misión para la Transformación del Campo (2015), Página 100. Documento del Departamen-to Nacional de Planeación, 2016.

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particularmente como responsable directo de la ejecución de cuatro de los instrumentos más claves para el desarrollo rural, a saber: la asistencia técnica y el acompañamiento integral; la adecuación de tierras; las actividades de apoyo a la comercialización agropecuaria y la promoción del acceso a los activos productivos por parte de los pequeños agricultores.

La ADR es, en este sentido, considerada como una pieza vital del nuevo engranaje institucional, pues será responsable de promover, gestionar y cofinanciar proyectos integrales de desarrollo rural y agropecuario, así como fortalecer las capacidades institucionales territoriales para la gestión de la política de desarrollo rural con enfoque territorial a nivel de las regiones.

3.1.3 Los Acuerdos de Paz y las prioridades para el posconflicto

Como complemento de todo los anterior, también se debe tener claridad respecto a la necesidad de alinear las iniciativas estratégicas de la Agencia con los compromisos derivados del “Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, recientemente suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC, el cual ya ha sido debidamente refrendado por el Congreso de la República.

En relación con los temas de las políticas de desarrollo agrario y rural, que corresponden al punto 1 del mencionado acuerdo, se debe destacar el concepto de la “Reforma Rural Integral” -RRI que allí se propone con el fin de lograr la transformación de la realidad rural de Colombia, para integrar las regiones y promover la erradicación de la pobreza y el desarrollo equitativo del país. También plantea el fortalecimiento de las formas de organización y producción de la economía campesina o familiar, sin perjuicio de la coexistencia de otras formas o sistemas modernos de producción.

La Reforma Rural Integral se logra, a través de tres (3) componentes: en primer lugar, el acceso y uso de la tierra que incluye diversas actividades orientadas a lograr el acceso progresivo a la tierra; formalización masiva de la propiedad; actualización catastral, el cierre de la frontera agrícola y la protección de áreas de reserva forestal.

En segundo lugar, los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial –PDET, cuyo objetivo es lograr la transformación estructural del campo en las zonas más prioritarias según criterios de necesidades insatisfechas, grado de afectación del conflicto, debilidad institucional y presencia de cultivos ilícitos u otras actividades ilegítimas, a través de planes de acción para la transformación regional con enfoque territorial y con participación comunitaria.

En tercer lugar, los Planes Nacionales, que están orientados a la superación de la pobreza y la desigualdad, y a cerrar las brechas que hoy existen entre el campo y las ciudades, mediante la provisión de bienes públicos de infraestructura (vías, riego, energía eléctrica y conectividad), de desarrollo social (salud, educación, vivienda y agua potable), de promoción productiva (estímulos a la economía solidaria, asistencia técnica, subsidios, crédito, mercadeo y formalización laboral) y de seguridad alimentaria.

Tal como se desprende de lo anterior, el rol de la ADR en la implementación de los acuerdos de paz estará circunscrita principalmente al tema de los Plan Nacionales para el sector rural, pues los otros dos componentes de la RRI tienen entidades ejecutoras bien definidas. Si bien actualmente se están formulando y aprobando las normas legales que orientarán el desarrollo del posconflicto, a medida


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que estas se vayan conociendo la Agencia podrá perfilar de mejor manera su participación en la ejecución de los Planes Nacionales antes mencionados, sin perjuicio de adelantar acciones propias para la definición de los criterios de focalización y priorización regional que deben ser parte integrante de su direccionamiento estratégico.

3.1.4 Plan Estratégico Sectorial

El último factor de alineación estratégica de la ADR, no menos importante que los anteriores, es el de la política sectorial que le corresponde definir y adoptar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural -MADR.

Para empezar, se debe hacer explícito el hecho de que el Decreto 2364 de diciembre 7 de 2015, define una serie de funciones y actividades que la ADR solo podrá cumplir en la medida en la cual se hayan definido previamente los elementos esenciales de la política pública sectorial. Esto quiere decir, en otras palabras, que el modelo institucional que da origen a la Agencia de Desarrollo Rural es, de hecho, altamente demandante de definiciones de política pública, que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural debe proveer anticipadamente para que esta Agencia pueda cumplir a cabalidad con los objetivos a ella asignados.

Al analizar los componentes del Plan Estratégico Sectorial 2014-20185 publicado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, se puede apreciar que muchos de los objetivos estratégicos del MADR, están estrechamente vinculados con la gestión de la ADR, tal como se presenta en la siguiente ilustración.

En siete de las doce estrategias sectoriales definidas por el Ministerio, la Agencia de Desarrollo Rural tiene responsabilidad directa en su ejecución, lo cual confirma el papel protagónico que le corresponde como entidad ejecutora del sector liderado por el MADR. No obstante, esto redunda en la necesidad de contar oportunamente con las definiciones de política sectorial que la Agencia requiere para poder desplegar plenamente todas las capacidades e instrumentos que le fueron asignados en las normas que originaron su creación.

Esto es más relevante aún al considerar que las estrategias adoptadas por el Ministerio llevan implícitas un modelo de desarrollo rural integral, que supera los enfoques tradicionales de intervenciones aisladas y desarticuladas, para dar paso a la formulación de políticas más comprehensivas, multisectoriales y territoriales para ofrecer mejores condiciones de vida, oportunidades y desarrollo a los habitantes del sector rural.

5 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Plan Estratégico Sectorial 2014-2018. Publicado en la página web https://www.minagri-cultura.gov.co/planeacion-control-gestion. Diciembre 2016.

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Ilustración 3Alineación estratégica de la ADR

Plan Estratégico Sectorial 2014-2018

De las estrategias sectoriales le corresponde directamente a la ADR, bien participar articuladamente con otras entidades o liderarlas, las siguientes: Promover el uso eficiente del suelo y los recursos naturales; desarrollar mecanismos de intervención territoriales flexibles y oportunos; crear un modelo de asistencia técnica integral y consolidar el sistema de innovación agropecuaria; modernizar la infraestructura de adecuación de tierras para el uso eficiente del suelo y del agua; internacionalizar los sectores productivos de bienes y servicios agropecuarios y ajustar la institucionalidad sectorial y crear mecanismos de intervención integral.

También resulta estratégico lograr adecuados canales de articulación con la Agencia Nacional de Tierras, para que los proyectos estructurados por la ADR sean en la medida de lo posible concurrentes con las intervenciones masivas por barrido predial ejecutadas en las zonas focalizadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el desarrollo de Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad, bajo el entendido de que solo se deben ejecutar dichos proyectos en tierras que cuenten con plena seguridad jurídica, y que el acceso a tierra promovido por la ANT, tiene sentido en cuanto esta se constituya en un factor productivo, generador de ingresos.

Sólo a partir de esas nuevas políticas, que deben ser visibles y explícitas, la ADR podrá jugar un rol de “bisagra” que resulta clave para captar y especificar las demandas de los territorios y alinearlas con las políticas nacionales, al mismo tiempo que para articular y organizar las ofertas que vienen de las demás instituciones sectoriales o, inclusive, de otros sectores.

La ADR tiene una doble condición para liderar el desarrollo rural integral: tener una oferta de servicios estratégicos nacionales y, al mismo tiempo, tener la habilidad de tramitar las demandas de las regiones para dar respuestas integradas que las resuelvan con instrumentos que deben estar alineados con los principios de las políticas públicas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.


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No ha sido común en Colombia un enfoque institucional como el que aquí se sugiere, que combine la oferta de servicios estratégicos nacionales y la atención concurrente de las demandas locales, en un entorno de estricta coordinación interinstitucional y de una renovada y más equilibrada relación entre el centro y los territorios, para convertir en realidad la aspiración de lograr el establecimiento de esquemas de intervención integral en las zonas rurales del país.

Ello solo será factible en la medida en que se establezcan capacidades reales de construir soluciones que operen en ambos sentidos, de abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo, de articularse con la oferta y los servicios de todo el sector y de tener los recursos e instrumentos para asegurar su aplicación, que es la actividad que debe liderar la Agencia de Desarrollo Rural en los territorios en los que logre desplegar su acción.

Es precisamente por esa razón que la promoción, la gestión, la estructuración y la cofinanciación de los programas y proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural es la principal función de la Agencia y que tales iniciativas, solo pueden tener origen en dos niveles diferentes:

• Primero, ser de origen estratégico nacional, o sea que se derivan de las mismas políticas adoptadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

• Segundo, ser de origen territorial o asociativo y estar alineados con los planes de desarrollo rural con enfoque territorial, previamente adoptados por las regiones.Para las primeras, será el MADR el responsable de determinar las características, los criterios y los requisitos que deben satisfacer los proyectos estratégicos nacionales que la Agencia deberá estructurar y ejecutar.

Para las segundas, corresponde a las Unidades Técnicas Territoriales de la ADR liderar su estructuración y promover el mayor alineamiento en los procesos de planificación territorial y los del orden nacional, de tal forma que las prioridades de unos y otros puedan coincidir en las intervenciones articuladas para el desarrollo rural. En tal sentido, también identificará acciones de refuerzo a la institucionalidad territorial pues con ellas se generan nuevas capacidades especializadas que permanecen en los territorios y se incorporan progresivamente a las instituciones en cada región.

La Agencia tiene la función de asegurar el mayor grado posible de coherencia e interrelación entre los proyectos estratégicos nacionales y los proyectos de iniciativa territorial o asociativa, existiendo factores que son claves en dicho propósito. Al respecto, se puede destacar que ambas iniciativas deben ser consistentes con los objetivos de ordenamiento productivo y con la exigencia de lograr un uso eficiente del suelo, el agua y los demás recursos naturales de una región particular.

En ambos casos también debe existir congruencia en las intervenciones orientadas a la modernización y la articulación productiva, para el mejor aprovechamiento de los encadenamientos productivos y abrir las posibilidades de instalar procesos de agregación de valor, a fin de incrementar el flujo e intercambio de bienes y servicios en los mercados de destino, ya sean del nivel local, regional, nacional o internacional.

En el mismo sentido se pueden adicionar las actividades de apoyo y fortalecimiento de las capacidades productivas de los agricultores, de la organización y desarrollo empresarial de los pequeños y

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medianos productores, de estímulo a los esquemas de asociación y alianzas entre ellos, que no se podrían concebir sin que exista una clara conexión entre las iniciativas nacionales y las que nacen de los territorios.

Este proceso de alcanzar la necesaria cohesión entre los dos tipos de proyectos que debe estructurar y cofinanciar la ADR se podrá lograr, en la medida en se logre poner en marcha una ruta de coordinación sectorial y unos parámetros de articulación interinstitucional que sean prácticos y factibles enmarcados en las decisiones que al respecto se adopten en las instancias de aprobación de la política pública general, tal como fue sugerido en el informe final de la “Misión para la Transformación del Campo” – MTC.

En la siguiente gráfica se presenta una ilustración simplificada de los niveles de articulación interinstitucional que debe considerar la mencionada ruta, construida a partir de las cuatro intervenciones que son responsabilidad directa de la Agencia de Desarrollo Rural -ADR, cuyo diseño debe responder en forma efectiva a las política públicas que adopte el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, así como a los lineamientos de ordenamiento productivo de la Unidad de Planificación Agropecuaria Rural -UPRA.

