Adjunto del Instituto Interamericano de Derechos Humanos y...

Sistemas electorales y reforma electoralUna introducción

Dieter Nohlen

Biblioteca de la Reforma PolíticaNº 3

Esta publicación ha sido posible gracias a la contribución de:

DANIEL ZOVATTODesde 1997, Senior Executive de IDEA Internacional para América Latina. Ha asesorado a numerosos gobiernos latinoamericanos en programas de gobernabilidad democrática y reformas constitucionales, políticas y electorales. Ha participado en más de 50 misiones de observación electoral. Fue Director Adjunto del Instituto Interamericano de Derechos Humanos y Director Ejecutivo de CEPAL y Miembro Fundador y Secretario Ejecutivo de las Asociaciones Electorales de Centroamérica y América del Sur y de la Unión Interamericana de Organismos Electorales. Es conferencista internacional, profesor invitado y colaborador de diversos periódicos, revistas y portales latinoamericanos. Es consultor internacional de las Naciones Unidas, PNUD, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, Director de Programas del Comité sobre Financiación y Corrupción de IPSA. Es autor de diversos libros y artículos sobre derechos humanos, elecciones y democracia.

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Sistemas electoralesy reforma electoral.

Una introducción

Sistemas electoralesy reforma electoral.

Una introducción

Dieter Nohlen



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Edición:Diseño de carátula: Jorge SánchezDiagramación: Fabrizio SoteloImpresión: Conexión Gráfica

Primera edición: Lima, enero de 2004Editado por la Asociación Civil Transparencia e International IDEA

ISBN: 9972-9776-1-7Hecho el depósito legal: 1501162003-4930

Contenido

I. Concepto, elementos y tipología de los sistemas electorales .................. 9

I.1. Concepto e importancia de los sistemas electorales ...................... 9I.2. Los dos principios de representación: la representaciónpor mayoría y la representación proporcional .................................... 12I.3. La estructura y los elementos particulares de lossistemas electorales y sus consecuencias ............................................. 18

I.3.1.La distribución de las circunscripciones electorales ............ 18I.3.2. Formas de candidatura y de votación .............................. 20

I.3.3. La conversión de votos en escaños ................................... 23

I.4. Tipología de sistemas electorales ................................................. 27

I.4.1. Tipos de sistemas electorales mayoritarios ......................... 27I.4.2. Tipos de sistemas electorales proporcionales ..................... 29I.4.3. Sistemas electorales personalizados .................................. 32

II. Acerca de la valoración de los sistemas electorales ................................ 34II.1. Reflexiones introductorias ....................................................... 34II.2. Criterios de valoración ............................................................ 37II.3. Un esquema de evaluación de los sistemas electorales ........... 41

II.4. La comparación de los seis tipos de sistemas electorales ......... 44II.5. Evaluación comparativa de los sistemas electorales

de América Latina ......................................................................... 51

III. Sistemas electorales y su contexto ..................................................... 55III.1.Estructura de la sociedad ......................................................... 56III.2.Variables políticas ................................................................... 63III.3.Tipos de diseño institucional ................................................ 64III.4.Requisitos estratégicos de un debate de reforma ........................ 67

IV. Bibliografía ..................................................................................... 72

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SISTEMAS ELECTORALES Y REFORMA ELECTORAL. UNA INTRODUCCIÓN

El siguiente estudio busca introducirse en el campoespecíficamente politológico de los sistemas electorales y de lasopciones respecto a su reforma. Esto significa que se intentaráabarcar toda la gama de cuestiones vinculadas con los distintosenfoques: normativos y empíricos, teórico-analíticos e histórico-contextuales, concepcionales y prácticos (o de ingeniería políti-ca), etc. Al mismo tiempo, se buscará transmitir de manera com-pacta el estado actual de conocimientos, tal y como se le presentaal especialista en la materia. Ante los candentes debates sobre eltema de la reforma electoral en un gran número de países, el ca-rácter instructivo y la renuncia a confrontaciones científicas secorresponden con un objetivo adicional de esta introducción, cuales el de satisfacer la demanda respectiva de un amplio público enla ciencia y en la política.

I. CONCEPTO, ELEMENTOS Y TIPOLOGÍA DE LOS SISTEMAS

ELECTORALES

I.1 CONCEPTO E IMPORTANCIA DE LOS SISTEMAS ELECTORALES

En términos generales, los sistemas electorales pueden concebirseen un sentido restringido y en un sentido amplio. En el debatepolítico sobre sistemas electorales —especialmente en aquellospaíses que no cuentan con una gran experiencia electoral— setiende a expandir el concepto en extremo, hasta abarcar todo lorelacionado con el proceso electoral, partiendo del derecho desufragio, pasando por la administración electoral hasta llegar alcontencioso electoral. Por razones analíticas, aquí se prefiere, sinembargo, una definición restringida.

Según esta definición restringida, los sistemas electorales deter-

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minan las reglas a través de las cuales los electores pueden expre-sar sus preferencias políticas y a través de las cuales es posibleconvertir votos en escaños parlamentarios (en caso de eleccionesparlamentarias) o en cargos de gobierno (en caso de eleccionespara presidente, gobernador, alcalde, etc.). Este concepto restrin-gido se presenta como más ventajoso, tanto en lo que se refiere alestudio de las consecuencias políticas de los sistemas electoralescomo en cuanto al debate político en torno a la introducción o lareforma de sistemas electorales.

La importancia del sistema electoral para el desarrollo del sistemapolítico en general, y del sistema de partidos en particular, es untema sobre el cual discrepan tanto los politólogos como los políti-cos. Coexisten enfrentadas posiciones totalmente contrarias: mien-tras por un lado se asocia el destino de la democracia con la cues-tión del sistema electoral, por el otro se atribuye al sistema electo-ral una importancia política solamente menor, incluso casi des-preciable. Ambas posiciones son insostenibles: la primera desco-noce que, por lo general, los desarrollos políticos no pueden ex-plicarse de forma monocausal, sino que están determinados porvarios factores de distinta procedencia. Asimismo, en contra de lasegunda posición puede traerse a colación un gran número depruebas empíricas: los sistemas electorales tienen por cierto con-secuencias sobre el comportamiento electoral y los resultados elec-torales, influyen sobre la conformación del sistema de partidos yasí sobre la distribución del poder en un país, y pueden tenertambién gran importancia para la estabilidad política.

Tomando en cuenta las acertadas afirmaciones de prominentespolitólogos expertos en sistemas electorales, no hay duda acercadel papel fundamental desempeñado por los sistemas electorales.De acuerdo a Giovanni Sartori (1994:IX), el sistema electoral es:“a most essential part of the working of political systems. Not only areelectoral systems the most manipulative instrument of politics; they also

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shape the party system and affect the spectrum of representation.” ArendLijphart (1994:1) va incluso más lejos al sostener: “the electoralsystem is the most fundamental element of representative democracy.”

Por el contrario, en las democracias jóvenes que luchan por suconsolidación o mantenimiento, suele prevalecer la opinión, en-tre los interesados por cuestiones políticas, de que las cuestionesrelativas a los sistemas electorales no son importantes. La calidaddemocrática del sistema político vigente dependería en medidamucho mayor de otras condiciones y factores, como por ejemplodel nivel de desarrollo y de la estructura de la sociedad, de losclivajes sociales, de la cultura política, de las relaciones de podersociopolíticas, de los partidos y su constitución interna, de lasfalencias del proceso electoral (por ejemplo, corrupción electoral)y de prácticas corruptas, que penetran todo el proceso político.Frente a tales argumentos, se sostiene a menudo que sería másimportante ocuparse de aquellos problemas que pervierten lademocracia, dado además que una reforma del sistema electoralno cambiaría nada respecto a los fenómenos políticos criticados.

En efecto, problemas básicos del desarrollo y la estructura social,la cultura política, las relaciones de poder existentes en unasociedad, el patrón de comportamiento de las élites políticas, etc.,hacen relativo el peso del factor sistema electoral. Esto ya se haceclaramente evidente en el campo puramente político-institucional:si no se garantiza elecciones honestas, si los resultados electoralesson susceptibles de falseamiento, el sistema electoral queda reducidoa un papel insignificante. Su relevancia se ve asimismo severamentecoartada si grupos sociales poderosos determinan en últimainstancia quién gana las elecciones, si el capital y la corrupcióndeterminan el comportamiento político de los representantes delpueblo, etc.

En términos muy generales, no obstante, puede decirse que con

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el desarrollo de la democracia —en el sentido del Estado de derechoy de la participación efectiva de los ciudadanos— crece laimportancia del sistema electoral para la democracia. Y los mismossistemas electorales pueden brindar una contribución importantepara este desarrollo. Así lo sostiene el enfoque institucionalista delcambio político, base de una consultoría política prudente. Por elcontrario, una posición maximalista que afirme que todo dependede los sistemas electorales, o que con una reforma del sistemaelectoral se puede cambiar todo y para bien, es muy poco creíble,obstaculizando incluso la tarea de una ingeniería política efectiva.Conlleva el peligro de ignorar las posibilidades que ofrecen lasreformas de los sistemas electorales (aun cuando sean limitadas)en el sentido, por ejemplo, de aumentar la legitimidad y eficienciadel sistema político o de fortalecer la gobernabilidad de un país.

I.2 LOS DOS PRINCIPIOS DE REPRESENTACIÓN: LA REPRESENTACIÓN

POR MAYORÍA Y LA REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL

La primera distinción básica entre sistemas electorales se derivadel principio de representación. Éste expresa una determinadacomprensión social y/o funcional de la representación política, lacual, en algunos países, tiene una tradición histórica y, con fre-cuencia se encuentra plasmada en el texto constitucional.

Existen dos principios de representación política, que a su veztienen objetivos propios. En el caso del principio de representa-ción por mayoría, el objetivo consiste en producir el gobierno deun partido o de una coalición de partidos basado en una mayoríaparlamentaria; en el caso de la representación proporcional se tra-ta, por el contrario, de reproducir en el Parlamento, de la formamás fiel posible, las fuerzas sociales y los grupos políticos existen-tes en la población. Ambos principios de representación estánenfrentados antitéticamente y, por cierto, en un sentido históri-co-ideológico, político y sistemático:

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a) Histórico-ideológico: porque el gran debate teórico sobre larepresentación, desde mediados del siglo XIX, como por ejemploen Inglaterra entre John Stuart Mill y Walter Bagehot, se orientaen la alternativa representación por mayoría vs. representaciónproporcional;

b) Político: porque la lucha por la representación política delos trabajadores, de las minorías y de los pequeños partidos estuvoasociada en muchas ocasiones a la demanda de representaciónproporcional y en contra de la representación por mayoría vigen-te; esta lucha llegó a su fin en un gran número de países tan sólocon la introducción de un sistema de representación proporcio-nal;

c) Sistemático: porque la mejor forma de clasificar a los siste-mas electorales es a través de los principios de representación; larepresentación por mayoría y la representación proporcional cons-tituyen las clases básicas en la tipología de los sistemas electorales.

Sin embargo, dado que en el nivel de los sistemas electorales con-cretos predominan las combinaciones cuyos efectos ya no apun-tan tan claramente en una dirección, como en el caso de los clási-cos sistemas electorales mayoritarios y proporcionales, hoy en díaya no podemos imaginar una clasificación de los sistemas electo-rales en términos excluyentes como una cuestión de todo o nada,sino, por el contrario, en términos de más o menos, como unacuestión gradual. Para expresar esta idea, en la teoría de los siste-mas electorales suele hablarse de un continuum, cuyos extremosserían, por un lado, la representación proporcional (pura) y, porel otro, la representación mayoritaria (relativa). Los sistemas elec-torales mayoritarios son, así, aquellos sistemas que en su efectoconjunto se aproximan más al polo de la representación por mayo-ría, mientras los sistemas proporcionales se ubican más cerca delpolo de la representación proporcional. Los sistemas electoralescombinados, i.e. aquellos sistemas electorales en los que se mez-

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clan los elementos mayoritarios y proporcionales, han dificultadociertamente la clasificación de los sistemas electorales concretosen términos de representación por mayoría o representación pro-porcional, pero de ninguna manera la han tornado obsoleta. Puesen lo que concierne a la solución de las cuestiones básicas de larepresentación política, como por ejemplo la representación deminorías o la formación de mayorías para gobiernos estables, etc.,los principios de representación son y seguirán siendo losparámetros básicos de orientación en el debate político y científi-co.

Así, todos los sistemas electorales, pese a sus diferencias particula-res, pueden ser ordenados en base a uno de los dos principios derepresentación básicos. Por lo tanto, en el nivel de los principiosde representación no existen los “sistemas mixtos”. Aun cuandolos sistemas electorales combinen elementos técnicos que normal-mente se encuentran en sistemas mayoritarios (por ejemplo cir-cunscripciones uninominales, candidaturas uninominales, reglao fórmula de decisión mayoritaria) con elementos técnicos quesuelen hallarse en sistemas proporcionales (circunscripcionesplurinominales, candidaturas por lista, regla o fórmula de deci-sión proporcional), el sistema electoral en su conjunto sólo puedeasignarse a uno de los principios de representación: la representa-ción por mayoría o la representación proporcional. Por supuesto,para la clasificación se requiere contar con suficientes conocimientossobre los efectos políticos de los elementos particulares de los sis-temas electorales y su efecto conjunto (ver Cap. II.3).

