Addenda 10 11Teor a Estado II

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GRADO

ADDENDA ‘TEORÍA DEL ESTADO II: LAS TRANSFORMACIONES CONTEMPORÁNEAS DEL ESTADO’ AUTORES: Mª JOSEFA RUBIO LARA Y ANDRÉS DE BLAS GUERRERO

GRADO EN CIENCIA POLÍTICA Y DE LA ADMINISTRACIÓN

2

INDICE

TEMA 1. EL DEBATE: CONTEXTO, HISTORIA Y CONCEPTOS.

Esquema………………………………………………………………………………………..5

Resumen de los contenidos………………………………………………………………5

Conceptos e ideas claves…………………………………………………………………..6

Explicaciones complementarias y conceptuales………………………………….7

1. “Estado moderno”…………………………………………………………………7

2. “Estados regionales”……………………………………………………………...7

3. Relaciones transnacionales y relaciones transgubernamentales…8

TEMA 2. LA GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA Y LAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO

Esquema…………………………………………………………………………………………9

Resumen de los contenidos……………………………………………………………….9

Conceptos e ideas claves……………………………………………………………………10

Explicaciones complementarias y conceptuales…………………………………..10

1. El concepto de globalización………………………………………………..10

2. La globalización económica. La relación entre Estado y economía………………………………………………………………………………14 Bibliografía citada…………………………………………………………………15

TEMA 3. LA GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA Y EL TERCER MUNDO

Esquema…………………………………………………………………………………………27

Resumen de los contenidos………………………………………………………………27

Conceptos e ideas claves…………………………………………………………………..28

TEMA 4. CAMBIOS POLÍTICOS: ¿DEL GOBIERNO NACIONAL A LA GOBERNANZA MULTINIVEL?

Esquema…………………………………………………………………………………………29




3

1. Las Organizaciones Internacionales ……………………………………………….32

2. La Unión Europea (UE) ………………………………………………………………..37

2.1. El origen del proceso comunitario y la unión monetaria……..38 2.2. La estructura institucional de la Unión Europea……………….44

2.2.1 La Comisión Europea………………………………………….44 2. 2.2. El Consejo de la Unión Europea………………………..46 2.2.3. El Consejo Europeo (CE) ……………………………………47 2.2.4. El Parlamento Europeo………………………………………48 2.2.5. El Tribunal de Justicia Europeo ………………………….50 2.2.6. El Comité de las Regiones……………………………………50 2.2.7. El Banco Central Europeo (BCE)………………………….50

2.3. “El método Comunitario”………………………………………………….51 2.4. Las funciones de la UE……………………………………………………..54 2.5. El modelo político de la Unión Europea……………………………..59

3. La sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales……………….67 4. El concepto de gobernanza…………………………………………………………….70

Bibliografía citada………………………………………………………..............72 TEMA 5. NACIÓN E IDENTIDAD: ¿COMUNIDAD MÁS ALLÁ DEL ESTADO?

Esquema…………………………………………………………………………………………..75

Resumen de los contenidos…………………………………………………………………75

Conceptos e ideas claves…………………………………………………………………….76

TEMA 6. ¿LA TRANSFORMACIÓN DE LA SOBERANÍA?

Esquema…………………………………………………………………………………………..77

Resumen de los contenidos…………………………………………………………………77



Los significados de la soberanía……………………………………………….79

Bibliografía citada………………………………………………………..86

TEMA 7. ¿LA TRANSFORMACIÓN DE LA GUERRA?

Esquema………………………………………………………………………………………….88

Resumen de los contenidos………………………………………………………………..88



1. Los Estados fallidos……………………………………………………………….90

4

2. La sociedad del riesgo……………………………………………………………90

TEMA 8. LOS ESTADOS EN VÍAS DE MODERNIZACIÓN: ¿GANADORES O PERDEDORES?

Esquema………………………………………………………………………………………….91


TEMA 9. LA TRANSFORMACIÓN ¿EN QUÉ? Y ¿PARA QUÉ?

Esquema…………………………………………………………………………………………93



TEMA 10. PERSPECTIVAS TEÓRICAS Y DEBATES NUEVOS

Esquema…………………………………………………………………………………………95


5

TEMA 1

EL DEBATE: CONTEXTO, HISTORIA Y CONCEPTOS.

(Autora: Mª Josefa Rubio Lara)

Esquema

- Trasfondo

- La importancia de la historia

- La importancia de los conceptos y teorías

- Conclusión

Resumen de los contenidos

El final de la guerra fría y la globalización de los mercados han creado

un contexto diferente respecto al que existió en los decenios que siguieron a la

segunda postguerra, lo que ha repercutido en el poder de los Estados. La

incidencia de los nuevos cambios en la organización del Estado así como en la

forma en que éste se relaciona con otros actores viene siendo objeto de

numerosos debates.

Para estudiar la repercusión de las circunstancias actuales en la forma

estatal se parte los rasgos adquiridos por los Estados de Europa occidental y

Norteamérica en los años 50 del siglo XX. Es decir, cuando los Estados se

caracterizan como Estados de Derecho, Democrático y de Bienestar.

Asimismo, el estudio se aborda desde tres enfoques. Cada uno parte de

premisas distintas y se centran en aspectos diferentes de la realidad estatal,

una realidad que no cabe olvidar que es compleja. Sus valoraciones sobre el

poder del Estado son divergentes. Estos tres enfoques no agotan todas las

concepciones sobre el Estado. Tampoco la clasificación que se recoge en esta

obra coincide con las realizadas por otros estudiosos acerca de las

transformaciones contemporáneas del Estado. Estos tres enfoques son:

6

- El enfoque denominado “estado-céntrico”, identificado con la

corriente realista. Entre sus premisas, defiende que los Estados son

los actores centrales del sistema internacional. Los estudiosos de este

enfoque son escépticos respecto a que los Estados estén

experimentando un repliegue.

- El enfoque liberal. Su concepción sobre el Estado les induce a dar

mayor importancia a los actores de la sociedad civil. Para los

liberales el desarrollo de las relaciones transnacionales y

transgubernamentales ha conducido al repliegue del Estado.

- El enfoque crítico se centra en la interacción de los Estados

soberanos y el sistema capitalista global. Una idea central es, por un

lado, la de la autonomía del Estado respecto a la sociedad y, por otro

lado, la imbricación del Estado en la sociedad. El enfoque crítico, a

diferencia del realista y el liberal, sostiene que la relación entre el

Estado y el mercado es interdependiente, pudiéndose producir

diferentes equilibrios entre ellos. A partir de esta idea se considera

que el poder de los Estados está experimentando nuevas

transformaciones.

Conceptos e ideas claves

• Cambios políticos y económicos en el siglo XX

• “Estados regionales”

• Rasgos del “Estado moderno”

• La relación entre Estado y poder

• El enfoque liberal y el repliegue del Estado

• El enfoque estado-céntrico y la tradición realista. Argumentos frente a la idea del repliegue del Estado

• Sistema internacional anárquico /vs/ mundo multicéntrico

• Los Estados como actores unitarios y coherentes

• El enfoque crítico

• Cambios políticos y económicos en el siglo XX

• “Estados regionales”

• Rasgos del “Estado moderno”

• La relación entre Estado y poder

• El enfoque liberal y el repliegue del Estado

• El enfoque estado-céntrico y la tradición realista. Argumentos frente a la idea del repliegue del Estado

• Sistema internacional anárquico /vs/ mundo multicéntrico

• Los Estados como actores unitarios y coherentes

• El enfoque crítico

• La autonomía imbricada

7

Explicaciones complementarias y notas

4. “ESTADO MODERNO”.

Sǿrense utiliza la expresión “Estado moderno” de una forma laxa.

Con ella se refiere al Estado que surge en Europa occidental y Norteamérica a

mediados del siglo XX, mientras que considera que el Estado de los siglos XVII,

XVIII y XIX no puede ser tenido como un “Estado moderno” sino como una

organización preestatal. Ciertamente, no es hasta, de forma aproximada, la

mitad del siglo XX cuando el Estado se configura como un Estado de Derecho,

democrático y de bienestar.

Ahora bien, debe tenerse en cuenta que una generalidad de autores

emplea la expresión “Estado moderno” para referirse a la forma de organización

específica que surge en los siglos XV y XVI y se generaliza en Europa

En todo caso si los estudiantes optan por utilizar la expresión de “Estado

moderno” con el significado expuesto en el primer párrafo se recomienda que lo

especifiquen, toda vez que una generalidad de estudiosos entenderían que con

esta expresión se alude al Estado que comenzó a despegar en los siglos XV y

XVI en Europa occidental.

. Esta

forma de organización se diferencia de otras que le precedieron, como la polis,

los imperios, las ciudades renacentistas o los reinos de la Edad Media. Incluso

dentro de este grupo los hay quienes afirman que el calificativo de “moderno”

añadido al Estado es redundante, pero convencionalmente se ha utilizado la

expresión “Estado moderno” precisamente para tipificar al Estado renacentista

y diferenciarlo de las formas políticas que le antecedieron.

5. “ESTADOS REGIONALES”

El término región o regional se utiliza para referirse a conceptos

heterogéneos. Así se habla de “región urbana” entendiendo por ello una

delimitación geográfica en torno a un espacio metropolitano. Por su parte la

“región política y administrativa” es una división de la organización territorial

del poder con fines descentralizadores (desde este punto de vista se distingue

entre Estados unitarios centralizados, Estados regionales y Estados federales).

También las Organizaciones Internacionales se clasifican como Organizaciones

8

Internacionales regionales (de ellas se tratará en el Tema 4 y en las

explicaciones complementarias). Por último, también se habla de la “región

económica” para aludir a una zona que posee unas condiciones económicas

semejantes. Este es el sentido que se le da en la pág. 22 del libro de texto

cuando se habla de los “Estados regionales”. La región, entendida desde este

punto de vista, se plantea como alternativa a una presunta inviabilidad del

Estado como forma de organización. Algunos autores justifican por razones

económicas la fragmentación de los Estados en unidades más pequeñas. Es la

postura defendida por los apologistas de los mercados globales, para ellos los

Estados tradicionales son estructuras obsoletas, mientras que los países

pequeños son más eficientes desde el punto de vista económico. Según Ohmae,

la ineficiencia de los Estados deriva de sus diferencias territoriales respecto a

las preferencias de los consumidores, infraestructuras y tasas de crecimiento.

Por el contrario, el Estado-región posee “el tamaño y la escala adecuadas para

ser verdaderas unidades operativas en la economía”. Una dimensión apropiada

se cifra entre los cinco y veinte millones de habitantes. Esta extensión posee

ventajas, a juicio de Ohmae, porque es lo suficientemente pequeña para que los

ciudadanos compartan los mismos gustos como consumidores y, a la vez,

puedan ofrecer infraestructuras esenciales de comunicaciones, transportes y

servicios profesionales (Ohmae, Kenichi (1997), El fin del Estado-nación,

Santiago de Chile, Andrés Bello, pág. 127).

6. RELACIONES TRANSNACIONALES Y RELACIONES

TRANSGUBERNAMENTALES.

Además de lo expuesto en la pág. 36 sobre el concepto de relaciones

transnacionales, una definición de éstas y de las relaciones

transgubernamentales, así como de las intergubernamentales puede

consultarse en el tema 4 (pág. 83).

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TEMA 2

LA GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA Y LAS TRANSFORMACIONES

DEL ESTADO


Esquema

- El escurridizo concepto de la globalización

- ¿De las economías nacionales a las globalizadas?

- Los Estados y los mercados interaccionan de nuevas formas

- La globalización económica y el Estado del bienestar


Este tema analiza la repercusión de la globalización económica en el

modelo estatal.

En primer lugar, se exponen las razones que dificultan conceptualizar

el término de globalización por tratarse de un fenómeno que afecta a todo tipo

de relaciones sociales. Este tema lo aborda desde una perspectiva económica.

No cabe dudas de que existe una economía global, aunque es necesario

introducir matizaciones. Si bien la interdependencia económica fue un rasgo

de las economías con anterioridad a la primera guerra mundial, la

globalización económica de los últimos decenios del siglo XX posee elementos

y manifestaciones propias.

La globalización económica introduce cambios en las relaciones

entre los Estados y el mercado, asimismo pone en cuestión el modelo que

se generalizó en la segunda postguerra, además de plantear retos a las

políticas de bienestar. Mientras que en los años cuarenta del siglo XX, la

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relación entre los Estados de la OCDE y la economía se inspiró en el modelo

Keynesiano, el llamado “consenso de Washington” introdujo una nueva

relación entre ellos, lo que afecta a sus funciones y estructura (gobernanza

multinivel). A principios del siglo XXI los países que han experimentado un

recorte drástico del Estado de Bienestar son Reino Unido y Nueva Zelanda, en

otros se han acometido sucesivos ajustes.


• Acuerdos de Bretton Woods

• Consenso de Washington

• [Gobernanza multinivel]

• [Funciones reguladoras]

• [Estado competitivo schumpeteriano]

Explicaciones complementarias y conceptuales

1. EL CONCEPTO DE GLOBALIZACIÓN

El término globalización, según la traducción anglosajona, o

mundialización, comienza a utilizarse a mediados de los años ochenta. Entre los

factores que la han impulsado destaca la revolución técnica en el ámbito de las

comunicaciones que ha tenido como efectos una reducción de sus costes y de su

velocidad. Las nuevas tecnologías favorecen las relaciones transnacionales de

los ciudadanos así como la movilidad de la inversión y de la producción. En la

actualidad es posible que una empresa desarrolle su actividad en distintos

países sin necesidad de implantar un sistema empresarial completo en cada uno

de ellos, toda vez que es posible que los expertos de una empresa controlen el

trabajo desarrollado en otra ubicada en distinto lugar. Aún siendo importante el

factor tecnológico, la globalización no puede explicarse, exclusivamente, por

esta causa. Diferentes autores sostienen la incidencia de la ideología en el

desarrollo de la globalización. Para U. Beck un elemento esencial lo constituye

la existencia de un poder hegemónico liberal favorecedor de las redes globales;

• Acuerdos de Bretton Woods

• Consenso de Washington

• Globalización

• Globalización económica

• Estado competitivo schumpeteriano]

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desde esta perspectiva se mantiene que la globalización económica no es un

mecanismo automático sino fruto de un proyecto político (Beck, 1998: 64, 170).

En este mismo sentido, Susan Strange señala que los cambios financieros se

han producido por la “connivencia (consciente o inconsciente) de la autoridad

política” (Strange, 1999: 51). En definitiva, el avance de la globalización ha

dependido también de la autoridad estatal ya sea posibilitando la liberalización

del comercio o suprimiendo los tipos de cambio fijos.

La situación de los años ochenta guarda un claro paralelismo con la

trayectoria que históricamente posibilitó el surgimiento del mercado libre.

Tampoco éste se implantó de forma automática. Como sostiene Gray, la historia

comprueba que el mercado no es una consecuencia natural de la eliminación de

la intervención política. Por el contrario, la tendencia natural de las sociedades

es, precisamente, el control de los mercados, mientras que los mercados libres

son creados a través de la coerción del Estado. La experiencia inglesa de

mediados del siglo XIX, demuestra que el laissez-faire no fue consecuencia ni

de la casualidad ni de un proceso evolutivo, sino producto del poder político. La

intervención estatal estableció las condiciones favorecedoras del desarrollo de

un mercado libre desregulado. Éste exigió que, previamente, se convirtiese la

tierra, el trabajo y el capital en mercancías. Para lograrlo tuvieron una

relevancia especial las siguientes políticas:

-La conversión de las tierras comunales en propiedad privada mediante

el cercamiento.

-La abrogación de las leyes de cereales en 1846 contribuyó a establecer el

libre mercado frente al proteccionismo.

-La ley de pobres de 1834, también fue significativa, su objetivo era

transferir la responsabilidad contra el riesgo de la comunidad al

individuo y obligar a las personas a aceptar trabajo a cualquier precio

(Gray, 2000: 15 y ss.).

Hasta aquí se ha hablado de globalización o de globalización económica

pero ¿qué se entiende por éste fenómeno? Altvater la define teniendo en cuenta,

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precisamente, los efectos que provoca en la organización estatal. Para este autor

la globalización supone “la superación de las fronteras” y, por lo tanto, “la

superación de la soberanía nacional” (Altvater, 2000: 7). En líneas generales,

entre los conceptos que se han formulado de globalización cabe distinguir dos

posturas: a) los que consideran que se trata de un fenómeno de naturaleza,

esencialmente, económica y b) los que le atribuyen una naturaleza polimorfa.

a) En el primer sentido, el término de globalización se adopta para dar

cuenta de la interdependencia de las economías nacionales, y la tendencia a la

creación de un único mercado de ámbito planetario. Según Dubois, la

globalización sería un concepto comprensivo y superador de los términos de

internacionalización y transnacionalización. El primero alude a la

interrelación de las economías nacionales producida por la expansión del

comercio internacional y el segundo al aumento de las empresas

transnacionales lo que implica que éstas no estén centralizadas territorialmente

pues ningún país acumularía todas las etapas productivas. Por lo tanto, los

términos de internacionalización y transnacionalización, referidos a la

economía, se circunscriben, respectivamente, al comercio y a la producción. Por

su parte, la globalización económica supone “la creciente interacción entre los

países producida por la expansión de los mercados de capital, el comercio y la

inversión externa directa”. Así, el término globalización abarca la difusión del

comercio, de la producción, del consumo y de la inversión (Dubois: 1997).

b) Frente a este concepto restringido, se interpreta que la globalización

excede del ámbito económico, sería un proceso que abarca a las transacciones

sociales de todo tipo. En este sentido, Beck sostiene que no sólo se ha producido

una globalización de las economías, la globalización se extiende a la

información, a la ecología, a la cultura -debido al consumo de productos

idénticos en todo el planeta- y al trabajo, pues las telecomunicaciones permiten

a un trabajador generar servicios que se consumirán en un lugar diferente de

donde se elaboran. Si en otras épocas la actividad social –ya esté relacionada

con la economía, con la cultura o con la información- estaba delimitada por las

fronteras estatales y, por lo tanto, el contorno de la sociedad coincidía con el

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de los Estados, en la actualidad las fronteras se han difuminado, de ahí que

Beck identifique la globalización con la sociedad mundial (Beck, 1998: 163).

El alcance de la globalización, entendida en los términos señalados,

genera polémicas a las que contribuye el hecho de que se trata de un proceso

abierto cuya evolución puede seguir diferentes tendencias. Mientras que para

unos, la actualidad conduce a la formación de mercados globales integrados en

los que la competencia sería global y los factores de producción circularían en

función de la oferta y de la demanda, otros dudan de la posibilidad de

semejante integración. En este último sentido, Gray niega que la globalización

suponga “una situación de integración universal equilibrada de la actividad

económica mundial. Al contrario, el incremento de la interconexión de la

actividad económica en todo el mundo acentúa el desarrollo desigual entre los

diferentes países”. Tampoco la globalización implica una tendencia a la

homogeneización porque la movilidad del capital y la producción a través de las

fronteras se produce debido a las diferencias entre las distintas economías. Son

las disimilitudes y no las similitudes en infraestructuras, salarios o capital

humano las que posibilitan las ganancias (Gray, 2000: 76-78). Asimismo, se

discute que la globalización de la economía lleve consigo el avance de un mismo

tipo de capitalismo, en concreto, el modelo del laissez-faire norteamericano. La

modernización económica demuestra, por el contrario, la existencia de

variedades de capitalismos divergentes del anglosajón. Por ejemplo, el

capitalismo japonés se distanció de los rasgos individualistas del laissez-faire

estadounidense. Las instituciones del mercado japonés se han caracterizado por

basarse en redes de confianza y no en una cultura contractual, además su

modelo responde a una concepción estatista. La realidad rusa también ha

desmentido la existencia de un modelo universal de capitalismo. El modelo ruso

se aproxima a un tipo de capitalismo híbrido en el que coexiste de la

intervención estatal con ámbitos empresariales desregulados (Gray, 2000: 173,

217).

Los defensores de la globalización defienden que los mercados globales

harán al mundo en su conjunto más rico, toda vez que la deslocalización de la

economía permite aumentar las oportunidades de los países menos

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desarrollados. Según este punto de vista, estos países se han beneficiado de la

inversión extranjera directa al crear nuevos empleos y someter a las empresas

obsoletas que disfrutaban de apoyos locales a la competencia externa.

Es una opinión ampliamente compartida que la llamada globalización

económica se encuentra limitada en el espacio a algunas zonas. En concreto, el

comercio financiero y transnacional se desarrolla, sobre todo, en Asia del Este,

Norte América y Europa Occidental. Incluso considerando las zonas geográficas

señaladas, no toda la actividad económica puede calificarse como global, pues

sólo los mercados de capital son los que poseen las características para adoptar

ese calificativo; en estricto sentido, únicamente en el ámbito financiero puede

hablarse de un mercado unificado.