El nivel central de la gráfica representa la articulación interna que la Agencia deberá tener para integrar la adecuación de tierras, la comercialización, el acceso a activos productivos y la asistencia técnica en el marco de un proyecto integral de desarrollo rural estructurado, calificado y cofinanciado. Un segundo nivel es la articulación sectorial que la Agencia deberá tener con el fin de coordinar acciones en materia de créditos, seguros, tierras, vivienda rural, investigación y sanidad que potencien el desarrollo rural de las regiones. El tercer nivel es articularse con otras entidades fuera del sector que permita materializar mecanismos integrales de intervención en los territorios, a través de salud, educación, vías terciarias, electrificación, TIC, entre otras. El último nivel de articulación de la Agencia es con la macroeconomía del país.


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Ilustración 4Alineación estratégica de la ADR

Niveles de articulación institucional3.2 Análisis interno

La Agencia de Desarrollo Rural -ADR inició operaciones durante el segundo semestre de 2016 y desde entonces se ha dedicado a adelantar los procesos propios del montaje de una nueva entidad, recibir los activos y proyectos derivados de la liquidación del antiguo Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER y estructurar acciones en los territorios.

Dentro de la construcción de esta nueva institucionalidad, la Agencia procedió a definir los principales elementos de su direccionamiento estratégico, incluidos cuatro productos principales: el Plan Estratégico de mediano y corto plazo, el Plan de Acción para 2017, el Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano y el Código de Buen Gobierno.

Uno de los instrumentos utilizados para la construcción de dicho direccionamiento estratégico consistió en la elaboración de una matriz FODA que es una herramienta analítica que permitió acopiar información relevante sobre la situación actual de la Agencia, con el propósito de identificar y examinar sus debilidades y fortalezas internas, así como las oportunidades y amenazas externas.

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El empleo de la técnica del análisis FODA ha permitido precisar el estado de la situación actual de la organización y orientar algunas decisiones sobre las prioridades estratégicas de la Agencia acordes con su naturaleza, objetivos e instrumentos.

Efectivamente, en cumplimiento con la misión, la visión y los valores de la Agencia ya presentados en secciones previas de este documento, este análisis contribuye a formular estrategias para aprovechar las fortalezas, prevenir el efecto de las debilidades, utilizar a tiempo sus oportunidades y anticiparse al efecto de las amenazas. En las siguientes ilustraciones se presentan los resultados de la aplicación de la técnica referida, obtenidos a partir de una serie de actividades que incluyen las siguientes:

1. El diseño de una entrevista estructurada con fin de obtener información relevante sobre la situación actual de la Agencia, la cual fue analizada, revisada y aprobada por la Agencia.

2. La aplicación de dicha entrevista estructurada a 18 personas calificadas representantes de tres grupos de interés diferentes:

a. Funcionarios de la alta dirección de la Agencia, incluyendo los Vicepresidentes, los Jefes de Oficina, la Secretaría General y asesores de la dirección.

b. Funcionarios de entidades que tienen responsabilidad en el direccionamiento estratégico de la Agencia, en particular el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Departamento Nacional de Planeación, la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria –UPRA y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

c. Personas que no pertenecen a entidades públicas que tiene alto conocimiento de la estructura institucional del sector agropecuario.

3. El diseño de tres talleres de trabajo estructurados con base en las técnicas MAP (Métodos Avanzados de Participación), dos de ellos con funcionarios de la alta dirección de la Agencia y el tercero con la participación de un grupo seleccionado de funcionarios y contratistas que se consideraron relevantes por su capacidad de aportar al direccionamiento estratégico de la entidad.

Estas actividades se adelantaron con el objeto de obtener una radiografía del estado actual de la organización, las prioridades para su consolidación, y las expectativas resumidas en los cuatro componentes del análisis FODA, cuyos principales resultados se presentan en las siguientes secciones:

3.2.1 Fortalezas

En lo relacionado con las fortalezas de la entidad, se clasificaron en dos grupos diferentes. Las primeras tienen que ver con la naturaleza de la entidad nueva y se pueden destacar, entre otras, las siguientes:

• La nueva visión de la ADR, sus objetivos y su estructura, así como el enfoque territorial, le dan a la Agencia un carácter distintivo y una imagen diferente.


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• Por ser una entidad nueva, todo está por construir, se pueden hacer bien las cosas y se pueden emprender acciones y estrategias que ninguna otra entidad ha hecho antes.

• Es una entidad especializada, moderna, focalizada, con un alto nivel de profesionalización y responsabilidad.

• Tiene una significativa importancia territorial, con atribuciones para liderar el desarrollo rural integral, competitivo y sostenible y articular instituciones locales.

• Tiene la misión de innovar con nuevos modelos de intervención integral en el territorio, así como con la implementación de nuevas modalidades de entrega de los cuatro bienes públicos que están a su cargo.

• Existe una expectativa positiva en las regiones frente a la gestión futura de la Agencia.

• El presupuesto de la Agencia está bien definido, se estableció la ficha presupuestal “tipo sombrilla” para dar flexibilidad a la ejecución de los proyectos misionales de 2017.

El segundo grupo de fortalezas está relacionado con la cultura organizacional y el capital humano:

• La Agencia ha conformado un equipo renovado, integrado por profesionales con capacidad y experiencia.

• Existe una cultura organizacional orientada a resultados y al eficiente manejo de la entidad.

• El capital humano es el recurso más valioso y se encuentra altamente motivado y comprometido, con las mejores intenciones de responder a las exigencias de la Agencia.

• Existe disposición a trabajar en equipo y construir colectivamente la nueva entidad.

• El equipo directivo es transparente y administra correctamente.

• A la planta de personal de la Agencia se incorporaron funcionarios del liquidado INCODER, que tienen reconocida experiencia y conocimiento técnico.

3.2.2 Oportunidades

En lo pertinente a las oportunidades que tiene actualmente la Agencia, se lograron identificar algunas que están relacionadas con la estructura y el modelo de operación de la entidad, así como con su rol protagónico dentro de la organización institucional del sector agropecuario y rural:

• La notoria prioridad que hoy tiene el sector agropecuario y rural en la agenda pública nacional.

• El papel crucial de la Agencia para la entrega de bienes y servicios públicos agropecuarios que son claves para el desarrollo rural territorial.

• La atribución misional que tiene la ADR de poner en marcha proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural que sean rentables y sostenibles, para generar ingresos a los habitantes rurales y llevar progreso a las regiones.

• La posibilidad de convertir a la ADR en un actor clave y líder en la relación del sector central con los territorios para gestionar el desarrollo integral agropecuario y rural.

• La ADR podrá ser el principal promotor del ordenamiento productivo y el mejor uso del suelo,

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según los criterios del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y de la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria -UPRA.

• La ADR puede acercarse a las regiones y a la gente, fortalecer sus capacidades y superar el vacío institucional que hoy existe en el sector

• La reforma institucional del sector agropecuario y rural en la que se creó la ADR, es una pieza fundamental para la implementación de los Acuerdos de Paz.

3.2.3 Debilidades

En cuanto a las debilidades que hoy enfrenta la organización, se identificaron las que tienen relación con asuntos a superar en el inmediato futuro, que se organizaron en cuatro grupos diferentes.

En primer término, existen las referidas al manejo y administración del talento humano, así como a la aprobación de la planta de personal completa e idónea para los objetivos misionales de la entidad:

• La planta de personal actual es inconsistente e insuficiente para la misión y la estructura de la Agencia.

• Existe un número considerable de cargos de planta sin proveer.

• Hay una notoria insuficiencia de insumos tecnológicos e institucionales

• Se debe mejorar los métodos y procedimientos de selección de personal, para adecuarlos a las verdaderas necesidades de la Agencia.

• No se ha adoptado un programa de inducción y de información básica para el personal nuevo que se vincula a la organización, ya sea como funcionario o como contratista.

• Faltan lineamientos internos para el manejo y la evaluación del personal

• Existe debilidad en las áreas administrativas y de apoyo.

En segundo lugar, se encontraron debilidades que constituyen obstáculos reales a la implementación del modelo de operación de la Agencia tal como fue creado:

• La Agencia no tiene aún una definición de los criterios de focalización y priorización de territorios para desplegar estratégicamente sus intervenciones.

• Falta el direccionamiento estratégico para poner en marcha el modelo operativo de la Agencia.

• Faltan los manuales y reglamentos para los procesos internos de la entidad, y para la articulación entre Vicepresidencias y entre las demás dependencias de la Agencia

• Se debe fortalecer la organización y planeación de la entidad para definir, aplicar y controlar su gestión.

• No hay sinergia ni buena comunicación entre las distintas dependencias de la Agencia.

• No se ha adoptado la reglamentación del Banco de Proyectos, que es el instrumento central para la cofinanciación de los proyectos de la Agencia.

• Falta adoptar los parámetros y procedimientos para adelantar los procesos de seguimiento e interventoría.


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• Algunas actividades de la Agencia no están articuladas a su modelo de operación ni al modelo implícito de intervención territorial, ni hay actividades para adelantar los procesos misionales de estructuración, inscripción, calificación, cofinanciación y contratación de proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural.

• Falta definir la ruta para los proyectos estratégicos nacionales y para los de origen territorial o asociativo.

En tercer lugar, existen debilidades que tienen relación con la estructuración e implementación del modelo de intervención territorial y con la organización de la Unidades Técnicas Territoriales:

• No se ha definido ni reglamentado el modelo de intervención en territorio de la Agencia a través de sus Unidades Técnicas Territoriales -UTT

• No hay una estrategia de implementación ni de apoyo a las funciones de las UTT

• La cobertura de la UTT puede ser insuficiente para el gran reto de la Agencia.

• Las UTT aún no cuentan con los recursos humanos, técnicos y financieros que les permitan cumplir los objetivos para los cuales fueron creadas.

• Las UTT no cuentan con una ruta definida y adoptada para adelantar sus funciones de articulación institucional en los territorios.

• No se han definido prioridades para las UTT durante el año 2017.

• No se han adoptado los perfiles de los profesionales que se requieren para adelantar esas prioridades.

En cuarto lugar, se identificaron debilidades relacionadas con el proceso de transición y el peso de las herencias del INCODER:

• Durante el 2016, la Agencia dedicó gran parte de sus recursos institucionales a actividades relacionadas con temas heredados del liquidado INCODER.

• En varios aspectos, se percibe la misma mentalidad y el mismo modo de operación de la entidad liquidada.

• Se ha evidenciado resistencia al cambio y al cumplimiento de los nuevos objetivos misionales de la Agencia.

• La ejecución de proyectos recibidos del INCODER consume mucha atención de las áreas misionales y administrativas, y no contribuye al cumplimiento de los objetivos de la Agencia.

• No se ha definido ni adoptado un proceso de transición para los activos y proyectos viejos del INCODER que no son funcionales a los objetivos de la Agencia.

3.2.4 Amenazas

Finalmente, las amenazas que se identificaron para la gestión estratégica de la Agencia tienen relación con los siguientes tres factores, el primero de los cuales se refiere a aspectos relacionados con la política sectorial:

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• La implementación del modelo operativo de la Agencia requiere de la definición de lineamientos precisos de política sectorial, por ser un ente ejecutor de las políticas que le determine el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

• El modelo de oferta de la Agencia versus las demandas de movimientos con interlocución nacional

Las que tienen que ver con el proceso de articulación con las demás entidades que están bajo la tutela del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural:

• No existe aún una estrategia explicita de intervención integral que defina la articulación de las acciones de la ADR con las de otras entidades del sector agropecuario.

• Las dificultados propias de los procesos de coordinación interinstitucional.

• Existe aún cierta confusión con las funciones de la Agencia Nacional de Tierras en la entrega de los subsidios integrales de tierras.

• Diferenciación de objetivos con entidades que ejecutan funciones que le son misionales y le corresponden a la Agencia, como es el caso del Departamento para la Prosperidad Social y la Unidad de Restitución de Tierras.