Empíricamente, el efecto definitorio de ambos sistemas de repre-sentación —en un caso, la formación de una mayoría para unpartido o coalición de partidos; en el otro, la representación másexacta posible de todas las fuerzas sociales y políticas— puededesprenderse fundamentalmente de la relación entre votos y esca-ños. Cuando se emplea un sistema de representación por mayo-ría, la desproporción entre votos y escaños de los respectivos par-

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tidos es típicamente alta. Por el contrario, cuando se utiliza unsistema de representación proporcional, el efecto desproporcionales típicamente reducido y, consecuentemente, partidos relativa-mente pequeños pueden obtener escaños parlamentarios.Normativamente, el efecto definitorio de ambos sistemas es loque conduce a un grupo de científicos y políticos a preferir opostular la representación por mayoría y a otro grupo, la repre-sentación proporcional como el sistema de representación ideal.

Partiendo de las consecuencias directas de los distintos sistemaselectorales sobre la relación entre votos y escaños, en el debateteórico se sostiene una serie de supuestos sobre los efectos políti-cos de la representación por mayoría y de la representación pro-porcional —que son evaluados como positivoscorrespondientemente por los respectivos bandos—, supuestosque tocan los temas de la formación de la voluntad política, laestructura de la competencia partidaria, el sistema de partidos y/o el sistema político en general.

En principio, no se puede decir nada en contra de esta evaluacióndivergente, ya que varían los parámetros según los cuales se juzgaa los sistemas electorales. Desde un punto de vista teórico, losparámetros más importantes tienen su fundamento en posicionesdivergentes en la teoría de la democracia; desde un punto de vistapráctico, los criterios de primer orden son las condiciones socialesy políticas de países individuales o de grupos de países.

A la representación por mayoría se le atribuyen las siguientes ven-tajas:

· Prevención de la fragmentación partidaria. Las oportuni-dades de obtener escaños parlamentarios para los partidospequeños son reducidas;

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· Fomento de la concentración partidaria en el sentido de laformación de un sistema bipartidario;

· Fomento de gobiernos estables bajo la forma de mayoríasde gobierno unipartidarias;

· Fomento de la moderación política, puesto que los parti-dos políticos más grandes luchan por el electorado mode-rado del centro y tienen que tomar la responsabilidad po-lítica en el caso de una victoria electoral. Así, los partidostienen que dirigir su programa al electorado moderado ylimitarlo a lo realizable;

· Fomento de la alternancia en el ejercicio del poder, ya quevariaciones pequeñas en las relaciones de fuerza de los par-tidos en términos de votos pueden resultar en grandes va-riaciones en términos de escaños;

· Facultad de decisión directa del gobierno a través de losvotantes y no a través de los partidos mediante negociacio-nes de coalición post-electorales.

Contrariamente, a la representación proporcional se le atribuyenlas siguientes ventajas:

· Representación lo más fiel posible de todas las opiniones eintereses en el parlamento en relación a su fuerza en elelectorado;

· Impedimento de mayorías políticas excesivamente artifi-ciales que no reflejan una mayoría real en el electorado ysólo surgen cuando instituciones se inmiscuyen en el pro-ceso de formación de la voluntad política;

· Fomento de mayorías acordadas a través de negociaciones

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y compromisos, en las que participan distintas fuerzas so-ciales y grupos étnicos/religiosos;

· Impedimento de oscilaciones políticas extremas que tie-nen menos que ver con variaciones fundamentales en lasactitudes políticas del electorado que con el “efectodistorsionante” del sistema electoral;

· Consideración de evoluciones sociales y del surgimientode nuevas corrientes políticas en la conversión de votos enescaños;

· Impedimento de la formación de un cartel de los partidosestablecidos o de los así llamados sistemas de partido do-minante, en los que un partido debe su posición domi-nante esencialmente al sistema electoral, dificultándo oincluso impidiendo una alternancia democrática en el po-der.

Tales supuestos teóricos sobre los efectos de los sistemas electora-les suelen jugar un gran papel en los debates sobre la materia. Sinembargo, empíricamente, son ciertos sólo bajo determinadas con-diciones sociales y políticas. De este modo, ciertamente se puedecitar muchas pruebas históricas que muestren que la representa-ción por mayoría y la representación proporcional manifiestantendencialmente los efectos que les fueron atribuidos arriba, perotambién abundan los ejemplos históricos opuestos. La represen-tación por mayoría también puede conducir a sistemaspluripartidistas y a la inestabilidad política, y la representaciónproporcional, a la concentración partidaria y a la estabilidad polí-tica. Esto no desautoriza totalmente los supuestos citados arriba,pero muestra con claridad que los efectos políticos de la represen-tación por mayoría y de la representación proporcional dependenen gran medida de las condiciones sociales y políticas del país encuestión, o de su correspondiente estructura sociopolítica. A esto

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se suma el hecho de que, de acuerdo a la combinación de losdistintos elementos técnicos, los distintos tipos de sistemas elec-torales mayoritarios y proporcionales tienen distintos efectos po-líticos. Por consiguiente, la determinación (y evaluación) de lasconsecuencias políticas de los sistemas electorales no debe reali-zarse únicamente en el nivel general de los principios de represen-tación. En resumen, existen dos instancias que restringen la co-rrespondencia de los supuestos teóricos con los efectos reales delos sistemas de representación: se trata de tomar en cuenta, porun lado, la composición técnica concreta de los sistemas electora-les individuales y los diferentes tipos de sistemas electorales y, porotro lado, el contexto social y político en el que éstos operan.

I.3 LA ESTRUCTURA Y LOS ELEMENTOS PARTICULARES DE LOS SISTE-MAS ELECTORALES Y SUS CONSECUENCIAS

Los sistemas electorales son estructuras complejas. Se componende diferentes elementos técnicos que pueden agruparse en cuatroáreas: la distribución de las circunscripciones electorales, la formade la candidatura y la votación, y la transformación de votos enescaños. Cada uno de los distintos elementos en particular ejerceefectos muy diferentes en el conjunto del sistema electoral y en elresultado de una elección. Los efectos políticos de un sistema elec-toral en su conjunto dependen de la combinación de los distintoselementos particulares, los cuales pueden ser reforzados, elimina-dos o neutralizados a través de su combinación. A continuaciónnos ocuparemos de los efectos de los elementos particulares, siem-pre bajo las condiciones de la cláusula ceteris paribus.

I.3.1 LA DISTRIBUCIÓN DE LAS CIRCUNSCRIPCIONES ELECTORALES

La distribución de las circunscripciones electorales se refiere alproceso de determinación del número y tamaño de las circuns-cripciones electorales. El tamaño de la circunscripción electoralno alude por lo tanto a su extensión territorial, sino al número de

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escaños que se adjudican en la circunscripción. La distinción bá-sica radica aquí entre las circunscripciones uninominales (single-member districts) y las plurinominales (multi-member district). Lasúltimas pueden diferenciarse a su vez en circunscripcionesplurinominales pequeñas (de dos a cinco escaños), medianas (deseis a diez) y grandes (por encima de diez).

El tamaño de la circunscripción es de gran importancia para losefectos del sistema electoral; primero, para la relación entre votosy escaños y, segundo, para las oportunidades electorales de lospartidos políticos. Si se observa el tamaño de las circunscripcionesen sí, es válida la siguiente regla (utilizando la regla de decisiónproporcional): cuanto más pequeña la circunscripción electoral,menor el efecto proporcional del sistema electoral —y general-mente también las oportunidades de que partidos pequeños acce-dan al parlamento. Esta regla se apoya exclusivamente en la mate-mática: el porcentaje de votos que necesita un partido para obte-ner un escaño es matemáticamente tanto mayor cuanto menorsea el número de escaños que se adjudique en la circunscripción.Esta simple regla tiene empero una gran importancia política.Mediante el tamaño de la circunscripción puede ejercerse influenciasobre la representación política, la estructura del sistema de parti-dos y las relaciones de poder. Por este motivo, la distribución delas circunscripciones electorales suele ser el origen de debates po-líticos. El gerrymandering, es decir, el intento de alterar las opor-tunidades electorales de los candidatos a través de la delimitaciónde las circunscripciones de acuerdo a criterios políticos, demues-tra que la distribución de las circunscripciones puede ser objetode manipulaciones.

Además, el tamaño de las circunscripciones influye también larelación entre elector y elegido. Se puede suponer que en unacircunscripción uninominal es más factible la formación de unarelación entre elector y candidato o diputado basada en el conoci-miento del candidato, la confianza y la responsabilidad que en

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una circunscripción plurinominal. Mientras en las circunscrip-ciones plurinominales el elector otorga su voto por lo general auna lista de partido, en las circunscripciones uninominales eligeentre candidatos individuales (que normalmente representan a lalista de un determinado partido). Sin embargo, se pasa a menudopor alto que también en circunscripciones plurinominales existela posibilidad de instrumentar formas de candidatura y votaciónque le permiten al votante hacer una selección precisa en térmi-nos personales.

I.3.2 FORMAS DE CANDIDATURA Y DE VOTACIÓN

En el caso de la candidatura, la distinción básica es entre la candi-datura individual y la lista. Respecto a la lista se puede diferenciartres formas distintas:

a) La lista bloqueada le permite al votante dar su voto a unalista en bloque. El elector tiene que ceñirse al orden de apariciónde los candidatos en la lista, tal y como fue dispuesto por losgremios partidarios; no puede alterarlo;

b) La lista cerrada y no bloqueada brinda al elector la oportu-nidad de alterar la disposición de los candidatos en la lista delpartido, dejando en sus manos la decisión de quién debe repre-sentar al partido. Los gremios partidarios sólo preestructuran di-cha decisión;

c) La lista abierta (es decir, no cerrada y no bloqueada) le ofre-ce al elector la oportunidad de ir más allá de los límites partida-rios y elegir candidatos de listas diferentes, conformando así supropia lista. Las listas de los partidos sólo constituyen aquí unapropuesta.

La forma de votación está relacionada estrechamente con la formade la candidatura. Consecuentemente, la distinción básica con-

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siste en el voto por un candidato individual y el voto por una listade partido. En el caso de la lista cerrada y bloqueada, el electordispone únicamente de un voto mediante el cual elige una listaen su conjunto. En el caso de las otras formas de lista, el electortiene varios votos mediante los cuales expresa sus preferencias porun candidato: en el caso de la lista cerrada y no bloqueada, tienepor lo menos dos votos (uno para la lista y otro para el candidato)o tantos votos como diputados a elegir en la circunscripción. Enalgunos casos, puede dar incluso varios votos a un mismo candi-dato (cumulación). En el caso de la lista abierta puede confeccio-nar “su” propia lista a partir de las propuestas de los partidos(panachage). Formas especiales de votación son la votación limita-da a un número variable de votos, en la que el elector tiene menosvotos que los cargos que se elige en la circunscripción, así como lavotación alternativa en la cual el elector puede manifestar segun-das, terceras, cuartas y sucesivas preferencias.

Las formas de candidatura y de votación tienen una gran impor-tancia, especialmente en tres sentidos:

a) Para la relación entre elector y candidato/diputado. Es ob-vio que en el caso de candidaturas individuales la persona juegaun papel importante, aun cuando en sistemas de partidos bienestructurados el candidato sea mucho menos determinante que elpartido al que representa en el voto. Pero desde que esta relaciónganara importancia en las concepciones de la representación polí-tica (como consecuencia de la crítica a las anónimas listas cerradasy bloqueadas en sistemas electorales proporcionales), se han tor-nado más atractivos los sistemas electorales en los que la candida-tura individual se combina con la representación proporcionalcomo principio de representación. Así, la circunscripciónuninominal se introdujo en sistemas de representación propor-cional, eliminando el efecto que ésta tiene en los sistemas electo-rales mayoritarios, i.e. producir una desproporción entre votos yescaños a favor del partido más fuerte. Sólo permanece el efecto de

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una relación estrecha entre electores y elegidos;

b) Para la relación entre los candidatos/diputados y su respec-tivo partido. Las distintas formas de candidatura y votación lepermiten al elector ejercer una mayor o menor influencia sobre laselección de candidatos dentro del partido. Las candidaturas in-dividuales fomentan en cierta forma la independencia del candi-dato frente al partido. En el caso de las listas de partidos, segúnsea su forma, puede fortalecerse (lista cerrada y bloqueada) o de-bilitarse (lista cerrada y no bloqueada, lista abierta) la dependen-cia del candidato frente a su partido. En el caso de las listas cerra-das y bloqueadas, el candidato está atado a la nominación delpartido; pero no así en el caso de las listas cerradas y no bloquea-das y de las listas abiertas, como hemos apuntado anteriormente;

c) En cuanto a la posibilidad de los partidos de planear lacomposición de los grupos políticos en el parlamento. Sobre todocon listas cerradas y bloqueadas, los partidos pueden nominar porejemplo a especialistas, mujeres o representantes de determina-dos grupos sociales en lugares “seguros” en la lista. Estaestructuración de la representación política según criterios socia-les y/o funcionales es más difícil en el caso de candidaturas indivi-duales y otras formas de listas.

Las distintas formas de candidatura y votación puede ser emplea-das para mejorar la representación política. Si se critica por ejem-plo la debilidad de los partidos y la frecuente excesiva indepen-dencia de los diputados bajo el sistema de mayoría relativa encircunscripciones uninominales, entonces parece recomendablepensar en la introducción de la elección por lista y, en particular,la lista cerrada y bloqueada. En otros países, se critica, por elcontrario, la partidocracia, la frecuente gran concentración de po-der de los partidos y en los partidos a menudo como probableefecto de la lista cerrada y bloqueada. En este caso, es recomenda-

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ble encarar una reforma en dirección de introducir las circuns-cripciones uninominales o listas no bloqueadas. Sin embargo, esbien posible contrarrestar las falencias señaladas en la representa-ción política con la ayuda de los sistemas electorales. Vale recor-dar aquí nuestra advertencia de no alentar expectativas de tipomaximalista, como si fuera posible superar todos los déficits de larepresentación política criticados mediante los medios de la siste-mática electoral, independientemente de las circunstancias rei-nantes.

