Administración de las Regalías Petroleras - Guiomar Bohórquez

i

ADMINISTRACIÓN DE LAS REGALÍAS PETROLERAS EN COLOMBIA

GUIOMAR PATRICIA BOHÓRQUEZ RINCÓN

BOGOTÁ, D.C.

UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

FACULTAD DE ADMINISTRACIÓN

2004

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ADMINISTRACIÓN DE LAS REGALÍAS PETROLERAS EN COLOMBIA

GUIOMAR PATRICIA BOHÓRQUEZ RINCÓN

Trabajo de Grado presentado como requisito para optar al título de

Administrador de Empresas

Director: CESAR AUGUSTO CABALLERO REINOSO

BOGOTÁ, D.C.

UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

FACULTAD DE ADMINISTRACIÓN

2004

iii

TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCIÓN............................................................................................1

1. EL PETRÓLEO EN COLOMBIA Y LAS FINANZAS INTERGUBERNAMENTALES .........4

1.1 La explotación petrolera en Colombia: pasado, presente y futuro ..............4

1.2 La contratación petrolera en Colombia ..................................................12

1.3 El proceso de descentralización y las regalías petroleras .........................15

2. LA LEY NACIONAL DE REGALÍAS ...................................................................17

2.1 Régimen de regalías ............................................................................17

2.2 La propiedad del subsuelo....................................................................19

2.3 Las regalías ........................................................................................20

2.4 Beneficiarios de las regalías..................................................................25

2.5 Beneficiarios directos ...........................................................................26

2.5.1 El mecanismo de escalonamiento ................................................27

2.5.2 Destinación de las regalías directas ..............................................31

2.6 Beneficiarios indirectos ........................................................................33

2.6.1 El Fondo Nacional de Regalías .....................................................33

2.6.2 Destinación de las regalías indirectas ...........................................34

2.7 Comisión Nacional de Regalías..............................................................40

2.8 Los cambios a la Ley Nacional de Regalías.............................................43

3. RÉGIMEN Y ADMINISTRACIÓN DE LAS REGALÍAS PETROLERAS.......................47

3.1 Proceso administrativo de las regalías ...................................................47

3.1.1 Asignación.................................................................................48

3.1.2 Destinación................................................................................53

3.1.3 Utilización..................................................................................56

3.1.4 Control y vigilancia .....................................................................58

4. PROPUESTAS PARA LA EFICIENTE ADMINISTRACIÓN DE LAS REGALÍAS ..........60 CONCLUSIONES ..........................................................................................63 BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................66

pág

1

INTRODUCCIÓN

El sector petrolero ha sido una importante fuente de recursos económicos para

Colombia, a nivel nacional, departamental y regional. Actualmente, la participación

del petróleo en el PIB asciende a 4,5% y ésta industria en su conjunto, representa a

abril de 2003 el 27% del total de las exportaciones nacionales, 2.9 billones de pesos,

siendo así el primer sector exportador del país1. Por concepto de impuestos, el

sector aporta 19% de los ingresos corrientes de la nación, unos 3.5 billones de

pesos. Y los departamentos y municipios obtienen como pago de regalías2 casi el

14% del total de las transferencias que se hacen a las entidades territoriales, 1.8

billones de pesos en el año 2002 y 621 mil millones a abril de 20033.

Las regalías son una parte captada de la renta petrolera, las cuales según lo

dispuesto por la Constitución de 1991, deben beneficiar a las entidades territoriales.

Los recursos provenientes de las regalías petroleras son administrados de manera

descentralizada por los gobiernos locales, quienes son responsables de manejarlos

eficientemente, teniendo como objetivo el beneficio de la comunidad. Es importante

destacar, que los hidrocarburos son un recurso natural no renovable, es así como su

naturaleza misma implica que las regalías provenientes de su explotación sean una

fuente transitoria de ingresos, razón por la cual deben aprovecharse eficientemente.

1 En los años 2001 y 2002 este sector representó el 26.7% y 27.5% de las exportaciones, correspondientes a U$ 3,285 millones y U$ 3,275 millones respectivamente. (http://www.ecopetrol.gov.co).

2 Las regalías son la contraprestación económica (en dinero o en especie) por agotamiento de un recurso natural no renovable que es exigida por el Estado como propietario del subsuelo y de los recursos allí presentes y que debe ser asumida por quien explota el recurso natural no renovable.

3 REVISTA ACCIONES. ¿A Quién Sirve el Petróleo? No. 21. Bogotá, Marzo de 2001. p. 2.

2

Además, estos recursos son considerables, llegando a ascender a los 7 billones de

pesos entre los años 1994 y 20014, de ahí la importancia de su correcta inversión.

Debido a la importancia que tiene para Colombia la industria petrolera y

especialmente, la relevancia de la eficiente administración de los recursos

provenientes de las regalías, se ha establecido un marco institucional para el manejo

y distribución de estos ingresos. En 1994, el Congreso aprobó la Ley Nacional de

Regalías, como el elemento central del diseño institucional para el manejo de las

mismas.

Este proyecto de grado pretende demostrar si el esquema institucional diseñado

para el manejo de las regalías petroleras ha permitido su eficiente administración y

consiguiente cumplimiento de los objetivos definidos en la Constitución Política y la

Ley Nacional de Regalías.

Para demostrar ésta hipótesis, como objetivos específicos del proyecto, se han

planteado los siguientes:

• Documentar el proceso evolutivo del marco institucional diseñado para la

administración de las regalías petroleras, según las problemáticas que han

hecho necesario realizar cambios a la Ley Nacional de Regalías.

• Analizar la Ley Nacional de Regalías en términos de eficiencia y equidad en la

asignación de los recursos a nivel territorial y sectorial.

• Identificar las causas administrativas del mal manejo de los recursos.

• Conocer el desempeño de la Comisión Nacional de Regalías y el Fondo Nacional

de Regalías, como entidades encargadas de la supervisión y control del manejo

eficiente de los recursos provenientes de las regalías.

• Generar propuestas para la eficiente administración de las regalías, que

permitan el desarrollo del país.

4 http://www.ecopetrol.gov.co

3

A continuación se describe el contenido del proyecto:

En primer lugar, se parte de un acercamiento a la historia del sector petrolero, el

proceso de descentralización que se ha llevado a cabo en Colombia y a la

importancia que tienen las regalías en las finanzas intergubernamentales, pasando

luego a analizar detenidamente el marco regulatorio de las regalías, los problemas

de este esquema institucional y los cambios a la Ley. Se examina la gestión

desempeñada por la Comisión Nacional de Regalías como entidad encargada de

vigilar la adecuada inversión de las regalías según lo establece la Ley, así como la

administración, distribución y asignación de los recursos del Fondo Nacional de

Regalías. Se identifican las fallas que han tenido los gobiernos locales de los

departamentos y municipios beneficiarios de regalías en lo referente a su

administración y utilización. Finalmente, se hace un análisis del manejo que se le ha

dado a las regalías según el esquema institucional creado para su administración y

se sugieren posibles soluciones para mejorar la administración de estos importantes

recursos.

Para la realización de esta investigación, la metodología que se siguió consistió en el

estudio de las siguientes fuentes primarias:

• Revisión bibliográfica de textos y documentos especializados en política

petrolera, corrupción, gestión pública, descentralización y organización del

Estado colombiano; publicaciones de la Comisión Nacional de Regalías,

Ecopetrol, la Contraloría General de la República y el Departamento Nacional

de Planeación; principales medios de comunicación como prensa y revistas.

• Estudio de Leyes y Decretos Reglamentarios, Gacetas del Congreso de la

República, proyectos de Ley, Documentos Conpes.

• Exploración de información estadística de la Comisión Nacional de Regalías,

Ecopetrol, el Departamento Nacional de Planeación y el Dane.

• Realización de entrevistas a varios actores de la Comisión Nacional de Regalías,

Fondo Nacional de Regalías, Ecopetrol y la Contraloría General de la República.

4

1. EL PETRÓLEO EN COLOMBIA Y LAS FINANZAS

INTERGUBERNAMENTALES

El presente capítulo contiene un acercamiento general al panorama petrolero

colombiano a manera de introducción, partiendo desde una síntesis de la historia

petrolera del país, pasando a la situación actual, hasta llegar a los futuros escenarios

que se plantean en cuanto al hallazgo de nuevas reservas petroleras. Como parte

principal del capítulo, se explica en qué consiste la contratación petrolera en

Colombia, se describe cómo el proceso de descentralización ha sido un paso

adelante en cuanto al reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales y

porqué las regalías petroleras juegan un papel importante en las finanzas

intergubernamentales.

1.1 La explotación petrolera en Colombia: pasado, presente y futuro

La historia petrolera de Colombia se remonta a 1880, cuando ya se realizaban

exploraciones en el territorio nacional. Sin embargo el primer descubrimiento de

petróleo se da hasta el año 1918, con el campo La Cira-Infantas. Este campo le

reportó al país importantes recursos hasta 1930. A partir de esta fecha, los

descubrimientos no fueron significativos, situación que llevó a que Colombia se

convirtiera en importador de hidrocarburos a finales de los años 70. Luego del

descubrimiento de Caño Limón en 1983, Colombia recuperó su condición de país

exportador de petróleo gracias a la explotación de este pozo, el cual ha sido uno de

5

los seis más grandes descubrimientos de petróleo del mundo durante la década de

los 90, generando reservas por 1.100 millones de barriles5.

Los siguientes dos grandes campos encontrados fueron Cusiana y Cupiagua en 1988

y 1993 respectivamente. Entre 1988 y 1997, el país tuvo una bonanza petrolera,

originada por la alta producción de los campos de Cusiana, Cupiagua y Caño Limón6.

Debido al incremento de las exportaciones de crudo generado por la bonanza

petrolera se creó el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera mediante la Ley 209

de 1995, con la finalidad de moderar el impacto expansivo sobre la masa monetaria

ocasionado por las divisas provenientes de las exportaciones de crudo. El Fondo

actúa mediante la retención temporal de los ingresos que por exportación de crudo

percibe Ecopetrol y sobre las regalías que perciben las entidades territoriales,

generando ahorro.

Posterior a la bonanza petrolera y hasta hoy, la exploración en Colombia ha

disminuido notablemente, debido a que la actual situación de orden público y la

inestabilidad de la política petrolera nacional, no hacen atractiva la inversión

extranjera en el país. “La complejidad geológica de Colombia, la falta de

competencia en la industria de servicios petroleros, la inseguridad, la incertidumbre

legal y la rigidez de los controles ambientales hacen que la industria colombiana sea

la de mayores costos de transacción en el mundo”7.

El siguiente cuadro (Cuadro # 1) muestra las reservas generadas por los 16 campos

petroleros que se han descubierto y explotado en Colombia. Nótese que los mayores

campos productores son Caño Limón, La Cira Infantas, Cusiana y Cupiagua, con

1100, 800, 750 y 510 millones de barriles respectivamente.

5 TOVAR, Alberto, PÉREZ, Víctor Eduardo, TORRES, Víctor Julio. La Contratación Petrolera en

Colombia. En: http://www.ecopetrol.gov.co, 2001. 6 http://www.ecopetrol.gov.co

6

RESERVAS GENERADAS POR LOS CAMPOS PETROLEROS EN COLOMBIA

Campo Fecha descubrimiento Reservas generadas

La Cira-infantas 1918 800 millones de barriles

Tibú 1940 270 millones de barriles

Casabe 1941 300 millones de barriles

Velásquez-Palagua 1946 300 millones de barriles

Yarigui 1954 200 millones de barriles

Provincia-Payoa 1960 300 millones de barriles

Río Zulia 1962 140 millones de barriles

Orito 1963 240 millones de barriles

Castilla 1969 320 millones de barriles

Apiay-Suria 1981 215 millones de barriles

Caño limón-Yuca-Yarumal 1983 1.100 millones de barriles

San Francisco 1985 150 millones de barriles

Cusiana 1988 750 millones de barriles

Cupiagua 1993 510 millones de barriles

Guandó 2000 N/D

Cuadro # 1 - Fuente: Ecopetrol, Año 2000, http://www.ecopetrol.gov.co

Vale la pena destacar, que Colombia, a pesar de tener una tradición en la

producción petrolera, es un pequeño productor en el contexto internacional, dado

que participa solo con el 1,03% de la producción mundial (66,9 millones de barriles

diarios) y el 0,25% de las reservas probadas (1.028,5 gigabarriles)8. En el siguiente

mapa (Mapa # 1), se puede observar la ubicación geográfica de cada uno de los

campos petroleros del país.

7 REVISTA DINERO. La Suerte está Echada. Bogotá, Abril 27 de 2001. p. 32. 8 REVISTA DINERO. El Potencial del Petróleo. Bogotá, Noviembre 9 de 2001. p. 86.

7

Ecopetrol (Empresa Colombiana de Petróleos), es la compañía petrolera estatal

colombiana que opera desde 1951 y ha tenido a su cargo la administración de los

hidrocarburos pertenecientes a la Nación. Esta empresa es la que mayores recursos

UBICACIÓN DE LOS CAMPOS PETROLEROS COLOMBIANOS

La Cira infantas

Orito

Castilla

Apiay-Suria

Cusiana

Cupiagua

Guando

Velásquez

Casabe

Chuchupa

Caño Limón

Río Zulia Yarigui

BRASIL

PERÚ

ECUADOR

VENEZUELA

MAR CARIBE

San Francisco

•

•

•

•

•

•

•

•

Provincia

•

•

•

•

Tibú

•

•

•

• OCÉANO PACIFICO

Mapa # 1 - Fuente: Ecopetrol, http://www.ecopetrol.gov.co

8

le genera a la Nación9 y también la que más exporta10. Actualmente, Ecopetrol

explora y produce petróleo directamente y en asocio con más de 80 compañías

petroleras. El 18% de la producción total de crudo del país es producido por

Ecopetrol directamente, 77% mediante 113 contratos de asociación, 2% mediante

dos contratos de concesión aún vigentes11 y el 3% restante en pozos de prueba.

Vale la pena destacar, que por medio del Decreto 1760 del 26 de junio de 2003, se

modificó la estructura orgánica de Ecopetrol, dejando de ser ésta una empresa

industrial y comercial del Estado, transformándose en una sociedad pública por

acciones (Ecopetrol S.A.), la cual se dedicará solamente a sus operaciones

industriales y comerciales. El Decreto también determinó la creación de la Agencia

Nacional de Hidrocarburos la cual tendrá entre sus funciones, la de administrar el

recurso petrolero, a partir del primero de enero de 2004. La Agencia, será una

entidad adscrita al Ministerio de Minas y Energía, la cual “actuará como reguladora y

generadora de las políticas que marcarán el futuro del sector de hidrocarburos en

Colombia y que buscan mantener la autosuficiencia petrolera”12. La transformación

de Ecopetrol, tiene principalmente entre sus objetivos, eliminar las barreras al

desarrollo de la empresa, garantizando su sostenibilidad y crecimiento en el largo

plazo, otorgándole autonomía financiera y administrativa13.

La actual infraestructura petrolera colombiana consta de cinco refinerías principales,

seis campos de gas, quince de petróleo y 14.150 kilómetros de gasoductos,

9 El año 2002 Ecopetrol transfirió a la Nación 5,4 millones de pesos, correspondientes al 23% del

total de los ingresos corrientes del sector central. (EMPRESA COLOMBIANA DE PETRÓLEOS. Informe Anual Ecopetrol 2002. Bogotá: Ecopetrol, 2002. p. 3.).