Las relacionadas con la coordinación con otras entidades pertenecientes a sectores administrativos distintos al de agricultura y desarrollo rural:

• La situación fiscal del país, la insuficiencia de los recursos asignados y los recortes presupuestales para 2017.

• Normas fiscales que no son estrictamente compatibles con los ciclos de los proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural.

• La ausencia de alineamiento entre los procesos nacionales de planificación y los que se llevan a cabo en las regiones.

• La ausencia de protocolos para la coordinación interinstitucional del desarrollo rural integral, tanto a nivel nacional como territorial.

• Existe aún confusión sobre el papel de la ADR en la provisión de bienes y servicios que pertenecen a sectores no agropecuarios.

• Hay falta de precisión en cuanto al rol y las responsabilidades que les corresponden a las entidades territoriales en la estructuración de los Planes de Desarrollo Rural con enfoque territorial.

Las conclusiones del análisis interno de la Agencia, expresadas con base en la relación de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas- DOFA- , contribuyen como un insumo directo para la definición de los objetivos estratégicos de la Agencia, tal como se ilustra en la siguiente figura:


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Ilustración 5Análisis Interno de la ADR

Como se verá más adelante, las líneas y objetivos estratégicos de la Agencia están estrechamente relacionados con los elementos anteriormente mencionados en la matriz DOFA. Los objetivos estratégicos buscan maximizar las fortalezas y oportunidades, minimizar las debilidades y maximizar oportunidades, maximizar fortalezas y minimizar amenazas y minimizar debilidades y amenazas.

3.3 Alineación de procesos operativos

Otro aspecto que es vital para comprender la situación interna actual de la ADR y las necesidades de su direccionamiento estratégico tiene que ver con el grado de definición de sus procesos internos y la alineación de su modelo de operación.

Este aspecto es particularmente relevante por la estructura funcional de la entidad tal como fue establecida en el Decreto 2364 de diciembre 7 de 2015 y la incorporación en el mismo de un conjunto de funciones a cargo de los órganos directivos de la Agencia, cuyo desarrollo está estrechamente vinculado con el engranaje y funcionamiento de su modelo de operación.

En efecto, dada la naturaleza eminentemente ejecutora de la Agencia y que, por consecuencia, muchos de los preceptos del modelo operativo están determinados por la orientación de las políticas públicas que adopta el MADR, resulta necesario proceder a organizar y reglamentar buena parte de los procesos internos de la entidad, a fin de asegurar que la concepción y aplicación de dichos procesos internos genera una certera alineación con los principios estratégicos que se identificaron en las secciones precedentes.

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3.3.1 Mapa de procesos y organigrama

En desarrollo de lo anterior es importante precisar que, de acuerdo con el Estudio Técnico de creación de la Agencia de Desarrollo Rural publicado por el Departamento Administrativo de la Función Pública6 , para el adecuado desempeño de las funciones asignadas a la Agencia en el decreto de su creación, se identificaron los macroprocesos, los procesos, y los procedimientos que sirven para organizar, planear y dimensionar la gestión de la entidad.

Los macroprocesos que deberá adelantar la Agencia están ordenados en los estratégicos, los misionales y los de apoyo, y cada uno de ellos desagregados en sus procesos asociados. En resumen, son tres los procesos estratégicos, cuatro los procesos misionales, y cinco los procesos de apoyo, tal como se presenta en la siguiente ilustración:

Ilustración 6Mapa de Procesos de la ADR

En primer lugar, los macroprocesos estratégicos buscan asegurar la orientación de la entidad hacia el logro de los objetivos institucionales, orientar la fijación de políticas internas, la definición de prioridades y criterios claves para su funcionamiento, promoviendo estrecha comunicación y articulación entre los distintos niveles de la organización. Se incluyen tres procesos estratégicos, integrados por los siguientes componentes:

a) Direccionamiento estratégico:- Planeación estratégica- Plan de Acción y Plan Operativo anual- Coordinación interinstitucional- Innovación y nuevos servicios

6 DLP (2015). Estudio Técnico para la Agencia de Desarrollo Rural -ADR. Bogotá. Diciembre de 2015.


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b) Gestión de las comunicaciones:- Estrategia de comunicaciones- Gestión de las comunicaciones

c) Sistema Integrado de Gestión:- Administración de sistemas de gestión- Gestión de riesgos

En segundo término están los macroprocesos misionales, que contribuyen directamente al cumplimiento de los objetivos y a la razón de ser de la organización, y su objetivo fundamental es asegurar la entrega de los productos y servicios que están bajo su competencia, con base en las políticas públicas aprobadas por el MADR, y que tengan incidencia directa, concreta y significativa sobre las prioridades definidas para el desarrollo rural territorial y para el mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes rurales. Los cuatro macroprocesos misionales de la agencia se desarrollan con base en los siguientes procesos:

a) Estructuración de proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural:- Estructuración de proyectos estratégicos nacionales- Estructuración de proyectos de iniciativa territorial o asociativa- Diseño de modelos de operación

b) Calificación, cofinanciación y contratación de proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural- Inscripción de los proyectos estructurados en el Banco de Proyectos- Evaluación y calificación de proyectos estructurados e inscritos- Proceso de cofinanciación- Proceso de contratación y fase poscontractual- Procesos de seguimiento y control de las inversiones

c) Fortalecimiento institucional para la gestión de planes integrales de desarrollo rural con enfoque territorial- Evaluación de la capacidad institucional- Plan de acción para el fortalecimiento institucional- Apoyo a la formulación y adopción de los Planes integrales de desarrollo rural con enfoque territorial

d) Promoción y apoyo a la participación local y a la asociatividad- Evaluación de las capacidades y diseño de mecanismos de participación local- Formular e implementar programas y actividades para fortalecer la asociatividad en los proyectos integrales que cofinancia la ADR

En tercer lugar, los macroprocesos de apoyo incluyen aquellos procesos que están diseñados para dar soporte al funcionamiento y operación de las áreas encargadas de adelantar los procesos estratégicos y misionales de la organización, entre los cuales se destacan los de gestión del talento humano y los de apoyo al diseño y operación del sistema de información de la Agencia, que son dos procesos de gran importancia y de alcance transversal en todas las actividades nacionales y territoriales de la

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entidad:

a) Asesoría y Defensa Jurídica- Conceptos jurídicos- Representación judicial

b) Gestión talento humano- Gestión de la selección y administración del talento humano- Gestión de bienestar, seguridad y salud en el trabajo- Gestión de desarrollo del talento humano, la cultura y las relaciones laborales

c) Servicios de tecnologías de información- Gestión de relaciones TI con el servicio- Gestión del sistema de información de la Agencia- Gestión de soporte de TI - Implementación y entrega del servicio TI

d) Gestión de apoyo organizacional- Gestión financiera- Gestión de la contratación administrativa- Gestión documental- Gestión de proveer y administrar bienes y servicios- Gestión de atención al ciudadano

e) Procesos de evaluación y control de la gestión institucional- Seguimiento y control- Evaluación de resultados- Control interno

Finalmente, estos macroprocesos y procesos de la ADR se adelantarán a través de la estructura institucional que fue determinada en el artículo 7 del Decreto 2364 de 2015, representada en el organigrama que distribuye y organiza las funciones de acuerdo con el mapa de procesos antes descrito, tal como se presenta en la siguiente ilustración:


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Ilustración 7Organigrama funcional de la ADR

3.3.2 Proceso operativo

La Agencia de Desarrollo Rural estará encargada de tres productos principales:

1. La estructuración, evaluación, calificación, cofinanciación y ejecución de proyectos de integrales de desarrollo rural, que incluyan articuladamente los bienes o servicios de las líneas de cofinanciación aprobadas para la agencia, es decir de asistencia técnica, adecuación de tierras, comercialización, y el acceso a activos productivos de las unidades agrícolas familiares. Estos proyectos integrales pueden ser de dos tipos:

a) Los que son estratégicos nacionales, establecidos en las políticas que adopte el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en las materias señaladas.

b) Los que son de iniciativa territorial o asociativa, identificados a través de los Planes Integrales de Desarrollo Rural con enfoque territorial que se definan en las zonas focalizadas para la Agencia, en los componentes de cofinanciación mencionados.

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2. La prestación de servicios de fortalecimiento y de apoyo a las entidades territoriales para generar capacidades para formular, adoptar y gestionar los Planes Integrales de Desarrollo Rural con enfoque territorial en las zonas focalizadas.

3. La promoción y el apoyo a los procesos de participación local y al fortalecimiento de la asociatividad de las organizaciones sociales, comunitarias o productivas, para la identificación, formulación, ejecución y seguimiento a los proyectos integrales de desarrollo agropecuario rural que cofinancie la Agencia.

Para poder cumplir con sus objetivos misionales, es importante también definir un modelo de operación que permita identificar los usuarios, los canales y los mecanismos de relación con ellos, así como la propuesta de valor que genera la entidad y las actividades claves que se deben llevar a cabo para la aplicación de sus procesos operativos.

La entidad tendrá cuatro usuarios, definidos de acuerdo con las normas legales que para el efecto expida el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural:

1. Pequeños agricultores y trabajadores rurales que podrán ser personas, organizaciones sociales, comunitarias o productivas ubicadas en las zonas focalizadas por la Agencia y vinculadas con un proyecto integral cofinanciado con recursos de la entidad, en todas las líneas de cofinanciación de la Agencia.

2. Medianos y grandes productores de organizaciones productivas, o grupos de productores ubicados en las zonas donde la agencia adelante proyectos integrales con componentes de adecuación de tierras de gran escala o de infraestructura de comercialización abierta.

3. Entidades territoriales vinculadas al proceso de formulación, adopción y gestión de los Planes Integrales de Desarrollo Rural con enfoque territorial en las zonas focalizadas.

4. Las organizaciones sociales, comunitarias o productivas ubicadas en las zonas focalizadas donde la Agencia adelante actividades de apoyo a la asociatividad para los proyectos integrales de desarrollo agropecuario rural que cofinancie.

De otra parte, resulta de gran utilidad identificar el proceso interno mediante el cual la Agencia procede a la generación y entrega de sus tres productos principales, de tal forma que tanto interna como externamente resulte claro para todos los grupos de interés el flujo de acciones que se adelanta al interior de la entidad para atender el cumplimiento de sus objetivos misionales.

Para empezar, resulta indispensable precisar que los proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural que cofinancie la Agencia solo pueden tener acceso a los recursos de cofinanciación si cumplen con la condición de ser considerados como proyectos estratégicos nacionales por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural o, por otra parte, si son proyectos de origen territorial o asociativo enmarcados en los Planes Integrales de Desarrollo Agropecuario y Rural con enfoque territorial, que la Agencia debe promover.


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Estas son las dos entradas al proceso interno de la Agencia, una desde el nivel nacional y otra desde el nivel territorial. Pero en ambos casos, ya se trate de proyectos estratégicos nacionales o de proyectos de iniciativa territorial o asociativa, es indispensable asegurar la consistencia de los proyectos integrales con las políticas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, así como con los lineamientos de ordenamiento productivo que emite la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria -UPRA con destino el mismo Ministerio.

Naturalmente, este es un punto de partida que es común a los dos tipos de proyecto, y en ambos casos la ADR tiene la responsabilidad de suministrar la información y hacer visible en su proceso interno esta alineación de los proyectos integrales con las políticas sectoriales.