Con respecto a las relaciones de fuerza de los partidos, las formasde candidatura y votación son menos importantes. Las ventajas ydesventajas de las diferentes formas se reparten en principio demanera igual entre los partidos, sin importar su tamaño. Al me-nos, es posible realizar las reformas de tal forma que se comportende manera neutral con respecto a la competencia de los partidospor el poder.

I.3.3 LA CONVERSIÓN DE VOTOS EN ESCAÑOS

En lo referido a la conversión de votos en escaños es de importan-cia, en primer lugar, la fórmula o regla de decisión, es decir, elmétodo según el cual se decide quiénes son los vencedores y losvencidos en una elección. Respecto a la fórmula de decisión, hayque distinguir entre la fórmula mayoritaria (majority formula) y laproporcional (proportional formula).

En el caso de la fórmula mayoritaria, la adjudicación de los esca-ños depende de que un candidato pueda reunir la mayoría exigi-da —relativa o absoluta— de los votos. De acuerdo a esta fórmu-la, sólo se toma en cuenta en la adjudicación de los escaños a losvencedores en las circunscripciones respectivas. Se considera comouna ventaja de la fórmula mayoritaria como fórmula de decisiónel hecho de que el elector enfrenta una decisión clara y está encondiciones de comprender qué sucede con su voto. Esto es así

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debido a que de acuerdo a la fórmula mayoritaria los votos depo-sitados a favor de un candidato conducen al éxito, mientras quelos votos para el perdedor simplemente se pierden. Esto puede noobstante tener como consecuencia que en las circunscripciones,en las que un partido es decididamente dominante, la utilizaciónde la fórmula mayoritaria lleve a que la oposición política se veadesalentada —completamente o al menos en parte— a presentarcandidatos. En el caso de los baluartes partidarios se presenta, porlo tanto, el peligro de un achatamiento del paisaje partidario y deuna disminución de la participación electoral. Por otra parte, tam-bién se derrochan aquellos votos para el candidato ganador quevan más allá de la mayoría requerida en la circunscripción, lo cualpuede resultar en una desventaja para aquellos partidos que tie-nen concentrado su electorado en unos pocos baluartes electora-les.

El requerimiento de la mayoría absoluta puede conllevar un efec-to político particular, dado que conduce a una segunda vueltaelectoral si ningún candidato alcanza la mayoría absoluta en laprimera. Las consecuencias políticas de la segunda vuelta radicanen la importancia que adquieren los partidos pequeños. Éstospueden tornarse interesantes para los partidos grandes que com-piten por la mayoría en la circunscripción e intentar obtener através de alianzas electorales algunos mandatos uninominales acambio del apoyo de los candidatos de uno de los partidos gran-des en otras circunscripciones.

En el caso de la fórmula proporcional, la adjudicación de escañosresulta del porcentaje de votos que obtienen los distintos candi-datos o partidos. A diferencia de la fórmula mayoritaria, aquí seda —al menos de manera aproximada— un mismo valor de éxitoa cada voto. Una proporción mucho mayor del electorado ve suparticipación coronada con el éxito, puesto que sus votos contri-buyeron a la obtención de escaños por parte de un partido. Paralos candidatos y simpatizantes de los partidos políticos vale la

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pena luchar por cada voto, lo cual puede significar además unamayor vitalidad en la competencia partidaria y la participaciónelectoral.

En cuanto a la conversión de los votos en escaños, en el caso deaplicar la fórmula proporcional existe una multiplicidad de pro-cedimientos que en parte son verdaderamente complicados y quele hacen muy difícil al elector saber qué sucede realmente con suvoto.

Los dos tipos más importantes de procedimientos de conversiónde votos en escaños son los procedimientos de divisor y los proce-dimientos de cociente. Los procedimientos de divisor se conocenasimismo como fórmulas del promedio mayor. Éstos se caracteri-zan por dividir a través de distintos divisores los totales de losvotos obtenidos por los diferentes partidos (por ejemplo en elcaso del método d’Hondt: 1, 2, 3, 4, 5, etc.), lo cual producesecuencias de cocientes decrecientes para cada partido. Los esca-ños se asignan entonces a los promedios más altos. En los proce-dimientos de cociente se establece un cociente electoral o cuotamínima de votos para obtener un escaño (que resulta por ejemploen el caso del método del cociente simple de la división de losvotos válidos emitidos por el número de escaños en la circunscrip-ción). Los partidos obtienen tantos escaños como veces quepa elcociente en el número de votos obtenidos. Dado que los procedi-mientos de cocientes se caracterizan por el hecho de que, en gene-ral, no todos los escaños disponibles se pueden asignar en unaúnica operación, los escaños restantes deben ser asignados en unasegunda operación. Los escaños restantes ofrecen la oportunidadde mejorar (o limitar) la proporcionalidad entre votos y escaños.Los procedimientos de cociente se emplean en general en siste-mas proporcionales que aspiran a una proporcionalidad bastanteexacta entre votos y escaños.

Hay que tener en cuenta que los escaños se pueden adjudicar en

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varios niveles: en el nivel de la circunscripción, en el de agrupa-ciones de circunscripciones y/o en el nivel nacional. Así es posibleque un sistema electoral combine distintos procedimientos deconversión de votos en escaños; por ejemplo la adjudicación deescaños directos en circunscripciones uninominales según la fór-mula de decisión mayoritaria y la adjudicación de escaños adicio-nales o compensatorios en el nivel regional o nacional según lafórmula proporcional. Los diferentes procedimientos de conver-sión en los respectivos niveles exhiben a su vez efectos políticosque pueden reforzarse o debilitarse en su juego conjunto, y gene-ralmente se los combina de tal forma que en su conjunto se man-tengan dentro del principio de representación política buscado.

Las así llamadas barreras legales (thresholds) tienen una importan-cia especial en la conversión de votos en escaños. Se habla de ba-rreras legales cuando los partidos tienen que alcanzar un determi-nado procentaje de votos o un determinado número de mandatos(directos) para ser tomados en cuenta en la distribución de esca-ños en el nivel de la circunscripción plurinominal o nacional. Lasbarreras legales se refieren solamente al partido en cuestión, no alcandidato individual (de un partido), que en el caso de una victo-ria en su circunscripción electoral (por ejemplo en el caso de laadjudicación de un determinado número de escaños directos se-gún el método de mayoría relativa en circunscripcionesuninominales) conserva su banca, independientemente de que supartido en conjunto haya podido superar la barrera legal. A dife-rencia de las barreras fácticas naturales que surgen por y varíansegún el tamaño de las circunscripciones, las barreras legales seestablecen artificialmente. Se pueden diferenciar de acuerdo alárea de utilización y a su altura. Las barreras legales pueden refe-rirse a todo el territorio nacional, a agrupaciones de circunscrip-ciones o a circunscripciones individuales. Además, pueden seraplicadas en la primera o en la segunda fase de la conversión devotos en escaños. Y finalmente, pueden variar mucho en su altu-ra. En la práctica, existen barreras legales de 1% hasta 5% a nivel

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nacional y de hasta 12,5% a nivel de la circunscripción. Mientrasque hasta no hace demasiado tiempo únicamente unos pocos paí-ses empleaban barreras legales, éstas han sido introducidas en va-rios países al cabo de reformas electorales recientes (por ejemploItalia, Japón, Mozambique, Nueva Zelanda).

La única función de las barreras legales consiste en excluir a pe-queños partidos políticos de la distribución de escaños y, por con-siguiente, de la representación parlamentaria con el fin de ejercerun efecto concentrador sobre el sistema de partidos. Hasta quépunto se cumple esta función, depende naturalmente de formadecisiva del ámbito de aplicación y de la altura de la barrera legalasí como del contexto sociopolítico del país en cuestión.

I.4 TIPOLOGÍA DE SISTEMAS ELECTORALES

Los distintos elementos técnicos —distribución de las circuns-cripciones electorales, forma de la candidatura, votación y proce-dimiento de conversión de votos en escaños— se pueden, como sedijo anteriormente, combinar de múltiples formas entre sí. Segúnse combinen los elementos y según sean los efectos políticos asíproducidos, pueden construirse tipos muy distintos de sistemaselectorales al interior de los dos principios de representación. Enbase a los efectos de los sistemas electorales sobre la relación entrevotos y escaños y, además, en base a determinados aspectos de sucomposición (por ejemplo tamaño de las circunscripciones, ba-rrera legal) pueden distinguirse diez tipos de sistemas electorales:

I.4.1 TIPOS DE SISTEMAS ELECTORALES MAYORITARIOS

Dentro del principio de representación por mayoría distingui-mos:

a) El sistema de mayoría relativa en circunscripcionesuninominales. Se trata del “sistema clásico” correspondiente al

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DIETER NOHLEN

principio de representación por mayoría. Se aplica en Gran Breta-ña y en el mundo de influencia político-cultural anglosajona, porejemplo en varios países africanos, en la India y en Pakistán. Suefecto desproporcional favorece por lo general al partido más vo-tado.

b) El sistema de mayoría absoluta en circunscripcionesuninominales (con segunda vuelta). Se trata de un sistema electo-ral con mucha historia, que en la actualidad se emplea en Francia(con voto alternativo también en Australia). Su efectodesproporcional favorece al partido o alianza de partidos con másvotos.

c) El sistema mayoritario en circunscripciones plurinominalescon representación de minorías. El ejemplo clásico es aquí el sis-tema de voto limitado en el que, en circunscripcionesplurinominales, el elector dispone de menos votos que diputadosa elegir en la circunscripción.

d) El sistema mayoritario en circunscripciones plurinominalespequeñas: se trata de sistemas electorales que emplean la fórmulade decisión proporcional en circunscripciones de hasta cinco es-caños. Este tipo se denomina sistema formador de mayorías, de-bido a los efectos desproporcionales de las circunscripciones pe-queñas.

e) El sistema mayoritario con lista proporcional adicional. Eneste sistema se adjudica una gran parte de los escaños en circuns-cripciones uninominales y en forma separada un determinadonúmero de escaños adicionales en varias circunscripcionesplurinominales o en una única circunscripción plurinominal (esdecir, nacional) a través de listas de partido según la fórmula dedecisión proporcional. Este sistema puede cumplir funciones comola de dar representación a los partidos de la oposición (por sobretodo, en sistemas de partido dominante) o la de contrabalancear

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el efecto de la uninominalidad (independencia del diputado fren-te al partido) y fortalecer a los partidos políticos a través de lalista.

I.4.2 TIPOS DE SISTEMAS ELECTORALES PROPORCIONALES

En el ámbito de los sistemas de representación proporcional dis-tinguimos:

a) El sistema proporcional en circunscripciones plurinominales.Según sea el tamaño de las circunscripciones, es decir, la altura dela barrera natural, este sistema puede producir una considerabledesproporcionalidad entre votos y escaños.

b) El sistema proporcional compensatorio, en ocasiones conbarrera legal. En este sistema electoral se adjudica, en una prime-ra fase de la conversión de votos en escaños, una determinadacantidad de escaños (directos) en circunscripciones uninominalessegún una de las fórmulas mayoritarias. En una segunda (o terce-ra) fase de la conversión de votos, se compensa, al menos aproxi-madamente, el efecto desproporcional resultante de las circuns-cripciones uninominales a través de la adjudicación de escaños delista según la fórmula proporcional. Para este fin, por lo general sedesfavorece o excluye directamente de la distribución de escaños,en las fases siguientes de la conversión de votos en escaños, a lospartidos (grandes) que resultaron exitosos en las circunscripcio-nes uninominales. Además, la barrera legal dificulta o impide quepartidos demasiado pequeños accedan a escaños parlamentarios.

c) El sistema proporcional personalizado con barrera legal. Secombina la adjudicación de un determinado número de escaños(directos) en circunscripciones uninominales con el principio derepresentación proporcional. El porcentaje de escaños de cadapartido se determina exclusivamente (a excepción de algunos “es-caños excedentes”, ver infra) según el porcentaje de votos propor-

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DIETER NOHLEN

cional en el nivel nacional (o en el nivel de la agrupación de cir-cunscripciones). El número de escaños alcanzados en la circuns-cripción uninominal por el partido en cuestión se sustrae del por-centaje de escaños que le corresponden según la fórmula propor-cional. (Si un partido recibe más escaños que lo que le correspon-de proporcionalmente, surgen los así llamados escaños exceden-tes). La proporcionalidad entre votos y escaños es - tras dejar afue-ra de la adjudicación de escaños a aquellos pequeños partidos queno han superado la barrera legal - muy elevado.

d) El single transferable vote (el sistema del voto transferible).Se trata aquí del sistema proporcional clásico en el mundo anglo-sajón. Dado que este sistema —no por último debido a su com-plejidad— se utiliza mayormente en circunscripciones pequeñas,su grado de desproporcionalidad en comparación con otros siste-mas proporcionales debería resultar relativamente elevado. Engeneral, el voto transferible opera sin embargo en la direcciónopuesta.

e) La representación proporcional pura. Este sistema aspira auna proporcionalidad muy alta y lo más exacta posible, excluyen-do el uso de barreras naturales o legales de una altura que puedaimpedir alcanzar tal grado de proporcionalidad.

