EL ACTO ADMINISTRATIVO

El acto administrativo es una declaracin unilateral de alcance particular dictado por el Estado en ejercicio de funciones administrativas que produce efectos jurdicos directos e inmediatos respecto de terceros1.

Cul es el alcance de esta definicin? Vamos por partes:1. En primer trmino, el acto administrativo es aqul dictado en ejercicio de funciones administrativas y, como explicamos anteriormente, stas comprenden las potestades propias del ejecutivo ya que hemos excluido los otros poderes, es decir el legislativo y el judicial, de modo que seguimos el criterio subjetivo que adoptamos desde el principio de este trabajo.2. En segundo trmino, tal como surge del concepto que hemos descrito anteriormente, el acto administrativo es una declaracin unilateral de alcance individual que produce efectos jurdicos directos sobre el mbito de autonoma de las personas. De modo que entonces cabe excluir de su marco conceptual el contrato en razn de su carcter bilateral; el reglamento, es decir el acto de alcance general; los hechos y las vas de hecho toda vez que constituyen comportamientos materiales esto es, decisiones estatales sin exteriocizacin previa de voluntad; el silencio que es simplemente una decisin tcita del Estado y, por ltimo, los actos internos que no tienen efectos directos sobre terceros.3. En tercer trmino, l acto administrativo es: a) el acto materialmente administrativo de alcance particular dictado por el ejecutivo y b) el acto materialmente jurisdiccional del poder ejecutivo. Sin embargo, excluimos el acto materialmente legislativo, es decir, el reglamento porque, como ya hemos dicho, el rgimen constitucional y legal de ste ltimo es sustancialmente diverso.4. Hemos dicho que el acto administrativo es una decisin estatal de carcter unilateral. Conviene detenernos aqu para aclarardiversas cuestiones.Por un lado, parece razonable distinguir entre el acto y el contrato; en el primer caso, se trata de una decisin unilateral porque slo concurre la voluntad del Estado y el segundo es de orden bilateral porque en l participan el Estado y otras personas.Pero cul es la diferencia entre el acto bilateral y el contrato? n el primer caso el particular slo concurre en el trmite de formacin del acto permiso de explotacin y en el segundo participa en el proceso de formacin y adems en el cumplimiento o ejecucin del acto contractual contrato de suministros3.Cabe tambin recordar que la Corte en el antecedente ''Metalmecnica SACI el Nacin Argentina" en el que se debati, por un laclo, si la voluntad del particularen el marco de un rgimen de promocin industrial integra o no la decisin estatal y, por el otro, si la accin de daos y perjuicios que intenta el particular en ese contexto y en caso de incumplimiento del Estado debe encuadrarse en el marco contractual o extracontractual de responsabilidad del Estado. Dijo entonces el tribunal que "el rgimen de promocin de la industria automotriz colocaba a sta como una actividad reglamentada, cuyo ejercicio requera contar con la correspondiente autorizacin. La voluntad del interesado deba, en consecuencia, manifestarse para la incorporacin del rgimen; pero desde el momento que sta era aceptada, otra voluntad, la de la Administracin Pblica, en conjuncin con aqulla, daba nacimiento al acto administrativo que resultaba de ese modo bilateral en su formacin y tambin en sus efectos. En su formacin, porque el pedid'."; del interesado de acogerse al referido rgimen era un presupuesto esencial de su existencia; y en sus efectos, porque originaba los respectivos derechos y obligaciones emergentes de esa concurrencia de voluntades"5. Dijimos tambin que el acto administrativo es de alcance particular, mientras que el reglamento, alcanzado por un rgimen jurdico diverso, es de alcance general.El acto es particular cuando dice cules son sus destinatarios y adems ese campo es cerrado.El acto es particular acto administrativo si individualiza cules son los sujetos destinatarios, an cuando se trate de un conjunto de individuos y no de un solo sujeto, y ese campo es cerrado; mientras que el reglamento es de alcance general porque su campo subjetivo es indeterminado o abierto6.6. qu debemos entender por efectos jurdicos directos e inmediatos? El acto administrativo es aqul que crea, modifica, transfiere, conserva, declara o extingue derechos en trminos directos y por s mismo sin detenerse en otros actos6.Dijimos y repetimos que el acto administrativo es una declaracin unilateral de alcance particular dictado por el Estado en ejercicio de funciones administrativas que produce efectos jurdicos directos respecto de terceras personas.a) los efectos directos o indirectos, es decir, si el acto de que se trate produce o no efectos directos respecto de terceras personas; y b) los efectos individuales o generales, esto es, si el concepto de acto administrativo slo comprende los actos individuales o tambin aquellos de alcance general o reglamentos.En conclusin: el acto administrativo es aquel que produce efectos directos e individuales.Por ltimo, el acto administrativo es un acto definitivo? Se ha dicho que el acto administrativo es aqul que reviste carcter definitivo, sin embargo creemos que no es as porque el aspecto jurdicamente relevante es si sus efectos son individuales y directos.