También es dudoso que los procesos de globalización conduzcan a una

sociedad mundial que desborden el marco estatal así como que la emergente

cultura global termine por erosionar las culturas nacionales. Los procesos de

globalización contienen tendencias homogeneizadoras pero coexisten con

procesos fragmentadores. El resurgimiento de los etno-nacionalismos ha sido

simultáneo a las fuerzas de la mundialización. Los movimientos nacionalistas,

debido a sus demandas de identidad cultural, se han interpretado como una

respuesta reactiva a estas fuerzas y a la homogeneización que conllevan (Clark,

1997). La globalización de la información se ha valorado como un factor que

contribuye a alimentar la conciencia de las diferencias aunque, al mimo tiempo,

es improbable que no repercuta en las culturas e identidades nacionales (Held,

1997). En todo caso, las tendencias son contradictorias y los resultados difíciles

de prever.

2. LA GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA. LA RELACIÓN

ENTRE ESTADO Y ECONOMÍA

Al plantear el concepto de globalización económica se ha señalado que

ésta posee limitaciones. También se ha afirmado que el calificativo de global, en

sentido estricto, sólo es aplicable a los mercados financieros. Ahora bien, se

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argumenta que la influencia ejercida por los mercados de capitales sobre el

resto de los mercados es de tal calado que puede hablarse de la existencia de un

sistema capitalista global. En opinión de Soros, la economía global se

caracteriza más por la libre circulación de capitales que por el libre comercio de

bienes y servicios. La movilidad de capitales, sobre la que ni los Estados ni

ninguna autoridad política han ejercido control, es el factor explicativo de la

integración económica. Esa movilidad del capital interrelaciona los tipos de

intereses, los tipos de cambio y las cotizaciones de las acciones de todos los

países lo que repercute ampliamente sobre la situación económica (Soros, 1999:

137).

La transformación del sistema monetario internacional se produjo a raíz

de la quiebra de los acuerdos de Bretton Woods a principio de los años

setenta, quiebra que condujo a la desregulación del sistema. La Conferencia

celebrada en Bretón Woods en 1944 abordó los problemas a los que se

enfrentaba el comercio internacional en esos años y, en particular las normas

del sistema monetario internacional, elemento central de los intercambios

comerciales. La quiebra del patrón oro y las fluctuaciones monetarias de los

años 30 del siglo XX, hicieron necesario el diseño de un nuevo patrón

monetario que garantizase la estabilidad de las divisas. El nuevo sistema

monetario estableció tipos de cambios fijos, aunque se admitía la fluctuación de

las monedas en un margen de ± 1, y el dólar se convirtió en la moneda de

referencia. Los países fijaban la paridad de su divisa en relación con el dólar y el

valor de éste se estableció respecto al oro (35 dólares la onza). El sistema

monetario internacional configurado en Bretón Woods pretendía que la

convertibilidad de las monedas fuese estable y limitaba el uso de la devaluación

para mejorar la competitividad comercial. Sin embargo, la falta de liquidez en

1971 condujo al gobierno norteamericano a declarar la no convertibilidad del

dólar en oro, lo que supuso la ruptura del patrón monetario existente y su

sustitución por un sistema de tipos de cambio flexibles. Hacia 1976 la flotación

de las monedas se había generalizado.

Unido a la sustitución, en los años setenta, del tipo de cambio fijo por el

tipo de cambio flexible, debe tenerse en cuenta que la crisis económica de 1973,

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caracterizada por el estancamiento económico y la inflación, seguida de altos

índice de desempleo, exigió a los Estados la necesidad de financiar sus déficit

presupuestarios, lo que condujo a la introducción de reformas que favoreciesen

la movilidad del capital. El nuevo orden financiero que emergió se caracterizó

por la desregulación.

La desregulación se ha basado en dos argumentos:

a) La confianza en la capacidad de los mercados financieros

internacionales para mantener y fijar el precio de equilibrio de los activos

financieros de acuerdo con las condiciones de la economía. El nuevo sistema

financiero concebido así reduce, por lo tanto, la autonomía de las políticas

macroeconómicas nacionales al limitar su capacidad para influir en los tipos de

interés y someter sus decisiones a las exigencias de mantener estables los tipos

de cambio.

b) Asimismo se defiende que la libre circulación de capitales a escala

internacional produce una mejor asignación de recursos ya que el capital

circulará desde los sectores y países cuya rentabilidad sea menor hasta aquellos

sectores y países donde la inversión sea más productiva (Morán Santín, 2000:

128 y ss.).

Salvando las diferencias entre los Estados, desde los años setenta una

tendencia general ha sido la introducción de reformas en las legislaciones

estatales para favorecer la inversión extranjera directa (IED). Entre otros

cambios, algunos países suprimieron los controles de repatriación de los

beneficios de este tipo de inversiones, también las reformas supusieron la

eliminación de la prohibición de la IED en sectores como los bancos o la

aplicación del mismo tratamiento que a las inversiones nacionales. La política

de liberalizar los movimientos de capital condujo a que en dos décadas, en la de

los ochenta y los noventa, la IED se multiplicase por doce ( García y Durán,

2005:232, 31).

La liberalización de la inversión extranjera directa es uno de los

principios del llamado Consenso de Washington, defendido por algunos

economistas y políticos. El Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional

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asumieron las políticas del Consenso Washington para orientar las reformas

económicas de los países menos desarrollados, su implantación fue exigida por

ambas instituciones a los Estados receptores de sus ayudas. Además, esos

principios también orientaron las políticas de los Estados desarrollados y

gozaron de apoyo entre los economistas. Las recomendaciones de política

económica del citado consenso, además de la liberalización de las inversiones

extranjeras directas son las siguientes: disciplina fiscal, es decir evitar los

déficit presupuestarios; estabilidad del tipo de cambio; priorizar el gasto

público en políticas de defensa, salud, educación e infraestructura;

privatización de empresas estatales y de servicios provistos por el Estado;

desregulación, es decir abolición de las regulaciones que restrinjan la

competencia de la actividad económica. (Wlliamson :1993).

Obviamente, desde la perspectiva neoliberal del Consenso de

Washington se excluye la conveniencia de que el Estado pueda corregir los

fallos del mercado. La intervención estatal en la economía se considera la causa

del subdesarrollo, el objetivo prioritario pasa a ser la apertura de los países al

mercado mundial, con independencia de cual sea su nivel de desarrollo,

mientras que la reducción del tamaño estatal se convirtió en el objetivo

dominante en la década de los 80 y siguientes.

Es incuestionable que desde los años ochenta adquirió un claro

predominio la idea de que el equilibrio del libre mercado no necesita de la

interferencia política sino que depende, únicamente, de la estabilidad

monetaria y fiscal, pero, aun siendo una idea dominante, no logró gozar de

unanimidad. La posibilidad de que el mercado prescinda de una autoridad

colectiva ha sido rebatida desde diferentes frentes. Las críticas surgieron dentro

de las mismas filas del capital financiero. A este respecto es ilustrativa la

postura mantenida por Soros, quien no duda en afirmar que los fracasos de la

política poseen una trascendencia superior a los fracasos del mercado, pero, al

mismo tiempo, rechaza la ideología que se convirtió en imperante a la que

calificó de “fundamentalismo económico”. Según Soros, ésta no se identifica

con el laissez-faire: se trata de una versión que lleva al extremo sus ideas

fundamentales cuando defiende que toda injerencia en el mercado conduce a la

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ineficiencia, mientras que sus mecanismos tienden al equilibrio. El mercado,

según esta corriente fundamentalista, pretende abolir la toma de decisiones

colectivas y confía en los mecanismos de autocorrección. Frente a esta versión

de la economía de libre mercado, Soros sostiene que atribuir una autoridad

absoluta a las fuerzas del mercado puede desembocar “en el desmoronamiento

del sistema capitalista global”, el capitalismo sin control puede terminar

destruyéndose a sí mismo (Soros, 1999: 21 y ss.). En un sentido similar, autores

como Strange o Gray desmintieron que los mercados puedan autorregularse e

impedir por sí mismo los trastornos económicos. Los mercados “son

instituciones inherentemente volátiles, proclives a los despegues y a las caídas

especulativas”; su comportamiento no puede predecirse porque los individuos

toman decisiones de acuerdo a las expectativas que se forman sobre el

comportamiento de otros actores o en previsión de la evolución de ciertas

variables económicas (Gray, 2000: 250). En consecuencia, según estas

posturas, la estabilidad de los mercados depende de la regulación, objetivo que

ha de emanar del poder político.

El alcance de la intervención política en los mercados es una cuestión

que ha suscitado polémicas y las seguirá provocando. La cuestión no es fácil de

zanjar. Cada coyuntura histórica ha generado combinaciones diferentes. Sobre

ello volveremos más adelante. En este punto de la exposición parece pertinente

exponer las diferencias que separan la situación creada por la globalización

económica respecto a la existente desde la segunda postguerra hasta los años

ochenta y la repercusión en la forma estatal.

Las directrices orientadoras de la política económica en la denominada

“edad de oro” del Estado se fundaron en la idea de que el sistema económico

carencia de mecanismos autorreguladores y a partir de ella se justificó la

intervención del Estado. Éste debía recurrir al tipo de interés y al sistema

impositivo para corregir los fallos del mercado. Los Estados a través de sus

políticas de bienestar introdujeron correcciones en el funcionamiento del

mercado y, en parte, logró corregir algunos de sus resultados negativos. Por su

parte, la globalización económica ha cambiado las condiciones. La

interdependencia de los mercados financieros ha reducido la capacidad de los

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Estados para establecer políticas económicas nacionales. La desregulación del

capital propicia la movilidad de las inversiones, el capital no necesariamente

permanece donde se ha acumulado. Esa movilidad del capital obstaculiza la

adopción de políticas de empleo o de políticas fiscales que resulten gravosas, el

capital siempre tendrá la posibilidad de instalarse allí donde las condiciones

sean más ventajosas. Como resultado, las fronteras se desdibujan en este

contexto, el sistema económico se vuelve más global y menos vinculado a un

territorio de forma que el ámbito económico no se corresponde con un

determinado contorno político y, por lo tanto, se plantean obstáculos para

someterlo a un poder político concreto. La tendencia a la globalidad de la

economía tiene repercusiones en el Estado.

La globalización económica ha generado una situación cuya

consecuencia más evidente es la pérdida de control de los Estados sobre los

mercados de capital. Ahora bien, reconocer que los mercados financieros

globales crearon una nueva situación respecto a la iniciada en la segunda

posguerra no implica que los Estados se hayan convertido, desde el punto de

vista económico, en una organización carente de sentido.

Como se ha dicho, las empresas multinacionales pueden ubicarse en el

país donde obtenga mayores beneficios ya sea por sus infraestructuras o por sus

costes fiscales y laborales, pero no es menos cierto que esas empresas necesitan

ejercer su actividad en un marco de estabilidad política. Aunque el Estado haya

perdido autonomía respecto a la economía, sigue siendo un actor útil, piénsese

en la incidencia de las ayudas a la exportación en el desarrollo de los sectores

industriales o cómo los servicios de educación e investigación favorecen el

desarrollo económico. No le falta razón a los que consideran que la desaparición

o la obsolescencia del Estado es un mito: un mito tras el que subyace un cambio

de las funciones estatales. Con frecuencia se argumenta acerca de la

importancia de las políticas gubernamentales para hacer atractiva la inversión

de capitales. En la actualidad, como dice Luttwak, los Estados siguen

competiendo entre sí, no ya por razones estratégicas o de seguridad, sino por

intereses económicos. La geopolítica, según Luttwak, ha devenido en

geoeconomía, es decir, ha aparecido una nueva versión de la vieja rivalidad

entre Estados (Luttwak, 2000: 169 y ss.).

20

Sin duda, de tener como referente los Estados de la segunda postguerra y

sus políticas keynesianas, desde mediados de los ochenta, han perdido el

significado que tuvieron en la economía, pero la relación de los Estados con la

economía no se han mantenido constante en todas las épocas.

En realidad, la organización estatal ha adoptado formas diferentes y ha

satisfecho funciones distintas en el devenir de su historia. Así, las funciones

económicas del Estado liberal no tienen parangón con las desempeñadas por el

Estado de bienestar. La primera modalidad se caracterizó por su

abstencionismo en la vida económica, sus tareas esenciales tenían por objeto

mantener el orden interno y externo y hacer cumplir las leyes. Desde una

perspectiva liberal, la economía era fruto de los acuerdos y de los contratos

privados, si bien la efectividad de éstos, en caso de desacuerdos, se hizo

depender del poder coercitivo. Por el contrario, de forma nítida, después de la

segunda posguerra, la actividad económica estatal sufrió una importante

transformación al lograr un amplio consenso la idea de que el Estado era un

medio ineludible para superar los problemas económicos y sociales. El

compromiso del Estado con el pleno empleo y con la garantía de un mínimo de

bienestar a través de las políticas de redistribución estableció una relación de

signo distinto con la economía. De tener en cuenta esta última consideración

¿puede mantenerse que la globalización económica ha socavado la autoridad

del Estado? ¿los mercados globales erosionan la soberanía hasta el punto de

que se plantee la necesidad de que el Estado sea superado? Estas cuestiones

inducen a analizar, aunque brevemente, la relación entre soberanía y economía.

El concepto de soberanía se aplica, sobre todo, para referirse a la

autoridad legítima de un territorio, no se trata de una noción económica.

Tampoco las funciones del soberano se han expresado en términos económicos.

De acuerdo con la teoría clásica, el atributo característico de la soberanía es el

de dar las leyes, atributo que no ostenta ninguna otra autoridad, sino que es

monopolizado por el soberano.

21

No obstante, debe reconocerse que el concepto de soberanía ha tenido

repercusiones para la creación de espacios económicos integrados. El Estado

fue un instrumento útil para el desarrollo del mercado no sólo por ser garante

de la ley y el orden, sino debido a que ciertas políticas pudieron implantarse por

emanar de una autoridad soberana, como fueron: la abolición de las barreras

aduaneras internas, la creación de sistemas comunes de pesas y medidas, el

establecimiento de una moneda común, el desarrollo de infraestructuras de

transporte, así como las políticas proteccionistas frente a la competencia

externa; en otros casos, la ampliación de los mercados favoreció el desarrollo de

la economía nacional. Desde estas perspectivas, puede admitirse con Cohen que

“el mercado sería una institución procedente del poder soberano al mismo nivel

que otras instituciones” (Cohen, 1995: 75). No es imprescindible asumir una

interpretación economicista para aceptar la interrelación entre poder político y

poder económico. Como dice Mann, el capitalismo reforzó al Estado por su

necesidad de regulación tanto interna como externa, por su parte el Estado

dependía financieramente de ese capitalismo, circunstancias que desembocaron

en la creación de una organización centralizada territorialmente (Mann, 1991:

723).

Admitir que el poder soberano coadyuvase al desarrollo de los mercados,

no implica que ese poder se impusiera en la vida económica ni siquiera cuando

las responsabilidades estatales aumentaron al implantarse las políticas

keynesianas. Históricamente, la economía no formó parte de las funciones

nucleares del Estado sino que éstas constituyeron un límite a su poder. De

hecho, la libertad de trabajar, de contratar, de producir y de vender se erigieron

contra las reglamentaciones de los gremios. Aunque las funciones económicas

del Estado hayan variado según las épocas y las circunstancias

socioeconómicas, la soberanía nunca fue un poder omnímodo en la economía,

salvo excepciones como los Estados socialistas.

Después de tres décadas de la existencia de mercados financieros

globales y del cuestionamiento del poder del Estado, los mecanismos

autorreguladores del sistema económico no han logrado evitar sucesivas crisis.

La experiencia corrobora que los mecanismos de autocorrección, esgrimidos

22

por los apologistas de la economía mundial, no han funcionado. La

liberalización de los mercados financieros se ha enfrentado a diferentes crisis

con anterioridad a la que se desencadena en 2008, considerada como la crisis

económica más grave que ha existido después de la Gran Depresión de 1929. En

1994, la crisis afectó a México, la de 1997, considerada como la primera de la

globalización, se extendió a Corea del Sur, Tailandia, Singapur, Taiwan, Malasia

y Filipinas, llegando a alcanzar a Brasil y Rusia. En 2001, la crisis económica se

aplastó sobre Argentina. Las recomendaciones del Consenso Washington

fueron las que fundamentaron las reformas económicas emprendidas en estos

países, sin embargo, la liberalización de sus mercados no logró los resultados

previstos. Los hechos demostraron con tozudez que la aplicación de las

directrices impuestas por el Banco Mundial y El Fondo Monetario eran, cuando

menos, discutibles. Como señala Stiglitz, esas directrices no tuvieron en cuenta

que las políticas de ajustes pudiesen tener efectos sobre la población. La

experiencia puso en evidencia que la reducción de la intervención estatal en la

economía no es una condición suficiente para el éxito de las políticas de

desarrollo. Las circunstancias hicieron considerar que “El Estado importa y es

una variable básica para entender por qué algunos países consiguen un nivel de

desarrollo más elevado; o por qué hay países que pueden adaptarse más rápido

a los cambios que genera la globalización”. (Stiglitz, 1998)

En efecto, en un ambiente dominado por la defensa de las virtudes del

mercado y la crítica al Estado, el Banco Mundial, una institución impulsora y

defensora del libre mercado global, elabora en 1997 el Informe Sobre el

Desarrollo Mundial. El Estado en un Mundo en Transformación, cuyo

contenido supone un replanteamiento de las funciones del Estado en una

economía global. La concepción del Estado que en él se sustenta resulta

ilustrativa. Este Informe aspira a mantener una postura equidistante tanto

respecto de los defensores de la intervención estatal en la economía como de los

apologistas del fortalecimiento de los mecanismos de mercado. El desarrollo

económico y social, según el Informe, no puede ser asumido por el Estado, pero

tampoco al margen de él, exige un Estado eficaz, por lo tanto la unión entre el

Estado y el mercado es inextricable. La eficacia del Estado abarca varias

dimensiones: implica que asuma un papel de promotor y de complemento de

23

los mercados. Asimismo, el establecimiento de un ordenamiento básico se

considera esencial para el desarrollo porque las normas y la capacidad del

Estado para imponer la ley facilitan las transacciones, además de asegurar el

derecho de propiedad. Pero, no sólo la implantación del ordenamiento jurídico

es importante, también es necesaria su estabilidad porque los cambios

continuos generan incertidumbres (Banco Mundial, 1997: 43, 39).

El Informe enuncia las siguientes medidas, entre otras, que permiten

mejorar el desarrollo:

- La creación de “un entorno macroeconómico y microeconómico que

ofrezca los incentivos apropiados para una actividad económica

eficiente”.

- El establecimiento de “una infraestructura institucional –derechos de

propiedad, paz, orden público y sistema normativo- que aliente una

inversión eficiente a largo plazo”.

- Asegurar “la prestación de los servicios básicos de educación y atención

a la salud y de la infraestructura física necesaria para la actividad

económica”.

- Protección del medio ambiente (Banco Mundial, 1997: 37).

Las funciones que se le atribuyen al Estado, de acuerdo con el Informe

que se comenta, no se corresponden con un modelo de Estado intervencionista,

o si se quiere con un modelo de Estado de bienestar, lo que sí se rechaza es que

la reducción del tamaño del Estado y su intervención sea general de forma que

afecte a todas sus funciones y políticas. El lugar que se le atribuye al Estado en

la economía es plenamente coherente con las coordenadas del Estado liberal y

que, a pesar de los cambios económicos acaecidos en la década de los ochenta,

siguen teniendo validez para el desarrollo económico y social. Según estos

planteamientos, y por encima de los cambios introducidos por la integración

mundial de las economías, los Estados parecen seguir siendo una organización

necesaria en la medida en que proporcionan un conjunto de funciones

imprescindibles para el desarrollo de los mercados que, hoy por hoy, ninguna

otra autoridad está en disposición de facilitar. Ello no es óbice para que el

Informe reconozca la merma de las decisiones estatales en la economía mundial

24

y que ésta “acentúa la necesidad de cooperación internacional eficaz en la

búsqueda de una actuación colectiva de alcance mundial” (Banco Mundial,

1997: 13).

De todas las crisis que se han producido en la época de la globalización

económica, el alcance que ha adquirido la de 2008 supone un duro embate para

las políticas neoliberales y, en particular, para la confianza depositada en los

años ochenta del siglo XX en los mecanismos autorreguladores de los mercados

globales. La última crisis, hasta el momento, de la economía global comenzó a

manifestarse en 2007 y llega a su momento álgido en 2008. Esta crisis

financiera que se inicia en Estados Unidos y tiene su origen en las hipotecas de

alto riesgo (subprime) se convirtió, sin que nadie la hubiese previsto ni

siquiera las agencias de valoración de riesgos, en una crisis internacional. Se

manifiesta con la bancarrota de sociedades hipotecarias y de bancos, entre ellas

resultan emblemáticas las quiebras en Norteamérica de Freddie Mac y Fannie

Mae, las dos sociedades hipotecarias más grandes del país, así como de

Lehman Brothers, el cuarto banco de inversión en Estados Unidos. A la

bancarrota de bancos se unió las graves caídas de las bolsas, la bajada de las

acciones el 29 de septiembre de 2008 en la bolsa de New York ha sido

considerada como la más grave de su historia, lo que dio lugar a que se la

conozca como el “lunes negro”; meses después (21 de enero) las bolsas de todo

el mundo sufrieron importantes pérdidas. Como consecuencia de la crisis

financiera, el crecimiento económico se reduce y llega a ser negativo en los

Estados de la Unión Europea (este fue el caso, por ejemplo, de Francia y

Alemania en 2008). Además, la pérdida de millones de empleo se generaliza en

todos los países.