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Sistemas Mayoritarios Sistemas ProporcionalesDe pluralidad en circunscripcionesuninominales

Proporcional en circunscripcionesplurinominales variables

Proporcional compensatorioDe mayoría absoluta en circunscrip-ciones uninominales

De mayoría en circunscripcionesplurinominales con representaciónde minorías

Mayoritario en circunscripcionesplurinominales pequeñas

Mayoritario con lista proporcionaladicional o sistema segmentado

Personalizado con barrera legal

Single transferable vote

Proporcional puro

CUADRO2: CARACTERÍSTICAS DE COMPOSICIÓN DE LOS TIPOS DE SISTEMAS ELECTO-RALES

Tipos Circunscripción Candidatura Principio de decisión Tipo de barrera

Votación

uninominal

uninominal

uninominal

uninominal

uninominal

uninominal

uninominal

uninominal

uninominal

uninominal

individualpersonal

individualpersonal

listapersonal

individualpersonalindividual

personal y de lista

de lista

individual

personal y de lista

individual personal

preferencial

individual

y de lista

de lista

mayoría relativa

mayoría absoluta

mayoritario

proporcional

mayoritario yproporcional separados

proporcional

mayoritario yproporcional combinados

proporcional

proporcional

mayoritario yproporcional combinados

natural

natural

natural

natural limitado

natural y artificial

natural y artificial

natural

artificial

natural

sin barrera

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

CUADRO 1: TIPOLOGÍA DE SISTEMAS ELECTORALES

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DIETER NOHLEN

I.4.3 SISTEMAS ELECTORALES PERSONALIZADOS

A continuación nos referiremos a la forma de combinación de loselementos de los sistemas electorales tal como se dio por primeravez en la República Federal de Alemania, i.e. la combinación de lacircunscripción uninominal con la fórmula proporcional. Éstapuede encararse de distintas maneras, algo que no está libre decontroversias en la literatura sobre la materia.

Como muestra la tipología presentada arriba, existen en términossistemáticos esencialmente tres posibilidades de asociar las cir-cunscripciones uninominales, que tradicionalmente se presenta-ban en la representación por mayoría, con la representación pro-porcional: 1. bajo la forma de la representación por mayoría conuna lista adicional proporcional (o “sistemas segmentados”), oincluso con el principio de representación proporcional bajo laforma de 2. la representación proporcional compensatoria, o 3. larepresentación proporcional personalizada (con barrera legal res-pectivamente). Todos estos sistemas electorales, que se puedenabarcar con el concepto de “sistemas electorales personalizados”,cumplen de igual modo con el objetivo de fortalecer la relaciónentre electores y candidatos/diputados, aunque se distinguen en-tre sí por el grado de proporcionalidad o desproporcionalidadentre votos y escaños.

En el caso de la representación proporcional personalizada conbarrera legal no se produce —al menos tras la eliminación de lospequeños partidos— ninguna distorsión significativa entre el por-centaje de votos y escaños. El sistema es altamente proporcional.

En el caso de la representación proporcional compensatoria (conbarrera legal), el efecto desproporcional resultante de las circuns-cripciones uninominales se ve al menos compensado aproximada-mente. El sistema tiende también por tanto a producir resultados

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proporcionales. El grado de proporcionalidad puede ser aquí másalto que en el caso de la representación proporcional en circuns-cripciones plurinominales de tamaño mediano y grande.

En el caso de la representación por mayoría con lista adicionalproporcional o sistema segmentado, el resultado total de la elec-ción se conforma a partir de dos resultados parciales separados,uno desproporcional y otro proporcional. Los sistemas segmentadosse ubican en una zona gris entre la representación por mayoría yla representación proporcional. El efecto desproporcional depen-de aquí de manera decisiva de la relación numérica entre los esca-ños adjudicados según la fórmula mayoritaria en circunscripcio-nes uninominales y los escaños adjudicados mediante una lista departido según la fórmula proporcional (mitad-mitad; dos tercios-un tercio; etc.). Los sistemas segmentados muestran ciertamenteun efecto desproporcional menor que los sistemas mayoritariosclásicos. Pero dado que respecto a sus consecuencias sobre la pro-porcionalidad entre votos y escaños se acercan más a la represen-tación por mayoría que a la proporcional, pueden ser general-mente ordenados dentro del principio de representación por ma-yoría. En el cuadro 3 se presentan algunos sistemas electoralescombinados.

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DIETER NOHLEN

* Todos los escaños disponibles se adjudican en una primera instancia a lospartidos políticos. Recién en el transcurso del procedimiento de adjudicación setoman en cuenta los escaños directos obtenidos por los partidos en las circuns-cripciones y se los suma a los escaños proporcionales que le corresponden a lospartidos.

II. ACERCA DE LA VALORACIÓN DE LOS SISTEMAS ELECTO-RALES

II.1 REFLEXIONES INTRODUCTORIAS

Décadas atrás, el debate sobre la representación por mayoría y la

CUADRO 3: FORMAS DE COMBINACIÓN DE LOS SISTEMAS ELECTORALES

PERSONALIZADOS

Totalescaños

Uninominales Porlista

Listanacional

Barreralegal

Tipo básicode sistema

electoral

Alemania

Bolivia

NuevaZelanda

Venezuela

Italia

Hungría

México

Japón

598

130

120

182

630

386

500

500

299

65

64

92

475

176

300

300

299

65

56

90

155

210

200

200

598*

130*

120*

155

58

200

5%

5%

4%

1,5%

3%

proporcional

compensatorio

segmentado

5%

proporcional

proporcional

proporcional

compensatorio

segmentado

---

---

---

---

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representación proporcional se llevaba a cabo en base a argumen-tos teórico-normativos generales sobre el buen gobierno y se orien-taba en el modelo de la forma de gobierno parlamentario. Hoydía, fluyen en la discusión crecientemente las experiencias empí-ricas concretas con los sistemas electorales, las cuales constituyeninstancias de control obligatorias para la evaluación de los siste-mas electorales. Desde el punto de vista científico, la opción porun sistema electoral se basa en un conocimiento empírico funda-do del campo de los sistemas electorales comparados.

A partir de una visión conjunta de la teoría y la práctica se des-prenden ciertas reflexiones sistemáticas que tienen que ser consi-deradas para una valoración adecuada de los sistemas electorales:

a) No existe ningún sistema electoral ideal. Los parámetros deopción son, sin lugar a duda, los supuestos o probables efectos delos sistemas electorales. Éstos, sin embargo, dependen de diferen-tes factores histórico-contingentes. Debido a esta dependencia,tiempo y espacio tienen que ser sistemáticamente consideradosen el proceso de opción por un sistema electoral. Se trata de en-contrar o diseñar el sistema electoral que mejor se adapte a lascircunstancias concretas.

b) A los sistemas electorales se les plantean distintas demandasfuncionales. En el debate sobre los pros y los contras de los dife-rentes sistemas electorales los participantes a menudo se limitan aconsiderar o enfatizar un sólo objetivo, una única función, porejemplo, la función de la representación justa o la de la estabili-dad política. Una teoría u opción que sólo se base en una únicademanda no va, generalmente, lo suficientemente lejos como paraconcebir un sistema electoral que satisfaga las expectativas funcio-nales del sistema democrático-representativo.

c) La existencia de varias y distintas demandas funcionales exi-ge que se haga una evaluación y establezcan prioridades (por ejem-

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DIETER NOHLEN

plo, prioridad de la participación por sobre la estabilidad políti-ca). La opción por una de las distintas demandas o su priorizacióndepende en gran medida de consideraciones que se basan en posi-ciones ancladas en teorías de la democracia y, por supuesto, encálculos de poder. Dependen también —y tendrían que depen-der más— de consideraciones que tomen en cuenta las circuns-tancias de contingencia histórica, especialmente las condicionessocietales. De hecho, esta última dependencia crece y se reflejamás que nunca en el debate sobre reforma electoral de igual modoque los intentos de equilibrar distintas demandas y de percibirlascomo coincidentes en el tiempo.

d) Sin embargo, es difícil que los sistemas electorales satisfa-gan simultáneamente y en forma completa las distintas deman-das funcionales. Ningún sistema electoral rinde óptimamente entodos y cada uno de los aspectos a tomarse en cuenta. Además, losconflictos en cuanto a los objetivos constituyen la regla, por ejem-plo entre más participación y mayor estabilidad. Un aumento dela capacidad funcional de un sistema electoral en un respecto sig-nifica obligatoriamente la pérdida de capacidad funcional en otro.Por tanto, los sistemas electorales satisfacen algunas demandasmejor que otras.

e) Las opciones entre sistemas electorales casi siempre expre-san cuáles demandas se consideran como importantes y cuálescomo menos importantes. Naturalmente, determinadas opcionestestimonian una falta de conocimiento en la materia. O son laexpresión de visiones ingenuas que suponen que el aumento de lacapacidad de un sistema electoral en una dirección puede reali-zarse sin costos en otras direcciones.

f ) Vale recalcar que existe manera de establecer un cierto equi-librio entre los diversos objetivos. Sin embargo, los sistemas elec-torales que intentan cumplir al mismo tiempo con distintas fun-ciones de forma equilibrada son en general complejos. Esto signi-

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fica que se componen de varios elementos técnicos, en parte con-tradictorios, que actúan complejamente en su conjunto. En mu-chos casos no es fácil comprender su forma de funcionamiento ysus consecuencias.

El último punto pone en claro cuán difícil puede ser cumplir conlas demandas funcionales que se les plantean a los sistemas electo-rales. Tomemos un ejemplo: a menudo se espera que un sistemaelectoral fomente un alto grado de participación y garantice, almismo tiempo, la estabilidad del sistema político; una exigenciaque de por sí es difícil de satisfacer. Si además se exige que elsistema electoral no sea demasiado complicado y que sea posiblecomprender fácilmente su funcionamiento, casi ningún sistemaelectoral podrá cumplir con todas estas demandas. Tales conflic-tos sobre los objetivos son muy frecuentes. Los sistemas electora-les más simples cumplen prácticamente sólo una función de ma-nera adecuada. Los sistemas electorales que satisfacen múltiplesdemandas son de naturaleza compleja. Una reforma que le agre-gue una lista proporcional a la representación por mayoría relati-va en circunscripciones uninominales (sistema segmentado), si-gue siendo fácil de comprender. Entre los sistemas electoralespersonalizados, los más complicados son generalmente los siste-mas electorales compensatorios (ver infra).

II.2 CRITERIOS DE VALORACIÓN

Si nos preguntamos sobre las demandas funcionales que se le plan-tean generalmente a los sistemas electorales y dejamos de ladoexpectativas irrealistas así como puras consideraciones de poder,tenemos esencialmente cinco demandas funcionales que jueganun papel importante en los debates sobre sistemas electorales enel nivel internacional:

a) Representación: este criterio se entiende en un doble senti-do: por un lado, representación para todos en términos de que se

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DIETER NOHLEN

vean representados los distintos grupos de personas, fundamen-talmente, las minorías y las mujeres; por otro lado, respresentaciónjusta, es decir, una representación más o menos proporcional delas fuerzas sociales y políticas, equivalente a una relación equili-brada entre votos y escaños. El parámetro de medición empíricade una representación adecuada es el grado de proporcionalidadentre votos y escaños. Desviaciones demasiado pronunciadas de laproporcionalidad suelen considerarse problemáticas.

b) Concentración y efectividad: en el proceso electoral se tratade la agregación de intereses sociales y opiniones políticas de talmanera que de ellas resulten decisiones políticas y que la colecti-vidad adquiera capacidad de acción política. Las elecciones soncomprendidas como un acto de formación de la voluntad políti-ca, y no sólo como una forma de copiar o de medir las opinionespresentes en la población. Los parámetros de la adecuada capaci-dad de concentración de un sistema electoral son: a) el número o,mejor dicho, la reducción del número de los partidos que obtie-nen mandatos en el parlamento; b) la formación de una mayoríapartidaria o de una coalición que tengan carácter estable en elparlamento, base de un gobierno estable. Los sistemasmultipartidistas que a menudo coinciden con gobiernos inesta-bles, son vistos normalmente como problemáticos. Por consiguien-te, este criterio abarca asimismo el de la efectividad del sistemaelectoral. El parámetro de la efectividad de un sistema electoral essi éste contribuye a generar estabilidad en el funcionamiento delsistema político. A menudo se teme que una reforma del sistemaelectoral en dirección de la representación proporcional conlleveinestabilidad política. Esto no sucede necesariamente. La intro-ducción de elementos proporcionales en el sistema electoral exis-tente puede instrumentarse de tal forma que no sólo no se reduz-ca la estabilidad gubernamental, sino que se incremente a travéssuyo la legitimidad de la representación política y así la estabili-dad política del sistema democrático. En todo caso, la estabilidadgubernamental es un valor en sí. Por supuesto, no todo gobierno

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estable es un buen gobierno, pero es altamente improbable que lainestabilidad política genere un buen gobierno.

c) Participación: aquí no se trata de la participación en el sen-tido común del término —pues las elecciones son en sí un acto departicipación política—, sino de un más o un menos en la posibi-lidad de expresar la voluntad política por parte del elector y, porcierto, en el marco de la alternativa voto personalizado-voto departido o de lista. Esta alternativa se asocia con un más o unmenos en relación, en conocimiento, en responsabilidad y en iden-tificación entre electores y elegidos. El parámetro para medir unaadecuada participación (en el sentido restringido) permitida porun sistema electoral, es la forma de votación personalizada. Si éstase halla totalmente descartada, como por ejemplo bajo la formade la lista cerrada y bloqueada, ello es interpretado como proble-mático.

d) Simplicidad: esta demanda constituye más bien un requisi-to orientativo, ya que todo intento de cumplir simultáneamentecon los criterios de representación, efectividad y participación,conduce inevitablemente a un sistema electoral más complicadoque el del tipo que resultaría si uno tratara de satisfacer sólo unode los criterios. Sin embargo, es válido el criterio de que el electo-rado pueda comprender cómo opera el sistema el electoral y pue-da hasta cierto punto prever cuáles serán los efectos de su voto.

e) Legitimidad: este último criterio engloba a todos los demás,en el sentido de que se refiere a la aceptación general del resultadode las elecciones y del sistema electoral; aun más: a la legitimidadde las reglas de juego de la democracia. Un parámetro para juzgarel sistema electoral de acuerdo con este criterio, puede ser el deobservar si el sistema electoral sirve para unir o, por el contrario,para desunir a una sociedad.