10 En el año 2000, el mejor año en la historia de Ecopetrol, la empresa reportó exportaciones por 2,585 millones de dólares. El año 2002 realizó exportaciones por un valor de 1,722 millones de dólares. (EMPRESA COLOMBIANA DE PETRÓLEOS. Informe Anual Ecopetrol 2002. Bogotá: Ecopetrol, 2002. p. 3.).

11 En el siguiente capítulo se explica en detalle en qué consisten los contratos de asociación y concesión.

12 SANTAMARÍA, Alexandra. Ecopetrol S.A. El Desafío. En: Carta Petrolera. No. 106. Bogotá: Ecopetrol S.A., Agosto-Octubre 2003. p. 7-11.

9

oleoductos y poliductos, con salidas sobre los dos océanos, las cuales facilitan la

exportación14.

Actualmente el país atraviesa por una etapa de incertidumbre en cuanto a su futuro

en el sector petrolero, debido al agotamiento de las reservas y a la falta de

exploración. Los ataques de la guerrilla en contra de la infraestructura petrolera han

causado el derramamiento de más de 2.500.000 barriles de petróleo desde 1986

hasta 2001, ocasionando en gran parte el agotamiento de las reservas15. El

terrorismo, además de tener una incidencia negativa en la industria petrolera y

violentar personas, afecta la construcción de infraestructura para la comunidad,

ocasiona un grave desastre ecológico y afecta las finanzas de los municipios, debido

a que disminuye la transferencia de regalías por explotación de hidrocarburos16.

De no aumentarse el nivel de reservas, Colombia no solo perdería su posición de

país exportador de hidrocarburos, sino también su autosuficiencia. Los expertos

estiman que de continuar a este ritmo, a partir del año 2008 el país tendría que

importar petróleo17.

13

Entrevista realizada al Doctor José Maria Neira, Coordinador de Regalías, Dirección de Relaciones Externas, Ecopetrol, Noviembre 10 de 2003.

14 http://www.ecopetrol.gov.co 15 El año 2000, ha sido el año en el cual se han presentado el mayor número de atentados

terroristas contra el oleoducto Caño Limón-Coveñas, 170 ataques, los cuales ocasionaron que se hubieran dejado de producir 24 millones de barriles de petróleo. (CARDENAS, Diego Hernán. La Marca de Caño Limón. En: Carta Petrolera. No. 106. Bogotá: Ecopetrol S.A., Agosto-Octubre 2003. p. 31-37).

16 En sus 20 años de vida y casi 18 de operación, el oleoducto Caño Limón ha sufrido 1000 atentados terroristas, por lo cual se han dejado de generar regalías por más de 300 millones de dólares. (CARDENAS, Diego Hernán. La Marca de Caño Limón. En: Carta Petrolera. No. 106. Bogotá: Ecopetrol S.A., Agosto-Octubre 2003. p. 31-37).

17 De no aumentar la producción de petróleo, “en un periodo de tres años, se tendría un choque superior al 4% del PIB en la balanza de pagos y una reducción en los ingresos tributarios cercana al 2% del PIB. Si se toma como punto de referencia que el ajuste fiscal necesario para estabilizar la deuda pública del gobierno es equivalente a 3,5% del PIB, ello significa que el esfuerzo requerido, después del choque, sería de 5,5% del PIB”. (MOLINA, Pablo. El Paradigma Petrolero. En: Economía Colombiana y Coyuntura Política. No. 287. Bogotá, Contraloría General de la República, Diciembre 2001. p. 8.).

10

El hallazgo de nuevos campos petroleros depende de la decisión de inversionistas

particulares de invertir en Colombia, quienes al analizar la situación de orden público

del país, no ven garantizada la seguridad de sus funcionarios, ni la infraestructura de

sus empresas. Por este motivo, la inversión petrolera en el país es percibida como

de alto riesgo.

No menos importante es la inestabilidad jurídica del sector, la cual crea un ambiente

de desconfianza entre los inversionistas debido a la incertidumbre respecto a las

reglas de juego. “Basta recordar lo ocurrido con el trámite de la Ley 619 de 2000

(regalías), que fue declarada inexequible tres veces en dos años. El no tener un

marco jurídico estable y una política de Estado de largo plazo para el sector, lleva a

que los inversionistas privados vean con recelo la realización de inversiones en

Colombia”18.

El capital extranjero ha contribuido significativamente en la actividad exploratoria

colombiana. En los cinco descubrimientos más importantes del país se ha contado

con la participación de importantes petroleras internacionales: La Cira-Infantas y

Caño Limón descubiertos por la Oxy, Cusiana y Cupiagua por British Petroleum,

Total y Triton, en asocio con Ecopetrol, y Chuchupa-Ballenas19 por Texas Petroleum

Company.

Debido a que la inversión extranjera es fundamental para el buen desarrollo de la

actividad exploratoria del país, Ecopetrol está haciendo grandes esfuerzos por atraer

inversionistas, promocionando en el exterior la alta prospectividad de Colombia.

18

OSSA ESCOBAR, Carlos. El Modelo de la Política Petrolera. En: Economía Colombiana y Coyuntura Política. No. 287. Bogotá, Contraloría General de la República, Diciembre 2001. p. 4.

19 El campo Chuchupa-Ballenas, sobresale por generar reservas de siete terapiés cúbicos de gas, aproximadamente 1,000 millones de barriles, una cifra realmente significativa, si se compara con las reservas generadas por el campo Caño Limón-Yuca-Yarumal que al año 2000 ascendieron a 1,100 millones de barriles de crudo.

11

Estos esfuerzos se han visto reflejados en la firma de 47 contratos de asociación en

los dos últimos años, (el mayor número en la historia de Ecopetrol), lo cual permitirá

perforar más pozos, aumentando la probabilidad de encontrar petróleo en alguno de

ellos.

Una primera medida tomada en pro de atraer la inversión extranjera, fue la

reducción de las regalías20, como medio para hacer más competitivo el contrato de

asociación y hacer más atractiva la inversión. Sin embargo, esta medida reduce de

manera importante los recursos transferidos a las entidades territoriales, razón por

la cual no tuvo bastante acogida entre las comunidades beneficiarias de los recursos

provenientes de las regalías.

De darse una situación de escasez hacia el año 2004, no sólo se verían afectadas

negativamente las finanzas públicas nacionales sino también las finanzas de las

entidades territoriales, las cuales actualmente dependen de los ingresos por regalías

petroleras, además de las comunidades que actualmente se benefician de la

inversión social que realizan Ecopetrol y las compañías asociadas. La inversión social

que realizan estas empresas, consiste en el desarrollo de planes para la realización

de proyectos de desarrollo comunitario, como mejoras en la calidad y cobertura de

la educación, salud y servicios públicos, generación de distintas alternativas de

ingresos, fortalecimiento de la institucionalidad y gobernabilidad local y regional, y

fomento de la recreación y la cultura. En el año 2002 se invirtieron 38,888 millones

de pesos en programas de inversión social en los municipios en los cuales la

20 La Ley 141 de 1994 por la cual se creó el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de

Regalías, se reguló el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables y se establecieron las reglas para su liquidación y distribución, estableció en el artículo 16 unas regalías mínimas por explotación de recursos naturales no renovables de propiedad nacional, para el caso del petróleo del 20% sobre el valor de la producción en boca de pozo. La Ley 756 de 2002, por la cual se modifica la Ley 141 de 1994, establece criterios de distribución y se dictan otras disposiciones, establece un nivel variable de regalías por la explotación de hidrocarburos de propiedad nacional sobre el valor de la producción en boca de pozo, entre 8% y 25% según el nivel de producción diario promedio mes expresado en miles de barriles por día (producción KBPD). Más adelante se explica en detalle en que consisten los cambios a la Ley Nacional de Regalías.

12

industria petrolera tiene presencia, 33,389 millones aportados por Ecopetrol y 5,499

millones aportados por las compañías privadas, orientados a mejorar las condiciones

de vida de la población, en las áreas de educación, salud, servicios, desarrollo

económico, fortalecimiento institucional y recreación y cultura21.

El futuro petrolero de Colombia es incierto. El país podría tanto aumentar sus

reservas, como volver a ser importador de petróleo. Lo único seguro, es que tarde o

temprano el país tendrá que afrontar el agotamiento definitivo de sus pozos

petroleros, dada su naturaleza de recurso no renovable. Por esta razón es

sumamente importante, que mientras el país cuente con los recursos provenientes

de la explotación petrolera, los ingresos por regalías se inviertan eficientemente,

buscando siempre beneficiar a la población más necesitada.

1.2 La contratación petrolera en Colombia

El primer sistema de explotación petrolera que hubo en Colombia fue el de

contratación por concesión, el cual operó durante 69 años (1905 – 1974), periodo

durante el cual se celebraron 454 contratos, de los cuales hasta hoy sólo quedan

vigentes dos: Yalea y Tello. Mediante el sistema de concesión, el Estado concedía al

concesionario una zona específica para que explotara el pozo durante un espacio de

tiempo definido. La regalía que se estableció para este esquema contractual fue del

2% al 14.5% según el nivel de producción22.

21

EMPRESA COLOMBIANA DE PETRÓLEOS. Informe Anual Ecopetrol 2002. Bogotá: Ecopetrol, 2002. p. 89,90.

22 Los dos contratos de concesión vigentes, Yalea y Tello, reportan al país cerca de 17.000 barriles de petróleo al día y pagan regalías por 14.5% de la producción, puesto que el artículo 16 de la Ley 141 de 1994 establece que para los contratos de concesión aún vigentes no se aplica el monto de regalías establecido en esta Ley.

13

La Ley 20 de 1969 estableció una nueva política petrolera, la cual constituyó el

sistema de contratos de asociación aun vigente y terminó con el esquema

contractual por concesión. El Decreto 2310 de 1974 determinó para los contratos de

asociación una regalía del 20% de la producción y estableció que el 80% restante de

la producción, debía repartirse en partes iguales entre Ecopetrol y la compañía

asociada.

Durante la década de los 70 hasta finales de los años 80, el esquema de

contratación por asociación que operó fue el 50/50, bajo el cual Ecopetrol otorgaba

a sus asociados un terreno en el cual realizar las exploraciones. El riesgo

exploratorio23 lo asumían totalmente las compañías asociadas, es así como si no se

hallaba petróleo, todas las pérdidas eran de estas compañías. Si por el contrario, se

comprobaba la existencia de un campo comercial, Ecopetrol entraba a participar de

la explotación y producción (previo el pago de regalías de 20%) y pagaba la mitad

de los costos asumidos por la compañía asociada. Este esquema tuvo éxito durante

su aplicación; por medio de él se establecieron contratos como Caño-Limón y

Cusiana-Cupiagua24.

En 1989, se modificaron los términos del contrato de asociación, con la finalidad de

dar mayores incentivos a las compañías asociadas y a la vez aumentar la renta

petrolera del país. La nueva modalidad contractual iniciaba con una distribución

50/50 hasta cuando la producción alcanzaba los 60 millones de barriles, momento

en el cual la participación de Ecopetrol se incrementaba en 5% por cada 30 millones

de barriles adicionales hasta llegar a los 150 millones de barriles, habiendo una

distribución del 70% para Ecopetrol y 30% para el asociado. Sin embargo, este

esquema no fue atractivo para los inversionistas extranjeros.

23 En Colombia la posibilidad de pérdida de la inversión por no hallar petróleo es de más del 80%.

(TOVAR, Alberto, PÉREZ, Víctor Eduardo, TORRES, Víctor Julio. La Contratación Petrolera en Colombia. En: http://www.ecopetrol.gov.co, 2001).

24 REVISTA DINERO. La Suerte está Echada, Op. cit. p. 28-38.

14

Posteriormente, en 1994 se decidió mejorar las condiciones del contrato para los

inversionistas, introduciendo el “Factor R” 25. Sin embargo, esta medida no fue

suficiente y los niveles de inversión continuaron disminuyendo hasta 1999, cuando

tan solo se firmó un contrato. Por esta razón, en 1999, se adelantaron varias

reformas orientadas a recuperar el nivel de inversión extranjera. Nuevamente se

modificó el contrato de asociación, estableciendo una participación de Ecopetrol del

30% de la inversión en exploración y del 30% de la inversión en el desarrollo.

Una de las modificaciones más importantes realizadas al contrato fue el esquema

flexible de regalías establecido en la Ley 619 de 2000, el cual varía en un rango

entre el 5% y el 25% dependiendo del tamaño del pozo, modificando el esquema

fijo de 20% de regalías que planteaba la Ley 141 de 1994. La aprobación de la Ley

619 de 2000 tuvo muchos tropiezos, debido fundamentalmente, a que las regalías

que reciben las entidades territoriales bajo este esquema son menores. Esta Ley fue

declarada inexequible por vicios de forma a partir de junio de 2002, fecha en la cual

empezó a regir la Ley 756 de 2002, vigente en la actualidad, por la cual se modifica

la Ley 141 de 1994 y se establece un nuevo esquema flexible de regalías entre el

8% y el 25% de la producción26. Más adelante se explicará en detalle en que

consiste el esquema flexible de Regalías.

25 El Factor R es un valor que determina la rentabilidad de un proyecto petrolero específico. Si el

proyecto es muy rentable, la participación de Ecopetrol puede aumentar y si es menos rentable, dicha participación puede disminuir. El Factor R se genera sobre la base del flujo de caja anual de la compañía y determina la participación de la compañía asociada frente a Ecopetrol, según la cantidad de petróleo que se encuentra. El Factor R se establece a partir de la siguiente fórmula, que contiene los aspectos contables de la compañía asociada: FACTOR R = IA / (ID + A – B + GO), donde, IA = Ingresos acumulados, ID = Inversiones de desarrollo acumuladas, A = Costos directos de exploración en los que ha incurrido la asociada, B = Reembolso acumulado que realiza Ecopetrol a la asociada, sobre los costos directos de exploración y GO = Gastos de operación acumulados aprobados por el Comité Ejecutivo de la Asociación, en la proporción que le corresponda a la asociada (igual proporción de la distribución de la producción con base en el Factor R), más los costos de transporte de la compañía asociada desde el campo de producción hasta el puerto de exportación.

26 Nótese como el monto de las regalías anterior del 20% en Colombia era mayor a comparación de países como Argentina con el 12%, Bolivia 13%, Brasil 5%, Venezuela 1% a 16.6% y Chile y México donde no se paga. Esto no hacía atractivo el contrato de asociación para las compañías petroleras.

15

Los cambios en el contrato de asociación han tenido como finalidad la búsqueda de

relaciones equilibradas que permitan la explotación del petróleo con beneficios para

el país y beneficios para la compañía asociada, la cual incurre en los altos costos que

implica arriesgarse en la incierta búsqueda de petróleo.

El esquema contractual por asociación, le ha permitido al país tener una mayor

participación y control en los procesos de exploración y explotación, así como

incrementar su conocimiento geológico, asimilar y adquirir nuevas tecnologías,

aumentar las inversiones en el sector y descubrir importantes reservas que le han

permitido estar en los escenarios del mundo petrolero27.

1.3 El proceso de descentralización y las regalías petroleras

La solidificación del proceso de descentralización en Colombia, se da con la

Constitución de 1991, mediante la cual, fueron atribuidas competencias y recursos a

las entidades territoriales, como reconocimiento de su autonomía. Es así como en

Colombia “la descentralización política viene aparejada con la descentralización fiscal

y administrativa” 28.

La descentralización es el medio a través del cual deben resolverse los problemas del

país, partiendo desde el nivel local. Es así como cada departamento y municipio, a

partir del conocimiento e identificación de sus propias necesidades y requerimientos,

y con la autonomía política y económica que le han sido trasferidas, puede darles

solución, generando a la vez beneficios a nivel nacional.