En efecto, los proyectos integrales de la ADR no solo son el instrumento clave para la ejecución de la política de desarrollo rural con enfoque territorial, sino también el vehículo ideal para convertir en realidad las prioridades de ordenamiento productivo que buscan hacer más eficiente y sostenible el uso del suelo y el mejor aprovechamiento de las oportunidades del mercado, para generar mayores ingresos y desarrollo para los habitantes del sector rural.

Este proceso de alineamiento de los proyectos integrales con las prioridades de las políticas públicas del MADR y su correspondencia con las prioridades de ordenamiento productivo es el punto de partida del flujo operativo de la Agencia, y corresponden a los puntos señalados con los números 1 y 2 en la ilustración del flujo interno de la ADR que se presenta en la Ilustración 8.

Los proyectos integrales que ingresan al proceso interno de la Agencia deben cumplir además con los requisitos y prioridades establecidos en el reglamento para la estructuración de proyectos integrales, representado en el gráfico mencionado por el punto marcado con el número 3. Dicho reglamento está orientado a lograr que los proyectos de inversión del sector estén adecuadamente formulados en cuanto a sus objetivos, metas, beneficiarios, procedimientos, costos y resultados proyectados, así como a la identificación precisa del modelo operativo a través del cual se entregan los bienes o servicios identificados en el proyecto.

Así, el proceso de estructuración de proyectos integrales de la Agencia no solo responde a la necesidad apremiante de contar en el sector con una capacidad idónea para convertir las “ideas de proyecto” en proyectos adecuadamente estructurados que aseguren un uso eficiente de los recursos públicos y la obtención de los resultados esperados, sino también que puedan ser evaluados y calificados junto a diversas oportunidades de inversión para seleccionar las que resulten más eficientes en el uso de los recursos públicos y aporten en forma más directa y significativa a los metas estratégicas de la ADR.

Este proceso está enteramente a cargo de la Vicepresidencia de Integración Productiva, y podrá ser adelantado directamente por ella, o puede ser contratado con terceros cuando la complejidad del proyecto así lo sugiera, o puede ser aplicado directamente por entidades nacionales o territoriales, o por asociaciones que aspiren a inscribir sus proyectos ya estructurados bajo los parámetros definidos por la Agencia.

Una vez los proyectos integrales se encuentren debidamente estructurados según los parámetros señalados, la Vicepresidencia de Integración Productiva podrá proceder a inscribirlos en el Banco de Proyectos de acuerdo con el reglamento que apruebe el Consejo Directivo para el efecto, lo cual se representa en el punto marcado con el número 4 del gráfico referido.

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A partir de ese punto, la Vicepresidencia de Proyectos podrá iniciar la ejecución de los procesos de evaluación y calificación de los proyectos ya inscritos en el Banco de Proyectos, a fin de decidir sobre la financiación o cofinanciación de los mismos de acuerdo con la reglamentación vigente sobre las cuatro líneas de cofinanciación que tiene asignadas las ADR.

Esta Vicepresidencia de Proyectos debe proponer y aplicar los criterios para la evaluación de los proyectos integrales, para analizar comparativamente sus costos, sus beneficios y sus modelos operativos, así como los parámetros e indicadores que se utilizarán para la calificación y aprobación por el Consejo Directivo y la Presidencia de la entidad.

Periódicamente, la Vicepresidencia de Proyectos elaborará y publicará un ranking de los proyectos inscritos en el Banco de Proyectos construido con base en los métodos de calificación ya mencionados, que servirá de base para las decisiones relacionadas con la asignación de los recursos de cofinanciación que dispone la Agencia.

Ilustración 8Proceso operativo de la ADR


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Esos procesos internos están representados en los puntos 5 y 6 de la Ilustración 8. Una vez queden aprobadas las condiciones de financiación y cofinanciación de cada proyecto, la Vicepresidencia de Proyectos hará el traslado a la Vicepresidencia de Gestión Contractual, para efectos de proceder a la elaboración de los respectivos contratos de acuerdo con el modelo operativo aprobado para cada proyecto integral.

La realización de las distintas fases del proceso contractual de los proyectos integrales aprobados por la Agencia, así como del proceso de seguimiento y control a la ejecución de los mismos, también debe ser objeto de la expedición de un reglamento específico por parte de la Agencia, pues son dos procesos claves para asegurar la correcta aplicación de los recursos y la obtención oportuna de los resultados planeados en cada proyecto.

Los otros dos productos principales de la Agencia son de gestión directa en los territorios, y constituyen la esencia de las funciones de las Unidades Técnicas Territoriales -UTT. Estas Unidades tienen bajo su responsabilidad promover, apoyar y generar capacidades locales para la formulación y gestión de los Planes Integrales de Desarrollo Rural con enfoque territorial, mediante el fortalecimiento de las instituciones que participan en dicho proceso, y asumiendo el liderazgo de la articulación interinstitucional para atender las demandas derivadas de dichos planes en forma sincronizada y coordinada.

Además, en dichos Planes se deben identificar y priorizar los proyectos integrales de iniciativa territorial o asociativa que aspiren a obtener recursos de la Agencia, para lograr así la articulación de las prioridades territoriales con los procedimientos de asignación de recursos de que dispone la Agencia.

Las Unidades Técnicas Territoriales de la ADR serán también responsables de adelantar acciones orientadas a fortalecer la asociatividad entre las organizaciones productivas, sociales o comunitarias para incentivar su participación en los procesos de formulación de los planes mencionados, así como en la identificación y estructuración de los proyectos integrales que se inscriban para acceder a los recursos de cofinanciación de la entidad. Estos procesos territoriales están en representados por los puntos 10 y 11 del gráfico que ilustra los procesos internos de la ADR.

Por último, resulta evidente que cada uno de los procesos relacionados en las secciones precedentes deben ser definidos y reglamentados, y ser evaluados y aprobados por Consejo Directivo y por el Presidente de la Agencia, precisamente para que ellos respondan adecuadamente al direccionamiento estratégico de la entidad.

3.3.3 Reglamentos internos

En desarrollo de lo anterior es preciso señalar que en el texto del Decreto 2364 de 2015 aparecen las funciones explicita y directamente relacionadas con la elaboración de los reglamentos señalados en el gráfico anterior, así como otros que también tienen directa incidencia en la consolidación del modelo operativo de la Agencia.

En estas fases iniciales de la puesta en operación de la ADR, contar con dichas reglamentaciones es una necesidad inaplazable y debe formar parte del direccionamiento estratégico que se defina para el arranque de la entidad. En total son alrededor de 40 reglamentos, que deben ser considerados

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y aprobados por la alta dirección de la entidad, y cuya preparación está a cargo de las distintas dependencias de la Agencia.

Para ello debe ser consideradas las responsabilidades concretas que sobre este particular le corresponde a cada una de las dependencias, de acuerdo con la estructura organizacional de la Agencia que se presenta en el siguiente gráfico, que fue diseñada con base en los macroprocesos y procesos misionales que se determinaron para la misma, con el cual se explica la responsabilidad que le corresponde a cada una de las dependencias misionales de la entidad para asegurar el orden y el proceso que deben seguir todas las actividades que se realizan al interior de la organización.

Esta es una actividad de alto valor estratégico para la Agencia, pues además de estar en el centro de la misión que le ha sido encomendada, es mediante estas reglamentaciones que la nueva entidad puede innovar, asegurar la eficiencia y el impacto de sus intervenciones, y ocupar los vacíos que ya se han identificado claramente como condición necesaria para una efectiva gestión del desarrollo rural territorial.

Tal como se presenta a continuación, los reglamentos mencionados se distribuyen como se indica a continuación, teniendo en cuanta la responsabilidad directa de las distintas dependencias de la Agencia:

- Reglamentos a cargo de la Oficina de Planeación

Reglamentos, manuales, metodologías, entre otros.Oficina de Planeación

Definir directrices, metodologías, instrumentos y cronogramas para la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes, programas y proyectos de la Agencia de Desarrollo Rural.

ART. 13 NUM. 3

Establecer metodologías y desarrollar estudios económicos, sectoriales, de focalización de territorios, priorización de proyectos y de mercados, así como los demás estudios requeridos, previo al proceso de estructuración de los proyectos de desarrollo agropecuario y rural a cargo de la Agencia.

ART. 13 NUM. 4

Preparar para la aprobación del Consejo Directivo, la definición de recursos para la cofinanciación de los proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural.

ART. 13 NUM. 7

coordinación con la Secretaría General, el anteproyecto de presupuesto de 2018, así como la programación presupuestal plurianual de la Agencia, de acuerdo con las directrices que imparta el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el DNP y el Presidente de la Agencia.

ART. 13 NUM. 9

Elaborar, para la aprobación del Presidente y del Consejo Directivo, la distribución anual de los recursos para la cofinanciación de proyectos estratégicos nacionales y los de iniciativa territorial o asociativa, bajo los lineamientos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

ART. 11 NUM. 11

Elaborar, para aprobación del Presidente y del Consejo Directivo, la estrategia de relaciones interinstitucionales para la ejecución de proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural durante 2017.

ART. 11 NUM. 12


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- Reglamentos a cargo de la Vicepresidencia de Integración Productiva

Reglamentos, manuales, metodologías, entre otros.Vicepresidencia de Integración Productiva

Elaborar los criterios, parámetros y requisitos para la formulación y estructuración, de proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial

ART. 11 NUM. 5

Elaborar los instrumentos a través de los cuales la Agencia ofrece los bienes y servicios, así como los modelos de operación para la ejecución de los de planes y proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial.

ART. 11 NUM. 6

Impartir directrices y adoptar el reglamento para la articulación de los componentes de asistencia técnica, acceso a activos productivos, adecuación de tierras y comercialización, y sus respectivas modalidades de entrega, que permitan la integralidad de los proyectos de desarrollo agropecuario y rural y su alineación a la política formulada por el Ministerio Agricultura y Desarrollo Rural.

ART. 17 NUM. 3

Proponer para aprobación del Presidente, los modelos de operación y ejecución de los proyectos que cofinancie la Agencia, incluidos los de asociación público-privada, las concesiones, los convenios marco de cofinanciación con entidades territoriales y los contratos con operadores, entre otros.

ART. 17 NUM. 4

Definir los requerimientos técnicos y financieros que deben cumplir los operadores para estructurar y ejecutar proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural.

ART. 17 NUM. 5

Definir los requerimientos técnicos y financieros para la contratación de la interventoría de los proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural.

ART. 17 NUM. 6

Dirigir y coordinar la gestión de las Unidades Técnicas Territoriales e impartir las directrices para la ejecución de sus funciones en el territorio.

ART. 17 NUM. 8

Impartir directrices a las Unidades Técnicas Territoriales para asistir a las entidades territoriales e instancias de integración territorial, en la elaboración y adopción de planes de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial.

ART. 17 NUM. 9

Impartir directrices y dar lineamientos para la coordinación interinstitucional de las Unidades Técnicas Territoriales, en el desarrollo de sus funciones y competencias en el territorio.

ART. 17 NUM. 10

Adelantar, con destino al Consejo Directivo, los análisis y estudios requeridos para determinar el número, ubicación y sede de las Unidades de Gestión Territorial de acuerdo con las necesidades del servicio y la disponibilidad presupuestal.

ART. 9 NUM. 9

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- Reglamentos a cargo de la Vicepresidencia de Proyectos

Reglamentos, manuales, metodologías, entre otros.Vicepresidencia de Proyectos

Elaborar los criterios, parámetros y requisitos para la inscripción, calificación y cofinanciación de proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial.