Un parámetro para juzgar el sistema electoral de acuerdo con este

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DIETER NOHLEN

criterio puede ser el de observar si dicho sistema sirve para unir o,por lo contrario, para desunir al país. Los medios de comunica-ción y algunos miembros de la comunidad académica suelen em-plear el grado de abstencionismo como parámetro para medir lalegitimidad de un sistema político; no obstante, el abstencionismono es tan buen indicador como se supone, ya que: en primertérmino, el fenómeno de la legitimidad depende de múltiples ydiferentes variables; en segundo lugar, no hay una correlación sig-nificativa entre el grado de participación de los votantes en laselecciones y la legitimidad del sistema democrático y, en tercerlugar, los sistemas electorales pueden tener un efecto muy limita-do sobre el abstencionismo.

Otro indicador de la legitimidad puede ser la extensión y la pro-fundidad de la crítica que recibe el sistema electoral por parte dela opinión pública. Aquí puede abrirse un verdadero abismo en-tre la calidad técnica del sistema, por un lado, y la intensidad dela crítica, por el otro. En Venezuela, por ejemplo, en los añosochenta, casi todos los especialistas en la materia estaban de acuerdorespecto a las virtudes del sistema electoral vigente, pero la opinónpública clamaba por una reforma. Al final, los candidatos a lapresidencia se hicieron eco de esta solicitud en sus promesas elec-torales y los partidos políticos acordaron la reforma del sistemaelectoral. Pero cuando el sistema está exento de crítica o cuandoésta es mínima, se puede suponer cierta satisfación con el funcio-namiento del sistema y un alto grado de legitimidad.

Por último, se puede averiguar el grado de legitimidad del siste-ma electoral por medio de encuestas. Este indicador puede tenerel inconveniente de que el encuestado esté mal informadosobre el sistema electoral en cuestión. Generalmente, el conoci-miento al respecto crece cuando se acerca la fecha de las eleccio-nes, lo que, por otra parte, no constituye el mejor momento parajuzgarlo, pues entonces la apreciación del sistema electoral se vin-cula más con las opciones políticas del elector, lo cual lo lleva a

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percibir al sistema electoral en términos de si es o no favorablepara su partido político. Asimismo, se presenta la disyuntiva en-tre un sistema electoral que funciona objetivamente bien y unamala apreciación subjetiva. Un buen ejemplo de este caso es elsistema electoral boliviano, que, pese a haber contribuido de ma-nera efectiva a la gobernabilidad del país (véase Nohlen, 1998, p.369), fue decididamente rechazado por los encuestados.

Así, aunque es obvio el requisito de la legitimidad del sistemaelectoral, resulta difícil indagar los parámetros de su presencia oausencia.

II.3 UN ESQUEMA DE EVALUACIÓN DE LOS SISTEMAS ELECTORALES

La intención de las siguientes reflexiones es desarrollar un esque-ma general de evaluación de los sistemas electorales. Se trata demedir la capacidad funcional de los sistemas electorales, de susreformas y propuestas de reforma.

Los criterios para esta medición constituyen las tres funcionesbásicas de representación, concentración o efectividad y partici-pación anteriormente desarrollados. Más tarde, se juntarán lasfunciones adicionales, la de la sencillez o transparencia y la de lalegitimidad. Se observa cómo los sistemas electorales cumplencon cada una de las funciones. Se descarta que exista una soluciónque garantice el cumplimiento máximo de cada una de ellas. Valerecordar que las tres funciones básicas están inversamenteinterrelacionadas, de modo que aumentar una función puede sig-nificar bajar el grado de cumplimiento de una o ambas funcionesrestantes. Se trata entonces de que todas y cada una alcancen uncierto grado de realización. Eso conlleva a que la evaluación sedesarrolle con un criterio relativo, difícil de cuantificar, y que seexcluya la posibilidad de expresar razonablemente el resultado dela medición por medio de una única cifra. Se prescinde, por ejem-plo, de la media, pues esta cifra no permite diferenciar la varia-

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DIETER NOHLEN

ción entre los extremos, entre situaciones muy diversas que justa-mente hacen la diferencia. Me refiero a un cumplimiento máxi-mo de una función y mínimo de otra, lo cual tiene la mismaexpresión cuantitativa que un cumplimiento mediano de ambasfunciones. El criterio de mayor alcance es entonces el de un ciertoequilibrio en el cumplimiento de las funciones por parte de lossistemas electorales. Este criterio tampoco es absoluto, pues elgrado aconsejable equivalente al equilibro depende de factorescontextuales. Nuestro esfuerzo entonces está dirigido a la medi-ción cuantitativa de lo que –en principio– es una cuestión cuali-tativa.

A fin de comprender mejor lo expuesto, comencemos con la dico-tomía entre los principios de representación que se percibentambien como tipos básicos de sistemas electorales: representa-ción por mayoría y representación proporcional. En el cuadro 1se observa que estos dos principios se diferencian por perseguirfunciones precisamente opuestas. El plus (+) significa que la fun-ción se cumple, el menos (–) lo contrario, que no se cumple (eincluso no es el objetivo mismo del principio de representación).

CUADRO 4: COMPARACIÓN EVALUATIVA A NÍVEL DE LOS PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA

REPRESENTACIÓN

Como hemos señalado más arriba, los principios de representa-ción constituyen categorías demasiado gruesas para el análisis puesintegran sistemas electorales que tienen efectos muy diferentes.

Tipo básico desistemas electorales

Representaciónproporcional

Representaciónmayoritaria

Representación Concentración Participación

+

+-

-

+

-

43


El cuadro 5 demuestra, cómo algunos tipos de sistemas electora-les que integran una u otra de las categorías básicas, cumplen deforma diferente con las funciones claves. Se observa que dos tiposde sistemas electorales colocados en categorias antagónicas, la re-presentación proporcional personalizada y el sistema segmentado,cumplen en grado similar con las funciones observadas. Se perci-be asimismo que lo hacen de forma simultánea y equilibrada, demodo que se impone la idea de diferenciar entre los tipos de siste-mas electorales según su capacidad de llegar a un cierto equilibrioentre las funciones a cumplir.

CUADRO 5: COMPARACIÓN EVALUATIVA ENTRE TIPOS DE SISTEMAS ELECTORALES

Continuando con el desarrollo del esquema evaluativo, el cuadro6 demuestra que los sistemas electorales que llamamos clásicos –entre ellos el sistema de mayoría relativa y la representación pro-porcional pura– no llegan ni aspiran a un equilibrio, pues hansido pensados en función de una o a lo mejor dos de las tresfunciones –esto se confirma en todo el debate bicentenario sobresistemas electorales– mientras que los sistemas combinados –co-múnmente llamados mixtos– son capaces de lograrlo.

Tiposbásicos

Tipos Representación Concentración

Representaciónproporcional

Representación

mayoritaria

ProporcionalpuroProporcionalpersonalizadoMayoríarelativaSistemasegmentado

+

-

+

+

-

+

+

+

-

+

+

+

Participación

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DIETER NOHLEN

CUADRO 6: LA FORMA DE CUMPLIMIENTO DE LAS TRES FUNCIONES:

EQUILIBRIO O DESEQUILIBRIO

Esta evaluación nos lleva a sostener que existen tipos de sistemaselectorales superiores a otros siempre que la comparación se baseen los argumentos de multifuncionalidad y equilibrio. Entonces,una posibilidad de evaluación de los sistemas electorales vigentesy de las reformas propuestas existiría en determinar a qué tipo desistema electoral corresponden o conducirían. La interroganteconstituiría una primera aproximación al problema de evaluacióncomparativa relativamente sencilla. Definiendo bien el sistemaelectoral según la tipología a nuestra disposición, se determina enel mismo instante su calidad.

II.4 LA COMPARACIÓN DE LOS SEIS TIPOS DE SISTEMAS ELECTORALES

A continuación se comparará solamente algunos de los sistemaselectorales mencionados, sobre todo en cuanto a las tres primerasdemandas funcionales: la representación, la concentración y laparticipación.

a) El sistema de mayoría relativa en circunscripcionesuninominales cumple bien y mejor que todos los demás con laexigencia de concentración. Facilita la formación de mayorías ab-solutas monocolores en el parlamento. Este efecto no sólo es unsupuesto teórico, sino que es un efecto empíricamente comproba-

Cumplimientos delas tres funciones

Desequilibrio

Equilibrio

Grupo de sistemasElectorales

Tipos de sistemas Electorales

Clasicos

Combinados

Mayoría absolutaMayoría relativaProporcional puroProporcional en distritosplurinominales grandes

Proporcional personalizadoSistema segmentadoSistema compensatorio

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do. Más de la mitad de todas las mayorías absolutas son el resul-tado del efecto formador de mayorías del sistema de mayoría rela-tiva en circunscripciones uninominales. El otro lado de la meda-lla es que cumple pésimo (y peor que todos los demás) con laexigencia de una representación justa. Efectivamente, los partidospequeños no tienen posibilidades de representación. Incluso unpartido que alcance el 20% de los votos, puede quedar, en loshechos, fuera del parlamento. En cuanto al criterio participación,la uninominalidad es uno de los elementos claves en lo que sepercibe como las ventajas del sistema. El voto es personal, pese aque, en términos sociológicos, el voto es primordialmente un votode partido. El sistema es de fácil comprensión; su legitimidadestá basada en su vinculación con una determinada tradición po-lítica y en la teoría democrática que se funda especialmente en elcaso clásico del parlamentarismo inglés. La opinión que se trans-mite sobre el sistema de mayoría relativa, a menudo no refleja lacrítica que se articula en los países donde se aplica este sistema yque se refiere a la falta de representación. Surgen dudas respecto asi el sistema de mayoría relativa en circunscripciones uninominales,“importado” de la antigua potencia colonial, Gran Bretaña, a va-rios países de África y Asia, seguiría gozando de real aceptación enla opinión pública, si se presentara la oportunidad de disponer deinformación sobre sistemas electorales alternativos con efectos dis-tintos y se pudiera elegir entre éstos.

b) El sistema de mayoría absoluta en circunscripcionesuninominales comparte algunas características con el primer tipode sistema mayoritario, pero difiere en otras. Ladesproporcionalidad puede ser alta, pero no tanto en función dela mayoría absoluta de un partido, sino más bien de una alianzade partidos que se forma para ganar el ballotage. Este sistema noreduce tanto la cantidad de partidos, ya que los pequeños parti-dos se hallan protegidos por su importancia en la conformaciónde alianzas. El sistema es de fácil comprensión, sin embargo, re-quiere dos elecciones en caso de ballotage. En la primera vuelta,

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permite medir las fuerzas de todos los partidos políticos, de modoque el voto para los pequeños partidos puede contar en el procesode formación de alianzas en función del ballotage. En la medidaen que estas alianzas sean no sólo electoralistas, sino de posteriorcooperación parlamentaria, el sistema electoral de mayoría abso-luta puede contribuir también a la concentración. Vale conside-rar que este sistema no tiene mucha aplicación en el ámbito de laselecciones parlamentarias, lo que es un indicador válido que per-mite efectuar una valoración más bien negativa.

c) El sistema electoral que combina la fórmula proporcionalcon la circunscripción pequeña tampoco es muy frecuente. Lamayor diferencia con los dos tipos anteriores reside en que la cir-cunscripción electoral está representada por diputados de dife-rentes partidos, de la mayoría y de la minoría. En esta mismalínea de comparación, puede resultar menor el grado dedesproporcionalidad, lo que dependerá de factores particulares,como por ejemplo de la cantidad de los escaños por circunscrip-ción, si el tamaño es estable o variable, par o impar, etc. El funcio-namiento del sistema es simple, salvo que se introduzcan compli-cados sistemas de votación y adjudicación de escaños. El sistemacumple muy bien con la exigencia de un voto personal, o inclusode un voto preferencial.

d) El sistema proporcional en circunscripciones plurinominalesvariables es un sistema usado muy a menudo. En general, noconsigue una representación justa en términos de altos grados deproporcionalidad. Puede ejercer un efecto concentrador comoconsecuencia de la barrera natural que constituyen las circuns-cripciones para los partidos pequeños. Normalmente, las circuns-cripciones tienen como base la división político-administrativadel país, y es por lo tanto menos conflictivo que el sistema demayoría relativa en circunscripciones uninominales, que requiereuna constante redelimitación de las circunscripciones, dejandoasí un margen para la manipulación política en su trazado

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(gerrymandering). Sin embargo, la relación entre población/elec-tores y diputados puede ser sesgada en favor de las pequeñas cir-cunscripciones, lo que constituye el blanco de críticas. Las listasde partido en el nivel de la circunscripción son por regla generalcerradas y bloquedas lo que motiva también críticas y continuaspropuestas de abrirlas, pese a las desventajas funcionales implica-das en esta última medida en términos de no fomentar partidospolíticos bien estructurados. El método de conversión de los vo-tos en escaños puede influir en el grado de proporcionalidad delos resultados, de modo que puede asimismo suscitar críticas. Entérminos generales, el sistema proporcional en circunscripcionesplurinominales variables es un sistema que en general funcionabien, pese a no cumplir ni con la exigencia de representación nicon la de participación. Por esto, ciertos malentendidos y la in-comprensión de buena parte de sus críticos, este sistema se veenfrentado frecuentemente con cuestionamientos deslegitimadores.

e) El sistema de representación proporcional pura es el quemejor cumple con la exigencia de representación justa, pero clara-mente en detrimento de las exigencias de concentración y tam-bién de participación, dado que generalmente está acompañadode listas cerradas y bloqueadas. La crítica se centra en estos défi-cits, y en sus respectivos efectos: fragmentación del sistema departidos políticos, carácter anónimo del voto. Sin embargo, valedestacar que la lista cerrada y bloqueada es, por razones defuncionalidad mínima del sistema en el nivel de las eleccionesnacionales, un corolario imprescindible de la representación pro-porcional pura. La legitimidad del sistema proporcional puro estámuy cuestionada por las experiencias históricas de derrumbe omal funcionamiento de las democracias en Europa; no tanto asíen otros lugares, donde la exigencia primordial radica en la repre-sentación y donde la unidimensionalidad del enfoque se imponepor la alta heterogenidad de la sociedad y la alta conflictividad desus diferentes segmentos.