La reactivación económica se ha pretendido impulsar con la iniciativa de

los Estados. Nada más despuntar la crisis, los gobiernos de todos los países

intervinieron a través de los bancos centrales, con fondos públicos para

proporcionar liquidez y así restablecer la confianza de las entidades financieras

en unos casos, o para rescatar a las entidades en quiebra en otros. Incluso,

algunos países, por ejemplo Reino Unido y Francia, nacionalizaron algunos de

los bancos en situación de quiebra. Es una obviedad que estas intervenciones,

25

aunque necesarias y demandas por los más directamente beneficiados, han

vuelto del revés a las políticas neoliberales.

Después de tres años de crisis económica y sin que todavía en 2010 se

pronostique su finalización, pocos discuten que los mercados globales puedan

subsistir a través de sus propios mecanismos y sin el concurso del poder político.

El acuerdo sobre la necesidad de regular los mercados financieros es

generalizado. La polémica surge en delimitar el alcance de la posible regulación.

Aunque no se han adoptado aún medidas firmes, en el seno del G20 han surgido

diferentes propuestas, por ejemplo: que el mercado de los productos financieros

se canalice a través de la bolsa en lugar de realizarse directamente entre los

agentes de mercado y que se graven fiscalmente las transacciones financieras. En

la cumbre de Londres (abril de 2009) se planteó la creación de nuevos

organismos reguladores con la misión de controlar los mercados y detener los

posibles riesgos. Por su parte, la Unión Europea acordó medidas, todavía no

aprobadas por el Parlamento, para controlar y dotar de más transparencia la

gestión de los fondos de alto riesgo. En fin, en Estados Unidos recientemente

(2011) se ha aprobado la Wall Street Reform and Consumer Protection Act.

Bibliografía citada

ALTVATER, Elmar (2000), “El lugar y el tiempo de lo político bajo las condiciones de la globalización económica”,Zona Abierta, 92/93.

BANCO MUNDIAL, (1997), El Estado en un Mundo en Transformación. Informe sobre el Desarrollo Mundial.

BECK, Ulrik (1998): ¿Qué es la globalización?. Falacias del globalismo respuestas a la globalización, Barcelona, Paidós CLARK, (1997), Globalization and Fragmentation. International relations in de twentieth Century, Oxford University Press. COHEN (1995) "Soberanía nacional y globalización económica", Revista de Occidente,nº 167, abril.

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DUBOIS( 1997)“Una globalización sesgada”, Mientras tanto, nº 70.

EVANS, Peter, 1997, “The eclipse of the state. Reflections on stateness in an era of globalization” World Politics, 50 octubre

26

GARCÍA DE LA CRUZ, J, DURÁN ROMERO, G, (Coord) 2005, Sistema Económico Mundial, Madrid, Thompson. GRAY, John (2000), Falso amanecer. Los engaños del capitalismo global, Barcelona, Paidós.

HELD, David (1997), Democracia y orden global, Barcelona Paidos.

MANN, Michael (1991), Las fuentes del poder social (Vol.I), Madrid, Alianza.

SOROS, George (1999), La crisis del capitalismo global. La sociedad abierta en peligro. Madrid, Editorial Debate.

STIGLITZ,Joseph (1998), La Economía del Sector Público, Barcelona, Antonio Bosch

STRANGE, Susan 1999, Dinero loco. El descontrol del ssitema financiero global. Barcelona, Paidos. WLLIAMSON (1993) “Democracy and the Washington consensus”, Wordl Development, V. 21, nº 8.

27

TEMA 3

LA GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA Y EL TERCER MUNDO

(Autor: Andrés de Blas Guerrero)

Esquema

- Los Estados y los mercados en los países menos desarrollados del Tercer

Mundo.

- Conclusión.


El punto de partida sería la constatación de que el proceso de

globalización afecta de forma muy diferente al mundo actual. Son los países de

la Europa occidental, América del Norte y Japón los que realmente están

implicados en ese proceso. Por contraste, muchos países del Tercer Mundo

apenas si se ven afectados por el mismo.

Se constata igualmente que todo país necesita un equipamiento de

capacidades económicas y políticas si desea que se pueda iniciar en él un

proceso de desarrollo económico como resultado de la inversión exterior. Se

requiere, en concreto, una garantía de seguridad en los derechos de propiedad,

un ordenamiento jurídico eficiente e imparcial, un marco normativo claro y un

entramado institucional que promueva formas impersonales de intercambio e

interacción.

El Tercer Mundo necesita pues de Estados eficientes que puedan

impulsar el desarrollo y favorecer un proceso democratizador que haga de

esos Estados unos agentes menos ineficientes, corruptos e incompetentes. La

garantía de que el proceso de globalización pueda producir resultados

positivos en ese escenario es pues inseparable de un proceso de afirmación y

28

racionalización de los aparatos estatales. En definitiva, la lucha contra el

subdesarrollo tiene poco que ver con la superación del artefacto estatal en

amplias zonas del planeta.


• El impacto de la globalización en las economías del Tercer Mundo

• Factores impulsores de la inversión extranjera

• Relación entre los Estados y los mercados en los países del Tercer Mundo

• Condiciones institucionales del crecimiento económico

• Políticas de ajustes en los años 80 del siglo XX

• Los procesos de democratización en los países del Tercer Mundo

• El impacto de la globalización en las economías del Tercer Mundo

• Factores impulsores de la inversión extranjera

• Relación entre los Estados y los mercados en los países del Tercer

Mundo

• Condiciones institucionales del crecimiento económico

• Políticas de ajustes en los años 80 del siglo XX

• Los procesos de democratización en los países del Tercer Mundo

29

TEMA 4

CAMBIOS POLÍTICOS: ¿DEL GOBIERNO NACIONAL A LA

GOBERNANZA MULTINIVEL?


Esquema

- ¿Hacia una política global?

- El desarrollo de la cooperación regional. La Unión Europea

- La gobernanza multinivel: consecuencias para el Estado

- Los desafíos a la democracia en el nuevo contexto

- Los Estados menos desarrollados en el Tercer Mundo


Este tema estudia la repercusión de la globalización en la estructura

política y en los actores políticos. La globalización económica aumenta la

interdependencia entre los Estados, en ellos influyen las decisiones que se

adoptan fuera de su ámbito territorial y, a su vez, los Estados pueden llegar a

influir más allá de su propio territorio. En consecuencia, se produce una

incongruencia entre su jurisdicción territorial y el centro de adopción de

decisiones.

El resultado es un aumento de la cooperación, que se produce a través

de tres vías:

- Aumento de las relaciones interestatales (producto de ellas

son las Organizaciones Internacionales Gubernamentales –OIG-)

- Expansión de las relaciones transgubernamentales (es

decir, aumento de las conexiones entre las unidades

administrativas de los Estados, ya sean ministerios o tribunales

de justicia, por ejemplo)

30

- Incremento de las relaciones transnacionales (esto es,

relaciones entre individuos y grupos u organizaciones (ONG) de

la sociedad civil.

Las interpretaciones de los cambios no son unívocas. Para los estudiosos

estado céntricos, la cooperación internacional sigue estando dominada por los

Estados a través de las Organizaciones Internacionales. Por el contrario,

según los estudiosos del repliegue, la cooperación internacional restringe la

capacidad de los Estados para actuar. Los Estados pierden protagonismo, han

dejado de tener el monopolio en la función de regulación y control, estas

funciones son ejercidas por una red de actores en las que intervienen, además

de los Estados, otros actores, como son las OIG y los grupos y las

organizaciones de la sociedad civil. Desde esta perspectiva se sostiene que los

gobiernos nacionales retroceden y se abre paso una nueva forma de gobernar,

la gobernanza multinivel, una forma que no está controlada por los

Estados sino que se trata de una red en la que intervienen actores de diversa

naturaleza, públicos y privados, así como diferentes niveles de gobierno.

La cooperación en el nivel global sigue teniendo un carácter

convencional. Su desarrollo se ha producido, sobre todo, en el nivel regional,

ahora bien, entre las organizaciones internacionales de ámbito regional

existen muchas diferencias. La Unión Europea es el caso más nítido de

gobernanza multinivel. La mayoría de organizaciones regionales responden

al modelo de cooperación convencional.

Las consecuencias introducidas por la globalización en la organización

estatal es objeto de controversias. Las discrepancias surgen de diferentes

causas: 1º) Un motivo lo constituye el punto de partida. La corriente estado

céntrica considera que los estudiosos del repliegue sobrevaloran el poder

alcanzado por los Estados después de la segunda postguerra. 2º) Unos y otros

valoran de forma divergente si se ha producido un cambio sustantivo en la

naturaleza de la cooperación internacional. 3ªLas diferencias también

afloran respecto a las implicaciones que la cooperación posee para los

Estados. Según la corriente estado céntrica, la cooperación proporciona a los

Estados más capacidad de regulación, mientras que los defensores del

repliegue mantienen que la cooperación los debilita. En el caso de la Unión

31

Europea este debate posee rasgos específicos. 4º Finalmente, la controversia

surge en relación a la influencia de los actores no estatales. Así, los teóricos

estado céntricos consideran que los Estados siguen siendo los actores claves,

sin embargo desde el punto del vista del repliegue se hace mayor hincapié en la

influencia adquirida por los actores no estatales.

Desde el punto de vista histórico, la democracia liberal se ha

desarrollado circunscrita al marco estatal, de forma que las transformaciones

de este marco plantean retos a los fundamentos e instituciones de la

democracia. La posibilidad de extender la democracia más allá del Estado

genera escepticismo, pero también propuestas que aspiran a dar respuesta a

las nuevas circunstancias.


• Relaciones interestatales

• Relaciones transgubernamentales

• Relaciones transnacionales

• Gobernanza multinivel

• Organizaciones Internacionales

• Organizaciones No gubernamentales

• Cooperación regional

• Supranacionalidad

• Democracia cosmopolita

• Ciudadanía europea

• Comitología

• Cooperación reforzada

• Déficit democrático

• Reglamentos y Directivas

• Geometría variable

• Método comunitario

32


Según se expone en el tema 4 una de las consecuencias de la

globalización en el poder de los Estados es la influencia adquirida por las

Organizaciones Internacionales y los actores de la sociedad civil, en particular

las ONG. Por otra parte, para dar cuenta de los cambios en las estructuras

política se viene utilizando el término de “gobernanza” en lugar del de

“gobierno”. Parece pertinente proporcionar una explicación más pormenorizada

de la naturaleza de estos actores y del concepto de gobernanza a fin de

profundizar en el debate entre el enfoque estado céntricos y los autores del

repliegue.

1. ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

La necesidad de cooperación entre los Estados ya sea por razones

técnicas, económicas o políticas, ha sido una constante a lo largo de la historia,

como manifiesta la permanente creación de Organizaciones Internacionales

(OI). Su crecimiento ha sido incesante. Antes de la Primera Guerra Mundial

existían unas cincuenta, con anterioridad a la Segunda Guerra Mundial se

contabilizaban ochenta y al finalizar el siglo XX había más de trescientas (Díez

de Velasco, 1999: 43). Las Organizaciones Internacionales se definen como

“asociaciones voluntarias de Estados establecidas por acuerdo internacional,

dotadas de órganos permanentes, propios e independientes, encargados de

gestionar unos intereses colectivos y capaces de expresar una voluntad

jurídicamente distinta a la de sus miembros” (Díez de Velasco, 1999: 44).

Entre las OI existentes hay una gran heterogeneidad debido a su

composición, competencias y fines. Si se tienen en cuenta estas características,

la posible repercusión de las OI en las soberanías estatales no es uniforme. De

especial interés para nuestro estudio es la clasificación que distingue entre: OI

universales y regionales y OI de cooperación y OI de integración.

33

Se podría pensar que el incremento de los problemas de naturaleza global

debería haber impulsado a las OI universales frente a las regionales. Mientras

que las primeras se encuentran abiertas a la participación de todos los Estados,

las regionales están compuestas por un número limitado de Estados que reúnen

unos requisitos previos de carácter geográfico, político o económicos (Díez de

Velasco, 1999: 50). En la práctica han aumentado el número de organizaciones

regionales frente a las universales. Debido a la fragmentación implícita en las

primeras, cabe plantear que la solución de los problemas universales podría

resentirse por esas estructuras.

La Organización de Naciones Unidas es la más representativa de las

tipificadas como OI universales. Su Tratado constitutivo se fundamentó en los

principios tradicionales consagrados en el Tratado de Westfalia (1648) es decir,

en la igualdad soberana de los Estados y en la no intervención en sus asuntos

internos. La Carta de Naciones Unidas no creó un auténtico sistema de

seguridad colectiva capaz de obligar jurídicamente a la resolución de las

controversias ni estableció la subordinación de los Estados a una autoridad

pública superior (Carrillo Salcedo, 1991: 83 y ss). Su función característica es el

mantenimiento de la paz, la seguridad, se trata, sobre todo, de una organización

reactiva. En consecuencia, está justificado considerarla más como una extensión

del sistema de Estados que como una alternativa a él. Con todo, también se ha

señalado que la ONU posee pequeños márgenes de maniobra ya sea porque

actúa de puente entre los Estados y otros actores al permitir que éstos últimos

influyan en decisiones políticas sectoriales como la salud, el entorno o la

educación, o porque la ONU proporciona legitimidad a las decisiones de los

Estados ante situaciones de crisis (Falk, 2002: 335).

El número de OI regionales, sobre todo las de naturaleza económica y

comercial, ha experimentado un apreciable crecimiento. Este tipo de

organizaciones se ha generalizado por todo el planeta. Aparte de la Unión

Europea (UE), se han creado, entre otras: el Mercado Común del Sur

(MERCOSUR) que agrupa a Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay; el Acuerdo

de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA) integrado por Canadá,

Estados Unidos y Méjico; la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático

34

(ASEAN) compuesta por Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur, Tailandia, a la

que se incorporaron Japón, China y Corea del Sur.

Los bloques regionales económicos se justifican porque la integración de

los mercados reduce los costes y genera una mayor eficacia. Se defiende que las

políticas globales no pueden canalizarse a través de las relaciones

intergubernamentales, en tanto que las OI regionales proporcionan un ámbito

más apropiado. Sin embargo, los efectos de la regionalización sobre la

mundialización de la economía son controvertidos. Está justificado pensar que

los acuerdos regionales pueden obstaculizar el establecimiento de normas

comerciales no discriminatorias a escala mundial, por ejemplo las subvenciones

de los productos agrícolas comunitarios han generado controversias con los

intereses norteamericanos en ese sector. La adopción de políticas

proteccionistas por los bloques regionales puede fragmentar el mercado

mundial y, por lo tanto, limitar la liberalización del mercado mundial. Aunque

este riesgo es real, se argumenta que el equilibrio entre la integración regional y

la liberalización del mercado mundial es factible mediante acuerdos

multilaterales garantizadores de la libre competencia (Bergstein, 2001: 51). Por

otra parte, desde una posición parcialmente crítica con el desarrollo de un

mercado mundial, ciertos análisis sostienen que la regionalización no rectifica

sus inconvenientes; se mantiene que los aranceles comunes de los bloques

regionales no garantizan la moderación de la libre competencia porque la

inversión directa de las multinacionales es favorecida de forma aislada por los

miembros de un mismo mercado regional para obtener ventajas competitivas.

Asimismo, algunas experiencias revelan la inestabilidad de algunos procesos de

regionalización derivada, en unas ocasiones, del desigual desarrollo económico

de sus miembros y, en otras, de la similitud productiva de los países integrantes

cuyas mercancías se destinan a un mercado limitado (Engelhard, 1996: 101).

Junto a las OI universales y regionales, las OI también pueden

clasificarse en organizaciones de cooperación e integración. Las primeras

responden al modelo clásico de OI, se caracterizan porque los Estados no ceden

competencias soberanas, las decisiones se adoptan según la técnica de la

negociación, la ejecución de las decisiones depende de los propios Estados, es

35

decir, no son directamente aplicables en los territorios nacionales sin la

autorización estatal. De forma inversa, las organizaciones de integración o

supranacionales suponen una transferencia de competencias soberanas –a

veces, sólo en materias específicas-, los órganos comunes son independientes de

los Estados y algunas de sus decisiones pueden aplicarse directamente a los

Estados miembros (Díez de Velasco, 1999: 53).

La imposición a los Estados de decisiones adoptadas en ámbitos

internacionales no es congruente, aparentemente, con el concepto de soberanía

entendida como suprema autoridad porque ésta se define por la no sujeción a

una autoridad externa. La cesión de competencias soberanas a OI, piénsese en

el establecimiento de una moneda común en los estados miembros de la UE,

puede entenderse como un factor que fragmentan la soberanía. Ello ha dado pie

para sostener que “la soberanía tiene que ser concebida hoy en día como una

facultad dividida entre múltiples agencias –nacionales, subnacionales e

internacionales” (Held, 1997: 169). Incluso, se viene utilizando un nuevo

término para calificar a la soberanía. Últimamente, se habla de “soberanía

compartida”, expresión con la que se hace referencia a la distribución de

poder y autoridad entre diferentes entidades políticas. No es extraño que se

haya encontrado un paralelismo entre la organización política actual y la

existente en Europa durante la edad media. También en aquella época las

autoridades eran superpuestas, el señor debía compartir su poder con sus

vasallos en el nivel inferior y con el rey, el papa y el emperador en el nivel

superior.

Ahora bien, hay que tener en cuenta que Las OI de integración, que son

las que inciden en la soberanía de los Estados, son la excepción. La Unión

Europea es el ejemplo característico de este tipo y una de las más evolucionadas,

de su naturaleza política trataremos más adelante.

Los efectos de la transferencia de funciones soberanas a las OI se

interpretan de forma divergente. Para unos, es un factor que erosiona la

soberanía; la hipótesis contraria también ha encontrado adeptos. Desde este

último punto de vista, se mantiene que las organizaciones regionales son una vía

36

que contribuye a consolidar los Estados. La existencia de éstos -sobre todo la de

los pequeños- podría peligrar sin un apoyo externo en un contexto caracterizado

por la interdependencia. La integración de los Estados en OI se concibe como un

medio que propicia su consolidación, a la vez que permite recuperar el control

sobre los procesos políticos. Las OI son, por lo tanto, una respuesta defensiva

frente al debilitamiento de la autoridad y el poder estatal.

Con independencia de cuál de las dos hipótesis se confirme en un futuro,

lo cierto es que las OI presuponen Estados, son creadas por ellos y son sus

actores principales. Aunque la sociedad internacional está escasamente

regulada en comparación con los Estados, su limitada organización es producto

de éstos y de las OI debido a que ambas organizaciones aceptan regirse por

normas de Derecho Internacional (Vilanova, 1996: 523). La soberanía permite

establecer las reglas de juego en la sociedad internacional. El Estado ostenta la

representación de la colectividad y, por lo tanto, es el único actor legitimado

para comprometerla jurídicamente. La adhesión de los Estados a los Tratados

Internacionales los vincula jurídicamente y posibilita la organización de las

relaciones internacionales. Según la corriente realista de las relaciones

internacionales, el Estado es un actor central y difícilmente sustituible. Sin

embargo, en los últimos años tiene que competir con otros actores que ejercen

su actividad a través y por encima de ellos, como las Organizaciones No

Gubernamentales o las empresas multinacionales, y además el uso de la fuerza

se muestra ineficaz para la resolución de numerosos conflictos.

El realismo ha sido criticado por el predominio atribuido al Estado y

porque explica las relaciones internacionales exclusivamente a través de los

intereses nacionales, ya estén referidos a la economía o a la seguridad; la

cooperación según los realistas sólo surge cuando convergen los intereses

nacionales. A pesar de las críticas vertidas, el enfoque realista sigue siendo

influyente. Para Keohane, el realismo conserva un potencial explicativo en

muchas áreas de la política mundial, si bien debe introducir matizaciones

inspiradas en el institucionalismo. En opinión de este autor la actividad de los

Estados no sólo está determinada por la necesidad sino que ha de tenerse en

cuenta la incidencia de las instituciones en el comportamiento. A partir de esta

37

idea, Keohane estudia las condiciones en las que las propuestas realistas son

válidas al mismo tiempo que hace hincapié en la repercusión de las

instituciones. Para dicho autor, las instituciones cambian la concepción de los

intereses pues la interpretación que los actores hacen de ellos depende de su

información: “Las instituciones pueden proporcionar información y establecer

conexiones entre las distintas dimensiones de un problema; ambos efectos

pueden contribuir a alterar los intereses de los Estados, aumentando los

beneficios de la cooperación. Por tanto, las instituciones importan, incluso

aunque no puedan imponer las normas desde arriba porque cambian las

concepciones que los actores tienen de sus propios intereses” (Keohane, 2001:

680).

2. LA UNIÓN EUROPEA (UE)

Según Sorense la Unión Europea es una organización de carácter regional

de cooperación, pero su grado de integración de carácter supranacional la

distingue de otras organizaciones regionales, hasta el punto de afectar a la

soberanía de sus Estados miembros. A lo que añade que la UE es un ejemplo de

gobernanza multinivel. En efecto, la UE no se adecua a las organizaciones

políticas convencionales. Ya en los primeros decenios de su existencia fue

clasificada como una Organización Internacional, pero a continuación se añadía

que poseía peculiaridades. Más recientemente, ha sido considerada como un

modelo poshobbesiano, una forma innovadora de organizar el poder. Ahora

bien, ¿Cuáles son las razones que fundamentan estas afirmaciones?