27 TOVAR, Alberto, PÉREZ, Víctor Eduardo, TORRES, Víctor Julio. La Contratación Petrolera en

Colombia. En: http://www.ecopetrol.gov.co, 2001. 28

SARMIENTO GÓMEZ, Alfredo, VARGAS GONZÁLEZ, Enrique. Características de la Descentralización Colombiana. Santiago de Chile: Naciones Unidas, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 1997.

16

Como fuentes de recursos con los cuales cuentan las entidades territoriales se

encuentran: el situado fiscal, la participación en los ingresos corrientes de la Nación,

la cofinanciación, los recursos propios, el crédito para desarrollo territorial y las

regalías.

Al ser las regalías un recurso no recurrente, éstas necesitan un manejo distinto al de

los recursos fiscales, es así como la Ley Nacional de Regalías establece que todas las

entidades territoriales del país tengan derecho a beneficiarse de las mismas, siendo

transferidas en su totalidad a departamentos y municipios. Así mismo, establece que

la destinación de las mismas, debe dirigirse a proporcionar una mejor calidad de vida

y a fomentar el desarrollo regional, mediante su inversión en proyectos prioritarios

incluidos en los planes de desarrollo, guiándose por el esquema de descentralización

colombiano29. Es así como las regalías deben tener un impacto socioeconómico

notable, dado el monto de las mismas30.

Vale la pena resaltar, que es responsabilidad de los gobiernos locales, hacer buen

uso de los recursos provenientes de las regalías, según lo establece la Ley,

realizando una inversión eficiente de los mismos. Ellos son un elemento importante

del sistema de finanzas intergubernamentales, con los cuales las entidades

territoriales deben alcanzar coberturas básicas en salud, educación y provisiones de

agua potable.

29 En el capítulo 2 se explica detalladamente en que consiste la Ley Nacional de Regalías. 30

Entre los años 1994 y 2001 se han transferido a las entidades territoriales regalías por un valor superior a los 7 billones de pesos ($7,097,087,425,588).

17

2. LA LEY NACIONAL DE REGALÍAS

El presente capítulo, hace una aproximación al marco jurídico que rige a las regalías

de hidrocarburos en Colombia. Es pertinente explicar este tema a profundidad,

puesto que es la Ley Nacional de Regalías la que establece el esquema que regula

estos recursos. A continuación se describen los principales elementos de la Ley 141

de 1994, Ley Nacional de Regalías, la Ley 619 de 2000 la cual la modificó y fue

declarada inexequible a partir de junio de 2002 y la Ley 756, la cual es la Ley

vigente en la actualidad. Se explican los derechos y participaciones de las entidades

territoriales, así como el manejo que las mismas deben dar a los recursos de las

regalías y se describen las funciones de la Comisión Nacional de Regalías y el Fondo

Nacional de Regalías.

2.1 Régimen de regalías

Anterior a la Constitución Política de 1991, no existía un régimen unificado de

regalías, razón por la cual, su manejo cambiaba según la legislación y el tipo de

recurso natural. No existía una regulación uniforme de las regalías en cuanto a su

concepto, distribución y destinación específica, su única finalidad era la de

indemnizar.

En 1991, la nueva Constitución estableció un régimen de regalías, el cual fijó una

regalía a favor de las entidades territoriales en donde se adelantara la explotación de

un recurso natural no renovable31. Los artículos 360 y 361 de la Constitución Política

31 KURE, Ileana, ROJAS, Rosa, ZAPA, Gustavo. El Sistema Nacional de Regalías: Un Camino con

Curvas. En: Planeación y Desarrollo. Vol. XXVII. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación, Julio-Septiembre 1996. p. 232-237.

18

de 1991, se desarrollaron en la Ley 141 de 1994, la cual estableció la explotación de

los recursos naturales no renovables, su distribución y manejo por parte de las

entidades territoriales.

A partir de esta fecha, por mandato constitucional, todas las entidades territoriales

de Colombia se beneficiarían de las regalías, perdiendo la Nación su previa

participación del 40%. En el siguiente cuadro (Cuadro # 2), se pueden observar los

cambios constitucionales en la distribución de las regalías. Nótese la participación de

los puertos y del Fondo Nacional de Regalías, como nuevos beneficiarios.

CAMBIOS CONSTITUCIONALES EN LA DISTRIBUCIÓN DE LAS REGALÍAS

Beneficiarios Antes de la

Constitución de 1991

Después de la Constitución de 1991

y Ley 141 de 1994

Nación 40% 0

Departamentos productores 47.5% 47.5%

Municipios productores 12.5% 12.5%

Puertos 0 8%

Fondo Nacional de Regalías 0 32%

Total 100% 100%

Cuadro # 2 - Fuente: CABALLERO REINOSO, César Augusto. The Political Economy of Oil Royalties in Colombia: The Case of the National Law Of Royalties, Law 141 of 1994. M. Phil Thesis, Oxford, 1999.

La Constitución Política y la Ley Nacional de Regalías plantearon como principales

objetivos, el hacer de las regalías un instrumento financiero para el desarrollo

regional y nacional, a través de la transformación de los recursos naturales en otros

activos, el fortalecimiento de la descentralización y el aumento de la inversión

pública. En el capítulo 3, se verá si realmente estos objetivos se han logrado en casi

una década de vigencia del Régimen de Regalías y sus modificaciones respectivas.

19

El Cuadro # 3, muestra las distintas leyes referentes a las regalías y sus controles.

Obsérvese la necesidad que ha habido de hacer reformas y mejoras a la Ley 141 de

1994, para hacerla más clara y explícita, teniendo como objetivo permitir la eficiente

administración de las regalías.

CUADRO RESUMEN DE LAS LEYES DE REGALÍAS Y CONTROLES

LEY DESCRIPCIÓN

Ley 141 / 94 Crea la Comisión Nacional de Regalías y el Fondo Nacional de Regalías. Asigna la base general para la distribución de regalías.

Ley 209 / 95 Crea el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera FAEP, para algunos campos productores.

Ley 563 / 00 Sobre Veedurías Ciudadanas (inexequible).

Ley 617 / 00 Prohíbe financiar gastos de funcionamiento con los recursos provenientes de regalías y compensaciones.

Ley 619 / 00 Modifica la base general para liquidación de regalías en campos nuevos (inexequible a partir de junio de 2002).

Ley 756 / 02 Modifica la Ley 141 de 1994, establece criterios de distribución, modifica la base general para liquidación de regalías en campos nuevos.

En la sección 2.9 se explican detalladamente los cambios que ha sufrido la Ley

Nacional de Regalías.

2.2 La propiedad del subsuelo

Anterior a la Constitución Política de 1991, la legislación establecía que la Nación era

la propietaria de los recursos del subsuelo colombiano32. Con la Constitución Política

de 1991, se establece que “el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos

naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados

con arreglo a las leyes preexistentes” (Artículo 332 de la Constitución Nacional). Esta

modificación implica que además del Gobierno Nacional, las entidades territoriales33

32 El artículo 4 de la Constitución Política de 1886 establecía: El territorio, con los bienes públicos

que de él forman parte, pertenecen únicamente a la Nación. 33 Son entidades territoriales los departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas.

Cuadro # 3

20

también son propietarias del subsuelo y por derecho constitucional tienen una

participación en los ingresos de las regalías34.

Ecopetrol como empresa estatal, tiene el monopolio para explorar, explotar y

comercializar el petróleo colombiano, de manera independiente o en asociación con

empresas del sector privado. Actúa como intermediaria entre el Estado Colombiano y

los asociados35.

2.3 Las regalías

Las regalías son la contraprestación económica (en dinero o en especie), por el

agotamiento de un recurso natural no renovable exigida por el Estado como

propietario del subsuelo a quien lo explota. La cadena productiva de los

hidrocarburos comienza con la exploración y perforación. Luego siguen las etapas de

producción, transporte, refinación y finalmente comercialización nacional y hacia el

extranjero de crudo, nafta, butano, ACPM, y fuel oil. En las etapas de exploración y

perforación no se generan regalías. A partir de la etapa de producción, las empresas

asociadas entregan a Ecopetrol en especie, los barriles correspondientes al pago de

regalías, según el nivel de producción. Ecopetrol realiza la liquidación y pago de

regalías a las entidades territoriales, según lo establece la Ley36. La etapa de

transporte genera un impuesto por este concepto a las regiones por las cuales es

transportado el crudo.

34 CABALLERO REINOSO, Cesar Augusto. The Political Economy of Oil Royalties in Colombia: The

Case of the National Law Of Royalties, Law 141 of 1994. M. Phil Thesis, Oxford, 1999. 35 Ibid., p. 7. 36 Vale la pena recordar que con la entrada en vigencia del Decreto 1760 del 26 de junio de 2003,

la Agencia Nacional de Hidrocarburos, tendrá a su cargo a partir del primero de enero de 2003, recaudar y pagar las regalías. Este Decreto no cambia la distribución ni monto de las regalías, por lo cual las entidades territoriales, continuarán recibiéndolas según lo estipula la Ley 756 de 2002.

21

En la siguiente gráfica (Gráfica# 1), se presentan las etapas de la cadena productiva

del petróleo que generan regalías:

“Las regalías, que se derivan en mas de un 95% de la explotación de hidrocarburos,

se constituyen en una de las tres fuentes a través de las cuales el sector petrolero

afecta las finanzas regionales en Colombia. De hecho son la fuente más importante

de recursos de algunas entidades regionales. Las otras dos son la participación en

los ingresos corrientes de la Nación, las cuales pasan a constituir transferencias

directas, y los impuestos regionales”37.

Dada la naturaleza de agotamiento de estos recursos y de su explotación estar

limitada en función del tiempo, es de suma importancia su eficiente inversión,

buscando siempre el mejoramiento y aumento del nivel de vida de la población. En

la siguiente gráfica, se puede observar que los hidrocarburos, son la mayor fuente

de regalías, llegando a generar el 94.5% de las mismas.

37 CARRASQUILLA, Alberto. La Reforma a las Regalías, a Todas Luces Favorable. En: Economía

Colombiana y Coyuntura Política. No. 276. Bogotá. Contraloría General de la República, Noviembre de 1999, p. 111.

Exploración Perforación Producción Transporte Refinación Comercialización

Etapas que no generan regalías

En esta etapa el asociado entrega el crudo y gas por

regalías de producción a Ecopetrol, quien

liquida y paga según la Ley a departamentos, municipios y al FNR

Impuesto de transporte

Regalías municipios portuarios

Cadena productiva del petróleo, generación de regalías

22

Como se mencionó anteriormente, la Ley de Regalías ha tenido varios cambios entre

los cuales se destaca, el pago de regalías según los índices de producción. La Ley

141 de 1994, estableció unas regalías por la explotación de recursos naturales no

renovables sobre el valor de la producción en boca de mina o pozo38. La regalía

correspondiente establecida a la explotación de hidrocarburos, fue del 20% del valor

total de la producción en boca de pozo (la Gráfica # 3 hace referencia esta

distribución). Sin embargo, con la Ley 619 de 2000, se sustituyó el porcentaje único

de regalías del 20% por un esquema flexible que variaba en un rango entre 5% y

25%, dependiendo del nivel de producción39, pero esta Ley fue declarada

inexequible por vicios de forma a partir de junio de 2002. Finalmente la Ley 756

vigente en la actualidad, establece un esquema flexible entre 8% y 25% de la

producción.

38 Para el caso de las concesiones aún vigentes (Yalea y Tello), se aplicará el porcentaje de

regalías pactado en dicho contrato (14.5%). 39 Ver Ley 619 de 2000.

Hidrocarburos y gas

94.5%

Generación de regalías según recurso natural no renovable

Gráfica # 2 - Fuente: Ecopetrol

Carbón y otros minerales

5.5%

23

El siguiente cuadro (Cuadro # 4) muestra los porcentajes de regalías a pagar al

Estado según el recurso natural.

REGALÍAS A PAGAR AL ESTADO SEGÚN EXPLOTACIÓN DE RECURSO NATURAL NO RENOVABLE - LEY 756 DE 2002

Recurso no renovable % Regalías Hidrocarburos 8% al 25% Carbón (> 3 Mill. Ton/Año) 10% Carbón (< 3 Mill. Ton/Año) 5% Niquel 12% Hierro y cobre 5% Oro y plata 4% Oro de aluvión en contratos de concesión 6% Platino 5% Sal 12% Caliza, yesos, arcilla y grava 1% Minerales radioactivos 10% Minerales metálicos 5% Minerales no metálicos 3% Materiales de construcción 1%

Cuadro # 4 - Fuente: Ley 756 de 2002, Artículo 16.

0

5

10

15

20

25

5.000 125.000 400.000 600.000

Producción en barriles por día

% Regalía

RÉGIMEN DE REGALÍAS LEY 141 DE 1994


24

La Gráfica # 4 ilustra el actual régimen de regalías aplicable a los hidrocarburos.

Hasta 5 Kbpd (kilo barrels per day = mil barriles por día) se fijó una tasa de 8%; de

5 a 125 Kbpd, una tasa variable entre 8% y 20%; entre 125 y 400 Kbpd, una tasa

del 20%; de 400 a 600 Kbpd, una tasa variable entre 20% y 25%, y para los pozos

con producción mayor a 600 Kbpd, una tasa de 25%. Esto implica que el pago de

regalías por parte de las empresas del sector hidrocarburos40, está relacionado con

la producción del campo. Es así como, los campos que tienen una alta producción,

generan altos ingresos a las entidades territoriales por concepto de regalías. No

obstante, hay que tener en cuenta que la probabilidad de hallar campos grandes es

muy baja, relacionada con el hallazgo de campos pequeños, los cuales, con la

aplicación de la Ley, generan menores regalías.

El valor final de las regalías en pesos se calcula multiplicando el volumen de la

producción del mes por el porcentaje de regalía correspondiente (entre 8% y 25%),

por el precio del barril en dólares multiplicado por la tasa de cambio promedio:

40 Tanto Ecopetrol como las compañías asociadas están obligadas al pago de regalías por

concepto de explotación de hidrocarburos.

0

5

10

15

20

25

5.000 125.000 400.000 600.000

Producción en barriles por día

% Regalía


RÉGIMEN DE REGALÍAS LEY 756 DE 2002Base distribución variable

8%

25

2.4 Beneficiarios de las regalías

Como se expuso previamente, anterior a la Constitución de 1991, el beneficio de las

regalías estaba circunscrito a los departamentos y municipios productores de

petróleo, gas o minas de carbón, oro u otros minerales. La Constitución de 1991

estableció que todas las entidades territoriales que conforman la República de

Colombia podrían ser beneficiarias de las regalías provenientes de la explotación de

recursos naturales no renovables. Es así como determinó que las regalías por la

explotación de estos recursos se asignaran entre las entidades territoriales de dos

formas: directa e indirectamente a través del Fondo Nacional de Regalías.

Los beneficiarios directos (receptores de las regalías directas), son los

departamentos y municipios productores de petróleo y los puertos a través de los

cuales el petróleo es transportado41. Las regalías directas buscan compensar a estas

regiones, por los impactos socioeconómicos que causan la explotación y transporte

de los recursos naturales no renovables. Estos beneficiarios, deben invertir las

regalías con el fin de alcanzar coberturas básicas en educación, salud y saneamiento

básico, según lo estipula la Ley 756 de 2002.