ART. 11 NUM. 5

Elaborar, para aprobación del Presidente y del Consejo Directivo, los criterios y los procedimientos para la aprobación de los proyectos nacionales y los de iniciativa territorial o asociativa inscritos en el Banco de proyectos.

ART. 11 NUM. 7

Definir, para aprobación del Presidente, los criterios y parámetros para la participación de organizaciones sociales, comunitarias, y productivas rurales, entre otras, en la estructuración y ejecución de los planes y proyectos integrales de desarrollo agropecuario rural con enfoque territorial.

ART. 11 NUM. 9

Proponer al Presidente, para aprobación del Consejo Directivo, las líneas montos y porcentajes aplicables para la cofinanciación de proyectos, de conformidad con las políticas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

ART. 23 NUM. 1

Definir los criterios y lineamientos para el montaje y operación del Banco de Proyectos, que incluye los requisitos para la inscripción de proyectos nacionales y los de iniciativa territorial o asociativa que se hayan presentado para acceder a la cofinanciación con recursos de la Agencia.

ART. 23 NUM. 3

Definir y adoptar los criterios y procedimientos de calificación de los proyectos a cofinanciar, y aplicarlos a los proyectos inscritos en el Banco de Proyectos para las decisiones de aprobación y cofinanciación por parte del Presidente y del Consejo Directivo.

ART. 23 NUM. 4

Definir y reglamentar los criterios y parámetros para el aporte de recursos de las entidades territoriales para la cofinanciación de los proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial, nacionales o de iniciativa territorial o asociativa.

ART. 23 NUM. 5

Diseñar, adoptar y divulgar instrumentos que promuevan y faciliten aportes del sector privado para la cofinanciación de los proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural.

ART. 23 NUM. 6

Aprobar y divulgar metodologías para la formalización y el fortalecimiento de las organizaciones sociales, comunitarias y productivas rurales en el territorio, para participar en la estructuración y ejecución de los planes y proyectos integrales de desarrollo rural con enfoque territorial e impartir los lineamientos a las Unidades Técnicas Territoriales para su aplicación.

ART. 23 NUM. 8

Definir, adoptar y divulgar criterios y metodologías para fortalecer los procesos de estructuración, cofinanciación y ejecución de los proyectos de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial en las entidades territoriales e instancias de integración territorial.

ART. 23 NUM. 9


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Diseñar e implementar un procedimiento para promover la creación y operación de redes locales de operadores para la estructuración y ejecución de los planes y proyectos de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial, con la participación de universidades, centros de investigación, fundaciones u organizaciones de la sociedad civil, con capacidad para adelantar tales responsabilidades.

ART. 23 NUM. 10

Definir, adoptar y divulgar los procedimientos para el monitoreo, seguimiento y control a la ejecución de los proyectos que se cofinancien con cargo a los recursos de la Agencia.

ART. 23 NUM. 12

- Reglamentos a cargo de la Vicepresidencia de Gestión Contractual

Reglamentos, manuales, metodologías, entre otros.Vicepresidencia de Gestión Contractual

Diseñar los criterios, parámetros y requisitos para la contratación de proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial.

ART. 11 NUM. 5

Elaborar el manual de contratación y el manual para la supervisión, seguimiento, administración y control de los contratos de la Agencia.

ART. 27 NUM. 2

Diseñar la metodología para la identificación, valoración, distribución, administración y el seguimiento de los riesgos en los proyectos nacionales y de iniciativa territorial o asociativa para el desarrollo agropecuario y rural integral, así como de los riesgos asociados a los demás contratos que celebre la entidad.

ART. 27 NUM. 3

Elaborar en coordinación con las demás dependencias de la entidad, los términos de referencia, las minutas de contratos, convenios y demás actos contractuales de los procesos de selección de la Agencia.

ART. 27 NUM. 4

- Reglamentos a cargo de la Secretaría General

Reglamentos, manuales, metodologías, entre otros.Secretaría General

Definir, para aprobación del presidente, la estrategia de atención al ciudadano de la Agencia.

ART. 11 NUM. 25

Trazar las políticas y programas de administración de personal, en particular la estrategia de provisión de cargos en las nuevas plantas de personal, los programas de capacitación e inducción, e incentivos y desarrollo del talento humano y dirigir su gestión.

ART. 28 NUM. 3

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Proponer los lineamientos para la operación de las ventanillas de atención e información ciudadana en las Unidades Técnicas Territoriales, en las que la ciudadanía tenga acceso a orientación e información sobre los bienes y servicios ofrecidos por las entidades del Sector Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural.

ART. 28 NUM. 17

- Reglamentos a cargo de la Oficina de Tecnologías de Información

Reglamentos, manuales, metodologías, entre otros.Oficina de Tecnologías de Información

Diseñar, para aprobación del Presidente, la estrategia para el montaje y manejo del Sistema de Información de la Agencia.

ART. 11 NUM. 24

Desarrollar lineamientos, en materia tecnológica, necesarios para definir políticas, estrategias, planes y prácticas que soporten la gestión de la Agencia.

ART. 15 NUM.1

- Reglamentos a cargo de la Oficina de Comunicaciones

Reglamentos, manuales, metodologías, entre otros.Oficina de Tecnologías de Información

Preparar para aprobación Consejo Directivo, la estrategia de comunicación interna y externa de la Agencia

ART. 14 NUM. 2

Diseñar la estrategia de divulgación de los criterios, parámetros y para el acceso a recursos la Agencia

ART. 14 NUM. 4


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4. PLAN ESTRATÉGICO INSTITUCIONAL

4.1 Contexto General del Sector Agropecuario

El desempeño del sector agropecuario y rural durante los últimos 25 años no ha sido totalmente satisfactorio, lo que se refleja en un ritmo de crecimiento económico inferior al del resto de los sectores productivos y en una participación declinante de la producción agropecuaria en el PIB total, y se podría afirmar que existe una clara correlación entre este comportamiento y el nivel de productividad del sector. En efecto, en el informe de la Misión Rural se señala que existen estudios que muestran que el sector tuvo un comportamiento positivo entre los años 60 y los 90, y que durante los primeros años de la apertura se registró un aumento en la productividad de la tierra cultivada, pero que después de ese período sufrió un notable estancamiento y se mantuvo en niveles inferiores a los patrones mundiales y a los de países latinoamericanos de similar nivel de desarrollo. Con excepción de unos pocos productos que incrementaron marginalmente su productividad (maíz y flores), la gran mayoría de los productos del sector agropecuario registran niveles de productividad estancada (arroz, papa, plátano, caña de azúcar, palma y banano de exportación) o inferior a la que mostraron al inicio de la década de los años 90 (cacao, café, azúcar cruda, plátano de exportación y la mayor parte de los frutales). De igual manera, en las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 se señala que los bajos índices de productividad están asociados a los conflictos en el uso del suelo, al bajo nivel de desarrollo humano de los pobladores rurales, a la dificultad de muchos productores para acceder a activos productivos, a la deficiente provisión de bienes y servicios públicos sectoriales, y a la notoria debilidad de la institucionalidad sectorial. La mayoría de estos problemas se identificaron claramente en los resultados del 3er. Censo Nacional Agropecuario. En primer lugar se identificó una concentración de la tierra en donde las Unidades de Producción Agropecuarias –UPA- de menos de 5 hectáreas representaron el 70,4% del total de UPA y ocuparon el 2,0% del área rural dispersa censada, mientras que las UPA mayores a 500 hectáreas representaron el 0,2% del número total y ocuparon el 73,8% del área rural dispensa censada. En cuanto a los factores y sustentabilidad de la producción se encontró que solamente el 16,4% de productores cuenta con maquinaria, el 16,4% cuenta con construcciones para el desarrollo de actividades agropecuarias, solo el 16,5% recibió asistencia técnica agropecuaria, el 33,3% declararon utilizar algún tipo de riego para el desarrollo de sus actividades. Adicionalmente en el ámbito financiero solo el 10,7% de los productores solicitaron crédito agropecuario de los cuales se les aprobó el crédito al 88,4%. Dentro de las condiciones de vivienda, se encontró que del total de viviendas ocupadas el 15,7% no tiene ningún servicio público. Solo el 6,0% cuenta con servicios de alcantarillado, el 42,5% con servicios de acueducto y el 82,9% con conexión a energía.

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La población rural cuenta con un índice de envejecimiento de 51,7, lo que significa que por cada 100 menores de 15 años hay 57,7 adultos mayores. Este aspecto es preocupante y demuestra un envejecimiento poblacional en las zona rural dispersa si se compara con el dato del Censo Poblacional de 2005 en el cual este índice era del 26,5. En temas de pobreza el Censo Agropecuario encontró que la incidencia de la pobreza por el Índice de Pobreza Multidimensional –IPM- se situó en 45,7%. Dentro de las variables más críticas se destacan el servicio de alcantarillado (94,0%) y el bajo logro educativo (82,4%). Adicionalmente solo el 17,1% de los menores de 5 años asiste a un hogar comunitario, guardería, jardín o centro de desarrollo infantil.

4.2. Bases del Plan Estratégico de la Agencia

El Plan Estratégico Institucional de la Agencia de Desarrollo Rural tiene un alcance de corto plazo para el período 2017-2018, dado que este primer ejercicio de direccionamiento estratégico está enfocado a fortalecer las bases institucionales y de procesos internos con el fin de crear unos cimientos fuertes que le permitan enfrentar los retos que tiene en el futuro, y un alcance de mediano plazo para el cual se plantean objetivos y metas hasta el año 2030.

El país cuenta hoy con una institución con capacidad para abordar los temas del desarrollo rural en la forma como se estipula en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, y como se plantea en el informe de recomendaciones de la Misión para la Transformación del Campo, con la vocación y la idoneidad apropiadas para diseñar y estructurar proyectos de inversión que tengan la capacidad real de transformar las zonas rurales del país, y que puedan generar un efecto significativo y duradero sobre las condiciones de vida de sus habitantes.

Es preciso entonces proceder a su organización y orientación, así como a la definición y aprobación de sus objetivos, metas y procedimientos, para que pueda asumir plenamente la responsabilidad de cumplir con sus objetivos misionales.

En concreto, conviene recalcar que una de las características más destacables de la nueva institucionalidad sectorial en general, y de la ADR en particular, es su especialización y su dotación de instrumentos concretos para atender situaciones precisas de la realidad del sector rural colombiano.

En efecto, para cumplir con el objeto de ser el ejecutor de la política de desarrollo rural que adopte el MADR, la Agencia cuenta hoy con un poderoso instrumento que son los proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural, en los cuales se articulan las acciones relacionadas con las cuatro líneas principales de cofinanciación de la Agencia, a saber, las de asistencia técnica y acompañamiento integral, las de adecuación de tierras, las de servicios e infraestructura de comercialización, y las de acceso a activos productivos.

No sorprende que esas sean las cuatro líneas principales de responsabilidad directa de la Agencia en su papel de proveedor de bienes o servicios públicos sectoriales para el desarrollo agropecuario y rural, pues son aspectos que gravitan notoriamente en el análisis de los problemas del sector, y además son claves para mostrar capacidad de responder a las exigentes expectativas que rodean la puesta en marcha de las estrategias para cerrar las brechas y potenciar el desarrollo de las zonas rurales del país.

En ese contexto, descrito en la sección anterior, es indiscutible el rol que le corresponde a la Agencia y


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a sus intervenciones que puedan contribuir directa y significativamente a superar el estancamiento y la falta de dinamismo de la productividad rural, pues es claro que los servicios de asistencia técnica y acompañamiento integral, la adecuación de tierras, los servicios e infraestructura de comercialización, y el acceso a activos productivos son determinantes fundamentales de dicha productividad.