La naturaleza política de la UE es difícil de definir, no sólo por sus

características sino porque, después de medio siglo de existencia, se encuentra

sometida a un proceso abierto. A fin de explicar los rasgos sui generis de la UE,

a continuación se expone, en primer lugar, una breve referencia sobre el origen

del proceso de la construcción europea, en segundo lugar, se analizará su

estructura institucional y sus funciones, con el objetivo de valorar la incidencia

de la UE en las soberanías estatales y plantear los diferentes enfoques referidos

a su naturaleza política.

38

2.1 El origen del proceso comunitario y la unión monetaria.

En el período de entreguerras surgieron distintos proyectos de unidad

que aspiraban a superar el enfrentamiento entre los Estados europeos, pero no

sería hasta después de la II Guerra Mundial cuando esos proyectos europeístas

comienzan a tener repercusiones prácticas. La destrucción de la infraestructura

y la reducción de la actividad industrial, con la consecuente caída de la renta

provocada por el conflicto bélico crearon un contexto favorable a la colaboración

entre los Estados. En estas circunstancias, los EEUU propusieron a los países

europeos un programa de ayuda para la recuperación económica. En 1947 se

creó la Organización Europea de Cooperación Económica, encargada de

gestionar la ayuda norteamericana. Un precedente de la integración europea lo

constituyen los diferentes acuerdos, firmados por Bélgica, Holanda y

Luxemburgo a partir de 1943, tendentes a la creación de una unión económica –

La Unión Económica del Benelux-. Otra de las manifestaciones de la

cooperación desplegada en esos años fue la Unión Europea de Pagos que entró

en funcionamiento en 1950. Su finalidad era aumentar el comercio entre los

países miembros con escasez de divisas, en aquellos años la convertibilidad de

las monedas planteaba dificultades. Un hito relevante de la integración europea

fue el Congreso de la Haya celebrado en mayo de 1948, fruto de este Congreso

fue el impulso obtenido para la creación del Consejo de Europa, cuyo Estatuto

se firmó en 1949

El origen de la integración europea arranca del Tratado fundacional de la

Comisión Europea del Carbón y del Acero (CECA), firmado en París en 1951 por

Alemania (entonces República Federal Alemana), Francia, Bélgica, Holanda,

Luxemburgo e Italia. El Tratado se gesta a partir de la propuesta concebida por

Jean Monnet, comisario del Plan de Desarrollo francés y realizada por Robert

Schuman, Ministro de Asuntos Exteriores de Francia, al gobierno alemán, a la

que se adhirieron los países mencionados. La iniciativa de Monnet y Schuman

tenía como objetivo crear un mercado común, limitado al sector del carbón y del

acero a fin de superar los obstáculos que representaban los aranceles entre los

países para el crecimiento y la explotación racional en este ámbito.

39

El Tratado de la CECA estableció una integración económica sectorial que

inauguró el denominado método funcional. Su contenido es coherente con las

ideas expresadas por Schuman en la famosa declaración de 1950 en la que

mantuvo que “Europa no se hará de golpe ni en una construcción de conjunto:

se hará mediante realizaciones concretas, creando primero una solidaridad de

hecho”. En los términos expresados por Schuman este tipo de integración se

concebía como un medio que permitía asentar las bases de una futura

unificación económica e, incluso, del establecimiento de una federación capaz

de preservar la paz.

De acuerdo con el Tratado de París, las decisiones sobre la producción del

carbón y del acero se atribuyeron a la Alta Autoridad y eran vinculantes. Junto a

esta institución se crearon otras tres: el Consejo de Ministros, la Asamblea

Común con funciones consultivas y de control y el Tribunal de Justicia

encargado de aplicar las normas. La Alta Autoridad, a la que se le atribuyeron

amplios poderes y gozaba de independencia respecto a los países miembros,

estaba integrada por nueve miembros nombrados por los Ejecutivos de los

Estados. Fue concebida como una institución “supranacional”. El Tratado de la

CECA supuso, por lo tanto, un cambio cualitativo respecto al mecanismo de la

cooperación intergubernamental; se trataba de una organización que se alejaba

de las organizaciones internacionales tradicionales.

El término supranacionalidad es utilizado en el art. 9 del Tratado de la

CECA para hacer referencia a la independencia de los miembros de la Alta

Autoridad en el ejercicio de sus funciones, que no puede ser menoscabada por la

influencia de los Estados miembros. Schuman diferencia la noción de

supranacionalidad del Estado soberano y de la estructura federal en los

siguientes términos: “lo supranacional se sitúa a igual distancia entre, de una

parte, el individualismo internacional que considera intangible la soberanía

nacional y no acepta como limitaciones de la soberanía sino obligaciones

contractuales, ocasionales y revocables; por otro lado, el federalismo de Estados

que se subordinan a un super-Estado dotado de una soberanía territorial propia.

La institución supranacional (...) no posee las características de un Estado; pero

detenta y ejerce ciertos poderes soberanos. Es independiente frente a los

40

gobiernos nacionales, dentro de los límites del Tratado.... esta independencia es

irrevocable, al igual que lo es la transferencia de competencias que la origina. El

Tratado confiere a la Comunidad una función propia; no la ejerce a título de

delegación” (cit. en Medina, 1974: 107). En consecuencia, la supranacionalidad

supone el ejercicio independiente a título propio y no delegado de ciertos

poderes soberanos.

La supranacionalidad de la Alta Autoridad de la CECA erosionó las

soberanías estatales, si bien en un ámbito concreto de la producción. Es una

opinión ampliamente compartida que la limitación de las soberanías fue viable

porque la actividad de la CECA se restringió a un sector determinado. Se

sostiene que una de las razones de su nacimiento fue evitar nuevos conflictos

entre Francia y Alemania ante el temor que suscitaba la reconstrucción

alemana y la independencia en el control de sus recursos. Si se admite este

argumento, tal vez esté justificado interpretar que la cesión de una parte de la

soberanía se realizó con el fin de que no sucumbiese en su totalidad y eludir, en

este caso, presuntas amenazas futuras. Por lo tanto, en los inicios de la

integración se encuentran motivos que apuntan en direcciones aparentemente

opuestas: se cede soberanía parcialmente, pero para apuntalar la soberanía.

Tras la aprobación de la CECA, los miembros comunitarios discutieron la

creación de una propuesta, el Plan Pleven. Este proyecto aspiraba a una

integración no de naturaleza económica sino de carácter político. Preveía

someter la defensa a una autoridad europea. El Plan implicaba la creación de un

ejército europeo unificado, pero la creación de una Comunidad Europea de

Defensa (CED) no vio la luz, la Asamblea Nacional Francesa no lo ratificó

[1954].

Poco después del fracaso de la CED, la integración se reactivó desde

planteamientos más realistas. El éxito obtenido por la CECA había demostrado

que su método era más viable. Nuevamente se retomaron los objetivos

económicos que se han convertido en el estímulo permanente de la construcción

europea. En 1955 los Ministros de Asuntos Exteriores de los países integrantes

de la CECA deciden crear un mercado común y una comunidad especializada en

41

la utilización de la energía atómica. Las negociaciones desembocaron en la firma

de los Tratados constitutivos de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de

la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA o EURATON), adoptados

en Roma el 25 de marzo de 1957 y puestos en vigor el 1 de enero de 1958.

La CEE supuso la creación de una unión aduanera lo que implicaba la

eliminación de las barreras entre los seis países comunitarios y la fijación de una

tarifa exterior común. El Tratado de Roma preveía que ésta se asentara además

en la libre circulación de mercancías, en la libre competencia y en la libre

circulación de los factores de producción –personas, empresas, servicios y

capitales-. El Tratado también sancionó el establecimiento de políticas comunes

en sectores como la agricultura, el transporte, el comercio y la energía. La unión

aduanera se esperaba lograr en un período de doce años y se alcanzó el 1 de julio

de 1969, es decir, dieciocho meses antes de lo previsto (Muñoz Bustillo y

Bonete, 2000: 63).

La CEE nace, pues, como una unión aduanera, lo que la sitúa en un nivel

de integración económica más avanzado que una zona de libre comercio.

Mientras que ésta implica la supresión de los aranceles interiores entre los

países miembros, aunque cada uno de ellos mantienen su propio arancel

respecto a terceros países, la unión aduanera supone el establecimiento de un

arancel exterior común para los países terceros; ese arancel conlleva la cesión de

competencias estatales en materia de comercio exterior a favor de las

autoridades supranacionales. La unión aduanera evita la tendencia de que las

importaciones de terceros países se realicen a través de los Estados con menores

aranceles exteriores, efecto imposible de eliminar en las zonas de libre

comercio.

El Tratado de Roma retrocedió respecto al grado de supranacionalidad

consagrado en el Tratado de París. El primero atribuyó el poder de decisión al

Consejo de Ministros y no a la Comisión, institución carente de los amplios

poderes ostentados por la Alta Autoridad de la CECA (Duverger, 1994: 107 y ss).

42

En los años setenta la integración europea entró en un período de

parálisis, diez años después, en un contexto de interdependencia económica,

fue objeto de un nuevo impulso. A él contribuyeron distintos actores: las propias

instituciones comunitarias, los Estados y los grupos industriales europeos

defensores de una mayor liberalización económica (Morata, 1998:41). La

intensificación de la integración se acometió de nuevo desde la vertiente

económica. En 1986 se aprobó un nuevo Tratado, el Acta Única Europea (AUE)

que modificó y se añadió al Tratado de Roma (entró en vigor el 1 de julio de

1987). Aunque la unión aduanera ya se había consolidado, todavía en los años

ochenta persistían las barreras no arancelarias que limitaban el mercado único.

El objetivo del AUE fue perfeccionar el mercado único previsto en el Tratado de

Roma. En este sentido introdujo medidas con el fin de eliminar los obstáculos

que permanecían para la libre circulación de personas, servicios, mercancías y

capitales. Asimismo, el AUE institucionalizó la política comunitaria de medio

ambiente y amplió la actividad comunitaria a otras materias, en particular a la

política de investigación y desarrollo. Además, el AUE estableció la política

regional como competencia comunitaria con el objetivo de incrementar la

cohesión económica y social, a fin de reducir los diferentes niveles de vida entre

los países miembros. Desde el punto de vista institucional merece destacar la

ampliación de las funciones del Parlamento al instituir el “procedimiento de

cooperación”; también se extendió la aplicación del voto por mayoría cualificada

en el seno del Consejo.

Con posterioridad, la aprobación en Maastricht del Tratado de la Unión

Europea (TUE) en 1992 culminó la integración económica sancionada en el

AUE. El núcleo básico del TUE, que entró en vigor en 1993, recayó en la unión

económica y monetaria (UEM). Este Tratado sentó las bases para el

establecimiento de una moneda única. La unidad monetaria se dirigía a

suprimir las fluctuaciones monetarias intracomunitarias y los costes de

transacción que provoca la existencia de diferentes divisas, asimismo eliminó

los obstáculos para la libre circulación de los factores al evitar que los Estados

alterasen su competitividad mediante la depreciación de sus monedas. Con

todo, desde el punto de vista económico, la conveniencia de la moneda única fue

controvertida. A fin de que la unión monetaria fuese viable, la Comunidad

43

impuso unos criterios de convergencia que todos los países aspirantes debían

cumplir. Esos criterios establecían que ciertas magnitudes macroeconómicas -

tasa de inflación, déficit público, deuda pública, tipo de interés y tipo de cambio-

no podían superar unos porcentajes determinados. El TUE previó la creación

del Banco Central Europeo encargado de gestionar la política monetaria. La

moneda única, el euro, se puso en circulación el 1 de enero de 2001 en todos los

países de la UE, excepto en el Reino Unido, Dinamarca y Suecia que se

autoexcluyeron de la unión monetaria.

Otra de las novedades introducidas por el TUE se refiere al

reconocimiento de la ciudadanía europea, categoría que aspira a reforzar la

conciencia de pertenencia a una comunidad. El concepto de ciudadano, por

oposición al de súbdito, se relaciona con el reconocimiento de derechos -de

naturaleza política- a los individuos en cuanto pertenecientes a una comunidad

política, tales como el derecho de sufragio, el derecho de participación. Este es

precisamente el sentido que parece darle el TUE. El concepto de ciudadanía

europea supone el reconocimiento de los siguientes derechos: a) Derecho de

circulación y residencia en el territorio comunitario. b) Derecho de sufragio

activo y pasivo en las elecciones europeas y municipales para todos los

ciudadanos de la UE en el Estado de residencia. c) Protección diplomática por

parte de las representaciones diplomáticas de los Estados miembros a los

ciudadanos de la Unión en terceros países. d) Derecho de petición ante el

Parlamento europeo.

La ciudadanía europea se caracteriza por dos rasgos: primero, por estar

superpuesta y fundamentarse en la nacionalidad de los Estados miembros;

segundo, por tratarse de una ciudadanía derivada ya que son las legislaciones

nacionales las competentes para regular la adquisición, pérdida o recuperación

de la nacionalidad (Bru, 1994).

Las reformas institucionales más relevantes que introdujo el TUE son

las siguientes: a) ampliación de las competencias del Parlamento Europeo al que

se le atribuye la investidura de la Comisión. También se creó el procedimiento

de codecisión; b) ampliación de los supuestos para la aplicación de la mayoría

cualificada en el Consejo de Ministros; c) creación de nuevas instituciones como

44

el Comité de las Regiones, el Defensor del Pueblo Europeo y el Tribunal de

Primera Instancia.

En el ámbito competencial las negociaciones que condujeron al TUE

plantearon la necesidad de reformar la política de cooperación exterior. Las

posturas a este respecto se mantuvieron divididas entre los Estados partidarios

de intensificar la cooperación existente de acuerdo con el modelo

intergubernamental y los Estados defensores de una política común. El TUE

formalizó la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y la Cooperación

Judicial en Asuntos de Interior (CJAI), ambos ámbitos, denominados segundo

pilar y tercer pilar respectivamente, se desenvuelven de acuerdo con los cauces

de la cooperación intergubernamental.

2.2. La estructura institucional de la Unión Europea

Las peculiaridades del sistema institucional comunitario se distancian de

los modelos tradicionales. No posee parangón con el esquema teorizado por

Montesquieu, aunque hay quien interpreta su relativa adecuación al principio de

que el poder es controlado por el poder, en tanto que la Comisión propone, el

Consejo decide con el Parlamento y la Comisión ejecuta (Toulemon, 1994: 17).

En una primera aproximación puede afirmarse que la naturaleza supranacional

de la UE se refleja en la estructura institucional. Tres de sus instituciones, la

Comisión, el Parlamento Europeo y el Tribunal de Justicia son independientes

de los Estados. El análisis de la composición y funciones de las instituciones

comunitarias proporcionará elementos para valorar la repercusión de la UE en la

soberanía de los Estados miembros.

2.2.1 La Comisión Europea

Es considerada la institución más peculiar del sistema comunitario, la que

le proporciona sus señas de identidad. Los gobiernos de los Estados miembros

de común acuerdo designan al Presidente de la Comisión, previa consulta con el

Parlamento. A continuación consensúan con el Presidente designado la lista de

los restantes miembros de la Comisión, que será, una vez elaborada, sometida al

voto de confianza del Parlamento. Los comisarios no representan a los Estados,

45

son formalmente independientes de ellos, pero hay que admitir que se

encuentran sometidos a las presiones de los respectivos gobiernos o de los

partidos políticos que los apoyan. Esta vinculación no es negativa, facilita la

toma de decisiones (Morata, 1998: 115).

La Comisión se organiza en Direcciones Generales que no siempre

desarrollan su actividad de forma cohesionada. Tiene atribuida las siguientes

funciones:

- Ejerce el monopolio de la iniciativa normativa y, en consecuencia,

propone las políticas comunitarias; se trata de su función más

relevante. Por lo tanto, es la institución impulsora de la actividad

comunitaria. El Consejo sólo puede ejercer sus competencias

normativas a propuesta de la Comisión, cuando pretenda modificarla

tiene que pronunciarse por unanimidad. Esta función confiere a la

Comisión un poder de mediación ante la divergencia de intereses para

lograr la aprobación de las propuestas.

- Le corresponde velar por el cumplimiento de los Tratados y del

Derecho comunitario. Formula recomendaciones y emite dictámenes.

Posee una función ejecutiva, pero carece de medios para garantizar el

cumplimiento de las decisiones y la aplicación uniforme en todos los

Estados miembros. La implantación de las normas corresponde a las

administraciones estatales. En su tarea ejecutiva se basa en los

informes emitidos por los mismos Estados sobre las medidas

adoptadas en éstos. En caso de que se vulnere el Derecho comunitario,

la Comisión inicia un proceso de infracción ante el Tribunal de Justicia

Europeo.

- Es la institución que representa el “interés común” de la UE.

- Por último, representa a la UE en las relaciones internacionales y

negocia los acuerdos con terceros Estados y con las Organizaciones

Internacionales, previa autorización del Consejo.

Para la elaboración e implantación de las decisiones, la Comisión consulta

con una pluralidad de comités, integrados por funcionarios nacionales, expertos

privados y representantes de intereses (es lo que se conoce con el nombre de

46

comitología). Los contactos entre la Comisión y los grupos de interés son

frecuentes, sobre todo con los de los sectores agrícola, industrial, comercio y

servicios; incluso, la Comisión ha favorecido la creación de algunos, como la

UNICE que agrupa a las cúpulas empresariales (Morata, 1998: 314). Los

borradores de las propuestas son discutidos en estos comités, lo que permite que

la Comisión obtenga información sobre la postura de los distintos actores y

posibilita la negociación para alcanzar una propuesta de consenso. Algunos

comités tienden a ser permanentes, otros se crean ad hoc; se considera que,

sobre todo, los creados en el marco del Consejo, tienen una gran influencia en la

agenda y en las decisiones comunitarias. A la comitología se le reprocha falta de

transparencia y ser un procedimiento que contribuye al llamado “déficit

democrático”.

2. 2. 2 El Consejo de la Unión Europea

Es la institución representativa de los intereses estatales y está compuesto

por los Ministros de los gobiernos de los Estados miembros. Su composición

varía en función de la materia sobre la que verse el orden del día. Es el órgano en

quien recae el poder de decisión y tiene atribuida la función legislativa. A él le

compete aprobar las normas, a propuesta de la Comisión, función que comparte

con el Parlamento Europeo en los casos que sea de aplicación el procedimiento

de coodecisión. La composición del Consejo de la Unión y la utilización del voto

ponderado ha dado pie para que se le encuentre parecido con una cámara

territorial, en concreto con el Bundesrat alemán formado por miembros que no

son elegidos por los ciudadanos sino por los gobiernos de los länders. El

paralelismo entre ambos no supera esta nota en común porque las atribuciones

de uno y otro no son equiparables.

El Consejo adopta sus decisiones por unanimidad, por mayoría simple y

por mayoría cualificada. La primera modalidad se exige en materias de especial

trascendencia, por ejemplo: adhesión de nuevos miembros, acuerdos de

asociación, rechazo de una propuesta de la Comisión, armonización de

impuestos indirectos. La mayoría simple se aplica en temas relacionados con el

mercado interno. A partir del Acta Única, la mayoría cualificada se ha aplicado

progresivamente a más decisiones. Cuando se exige este último tipo de mayoría

47

se expresa a través del voto ponderado, es decir, a cada Estado corresponde un

número de votos determinado de acuerdo con la población que posea, aunque la

relación entre ambos no es proporcional. El número de votos asignados ha

variado a medida que la UE se ha ampliado.

No obstante, por encima de las previsiones de los Tratados sobre la

mayoría en la que tiene que reposar las decisiones, es frecuente que las

votaciones no se practiquen porque se trata de lograr el consenso entre los

miembros. Por lo demás, los acuerdos de Luxemburgo [1920] impusieron la

regla de la unanimidad en la adopción de decisiones, práctica que informó la

actividad comunitaria durante años. Más recientemente, el Compromiso de

Ioannina [1994] estipuló que si un miembro del Consejo que posea cierto

número de votos (en torno a 26) anuncia su oposición a una propuesta, se

intentará alcanzar una solución satisfactoria que pueda ser aprobada por una

mayoría superior a la cualificada.

Las deliberaciones del Consejo son preparadas por el Comité de

Representantes Permanentes (COREPER). Cada país mantiene en la UE una

delegación permanente integrada por diplomáticos y funcionarios de los

distintos ministerios encabezados por un Representante Permanente. Al

COREPER le corresponde examinar y negociar los asuntos establecidos en el

orden del día de las sesiones del Consejo de Ministros. Las propuestas sobre las

que se llega a un acuerdo en el seno del COREPER son aprobadas por el Consejo

sin someterlas a deliberación, éste es el caso de la mayoría de las decisiones. El

proceso se ve facilitado porque buena parte de las cuestiones poseen un

contenido técnico.