41 La Constitución Política de Colombia en el Artículo 360 establece: La Ley determinará las

condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables así como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos. La explotación de un recurso natural no renovable causará a favor del Estado, una contraprestación a título de regalía sin perjuicio de cualquier otro derecho o contraprestación que se pacte. Los departamentos y municipios en cuyo territorio de adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones.

X

X

Tasa cambio promedio

$ / US$

Valor regalías en pesos

% Regalías

Volumen producción

un mes (barriles)

Precio US$ / Barril

Valor de las regalías en pesos


26

Los beneficiarios indirectos (receptores de las regalías indirectas), son los municipios

y departamentos no productores, los cuales acceden a los recursos a través del

Fondo Nacional de Regalías. Con la finalidad de generar desarrollo económico para

el país, la Ley Nacional de Regalías establece que las regalías indirectas se inviertan

en la promoción de la minería, la preservación del medio ambiente y la financiación

de proyectos regionales de inversión.

A continuación se explica en detalle la asignación de las regalías entre los

beneficiarios directos e indirectos y la utilización que éstos les deben dar, según lo

establece la Ley 756 de 2002.

2.5 Beneficiarios directos

Como se explicó previamente, los departamentos y municipios productores y los

municipios portuarios, se han definido como los beneficiarios directos, por tener

derecho a participar de forma directa en las regalías. Estas entidades territoriales

tienen unas participaciones porcentuales sobre el total de las regalías generadas en

el país, así: departamentos productores: 47.5%, municipios productores: 12.5% y

puertos 8%. El 32% restante es asignado al Fondo Nacional de Regalías.

Distribución de las participaciones por regalías de hidrocarburos

Municipios12.5%

FNR32%

Puertos8%


Departamentos 47.5%

27

No obstante, a pesar de esta distribución de las regalías entre los beneficiarios

directos, se establecieron unos límites a su participación, los cuales dependen de la

producción total del campo (en el caso de los departamentos y municipios) y de los

volúmenes transportados (en el caso de los municipios portuarios). Esta medida

busca establecer una distribución más balanceada del ingreso petrolero del país.

Este mecanismo es conocido como el Escalonamiento.

La Gráfica # 7, ilustra la fórmula que se utiliza para calcular la participación de las

regalías en pesos por entidad territorial, según el volumen de producción.

Seguidamente se explica en qué consiste el mecanismo de escalonamiento según la

Ley 756 de 2002.

2.5.1 El mecanismo de escalonamiento

Con el propósito de hacer una distribución más equilibrada entre los beneficiarios de

las regalías según el nivel de producción, se establecieron una serie de limitaciones

para cada caso, las cuales pretenden aumentar la participación de las entidades

territoriales cuando el campo sea pequeño, y disminuirla cuando el campo sea

X X X

= X

Participación regalías en pesos por entidad

%Participación de la entidad

Tasa cambio promedio

$ / US$

Valor en pesos regalías de una

entidad

% Regalías Volumen

producción un mes (barriles)

Precio US$ / Barril


28

grande. La contraparte que equilibra el escalonamiento es la participación del Fondo

Nacional de Regalías, la cual aumenta o disminuye, según sea el caso.

Para los departamentos, cuando el nivel de producción es de 1 a 180.000 barriles

promedio mes día (BPMD) reciben el 47.5% de las regalías; cuando aumenta a

600.000 BPMD su participación es del 4.75%; y si es mayor a 600.000 BPMD la

participación departamental es del 2.375%42 (ver Gráfica # 8).

42 Por ejemplo, si la producción es de 650.000 b/d, los primeros 180.000 b/d darán al

departamento el 47.5%, la producción entre 180.001 b/d y 600.000 b/d (en este caso 420.000 b/d) pagará 4.75%, y para los 50.000 b/d restantes, se pagará el 2.375%.

Departamento: BPMD * 47.5% F.N.R: 32%

Departamento:(180.000*47.5%)+(4.75%(BPMD-180.000))

Departamento:(180.000*47.5%)+(420.000*4.75%)+(2.375%(BPMD-600.000))

INICIO

BPMD≤ 180.000

BPMD≤ 600.000

SI

NO

SI

NO

Gráfica # 8 - Fuente: Ley 756 de 2002

Escalonamiento para los departamentos productores

29

Para los municipios productores, cuando la producción se encuentra entre 1 y

10.000 BPMD la participación es de 35%; entre 10.001 BPMD y 20.000 BPMD se

pagan 25%; entre 20.001 BPMD y 50.000 BPMD y entre 50.001 BPMD y 100.000

BPMD se pagan 12.5%; y si la producción es mayor a 100.001 BPMD, el monto de

regalías corresponde al 1.25% (ver Gráfica # 9).

Escalonamiento para los municipios productores

Municipio: BPMD * 12.5% FNR: 32%

INICIO

BPMD≤ 10.000

BPMD≤ 20.000

Municipio: BPMD * 32% Departamento: BPMD * 52%

F.N.R.: 8%

Municipio:(10.000*32%)+(25%(BPMD-10.000))

SI

NO

SI

NO

BPMD≤ 50.000

NO

SI Municipio:(10.000*32%)+(10.000*25%)+(12.5%(BPMD-20.000))


BPMD≤ 100.000

SI

NO

Municipio: BPMD * 1.25%

30

Finalmente para los puertos, los puntos de escalonamiento se aplican en 200.000

BPMD, 400.000 BPMD, 600.000 BPMD y en adelante, con participaciones de 8%,

6%, 4% y 2% respectivamente (ver Gráfica # 10).

Escalonamiento para los municipios portuarios


Puertos:(200.000*8%)+(200.000*6%)+(4%(BPMD-600.000))

Municipio: BPMD * 8% F.N.R.: 32%

Puertos:(200.000*8%)+(6%(BPMD-400.000))

INICIO

BPMD≤ 200.000

BPMD≤ 400.000

SI

NO

SI

NO

BPMD≤ 600.000

NO

SI

Puertos:(200.000*8%)+(200.000*6%)+(200.000*4%)+(2%(BPMD-400.000))

31

Además de establecer la asignación de las regalías entre los beneficiarios directos, la

Ley Nacional de Regalías, determina la utilización que éstas entidades territoriales

deben dar a los recursos de las regalías, con la finalidad de beneficiar a la población

más necesitada. A continuación se explica la destinación de las regalías directas.

2.6.1 Destinación de las regalías directas

Los artículos 13 y 14 de la Ley 756 de 2002 establecen un criterio de utilización de

los recursos de regalías y compensaciones, por parte de los beneficiarios directos,

que consiste básicamente en destinar el 90% de las regalías a inversión en

proyectos prioritarios que estén contemplados en los planes de desarrollo, 5% para

la interventoría técnica de los proyectos que se ejecuten con estos recursos y el 5%

restante para gastos de funcionamiento u operación.

El siguiente cuadro (Cuadro # 5), muestra la destinación de los recursos que deben

hacer los municipios y departamentos productores de hidrocarburos.

Cuadro # 5 - Fuente: Ley 756 de 2002

90%

100%

DEPARTAMENTO

MUNICIPIO

Al menos el 60% cuando no alcancen las coberturas mínimas en:

Salud, Educación, agua potable y alcantarillado

30% : Inversiones de infraestructura social que hagan parte del Plan de Desarrollo

Al menos el 75% cuando no alcancen las coberturas mínimas en: Salud, Educación, agua potable, alcantarillado, saneamiento ambiental y demás servicios públicos básicos

15% : Inversiones de infraestructura social que hagan parte del Plan de Desarrollo

Inversión en proyectos prioritarios del Plan de Desarrollo

10% Interventoría y puesta en operación

10% Interventoría y puesta en operación

10%

Interventoría y puesta en operación

DESTINACIÓN DE REGALÍAS SEGÚN COBERTURAS MÍNIMAS - BENEFICIARIOS DIRECTOS -

32

Tal como se puede apreciar en el cuadro anterior, la Ley establece que mientras las

entidades beneficiarias de las regalías directas no alcancen coberturas mínimas en

indicadores de mortalidad infantil, cobertura básica de salud, educación, agua

potable y alcantarillado, asignarán para estos propósitos por lo menos el 60% los

departamentos y 75% los municipios del total de las regalías que les corresponden43.

El Decreto 1747 de 1995, reglamentó lo relacionado con las coberturas mínimas así:

COBERTURAS MÍNIMAS Mortalidad infantil máxima 1%

Cobertura mínima en salud de la población pobre 100%

Cobertura mínima en educación básica 90%

Cobertura mínima en agua potable y alcantarillado 70%

Cuadro # 6 - Fuente: Decreto 1747 de 1995

Estos porcentajes están vigentes mientras el Gobierno Nacional no expida nueva

reglamentación en los términos de la Ley 756 de 2002.

43 Ley 756 de 2002 (artículo 13): Los recursos de regalías y compensaciones monetarias

distribuidos a los departamentos productores, tendrán la siguiente destinación: a) El 90% a inversión en proyectos prioritarios que estén contemplados en el plan general de desarrollo del departamento o en los planes de desarrollo de sus municipios, y de estos, no menos del 50% para los proyectos prioritarios que estén contemplados en los planes de desarrollo de los municipios del mismo departamento, que no reciban regalías directas, de los cuales no podrán destinarse más del 15% a un mismo municipio. En cualquier caso, tendrán prioridad aquellos proyectos que beneficien a dos o más municipios. b) El 5% para la interventoría técnica de los proyectos que se ejecuten con estos recursos. c) El 5% para gastos de funcionamiento u operación. Mientras las entidades departamentales no alcancen coberturas mínimas en indicadores de mortalidad infantil, cobertura básica de salud y educación, agua potable y alcantarillado, la entidad departamental correspondiente deberá asignar no menos del 60% de total de sus regalías para estos propósitos. En el presupuesto anual se separarán claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen a los sectores aquí señalados.

(Articulo 14): Los recursos de regalías y compensaciones monetarias distribuidos a los municipios productores y a los municipios portuarios, tendrán la siguiente destinación: a) El 90% a inversión en proyectos de desarrollo municipal contenidos en el plan general de desarrollo, con prioridad para aquellos dirigidos al saneamiento ambiental y para los destinados a la construcción y ampliación de la estructura de servicios de salud, educación, electricidad, agua potable, alcantarillado y demás servicios públicos básicos esenciales. b) El 5% para la interventoría técnica de los proyectos que se ejecuten con estos recursos. c) El 5% para gastos de funcionamiento u operación. Mientras las entidades municipales no alcancen coberturas mínimas en los sectores señalados, asignarán por lo menos el 75% de total de sus participaciones para estos propósitos. En el presupuesto anual se separarán claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen para los anteriores fines.

33

2.5 Beneficiarios indirectos

Hasta el 30 de junio de 1994, del 20% de regalías correspondientes al Estado

generadas por la explotación de petróleo un 9.5% iba para el departamento

productor, un 2.5% para el municipio productor y el restante 8% para la Tesorería

General de la Nación44. A partir de esta fecha, entra en vigencia la Ley 141, por la

cual se crea el Fondo Nacional de Regalías, a través del cual se distribuyen las

regalías a las entidades territoriales no productoras de recursos naturales no

renovables.

2.6.2 El Fondo Nacional de Regalías

El Fondo Nacional de Regalías, adscrito al Departamento Nacional de Planeación, ha

sido creado con los ingresos provenientes de las regalías no asignadas a los

beneficiarios directos. Estos recursos se administran a través de la Comisión

Nacional de Regalías y los beneficiarios indirectos pueden acceder a ellos mediante

la presentación de proyectos de desarrollo regional desarrollados por alcaldes,

gobernadores y representantes de los resguardos indígenas.

La Ley 756 de 2002, establece que los recursos del Fondo, se destinen

sectorialmente a desarrollar proyectos de desarrollo regional: promoción de la

minería, preservación del medio ambiente y financiación de proyectos regionales de

inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas

entidades territoriales, bajo unos porcentajes específicos que se presentan a

continuación.

44

NÚÑEZ, Jorge. Fondo de Regalías, Oxígeno para las Finanzas Locales. En: Caja de Herramientas. No. 57. Bogotá, Corporación Viva la Ciudadanía, Agosto de 1998. p. 11-14.

34

2.6.3 Destinación de las regalías indirectas

La Ley 756 de 2002 modificó los porcentajes correspondientes a la destinación de

las regalías indirectas, que previamente establecía la Ley 141 de 199445. La

destinación actual de estos recursos, se resume en el siguiente cuadro:

DESTINACIÓN SECTORIAL DE LOS RECURSOS DEL FNR Proyectos de energización 15%

Proyectos especiales 15.5%

Minería, medio ambiente y proyectos regionales 58.5%

CAR del Río grande de la Magdalena (Cormagdalena) 46 10%

Funcionamiento 1%


Las actividades a financiar en cada uno de estos sectores se describen a

continuación:

• Proyectos de energización: Generación, transporte, distribución,

transformación, construcción, ampliación y remodelación de redes,

mantenimiento, control, disminución de pérdidas y uso racional de energía.

• Fomento a la minería: Elaboración de estudios y realización de labores de

prospección, exploración, diseño, promoción, supervisión y ejecución de

proyectos mineros, aprobados y canalizados a través de las entidades

nacionales a las cuales la Ley o el Ministerio de Minas y Energía les asigne

dicha competencia.

45 La Ley 141 de 1994, establecía los siguientes porcentajes: proyectos de energización: 15%,

proyectos especiales: 13%, Minería, medio ambiente y proyectos regionales: 61%, Cormagdalena: 10%, funcionamiento: 1%.

46 La Constitución definió a Cormagdalena como beneficiario directo de los recursos del Fondo Nacional de Regalías. Esta es una unidad administrativa medioambiental, que tiene el propósito de proteger el Río Magdalena.

35

• Preservación del medio ambiente: Restauración y establecimiento de bosques

en el marco del programa “Plan Verde”, conservación de áreas protegidas del

Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas –SINAP, proyectos de gestión

ambiental integral en ecorregiones estratégicas, investigación básica y aplicada

en medio ambiente, manejo integral de residuos sólidos, sistemas de

tratamiento de aguas residuales, acueducto y alcantarillado.

• Proyectos regionales inversión: Proyectos de inversión que beneficien a 2 o

más municipios de un mismo o diferente departamento con carácter

estratégico por su impacto y cobertura para promover la equidad social y

regional.

• Otros proyectos específicos: Por mandato de la Ley, el 15.5% de los recursos

tienen destinación y destinatarios específicos, los cuales se distribuyen entre

Cormagdalena y entre proyectos ambientales y mineros en diferentes regiones

del país.