En lo que tiene que ver con la asistencia técnica y el acompañamiento integral, no obstante los esfuerzos realizados por el Gobierno Nacional y el volumen considerable de recursos que se han destinado a incrementar su cobertura y asegurar sus resultados, según reciente publicación del Dane que contiene los resultados del 3er. Censo Nacional Agropecuario 7, solamente el 16.5% de las unidades de producción agropecuaria recibieron asistencia técnica para el desarrollo de sus actividades productivas, y casi la mitad de dichas unidades se encuentran ubicadas es solo cuatro departamentos (Antioquia, Huila, Cauca y Tolima).

Aparte de esta deficiencia de cobertura, el servicio de asistencia técnica agropecuaria ha registrado un fuerte debilitamiento en su calidad y en su pertinencia, pues carece de incentivos a la conformación de redes de conocimiento, y no saca provecho de los instrumentos informáticos y tecnológicos disponibles para comunicar y multiplicar el uso de mejores prácticas productivas con costos razonables.

Por otra parte, los esquemas de entrega del servicio de asistencia técnica y acompañamiento integral no han resultado estables y oportunos, y su implementación implica trámites complejos que llevan a tiempos demasiado largos en la provisión de los servicios correspondientes. Es por eso que el reto de política pública acogido en el PND consiste en diseñar un modelo de acompañamiento para el desarrollo de negocios productivos y rentables, sobre la base de los saberes locales y regionales (Sistemas Territoriales de Innovación -STI), a través de un sistema de asistencia técnica integral masivo con el cual se logre que los productores rurales mejoren la productividad y la rentabilidad de los sistemas productivos de manera sistemática y rápida.

En este sistema la asistencia técnica no se reduce solo a la transferencia de prácticas productivas, sino que además incorpora un conjunto más amplio de contenidos en asuntos relacionados con el acceso a los mercados, los procesos de agregación de valor y otros relacionados con aspectos administrativos, organizacionales y empresariales. Este servicio de acompañamiento integral deberá ser ofrecido por organizaciones debidamente acreditadas para el efecto, y deberán contar con la cofinanciación de los departamentos y municipios.

La ADR debe responder a dicho objetivo con el diseño de nuevos esquemas operativos para la entrega del servicio de asistencia técnica integral, a partir de módulos de atención que puedan responder efectivamente a las necesidades de las unidades productivas en los territorios, y organizar figuras asociativas y esquemas cooperativos que coadyuven a la trasferencia de las tecnologías y a sostener y multiplicar los procesos de innovación, en el marco de proyectos integrales de impacto regional.

Esta es una intervención de vital importancia para incrementar la productividad sectorial, y un instrumento idóneo para facilitar el acceso a las tecnologías y a buenas prácticas agrícolas, comerciales y empresariales, a fin de lograr que los sistemas productivos sean rentables, competitivos y sostenibles. Naturalmente, la Agencia dará prioridad a las unidades productivas de menor tamaño y a los agricultores familiares, así como a los territorios con mayor potencial agropecuario.

7 Dane 2016. Resultados del 3er Censo Nacional Agropecuario. Bogotá 2016

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En el corto plazo la ADR tendrá la meta de diseñar y estructurar este instrumento, en estrecha coordinación con CORPOICA, y acordar con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el procedimiento para su implementación. Las entidades territoriales, y las organizaciones de productores en los territorios tendrán que ser oportunamente informadas sobre las características de dicho procedimiento, para asegurar su participación en la identificación y estructuración de los proyectos integrales que incluyan la cofinanciación de actividades del componente de asistencia técnica y acompañamiento integral.

Para el mediano plazo la meta de la Agencia en esta materia no puede ser menos que exigente, y se propone que para el 2030 la Agencia habrá ampliado la cobertura del servicio de acompañamiento integral a 400.000 unidades productivas, con lo cual se lograría duplicar el índice de cobertura actual.

Pasando al segundo componente de los proyectos integrales que cofinancia la Agencia, que se refiere al tema de la adecuación de tierras y que, a su vez, es uno de los determinantes más importantes de la productividad agropecuaria, vale la pena destacar que, según cifras de la UPRA, el país cuenta con cerca de 17 millones de hectáreas que pueden ser objeto de adecuación en riego y drenaje, pero solo el 7% ha sido objeto de alguna intervención en este campo.

Como complemento de lo anterior, los resultados del 3er, Censo Nacional Agropecuario muestran que una tercera parte de los productores rurales (33,3%) utilizan algún tipo de riego en sus unidades productivas, y que en solo siete departamentos se ubica más de la mitad de dichas unidades (Nariño, Tolima, Cauca, Santander, Cundinamarca, Huila y Boyacá).

Sobre este aspecto se debe señalar además, que gran parte de la infraestructura de riego en Colombia ha sido construida por el sector privado, y una porción importante de ello se ha obtenido con soluciones a nivel intrapredial. Por su lado, el sector público se concentró durante muchos años en la construcción de grandes distritos de adecuación de tierras que se crearon en parte para los beneficiarios de la reforma agraria, y en otras épocas reorientó su atención hacia la construcción de distritos de pequeña irrigación, pero unos y otros han tenido restricciones para demostrar su viabilidad económica, y han enfrentado serias dificultades para asegurar su mantenimiento y operación.

En muchos de los distritos financiados con recursos públicos se presentaron fallas en sus diseños económicos y técnicos, que generaron altísimos costos por hectárea adecuada a niveles muy superiores a los estándares internacionales, igual que en la sostenibilidad de su operación por la falta de planificación de las actividades de mantenimiento, de rehabilitación y complementación, y porque se establecieron bajo modelos de operación inestables que exoneran a los beneficiarios de pagar el costo del suministro del agua. Es por esa razón que una gran proporción de ellos dejaron de funcionar en un corto período de tiempo, o siguen funcionando solo porque el Estado se obliga a hacerse cargo indefinidamente de sufragar los gastos de operación, de mantenimiento de la infraestructura y de reposición de sus equipos.

A lo anterior hay que agregar que, del total de 837 distritos de adecuación de tierras que han recibido recursos públicos para inversión, son muy pocos los que se han establecido con un modelo de regulación y manejo de sus fuentes de agua, o con protocolos dedicados a hacer más eficiente la captura, el almacenamiento y la utilización del agua, y tampoco lograron establecer una conexión adecuada con las prioridades de los Planes de Ordenamiento Territorial -POT.

El reto que ha de enfrentar la Agencia en esta materia comienza por asegurar que los proyectos de


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adecuación de tierras que aspiren a recibir el apoyo de recursos del sector público tiene que estar enmarcados en prioridades territoriales establecidas con base en desafíos productivos que aseguren la viabilidad y estabilidad económica de las obras, que respondan a las características de la zona, al potencial de sus recursos, y a las demandas de los mercados.

Para ello tiene que articular en forma muy estrecha sus iniciativas con los lineamientos y recomendaciones emitidas por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria -UPRA en este campo, y con las políticas que adopte el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural sobre el particular, de tal forma que los proyectos de adecuación de tierras sean el resultado de una estrategia innovadora que evite los errores del pasado, y esté enmarcada en el ordenamiento productivo y la articulación con los mercados, que garanticen la rentabilidad y la sostenibilidad integral de la infraestructura.

En esa misma dirección es que en el PND 2014-2018, se establece con precisión que se debe poner en marcha “una nueva generación de distritos de adecuación de tierras, mediante esquemas de inversión e instrumentos que propicien la participación privada en la construcción, la operación y el mantenimiento de infraestructura” que articulen desde el inicio de su planificación todos los factores que dan sostenibilidad técnica, económica, social y ambiental a las iniciativas productivas que dan origen a la dotación de esta infraestructura.

Por su parte, la Misión Rural fue muy explícita al recomendar que el Estado debe apoyar la construcción de nuevos distritos de adecuación de tierras de mediana y gran escala, pero no debe hacerse cargo de su construcción y menos de su mantenimiento y operación, pero si se debe encargar de su estructuración bajo modelos operativos que consideren los contratos de concesión u otras modalidades de alianzas público-privadas -APP, a los cuales el gobierno nacional podrá aportar parte de los costos fijos que no puedan ser objeto de recuperación, y tendrá que establecer las modalidades de financiamiento para que sean implementadas tanto por FINAGRO como por la Financiera de Desarrollo Territorial -FINDETER y por la Financiera de Desarrollo Nacional -FDN.

Sugiere también que en el caso de los distritos de pequeña irrigación el apoyo del Estado se canalice a través de un mecanismo especial que proviene del Incentivo a la Capitalización Rural -ICR en condiciones preferenciales para los pequeños productores que participen en la dotación de dicha infraestructura, y que es indispensable promover una estructura organizativa apropiada para garantizar el autofinanciamiento en su operación, lo cual exige además implantar una cultura de pago del servicio de agua por parte de los usuarios de los distritos.

En este contexto aparecen para la ADR una serie de prioridades estratégicas de corto y mediano plazo, que son relevantes para orientar su gestión y definir su modelo de operación. En primer lugar, para el corto plazo la Agencia tiene que adoptar una estrategia para repotenciar los distritos de adecuación de tierras que ha recibido del INCODER, con la definición de un plan de ordenamiento productivo para sus áreas de influencia, y con medidas explicitas para elevar su desempeño productivo e incrementar la competitividad de la producción generada en dichas zonas.

Además, para cada uno de los 15 distritos existentes que hoy están bajo su responsabilidad, la Agencia tendrá que adoptar un programa para asegurar la sostenibilidad de su operación y preparar la entrega de su administración a las asociaciones de usuarios previa concertación con las mismas, o en su defecto, proceder a su liquidación.

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En forma similar deberá actuar la Agencia en relación con los tres distritos que hoy se encuentran en proceso de construcción, cuya viabilidad y sostenibilidad deben ser aseguradas mediante su adaptación a las nuevas modalidades de operación estabilidades en el Plan Nacional de Desarrollo vigente.

La Agencia debe proceder en el corto plazo a definir y conciliar los parámetros de estructuración de la “nueva generación” de proyectos de adecuación de tierras a través de los cuales se logre un incremento sustancial en su cobertura, que consideren la necesidad de infraestructura de almacenamiento de agua teniendo en cuenta la gestión del recurso hídrico y su uso multipropósito, y desarrollar esquemas que aseguren que los medianos y pequeños productores puedan acceder a los servicios de esta nueva infraestructura, para incrementar la productividad y la generación de ingresos.

Así mismo, en todos los distritos que se proyecten para el futuro, es necesario fortalecer el enfoque de los proyectos integrales de la Agencia, en el sentido de superar la concepción tradicional de los distritos de riego entendido como una simple infraestructura, para dar paso a una concepción más integral en la cual el servicio de adecuación de tierras está estrechamente asociado al ordenamiento productivo, y articulado con los servicios de asistencia técnica, de comercialización y de acceso a otros activos productivos, y coordinado con otros componentes de la política sectorial como el crédito, el ordenamiento de la propiedad y rural y los servicios sociales para la población atendida con estos proyectos.

Una vez acordados dichos parámetros, la Agencia debe acometer directamente las actividades relacionadas con la estructuración de los nuevos proyectos de adecuación de tierras, que atiendan los lineamientos de la UPRA y las necesidades de las políticas del MADR, y coordinar con las autoridades territoriales los temas relacionados con su articulación en los POT, con regulaciones ambientales, de impuestos por valorización, de usos alternativos del recurso hídrico, los costos de energía, el fortalecimiento organizacional de los usuarios, y la participación de departamentos y municipios en la financiación de las obras.