2.2.3. El Consejo Europeo (CE)

Esta institución no estaba prevista en los Tratados fundacionales. Fue

creada en 1974 por decisión de los Jefes de Estado a propuesta del presidente

francés. Con posterioridad, se reconoció en el AU y se formalizó en el TUE. El CE

es descrito por el último Tratado mencionado como la reunión de los Jefes de

Estado o de Gobierno de los Estados miembros y del Presidente de la Comisión,

junto a ellos colaboran los Ministros de Asuntos Exteriores de cada país y un

48

miembro de la Comisión. Se reúne al menos dos veces al año. Sus acuerdos no se

ajustan al procedimiento de adopción de decisiones comunitarios, sigue la vía

característica de la cooperación intergubernamental.

Según el TUE le corresponde impulsar el desarrollo de la UE y definir las

orientaciones políticas generales. El CE se concibe como un órgano de decisión

encargado de fijar las orientaciones generales, de negociación

intergubernamental y de árbitro de los conflictos entre los Estados y las

instituciones comunitarias. Algunos autores mantienen que no se trata, en

principio, de un órgano de decisión que sustituya al Consejo de la Unión. Sus

acuerdos tienen que ser formalizados por las instituciones de las que dependan

jurídicamente (Toulemon, 1994: 89). Por su parte, Morata introduce otros

matices en el análisis de esta institución. Según este autor, el CE surgió para

reconducir el estancamiento de la construcción europea en los años setenta y

ante la falta de iniciativa de las instituciones comunitarias para dar respuesta a la

situación. Su institucionalización ha conducido a reforzar la influencia de los

Estados en el sistema de decisión de la UE, lo que ha perjudicado al Consejo de la

Unión y parcialmente a la Comisión. Con el tiempo ha ido ampliando sus

funciones y desarrollando sus procedimientos hasta convertirse en el centro

neurálgico de la UE. Ejerce funciones de “superejecutivo” o de “gran legislador”

(Morata, 1998: 189)

2.2.4. El Parlamento Europeo

Representa a los ciudadanos y no a los Estados miembros, a diferencia de

las asambleas de las Organizaciones Internacionales y al igual que las primeras

cámaras de los parlamentos nacionales con una organización territorial

descentralizada. Desde 1979, los eurodiputados son elegidos por sufragio

universal directo. Los eurodiputados forman los grupos parlamentarios por

afinidad ideológica, no de acuerdo con la nacionalidad. Los Tratados

fundacionales atribuían al Parlamento Europeo una función meramente

consultiva, su participación en el proceso de decisión era escasa. Después de la

entrada en vigor del AU y del TUE ha aumentado su influencia en la adopción de

decisiones. Con todo, en él no reside el poder legislativo ni sus funciones

49

legislativas son equiparables a las del Consejo de la Unión, pero sí se puede

sostener que ejerce un poder de codecisión junto con él.

En 1975 se impulsó la participación del Parlamento en la función

legislativa a través de la implantación del “procedimiento de concertación o de

colaboración” en materias con repercusiones financieras. El AU amplió los

supuestos en los que podía ser aplicado este procedimiento. Con posterioridad, el

TUE estableció el procedimiento de codecisión. En líneas generales, ambos

procedimientos tienen la finalidad de que el Parlamento y el Consejo de

Ministros lleguen a un consenso sobre el contenido de determinadas decisiones.

El procedimiento de concertación atribuye al Parlamento Europeo la capacidad

de ejercer un veto provisional que puede ser superado por el Consejo si vuelve a

aprobar la decisión por unanimidad. Después de la entrada en vigor del Tratado

de Amstendam [1997] este procedimiento se aplica en pocos casos, en particular

en el ámbito de la unión económica y monetaria. El procedimiento de codecisión,

a diferencia del de concertación, supone que el Parlamento puede vetar las

normas por mayoría absoluta si no está de acuerdo con el contenido de la norma

aprobada en el Consejo de la Unión. Como ya se ha dicho el monopolio de la

iniciativa legislativa lo ostenta la Comisión, el Parlamento Europeo sólo puede

dirigirle informes no vinculantes para que adopte una iniciativa legislativa.

En cuanto a la función parlamentaria de control recae, principalmente,

sobre la Comisión, institución que, por otra parte, no acumula todo el poder

ejecutivo, entendiéndolo en sentido amplio. El control que el Parlamento realiza

sobre el Consejo se limita a dirigirle preguntas. De acuerdo con el modelo del

régimen parlamentario, la propuesta de los miembros de la Comisión exige la

consulta previa del Parlamento. El Presidente de la Comisión y los restantes

miembros tienen que ser investidos por el Parlamento Europeo para ser

nombrados. Además, puede someterla a la moción de censura.

La consulta al Parlamento es preceptiva y vinculante para los acuerdos de

asociación con terceros Estados y para los acuerdos de adhesión de nuevos

países. También se sigue manteniendo la petición de su dictamen favorable en

diversas materias, por ejemplo, Fondos Estructurales y Fondos de Cohesión.

50

Finalmente, el Parlamento Europeo ejerce funciones presupuestarias:

aprueba el presupuesto comunitario y controla su ejecución.

2.2.5. El Tribunal de Justicia Europeo

A esta institución le compete resolver los litigios derivados de la aplicación del

Derecho comunitario y velar por el cumplimiento uniforme del mismo. En la

actualidad, está compuesto de 15 jueces que son nombrados de común acuerdo

por los gobiernos de los Estados; su presidente es elegido por los mismos jueces

y a éstos les asisten los abogados generales. La jurisprudencia desplegada por el

TJE ha motivado su consideración como una institución clave en el proceso de

integración europea, por ejemplo, el principio del efecto directo del Derecho

comunitario forma parte de ella, aspecto que será tratado al exponer las

competencias de la UE. En 1989 comenzó a iniciar su actividad el Tribunal de

Primera Instancia previsto en el AUE; se encarga de resolver los recursos

interpuestos por las personas físicas o jurídicas.

2.2.6. El Comité de las regiones

Es una institución con funciones consultivas, compuesto por los

representantes tanto de las regiones como de los entes locales de los Estados

miembros. Debido a las diferencias de funciones y de poder que poseen los

gobiernos subnacionales de los Estados miembros, los intereses representados

en el Comité son muy heterogéneos. Es consultado obligatoriamente, aunque su

opinión no es vinculante, en materias tales como transportes, cohesión social y

económica, cultura, etc.

2.2.7. El Banco Central Europeo (BCE)

El BCE junto con los Bancos Centrales de los Estados miembros forman el

Sistema Europeo de Bancos Centrales. Los gobernadores de los Bancos Centrales

estatales son miembros del Consejo de Gobierno del BCE, órgano encargado de

tomar las decisiones. Su función es la de establecer y ejecutar la política

monetaria única. Esta institución se caracteriza por la independencia respecto de

las autoridades políticas, considerada por algunos como una condición

51

imprescindible para el correcto ejercicio de sus funciones. Un objetivo prioritario

del BCE es mantener la estabilidad de los precios.

Por último debe mencionarse otras instituciones como el Tribunal de

Cuentas que es un órgano de control del presupuesto general de la UE y el

Comité Económico y Social. Éste último es un órgano consultivo, formado por

los representantes de los trabajadores, de los empresarios y de otros colectivos.

2.3. “El método Comunitario”

El sistema institucional comunitario se distancia del equilibrio de poder

característico del Estado liberal-democrático. Sin embargo, debe tenerse en

cuenta que el clásico principio de la División de Poderes no ha sido objeto de

interpretaciones y de proyecciones prácticas unívocas. El equivalente del

gobierno en el ámbito comunitario lo comparten dos instituciones, el Consejo de

la Unión y la Comisión. Las decisiones recaen en el Consejo de la Unión y, sobre

todo, en el Consejo Europeo, mientras que el Parlamento Europeo tiene un

escaso protagonismo en la adopción de decisiones. Desde el punto de vista

institucional la UE posee elementos innovadores, lo que ha dado pie para hablar

de la emergencia de una nueva forma de organización política. La UE tiene

instituciones típicas de la organización estatal que ejerce funciones análogas –

ejecutivas, legislativas y judiciales- Por otra parte, la distribución de funciones

entre esas instituciones se distancia, en líneas generales, de la que se produce en

los Estados. El proceso de decisión resultante es distinto y, también, discurre en

un marco diferente.

Las peculiaridades del sistema institucional comunitario ha inducido a

que se acuñe una nueva categoría para designarlo: el método comunitario.

Este método se identifica por una división original de poderes asentada en la

interacción de tres instituciones que posibilita el arbitraje entre diferentes

intereses: La Comisión representa el interés común de la Unión, por ello goza del

monopolio de iniciativa y es la guardiana de los Tratados; el Consejo de la Unión

y el Consejo Europeo representan los intereses de los Estados y adoptan las

decisiones; el Parlamento representa el interés de los pueblos y colabora en

algunos casos con el Consejo de la Unión o es consultado en la toma de

52

decisiones. A este triángulo institucional hay que añadir el Tribunal de Justicia

cuya misión es asegurar la aplicación uniforme de los Tratados y del Derecho

derivado. Se trata de un método de gobierno que ha generado un proceso de

decisión original y no posee analogía con los modelos al uso. El método

comunitario es presentado por las mismas instituciones europeas como un

medio capaz de asegurar la protección de los Estados y que permite compartir las

soberanías estatales.

El análisis de las instituciones comunitarias revela que en ellas existen

rasgos supranacionales sustentados en órganos independientes de los Estados

respecto a su composición y relativamente autónomos en relación a sus

funciones, pero esos rasgos supranacionales coexisten con los de carácter

intergubernamental. Las decisiones son el resultado de un complejo proceso de

negociación entre los Estados y las instituciones supranacionales. La mayoría

cualificada, que es la regla general en el seno del Consejo de la Unión, si se

compara con la regla de la unanimidad puede interpretarse como un factor que

contribuye a superar la soberanía de los Estados. También la mayoría cualificada

cuando se la compara con la mayoría simple es susceptible de la interpretación

opuesta, es decir, se trata de una mayoría que preserva, en parte, la soberanía de

los Estados. Sin embargo, ya se ha dicho que en la práctica el Consejo de la

Unión y el Consejo Europeo tienden a que las decisiones sean fruto del consenso

y el sometimiento de los debates a la votación no es frecuente. Desde esta

perspectiva, ambas instituciones conservan cierto paralelismo con un órgano

confederal. Los Estados han transferido un importante cúmulo de decisiones a

las instituciones europeas que reduce su autonomía, aunque continúan siendo

actores esenciales de la estructura institucional comunitaria. La UE no sustituye

a los Estados, reposa en ellos.

Según algunas interpretaciones, el proceso de integración más que

erosionar a los Estados los refuerza. De tener en cuenta las limitaciones

impuestas por la interdependencia económica generada por los mercados

financieros, la integración podría ser una alternativa que contrarreste esas

limitaciones. No debe olvidarse que los mismos Estados han sido los que han

propiciado la ampliación de los poderes comunitarios. Se considera que muchas

53

de las decisiones adoptadas en Bruselas son impulsadas por los intereses

nacionales. El foro comunitario permite evitar el control de los parlamentos

nacionales, su tendencia al consenso facilita la toma de decisiones y, también,

posibilita que a él se le imputen las políticas que no gozan del apoyo popular. Por

otra parte, la influencia de las administraciones nacionales en la toma de

decisiones es esencial desde la fase de iniciación.

Una crítica reiterada al sistema institucional comunitario es la falta de

democracia. Se sostiene que el método comunitario posee un carácter

tecnocrático y adolece de un déficit democrático, idea que expresa la lejanía de

los representantes en el momento inicial y final del procedimiento de decisión

(Attina, 1992:31). En buena parte, esta crítica surge de la extrapolación del

marco democrático estatal a la UE. Así, un lugar común consiste en señalar que

el déficit democrático deriva, entre otras razones, de la escasa participación del

Parlamento Europeo en las decisiones. En este sentido se argumenta que la

institución parlamentaria no es un auténtico poder legislativo porque carece de

iniciativa. Frente a esta crítica cabe objetar que los parlamentos nacionales no

son ajenos a la erosión de sus funciones legislativas, debido a la preeminencia y a

las transformaciones del poder ejecutivo. Sería desconocer la realidad no

reconocer que los gobiernos han llegado a monopolizar la iniciativa legislativa o

menoscabar el desarrollo alcanzado por las normas gubernamentales con fuerza

de ley, como son los decretos-leyes y la legislación delegada. Ahora bien, no es

menos cierto que estas normas son controladas por el poder legislativo y de ellas

se excluyen determinadas materias. A pesar de que muchas decisiones

parlamentarias son fruto de negociaciones realizadas al margen de la institución

parlamentaria, también es cierto que las decisiones de especial trascendencia

siguen necesitando la sanción parlamentaria. El Parlamento es una institución

central en el proceso de toma de decisiones (Cotta, 1988). En último caso, es la

institución legitimadora del sistema.

Otro reproche alude a los amplios poderes acumulados por el Consejo de

la Unión, institución que ejerce funciones legislativas y funciones de gobierno.

Como sostiene Duverger, la mayor parte de las funciones que eran desarrolladas

por los parlamentos estatales no han sido atribuidas al Parlamento Europeo sino

54

al Consejo, es decir, a los gobiernos de los Estados miembros. En consecuencia,

la transferencia se hace desde las asambleas elegidas por los ciudadanos a un

órgano ejecutivo que no está sometido al control de ninguna otra institución. Sin

embargo, debe tenerse en cuenta que los miembros del Consejo de la Unión y del

Consejo Europeo poseen legitimidad democrática aunque indirecta. Por otra

parte, hay que añadir que la coexistencia de lo intergubernamental y lo

supranacional plantea desajustes difíciles de resolver. Con todo, es

incuestionable que la democracia exige que los ciudadanos elijan a sus gobiernos

y puedan responsabilizarlos de sus acciones, requisito que también implica

transparencia. La complejidad de la toma de decisiones comunitarias obstaculiza

la posibilidad de imputar la responsabilidad, tampoco el secretismo practicado

por el Consejo de la Unión en sus deliberaciones contribuye a la transparencia.

La UE carece de un gobierno que los ciudadanos puedan identificar. Los

mecanismos de control son débiles tanto entre las instituciones como entre éstas

y los ciudadanos. La inexistencia de partidos políticos de ámbito europeo es un

factor que dificulta la canalización del control. Ahora bien, otra cuestión

discutible se refiere a la viabilidad e incluso a la oportunidad de trasponer la

democracia representativa al marco comunitario. La diversidad de intereses,

basados en distintos fundamentos de legitimidad, y que el método comunitario

trata de armonizar, origina inconvenientes difíciles de zanjar. Desde este punto

de vista se argumenta que la legitimidad de la UE no puede ser directa sino

derivada de la legitimidad de los Estados.

2.4. Las funciones de la UE

El ámbito competencial propio de la UE posee un contenido

esencialmente económico. En un primer momento asumió competencias

relacionadas con la unión aduanera. Con posterioridad, las políticas más

desarrolladas fueron las que afectaron al mercado único. En consecuencia las

decisiones de mayor trascendencia tuvieron por objeto la libre circulación de

bienes, personas, servicios y capitales. Las políticas comunitarias características

son: la política comercial común que implica la fijación de un arancel común, las

medidas para la defensa comercial ante la competencia desleal y acuerdos

comerciales con terceros países. Una de las actividades principales de la UE es la

política agrícola común. A ella hay que añadir otras políticas sectoriales como la

55

pesca y el transporte. Después del establecimiento de la moneda única, forma

parte del ámbito comunitario la política monetaria. Además, ha ido

desarrollando otras políticas como la de desarrollo regional, medio ambiente o la

cultural y la científica.

La política exterior se ha encauzado por la vía de la cooperación,

mecanismo que no implica transferencia de competencias estatales a la UE. El

AU institucionalizó la cooperación en este ámbito y obligó a los Estados a la

información mutua y a las consultas periódicas. También el TUE recurrió al

instrumento clásico de la cooperación en materia de política exterior y de

seguridad pero, además, incluyó un nuevo concepto: el de “acciones comunes”

previstas para cuando existan intereses compartidos entre los Estados

miembros. Las orientaciones generales sobre Política Exterior y de Seguridad

Común (PESC) corresponde establecerlas al Consejo Europeo y el Consejo de la

Unión que deciden por unanimidad, de acuerdo con esas orientaciones, los

temas que puedan ser objeto de la acción común. Este concepto ha sido

valorado, en ocasiones, como un elemento nuevo con potencialidades para el

desarrollo de una política exterior comunitaria. Si se tiene en cuenta que una de

las responsabilidades características de la federación es la política exterior y la

defensa, la UE difiere en este aspecto de los Estados federales. El TUE también

formalizó la Cooperación Judicial y Asuntos Internos (CJAI), su objetivo era

hacer efectiva la libre circulación de personas sin controles internos entre las

fronteras de los Estados de la Unión. Ambos ámbitos, PESC y CJAI,

denominados respectivamente segundo y tercer pilar, a diferencia de la

integración económica y monetaria, se basan exclusivamente en el método

intergubernamental.

La mayor parte de las competencias comunitarias son compartidas con los

Estados miembros. El ejercicio de las competencias que son de titularidad

exclusiva de la UE, desde el punto de vista práctico también son compartidas por

los Estados. En realidad, una afirmación análoga puede realizarse desde la

perspectiva de buena parte de las competencias exclusivas estatales, ya que éstas

pueden verse influidas indirectamente por la actividad comunitaria. Por ejemplo,

aun siendo la fiscalidad una materia reservada a los Estados, sin embargo tiene

56

implicaciones en el mercado único. De hecho, en julio de 2001, las instancias

comunitarias declaraban ilegales las ayudas fiscales, sancionadas por el gobierno

vasco, en beneficio de las nuevas empresas que se implantasen en esa

comunidad del Estado español.

El criterio actual de atribución de competencias posee un carácter

funcional. La distribución se realiza de acuerdo con el objetivo a conseguir, el

cual, a su vez, determina el área de la actividad comunitaria. El criterio funcional

coadyuva a la confusión de la distribución de competencias, pero permite un

reparto dinámico frente a la rigidez que conllevaría un catálogo de competencias

definido y enmarcado en una situación concreta (Beneyto, 2002: 13).

En teoría son competencias exclusivas de la UE: la emisión de monedas, la

política comercial, en particular el comercio de mercancías, la política de la

competencia y la política agrícola. Los Tratados prohíben la acción armonizadora

de la UE, por ejemplo en materias de seguridad social, educación, salud pública.

También se reserva a los Estados la capacidad de reformar los Tratados

comunitarios. Si se tiene en cuenta que los Estados participan en la adopción de

las decisiones comunitarias, cabría interpretar que la atribución de competencias

a la UE limita parcialmente las soberanías estatales.

El TUE formalizó el principio de subsidiaridad para sustentar la

distribución de competencias. De este principio no se infiere qué competencias

corresponden a la UE y cuáles a los Estados miembros. Se fundamenta en la idea

de que “las decisiones serán tomadas de la forma más próxima posible a los

ciudadanos” y establece que la UE intervendrá cuando la acción común sea más

beneficiosa para los Estados miembros. Por lo tanto, la UE asumirá

competencias cuando su actividad sea más eficaz que la que puedan lograr los

niveles de gobierno estatal, regional o local. El principio de subsidiaridad

introduce la lógica del federalismo cooperativo. También se ha interpretado

como un instrumento que permite renacionalizar competencias comunitarias. En

las diferentes formas de entenderlo por parte de los Estados miembros subyacen

pretensiones divergentes que repercuten de forma distinta en los niveles de

gobierno: Reino Unido lo ha interpretado como un instrumento que permite

57

restringir las competencias comunitarias; para Alemania es un medio que

garantiza el ámbito de competencia de sus länders. Hay que tener en cuenta que

el Consejo Europeo de Edimburgo [1992], al definir los criterios para aclarar el

concepto, mantuvo que el órgano competente para establecer la aplicación de la

subsidiaridad es el propio Consejo. No es de extrañar que el principio se haya

entendido como una salvaguarda de los Estados miembros frente a la UE. En

este sentido, se sostiene que ha sido más un mecanismo de autolimitación,

utilizado por la UE en el ejercicio de sus competencias, que un principio explícito

de distribución de poder (Colino y Molina).

El análisis del impacto de la UE a través de las cifras del presupuesto

comunitario arroja un resultado débil. Las fuentes de ingresos derivan de los

derechos agrícolas, de los derechos de aduana, de un porcentaje de la

recaudación del IVA y de la contribución de los Estados miembros establecida en

un porcentaje de su PNB. Se destina, principalmente, a la agricultura y a las

acciones estructurales, es decir, a los gastos dirigidos a reducir las diferencias de

los niveles de desarrollo entre los países miembros y regiones comunitarias

(Muñoz Bustillo y Bonete, 2000:93).

El alcance de las normas comunitarias y su impacto en las actividades del

Estado conduce a conclusiones distintas de las que derivan del presupuesto

comunitario. La construcción de un mercado común exigió la aproximación de

las legislaciones nacionales. La integración económica ha conducido a la

integración jurídica de los ordenamientos estatales y, en parte, ésta ha precedido

a la integración política; no es extraño que la Unión Europea se interprete

precisamente como una consecuencia de la “cibernética jurídica” (Cohen,

1992:157).

Las peculiaridades del orden jurídico comunitario suponen un cambio

respecto al Derecho Internacional Público. Sus instrumentos jurídicos son:

a) El reglamento, obligatorio en todos sus elementos y directamente

aplicable en los Estados miembros.