La Ley 756 establece una destinación específica de los ingresos del Fondo Nacional

de Regalías, para la financiación de un determinado tipo de proyectos en algunas

entidades territoriales específicas. Estas destinaciones especificas han generado

bastante polémica, desde la aprobación misma de estas destinaciones en el

Congreso, donde congresistas buscaban defender los intereses particulares de su

región; también ha sido debatible el que estos proyectos realmente aporten

inversión social. A continuación se presenta la distribución de los recursos del

Fondo:

36

DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE REGALÍAS – LEY 756 DE 2002

Concepto %

Proyectos de energización 15%

1. Financiación de proyectos regionales de inversión en infraestructura de distribución para la prestación del servicio público de gas combustible en los estratos 1 y 2 3%

2. Zonas no interconectadas 6%

3. Zonas interconectadas • Financiación de proyectos regionales hidroeléctricos en el Departamento de

Santander (0.48%) • Electrificación rural (5.25%)

6%

Proyectos especiales 15.5% 1. Proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los respectivos planes

de desarrollo del departamento de Córdoba hasta el año 2010 inclusive 1.5%

2. Preservación del medio ambiente de los municipios del área de influencia ambiental de las fábricas cementeras, repartidos proporcionalmente según el volumen de producción de cada una de ellas

1.25%

3. Preservación del medio ambiente de los municipios del área de influencia ambiental de las siderúrgicas y acerías, repartidas proporcionalmente según el volumen de producción de cada una de ellas

1%

4. Preservación del medio ambiente y a la ejecución de las obras de desarrollo para los municipios donde se realizan procesos de refinación petroquímica de crudos y/o gas, repartidos proporcionalmente según su volumen

2.75%

5. Descontaminación residual de las aguas del río Magdalena en el área metropolitana del municipio de Barranquilla 1.25%

6. Descontaminación del medio ambiente en el municipio de Buenaventura 1.25% 7. Descontaminación residual de las aguas de la Bahía de Tumaco y a la defensa del

ecosistema que empezando en su cuenca se extiende hasta el Páramo de Las Papas 0.5%

8. Descontaminación de los ríos en donde se explota el oro en el municipio de Caucasia 0.125%

9. Preservación y descontaminación de la ciénaga del municipio de Ayapel 0.125% 10. Para el municipio de Pasto (Nariño), el treinta por ciento (30%) y para el municipio de

Aquitania (Boyacá), el setenta por ciento (70%), destinados a la conservación, preservación y descontaminación de las aguas de la Laguna de Cocha y el Lago de Tota

0.125%

11. En partes iguales, para los municipios comprendidos entre las jurisdicciones de los Parques Naturales, de los Nevados del Ruiz, Santa Isabel, Quindío, Tolima y Central; para la preservación, conservación y descontaminación del medio ambiente

0.25%

12. Preservación y descontaminación de la Ciénaga Grande del municipio de Lorica 0.125% 13. Para los municipios comprendidos entre las jurisdicciones de la Laguna de Fúquene para

la preservación, conservación y descontaminación de la laguna 0.125%

14. Preservación del medio ambiente del municipio de Puerto Boyacá 0.25% 15. 0.5% destinado al departamento del Chocó para recuperar las áreas afectadas por la

minería del barequeo y para fomento de la pequeña minería, y el 0.5% destinado a los departamentos de Vaupés y Guainía para los mismos fines

1%

16. Promoción de proyectos mineros auríferos en los municipios productores de oro de los departamentos de Antioquia, Nariño y Risaralda 0.25%

17. Descontaminación y canalización de los arroyos y caños del departamento de Sucre hasta el año 2010 inclusive 0.875%

37


Concepto % 18. Para los municipios del Chimichagua, Chiriguaná, Curumaní, Tamalameque,

departamento de Cesar, y El Banco, departamento del Magdalena, por partes proporcionales a su participación territorial en el sistema cenagoso, para la conservación, preservación y descontaminación de la Ciénaga del Zapatosa

0.50%

19. Proyectos prioritarios de inversión, preferencialmente de saneamiento básico en el municipio de Montería hasta el año 2010 inclusive 0.50%

20. Recuperación y preservación de la cuenca del río Las Ceibas en el municipio de Neiva, Huila 0.50%

21. Para proyectos de mejoramiento del medio ambiente e infraestructura para las zonas de pequeña y mediana minería del carbón y del oro en el departamento de Antioquia 0.5%

22. Recuperación del dique del río Guaitiquía en la ciudad de Villavicencio, recursos que deberán ser ejecutados por la gobernación del departamento 0.5%

Minería 8.78%

1. Ingeominas 2.63%

2. Minercol 6.15%

Medio ambiente 17.55% 1. Financiación del saneamiento ambiental en la Amazonia, Chocó, Archipiélago de San

Andrés, Providencia y Santa Catalina, la Ciénaga Grande de Santa Marta, la Laguna de Sauso en el Valle del Cauca, el embalse del Guájaro en el Atlántico, el Parque Nacional Tayrona, la Laguna de Tota y la Ciénaga de Sapayá, y el saneamiento ambiental y el desarrollo sostenible de tierras de resguardos indígenas ubicadas en zonas de especial significación ambiental

2.34%

2. Recuperación y conservación de las cuencas hidrográficas en todo el país 1.40%

3. Financiación de programas y proyectos para la descontaminación del Río Bogotá 2.46% 4. Descontaminación del Río Cauca. Estos recursos se aplicarán exclusivamente para

contribuir al pago del servicio de la deuda del proyecto PTAR Cañaveralejo hasta que la misma sea cubierta. En su defecto, se aplicarán estos recursos para financiar las obras complementarias que permitan tratar el 100% de las aguas residuales de la ciudad de Santiago de Cali

0.35%

5. Descontaminación, preservación y para la reconstrucción y protección ambiental de la zona de La Mojana 0.29%

6. Preservación, reconstrucción y protección ambiental de los recursos naturales renovables en el Macizo Colombiano. De estos, el 0.23% se asignará a los proyectos ambientales que adelanten las Corporaciones Autónomas Regionales en los departamentos de Cauca, Huila, Nariño, Tolima, Caquetá, Putumayo y Valle, y el excedente, es decir, el 0.59%, para municipios ubicados en el Macizo Colombiano en los departamentos de Cauca, Huila y Nariño, bajo la coordinación de la política ambiental para el Macizo Colombiano. Los proyectos serán ejecutados por los municipios.

0.82%

7. Municipio de San Fernando para la financiación de proyectos de recuperación ambiental departamento de Bolívar 0.18%

8. Municipio de Santa Rosa del Sur, para la financiación de proyectos de recuperación ambiental departamento de Bolívar 0.06%

9. Conservación y descontaminación de las ciénagas de San Benito Abad, Caimito y San Marcos del departamento de Sucre 0.06%

10. Protección, preservación, reforestación y descontaminación de los ríos Cusiana, Charte, Upía, Unete, Cravo Sur, Tocaría, Pauto, Ariporo, Tua, Casanare, y para el saneamiento básico de los centros urbanos de influencia.

0.06%

38


Concepto % 11. Financiación de proyectos ambientales que adelanten las Corporaciones Autónomas

Regionales en las entidades territoriales, y serán distribuidos de la siguiente manera: a) No menos del cuarenta y cinco por ciento (45%) de estos recursos, para los proyectos presentados por los municipios de la jurisdicción de las quince (15) Corporaciones Autónomas Regionales de menores ingresos fiscales en la vigencia presupuestal anterior; b) No menos del veinticinco por ciento (25%), para los proyectos presentados por los municipios de las Corporaciones Autónomas Regionales con regímenes especiales;c) El excedente hasta completar el cien por ciento (100%), para los proyectos ambientales en municipios pertenecientes a las Corporaciones Autónomas Regionales distintas a las anteriores

3.69%

12. Ejecución de proyectos de saneamiento básico de acueducto y alcantarillado, prioritariamente en las zonas del país en que la prestación de tales servicios estén por debajo del promedio nacional hasta tanto alcancen dicho promedio, caso en el cual los recursos serán destinados al tratamiento y al reuso de las aguas residuales

5.85%

Proyectos regionales de inversión 32.18%

Cormagdalena 10%

Funcionamiento 1%

TOTAL 100%


La destinación específica de los ingresos del Fondo entre los proyectos a ser

financiados, tiene en cuenta los siguientes criterios generales para su aprobación:

• Equilibrio regional con base en las necesidades básicas insatisfechas.

• Desarrollo armónico del país según las previsiones contenidas en el Plan

Nacional de Desarrollo.

• Impacto ambiental, social y económico de los proyectos.

• Grado de participación de los CORPES y de las CAR en el estudio, diseño y

ejecución de los proyectos.

• Efectos sufridos por la entidad territorial a causa de la exploración, transporte

y manejo de los recursos naturales no renovables en su jurisdicción.

• Financiación de los planes de desarrollo de la respectiva entidad territorial.

• Densidad poblacional.

• Indicadores de pobreza.

39

El proceso de revisión y evaluación de los proyectos presentados por las entidades

territoriales para acceder a los recursos del Fondo, establecido inicialmente en la Ley

141 de 1994, se ha modificado mediante el Decreto 2141 del 4 de noviembre de

1999, con el objetivo de optimizar los procedimientos y los tiempos requeridos, y

haciendo del proceso de elegibilidad y viabilización técnica y financiera de los

proyectos un proceso abierto y transparente.

El procedimiento para la evaluación que estableció la Ley 141 de 1994, consistía en

presentar los proyectos ante la Dirección General de la Comisión Nacional de

Regalías. Luego se realizaba una evaluación técnica por parte de un comité de

expertos47, el cual aprobaba la viabilidad de los proyectos y determinaba la

distribución de los recursos entre los mismos.

El Decreto 2141 de 1999 establece que luego de presentados los proyectos a la

Dirección General de la Comisión Nacional de Regalías, estos son repartidos

sectorialmente entre los ministerios correspondientes, con el propósito de que estos

emitan un concepto debidamente motivado sobre la viabilidad técnica y financiera de

los mismos y sobre el cumplimiento de los criterios de elegibilidad establecidos por la

Ley y por la Comisión48. Si son aprobados los proyectos, son remitidos al

Departamento Nacional de Planeación, donde se consolida la información enviada

por los ministerios y la cual es posteriormente presentada al cuerpo colegiado de la

Comisión Nacional de Regalías. Finalmente se inician los trámites de desembolso de

los recursos aprobados49.

47 El Decreto 1178 de 1999, eliminó el comité de expertos. 48 COMISIÓN NACIONAL DE REGALÍAS. Manual de Procedimiento. Requisitos y Criterios de

Elegibilidad y Viabilidad Técnica y Financiera de Proyectos, para Acceder a los Recursos del Fondo Nacional de Regalías. Bogotá, Convenio CNR/PNUD-COL, Diciembre de 2001. p. 14-20.

49 El cuerpo colegiado de la Comisión Nacional de Regalías lo integran: El Director del Departamento Nacional de Planeación quien la preside, el Ministro de Minas y Energía, el Ministro de Transporte, el Ministro del Medio Ambiente, el Ministro de Desarrollo Económico, 5 gobernadores, 3 provenientes de departamentos no productores y 2 de departamentos productores, un alcalde de los municipios portuarios con su suplente, el Alcalde Mayor del Distrito Capital de Bogotá con su suplente y el Director de la Comisión Nacional de Regalías, quien ejerce como Secretario Ejecutivo.

40

2.7 Comisión Nacional de Regalías

La Comisión Nacional de Regalías es una Unidad Administrativa Especial, con

autonomía administrativa y financiera, sin personería jurídica, adscrita al

Departamento Nacional de Planeación; creada mediante la Ley 141 de 1994, fue

reestructurada en su objeto, naturaleza y estructura orgánica a través del Decreto

2141 de 199950.

Sus funciones principales son controlar y vigilar la correcta inversión de los recursos

provenientes de las regalías y compensaciones así como también la administración,

distribución y asignación de los recursos del Fondo Nacional de Regalías; guiándose

por los principios de transparencia, equidad, compromiso y respeto51. "Es una

Comisión en la cual tanto los intereses del Gobierno Nacional como los de las

regiones están presentes. Mientras el Fondo Nacional es un instrumento financiero,

la Comisión Nacional es una entidad política de toma de decisiones”52.

Esta máxima instancia de control y vigilancia de las regalías petroleras, cuenta con

las siguientes atribuciones para asegurar la correcta utilización de los recursos de las

regalías y compensaciones, así como de las asignaciones provenientes del Fondo

Nacional de Regalías:

50 COMISIÓN NACIONAL DE REGALÍAS. Manual de Procedimiento. Requisitos y Criterios de

Elegibilidad y Viabilidad Técnica y Financiera de Proyectos, para Acceder a los Recursos del Fondo Nacional de Regalías. Op. cit. p. 14-20.

51 Así lo establece la Comisión Nacional de Regalías en su misión: Vigilar y controlar el correcto y eficiente recaudo, distribución, asignación, uso y administración de los recursos provenientes de las regalías y compensaciones, causadas por la explotación de los recursos naturales no renovables de propiedad Del Estado, guiados por los principios de transparencia, equidad, compromiso y respeto.

52 CABALLERO REINOSO, Cesar Augusto. The Political Economy of Oil Royalties in Colombia: The Case of the National Law Of Royalties, Law 141 of 1994. Op. cit. p. 20.

41

• Cuidar que el pago y destinación de la regalías se haga según lo señala la Ley.

• Vigilar que las participaciones y asignaciones de recursos del Fondo Nacional de

Regalías, se hagan conforme a la Constitución y a la Ley.

• Practicar visitas de inspección a las entidades territoriales beneficiarias, por sí

misma o a través de otras entidades públicas o privadas.

• Disponer la contratación de interventorías53.

• Ordenar que la ejecución de los proyectos financiados con asignaciones del Fondo

Nacional de Regalías se adelanten por otras entidades públicas cuando la entidad

ejecutora lo esté haciendo en forma irresponsable o negligente, sin darle

cumplimiento a los términos y condiciones establecidos.

• Abstenerse de aprobar nuevos proyectos de inversión a las entidades territoriales

que han actuado irresponsablemente, hasta no tomar los correctivos del caso.

• La Ley 756 de 2002 en el artículo 5, además estipula que de encontrar que alguna

entidad esté haciendo uso en forma ineficiente o inadecuada de los recursos, la

Comisión puede suspender el desembolso de los mismos54.

• Señalar los criterios de elegibilidad de los proyectos a financiar con recursos del

Fondo, según lo establezca la Ley y teniendo en cuenta los criterios, parámetros y

metodologías que recomiende el Departamento Nacional de Planeación.

• Aprobar la asignación de recursos del Fondo Nacional de Regalías, según los

proyectos elegibles consolidados por el Departamento Nacional de Planeación,

asegurando una asignación equitativa de recursos, según lo estipula la Ley.

53 Con el objetivo de garantizar la distribución equitativa y transparente de los recursos del Fondo

Nacional de Regalías, en 1999 la Comisión Nacional de Regalías modificó el esquema de las interventorías administrativas y financieras. Es así como suscribió con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD, un acuerdo básico de cooperación denominado “Apoyo a Gestión de la Comisión Nacional de Regalías”, mediante el cual se definieron y optimizaron los métodos y procedimientos apropiados de contratación para la selección de las interventorías. En el marco del convenio CNR – PNUD, se abrió un proceso de licitación, a partir del cual se seleccionaron 3 firmas interventoras para realizar las interventorías administrativas y financieras de los proyectos aprobados a las vigencias fiscales de 1999, 2000 y 2001.

54 Hasta 1999, la Comisión Nacional de Regalías, contaba con un interventor de petróleos, quien tenía la función de asegurar que los municipios y departamentos emplearan los recursos de las regalías en los fines aprobados. Este cargo desapareció, dado que esta función no puede ser ejercida por una sola persona, sino que es función primordial de toda la Comisión, el vigilar y controlar la eficiente inversión de los recursos. Ver Decreto 1178 de 1999.

42

Además de la Comisión Nacional de Regalías, también ejercen el control y vigilancia

la Contraloría General de la República, el Departamento Nacional de Planeación, las

contralorías y personerías municipales y el Grupo Elite.

La Contraloría General de la República y las contralorías territoriales, ejercen un

control concurrente55 en la vigilancia de la gestión fiscal de los recursos territoriales

de origen nacional; sin embargo su función es limitada por la definición de la Ley, en

lo relacionado con la distribución y manejo de recursos destinados a satisfacer las

necesidades de los entes territoriales.