Por tratarse de un servicio público en los términos de la Ley 41 de 1993, la Agencia debe tomar la iniciativa frente a la necesidad de precisar el rol que le corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos en la vigilancia de las asociaciones de usuarios, y que pueda intervenir para asegurar la sostenibilidad de operación en el marco de las normas vigentes que regulan las competencias de dicha entidad.

Teniendo en cuenta que este componente de los proyectos integrales que cofinancia la ADR es de vital importancia para mejorar la productividad y la competitividad, así como para elevar el ingreso de los agricultores, la meta de mediano plazo para la Agencia en el año 2030 consiste en estructurar y ejecutar nuevos proyectos para la adecuación de 210.000 hectáreas adicionales a las ya existentes, que corresponde a cerca de la mitad de la meta establecida en la Misión Rural para un período similar, pero que constituye un significativo incremento a la superficie de tierra adecuada en el país.

En relación con la tercera línea de cofinanciación de la Agencia, que se refiere a los servicios de comercialización y su infraestructura, orientados fundamentalmente a la modernización de los sistemas de abastecimiento y a promover estrategias de encadenamientos productivos que generen mayores oportunidades para una vinculación eficiente de los productores rurales con los mercados locales, regionales, nacionales e internacionales.

En el Plan Nacional de Desarrollo se dan algunas directrices respecto a la necesidad de diseñar


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soluciones logísticas rurales que faciliten el acceso de los agricultores a dichos mercados en condiciones competitivas, que contribuyan a superar las deficiencias que son típicas de los mercados agropecuarios en términos de su poca transparencia en los procesos de formación de precios, los muy altos niveles de concentración del poder de compra, la ausencia de información y los altos costos de transacción.

Tales soluciones se deben estructurar a partir de instrumentos financieros acordes con los servicios y las infraestructuras requeridas, para facilitar la dotación de centros de acopio, de centros de logística, las redes de frío, la tecnología de trazabilidad, el control de calidad, la modernización y adecuación del transporte local y regional, lo mismo que para promover la agregación de valor a través de procesos agroindustriales para la transformación o alistamiento de productos frescos tales como lavado, empaque, selección, tratamientos para la conservación de perecederos, entre otras intervenciones relacionas con los objetivos señalados.

En este aspecto cobran especial importancia las estrategias encaminadas a consolidar alianzas entre los productores, transformadores y comercializadores en mercados regionales y nacionales a través del establecimiento de reglas claras de asociación que regulen las relaciones contractuales entre los diferentes participantes, a fin de “conectar compradores con vendedores” y elevar las escalas de producción acordes con la demanda de los mercados.

Los retos estratégicos de corto y mediano plazo para la ADR son enormes en este campo, empezando por definir los criterios y prioridades para la estructuración de estos proyectos. En tal sentido, es recomendable que los esfuerzos de la Agencia se concentren inicialmente en el diseño de instrumentos para modernizar, especializar y complementar los mercados campesinos y puntos de venta de las asociaciones de productores, así como reforzar sus vinculaciones con agentes directos en los mercados de destino, ya sean mayoristas o empresas de transformación agroindustrial.

Igualmente es importante promover las alianzas productivas y comerciales que sean incluyentes, y apoyar las capacidades del sector privado para multiplicar las experiencias exitosas que hoy existen en esta materia. Para ello deberá fortalecer la capacidad de negociación de las asociaciones de productores, además de promover su integración progresiva en las distintas fases de las cadenas productivas, especialmente la transformación y el acceso a mercados diferenciados o de exportación.

También se deben considerar acciones para lograr una progresiva vinculación de los pequeños agricultores al mercado de las compras públicas de productos del sector agropecuario, que tiene un valor considerable al sumar la demanda de las instituciones educativas, los hospitales, las instalaciones militares y de policía, los programas alimentarios del ICBF y las cárceles, para lo cual adelantará los programas orientados a lograr que las asociaciones de productores cumplan con los requisitos de calidad, precio y oportunidad para acceder al mercado de compras oficiales.

La ADR tendrá que desplegar una gestión específicamente orientada a incorporar criterios de equidad y solidaridad en el marco de las compras de alimentos por parte de las entidades públicas, y señalar los ajustes que se requieren en la normatividad vigente para vincular a los pequeños productores en dicho proceso de contratación.

Para el mediano plazo la Agencia se concentrará en metas específicamente orientadas a promover la asociatividad para asegurar la adecuada comercialización de las producciones generadas a través de sus proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural, mediante acciones de capacitación, asesoría

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y acompañamiento en los procesos de creación y consolidación de al menos 6.000 organizaciones dedicadas a las actividades de producción y comercialización, así como a facilitar su acceso a los instrumentos financieros como los créditos asociativos, los fondos rotatorios, los fondos de microcrédito y la financiación de proveedores.

En cuanto a la cuarta línea de cofinanciación para el acceso a activos productivos del sector agropecuario la Agencia cofinanciará los bienes y otros recursos necesarios para desarrollar los Proyectos Integrales de Desarrollo Agropecuario y Rural con Enfoque Territorial, tales como el mejoramiento, adecuación y/o construcción de infraestructura física, logística o de transporte; mecanización agropecuaria; adquisición de pequeñas, medianas y grandes especies acuícolas; mejoramiento en artes de pesca, pecuarias y zoocría; fortalecimiento del sector primario referido a la siembra, establecimiento, sostenimiento, cosecha, post cosecha y renovación de cultivos; fortalecimiento del sector secundario, referido a la construcción y adecuación de plantas y equipos de transformación, bodegas de post cosecha, entre otros; fortalecimiento de las capacidades productivas y de innovación, como herramientas y equipos, inversiones en tecnología de innovación y biotecnología; entre otros. Esta línea de cofinanciación es primordial para el desarrollo agropecuario y rural colombiano, y adquiere gran relevancia si se tiene en cuenta que, según el Censo Nacional Agropecuario, solo el 29,0% de los productores residentes cuentan con maquinaria y solo el 28,5% declararon tener infraestructura para sus actividades agropecuarias.

De otra parte, uno de los retos más visibles de la ADR en el corto plazo es lograr superar las limitaciones de los “proyectos productivos” tradicionales, a través de sus proyectos integrales que permitan poner en marcha nuevas modalidades de intervención más articuladas y con capacidad de desarrollar el potencial de los territorios, modernizar sus sistemas productivos y promover un uso eficiente y sostenible del suelo, el agua y de otros recursos naturales, teniendo en cuenta la vocación económica de cada región y de cara a las condiciones particulares de los mercados locales, nacionales o externos a los cuales apuntan sus producciones.

Esto facilita el mejor aprovechamiento de las ventajas productivas y competitivas de una región, favorece el ordenamiento y la reconversión productiva para asegurar mejores oportunidades de generación de ingresos y promueve la incorporación de las poblaciones más vulnerables y de los sectores más tradicionales a las dinámicas del desarrollo moderno local, traducidas en la atracción de nuevas inversiones productivas y mayores oportunidades de contar con una oferta de empleos de buena calidad.

Esta posibilidad de evolucionar hacia proyectos territoriales es particularmente crítica en el sentido de que la articulación de la oferta pública se debe hacer desde el momento mismo en que se inicia la identificación y la estructuración de los proyectos, y no al revés, cuando ya cada componente está diseñado, programado y ejecutado aisladamente de los demás. Esta es una de las más notables dificultades que enfrentan los procesos de coordinación interinstitucional.

Por otra parte, la ADR debe tratar de enfrentar muy rápidamente el reto de remontar la constante pérdida de capacidad del sector para gestionar y liderar el desarrollo rural en las regiones, pues no tiene ni la presencia ni las habilidades para actuar como la autoridad rectora de las intervenciones locales en materia de desarrollo rural y su institucionalidad es percibida como altamente centralizada y con reducidas posibilidades de ajustar sus intervenciones a la diversidad y especificidad de las situaciones propias de los territorios.


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A ello se suma la debilidad de las instancias territoriales que deben participar en la identificación y ejecución de los planes y programas locales de desarrollo rural, que operan en forma asincrónica con el nivel nacional y definen prioridades que suelen aparecer desalineadas o en contraposición con los lineamientos de las políticas públicas nacionales y, con muy pocas posibilidades de incidir positivamente en la problemática rural.

Sin duda, el modelo operativo territorial de la ADR es particularmente apto para enfrentar el desafío de fortalecer las capacidades territoriales, en especial por la función de apoyar su consolidación para la gestión del desarrollo agropecuario y rural en las regiones y administrar un mecanismo financiero que permita conectar iniciativas del orden nacional y del orden territorial, así como arbitrar los recursos que se destinan a su ejecución.

No obstante, este modelo implícito de intervención nacional-territorial debe ser precisado y reglamentado en la forma como lo establece el Decreto 2364 de 2015, para que pueda ser desplegado por la Agencia a través de sus Unidades Técnicas Territoriales, que están concebidas para estructurar y presentar los planes y programas de desarrollo rural de iniciativa territorial o asociativa y apoyar a las regiones en la gestión del enfoque territorial para el desarrollo agropecuario y rural.

No sobra mencionar finalmente que, si bien el mencionado modelo de organización en el territorio debe considerar las intervenciones integrales para el desarrollo rural territorial, que es un concepto que se reconoce por su naturaleza multifuncional y multisectorial, no debe presentarse ninguna confusión respecto a la decisión del Gobierno Nacional en cuanto a que la cofinanciación de la ADR sólo podrá considerar las intervenciones del sector agropecuario que le corresponden y no en las de otros sectores.

Con base en las anteriores consideraciones, se plantean algunos puntos relevantes a considerar como parte de la estrategia de la Agencia de Desarrollo Rural en sus dos primeros años de operación:

1. La Agencia de Desarrollo Rural -ADR es una entidad pública efectiva y eficiente, dedicada a liderar la estructuración, cofinanciación y ejecución de proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial, bajo las orientaciones del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como rector de la política pública en esta materia.

2. La Agencia será responsable de la estructuración de proyectos integrales de alto impacto orientados a asegurar el crecimiento sostenido en la producción y la productividad del sector rural, la generación de ingresos y de empleos de calidad, la profundización de los mercados y la articulación de los encadenamientos productivos rurales con otros sectores de la economía, sobre la base de prácticas ambientales adecuadas para garantizar su sostenibilidad.

3. Los proyectos que estructure y cofinancie la Agencia podrán ser definidos por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como proyectos estratégicos nacionales para la ejecución de la política pública, o podrán ser de iniciativa local en el marco de los Planes Integrales de Desarrollo Agropecuario y Rural con Enfoque Territorial que se adopten en las distintas regiones del país.

4. La ADR ofrecerá diversos instrumentos para la cofinanciación de los bienes y servicios públicos que están bajo su responsabilidad directa, a través de programas y proyectos integrales que pueden incluir intervenciones en cuatro áreas: adecuación de tierras, asistencia técnica y

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acompañamiento integral, infraestructura y servicios para la comercialización de productos agropecuarios, y acciones para facilitar el acceso de los pequeños agricultores a los activos productivos.

5. La ADR será el instrumento por excelencia para asegurar la presencia territorial de las políticas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para gestionar el desarrollo rural territorial y, por tanto, será el único organismo responsable de llevar estos bienes y servicios en las regiones focalizadas.

6. LA ADR desplegará en las regiones acciones encaminadas a lograr una coordinación adecuada con otras entidades del sector, para articular y sincronizar la provisión de los bienes y servicios que a cada una le corresponda, y será líder en la aplicación de los mecanismos de intervención integral en los territorios.