58

b) La directiva, vincula a los Estados en cuanto a los resultados que

deben conseguirse, pero exige una norma de transposición en el marco

nacional. Los Estados poseen libertad para elegir los medios y formas.

c) La decisión, vincula a los destinatarios que expresamente establezca,

es obligatoria en todos sus elementos.

d) La recomendación y el dictamen no son obligatorios.

Para valorar la repercusión del Derecho comunitario sobre los

ordenamientos estatales ha de tenerse en cuenta que:

a) Las disposiciones de los Tratados y las normas del Derecho derivado,

en concreto los reglamentos, tienen eficacia directa en el ámbito

interno de los Estados. Estas normas no tienen como únicos

destinatarios a los Estados, también son aplicables a los particulares.

b) Posee primacía sobre las normas nacionales. En caso de colisión entre

el Derecho comunitario y el Derecho estatal, el primero prevalece

sobre el segundo, la jerarquía entre ambos es clara. La integración

europea ha incidido en los ordenamientos constitucionales nacionales.

Según Muñoz Machado, se ha producido una mutación constitucional

que afecta a las instituciones y a los procedimientos de actuación de los

Estados miembros. Por ejemplo, el Tribunal de Justicia Europeo

estableció que los jueces ordinarios no apliquen las leyes nacionales

cuando estimen que son contrarias al Derecho comunitario, sin

necesidad de consultar previamente a los Tribunales Constitucionales

nacionales y con independencia de lo que establezcan sus

ordenamientos (Muñoz Machado, 1993).

Las características del orden jurídico comunitario reflejan la naturaleza

supranacional de la UE, incluso la aproximan al modelo federal. Una de las notas

que diferencia a la Federación de la Confederación estriba en que las decisiones

de la primera obligan directamente a los ciudadanos, por el contrario, las

decisiones de la segunda no poseen eficacia directa, necesitan que los Estados las

transformen en leyes para ser vinculantes. El efecto directo y la primacía del

Derecho comunitario inciden en uno de los aspectos esenciales de la soberanía.

Éste no es otro que el poder dar leyes a los ciudadanos.

59

Tanto la eficacia directa como la primacía del Derecho comunitario se han

impuesto debido a la jurisprudencia desarrollada por el TEJ, institución que no

posee ningún paralelismo con los Tribunales Internacionales de Justicia. La

actividad ejercida por esta institución la ha convertido en un actor central de la

integración europea. Su jurisprudencia garantiza la interpretación uniforme del

Derecho comunitario y ha contribuido a su desarrollo e implantación.

La primacía del Derecho comunitario y el traspaso de sus principios a los

ordenamientos nacionales, con independencia de que sean extraños a ellos,

guarda una clara analogía con los instrumentos utilizados por el Estado en su

proceso de construcción. También la consolidación del Estado se apoyó en la

integración jurídica de sus territorios mediante el establecimiento de normas

generales aplicables dentro de sus fronteras.

2.5. El modelo político de la Unión Europea

La integración europea ha sido objeto de interpretaciones diversas. El

funcionalismo parte de la premisa de que las transferencias de funciones técnicas

en sectores concretos a autoridades supranacionales favorecen la

interdependencia de los Estados. Esas transferencias, de acuerdo con los

postulados pluralistas, son apoyadas por los grupos de interés, en particular por

los grupos económicos. El funcionalismo introdujo en los años cincuenta el

concepto del “efecto directo” (spillover), idea extraída de la Teoría Económica,

para explicar el proceso de la construcción europea. Según este concepto, la

decisión inicial de integrar un determinado sector económico genera una

dinámica que conduce a la integración de otros sectores relacionados con él. Por

ejemplo, el mercado común además de exigir la libertad de circulación de los

factores de producción, ha necesitado la unión monetaria. Por su parte, la

interpretación intergubernamental, vinculada con la Teoría Realista de las

Relaciones Internacionales, defiende que la integración hay que entenderla a

partir de los procesos internos de los Estados. Para esta corriente los intereses

estatales son los artífices de la Unión Europea. Con independencia de que los

grupos de interés tengan influencia, los Estados son los actores centrales y los

que controlan el proceso. La historia de la Unión Europea proporciona etapas

60

tanto para corroborar como para refutar a ambos enfoques. No es de extrañar

que algunos autores adopten una postura de síntesis. En este sentido, Keaone y

Hoffman aceptan las implicaciones del efecto inducido para dar cuenta de la

integración europea, pero al mismo tiempo, sostienen que no posee

consecuencias automáticas ya que ciertas decisiones precisan del impulso de los

Estados (Morata, 1998:99). El proceso de integración ha sido analizado desde

otras perspectivas metodológicas, por ejemplo, los estudios de orientación

neoinstitucional hacen hincapié en la capacidad de las instituciones para

transformar los comportamientos de los actores que participan en ellas.

En este punto de la exposición, parece oportuno afrontar el modelo político

en el que se asienta la Unión Europea. El análisis precedente de la estructura

institucional y de las competencias comunitarias revela que posee rasgos

innovadores. Sus peculiaridades dificultan que sea definida en relación a las

formas de organización política hasta ahora conocidas. Los rasgos que la

distancian de las Organizaciones Internacionales (OI) clásicas son claros: en

primer lugar, el Derecho comunitario posee efectos directos mientras que toda

decisión de una OI necesita una norma estatal de transposición para ser

vinculante. En segundo lugar, es frecuente que las decisiones de las OI sean

promovidas por los mismos Estados, también carecen de una institución

independiente que tenga atribuida el monopolio de iniciativa y las decisiones se

basan, por regla general, en la unanimidad, no en la mayoría cualificada. Por

último, las OI convencionales no poseen órganos encargados de velar por el

cumplimiento efectivo de las decisiones. Tradicionalmente, sobre todo, desde

una perspectiva jurídica, a la Unión Europea se la ha definido como una OI de

naturaleza supranacional.

Sin embargo, el concepto de supranacionalidad no es unívoco. Una

amplia mayoría de autores incluyen, entre sus rasgos, la posibilidad de que la

organización adopte disposiciones directamente aplicables en los Estados

miembros. Además de este carácter, se atribuyen otros elementos a dicho

concepto. De acuerdo con la clásica definición de Reuter supone: independencia

de las instituciones internacionales respecto a la de los Estados, transferencia de

competencias estatales a la OI y establecimiento de relaciones directas entre los

61

órganos internacionales y los ciudadanos de los Estados miembros (Medina,

1974: 282). Por su parte, Weiller distingue entre supranacionalidad normativa –

entendiendo por ello la primacía de las normas de la institución supranacional

sobre las normas estatales- y supranacionalidad decisoria –en este caso, esa

naturaleza deriva de los aspectos institucionales y del proceso de decisión, es

decir, son órganos independientes de los Estados, en cuanto a la composición y

funcionamiento, los que adoptan las decisiones, o, si poseen una composición

intergubernamental, las decisiones se tomarán por procedimientos distintos a

los de la diplomacia intergubernamental- (Attina, 1992: 116-118).

Debido a la falta de acuerdo atribuido al concepto de supranacionalidad, se

ha sostenido que la Unión Europea no debe calificarse como una organización

supranacional sino como una Organización Internacional de características

específicas. Estos rasgos peculiares derivan de: sus objetivos de integración, lo

que le proporciona un rasgo dinámico; su estructura institucional en la que

aparecen principios de representatividad al margen de los Estados; la atribución

de competencias soberanas en ciertos ámbitos; además de la eficacia directa del

Derecho comunitario. Ahora bien, según este punto de vista se sostiene que la

singularidad de la Unión Europea la aleja del resto de las OI, pero no justifica

que no sea clasificada como una OI (Rodríguez Iglesia, 1994: 114).

No cabe duda de la existencia de elementos que permiten considerar la

Unión Europea como algo más que una OI, pero, en ningún caso, la convierten o

la aproximan a un super-Estado. La Unión Europea, a diferencia de los Estados

soberanos, carece de autoridad y legitimidad directa para imponer sus decisiones

tanto en la vertiente interna como la externa. En este sentido se pronunció el

Tribunal Constitucional alemán en la sentencia sobre la constitucionalidad

[1997]del TUE. Según ésta, la Unión no es un Estado porque no se fundamenta

en una constitución, es una “Unión de Estados”. Ha de tenerse en cuenta que la

integración europea se está construyendo sobre estructuras previas y, al igual

que se aprecia en la evolución de otras instituciones, ésas de las que parte

influyen en su configuración.

62

Algunos rasgos de la Unión han fundamentado su paralelismo con el

federalismo, principalmente el efecto directo y la primacía del Derecho

comunitario sobre los ordenamientos estatales. Desde el punto de vista de las

competencias, el principio de subsidiaridad puede entenderse como un criterio

de distribución de competencias característico de los Estados federales. Una

función propia de toda federación en las organizaciones federales es la política

monetaria, en este caso también la analogía es nítida, pues dicha política es una

competencia exclusiva de la Unión. Por último, la tendencia a favorecer el

consenso en el seno del Consejo para la adopción de las decisiones se apunta

como otro elemento en común con el federalismo cooperativo, según la praxis

del federalismo alemán. Estos rasgos, entre otros, han servido para justificar que

la Unión descansa en un “federalismo funcional”, categoría que implica la

trasferencia de ciertas competencias desde los Estados a los órganos

comunitarios con el fin de satisfacer problemas de interés común. En otras

ocasiones se ha hablado del “federalismo cooperativo”, así Attina ha mantenido

que la Unión se aproxima a un modelo de este tipo, entendiendo por ello, según

la definición de Smith, un federalismo en el que “los Estados poseen tales

capacidades que la federación se rige por el funcionamiento de una autoridad

conjunta que excluye la dominación del gobierno federal (Attina, 1992: 125-134).

La utilización de la categoría federal referida a la Unión ya sea en un

sentido descriptivo o normativo es polémica, a ella se le dan contenidos diversos

o trata de satisfacer objetivos distintos. Desde la primera perspectiva, no se

discute que la Unión cuente con rasgos comunes a los Estados federales, pero las

diferencias también son manifiestas. Por ejemplo, en el ámbito competencial, la

política exterior y de seguridad es una materia exclusiva de toda federación, en

la Unión se desenvuelve todavía por los cauces del intergubernamentalismo.

Desde el punto de vista institucional, los rasgos federales son débiles:

a) En los Estados federales la institución representante de los Estados posee

funciones legislativas que comparte con la cámara de representantes de todos

los ciudadanos de la federación. Por el contrario, el Parlamento Europeo

posee un escaso poder legislativo.

63

b) El Consejo de la Unión es una institución híbrida en la que se concentran

poderes ejecutivos y legislativos, institución que no encuentra parangón con

los modelos federales de otros sistemas políticos.

c) La Unión carece de un ejecutivo que posea un auténtico mandato europeo y

pueda superponerse a los ejecutivos de los Estados miembros, institución

que, por el contrario, cabe encontrarla en todos los Estados federales.

En resumen, la semejanza entre la Unión y los Estados federales es parcial.

La idea de una Europa federal, aunque posee detractores, cuenta con partidarios

desde sus inicios hasta la actualidad, postura que ha cobrado más fuerza a raíz de

los procesos de interconexión. Los defensores del federalismo, en ocasiones

inspirándose en el modelo suizo de 1848, han llegado a concebir, sobre todo

desde posiciones filonacionalistas, una federación europea anclada en las

regiones y superadoras del Estado, a pesar de que el alcance de las regiones es

heterogéneo en el conjunto de los Estados miembros.

Es discutible la viabilidad de los proyectos federales en el ámbito

comunitario, articulados de acuerdo con los modelos existentes. El tamaño que

llegaría a tener esa proyectada federación podría ser un obstáculo. Por otra parte,

es difícil prever semejante evolución. Al fin y al cabo, ningún Estado federal ha

surgido para unir a Estados previamente consolidados y reconocidos en el plano

interno y externo, como es el caso de los Estados europeos, los cuales, además,

casi todos gozan de un fuerte arraigo histórico y cultural. Como explica Duverger

apoyándose en la experiencia de las ciudades en el siglo XIV, éstas no fueron

sustituidas por el Estado sino integradas y coordinadas por él. Tal vez de acuerdo

con este precedente cabe pronosticar que la Unión Europea tampoco sustituirá a

los Estados. A diferencia de las implicaciones de un Estado federal, los Estados

seguirán siendo soberanos fuera del ámbito comunitario (Duverger, 1995:49).

En los últimos años ha suscitado una amplia adhesión la identificación de

la organización política comunitaria con el modelo de ‘gobernanza’ o con la

gobernanza multinivel niveles. En parte, la Unión Europea ha servido de

inspiración en la elaboración de los rasgos que se atribuyen a ese concepto. Las

analogías entre los caracteres de la gobernanza y la estructura comunitaria son

64

relativamente nítidos en algunos aspectos: 1º) La identificación de un centro de

autoridad en el seno de la Unión es más borrosa que la observada en el interior

de los Estados. Además, la estructura comunitaria es escasamente jerárquica y

muy fragmentada, a lo que contribuye, sobre todo, el aumento de los niveles

territoriales de gobierno en los que se basa. 2º) En los procesos de decisión

comunitario intervienen una pluralidad de actores tanto de naturaleza pública

como privada (expertos, organizaciones sindicales y otros grupos de interés).

Según la misma Comisión, esta institución gestiona unos 700 grupos de consulta

ad hoc en numerosos ámbitos; dato que puede interpretarse como manifestación

del aumento participativo de la sociedad civil en las decisiones y es uno de los

rasgos específicos que se predica del concepto de gobernanza. 3º) Otro factor que

aproxima el proceso de adopción de decisiones comunitario al modelo de

gobernanza es el recurso a la utilización de procedimientos informales. A este

respecto ha de tenerse en cuenta las negociaciones de la Comisión en la fase de

iniciación de las propuestas. Sin embargo, no hay que olvidar la existencia de

mecanismos formales en el proceso de adopción de decisiones comunitario.

En definitiva, el concepto de gobernanza, entendido en su significado

actual, es adecuado para interpretar algunos rasgos de la Unión, pero posee una

proyección parcial, no agota la explicación de su estructura. La Unión Europea

también se distancia de ese modelo teórico. En primer lugar, es obvio que la

organización comunitaria se asienta en un conjunto de instituciones y no sólo se

articula a través de procedimientos informales. En segundo lugar, aunque existe

dificultad para distinguir un único centro de poder, tampoco puede negarse la

existencia de algunos rasgos centralizadores que han hecho posible la

integración económica: a) Es significativo subrayar que la Unión, a pesar de su

naturaleza innovadora, no ha prescindido de una institución como es la

Comisión que se erige por encima de los intereses estatales y ostenta la

representación del “interés común”, rasgo clave, por lo demás, para la

articulación de toda comunidad política. b) La Unión carece de una

Administración equiparable a la de los Estados, pero no hay que subvalorar la

función realizada por las Agencias en la conexión de las administraciones

nacionales con la comunitaria en sectores concretos. También el Banco Central

Europeo es una institución centralizada a la que compete la administración de la

65

política monetaria común. c) Desde el punto de vista de la adopción de

decisiones, el criterio de la unanimidad, acorde, por otro lado, con la autonomía

de las partes, posee ineficacias. La implantación de las decisiones por encima de

la voluntad de las partes ha exigido superar esta regla. Por último, el Derecho

comunitario tiene una repercusión trascendente como medio de

homogeneización. En toda organización política los ordenamientos jurídicos

determinan la legalidad y, en consecuencia, la capacidad de obligar de las

decisiones. La existencia de un ordenamiento jurídico, aplicable a todos los

ciudadanos de un territorio, ha sido un elemento esencial para la integración de

los grupos y, en particular, para la emergencia y consolidación del Estado.

Asimismo los marcos jurídicos homogéneos demostraron ser una condición

necesaria para el desarrollo de la actividad económica y la creación de los

mercados nacionales. En la actualidad como en el pasado, el Derecho sigue

siendo un instrumento esencial para la construcción de organizaciones

supranacionales (Rubio Lara, 2002).

A pesar del carácter innovador de la Unión Europea, posee cierta analogía

con los elementos propiciadores de la formación del Estado. Como ya se ha

señalado, la primacía y la eficacia directa del ordenamiento comunitario guarda

un claro paralelismo con la repercusión de los ordenamientos estatales. Por otra

parte, el Estado impulsó la creación de mercados unitarios y, a la inversa, las

necesidades económicas favorecieron la construcción del Estado. En el caso de la

Unión Europea, las multinacionales y otros intereses económicos han apoyado la

extensión de las competencias reguladoras europeas con el objeto de superar el

fraccionamiento de los mercados nacionales. Otras semejanzas se encuentran en

el reconocimiento de los derechos de participación en la época del Estado liberal

y el reconocimiento de la ciudadanía europea o la utilización de símbolos

(bandera, himno, pasaporte) para la creación de la identidad.

El modelo hacia el que avanza Europa es incierto, en parte porque no

existe acuerdo sobre la Unión que se quiere. Si se tiene en cuenta la vía que abre

la cooperación reforzada, bautizada con los nombres de “geometría variable” o la

“Europa de los círculos concéntricos”, cabe interpretar que la forma de

organización en la que reposará en un futuro no será uniforme, quizá dé lugar a

66

varias “Europas”. Este mecanismo, necesario por otra parte, se ha planteado

para evitar el debilitamiento de la construcción europea ya sea por la falta de

voluntad política o por las dificultades que surgen de las diferencias sociales,

políticas y económicas entre los Estados, diferencias que se han incrementado

con las sucesivas ampliaciones de la Unión. La geometría variable supone

distintos grados de integración, de forma que cada Estado decidirá qué

competencias desea compartir lo que también repercutiría en la composición de

las instituciones. Esta vía ya se comenzó a utilizar a raíz de la exclusión del

Reino Unido, Dinamarca y Suecia de la zona euro. Asimismo, la Europa de los

círculos concéntricos puede seguir varias alternativas: a) Una de ellas consistiría

en que un grupo de países formasen un núcleo central para desarrollar políticas

comunes mientras que otros Estados participarían sólo en algunas políticas. b)

Otra posibilidad supondría la existencia de diversos grupos de Estados que se

integran en torno a distintos fines pero no existiría un núcleo central nítido. c)

Por último, podría crearse un modelo en el que todos los Estados participarían

en el ejercicio de funciones esenciales (unión aduanera, política de la

competencia o política comercial); junto a este círculo habría otros que

implicaría una cooperación reforzada entre algunos grupos de Estados cuyos

miembros diferirían según el ámbito de materias.

La evolución de la Unión Europea, de acuerdo con las pautas de lo que se

ha dado en llamar geometría variable, induce a pensar en la necesidad de que

repose en otras formas de organización y el Estado posee una clara implantación,

frente a otros modelos que están por inventar. Es lógico que se haya convertido

en un lugar común considerar que los Estados no desaparecerán y seguirán

siendo actores importantes en el seno de la Unión, aunque la integración

conduce a su transformación. La ausencia de una identidad europea dificulta la

solidaridad de los grupos y de los individuos, por el contrario el Estado sigue

siendo la instancia con mayor capacidad de cohesión social y cultural. Además,

los Estados legitiman el ejercicio del poder. Ante la carencia comunitaria de una

legitimidad directa, parece imprescindible que la Unión se construya a partir de

la legitimidad de los primeros.

67

3. LA SOCIEDAD CIVIL Y LAS ORGANIZACIONES NO

GUBERNAMENTALES.

Los debates sobre el repliegue del Estado no han derivado sólo del

desarrollo de los mercados globales. Desde los años setenta del siglo XX, la

propuesta de “menos Estado y más sociedad civil” ha logrado amplias

adhesiones. La contraposición entre el Estado y la sociedad civil -identificado el

primero con la organización que ejerce la coacción y la segunda con el ámbito de

la libertad individual y de las asociaciones voluntarias- así como la necesidad de

que la interferencia del Estado sea la mínima posible en la sociedad civil son

ideas características del pensamiento liberal. En los años setenta del siglo XX

estas ideas adquirieron un nuevo auge. La pretensión era reducir las funciones

adquiridas por los Estados de Bienestar, de forma que las funciones asumidas

por éstos en el ámbito económico y social revirtiese a la sociedad civil. La

reducción de la intervención del Estado se justificó en esos años como medio de

evitar una crisis de gobernabilidad ocasionada por la sobrecarga de demandas.

Es decir, el aumento de demandas sociales dirigidas al Estado y sus dificultades

para satisfacerlas o imponer decisiones colectivas lo avocaban a una crisis de

gobernabilidad.