El Departamento Nacional de Planeación realiza un control selectivo y posterior a las

inversiones en cuanto a su calidad e impacto. Es selectivo, dada la restricción

presupuestal, es así como se hace seguimiento a los proyectos en los cuales se

invirtieron mayores recursos.

Las entidades territoriales pueden directamente o a través de la contratación de

interventorías técnicas, vigilar la ejecución de los proyectos que se adelanten con

recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías, así lo establece la Ley 344 de

1996, en el artículo 5. Sin embargo, la Ley 563 de 2000 sobre Veedurías

Ciudadanas, la cual permitía a la comunidad ejercer un control social, fue declarada

inexequible. Pero esto no implica que la comunidad no se informe e involucre en el

proceso de planificación de la inversión de las regalías, haciendo de este un proceso

participativo. Ecopetrol y entidades como la Comisión Nacional de Regalías, la

Contraloría y la Procuraduría en el convenio Plan Transparencia, han realizado

campañas informativas, que tienen como finalidad instruir a la comunidad sobre la

importancia de ejercer un control participativo sobre la inversión de estos recursos56.

55

El control concurrente y coordinado entre la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales, consiste en verificar el cumplimiento de la destinación y aplicación específica de los recursos, así como la gestión administrativa en su manejo e inversión.

56 Entrevista realizada al señor Julián Bustillo Rodríguez, Coordinación de Regalías Directas, Marzo 14 de 2002.

43

Desde comienzos del año 2003, comenzó a operar el Grupo Elite. Este es un

convenio entre los organismos de control, conformado por funcionarios de la Fiscalía

General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General

de la República, el cual tiene como función inspeccionar y vigilar el manejo de las

regalías del sector hidrocarburos.

2.8 Los cambios a la Ley Nacional de Regalías

Como ya se ha mencionado a lo largo del documento, varios han sido los cambios

que se han realizado al esquema institucional y en particular a la Ley Nacional de

Regalías en los últimos años. Estos cambios obedecen principalmente, a la necesidad

de hacer del régimen, un esquema institucional que permita la eficiente

administración de las regalías, dada la magnitud de estos recursos. Es así, como los

cambios han estadio orientados a hacer más equitativa la distribución de las

regalías, establecer su destinación sectorial, procurar su adecuada inversión

mejorando el control y seguimiento, mejorar la gestión de la Comisión Nacional de

Regalías y el Fondo Nacional de Regalías y a atraer la inversión extranjera.

A continuación se describen las principales modificaciones que ha sufrido la Ley

Nacional de Regalías, a la luz de los cambios mencionados:

En cuanto a la distribución de las regalías, las modificaciones hacen referencia a los

límites en las participaciones (escalonamientos) por parte de los departamentos y

municipios productores y municipios portuarios. En lo referente a la distribución de

las regalías entre los beneficiarios indirectos, se hizo una nueva distribución de los

recursos del Fondo Nacional de Regalías.

Las modificaciones en la destinación de los recursos de las regalías directas, se han

orientado a mejorar las condiciones de vida de las comunidades, tomando como

base las coberturas mínimas en indicadores de mortalidad infantil, cobertura básica

de salud y educación, agua potable y alcantarillado, destinando un mayor porcentaje

44

de los recursos a estos sectores, cuando las entidades territoriales no las hayan

alcanzado. La destinación de las regalías indirectas, se hace con respecto a la

revisión de los proyectos por parte de los Ministerios correspondientes, el

Departamento Nacional de Planeación y la aprobación final de la Comisión Nacional

de Regalías. Anteriormente existía un comité de expertos de la Comisión Nacional de

Regalías, encargado de la aprobación de los proyectos.

En lo referente al control y seguimiento de la correcta inversión de los recursos, se

eliminó la figura del interventor de petróleos, dadas las limitaciones que implica el

que una sola persona sea quien realice el control y seguimiento de los proyectos

realizados. Se le han dado a la Comisión Nacional de Regalías, mayores atribuciones

y herramientas para realizar eficientemente sus funciones.

Para mejorar la gestión de la Comisión Nacional de Regalías y el Fondo Nacional de

Regalías, se vincularon estas entidades al Departamento Nacional de Planeación.

Anteriormente estaban vinculadas al Ministerio de Minas y Energía. Así mismo, la

administración financiera de las regalías indirectas, anteriormente a cargo del

Director del Fondo, pasó a la Tesorería General de la Nación57.

La atracción de la inversión extranjera, es vital para el crecimiento del sector

petrolero, por tal motivo, fue modificado el monto de las regalías a pagar por

concepto de explotación de petróleo, pasando de un esquema fijo a un esquema

variable según la producción, haciendo así más atractivo el contrato de asociación

para los inversionistas.

El siguiente cuadro resume las modificaciones que ha sufrido la Ley 141 de 1994, en

los términos de la Ley 756 de 2002:

57 CABALLERO REINOSO, César Augusto. Cambios en la Política Petrolera: El Turno de las Regalías. En: Economía Colombiana y Coyuntura Política. No. 276. Bogotá: Contraloría General de la República, 1999.

45

CUADRO COMPARATIVO DE LOS PRINCIPALES CAMBIOS A LA LEY NACIONAL DE REGALÍAS

Modificaciones Ley 141 de 1994 Ley 756 de 2002

Objeto

Por la cual se crea el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de

Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por explotación de recursos naturales no renovables, se

establecen las reglas para su liquidación, distribución y se dictan otras

disposiciones.

Por la cual se modifica la Ley 141 de 1994, se establecen criterios de

distribución y se dictan otras disposiciones.

Distribución regalías directas

Escalonamiento según niveles de producción de los departamentos y municipios productores (ver Ley)

Escalonamiento según niveles de producción de los departamentos y municipios productores (ver Ley)

Distribución regalías

indirectas

- Cormagdalena 10% - Funcionamiento 1% - Proyectos especiales 13% - Minería, medio ambiente y proyectos regionales 61%

- Proyectos de energización 15%

- Cormagdalena 10% - Funcionamiento 1% - Proyectos especiales 15.5% - Minería, medio ambiente y proyectos regionales 58.5%

- Proyectos de energización 15%

Destinación regalías directas

Departamentos productores: 100% a inversión en proyectos prioritarios contemplados en el plan general de desarrollo del departamento o en los planes de desarrollo de sus municipios. Mientras no alcancen coberturas mínimas en indicadores de mortalidad infantil, cobertura básica de salud y educación, agua potable y alcantarillado, se deberá asignar por lo menos el 50% del total de sus regalías para estos propósitos. Municipios productores y portuarios: 100% a inversión en proyectos prioritarios contemplados en el plan general de desarrollo con prioridad para aquellos dirigidos al saneamiento ambiental y para los destinados a construcción y ampliación de la estructura de los servicios de salud, educación, electricidad, agua potable, alcantarillado y demás servicios básicos esenciales. Mientras no se alcancen las coberturas mínimas en los sectores señalados se asignaran por lo menos el 80% del total de sus regalías para estos propósitos.

Departamentos productores: 90% a inversión en proyectos contemplados en el plan general de desarrollo del departamento o sus municipios y de estos no menos del 50% para los proyectos prioritarios que estén contemplados en los planes de desarrollo de los municipios del departamento, que no reciban regalías directas. 5% para la interventoría técnica de los proyectos y 5% para gastos de funcionamiento u operación. Si no alcanzan coberturas mínimas en indicadores de mortalidad infantil, cobertura básica de salud y educación, agua potable y alcantarillado, se deberá asignar no menos del 60% del total de sus regalías para estos propósitos. Municipios productores: 90% a inversión en proyectos de desarrollo municipal contenidos en el plan de desarrollo con prioridad al saneamiento ambiental y construcción y ampliación de la estructura de servicios de salud, educación, electricidad, agua potable, alcantarillado y demás servicios públicos básicos esenciales, 5% para la interventoría técnica de los proyectos y 5% para gastos de funcionamiento u operación. Mientras no alcancen coberturas mínimas, asignarán por lo menos del 75% del total de sus participaciones para estos propósitos.

46

CUADRO COMPARATIVO DE LOS PRINCIPALES CAMBIOS A LA LEY NACIONAL DE REGALÍAS

Modificaciones Ley 141 de 1994 Ley 756 de 2002

Destinación regalías

indirectas

Aprobación del Ministerio de Minas y Energía y del comité de expertos de la

Comisión Nacional de Regalías

Revisión de los proyectos por parte de los Ministerios correspondientes, el

Departamento Nacional de Planeación y la aprobación final la Comisión Nacional

de Regalías

Control y seguimiento

Practicar directamente o a través de delegados, visitas de inspección a las entidades territoriales beneficiarias de

las participaciones y las asignaciones de recursos del Fondo

Practicar directamente o a través de delegados, visitas de inspección a las entidades territoriales beneficiarias de

las regalías y compensaciones y suspender el desembolso de ellas

cuando se haya comprobado que la entidad territorial esté haciendo uso de las mismas en forma inadecuada, hasta tanto quede superada la situación. Se

elimina la figura del interventor de petróleos

Gestión de la CNR y del FNR

Comisión Nacional de Regalías y Fondo Nacional de Regalías, vinculados al

Ministerio de Minas y Energía. Administración financiera de las regalías indirectas a cargo del Director del Fondo

Vinculación de la Comisión Nacional de Regalías y el Fondo Nacional de Regalías al Departamento Nacional de Planeación Administración financiera de las regalías

indirectas a cargo de la Tesorería General de la Nación

Monto de regalías Esquema fijo de 20% Esquema variable entre 8% y 20%

según la producción

Cuadro # 9 - Fuente: Ley 141 de 1994 y Ley 756 de 2002

En el siguiente capítulo se analizan las dificultades del proceso administrativo de las

regalías, según lo define el régimen de regalías y sus modificaciones.

47

3. RÉGIMEN Y ADMINISTRACIÓN DE LAS REGALÍAS PETROLERAS

En el presente capítulo se hace un análisis del proceso administrativo de las regalías,

la utilización que los municipios y departamentos les han dado y las dificultades que

han enfrentado para convertirlas en inversiones que jalonen el desarrollo y el

bienestar de las regiones. Este análisis se realizó con base en los estudios

disponibles en la Comisión Nacional de Regalías, la Contraloría General de la

República, Ecopetrol y las entrevistas realizadas en estas entidades.

3.1 Proceso administrativo de las regalías

Para el presente proyecto, se han definido cuatro etapas del proceso administrativo

de las regalías petroleras, con base en los resultados obtenidos a lo largo de la

investigación. A continuación se presenta este proceso:

En cada una de estas etapas, se han identificado varias fallas en relación con el

esquema institucional para el manejo de las regalías. A continuación se explica cada

una de ellas:

1. Asignación

2. Destinación

3. Utilización

4. Control y vigilancia

48

3.1.1 Asignación En lo que se refiere a la asignación de las regalías entre sus distintos beneficiarios,

el esquema presenta serias desigualdades en su distribución, siendo éste, un

esquema ineficiente para la administración de los recursos, puesto que no son

asignados a las regiones que más lo requieren.

La Constitución Política de 1991 y Ley Nacional de Regalías, tenían como uno de sus

objetivos primordiales, garantizar la distribución equilibrada de los recursos entre las

entidades territoriales de todo el país. Sin embargo, la Ley 141 de 1994, favoreció

básicamente a los departamentos y municipios productores y portuarios, los cuales

son receptores directos del 60% de las regalías totales que genera el sector. Es así

como las regiones más favorecidas son aquellas que tienen la “suerte” de contar con

un yacimiento petrolero en su subsuelo, siendo este el factor determinante para la

distribución de estos recursos. Por esta razón, “la Ley 141 de 1994 generó bastante

controversia durante su estudio como proyecto de ley debido básicamente a la

distribución de las regalías entre departamentos y municipios productores y no

productores, municipios portuarios y el Fondo Nacional de Regalías”58.

El criterio de distribución de las regalías directas a nivel nacional, no tiene en cuenta

las necesidades específicas de cada región, por lo cual no toma a consideración

factores como la concentración poblacional o las necesidades básicas insatisfechas.

Municipios con una densidad poblacional pequeña, reciben la mayoría de los

recursos. “Se arguye que la distribución de regalías se efectúa de manera irracional,

especialmente en el caso de hidrocarburos, al no tomar en cuenta que la grandes

ciudades (Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla), que agrupan el 27% de la población

nacional y un alto porcentaje de la población con necesidades básicas insatisfechas,

58

CORREDOR, Marcela. La Ley de Regalías No es Equitativa. En: Economía Colombiana y Coyuntura Política. No. 250-251. Bogotá, Contraloría General de la República, Enero-Abril 1995, p. 89.

49

no reciben nada de estos recursos, mientras que contribuyen, aproximadamente,

con el 70% de los ingresos corrientes de la Nación -cifra base para determinar el

grado de participación de las entidades territoriales en los ingresos nacionales-”59 Es

importante además anotar, que gran parte de la población rural se está desplazando

como consecuencia de la violencia a los centros urbanos. Esta población debería ser

tenida en cuenta para recibir los beneficios de las regalías.

“La Ley de Regalías no es una política pública que propicie que los que tienen menos

reciban más. Por lo tanto no es equitativa”60. Es indispensable, que las

desigualdades naturales y sociales se dispongan de forma tal que procuren el mayor

beneficio a la población colombiana, dado que el actual esquema institucional

genera grandes inequidades y desequilibrios regionales. Para lograrlo, es necesario

repartir los recursos equitativamente, conciliar los intereses de las regiones, grupos

étnicos y sectores políticos.

El grado de concentración territorial de las regalías lo demuestran las siguientes

cifras: Desde 1994 hasta el año 2001 el departamento de Casanare ha recibido de

forma directa, el correspondiente al 25% del total de las regalías generadas en este

periodo, es decir $1,807,014,279,963 seguido por el departamento de Arauca con el

10% correspondiente a $722,221,556,115 lo cual quiere decir que sólo estos dos

departamentos han percibido durante este periodo el equivalente al 35% del total de

regalías generadas. En total, de los 32 departamentos que tiene Colombia, 22

acceden directamente a las regalías.

El 7% de los recursos corresponden a tres municipios Aguazul, Arauca, y Tauramena

los cuales cada uno ha recibido de forma directa en el periodo 1994 - 2001

respectivamente: $191,082,974,802, $136,949,517,116 y $135,843,339,089.

59 GÓMEZ RICARDO, Jorge. Atomización del Estado y Desequilibrios Regionales, la Disputa por las

Regalías. En: Economía Colombiana. No. 271. Bogotá, Junio 1998. p. 68. 60 DUQUE AYALA, Germán. Ley de Regalías: Altamente Inequitativa. En: Síntesis Económica. No.

276. Bogotá, Junio-Julio 1995. p. 24.

50

Vale la pena aclarar, que los beneficiarios directos también pueden acceder a los

recursos del Fondo Nacional de regalías, por lo cual, adicional a las cifras

mencionadas, estos departamentos y municipios también se han beneficiado de las

regalías de manera indirecta.

La siguiente gráfica presenta a los principales beneficiarios de las regalías durante el

periodo 1994 - 2001.

25% 10% 7% 6% 17% 35%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

En los siguientes cuadros, se puede observar el monto de regalías generadas entre

1994 y 2001 a los departamentos y municipios productores, a los municipios

portuarios y al Fondo Nacional de Regalías.

Casanare Arauca Meta Huila Otros FNR deptos.

