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Adis Reclamacin previa. Hola Reclamacin previa.

Una visin crtica a su supresin

Goodbye prior administrative complaint; Hello prior administrative complaint

A critical review to its supression

Guillermo Enrquez Malav.-Abogado del Estado

David Francisco Blanco.-Abogado del Estado

SUMARIO: En el artculo se analiza la figura de la reclamacin previa y su

derogacin por la reforma realizada por la Ley 39/2015, as como su rgimen transitorio.

Tambin se considera la paradoja de que mientras en el campo del Derecho Administrativo

la reclamacin previa ha sido suprimida, en base al inters de los administrados, en el

mbito del Derecho Privado ocurre el fenmeno contrario, con instituciones que cumplen

una funcin muy similar.

CONTENTS: The article analyzes the figure of the prior administrative complaint

and the reform operated by Law 39/2015, as well as its transitory regime. It also studies the

paradox that, while in the field of Administrative Law the prior complaint has been

supressed -for the sake of an alleged interest of individuals-, in the ambit of Private Law the

opposite phenomenon is appearing.

PALABRAS CLAVE: Reclamacin previa.

KEYWORDS: Prior administrative complaint

I. Introduccin-Planteamiento.

Una de las principales novedades introducidas por la Ley 39/2015, de 1 de

octubre, del Procedimiento Administrativo Comn de las Administraciones Pblicas

(en adelante, Ley 39/2015 o LPAC), ha sido la supresin de la exigencia de

presentar reclamacin administrativa con carcter previo a la interposicin de una

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demanda dirigida contra la Administracin en va civil o social. La razn esgrimida

por el legislador es la escasa utilidad prctica que hasta entonces tena esta

figura.

La mayor parte de la doctrina ha considerado acertada esta modificacin por

entender que la reclamacin previa obligatoria solo serva para retrasar

desestimaciones o para generar motivos de inadmisibilidad en va civil o laboral,

perjudicando al ciudadano al obligarle a sufrir incmodas dilaciones temporales

para poder demandar a una Administracin

No obstante, en el presente artculo pretendemos cuestionar el acierto y

alabo unnime de una solucin tan tajante, as como el hecho de que los mismos

argumentos utilizados para su supresin en este caso, se utilicen en otros mbitos

para acoger esta figura como una solucin til y eficaz para la resolucin de

controversias.

II. La reclamacin administrativa previa.

Aunque no sea el objeto del presente artculo, conviene recordar unas breves

pinceladas de esta institucin clsica de nuestro derecho administrativo. Como es

sabido, la reclamacin previa se hallaba regulada en el Ttulo VIII de la derogada

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones

Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, que trataba de las

reclamaciones previas al ejercicio de las acciones civiles y laborales.

Concretamente, dispona su artculo 120 que:

1. La reclamacin en va administrativa es requisito previo al

ejercicio de acciones fundadas en derecho privado o laboral contra

cualquier Administracin Pblica, salvo los supuestos en que dicho

requisito est exceptuado por una disposicin con rango de Ley.

2. Dicha reclamacin se tramitar y resolver por las normas

contenidas en este Ttulo y, por aquellas que, en cada caso, sean de

aplicacin, y en su defecto, por las generales de esta Ley.

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Con precedente en el artculo 6 del Estatuto de la Direccin General de lo

Contencioso de 21 de enero de 1925, esta figura aparece por primera vez en la Real

Orden de 9 de junio de 1847, como un medio de transigir alternativo al juicio de

conciliacin, que era inaccesible para las Administraciones Pblicas.

Posteriormente, el Decreto de 9 de julio de 1869 (convalidado por Ley de 10 de

enero de 1877) aadi una segunda justificacin, la necesidad de asegurar una ms

eficaz defensa de la Hacienda.

A pesar de su origen y evolucin, ntimamente ligada a la conciliacin, a la

asimilacin de ambas figuras se ha objetado que (i) la reclamacin previa es un

procedimiento administrativo, aunque de carcter especial, y por tanto es la

Administracin, parte en el mismo, la llamada a resolver sobre ella, a diferencia de

la conciliacin, que es un autntico proceso judicial; (ii) que la conciliacin tiene

naturaleza transaccional, lo que no ocurre en la reclamacin previa, que ha de

resolverse en Derecho (as, la transaccin mantiene su propio procedimiento, con

informe del Consejo de Estado y Acuerdo del Consejo de Ministros); y (iii) su

carcter unilateral, puesto que solo tiene cabida cuando la Administracin es

demandada.