1 Segn GORDIL.LO el'acto administrativo es "la declaracin unilateral realizada en ejercicio de la funcin administrativa, que produce efectos jurdicos individuales en forma directa", GOllDILLO, Agustn, Tratado de Derecho Administrativo, Paite General, (i ed., KD.A., X-8. Por su parte, CASSAGNE sostiene que "la nocin de acto administrativo comprende toda declaracin proveniente de un rgano estatal, emitida en ejercicio de la funcin materialmente administrativa y caracterizada por un rgimen administrativo, propio y tpico del Derecho Pblico, que genera efectos jurdicos individuales directos con relacin a los administrados destinatarios del acto"Por ello, el acto administrativo es aquel que produce efectos jurdicos directos ms all de que sea o no definitivo.

Los actos dictados por los otros poderes del Estado: pensamos que los actos materialmente administrativos que dictan los poderes legislativo y judicial no son actos administrativos en los trminos de la Ley de Procedimiento Administrativo, sin perjuicio de estar alcanzados por mandato constitucional por los principios propios del derecho pblico comunes a los tres poderes del Estado y de aplicarse por va analgica el rgimen de aqullos.

Los actos jurisdiccionales del poder ejecutivo: En principio, y teniendo en cuenta el criterio subjetivo, cabe concluir que los actos del poder ejecutivo constituyen actos administrativos, incluso los jurisdiccionales. Sin perjuicio de ello, los actos jurisdiccionales del ejecutivo tienen peculiaridades propias que los distinguen de los actos administrativos dictados en ejercicio de facultades de corte administrativo.

Los actos dictados por otras personas pblicas estatales (entes descentralizados autrquicos):Los actos dictados por los entes autrquicos son sin duda actos administrativos porque constituyen decisiones dictadas por personas jurdicas pblicas estatales igual que el propio Estado en ejercicio de funciones administrativas.

Los actos dictados por las personas pblicas no estatales: slo cabe aplicar excepcionalmente y con alcance parcial el rgimen jurdico propio de los actos administrativos. Es obvio, por ejemplo, que los actos que dicta el Colegio Pblico de Abogados, la Iglesia Catlica o el Instituto Nacional de Cinematografa, por citar tres casos de entes pblicos no estatales con cierta disparidad jurdica y material, no estn alcanzados en principio y en trminos generales por la LPA. S cabe aplicar los aspectos de la LPA que garanticen derechos de las personas, incluso con mayor agudeza que en el campo propio del derecho privado, pero no debemos aplicar el bloque de privilegios estatales porque estamos ubicados entre actividades de carcter no estatal. En este contexto, slo cabe reconocer privilegios cuando estos estn previstos de modo expreso y especfico en el marco normativo aplicable.En conclusin, pensamos que el acto dictado por los entes pblicos no estatales es un acto jurdico reglado por el derecho privado, salvo el reconocimiento de privilegios y la consecuente aplicacin del rgimen jurdico propio del derecho pblico (LPA) cuando as surge expresamente de las normas especficas. En otros trminos, el rgimen jurdico de los entes pblicos no" estatales es de corte mixto pblico/privado y consecuentemente sus actos son actos jurdicos, salvo casos de excepcin y con el alcance antes detallado.

Los actos dictados por las personas privadas en ejercicio de funciones administrativas: Aqu por un lado se desdibuja el carcter estatal por intervencin de una persona que no es parte de las estructuras del Estado. Por otro lado, el ente no es pblico porque, entre otros aspectos, no es creado por el Estado, no persigue un inters colectivo y no posee recursos pblicos. Por tanto es claramente un ente privado.Al respecto la Corte sostuvo en el precedente "Davaro"voto minoritario que el Derecho Administrativo incide en la relacin jurdica derivada de una concesin de servicio pblico y, en consecuencia, los actos del concesionario deben ser revisados, en primer medida por las instancias administrativas creadas al efecto dentro de los respectivos entes reguladores de servicios pblicos, y en segunda instancia, acudiendo a la justicia con competencia en lo contencioso administrativo federal10. Sin embargo, el voto de la mayora argument que "en el sub lite no aparecen cuestionados actos emanados de la administracin nacional o de entes pblicos estatales.. Ello me lleva a considerar que el presente proceso no puede considerarse comprendido prima facieentre las causas contencioso administrativas...".