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f ) El sistema proporcional personalizado con barrera legal derepresentación en el nivel nacional es un sistema intermedio: cum-ple con la exigencia de representación en la parte que se refiere a larepresentación proporcional entre los partidos políticos que supe-raron esta barrera, la cual, al mismo tiempo, no es tan alta comopara lesionar el principio de representación proporcional. De estemodo, la barrera es defendible frente a críticas que se articulanrepetidamente en su contra. El sistema cumple también con laexigencia de concentración en la parte que se refiere a la exclusiónde los partidos pequeños del parlamento, los cuales podrían com-plicar la formación de una mayoría parlamentaria, base de ungobierno estable en el régimen parlamentario. Pero este sistemano contribuye a constituir mayorías unicolores. En cuanto a laexigencia de participación, vale considerar la forma en que se vin-cula el principio proporcional con la uninominalidad. Si toma-mos como ejemplo el sistema alemán, esta exigencia se cumplecon el voto personal para la mitad de los escaños parlamentarios.En referencia al mismo caso alemán, podemos afirmar que el sis-tema es más complicado que los demás tipos de sistemas básicos;sin embargo, permanece dentro de márgenes comprensibles. Lamayor complejidad del sistema es el resultado del intento de cum-plir con las tres primeras exigencias de forma equilibrada y simul-táneamente. El alto grado de satisfacción con el sistema electoralen Alemania y su función de modelo en el debate internacionalsobre reformas electorales representan buenos indicadores de lalegitimidad del sistema proporcional personalizado con barreralegal.

El cuadro 7 resume los resultados de la comparación de los seistipos de sistemas electorales en virtud de las tres primeras expec-tativas sobre su funcionamiento y sus efectos:

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CUADRO 7: EL CUMPLIMIENTO DE LAS DEMANDAS FUNCIONALES EN DISTINTOS TIPOS

DE SISTEMAS ELECTORALES

* en el caso de listas bloqueadas y cerradas.

Significativamente, en el debate internacional sobre el desarrollode los sistemas electorales es posible observar una tendencia quese aleja de los extremos sistemas electorales “clásicos”, basados fun-damentalmente en una única función (descuidando otras), y vaen dirección de sistemas electorales (personalizados) combinadosque intentan producir una relación más equilibrada entre las dis-tintas funciones. Precisamente la representación proporcionalpersonalizada, tal como se la aplica en Alemania, transita unacamino intermedio entre las distintas demandas funcionales. Allíradica su carácter modelo. En efecto, en una serie de países se haintroducido la representación proporcional personalizada en elmarco de recientes reformas de los sistemas electorales, por ejem-plo en Nueva Zelanda y con modificaciones en Venezuela y Boli-via. En otros países, se introdujeron sistemas electorales

Sistema electoral

sistema de mayoríarelativa

sistema de mayoríaabsoluta

Representación Concentración Participación

negativo

sistema de fórmula proporcionalen circunscripciones pequeñas

sistema proporcional en circuns-cripciones plurinominales

sistema proporcional puro

sistema proporcionalpersonalizado

negativo

negativo

negativo

positivo

positivo

positivo

positivo

positivo

positivo

positivo

negativo

positivo

positivo

positivo

negativo*

negativo*

positivo

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DIETER NOHLEN

emparentados con la representación proporcional personalizada,como la representación proporcional compensatoria con barreralegal (Italia) o también sistemas segmentados que en general rom-pen, sin embargo, con el principio de representación proporcio-nal (por ejemplo Japón, México, Rusia). La amplia paleta de com-binaciones entre la elección de personas en circunscripcionesuninominales, por un lado, y la elección por listas según la fór-mula proporcional, por otro, posibilita que estos tipos de siste-mas electorales combinados se puedan emplear en países con con-diciones sociopolíticas harto diferentes. Algo que se compruebapor la “atractividad” de los sistemas electorales personalizados enel marco de los debates recientes sobre reformas en diferentes par-tes del mundo.

Los ejemplos de Alemania y Nueva Zelanda ponen así de mani-fiesto que el desarrollo hacia sistemas electorales personalizados(en estos casos concretamente hacia la representación proporcio-nal personalizada) puede tener distintos puntos de partida. EnAlemania (como también en otros países de Europa occidental),la representación proporcional pura era vista como el ideal de unarepresentación justa. Tras las primeras experiencias con este siste-ma que habían favorecido la fragmentación partidaria, y tras serrelacionado con la quiebra de la República de Weimar y otrasdemocracias, la idea de una representación lo más exacta posibleperdió importancia para la elaboración de sistemas electorales enEuropa occidental. Basándose en los requisitos funcionales delgobierno parlamentario, en muchos países se hicieron “correccio-nes” en los sistemas proporcionales en el sentido de aumentar losefectos concentradores. En este sentido, tras la dictaduranacionalsocialista en Alemania no se volvió a la representaciónproporcional pura, sino que se introdujo la representación pro-porcional personalizada con una barrera legal relativamente alta.Nueva Zelanda transitó en la dirección opuesta. Durante más decien años, se empleó el sistema de mayoría relativa en circunscrip-ciones uninominales. A mediados de los años ochenta, el gobier-

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no conformó la Royal Commission on the Electoral Reform ofNew Zealand, una comisión independiente que, tras evaluar dis-tintas alternativas, llegó unánimente a la recomendación de in-troducir el sistema proporcional personalizado. Con la ayuda dedos referendos se instauró en 1993 la representación proporcio-nal personalizada según el modelo alemán, bajo la denominaciónde mixed-member-proportional system.

II.5 EVALUACIÓN COMPARATIVA DE LOS SISTEMAS ELECTORALES DE

AMÉRICA LATINA

En el siguiente cuadro hemos desglozado a modo de ejemplo ochosistemas electorales actualmente vigentes en América Latina parala elección de una representación nacional (en caso deunicameralismo) o bien de la cámara de diputados. Como puedeobservarse, los valores asociados al cumplimento de las tres fun-ciones por parte de los sistemas electorales varían del extremosuperior hacia el inferior de los tipos de sistemas electorales: deun estado de desequilibrio en favor de la representación, pasandopor el del equilibrio hasta llegar a un nuevo estado de desequili-

brio que prioriza la participación. En este cuadro, los dos “más”(++) pretenden enfatizar el extremo en el cumplimiento de la

función, mientras que los “más” acompañados por el signo “me-nos” (+ –) indican que el efecto del sistema respecto a la funciónen cuestión es ambivalente.

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CUADRO 8: TIPOS DE SISTEMAS ELECTORALES EMPÍRICOS*

* Argentina, Colombia, Chile, Bolivia, Brasil, Ecuador, Perú, Paraguay, Uru-guay, Venezuela, México

Una vez más, vale diferenciar debido a que los efectos establecidosen el cuadro 8 son efectos teóricos, de modo que en la empiriapueden ser alterados por la injerencia de factores estructurales ocoyunturales particulares. Por ejemplo, en el caso delbinominalismo, en Chile se consigue una proporcionalidad bas-tante alta entre votos y escaños para los partidos que saben formaralianzas electorales. Entonces, con respecto a este país, en el rubro

“representación”, tendría que aparecer en vez de un – un +. Así sepodría objetar la evaluación propuesta. Sin embargo, abstraer elmodelo de evaluación sólo a partir de una única experiencia no

-

Tipo de sistemaElectoral

Casos Representación Concentración

Personalizadosegmentado

Proporcionalpuro

Proporcionalpersonalizado

+ +

+

+ -

-

+

+

+ -

Plurinominalgrandes districtos

Plurinominal nobloqueado

Binominal

Plurinominal pequeñosdistrictos

Plurinominal votomúltiple

Participación

2

1

2

2

1

1

1

1

+

+

-

-

-

-

-

+

-

-

-

+

+

+

+ -

+ +

Funciones

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parece conveniente. Vale recordar que la clasificación de los siste-mas electorales no se establece en base a sus resultados empíricos,pues ellos cambian según los contextos en que operan. El proce-dimiento analítico que proponemos es el de estudiar la diferenciaentre el efecto hipotético del sistema electoral y su efecto real yaveriguar las razones de esta diferencia.

Con relación a la ingeniería política, no nos interesa sólo la eva-luación de los sistemas electorales, sino también la de los elemen-tos técnicos que contribuyen a que los sistemas electorales tenganeste u otro efecto e impacto en el cumplimiento de las funcionesde representación, efectividad y participación. En el cuadro 5 seindican los efectos que tienen algunos elementos técnicos y suvariación. Empezamos con un dispositivo legal o constitucional,la simultaneidad o no de las elecciones parlamentarias con laspresidenciales. En otra oportunidad (Nohlen, en Nohlen / Pica-do / Zovatto 1998, p. 179 y sig.) hemos establecido tres gradosde simultaneidad de los dos tipos de elecciones: su celebración enel mismo día, con la misma boleta o con el mismo voto. Aquí nosreferimos sólo a la conexión menos estrecha. Esta simultaneidadde las elecciones aumenta la concentración o efectividad del voto.Otra variable más allá de lo que por lo general se incluye en elámbito de los sistemas electorales es el tamaño del parlamento(una excepción es Lijphart 1994). A mayor número de escaños,mejora la función de representación. El formato del distrito es lavariable más importante dentro del sistema electoral propiamen-te como tal. Cuando aumenta la dimensión de las circunscripcio-nes, se favorece la función de representación. Obvio que un cam-bio de tamaño en dirección inversa produce mayor concentracióny efectividad. El ejercicio práctico consiste en recordar nuestrosconocimientos sobre los efectos de los elementos técnicos de lossistemas electorales (véase Nohlen, 1998, p. 52 y sig.) y relacio-narlos con los tres criterios de evaluación.

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CUADRO 9: EVALUACIÓN DE LOS ELEMENTOS TÉCNICOS

Esta evaluación es muy esquemática y por ende tiene sus limita-ciones. Es importante tomar en cuenta también la intensidad o elalcance del efecto, fenómeno gradual que no se presta a una senci-lla evaluación clasificatoria.

De todos modos, para los interesados en reformas electorales, esimperioso manejar el tema de manera de poder pronosticar losefectos grosso modo. A esto sigue el análisis empírico-operativodestinado a estudiar los efectos reales que tendrían los elementostécnicos, considerando las circunstancias concretas del campo.

Con este instrumento analítico a mano, es posible detectar ten-dencias generales en el desarrollo de los sistemas electorales enrelación con los criterios de evaluación. A modo de ejemplo, ob-servamos las reformas electorales en América Latina en la décadade los noventa. Notificamos reformas del tipo de sistema electoral

Elementos individuales

simultaneidad

mayor número de escaños

Representación Efectividad Participación

-

mayor tamaño de distritos

personalización del voto

listas semiabiertas

barreras legales

+

+

0

0

-

+

0

-

0

+

0

0

0

0

+

+

0

Formula d’Hondt enlugar de Hare

- + 0

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en cinco países que evaluamos en el cuadro 10.

CUADRO 10: REFORMAS ELECTORALES EN CINCO PAÍSES DE AMÉRICA DEL SUR

En los demás países latinoamericanos se produjeron cambios enalgunos elementos técnicos, en la cantidad de escaños, en ladistritación, en el grado de simultaneidad de las elecciones, carac-terísticas que no caben ser desglosadas aquí.

Considerando la totalidad de las reformas que tuvieron lugar en ladécada de los noventa, se podría decir que la legislación electoralen América Latina estuvo orientada hacia la profundización de lafunción de representación. Se observa también una mayor aten-ción al criterio de la participación. Sin embargo, no se mejoró deforma significativa la función de la efectividad del sistema electo-ral.