No obstante estas diferencias, su semejanza sigue siendo evidente, as como

su finalidad, por lo que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha venido a

igualarlas en sus efectos.

Quizs fueron estas las razones por las que el Legislador no elimin la

reclamacin previa como requisito procesal en el ao 1984 (Ley 34/1984, de 6 de

agosto, de reforma urgente de la Ley de Enjuiciamiento Civil) cuando, sin embargo,

hizo meramente facultativo el acto de conciliacin, y se reafirm su exigencia en la

derogada Ley 30/1992 o en la propia la Ley de Enjuiciamiento Civil del 2000 (en

adelante, LEC) que contempla la necesidad de haber efectuado la reclamacin

para la admisin de la demanda.

No obstante, la reclamacin administrativa previa no era solamente una

alternativa a la conciliacin, sino que supona una autntica manifestacin de un

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status jurdico privilegiado en el seno del proceso, una verdadera manifestacin del

principio de autotutela de la Administracin, al constituir el reconocimiento de un

poder de decisin administrativa previo a toda intervencin judicial, de suerte que

la reclamacin previa era al proceso civil lo que la va administrativa y el acto que

la pone fin al proceso contencioso-administrativo, en palabras de Garca de Enterra.

Sobre esta base se sealaba una doble naturaleza de la reclamacin previa:

(i) como presupuesto procesal cuya ausencia constitua una excepcin procesal

oponible1, y (ii) como procedimiento administrativo especial.

Como procedimiento administrativo especial, se regulaba, como decimos, en

el Ttulo VIII de la LPAC. Los artculos 122 a 124 (Captulo II) de la Ley 30/1992

disciplinaban el procedimiento a seguir en el caso de reclamaciones previas al

ejercicio de la accin civil y los dos siguientes (Captulo III) el procedimiento en

caso de reclamaciones previas a la va social.

Sin nimo de extendernos, se recoga la competencia para resolverlo, que

corresponda al Ministro del Departamento competente por razn de la materia, o

Director del establecimiento u Organismo de que se trate. El escrito no se someta a

ninguna formalidad especfica, surtiendo sus efectos siempre que de su contenido se

dedujese su verdadera naturaleza, siendo el fundamental la interrupcin de la

prescripcin. Finalmente, se estableca un plazo para su resolucin (de tres meses

para las civiles, y de un mes para las laborales), con silencio negativo, sin

establecerse un plazo para la presentacin ulterior de la demanda judicial.

En cuanto a su consideracin como presupuesto procesal, la reclamacin

previa constitua un elemento que afectaba a la regular constitucin de la relacin

jurdica, tal y como indica el art. 120 LPAC (requisito previo al ejercicio de

1 El artculo 40.1 del Real Decreto 997/2003, de 25 de julio, por el que se aprueba el Reglamento

del Servicio Jurdico del Estado dispone que: cuando se ejerciten acciones judiciales fundadas en

el derecho privado o laboral contra una Administracin pblica representada y defendida por el

Servicio Jurdico del Estado, los Abogados del Estado cuidarn de que se cumpla el requisito de la

reclamacin previa en va administrativa, y opondrn, en caso contrario, la excepcin

correspondiente.

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acciones), sin que su exigencia mermase en modo alguno el derecho a la tutela

judicial efectiva, pues ste es un derecho fundamental de configuracin legal que

comporta el derecho a obtener tutela cuando sta se demande conforme a las

normas de procedimiento (artculo 117.3 de la Constitucin).

Sobre la constitucionalidad de este requisito ha tenido ocasin de

manifestarse el Tribunal Constitucional en mltiples ocasiones. Por ejemplo, en la

STC 330/2006, de 20 de noviembre de 2006, se afirm que tal requisito procesal,

en rigor carga procesal del demandante, resulta compatible con el art. 24.1 CE,

pues, pese a tratarse de una dificultad en el acceso a la jurisdiccin ordinaria, que

adems en ningn caso se ve impedida, se justifica, especialmente, en razn de las

especiales funciones y tareas que la Administracin tiene encomendadas por el

ordenamiento constitucional; siendo la finalidad de dicho presupuesto la de poner

en conocimiento de la Administracin pblica el contenido y fundamento de la

pretensin, dndole la oportunidad de resolver directamente el litigio, evitando as

la va judicial (por todas, SSTC 217/1991, de 14 de noviembre, FJ 5; 108/2000, de

5 de mayo, FJ 4; 12/2003, de 28 de enero, FJ 5; y 275/2005, de 7 de noviembre, FJ

4).

En trminos