REGALÍAS REPARTIDAS ENTRE 1994 – 2001 Principales Beneficiarios

Gráfica # 11 - Fuente: Ecopetrol 2003

51

DEPARTAMENTOS RECEPTORES DE REGALÍAS, 1994 - 2001 (Pesos corrientes) DEPARTAMENTO 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 TOTAL %

Casanare 12,969,559,900 80,897,797,915 111,815,871,812 129,172,737,185 146,918,840,980 300,465,134,071 487,709,779,754 537,064,558,346 1,807,014,279,963 25%

Arauca 38,048,638,357 83,512,846,294 93,880,505,414 83,963,487,155 70,176,785,479 111,354,812,484 158,573,851,259 82,710,629,673 722,221,556,115 10%

Meta 11,304,636,769 26,791,061,410 35,522,913,274 41,209,116,748 42,610,576,083 66,082,546,980 136,345,991,254 101,744,773,779 461,611,616,297 6%

Huila 11,459,311,534 28,082,284,881 30,519,631,007 31,152,622,188 29,745,955,721 60,045,524,947 119,501,139,663 102,881,930,080 413,388,400,021 6%

Santander 9,122,906,646 18,823,259,205 20,952,102,567 20,396,033,291 23,518,357,955 33,661,277,212 57,751,150,816 54,908,087,810 239,133,175,502 3%

Guajira 6,955,863,443 9,078,701,472 11,341,039,883 16,208,142,294 17,900,997,547 18,358,744,165 27,844,759,069 64,518,358,730 172,206,606,603 2%

Sucre 9,687,491,508 15,783,220,220 18,225,388,575 11,887,333,189 9,182,509,307 23,477,085,052 30,823,433,058 31,007,550,835 150,074,011,744 2%

Antioquia 6,358,957,299 12,713,136,108 14,086,755,973 11,883,268,974 12,311,430,418 20,165,931,083 36,078,403,562 29,866,385,701 143,464,269,118 2%

Cordoba 7,508,202,581 12,103,732,277 13,751,626,015 5,998,809,301 6,840,474,636 32,006,727,077 20,073,990,037 28,410,087,901 126,693,649,825 2%

Tolima 2,351,887,512 5,570,113,730 6,148,914,994 9,296,285,494 7,631,210,768 9,912,484,848 33,068,466,402 33,199,873,022 107,179,236,770 2%

Putumayo 3,080,226,580 7,437,203,022 8,697,537,131 10,081,816,315 7,990,807,637 12,150,276,156 19,693,080,732 18,478,151,743 87,609,099,316 1%

Bolivar 752,765,300 2,852,776,601 3,252,461,280 5,276,184,146 6,374,092,244 14,723,694,146 24,827,281,704 22,867,776,531 80,927,031,952 1%

Norte de Santander 1,453,560,047 2,846,203,357 3,574,822,028 3,158,031,560 3,704,514,492 4,977,966,083 8,765,804,333 8,607,272,097 37,088,173,997 1%

Boyaca 1,041,885,007 2,189,651,659 2,422,114,544 2,309,811,939 2,589,278,852 3,981,343,366 7,611,536,006 6,611,581,750 28,757,203,123 0%

Cauca 378,330,711 2,046,124,907 3,203,918,894 2,548,843,585 1,602,496,173 2,086,004,308 3,163,114,329 2,304,368,811 17,333,201,718 0%

Nariño 84,510,267 170,301,654 172,667,149 156,293,413 1,056,100,040 303,351,298 7,937,055,326 5,674,694,883 15,554,974,030 0%

Cundinamarca 0 0 0 0 21,497,368 1,732,711,310 2,926,762,378 10,843,041,099 15,524,012,155 0%

Cesar 481,326,406 933,304,718 1,021,336,807 1,018,817,053 966,202,223 1,549,931,476 4,708,709,976 2,806,268,599 13,485,897,258 0%

Valle 0 0 0 596,841,883 658,924,585 166,907,806 0 146,021,440 1,568,695,714 0%

Magdalena 0 0 0 263,265,488 316,756,593 0 165,514,857 13,245,723 758,782,661 0%

San Andrés islas 0 0 0 88,817,691 105,977,783 78,733,730 138,256,005 140,231,499 552,016,708 0%

Atlantico 0 0 0 19,360,417 27,959,905 4,543,273 8,451,342 58,536,542 118,851,479 0%

Total deptos. 123,040,059,867 311,831,719,430 378,589,607,347 386,685,919,309 392,251,746,789 717,285,730,871 1,187,716,531,862 1,144,863,426,594 4,642,264,742,069 65%

FNR 21,561,858,097 81,475,356,074 113,327,052,068 229,012,880,774 309,708,471,784 506,860,490,890 776,125,678,639 416,750,895,193 2,454,822,683,519 35%

TOTAL PAIS 144,601,917,964 393,307,075,504 491,916,659,415 615,698,800,083 701,960,218,573 1,224,146,221,761 1,963,842,210,501 1,561,614,321,787 7,097,087,425,588 100%

Nota: Estas cifras incluyen las participaciones de los municipios correspondientes y de las Corpes.

Cuadro # 10 - Fuente: Ecopetrol - 2003

52

PRINCIPALES MUNICIPIOS RECEPTORES DE REGALÍAS, 1994 - 2001 (Pesos corrientes) Departamento Entidad Tipo 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 TOTAL %

CASANARE Aguazul Mun 179,130,294 4,930,735,747 6,924,298,315 10,690,156,750 9,769,413,778 31,906,015,783 61,484,297,655 65,198,930,480 191,082,978,802 2.69%

ARAUCA Arauca Mun 7,542,736,522 16,017,212,222 18,164,086,856 15,753,438,249 13,085,871,089 20,523,891,440 29,446,625,769 16,415,654,969 136,949,517,116 1.93%

CASANARE Tauramena Mun 1,243,769,903 9,047,029,229 12,907,199,851 12,123,158,784 12,186,040,115 22,572,659,128 36,635,823,759 29,127,658,320 135,843,339,089 1.91%

SUCRE Tolu Coveñas Mun Port 6,558,369,709 10,577,001,284 12,011,962,488 5,667,659,567 2,860,081,807 12,288,441,446 12194086110 9,883,319,668 72,040,922,079 1.02%

META Villavicencio Mun 1,919,884,226 4,509,219,581 5,836,143,818 5,623,514,117 5,864,806,995 9,938,937,815 20,933,997,264 15,341,649,161 69,968,152,977 0.99%

HUILA Neiva Mun 1,452,623,231 3,714,075,975 4,175,019,771 4,360,091,938 4,327,521,909 8,574,488,383 18,121,957,241 14,953,775,735 59,679,554,183 0.84%

BOLIVAR Cartagena Mun Port 0 0 0 2,213,378,201 3,136,898,631 9,930,594,384 16,408,584,604 15,439,658,041 47,129,113,861 0.66%

META Castilla la Nueva Mun 944,030,201 2,115,492,838 2,760,716,938 3,347,128,402 4,012,168,535 6,918,898,745 12,972,507,910 10,752,091,226 43,823,034,795 0.62%

GUAJIRA Manaure Mun 1,449,131,966 1,891,396,139 2,587,204,879 3,143,901,351 3,729,374,489 3,824,738,370 6,985,206,356 17,410,105,336 41,021,058,886 0.58%

CORDOBA San antero Mun Port 217,104,654 349,992,545 397,637,378 283,382,977 2,865,964,858 20,345,782,693 1,054,376,891 6,494,752,926 32,008,994,922 0.45%

SANTANDER Barrancabermeja Mun 1,296,385,945 2,706,129,266 3,108,354,108 2,678,506,284 2,749,928,464 4,200,461,743 7,845,781,514 6,614,813,028 31,200,360,352 0.44%

HUILA Aipe Mun 740,672,852 2,356,846,394 2,809,687,520 2,796,708,718 2,498,159,551 4,559,467,663 7,292,675,568 7,618,055,001 30,672,273,267 0.43%

SANTANDER Sabana de Torres

Mun 1,091,112,485 2,264,024,212 2,479,423,278 2,281,441,226 2,656,476,922 3,942,869,432 6,138,413,875 6,522,274,359 27,376,035,789 0.39%

CASANARE Mani Mun 1,008,554,641 1,891,595,898 2,096,261,703 1,757,465,510 1,753,656,222 5,004,941,554 8,166,787,619 5,549,648,290 27,228,911,437 0.38%

META Acacias Mun 724,761,777 1,703,368,625 2,299,855,486 2,465,353,661 2,391,312,318 3,302,912,823 9,433,107,615 4,886,414,369 27,207,086,674 0.38%

Total municipios 41,339,124,933 95,410,599,754 114,377,388,946 109,385,992,005 116,029,515,171 235,593,675,607 387,403,885,113 362,818,935,354 1,462,359,116,883 100%

Cuadro # 11 - Fuente: Ecopetrol - 2003

53

En lo que se refiere a las regalías indirectas, la distribución de los recursos del Fondo

Nacional de Regalías, el cual cuenta con el 32% de estos recursos, ha generado

bastante polémica, dadas las participaciones específicas que estipula la Ley. Como

se mencionó anteriormente, varias regiones determinadas reciben un porcentaje de

las regalías indirectas para proyectos concretos, lo cual es cuestionable, puesto que

con esta medida la Ley favorece sólo a algunos municipios y departamentos,

haciendo una inequitativa asignación de los recursos. “La Ley contiene asignaciones

presupuestales a municipios o regiones, introducidos por congresistas, desvirtuando

los postulados de igualdad en el acceso a los recursos y equidad en su

distribución”61.

Otro punto a destacar, es la participación de las entidades territoriales productoras

(las cuales se benefician de las regalías directas), en los recursos del Fondo Nacional

de Regalías. Varias de estas entidades, que ya se están beneficiando de las regalías

directas, también acceden a las regalías indirectas a través del Fondo.

3.1.2 Destinación

Las destinaciones sectoriales que establece la Ley Nacional de Regalías a nivel

sectorial, no son claras y pueden prestarse a diversas interpretaciones, dado que en

algunos casos es difícil determinar si un proyecto va a reportar inversión social en el

mediano plazo. Puede que la administración local esté invirtiendo según lo

estipulado por la Ley, pero que su proyecto no incida en el desarrollo de la región.

Un ejemplo de esto, es la instalación de celdas fotoeléctricas en las zonas no

interconectadas, las cuales sólo proporcionan electricidad por unas cuantas horas al

día y permiten encender un radio o televisor62. En cierto modo están beneficiando a

61

CABALLERO REINOSO, César Augusto. Cambios en la Política Petrolera: El Turno de las Regalías. En: Economía Colombiana y Coyuntura Política. No. 276. Bogotá: Contraloría General de la República, 1999.

62 Entrevista realizada al señor Carlos Caita, profesional universitario Contraloría Delegada para el Sector Minas, Noviembre 10 de 2003.

54

la población, pues satisfacen una necesidad real, la falta de energía, pero

¿realmente esta solución traerá desarrollo par la región en el mediano plazo? Casos

como este pueden ser debatibles.

Otro ejemplo, es la construcción del Parque de la Leyenda Vallenata en Valledupar,

el cual costó 3.700 millones de pesos previa aprobación de la Comisión Nacional de

Regalías. La región argumentó que este proyecto era vital para su desarrollo

cultural, sin embargo queda en entredicho la incidencia del mismo en el desarrollo

social de la comunidad63.

Para el caso de las regalías directas, su destinación se hace de acuerdo a los

indicadores de mortalidad infantil, cobertura básica de salud, educación, agua

potable y alcantarillado, pero el gran obstáculo al respecto, es la falta de

herramientas y recursos que tienen las entidades territoriales para realizar estas

mediciones, por lo cual las cifras que se manejan, no son del todo confiables.

Otro aspecto que vale la pena destacar, es la destinación de los recursos del Fondo

Nacional de Regalías, dado que están orientados en su mayoría a proyectos de

energización, fomento de la minería y preservación del medio ambiente. En orden de

prioridades, el país tiene varias deficiencias en sectores como salud y educación, por

lo cual se debería considerar el que un mayor porcentaje de los recursos del Fondo,

se destinen a la inversión en dichos sectores. Entre 1995 y 2001, el 94.2% de los

recursos del Fondo, han sido destinados a los sectores de energización (26.7%),

transporte (25.6%), medio ambiente (20.6%), a Cormagdalena (11.8%) y al sector

minero (9.5%), mientras el 5.8% restante, se ha destinado a salud, educación y

cultura64.

63 Entrevista realizada al señor Carlos Caita, profesional universitario Contraloría Delegada para el

Sector Minas, Noviembre 10 de 2003. 64 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA. ¿Para qué han Servido las Regalías? Propuesta de

Redistribución. Colección Análisis Sectorial y de Políticas Públicas. Informe 10. Bogotá: Contraloría General de la República, 2002. p.13.

55

Además, “en muchos casos, estos recursos no se han podido ejecutar por falta de

interés de las entidades territoriales o porque los proyectos presentados no han

cumplido con los requisitos necesarios para su aprobación”65.

La destinación de los recursos del Fondo no ha sido eficiente, puesto que los

recursos aprobados se han atomizado en proyectos que no generan un impacto

regional. Entre 1995 y 2001 el 85% de los proyectos aprobados por la Comisión

Nacional de Regalías fue de bajo impacto regional (menores a los $500 millones),

equivalentes al 34% del total de las regalías generadas durante este periodo66.

65 Ibid. p. 12. 66 Ibid. p. 14.

Gráfica # 12 - Fuente: Comisión Nacional de Regalías

Transporte 25.6%

Energización 26.7%

Medio ambiente 20.6%

Cormagdalena 11.8%

Minería 9.5%

Educación, salud y cultura 5.8%

Destinación de los recursos del FNR 1995 y 2001

56

3.1.3 Utilización

Las entidades territoriales, han tenido dificultades para convertir los recursos de las

regalías en inversiones que jalonen el desarrollo sostenible, por varias razones.

En algunos casos, ha habido desconocimiento por parte de alcaldes y gobernadores

sobre la utilización que le deben dar a estos recursos, razón por la cual los han

destinado a fines distintos67.

Otra razón, ha sido el no manejar estos recursos con criterios estratégicos, es decir,

no se ha realizado la planeación que se requiere para su inversión, por lo cual los

recursos no se han aprovechado a plenitud para beneficiar a la población más

necesitada, ni las inversiones han sido sostenibles o perdurables. Esto se ve

reflejado en los proyectos visibles que se realizan en departamentos y municipios,

los cuales no necesariamente implican un beneficio o desarrollo para la región68.

Finalmente, la razón más preocupante por la cual se le ha dado un mal manejo a las

regalías ha sido la corrupción. El control y evaluación a las inversiones realizadas con

los recursos de las regalías no han sido eficientes, dadas las distancias y los altos

costos que implica para la Comisión Nacional de Regalías realizar estas actividades.

Esto favorece el manejo irresponsable de los recursos, lo cual está afectando

gravemente el desarrollo económico y social que las entidades territoriales pudieran

tener si los recursos se invirtieran eficaz y juiciosamente69.

67 Entrevista realizada a la señora Maria Carolina Hernández Villegas, profesional universitario

Coordinación de Regalías Directas, Mayo 10 de 2002. 68 Entiéndase por proyectos visibles, la construcción de infraestructura que no sirve para alcanzar

las coberturas mínimas en salud, educación y alcantarillado estipuladas en la Ley. 69 En la entrevista realizada el día 10 de noviembre de 2003 al señor Carlos Caita profesional

universitario de la Contraloría Delegada para el Sector Minas, relató que las irregularidades van desde desaparecer archivos contables, avaluar mal las obras, sobrecostear proyectos, contrataciones poco transparentes, hasta la trasferencia de dinero desde las cuentas bancarias exclusivas para el manejo de las regalías a cuentas de uso personal de los dirigentes locales. Los usos de estos recursos también varían y se destacan por ejemplo: financiar mataderos, fiestas y reinados, cofinanciar campañas electorales, pagar deudas, entre muchos otros.