Los problemas de gobernabilidad se han tratado de explicar a partir de los

teoremas de la imposibilidad. Estos teoremas, cuya primera enunciación fue

formulada por Arrow en 1951 y que no abordan el fenómeno de la

ingobernabilidad en estricto sentido, mantienen la tesis de la imposibilidad de

lograr una agregación colectiva y eficiente de intereses en una sociedad compleja

donde se forman libremente. En este contexto, la agregación de intereses sólo

puede conseguirse por una imposición dictatorial. Los teoremas de la

imposibilidad revelan la naturaleza de la agregación, es decir, las decisiones

colectivas en democracia por sí mismas no pueden generar orden porque la

diversidad y contradicción de los múltiples intereses obstaculizan la adopción de

una única decisión colectiva. En consecuencia, una de las causas de la

ingobernabilidad en las sociedades contemporáneas “es la pretensión de los

gobiernos de imponer una agregación imperativa” en ámbitos donde los

individuos y grupos, a través de la negociación, podrían resolver muchos

conflictos sin necesidad del concurso del Estado. La gobernabilidad exigiría, por

lo tanto, la reducción de la intervención estatal a aquellos ámbitos en los que la

68

sociedad no pueda autogobernarse (Colomer y Giner, 1993). Desde este punto de

vista, los problemas de sobrecarga justifican la reducción del Estado en

beneficio de la autoorganización social y de la extensión de la lógica del

mercado, pues éste genera regulaciones automáticas entre los actores al

coordinar los intereses de productores y consumidores sin necesidad de una

autoridad central.

La revitalización de la sociedad civil ha sido compartida por todo el

espectro ideológico, no sólo por el neoliberalismo. La relación entre Estado y

sociedad ha sido, igualmente, revisada desde la izquierda. En épocas anteriores

ciertas corrientes socialistas defendieron la necesidad del Estado para acometer

la reforma social, sin embargo se señala que este planteamiento ha inducido al

resultado imprevisto de identificar al socialismo con la burocracia y el control

social. En esta situación, ciertas corrientes socialistas defienden la ruptura del

socialismo con su vinculación estatalista y dar protagonismo a la sociedad civil

para aumentar su autonomía y limitar el alcance de la acción estatal (Keane,

1992: 24 y ss.).

El término de sociedad civil no es unívoco. Fue Hegel el primer teórico en

diferenciar el Estado, que representa al interés general, y la sociedad civil, que es

el ámbito característico de los intereses particulares. El marxismo la identificó

con el marco de las relaciones económicas. También la sociedad civil se define

por oposición al Estado, sus rasgos característicos serían los no

gubernamentales. En todo caso, y para el propósito de esta exposición, interesa

subrayar que según los teóricos de la sociedad civil su organización descansa en

los acuerdos entre grupos e individuos al margen del control del Estado,

asimismo se hace hincapié en su capacidad de autoorganización. Sin embargo,

las relaciones entre Estado y sociedad civil son complejas. Para unos, la

existencia de un Estado débil es una condición esencial del desarrollo de

sociedades fuertes, para otros, la fortaleza de la sociedad depende de un Estado

sólido. Lo que no niegan ambas interpretaciones es que la sociedad exige una

autoridad pública capaz de imponer el marco legal general para el desarrollo de

las actividades individuales. El Estado también es imprescindible para legitimar

las decisiones de los poderes sociales, y los conflictos de intereses surgidos en la

69

sociedad civil requieren instituciones públicas. Por lo tanto, la defensa de la

ampliación de la sociedad civil no implica la propuesta de una sociedad sin

Estado, lo que cuestiona, en todo caso, es el modelo de Estado.

Entre los actores de la sociedad civil, las Organizaciones No

Gubernamentales (ONG), tanto en el ámbito nacional como internacional, han

proliferado de forma extraordinaria a partir del final del la Guerra Fría. Entre

las causas de ese crecimiento se señala, además del desarrollo de la tecnología de

la comunicación, el surgimiento de la conciencia humanitaria, el aumento de

conflictos locales y guerras civiles después de la Guerra Fría, así como el

aumento de la financiación por parte de los Estados y de las Organizaciones

Internacionales destinadas a la ayuda humanitaria que se canaliza a través de

ellas para la realización de programas concretos y ayuda a la sociedad civil de

países necesitados. Las ONG disfrutan de un importante respaldo por parte de la

opinión pública. A estas organizaciones se las identifica con la solidaridad

internacional y con valores humanitarios, se considera que se trata de

asociaciones, en principio, no lucrativas, imparciales e independientes de

vinculaciones partidistas y estatales (Cohen, 2003: 51).

Dentro de la categoría de ONG se incluyen asociaciones muy heterogéneas

ya sea por los objetivos que defienden, por sus acciones o por las relaciones que

mantienen con los Estados y Organizaciones Internacionales. Aunque a todas se

las denomine organizaciones no gubernamentales, son escasas las que poseen

autonomía financiera, la mayoría dependen, en mayor o menor grados, de la

financiación de las OI y de los Estados, lo que puede dar lugar a que sean

instrumentalizadas por ellos. Han realizado una notable influencia en la

denuncia y concienciación respecto a la violación de derechos humanos, a los

riesgos medioambientales o la situación de las víctimas originadas por las

guerras.

Ahora bien, su actividad posee limitaciones de diferentes tipos. Por

ejemplo, su capacidad para prestar ayuda humanitaria a las víctimas de los

conflictos depende de la seguridad que les proporcionen los ejércitos, su acceso a

las poblaciones necesitadas o a las zonas donde se desarrollan los conflictos,

70

como ellas mismas han denunciado, pueden encontrarse mediatizadas por los

intereses de esos mismos ejércitos. Su contribución a la defensa de los derechos

humanos depende del tipo de régimen, en los autoritarios su incidencia ha sido

escasa o nula. Por último, otra limitación deriva de que los intereses defendidos

por las ONG no siempre son armoniosos, así los intereses defendidos por las

ONG verdes del Norte y discrepan en ocasiones de los defendidos por las del Sur.

No hay razones para considerar que la multiplicación de ONGs suponga

un factor de erosión de los Estados. Como señala Cohen, entre ellos no existe

antagonismo sino que su actividad es complementaria. Las primeras ejercen

influencia en ámbitos limitados, no asumen responsabilidades políticas ni

compiten con los Estados, pues su objetivo es influir, no ejercer el poder. En

numerosos casos sus relaciones son de colaboración, los Estados se sirven de

ellas en los programas de ayuda humanitaria y al desarrollo (Cohen, 2003: 173).

4. EL CONCEPTO DE GOBERNANZA

En las últimas décadas es frecuente el uso del término gobernanza, con él,

por un lado, se pretende dar cuenta de los cambios introducidos en las

estructuras de poder y, por otro lado, se trata de un concepto normativo.

Tradicionalmente, los términos de gobernanza o gobernación se han usado

como equivalentes al de gobierno, e incluso en la actualidad algunos autores

siguen usándolos como sinónimos. Sin embargo, para una generalidad de

autores la gobernanza designa una nueva forma de gobernar que rompe con la

idea de gobierno convencional.

Los rasgos característicos que de la ‘nueva gobernanza’ se predican son los

siguientes: a) la relevancia de la sociedad civil, b) la inexistencia de un poder

central y de relaciones jerárquicas, y c) la importancia adquirida por los

procedimientos informales.

a) La gobernanza se entiende como un proceso de influencias recíprocas

entre diferentes actores, en el que ninguno de ellos llega a dirigirlo porque

ninguno de los implicados posee todos los medios necesarios. Un presupuesto

subyacente de “la nueva gobernanza” es la capacidad autoorganizativa de las

71

comunidades. El concepto, por lo tanto, se asienta en una mayor participación de

la sociedad civil en la adopción de decisiones, presentándose las redes como una

de sus manifestaciones más características. Estas redes bien pueden aglutinar a

actores públicos entre sí, o bien pueden formarse por éstos y los grupos

organizados de la sociedad; finalmente, en otros casos, son coaliciones de grupos

de interés. La novedad de las redes en cuanto a los miembros que las integran es

dudosa si se tienen en cuenta las experiencias corporativas o las propias

Organizaciones Internacionales, pero la originalidad se ha justificado también

por la fuerza cohesiva que poseen; además, un comentario muy generalizado

estriba en destacar la autonomía reguladora de ciertas redes dentro de su sector.

Este último aspecto cabe interpretarlo como un factor que limita el monopolio de

la coacción estatal, por otra parte, es obvio que las redes actúan movidas por los

intereses de sus miembros y pueden afectar a las decisiones políticas, esto es, a

las decisiones colectivas.

b) Desde la perspectiva de la gobernanza, las sociedades carecen de un

centro único de dirección del poder. La política es una actividad en la que

intervienen diferentes actores y niveles de gobierno: Organizaciones

Internacionales, Estados, regiones, ciudades, empresas transnacionales,

Organizaciones No Gubernamentales y otros grupos organizados. De ahí la

expresión “gobernanza multinivel”.

La delimitación entre el ámbito público y el privado, según el concepto de

gobernanza, pierde nitidez, lo que se interpreta como una merma de la

especificidad del Estado. La nueva gobernanza, al caracterizarse por la ausencia

de un centro director, hace resquebrajar las tradicionales relaciones jerárquicas

entre el Estado y los actores no estatales. Mientras que el concepto de gobierno

se asocia con la idea de dirección y control jerárquico, el núcleo de la gobernanza

son las redes horizontales.

Las regulaciones, ante la ausencia de jerarquías y de decisiones imperativas, se

realizan a través de la negociación y el consenso, instrumentos, por otra parte,

más adecuados para la representación de intereses especiales. La negociación y

el consenso también han sido favorecidos por la interdependencia entre los

diferentes niveles de gobierno resultantes de las descentralizaciones políticas.

72

c) Finalmente, se señala como característica de la gobernanza el recurso a

los procedimientos informales para la adopción de decisiones en detrimento de

los procedimientos formales. Los defensores de la nueva gobernanza justifican el

uso de los procedimientos informales por la necesidad de introducir flexibilidad

en los procesos de decisión y superar las dificultades de las instituciones

formales para hacer frente a la complejidad social.

El predominio de los procedimientos informales sobre los formales en el

gobierno de una sociedad pondría poner en entredicho la singularidad de la

forma estatal. El Estado impone su actividad coercitivamente de forma

generalizada, por tratarse de una organización de carácter institucional, es de esa

institucionalización de su actividad de donde el Estado extrae su peculiaridad y

lo que lo distingue y separa de otros poderes de la sociedad.

La coherencia entre el concepto de la ‘gobernanza’ y las propuestas o

tendencias del retraimiento del Estado es nítida. El hincapié en la ausencia de

estructuras jerárquicas y de decisiones imperativas, por ejemplo, guarda una

clara conexión con los diagnósticos de la sobrecarga del Estado. El estudio de los

rasgos de la nueva gobernanza demuestra que este concepto se construye en

contraposición a los caracteres del Estado; aunque no se trata de un concepto

excluyente del Estado, sí revisa su centralidad en el sistema político. Por otra

parte, dada la distinta naturaleza política de los actores que, según el concepto de

gobernanza, intervienen en la adopción de decisiones colectivas puede terminar

planteando problemas de legitimidad. La pregunta que se suscita es si, en la

práctica, la gobernanza según el nuevo significado no pasa de ser un modelo que

introduce meras rectificaciones en la forma estatal, pero no llega a sustituirla o,

si por el contrario, es un modelo que se impone al Estado y constituye una

alternativa a él.


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75

TEMA 5

NACIÓN E IDENTIDAD: ¿COMUNIDAD MÁS ALLÁ DEL ESTADO?


Esquema

- La comunidad de ciudadanos y la comunidad de sentimientos en el

Estado moderno.

- Los desafíos a la comunidad de ciudadanos

- Los desafíos a la comunidad de sentimiento

- De nuevo sobre el debate entre el repliegue del Estado y el estado-

centrismo

- La ciudadanía y la identidad colectiva en los estados menos

desarrollados.

- Conclusión


El desarrollo del Estado moderno en el mundo occidental supuso la

afirmación de la idea de nación entendida tanto como “comunidad de

ciudadanos” y como “comunidad de sentimientos”. Los cambios que se han

producido en el siglo XX no han puesto en cuestión una idea de nación que, sin

embargo, se ha abierto a los referentes de una identidad colectiva por encima

de ella. Otra cosa ha sucedido en los países menos desarrollados en que los

lazos étnicos y otras manifestaciones de solidaridad tribal han dificultado la

afirmación de la nación como comunidad política necesaria para facilitarla

vida del Estado. Los cambios que en el mundo occidental se han producido en

la idea de nación, no hacen suponer su disolución a corto y medio plazo. El

76

argumento que hace improbable esa disolución es la funcionalidad de un

expediente político nacional que favorece la vida del Estado en el mundo actual

mediante la aportación de un cemento comunitario indispensable para su

vida, del mismo modo que lo hizo en el siglo XIX y a lo largo de la larga etapa

anterior de formación de los artefactos estatales.


• Nación

• Ciudadanía

• ‘Comunidad de sentimiento’

• ‘Identidad cívica occidental’

77

TEMA 6

¿LA TRANSFORMACIÓN DE LA SOBERANÍA?


Esquema

- El debate sobre el fin de la soberanía

- Aparece un juego nuevo de soberanía

- El tipo especial de soberanía de los países del Tercer Mundo menos

desarrollados

- Conclusión.


Desde la perspectiva jurídica, la soberanía, entendida como autoridad

política, significa “independencia constitucional” y se asocia con un conjunto

de normas que regulan las relaciones entre los Estados; las dos reglas más

características son: “la no intervención” y “la reciprocidad”.

Aunque todos los Estados sean formalmente iguales, la capacidad de

unos y otros es desigual, las diferencias derivan de sus recursos económicos o

de sus características políticas, como por ejemplo la estructura institucional.

La realidad material de los Estados influye en el ejercicio de la soberanía, pero

no debe confundirse con ella.

Los cambios producidos por la globalización, según algunas

interpretaciones, han impactado en la soberanía hasta hacer de ella un

concepto obsoleto, pues la capacidad de los Estados para controlar y regular

la actividad en el interior de su territorio se ha debilitado. Frente a esta

78

postura, otros estudiosos interpretan que los cambios de la realidad material

no afectan al núcleo de la soberanía.

Si se parte del concepto de soberanía, entendida como institución

jurídica, existe acuerdo en considerar que la independencia constitucional

permanece inmutable, mientras que las normas reguladoras de la soberanía

han cambiado. Las discrepancias surgen sobre la valoración de la

inmutabilidad de la primera y de los cambios de las segundas. La postura que

se defiende en ese debate es que, si bien los cambios derivados de la

globalización no llegan a transformar la soberanía sí repercuten en las

normas que la regulan, “aparece un juego nuevo de la soberanía”, de forma

clara entre los Estados miembros de la Unión Europea.

La realidad material de los Estados débiles limita el ejercicio de su

soberanía. Estos Estados, por una parte, reclaman a la sociedad internacional

el reconocimiento de su soberanía porque les permite incorporarse a las

instituciones internacionales y acceder a las ayudas económicas. Pero, por

otra parte, defienden un trato desigual, respecto, por ejemplo, a la ayuda

económica. Su dependencia de otros Estados introduce distorsiones en las

reglas de la soberanía.


• Principio de no intervención

• Principio de reciprocidad

• ‘Igualdad soberana’

• Soberanía interna

• Soberanía externa

• Principio de no intervención

• Principio de reciprocidad

• ‘Igualdad soberana’

• Soberanía interna

• Soberanía externa

79


SIGNIFICADOS DE LA SOBERNÍA

El concepto de soberanía expuesto en este tema se define en términos de

autoridad, pero esta definición no agota su significado. La soberanía también ha

sido definida en términos de poder. Según la formulación de Bodino, la

soberanía es “el poder perpetuo y absoluto de una república”. De acuerdo con

esta definición, se la identifica con un poder público ilimitado.

La definición de la soberanía en su acepción de poder ilimitado

ha encontrado importantes constricciones teóricas y prácticas lo que explica, en

parte, que el concepto haya sido muy debatido. Si nos remontamos a los orígenes

del Estado, aunque se considera que el poder soberano sirvió para consolidarlo,

las monarquías absolutas no lograron implantar un poder soberano según lo

concibió Bodino o Hobbes. En realidad fue la Revolución francesa la impulsora

del poder soberano del Estado (Shulze, 1997: 85; Reinhard, 1997), y ese impulso

se produce justamente cuando la soberanía, al menos formalmente, se plantea de

forma menos absoluta. El pensamiento liberal planteaba un dilema porque, por

una parte, su objetivo fue asegurar y consolidar el poder estatal soberano y, por

otra, estableció límites a ese poder. El Estado liberal se fundamentó en la

división de poderes y en el reconocimiento de los derechos individuales,

principios que limitan y controlan el poder del Estado. Sin embargo, no se

abandonó la idea de unidad de poder que se canaliza a través de la

representación, el representante lo es del interés general, de la nación, no de los

electores que lo eligieron. Desde un punto de vista práctico, los Estados liberales

habían afirmado su soberanía territorialmente pero su autonomía era débil

todavía en el siglo XVIII (Mann, 1997: 155).

Las críticas al concepto de soberanía han sido recurrentes, antes incluso de

que reverdeciesen a raíz del fenómeno de la globalización. En los años veinte del

siglo veinte, Duguit afirmaba que la soberanía como poder ilimitado o absoluto

80

era una construcción metafísica carente de realidad, un concepto en decadencia

llamado a desaparecer. También son antiguos los análisis sobre la repercusión de

la competencia de las OI y las normas de Derecho Internacional en la soberanía.

La coherencia entre ellas fue argumentada por la teoría alemana (Jellinek) a

través de la doctrina de la autolimitación. Según ésta el Derecho Internacional es

una creación voluntaria de los Estados, son ellos mismos los que se autolimitan,

y por consiguiente, permanecen soberanos. Después de la Primer Guerra

Mundial aumentaron las críticas respecto a la validez de la idea de soberanía.

Entonces, como en la actualidad, los análisis fueron controvertidos según se

refleja en las aportaciones de Duguit y Heller.

Tras el fracaso de la Sociedad de Naciones, Duguit sostenía que era

imposible conciliar un Derecho Internacional obligatorio con la soberanía

estatal. Cuando los Estados, sostuvo este autor, se someten a reglas que imponen

obligaciones limitan su soberanía, dejan de ser Estados soberanos, por otra

parte, “una subordinación voluntaria no es una subordinación real”. En

definitiva, no puede haber Derecho Internacional si depende de la voluntad de

los Estados (Duguit, 1924: 182). Frente a esta postura Heller defendió que la

soberanía y el Derecho Internacional eran indisociables. Según este último autor,

el Derecho Internacional existe porque es creado por las voluntades soberanas,

sus normas o, incluso, conferir mayores competencias a los jueces

internacionales no merma la soberanía por la misma pretensión del Derecho

Internacional a conservar los Estados. Heller niega que el Estado sea la

autoridad suprema para todos los asuntos, pero afirma que es la “autoridad

jurídica suprema” lo que significa que “es una unidad territorial universal de

decisión y de acción potencial” y quien no dispone de ese poder para garantizar

el derecho no es soberano. De acuerdo con esta idea, para Heller tampoco el

comercio internacional ni la interdependencia por él creada alteran la

independencia jurídica y política de los Estados, por lo tanto, la esencia del

concepto de soberanía queda intacta (Heller, 1995: 305-313). Como puede

observarse, los factores y argumentos utilizados por Heller para refutar el

impacto del ámbito internacional en la soberanía encuentran un claro acomodo

en el debate más reciente abierto por el fenómeno globalizador. También es de

81

interés subrayar la precisión que realiza al circunscribir la supremacía de la

soberanía al ámbito jurídico.

A pesar de los desajustes entre la teoría y la realidad política, el concepto no

ha desaparecido de los ordenamientos jurídicos ni de los discursos políticos. Tal

vez la trascendencia de la soberanía a los cambios sociopolíticos puede explicarse

por el componente legitimador que posee. En sus orígenes la soberanía permitió

superar el statu quo feudal en la figura del monarca. Con posterioridad, cuando

la nación se enfrentó con el monarca absoluto, el liberalismo no prescindió de la

soberanía sino que la trasladó a la nación o al pueblo; la nación, como dice Carl

Schmitt, suprimió el absolutismo del monarca pero ocupó su lugar de la misma

absoluta manera (Schmitt, 1982: 71). La soberanía nacional fundó una nueva

legitimidad opuesta a la legitimidad monárquica. La soberanía calificada como

popular o nacional sirvió de nuevo como expediente legitimador y reforzó el

poder estatal; si bien el cambio de titularidad de la soberanía no implicaba que el

pueblo ejerciese directamente el poder sino que a él se le atribuía la titularidad y

el consentimiento de su ejercicio. No obstante, el orden político, al basarse en el

consentimiento del pueblo, facilitaba la observancia de las normas porque éstas

se adoptan por los representantes que expresan la voluntad general. La función

legitimadora de la soberanía se relaciona más directamente con la idea de

autoridad que con la de poder en estricto sentido, aunque las dos ideas están

conexas en el concepto.

La soberanía entendida como la autoridad legítima y suprema

dentro de un territorio, es una definición frecuente tanto entre los estudios ya

clásicos de la soberanía -en este sentido cabe citar las aportaciones de Heller o

las de Hinsley- como en entre los trabajos más recientes. Por autoridad se

entiende “el derecho de mandar, y correlativamente el derecho de ser obedecido,

y es legítima cuando es vista como un derecho por los que viven bajo ella”

(Philpott, 1997).