7. La Agencia prestará especial atención al diseño de una ruta de coordinación con la Agencia Nacional de Tierras -ANT, para apoyar las acciones productivas de los procesos de acceso a tierra y de formalización de la propiedad rural, para proveer los bienes públicos que le corresponden y generar capacidades en las entidades territoriales y en las comunidades beneficiadas.

8. La Agencia deberá contribuir directamente a lograr que las zonas rurales del país sean focos de atracción para la inversión, creando entornos más seguros y confiables con acciones orientadas al ordenamiento productivo y a promover los usos eficientes del suelo y el acceso efectivo a los mercados, apoyados en la provisión de los bienes y servicios públicos complementarios.

9. La ADR será la entidad líder en la formulación, adopción y gestión de los Planes Integrales de Desarrollo Agropecuario y Rural con Enfoque Territorial, para lo cual establecerá una estrategia de apoyo a la creación de capacidades institucionales en los territorios para este propósito.

10. La Agencia será responsable de la estructuración e implementación de estrategias dirigidas a la creación de capital social en las comunidades rurales, con el fin de alcanzar mayor grado de organización que generen procesos que promuevan el desarrollo rural territorial de abajo hacia arriba, y vincular a ellos los mecanismos concretos de participación requeridos para avanzar en la consolidación de una ciudadanía rural más democrática, incluyente y solidaria, así como a atender con sus instrumentos a las poblaciones especialmente vulnerables que han sido víctimas de la violencia y el desplazamiento.

11. En concordancia con los mecanismos establecidos para el efecto en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial -LOOT, la ADR promoverá la creación de subregiones o provincias en las cuales se formulen dichos Planes de Desarrollo Agropecuario y Rural con enfoque territorial, que sean zonas relativamente homogéneas, que presentan propiedades biofísicas, socioeconómicas, poblacionales y culturales similares, y con factores endógenos comunes que potencian el aprovechamiento eficiente de sus recursos.

12. Según los criterios establecidos en el PND, la ADR promoverá en estas subregiones la aplicación de esquemas de intervención integral focalizada, que permitan orientar, articular y asegurar el impacto de las inversiones del Estado en zonas rurales prioritarias, que sean modelos de gestión diferenciados para el mejor aprovechamiento del potencial productivo de las diversas regiones del país.


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13. La Agencia se concentrará en la pronta implementación de su modelo de operación y, en tal sentido, hará su mejor esfuerzo por terminar a la mayor brevedad la ejecución de los proyectos recibidos del INCODER y la disposición de los activos trasferidos del mismo organismo, y superar en forma expedita su vinculación con actividades que no corresponden con su orientación misional.

14. Corresponde también a la ADR adelantar en el más breve plazo el proceso de consolidación como una entidad con plenas capacidades para asumir sus objetivos misionales, y adoptar medidas para posicionar la imagen de la organización de acuerdo con sus líneas estratégicas principales.

4.3. Líneas, Objetivos y Metas Estratégicas

Como resultado del análisis estratégico presentado en las secciones precedentes, se pueden identificar varios focos principales para la gestión de la Agencia de Desarrollo Rural, que le permitirán consolidar el direccionamiento de la entidad durante los primeros años de operación.

Para el corto plazo, dichos focos estratégicos han sido identificados teniendo en cuenta la situación actual de la entidad, el período de transición que tiene que adelantar para terminar la ejecución de proyectos recibidos de la liquidación del INCODER, y la necesidad de establecer y reglamentar los parámetros para la puesta en marcha de su modelo operativo y de intervención territorial.

Estas tareas deben ser adelantadas a la mayor brevedad posible, de tal manera que los mecanismos e instrumentos de la entidad puedan entrar en pleno funcionamiento durante el segundo trimestre del presente año, para así asegurar que la contratación podrá adelantarse en un tiempo adecuado para lograr un nivel de ejecución ajustado al 100% al finalizar los dos primeros años de operación.

Para el mediano plazo, las prioridades estratégicas de la Agencia se orientan a desplegar todas sus capacidades de intervención en el territorio, y concentrarse en avanzar hacia los objetivos especificados en las bases del plan, concretamente en el cumplimiento de metas exigentes en materia de ampliación de la cobertura y mejoramiento de la calidad de los cuatro bienes públicos que tiene bajo se responsabilidad.

Para ello se identificaron tres líneas estratégicas principales:

Línea Estratégica 1: REGLAMENTACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DEL MODELO DE OPERACIÓN

Durante sus primeros años de operación, la ADR centrará su atención en la puesta en marcha de un modelo de operación que asegure la entrega de los bienes y servicios públicos a su cargo de la manera más eficiente y con el mayor impacto posible.

De hecho, resulta claro del análisis precedente que las mayores amenazas y las más fuertes debilidades de la Agencia están relacionadas con la posibilidad de que no logre articular un esquema renovado y efectivo para ofrecer instrumentos que verdaderamente tengan capacidad para transformar las condiciones que limitan el desarrollo económico y social de las zonas rurales y de sus habitantes.

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En las cuatro áreas de responsabilidad directa de la Agencia, es decir, adecuación de tierras, asistencia técnica y acompañamiento integral, infraestructura y servicios para la comercialización de productos agropecuarios, y promover el acceso de los pequeños agricultores a los activos productivo, sin excepción, todas requieren de innovaciones en sus modelos operativos a fin de alcanzar incrementos sustanciales en su cobertura y mayor impacto medible como resultado de su aplicación.

La gran apuesta de esta nueva entidad, y las mayores expectativas entre sus grupos de interés están concentradas precisamente en su capacidad de demostrar su habilidad para implementar nuevas modalidades de entrega de sus instrumentos, con mayores posibilidades de cumplir ambiciosas metas como las que se han fijado en este caso para la estrategia institucional de mediano plazo.

El nuevo esquema de asistencia técnica integral, la nueva generación de distritos de adecuación de tierras, el diseño de nuevas modalidades para acercar a los productores rurales con su mercados y los servicios de logística que podrán disponer para ello, lo mismo, que una concepción renovada de los “apoyos” que se otorgan a los pequeños productores para facilitar su acceso a los activos productivos para mejorar las capacidad de generación de ingresos estables, requieren para su cristalización de una capacidad técnica idónea e innovadora que sea capaz de producir los cambios necesarios para generar verdaderas posibilidades de desarrollo para las zonas rurales del país.

La Agencia debe mantener una evaluación abierta sobre los modelos operativos que mejor responden a las circunstancias actuales de las zonas rurales del país, a los desafíos del posconflicto, y a su forma asegurarse como la mejor opción para la ejecución de las políticas de desarrollo rural que adopte el MADR.

Tal como se muestra en la siguiente ilustración, aquí se incluye la definición y elaboración de los reglamentos, manuales, criterios, lineamientos, procedimientos y parámetros para la puesta en marcha de los procesos misionales de la Agencia, en particular la estructuración de los planes y proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural, su inscripción en el banco de proyectos, la calificación de los mismos, las decisiones de financiación y cofinanciación y la contratación de los mismos.


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Ilustración 9Línea Estratégica 1: Metas de corto y mediano plazo

Línea Estratégica 2: IMPLEMENTACIÓN DE LA INTERVENCIÓN TERRITORIAL

El despliegue de la intervención territorial de la Agencia es tal vez el elemento más crucial de su gestión estratégica, pues es el escenario donde se hacen concretos los resultados de sus intervenciones, y en ello están cifradas las mayores expectativas sobre los cambios que debe introducir la entidad a los procesos de gestión del desarrollo rural territorial.

Por una parte, los objetivos y metas más ambiciosos se derivan de la estructuración y ejecución de los proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural, a través de los cuales se operan los mecanismos de cofinanciación con que fue dotada la entidad, y con ellos se pone a prueba la capacidad de organizar intervenciones articuladas en los servicios que provee la Agencia, y de ellos con otras intervenciones que no forman parte de sus competencias.

La intervención territorial de la Agencia tendrá como propósito el de contribuir a edificar las bases de una nueva relación Nación-territorio, centrada en la gestión del desarrollo rural territorial, a través de la aplicación de instrumentos orientados a fortalecer las capacidades locales para la formulación de los Planes Integrales de Desarrollo Rural con enfoque territorial, y la coordinación de las acciones que los desarrollan con base en mecanismos que la Agencia debe liderar.

En el mismo sentido están planteados los objetivos y las metas de las acciones adelantadas para fortalecer y apoyar las organizaciones productivas, sociales y comunitarias para promover su participación en los procesos territoriales que lidera la ADR.

La cuantificación de estas metas programáticas para el corto el mediano plazo se resume en la siguiente figura:

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Ilustración 10Línea Estratégica 2: Metas de corto y mediano plazo

Línea Estratégica 3: CONSOLIDACIÓN INSTITUCIONAL Y FORTALECIMIENTO DE LA DIRECCIÓN, PLANIFICACIÓN Y SISTEMA DE INFORMACIÓN

Resultaría impropio asumir que el desarrollo de las líneas estratégicas antes reseñadas pudiera llegar a buen término sin que antes se logre contar con una entidad fuerte a su interior, con total claridad sobre sus propósitos y sus instrumentos, con capacidad real de asumir el liderazgo de estos cambios profundos en la inercia institucional del sector agropecuario, razón por la cual la cimentación de una entidad sólida y eficiente debe ser uno de los focos estratégicos de la ADR en estos primeros años de operación.

En tal sentido se incorporan a esta línea estratégica las acciones encaminadas a consolidar la estructura de la Agencia y fortalecer las capacidades para cumplir sus objetivos misionales y con las metas correspondientes, así como fortalecer el direccionamiento estratégico y los procesos de planificación interna.

La aplicación de planes institucionales en áreas vertebrales para la operación de la entidad, sus compromisos con las prácticas de lucha contra la corrupción y de sus acciones de transparencia, la oportuna implementación del control interno y de adhesión al código de Buen Gobierno resultan de vital relevancia para la conformación de una entidad nueva que tiene la obligación de marcar notorias diferencias con sus antecesoras.

Las estrategias de comunicaciones internas y externas, así como la implementación del plan de atención al ciudadano son de alta importancia para proveer información y orientación sobre las prioridades y resultados de su gestión a todos los grupos de interés identificados.


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Ilustración 11Línea estratégica 3: Metas de corto y mediano plazo

En el siguiente diagrama se presentan las líneas estratégicas descritas, relacionadas con cada uno con los factores más relevantes de las políticas públicas, el análisis interno y la alineación de su modelo operativo.

Ilustración 12Alineación de los objetivos estratégicos de la ADR

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4.4 Evaluación y seguimiento

El seguimiento del plan estratégico se realizará de forma periódica y sistemática a distintitos niveles:

En primer lugar, por parte del comité de Presidencia de la Agencia, que hará seguimiento mensual al avance de las metas del Plan Estratégico y del Plan de Acción correspondiente.

De la misma manera, las distintas dependencias de la entidad harán seguimiento periódico a las metas que están a su cargo, pero deberán mantener permanente actualizada la información requerida para el seguimiento del Plan Estratégico.

Adicionalmente se prestarán cuatro informes anuales de seguimiento al Consejo Directivo y en el informe de gestión anual de la entidad se presentará la evaluación final del Plan Estratégico Institucional, así como del Plan de Acción del año correspondiente.

ESTRATÉGICO

Documento elaborado con el apoyo de la Asistencia Técnica del Programa “Apoyo a la Política de Desarrollo Rural con enfoque territorial" (DRIET). Ministerio de

Agricultura y Desarrollo Rural – Unión Europea

2017-2018

PLAN

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