III. SISTEMAS ELECTORALES Y SU CONTEXTO

Los sistemas electorales actúan en una compleja constelación de

Reformas electorales enAmérica Latina

Bolivia

Venezuela

Representación Efectividad Participación

=

Ecuador

Perú

Uruguay

=

+

+

=

=

=

- -

- +

=

+

+

+

- -

+ -

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distintas condiciones sociales, culturales, políticas, etc., que varíasegún tiempo y lugar. Ante su dependencia contextual, las conse-cuencias de los sistemas electorales así como las ventajas y desven-tajas de las diferentes alternativas tienen que investigarse y eva-luarse siempre en relación a las respectivas condicionessociopolíticas. Las condiciones socio-estructurales y las experien-cias histórico-políticas de los países o grupos de países determi-nan el perfil de exigencias concreto que se le plantea a un sistemaelectoral, y son de crucial importancia para tomar una opciónconcreta tanto en el nivel de los principios de representación comoen el de la elaboración concreta de los sistemas electorales. Conse-cuentemente, respecto a la asesoría política no parece tener senti-do propagar la opción por o la transferencia de un sistema electo-ral de un país a otro sin considerar las condiciones sociopolíticasespecíficas.

III.1 ESTRUCTURA DE LA SOCIEDAD

La estructura de la sociedad respectiva constitutye una variablecentral en esta relación; esta variable determina a menudo la op-ción por, las consecuencias y la valoración de un sistema electoral.

Con respecto al necesario análisis de la sociedad para la cual sepiensa el sistema electoral apropiado, el tipo y la profundidad delas escisiones y de los conflictos societales son de particular inte-rés. En sociedades heterogéneas, escindidas por líneas de conflic-to (clivajes) étnicos, religiosos, lingüísticos, culturales, etc., lossistemas electorales exhiben otras consecuencias y tienen que sa-tisfacer, por lo tanto, otras exigencias que en sociedades (relativa-mente) homogéneas. Esto es aún más válido cuando estos conflic-tos se encuentran politizados.

La importancia de las variables socio-estructurales se muestra cla-ramente en aquellos países y regiones caracterizados por la hetero-geneidad étnica. El factor étnico desempeña por ejemplo un pa-

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pel de primera línea en el marco de los procesos de democratiza-ción en África. Algunos expertos ven en la etnicidad o en lapolitización de la etnicidad incluso un factor que puede impedirel desarrollo de la forma de gobierno democrática en sociedadesmuy heterogéneas étnicamente. Este escepticismo se basa tantoen las experiencias previas con el derrumbe de formas de gobiernodemocráticas en países donde los problemas y conflictos étnicostenían una gran importancia como en el carácterpreponderantemente étnico de los regímenes autoritarios en elcontinente africano. Ante este trasfondo, se teme asimismo que laliberalización o democratización política en estos países podríaabrir las puertas a una lucha política basada en categorías étnicas,la cual es poco compatible con la democracia pluralista.

Bajo las condiciones de sociedades étnicamente heterogéneas, lamayoría relativa en circunscripciones uninominales, que es em-pleada en varios países africanos y asiáticos, tiene otras consecuen-cias que aquéllas que se desprenden del modelo desarrollado enbase al parlamentarismo británico. Sobre todo las experienciasafricanas prueban la hipótesis originalmente planteada por Alexisde Tocqueville de que la representación por mayoría requiere so-ciedades relativamente homogéneas para su adecuado funciona-miento. Los problemas más graves con la mayoría relativa en so-ciedades étnicamente heterogéneas son:

· la insuficiente representación de aquellas minorías étnicasque no disponen de baluartes electorales regionales;

· la acentuación de hegemonías regionales en el caso deldominio de grupos étnicos en las respectivas regiones, yasí la transformación de los baluartes electorales regionalesde los partidos políticos en conflictos con base político-territorial;

· la formación de mayorías parlamentarias

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sobredimensionadas en relación con la repartición de losvotos, con la consecuencia que los partidos de la oposiciónson prácticamente eliminados y se fortalece el dominioétnico en el plano político nacional;

· el fomento del desarrollo de sistemas de partido dominan-te debido a las mayorías sobredimensionadas, sin posibili-dad de un cambio de gobierno o siquiera de una oposiciónpolítica efectiva.

La aparición frecuente de un sistema de partidos dominado porun único partido político en África y Asia constituye un factorque favorece distorsiones extremas en la representación política,minando así la capacidad del sistema de partidos correspondientede llevar adelante el proceso de construcción nacional (nation-building). Al fin y al cabo, la representación por mayoría no sólofomentó una acentuación de los conflictos étnicos, sino queincentivó también la polarización étnico-regional. Los siguientesson resultados típicos de la utilización de la mayoría relativa ensociedades segmentadas: un partido gana todos los escaños; unpartido gana más de dos tercios de los escaños; o los distintospartidos ganan en sus baluartes respectivos de tal forma que laminorías étnicas se quedan sin representación política en algunaso en la totalidad de las regiones, logrando imponerse únicamenteallí donde representan una mayoría debido a su concentraciónregional.

Retomando una vez más las reflexiones sobre las exigencias fun-cionales puestas en los sistemas electorales, es preciso recalcar quela valoración de las exigencias particulares tiene que realizarse enfunción de las condiciones sociopolíticas del caso en cuestión.Claro está que, en la práctica, el establecimiento de prioridades,por ejemplo más participación o más concentración en el sistemade partidos, obedece en última instancia a criterios políticos. Y enla valoración de las distintas exigencias confluyen asimismo, sin

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duda, puntos de vista teórico-democráticos generales. Según seanlos cálculos de poder político y la posición teórico-democrática,se evaluará consiguientemente como más importante ya sea laformación de mayorías partidarias claras en el parlamento o larepresentación política de la mayor cantidad posible de fuerzaspolíticas relevantes. Así, siempre habrá partidarios tanto de la fun-ción de concentración como de la de representación. No obstan-te, es aconsejable no dejar librado el establecimiento de priorida-des únicamente al cálculo político partidista y/o a abstractas re-flexiones teóricas. En la valoración tienen que confluir tambiénlas condiciones sociopolíticas, en especial la cuestión de si se tratade sociedades más bien homogéneas o heterogéneas.

Aquí es necesario subrayar que en sociedades segmentadas la fun-ción de representación adquiere una importancia crucial. Los di-ferentes grupos sociales tienen que obtener representación y deforma aproximadamente proporcional. Esto se relaciona con laexigencia muy importante de integración política en sociedadessegmentadas, función a la cual también tendría que responder elsistema electoral. En este sentido, el sistema electoral no debeexcluir de ningún modo a las minorías sociales y políticas de larepresentación parlamentaria. La legitimidad del sistema políticoen sociedades segmentadas se funda en gran medida en la repre-sentación y en la integración política de las minorías.

El catálogo siguiente presenta algunos criterios e instancias decontrol que juegan un papel importante en la opción por y en lavaloración de un sistema electoral respecto de sociedadessegmentadas, tal como se observan sobre todo en África:

· Legitimidad: ¿Se acepta en los diversos grupos societales alsistema electoral como un medio institucional adecuadopara el gobierno representativo? ¿Aceptan los grupos opartidos políticos minoritarios perdedores los resultadosde las elecciones?

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· Integración política: ¿El sistema electoral une o desune alpaís? ¿Aumenta la polarización política o la reduce? ¿Ca-naliza los conflictos políticos en procedimientos que sir-van para su resolución pacífica o promueve las solucionespor la fuerza?

· Representación: ¿Permite el sistema electoral la represen-tación de minorías étnicas? ¿Qué tan bien representadosse pueden sentir estos grupos? ¿Permite el sistema electo-ral que los partidos políticos alcancen una proporción deescaños similar a su proporción de votos?

· Partidos políticos: ¿Puede ayudar el sistema electoral a su-perar la politización de las diferencias étnicas, expresadasbajo la forma de sistemas de partidos de base étnica?

· Gobierno representativo: ¿Puede un gobierno elegido através de un sistema electoral particular ser representativoen el sentido de reflejar los intereses de los diferentes gru-pos étnicos y especialmente de las minorías étnicas? ¿Pro-mueve el sistema electoral formas de gobiernoconsociacionales, de tal forma que las minorías tomen par-te del proceso de decisión?

· Oposición política: ¿Evita el sistema electoral las mayoríasexageradas, de tal forma que la oposición política puedadesempeñar un papel efectivo en el proceso político? ¿Puedeel parlamento ser efectivo vis-à-vis del ejecutivo?

Desde la perspectiva de la sistemática electoral, los sistemas elec-torales proporcionales cumplen indudablemente mejor con lasexigencias funcionales específicas en sociedades segmentadas. Estoresulta aún más válido si se considera que en sociedadeshetorogéneas los sistemas electorales mayoritarios no producen lamisma integración política ni exhiben las mismas consecuencias

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para la estabilidad del sistema político que en sociedades homo-géneas. El empleo de la representación por mayoría en sociedadesheterogéneas significa más bien exclusión y polarización.

La superioridad de la representación proporcional frente a la re-presentación por mayoría en sociedades heterogéneas se despren-de entonces de distintas reflexiones: primero, la representaciónpor mayoría no puede cumplir con importantes exigencias fun-cionales puestas en los sistemas electorales. Segundo, sus conse-cuencias naturales respecto a la formación de mayorías parlamen-tarias conducen al dominio político de grupos étnicos particula-res y favorecen de este modo la inestabilidad política. Tercero, larepresentación proporcional cumple con la exigencia de una re-presentación justa de las minorías, a la cual debe dársele priori-dad en sociedades heterogéneas. Otro argumento es de naturalezapolítica: la representación por mayoría sólo puede introducirse encontra de la voluntad de las minorías étnicas, pues expresa siem-pre el dominio político de una mayoría étnica. Dado que la repre-sentación proporcional constituye el único camino para posibili-tar una representación justa de las minorías, es algo obvio que laintroducción de un sistema electoral proporcional refleja el inte-rés político de las minorías que son excluidas de la representaciónpolítica bajo las condiciones de la representación por mayoría.No obstante, pese a lo razonable que sería la introducción de larepresentación proporcional en términos sistemático-electoralesen aquellas sociedades segmentadas que emplean la representa-ción por mayoría, en la realidad política las reformas de los siste-mas electorales tienen que tomar en cuenta las relaciones de po-der político y la tradición política del caso en cuestión. La intro-ducción de la representación proporcional en lugar de la repre-sentación por mayoría no es, en la mayor parte de los casos, unaopción política viable, ya que una reforma tan ambiciosa precisadel apoyo de los partidos políticos más importantes, especialmentedel o los partidos de gobierno. En general, estos no están interesa-dos en debilitar su poder político. Además, en varios países africa-

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nos y asiáticos, las circunscripciones uninominales forman partede la cultura política. Ante este trasfondo son recomendables re-formas limitadas e incrementalistas y sistemas electorales combi-nados en términos de las metas perseguidas, dado que, además,las circunscripciones uninominales cumplen funciones positivasen dichos sistemas electorales. Se puede entender la reforma delsistema electoral también como un proceso de adaptación del sis-tema electoral a las exigencias funcionales, el cual puede ser diri-gido de acuerdo a las experiencias hechas con reformas puntuales,no excluyéndose en principio el pasaje de la representación pormayoría a la proporcional. Un primer paso en el marco de estaestrategia podría ser la distribución de escaños adicionales poruna lista proporcional junto a la vigente representación por ma-yoría en circunscripciones uninominales (representación por ma-yoría con lista adicional proporcional). Mediante esta reforma semantiene la cultura política del país, estrechamente relacionadacon las circunscripciones uninominales, y no obstante se habríamejorado por lo menos en parte la función de la representación.

De no alcanzar esta reforma para eliminar los déficits de la repre-sentación política, se podría, a través de reformas posteriores, ele-var entonces sucesivamente el número de los escaños distribuidosproporcionalmente a través de la lista proporcional (en lugar deun tercio, la mitad de los mandatos proporcionales). O se po-drían introducir finalmente otras formas de combinación de cir-cunscripciones uninominales con elementos proporcionales, comofue expuesto arriba (representación proporcional compensatoria,representación proporcional personalizada). El espectro de lasposibilidades de combinación deja margen suficiente para la con-sideración de diferentes condiciones sociopolíticas y socioculturales,y para distintas constelaciones de poder político.

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III.2 VARIABLES POLÍTICAS

Las reflexiones hechas arriba ya se han referido a la importancia delas variables genuinamente políticas para la selección y la reformade los sistemas electorales. En última instancia, son los actorespolíticos quienes deciden si las condiciones socioculturales juga-rán algún papel en la elaboración de un sistema electoral. En losesfuerzos dedicados a introducir un nuevo sistema electoral o areformar el existente siempre confluyen los intereses políticos ylas aspiraciones de poder de los actores políticos. Ellos suelen pre-sentar las propuestas de reformas, y son siempre quienes tienenen sus manos el poder de aprobarlas. Los políticos tienen unavisión de estas cuestiones más bien pragmática, guiada por crite-rios de poder. Con suma frecuencia, las propuestas de reforma sonanalizadas por los actores políticos en términos de ventajas y des-ventajas. Sin embargo, dicha valoración no siempre se basa en unacomprensión adecuada de la forma de funcionamiento y de lasconsecuencias de los tipos particulares de sistemas electorales o desus elementos componentes. Esto significa que dado que los siste-mas electorales influyen sobre la distribución del poder políticoen un país, las cuestiones de los sistemas electorales siempre soncuestiones de poder político. Por consiguiente, el tema se halla amenudo sumamente politizado. La introducción o la reforma delos sistemas electorales refleja por lo general las relaciones de po-der político en el momento de la reforma del sistema electoral.Las modificaciones de los sistemas electorales se imponen en lamayor parte de los casos “desde arriba” o se negocian entre elgobierno y la oposición. Los compromisos no son algo raro, loque, entre otras cosas, lleva a la conformación de sistemas electo-rales que —desde un punto de vista social-tecnológico— se mues-tran incoherentes y pobremente diseñados.