El componente central de esta definición es la supremacía, término que

distingue a la autoridad del Estado de otras autoridades, e implica que el

soberano es la autoridad última de una comunidad, aquella instancia cuyas

82

decisiones no pueden recurrirse ante otra. En este sentido señala Heller:

“llamamos soberanía a aquella voluntad de la comunidad a la que corresponde

adoptar las decisiones últimas y en la que reside el supremo poder legislativo”

(Heller, 1995: 134). La autoridad suprema se proyecta en dos direcciones, en

ambas remite a la idea de independencia: a) la soberanía interna se manifiesta

sobre todos los que viven en un territorio determinado. b) la soberanía externa

supone la inexistencia de una autoridad suprema más allá de las fronteras

nacionales porque también significa independencia respecto a autoridades

exteriores. Ésta al desplegarse hacia el exterior conduce a la carencia de una

autoridad mundial.

En resumen, la soberanía se define por la no sujeción a otra autoridad tanto

en el ámbito interno como externo. De acuerdo con este planteamiento, no se

confunde con poder; autoridad y poder son términos conexos pero no

equivalentes, la legítima autoridad confiere poder pero no es sólo poder

(Phillpott, 1997). Tampoco el concepto de soberanía informa sobre las funciones

del Estado, según Hinsley “se trata de un principio que sostiene solamente que

debe existir una autoridad suprema dentro de una comunidad política, para que

la comunidad política pueda existir” (Hisley, 1972: 187).

La interdependencia entre los Estados y las sociedades creadas por el

fenómeno globalizador ha hecho más porosas las fronteras, ha creado un nuevo

entorno a la soberanía. La pérdida de control estatal sobre las actividades que se

desarrollan en los respectivos territorios puede valorarse como una limitación de

poder y, en consecuencia, como una quiebra de la soberanía. En todo caso, los

análisis sobre la repercusión de la globalización en los Estados no deben reducir

la soberanía a un concepto de poder, la soberanía en el sentido de autoridad

introduce matices respecto a su erosión por los efectos de la interdependencia.

De hecho, los debate contemporáneos han retomado la distinción

dicotómica del concepto de soberanía que resulta de definirla bien en términos

de poder o bien en términos de autoridad: por un lado, se señala, la soberanía se

identifica con autonomía, en este sentido se trata de una noción de poder y de

capacidad; esta equiparación con la autonomía hace referencia al poder real de

83

los Estados para realizar sus funciones. Por otro lado, la soberanía se identifica

con independencia y en este segundo sentido es una noción de autoridad y de

derecho (Jackson, 1999).

La diferenciación entre la idea de autoridad y de poder ha sido recogida por

diferentes autores, aunque no siempre con la misma terminología. Por ejemplo,

Krasner utiliza los términos de autoridad y control en su prolija, pero, también,

pormenorizada clasificación de los significados de la soberanía, clasificación que

posee un interés añadido por la asociación que realiza entre cada uno de los

significados y el concepto de autoridad y de control. En concreto, Krasner tipifica

cuatro categorías: “la soberanía interna”, se refiere a la organización formal de

la autoridad política dentro del Estado y a la capacidad de las autoridades

políticas para ejercer el control dentro de las fronteras del propio territorio. “La

soberanía interdependiente”, alude a la capacidad de las autoridades públicas

para controlar los movimientos de información, ideas, mercancías, personas o

capital a través de las fronteras del Estado. A estos dos conceptos el autor añade

otros teniendo en cuenta la vertiente externa. “La soberanía jurídica

internacional” se refiere a las prácticas relacionadas con el mutuo

reconocimiento. “La soberanía westfaliana” designa a las organizaciones

políticas basadas en la exclusión de actores externos en las estructuras de

autoridad de un territorio determinado. Estos cuatro significados de soberanía

no se conectan entre sí. Es decir, un Estado puede disfrutar de un tipo de

soberanía y no de otra, por ejemplo puede ser reconocido internacionalmente y

gozar de una limitada autoridad interna o poseer la soberanía interna y no la

soberanía interdependiente. Además, no todos los significados se relacionan con

la autoridad y el control aunque en la práctica una pérdida del primero puede

conducir a que disminuya la segunda y a la inversa. Así, la soberanía interna se

relaciona con la autoridad y el control, mientras que la soberanía

interdependiente se identifica exclusivamente con el control, finalmente la

soberanía westfaliana y la soberanía jurídica internacional lo hacen con la

autoridad (Krasner, 1999: 2 y 3).

A pesar de que podría argumentarse que en un mundo interdependiente la

soberanía no describe la realidad, según se argumenta desde la perspectiva del

84

repliegue de los Estados, también los argumentos sostenidos por los escépticos

no son desdeñables. Si tenemos en cuenta la vertiente externa de la soberanía,

ésta sigue siendo un principio central del Derecho Internacional, como

testimonian muchos conflictos recientes (por ejemplo el conflicto palestino-

israelí). En realidad, si bien es cierto que la igualdad soberana de los Estados y la

no intervención en sus asuntos internos son dos principios que han conformado

las relaciones internacionales, no es menos cierto que esos principios han

quebrado en algunos casos y esa quiebra no es nueva.

La eficacia de la igualdad soberana en la práctica, como sostiene Krasner, es

un principio con una vigencia persistente a lo largo de los siglos, pero no

observado en numerosos casos, sobre todo cuando se trata de Estados débiles.

Krasner mantiene que “soberanía westfaliana” y la “soberanía jurídica

internacional” han sido dos principios duraderos del sistema internacional pero,

al mismo tiempo, constituyen dos ejemplos de “hipocresía organizada” por haber

sido objeto de violaciones frecuentes en el caso de la “soberanía wesfaliana” y en

menor medida en el caso de la soberanía internacional. La “soberanía

westfaliana” es violada cuando actores externos, generalmente Estados

poderosos, influyen o determinan la estructura de autoridad interna de otro

Estado. La violación no sólo se produce a través de la coacción o de la

imposición, también cuando los gobernantes aceptan voluntariamente

determinadas prácticas que comprometen sus relaciones porque, al fin y al cabo,

esos compromisos implican una reducción de su independencia. Las violaciones

se han justificado, según Krasner, basándose en el respeto de la tolerancia

religiosa, de los derechos de las minorías y de los Derechos humanos, de forma

que numerosos tratados de paz recogen entre sus cláusulas estos derechos y los

signatarios se comprometen a observarlos, vulnerándose así la independencia

soberana. Otra fuente de violaciones puede proceder de los préstamos

concedidos por las entidades financieras internacionales a los países en

desarrollo o por razones de seguridad internacional.

Además, según Krasner, esa “hipocresía organizada es la norma”, afirmación

que fundamenta en las experiencias de los Estados que siguieron a la

desmembración del Imperio Turco en el siglo XIX. El caso más extremo de

85

violación lo constituye Grecia donde las grandes potencias impusieron el orden

constitucional e incluso decidieron las personas en las que recaerían los

nombramientos más importantes, al igual que ocurrió en Bulgaria y Albania. En

otros países, por el contrario, como Serbia, Rumania y Montenegro la

intervención se restringió a orientaciones de políticas específicas de índole

económica o sobre el trato de las minorías, no afectó a la norma fundamental; la

razón que esgrime el autor es de interés: la estructura constitucional de Serbia o

de Rumania fue autóctona porque partía de una estructura institucional

relativamente asentada. Otra manifestación ya en el siglo XX de hipocresía

organizada y, en consecuencia, de intervención en las estructuras internas y de

determinación de los cargos se realizó en la Europa del Este (excepto en

Yugoslavia y Albania) por la intervención de la URSS. (Krasner, 1999: 28, 67).

Por lo tanto, la violación de la soberanía westfaliana ha sido una norma en el

caso de los Estados débiles, algunos de los cuales carecían de una estructura

institucional y las rivalidades internas entre grupos eran frecuentes. Con todo,

según Krasner, los principios westfalianos han perdurado y han tenido efectos,

pues si en unas circunstancias se han violado, en otras se han respetado, por

ejemplo, durante la desmembración de los imperios coloniales de Gran Bretaña y

Francia. Además de perdurar, los principios no son irrelevantes, poseen efectos.

Debe reconocerse que la asimetría del poder entre los Estados hace vulnerable la

igualdad soberana, pero mientras las violaciones de la soberanía de los Estados

débiles son fáciles de ilustrar, más complicada, por no decir imposible, resulta

probar la quiebra de la soberanía de los Estados poderosos.

La igualdad soberana también fue erosionada por la política de bloques

durante la Guerra Fría. Más recientemente, las intervenciones por razones

humanitarias ponen en cuestión la soberanía. Es indudable que la intervención

por razones humanitarias contradice el principio secular de no intervención en

los asuntos internos de los Estados soberanos pero, estas acciones han sido

limitadas y selectivas en la práctica (por ejemplo, los casos de Yugoslavia y

Somalia). Además, la sociedad internacional las considera legítimas cuando son

autorizadas por el Consejo de Seguridad de la ONU, órgano que, por otra parte,

está integrado por los Estados. Pero más importante aún es el hecho de que la

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experiencia demuestra que su uso no se ha generalizado a países en los que

concurren circunstancias similares (Philpott, 1999: 589).

No cabe duda de que la soberanía está sometida a transformaciones, pero el

mundo aún continúa estando organizado en Estados que no reconocen una

autoridad por encima de ellos. La realidad presente demuestra que las

organizaciones supranacionales no evolucionan de forma paralela a los procesos

de globalización. El surgimiento de estructuras que sustituyan al Estado es

borroso. A pesar de las mutaciones, el Estado sigue gozando de legitimidad

política y proporciona cohesión social, elementos imprescindibles para la solidez

de toda organización política cuya configuración es el resultado de un largo

proceso histórico. La creación ex novo de la identidad y de la legitimidad plantea

dificultades según demuestra la experiencia de la UE. Históricamente la

autoridad soberana fue producto de la necesidad de asegurar la convivencia. La

posibilidad de prescindir de una autoridad suprema capaz de tomar decisiones

válidas para todos los miembros de una comunidad y satisfacer necesidades

colectivas genera escepticismo. Al mismo tiempo hay que admitir que la

globalización intensifica la interdependencia de los Estados y reduce su

autonomía, lo que es un acicate para profundizar en la cooperación entre los

Estados o crear organizaciones supranacionales.


DUGUIT, Leon ( 924), Soberanía y Libertad, Madrid.

HELLER, Herman (1995), La Soberanía. Contribución a la Teoría del Derecho estatal y del

Derecho Internacional, FCE, México. (2ª edc.)

HISLEY, (1972) El concepto de soberanía, Barcelona, Labor.

JACKSON, Robert (1999), “Introduction: sovereignty at the Millenium”, Political Studies.

Sovereignty At The Millenium, V. 47, nº 3 special issue, 1999 .

KRASNER, Stephen (2001), Soberanía, hipocresía organizada, Barcelona, Paidós.

Philpott, 1997 Daniel, “Westfalia, Authority and International Society”, Political Studies.

Sovereignty At the Millenium, V.47, nº 3 special issue, 1999

87

REINHARD Wolgang (coord.)(1997), Las Élites del Poder y la Construcción del Estado,

México FCE.

SHULZE, Hagen (1997), Estado y Nación en Europa, Barcelona, Crítica.

88

TEMA 7

¿LA TRANSFORMACIÓN DE LA GUERRA?


Esquema

- Los Estados avanzados: de la competición entre potencias a la

comunidad de Seguridad.

- La paz con el fin de la guerra fría

- El nuevo desafío a la seguridad del mundo occidental.

- Los Estados débiles menos desarrollados: más conflictos internos.

- Los Estados débiles y el fin de la guerra fría

- Conclusión.


Hay que distinguir el diferente status ante la cuestión de los Estados

avanzados y subdesarrollados. Entre los primeros, el conflicto bélico ha

mirado tradicionalmente hacia el exterior. La guerra, presente de modo

acuciante en el surgimiento del Estado moderno, culminó con la “guerra total”

de la que son exponentes la primera y la segunda guerra mundial.

A partir de l945 el mundo desarrollado ha estado gobernado por

regímenes liberal-democráticos, pudiéndose constatar que este tipo de

regímenes no luchan entre sí. Los conflictos entre países liberal-democráticos

tienen foros diplomáticos y políticos para su resolución. En este contexto, las

amenazas bélicas han quedado reducidas al terrorismo internacional que

obliga a mantener un poder de vigilancia contra las amenazas a las reglas

fundamentales de una “sociedad abierta”.

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En los países subdesarrollados la situación es diferente. Los conflictos

bélicos surgen en un contexto interior en que las debilidades de unos “Estados

fallidos” alimentan una dinámica bélica de grandes proporciones. Las

relaciones intra-Estados, por el contrario, no suelen ser motivo de

significativas tensiones bélicas en un mundo en que el reparto de las fronteras

internacionales sigue siendo un principio generalmente compartido.

La generalización de este tipo de conflictos internos está detrás del

recurso a expedientes como la tutela exterior. Una tutela que tiene sus límites

en el coste de la misma y en el riesgo de ser interpretada como práctica

neocolonial. Otros expedientes, como el recurso a la secesión, pueden ser

motivo de nuevos conflictos aplicado a sociedades en que no se presentan

claras las posibilidades de aplicar un principio de autodeterminación sin que

ello conduzca al absurdo de la fragmentación sin límites del orden

internacional. Parece evidente por ello la necesidad de dar instrumentos a la

comunidad internacional si se quiere evitar la proliferación de unos conflictos

internos de los que no cabe presumir su capacidad para generar un nuevo

orden de Estados viables en el Tercer Mundo.


• La guerra y los países débiles

• La “guerra intraestatal” en los países débiles

• La guerra en los países de la OCDE

• La “guerra total”

• Guerra fría

• Sociedad del riesgo

• La perspectiva realista y liberal de la seguridad

• Estados fallidos

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ESTADOS FALLIDOS

La categoría de Estados fallidos entró en la agenda política de seguridad

en los años 90 del siglo XX, y adquirió mayor protagonismo a raíz de los

atentados del 11 de septiembre. A este tipo de Estados se le identifica también

con otros adjetivos, como Estados débiles, o Estados fracasados. Se trata de

Estados que son incapaces de asegurar el mantenimiento de la seguridad física

de sus ciudadanos o de aplicar las leyes. Estos Estados se caracterizan por su

precariedad institucional, además de no poseer el monopolio de la coerción y

carecer de legitimidad.

Sǿrense utiliza indistintamente el concepto de Estado fallido o Estado

débil y lo identifica con los Estados postcoloniales. En las págs. 194-195 se

desarrolla este concepto.

3. LA SOCIEDAD DEL RIESGO

El concepto de la “sociedad del riego” remite a la idea de que, en las

sociedades actuales, la política internacional ya no distingue por la amenaza, esto

es por la intención y capacidad de los actores de hacerse daño, sino por el riesgo.

Según sostiene Beck, la sociedad del riesgo se caracteriza porque su potencial es

incalculable ya que se desconoce cuando surgirá el riesgo, su capacidad de

destrucción es superior a la de las guerras. Además, se percibe que los nuevos

riesgos (terrorismo, desastres ecológicos) poseen una dimensión transnacional.

Aunque se produzcan en un lugar concreto sus consecuencias son ilimitadas,

son productos de la interdependencia global. (Beck, Ulrich y Grande, Edgar

(2006), La Sociedad Cosmopolita. Sociedad y Política en la Segunda

Modernidad, Barcelona, Paidós.

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TEMA 8

LOS ESTADOS EN VÍAS DE MODERNIZACIÓN:

¿GANADORES O PERDEDORES?


Esquema

- La China

- La India

- Rusia

- Conclusión: Los Estados en vías de modernización y el

debate acerca del Estado.


Entre los Estados del mundo, existe un grupo cuyas características

impiden que puedan clasificarse en las dos categorías estudiadas en los

capítulos anteriores. Se trata de los “Estados en vías de modernización”. Estos

Estados poseen algunos de los rasgos de los Estados avanzados y, también, de

los débiles, son una mezcla o tipos intermedios de ambos, ya sea por sus

características políticas o económicas.

Este tema aborda esta clase de Estados, en particular se analizan los

casos de China, India y Rusia. A partir de una síntesis de la historia política de

estos países, se describe sus modelos económicos, en particular la relación

entre el Estado y el mercado, y sus relaciones con el orden internacional.

Los Estados en vías de modernización están cambiando respecto a la

situación que tuvieron durante décadas, incluso siglos, ese cambio no supone

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ni que sean más débiles ni más fuertes. Estos países están experimentando un

proceso de transformación para convertirse en Estados con una economía de

mercado. Aunque contengan algunos elementos de debilidad, en ningún caso

sufren un repliegue, tampoco se adecuan a las posturas mantenidas por el

enfoque estado-céntrico

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TEMA 9

LA TRANSFORMACIÓN ¿EN QUÉ? Y ¿PARA QUÉ?


Esquema

- Unas palabras sobre las causas del Estado postmoderno

- Cómo explicar la transformación del Estado moderno en

postmoderno

- Unas palabras sobre las causas del Estado postcolonial débil

- Conclusión.


La expresión “Estado postmoderno” se utiliza en este estudio para dar

cuenta de los cambios actuales que experimenta el Estado según se configuró a

partir de la segunda postguerra en Europa occidental y en Norteamérica. La

forma que adoptará el Estado postmoderno se desconoce, pues los procesos de

cambio siguen abiertos. Entre el Estado “moderno” y “postmoderno” existen

diferencias por lo que afecta al gobierno, la nación y la economía.

¿Cuáles son las causas que propiciaron la transformación del Estado

moderno en Estado postmoderno? Si se tienen en cuenta los hechos, las causas

de esa mutación son heterogéneas. Para explicar el cambio de forma

sistemática se utilizan tres enfoques: el realista, el liberal y el crítico. Cada uno

de ellos parte de presupuestos distinto,; el Estado y el poder es entendido

desde diferentes puntos de vista y cada uno de estos enfoque hacen hincapié en

unos aspectos u otros de la realidad. El primero, se centra en la función que

desempeñan los Estado; el eje central del segundo, son los grupos y las

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instituciones internacionales y el enfoque crítico, dirige su atención a la

relación entre los Estados y los mercados.

Cada uno de estos enfoques aporta explicaciones parciales sobre la

causa de la mutación de los Estados modernos, son complementarias entre sí y

permiten la adopción de una postura de síntesis.

El cambio actual afecta a los Estados avanzados que lograron

configurarse como Estados de Derecho, Democrático y de Bienestar, no a los

Estados débiles porque éstos nunca llegaron a ser Estados modernos. También

cada uno de los enfoques mencionados aporta diferentes explicaciones sobre

las razones que incubaron a los Estados débiles.

Las expresiones de “Estado débil” y “Estado postmoderno” son

conceptos ideales, en todo caso no describen a la totalidad de los Estados del

mundo. Junto a estas dos categorías existen Estados que mezclan rasgos del

Estado moderno, del postmoderno y del débil, se trata de los “Estados en vías

de modernización”.


• “Teoría de la estabilidad hegemónica”

• Estado débil

• Estado postmoderno

• Rasgos del Estado postmoderno.

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TEMA 10

PERSPECTIVAS TEÓRICAS Y DEBATES NUEVOS


Esquema

- El realismo

- El liberalismo

- El punto de vista crítico

- Temas de la transformación del Estado

- Conclusión


Este tema retoma los presupuestos de los enfoques utilizados a lo largo

de la obra para valorar la postura que cada uno de ellos mantiene en relación

a las consecuencias que el nuevo contexto posee sobre el Estado.

De la comparación entre los planteamientos de los enfoques realistas y

liberales y los nuevos factores que afectan al gobierno, a la ciudanía y al orden

internacional se argumenta que esos planteamientos deben revisarse

parcialmente. Por una parte, no puede rechazarse que los Estados sean actores

excepcionales, pero por otra parte la idea debe matizarse. Frente al enfoque

liberal se sostiene que el Estado no es una mera proyección de los intereses de

los grupos de la sociedad, aunque éstos hayan ganado protagonismo. La

postura de los críticos se considera más acertada que la de los dos enfoques

mencionados porque sus planteamientos le permiten aprehender los cambios

que se producen en direcciones opuestas y no anclarse en si el Estado se

repliega o gana poder, el Estado gana y pierde poder, ambos desarrollos

pueden ser simultáneos. El Estado más que ganar o perder, se encuentra en un

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proceso de transformación. Con todo, el enfoque crítico posee limitaciones ya

que se centra sólo en la relación entre Estado y mercado.

Las transformaciones contemporáneas del Estado han replanteado la

forma de entender el significado de temas centrales de la Ciencia Política. La

gobernanza multinivel repercute en la democracia y la soberanía. El

desarrollo de la democracia liberal estuvo circunscrito a los Estados, pero los

nuevos retos han abierto un debate sobre ella. De igual forma el nuevo

contexto repercute en uno de los pilares de la soberanía como es la no

intervención. El significado de la democracia y de la soberanía cambia en el

marco de la gobernanza multinivel. Igualmente la naturaleza del poder del

Estado parece que ha mutado. Por último, los nuevos embates afectan a la

seguridad física y al bienestar de las sociedades. En relación a la primera, se

discute sobre su ámbito espacial y su naturaleza, ya que la violencia no

proviene de otros Estados. La globalización económica ha proporcionado

crecimiento, pero posee sombras, ha aumentado la desigualdad entre los

Estados y dentro de los Estados, además las crisis económicas siguen siendo

cíclicas; ante esta situación se defiende la necesidad de una gobernanza global,

sin embargo no se encuentran respuestas aún para articularla.

Addenda 10 11Teor a Estado II

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