57

En el primer informe del mes de agosto de 2003, el Grupo Elite entregó los

resultados de las inspecciones realizadas a 7 departamentos: Arauca, Casanare,

Meta, Sucre, Córdoba, Bolívar y Guajira, así como a varios municipios beneficiarios

directos e indirectos de regalías como: Tolú, Coveñas, Sincelejo, Montería, San

Antero, Villavicencio, Barrancas, Arauca, Saravena, Tame, Tauramena, entre otros.

Las siguientes son las irregularidades encontradas: sobrecostos en contratos,

cambios en la destinación de las regalías, incumplimiento a la Ley 80, falta de

transparencia en la contratación, 23 hallazgos disciplinarios y 16 hallazgos penales,

irregularidades que pueden representar daño patrimonial al Estado hasta por $4.300

millones de pesos70.

El mal manejo de las regalías ha tenido un impacto negativo en sus beneficiarios. Es

así como por ejemplo, departamentos como Arauca, Meta y Casanare principales

beneficiarios de los recursos71, todavía no han alcanzado las coberturas mínimas en

salud educación y saneamiento básico. Entre 1995 y 2000, estos tres

departamentos, destinaron respectivamente 45.7%, 34.2% y 28% a salud,

educación y saneamiento básico, inferior al 50% que establecía la Ley, cuando no se

hubieran alcanzado las coberturas mínimas. Municipios como Arauca, Tauramena y

Aguazul, destinaron respectivamente durante 1998 y 2000, 43.7%, 27.3% y 23.2%

a los mismos sectores, inferior al 80% estipulado por la Ley72.

Todas estas deficiencias en cuanto al manejo de los recursos, se dan debido a que

no se han tenido en cuenta las capacidades de gestión de cada entidad territorial de

manera particular. Es así como muchas administraciones locales, tienen a su cargo el

manejo de importantes recursos y no tienen la menor idea de cómo manejarlos

eficientemente para generar el mayor bienestar posible en la población, por

70 http://www.contraloríagen,gov.co 71 Estos tres departamentos han recibido el equivalente al 42% entre 1994 y 2001 y agrupan el

2.9% de la población nacional. 72 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA. ¿Para qué han Servido las Regalías? Propuesta de

Redistribución. Op. cit. p.13.

58

desinformación o porque no son conscientes de la magnitud de su responsabilidad

en cuanto a la importancia del manejo transparente de estos recursos y las

repercusiones negativas, que la corrupción y el clientelismo causan a cada región y

consecuentemente al país.

La falta de coordinación entre los niveles municipales y departamentales y la falta de

asesoría de la Nación, son problemas que implican que el proceso de

descentralización no se lleve a cabo eficientemente y ocurran ineficiencias

administrativas. Los municipios y departamentos beneficiarios de las regalías, deben

concentrar sus esfuerzos en invertir estos ingresos en actividades conducentes a

alcanzar cierto grado de desarrollo sostenido, al igual que adelantar una adecuada

programación de estos recursos debido a que por la naturaleza misma de su origen

son transitorios73.

En lo que se refiere a los recursos del Fondo Nacional de Regalías, estos se han

invertido en títulos valores del Estado, con la finalidad de darles una destinación de

tipo fiscal. Esto implica que no se les esté dando la utilización que establece la Ley,

orientada a generar inversión social.

3.1.4 Control y vigilancia

Desde la puesta en operación de la Ley Nacional de Regalías en 1994, ha sido difícil

realizar evaluaciones sistemáticas de la calidad y eficiencia de la administración que

se le ha dado a los recursos provenientes de las regalías, por parte de las entidades

territoriales beneficiarias.

Esta dificultad se ha ocasionado debido a la incapacidad de la Comisión Nacional de

Regalías de realizar eficientemente su función de control. La Comisión no cuenta con

los recursos necesarios para realizar el control y seguimiento que se requieren a

nivel nacional, es así como se realiza un control selectivo, consistente en escoger a

59

las regiones que reciben mayores regalías, para hacerles el estudio y visitas

correspondientes y así verificar el avance y cumplimiento en la realización de los

proyectos74.

El control que realiza la Comisión es posterior, esto implica que las irregularidades se

descubran mucho tiempo después de sucedidas, lo que no beneficia en nada al país,

debido a que es imposible recuperar los recursos que fueron malgastados o en el

peor de los casos robados.

Otro obstáculo que complica el control y seguimiento a las regalías, es la falta de

información confiable en relación a su destinación y utilización, debido a que en

muchos casos, las entidades territoriales proporcionan información dispersa o

inexacta. Un ejemplo al respecto, es lo ocurrido durante el año 2002, cuando “más

del 70% de los entes territoriales no reportó la relación de las inversiones realizadas,

en el año inmediatamente anterior, con los recursos de regalías” 75.

La falta de participación por parte de la comunidad en el control y vigilancia de la

utilización de dichos recursos, es otro elemento constante, por lo cual es urgente

motivar a la población a ser partícipes al respecto, con el fin de minimizar la

utilización irresponsable de las regalías.

Un paso en pro de mejorar el control y seguimiento a los proyectos realizados con

los recursos provenientes de las regalías, fue la creación del Grupo Elite en el año

2003, lo cual ha permitido aumentar la cobertura y efectividad en el control, sin

embargo, es función de la Comisión Nacional de Regalías, realizar el control a los

recursos desde su liquidación, hasta la ejecución de los proyectos.

73 KURE, Ileana, ROJAS, Rosa, ZAPA, Gustavo. Op. cit. p. 231-275. 74 Entrevista realizada al señor Carlos Caita, profesional universitario Contraloría Delegada para el

Sector Minas, Noviembre 10 de 2003. 75 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA. ¿Para qué han Servido las Regalías? Propuesta de

Redistribución. Op. cit. p.24.

60

4. PROPUESTAS PARA LA EFICIENTE ADMINISTRACIÓN DE LAS REGALÍAS

Como lo mostró el capítulo anterior, las deficiencias en la administración de las

regalías están presentes a lo largo de todo el proceso administrativo de las mismas.

Por tal razón es necesario realizar algunos cambios, orientados al cumplimiento de

los objetivos planteados en la Constitución de 1991 y en la Ley Nacional de Regalías,

los cuales consisten básicamente en: convertir los recursos naturales no renovables

en otro activo, fortalecer la descentralización y aumentar la inversión pública. A

continuación se presentan las propuestas sugeridas para hacer eficiente cada una de

las etapas identificadas como parte del proceso administrativo de las regalías:

• Asignación:

La asignación de las regalías debe hacerse con base en los criterios de equidad y

eficiencia, razón por la cual éstas deben repartirse entre todas las entidades

territoriales del país según las necesidades de cada región, beneficiando

principalmente a aquellas que más lo requieran y promoviendo un desarrollo

equilibrado. Para lograr estos objetivos, se recomienda estudiar la propuesta del

Departamento Nacional de Planeación, la cual planteas analizar: el equilibrio regional

basado en las necesidades básicas insatisfechas; el desarrollo armónico del país y de

las distintas regiones; el impacto ambiental, social y económico de los proyectos; los

efectos causados a la entidad territorial como consecuencia de las actividades de

exploración, transporte, manejo y embarque de los recursos naturales; la

financiación de los planes de desarrollo regionales; y la densidad poblacional76.

76 DEPARTEMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Evaluación de la Distribución de los Recursos del Fondo Nacional de Regalías 1998-2001 y Nueva Propuesta para la Distribución de los Recursos. Documento Conpes 3170. República de Colombia, 2002.

61

• Destinación:

La destinación de los recursos, debe ser claramente especificada en la Ley y no

prestarse a diversas interpretaciones. Deben tener prioridad los sectores que

presenten mayores deficiencias.

Se propone que todas las entidades territoriales tengan acceso a los recursos de las

regalías, presentando proyectos que reporten inversión social y tengan un impacto

regional. Los proyectos deberán plantear claramente las problemáticas particulares

de cada región, analizar sus causas y desarrollar estrategias que permitan

subsanarlas; de esta manera las entidades territoriales deberán acceder a los

recursos para ejecutar las estrategias. Los dirigentes locales y sus equipos, deberán

recibir capacitación en lo referente a la presentación de los proyectos. Es

fundamental, que el equipo encargado de aprobar los proyectos, tenga un amplio

conocimiento sobre la entidad territorial correspondiente y sus necesidades

particulares. El proceso de aprobación debe ser transparente y los criterios de

evaluación deben ser públicos.

• Utilización:

Con la descentralización, les fueron entregados a los entes territoriales competencias

y recursos, sin embargo, no han contado con las herramientas que les permitan

realizar eficientemente sus funciones y por consiguiente generar grandes beneficios

para las comunidades. Es fundamental dotar a los gobiernos locales de las

herramientas necesarias para manejar estratégicamente los recursos de las regalías.

Es así como se propone darles capacitación, recursos tecnológicos y apoyo de

personal capacitado, desde la etapa de diseño de los proyectos, hasta la ejecución

de los mismos. Los dirigentes locales deben tener una orientación gerencial, que les

permita administrar los recursos de forma eficiente.

62

La participación activa de la comunidad en la etapa de planeación de la inversión de

las regalías, también es fundamental, puesto que es la misma comunidad la que

conoce sus necesidades y requerimientos. De esta manera los recursos serán mejor

orientados y aprovechados. Las universidades y asociaciones de cada región, así

como ONG’s, deben participar en el proceso. Se debe hacer del esquema, un modelo

participativo.

• Control y vigilancia:

Es necesario dotar a la Comisión Nacional de Regalías con mayores recursos,

tecnología y personal, que le permita realizar un seguimiento y control periódico a

los proyectos durante y posterior a su ejecución. El control en lugar de ser posterior

debe ser preventivo, lo cual se logra mediante una fuerte capacitación a los

dirigentes locales y a la comunidad. Se debe evaluar la gestión de los gobiernos

locales y medir el impacto de las regalías en el progreso de las entidades

territoriales, mediante el manejo de indicadores de gestión a nivel local.

Se requiere de un fuerte control social de la gestión pública, que garantice el

adecuado y transparente manejo de los recursos a nivel local. Es así como deben

generarse espacios para la participación comunitaria, impulsar las veedurías,

informar y capacitar a la comunidad. Se propone la creación de unos comités que

operen a nivel local y que puedan intervenir en las actividades de planeación y

ejecución de los proyectos, realizando una evaluación de la gestión pública y de la

inversión de los recursos, la cual debe ser entregada a la Comisión Nacional de

Regalías. Estos comités deberán ser un apoyo a la administración local y servir de

puente entre la Comisión Nacional de Regalías y las entidades territoriales. Los

comités deberán denunciar irregulariades si las hay.

Finalmente, se recomienda estudiar el manejo que se le da a las regalías en otros

países y adoptar todo aquello que pueda mejorar su administración en Colombia.

63

CONCLUSIONES

Este proyecto de grado ha querido hacer un análisis de lo que ha sido la operación

del régimen de regalías a partir de la entrada en vigencia de la Ley 141 de 1994. El

principal objetivo era determinar si el esquema institucional diseñado para el manejo

de las regalías petroleras ha permitido su eficiente administración y consiguiente

cumplimiento de los objetivos definidos en la Constitución Política y la Ley Nacional

de Regalías, o si por el contrario, el esquema ha dificultado la adecuada

administración de los recursos.

La principal conclusión es que el esquema no ha sido el adecuado, lo cual lo

confirman las deficiencias en la administración de las regalías, en cuanto a su

asignación, destinación, utilización, control y vigilancia.

• En lo referente a la asignación de las regalías, el marco institucional para el

manejo de las mismas, ha establecido una inequitativa distribución a nivel

territorial, lo cual no favorece el desarrollo equilibrado de las regiones,

puesto que no tiene en cuenta las necesidades particulares de cada

departamento y municipio. El esquema beneficia principalmente, a las

entidades territoriales productoras de petróleo, mientras los beneficiarios

indirectos no cuentan con los recursos necesarios para jalonar un desarrollo

económico a nivel regional. Además, la Ley de Regalías establece unas

participaciones específicas de los recursos del Fondo Nacional de Regalías,

que benefician sólo a unas cuantas entidades territoriales.

64

• En cuanto a la destinación de las regalías directas para alcanzar coberturas

mínimas en indicadores de mortalidad infantil, salud, educación, agua potable

y alcantarillado, los criterios de utilización de las regalías establecidos en la

Ley, no son claros, lo cual se presta a variadas interpretaciones, según sea el

caso, en cuanto a si realmente reportan inversión social o no. Para el caso de

las regalías indirectas, el Fondo Nacional de Regalías las destina en su

mayoría a proyectos de energización, transporte, medio ambiente y minería,

sin embargo, han tenido un bajo impacto regional, además los sectores salud

y educación han recibido un bajo porcentaje de estos recursos.

• La utilización de los recursos de las regalías, en muchos casos ha sido

deficiente. Aunque en los últimos años, el recaudo de regalías se ha

incrementado notoriamente, la inversión que han realizado las entidades

territoriales, no ha generado el impacto esperado en su nivel de desarrollo, ni

ha mejorado la calidad de vida de las comunidades, debido al mal manejo

que los dirigentes locales le han dado a estos recursos. La administración de

las regalías ha sido poco transparente, se han presentado casos de

corrupción y manejo irresponsable de los recursos, dadas las condiciones que

ha generado la complejidad del esquema y la demora y en muchos casos

ausencia de control por parte de las entidades encargadas. El manejo de las

regalías se ha visto afectado por las deficiencias que tienen las entidades

territoriales en la administración de estos recursos, por lo cual en muchos

casos no hay un manejo estratégico desde la planeación hasta la ejecución

de los proyectos. Hace falta una eficiente administración a nivel local, que

permita hacer que el proceso de descentralización genere desarrollo para el

país, mediante la adecuada inversión de las regalías.

65

• El control y vigilancia realizados por la Comisión Nacional de Regalías no han

sido efectivos, lo cual se ve reflejado en el bajo impacto socioeconómico de

las regalías en las entidades territoriales beneficiarias. El control y

seguimiento no son oportunos, dados los escasos recursos con que cuenta la

Comisión para cubrir el territorio nacional. El control no es preventivo.

Las deficiencias anteriormente mencionadas, llevan a una segunda conclusión; los

objetivos definidos en la Constitución Política y en la Ley Nacional de Regalías no se

están cumpliendo. Estos objetivos consistentes en hacer de las regalías un

instrumento financiero para el desarrollo regional y nacional, a través de la

transformación de los recursos naturales en otros activos, el fortalecimiento de la

descentralización y el aumento de la inversión pública, requieren de un esquema

institucional distinto, que permita la eficiente administración de las regalías y termine

de una vez por todas con el despilfarro que se le ha dado a las regalías petroleras,

desde la entrada en operación del régimen, hasta hoy, casi diez años después.

Finalmente, vale la pena señalar que por si solas la formulación y aplicación de un

esquema institucional para las regalías, no garantizan el desarrollo socioeconómico

regional y nacional, solamente son la base necesaria para procurarlo. Para lo cual, se

requiere crear una serie de condiciones, tendientes a fortalecer y legitimar los

gobiernos locales, el gobierno nacional, los entes legislativos, los sistemas de

justicia, las entidades gubernamentales y la sociedad civil, en pro de mejorar la

calidad de vida de los colombianos más necesitados y generar un desarrollo

sostenido.

66

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