La politización de las cuestiones relacionadas con los sistemas elec-torales establece por lo tanto límites a la ingeniería política. Larealidad histórico-política está marcada por una libertad de op-

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ción mucho más reducida que lo que dejan translucir los debatesacadémicos. En muchos de los debates sobre reformas políticas alos sistemas electorales ya no se plantea la opción básica entrerepresentación por mayoría y representación proporcional. A me-nudo se le ha dado solución a esta decisión históricamente y/oconstitucionalmente. Empíricamente, la mayoría de las reformasa los sistemas electorales se limitan a hacer cambios dentro delprincipio de representación vigente. Sólo en pocas ocasiones, ge-neralmente en tiempos de crisis política o de cambios de granmagnitud, las élites políticas tratan la cuestión del sistema electo-ral empezando de cero, aunque naturalmente de tales debatesreformistas no siempre surge una reforma fundamental del siste-ma electoral en cuestión. El gran cambio es raro. Las reformaspequeñas e incrementalistas, concebidas en adecuación al contex-to histórico-político, son más capaces de imponerse. Por el con-trario, las discusiones abstractas en términos de la gran alternativaentre la representación por mayoría y la representación propor-cional no suelen conducir a una reforma concreta.

III.3 TIPOS DE DISEÑO INSTITUCIONAL

La idea del constitutional engineering –pese al escepticismo cre-ciente respecto a la capacidad de poder intervenir en la políticadesde fuera– ha cobrado mucha fuerza en el contexto que consti-tuye la tercera ola de democratización. Esta nueva corriente depensamiento ha ido acompañada, sin embargo, de un nuevo augedel enfoque normativo, como mejor lo demuestran en el recientedebate mismo las contribuciones de Arend Lijphart (1991) sobre”Institutional Choices for New Democracies”.

Así, es oportuno y útil distinguir, dentro del diseño institucional,dos posturas, una normativo-abstracta y otra histórico-empírica,diferencia que se expresa en varias dimensiones. La primera serefiere a la génesis de las instituciones políticas. Por un lado, unapostura asociada a un pensamiento socialtecnológico que entien-

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de a las instituciones como el resultado de un diseño racionalmaterializado a través de una intervención más artificial o ad hoc.Por el otro, una postura relacionada a un entendimiento másevolucionista de la génesis y el desarrollo institucional,influenciados ambos procesos por un sinnúmero de factores (ex-periencias históricas, intereses, relaciones de poder, etc.) que im-ponen resistencias y limitaciones a la implementación de diseñoscientíficos por más excelentes y recomendables que éstos sean.

La segunda dimensión se refiere al tipo de argumento. La posturanormativo-abstracta intenta crear el escenario de alternativasinstitucionales a grandes rasgos, sistematizando las preferenciasde forma dicotómica. Esta postura involucra una confrontaciónaxiológica a nivel lógico-racional de las opciones institucionalesque suele desembocar en la conclusión de una supuesta superiori-dad en principio de una alternativa sobre la otra, por ejemplo delparlamentarismo sobre el presidencialismo o del sistema propor-cional sobre el sistema mayoritario o al revés. La postura históri-co-empírica se contrapone y destaca las siguientes ideas básicas:

Primero, repetimos: No existe ningún best system (sistema ideal).Como dijo una vez Giovanni Sartori: el mejor sistema es aquélque mejor se adecúa / adapta.

Segundo: Por lo tanto no hay ninguna solución institucional ge-

neral. Como afirmó Robert A. Dahl (1996): “Every solution willneed to be custom tailored to the features of each country.” Todasolución tiene que ser confeccionada conforme a las característicasde cada país.

Tercero: Aún cuando existiera un best system, no hay forma deimponer una solución institucional. Pues las instituciones son elresultado de procesos de toma de decisión en los que intervienenvalores en conflicto. Las instituciones son el resultado de estosconflictos, de negociación y acuerdo entre actores políticos.

La diferencia entre las posturas se pueden resumir de manera que

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corresponden a dos niveles de diseño institucional: uno general yotro particular. Observando el debate internacional, se desprendeque se ha llevado a cabo por sobre todo a nivel general. Valeconsiderar los aportes de Juan J. Linz y Arend Lijphart (entreotros en Linz / Valenzuela, 1994) respecto a las grandes opcionesinstitucionales que se refieren precisamente a la forma de gobiernoy al sistema electoral. A ese nivel de las grandes alternativas, eldiseño institucional se maneja con categorías demasiado ampliasy, por ende, de gran heterogeneidad interna. Dentro de lasalternativas hay subtipos con decisivos efectos diferentes, de talforma que las afirmaciones generalizadoras al nivel más alto deabstracción resultan poco convincentes. Repetimos: En la prácticapolítica de la consultaría, la opción viable radica más bien entrelas variantes dentro de cada uno de las grandes opcionesdicotomizadas. Por lo demás, el diseño institucional abstracto sebasa en el supuesto de ceteris paribus. Un buen ejemplo de estatendencia es el ya mencionado artículo de Arend Lijphart sobre

“Institutional Choices for New Democracies”(1991) que resumelas experiencias en gobierno comparado, tomando como baseempírica democracias consolidadas del mundo, excluyendoexplícitamente de su muestra de casos a las democracias jóvenes,pero dirigiendo su mensaje, sus recomendaciones institucionalesprecisamente a ellas. No se toma en cuenta la gran heterogeneidadcontextual, incluso creciente en la medida en que surgen nuevasdemocracias en África y Asia, lo que impide pensar en que lasinstituciones tengan los mismos efectos viajando de un país(desarrollado) a otro (en vías de desarrollo). ¿Qué posibilidadesde éxito tiene una institucionalidad en un entorno diferente alque ha sido su base constituyente? Allí donde la postura básica dela gente y de los actores políticos consiste en una profundadesconfianza frente a todo lo que sea público –como es el caso deAmérica Latina–, la solución no puede radicar en el transplantede instituciones que provienen de países en los que la confianzaen lo público es una predisposición ampliamente compartida –como es el caso de Europa.

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Desde nuestra perspectiva histórico-empírica, todo diseño tieneque considerarse más bién a nivel particular. El diseño comienzacon los problemas de representación o de gobierno concretos quese presentan en contextos sociopolíticos determinados. No nosparece acertado el supuesto de que la lógica de unainstitucionalidad que se introduce imprimiría la realidad de lasdemocracias jóvenes con su sello, por ejemplo que elparlamentarismo crearía el sistema de partidos que funcionalmentenecesita, o que el sistema de pluralidad crearía un sistemabipartidista. En este sentido vale ser escéptico y advertiroportunamente el riesgo que corre un país cuando se lo expone adeterminadas reformas institucionales cuyos resultados no son deninguna forma previsibles. Reconocemos en el contexto una co-variable independiente a menudo decisiva respecto a los efectosque tengan las instituciones (ver Nohlen 2003).

La pregunta clave en el diseño institucional a nivel particular es,cuál de los elementos institucionales resulta ser la opción másrecomendable para el caso concreto. Un diseño institucionaldescontextualizado nos parece poco exitoso para la ingenieríapolítica aplicada o en su terreno. De lo dicho anteriormente sededuce que el institucionalismo contextualizado presupone, juntoa grandes experiencias en cuestiones institucionales, un granconocimiento del medio en que las institutiones deben funcionar.A fin de poder realizar recomendaciones institucionales adecuadasse debe conocer bien el país o el grupo de países en cuestión.

III.4 REQUISITOS ESTRATÉGICOS DE UN DEBATE DE REFORMA

A continuación se presentan finalmente algunos requisitos estra-tégicos de importancia para un debate serio —políticamente via-ble— sobre reformas a los sistemas electorales:

a) El primer requisito estratégico es de tipo analítico y reside

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en un buen diagnóstico integral del sistema electoral vigente.¿Cómo funciona? ¿Cuáles son sus elementos? ¿Qué efectos tiene?¿Cómo cumple con las exigencias funcionales que se les plantean?¿En qué medida se adapta al contexto socio-cultural y político-institucional? Tras este primer paso, el análisis arrojaría una pri-mera pista respecto de si hay razones fundadas para entrar en undebate de reforma electoral. En tal sentido resulta importantecomprobar si los supuestos deficits funcionales del sistema electo-ral existente tal y como son sostenidos en círculos académicos,sectores políticos y/o en la opinión pública, están conectadoscausalmente. El método más apropiado para determinar la rele-vancia o contribución del sistema electoral respecto de los fenó-menos en discusión es el método comparado, aplicado de acuerdoa tiempo y lugar.

Una indagación de tipo comparativo podría arrojar, por ejemplo,algunos de los siguientes resultados que invalidan ciertas críticasal sistema electoral vigente: primero, el fenómeno criticado esuniversal, es decir, aparece en democracias en lugares y tiemposdiferentes, independientemente del tipo de sistema electoral; se-gundo, el fenómeno criticado tiene varias causas, y, entre ellas, laimportancia del sistema electoral es reducida; tercero, el fenóme-no criticado es de naturaleza coyuntural y no estructural. Natu-ralmente, a través del método comparado se puede llegar al resul-tado de que el sistema electoral es el causante principal del fenó-meno criticado. En este caso, se puede comprobar con la ayudadel método comparado hasta qué punto (y con qué “costos”) lossistemas electorales alternativos o las reformas avanzadas puedeneliminar los déficits funcionales del viejo sistema electoral.

b) El segundo requisito estratégico en el debate sobre la refor-ma electoral consiste en determinar con exactitud los objetivos dedicha reforma. Normalmente, la crítica al sistema vigente constade más de un punto. Muchas veces, se presenta como la enumera-ción de una serie de cuestiones específicas sometidas a la crítica.

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Sin embargo, rara vez se toma en cuenta si las cuestiones critica-das están interrelacionadas, o si, en términos sistemáticos, existeuna relación lógica entre ellas, o si son mutuamente excluyentes.El supuesto implícito, muchas veces, es el de una coherencia in-terna entre los aspectos criticados, cuando ésta en la práctica noexiste. Puede llegar a haber antagonismos, lo que significaría —enel nivel de las propuestas de reforma— que una determinadamodificación no lograría cambiar la situación criticada en su tota-lidad y tendría efecto sólo en algunos puntos, comportándoseneutralmente respecto a otros o, incluso, empeorando otros tan-tos.

Una vez percibida la complejidad del tema, es imprescindibledefinir primero los objetivos de la reforma y luego lograr consensoal respecto. ¿Qué se quiere mejorar? Ésta tiene que ser la preguntaorientadora en el debate sobre la reforma de un sistema electoral.El camino opuesto —i.e., que políticos y expertos presenten unsinnúmero de propuestas de sistemas electorales (sistemas “idea-les” incluidos)— es la forma más segura para no alcanzar ningúnresultado concreto, pues el debate se agotará en la polémica y laconfrontación.

En cuanto al establecimiento de los objetivos de las reformas delos sistemas electorales, es necesario señalar una vez más que lasreformas no sólo pueden apuntar a modificar el grado de propor-cionalidad entre votos y escaños y así la medida de inclusión oexclusión de los partidos políticos. Además, deberían, entre otrascosas, considerar la cuestión de si el elector podrá elegir única-mente entre partidos políticos o también entre candidatos indivi-duales. Asimismo, es importante aclarar hasta qué punto el au-mento de la capacidad de un sistema electoral en una direcciónpermite la pérdida de capacidades en otras direcciones. Si la refor-ma del sistema electoral apunta por ejemplo a mejorar la relaciónentre el elector y el diputado, entonces es de gran importancia siesto puede efectuarse al costo de la función de representación, o si

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se trata justamente de evitar este efecto.

c) El tercer requisito estratégico reside en escoger —en un ni-vel técnico— algunos de los tantos mecanismos que tenemos adisposición para alterar un sistema electoral y modificar sus efec-tos políticos. Obviamente, para ello se precisa un buen conoci-miento de la sistemática electoral. Muy a menudo, se observanflagrantes discrepancias entre los objetivos de una propuesta dereforma y los medios técnicos para su materialización. Asimismo,ocurre que el elemento técnico escogido no se limita —en susefectos— al área donde se ubica el objetivo, sino que ejerce efectosen otras: es el fenómeno de los efectos no buscados. En conse-cuencia, el trabajo de los expertos consiste en hacer corresponderlos elementos técnicos de una reforma con su objetivo y, en fun-ción de esto, escoger el elemento técnico que mejor se adapte,limitanto sus efectos al ámbito en cuestión y evitando efectos nobuscados.

d) El cuarto requisito estratégico va más allá del campo estric-tamente técnico. Ahora se trata de pensar las alternativas técnicasde reforma teniendo en cuenta las condiciones sociopolíticas es-pecíficas del país en cuestión para así poder determinar sus pro-bables consecuencias políticas. Dado que los efectos de los siste-mas electorales dependen del contexto, es imperioso realizar unanálisis a fondo del país en cuestión, que investigue, entre otrascosas, la distribución geográfica del electorado, el comportamien-to electoral, la estructura del sistema de partidos, las estructuraspolíticas generales, etc. Asimismo, es muy necesaria una evalua-ción global de los efectos de una reforma electoral que, normal-mente, tendrá sus puntos de referencia en el buen funcionamien-to del sistema político y, en los países de reciente democratiza-ción, en la consolidación de la democracia.

Así cerramos el círculo de las reflexiones generales formuladas enesta introducción, recordando una observación hecha arriba que

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es compartida por los especialistas en sistemas electorales: los sis-temas electorales son elementos constitucionales importantes dela política en su dimensión normativa (polity), procedimental(politics) y orientada hacia resultados (policy outcomes).

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Adjunto del Instituto Interamericano de Derechos Humanos y...

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