Los actos de gobierno, polticos e institucionales: Los actos de gobierno, polticos o institucionales pueden definirse como aquellos que tienen como fin la organizacin o subsistencia del Estado y que por aplicacin del principio de divisin de poderes no estn alcanzados por el control judicial. Entre nosotros, estos actos son ms conocidos como cuestiones polticas no justiciables, tal es el caso por ejemplo del acto de intervencin de las Provincias, el trmite parlamentario de las leyes, la declaracin del estado de sitio, la aprobacin de los ttulos de los diputados o senadores o el proceso de juicio poltico31.Creemos que esta categora no es razonable y no tiene sustento constitucional, de modo que estos actos estn sujetos inexcusablemente al control del poder judicial, sin perjuicio del respeto del campo discrecional de los poderes polticos con el alcance que hemos detallado en el captulo respectivo32.

Los meros pronunciamientos administrativos: El concepto de meros pronunciamientos administrativos es segn MAI-RAL una toma de posicin de la Administracin "ante la situacin jurdica del particular, ya sea reaccionando ante la peticin de este, ya sea actuando por propia iniciativa, pero en ambos casos sin que exista una ley que otorgue la Administracin, para la especie, la potestad de alterar dicha situacin jurdica"33.Este pronunciamiento no produce por s mismo efectos jurdicos, mientras que el acto administrativo s produce efectos3".El caso quizs ms claro ocurre, segn el criterio del autor citado, cuando las personas invocan derechos preexistentes cuyo reconocimiento no depende de una declaracin de la Administracin y, en tal hiptesis, el acto singular de rechazo por un planteo del particular no afecta el derecho ya existente.Claro que tales pronunciamientos no constituyen actos administrativos, no gozan de sus caracteres y no es necesario impugnarlos en sede administrativa con carcter previo a las vas judiciales.

Los actos administrativos y los contratos estatales: En conclusin los actos dictados en el trmite de celebracin y ejecucin de los contratos estatales son actos administrativos regidos por la LPA.

LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

La ley de procedimiento administrativo (LPA) tiene cuatro captulos, ello son: el procedimiento administrativo (ttulo I); la competencia del rgano (ttulo II); los requisitos esenciales del acto administrativo (ttulo III) y, por ltimo, la impugnacin judicial de los actos administrativos (ttulo TV).

Los elementos esenciales del actoLos artculos 7 y 8 LPA nos dicen claramente cules son los elementos del acto aunque, luego, el artculo 14 LPA sobre el rgimen de nulidades introduce otros conceptos que no coinciden con el cuadro de los elementos descritos en el texto de las disposiciones de los artculos 7o y 8 de la ley.Veamos, entonces, cul es el contenido de estos artculos y, luego, cmo es posible conciliar ambas disposiciones en un contexto armnico, de modo que unas normas no desplacen a las otras sino que integremos ambos textos en un cuerpo jurdico nico, coherente y sistemtico43. Vamos por el principio.Dice el artculo 7o del ttulo III (requisitos esenciales del acto administrativo) que son requisitos esenciales del acto los siguientes:a)competencia;

b)causa;

c)objeto;

d)procedimiento

e)motivacin y

f)finalidad.

Por su parte, el artculo 8 LPA agrega el elemento forma.EJEMPLO:Buenos Aires, 10 de noviembre de 2007. (forma) VISTO las actuaciones y expedientes ....Y CONSIDERANDO: Que el agente X se ausent sin justificacin del trabajo durante diez das y que, sin perjuicio de ser intimado a retomar sus tareas, no se reintegr (antecedentes de hecho causas); Que la ley 25.164 dice en su artculo 32 que "son causales para imponer cesanta: b) abandono del servicio, el cual se considerar consumado cuando el agente registrare ms de cinco inasistencias continuas sin causa que lo justifique y fuera intimado previamente en forma fehaciente a retomar sus tareas" (antecedentes de derecho causas); Que si bien el hecho pudo haberse encuadrado entre las causales de exoneracin falta grave que perjudique materialmente a la Administracin, cabe sin embargo ubicarlo entre las situaciones de cesanta en razn de su especificidad y por no registrarse sanciones anteriores (motivacin); Que el servicio jurdico dictamin en las presentes actuaciones (procedimiento); Que el Jefe de Gabinete es competente en los trminos del artculo 100, CN, y normas complementarias, (competencia) Por ello, el Jefe de Gabinete de Ministros RESUELVE. Artculo 1. Ordenar la cesanta de X. (objeto) Artculo 2. Notifquese y oportunamente archvese. Firmado: Jefe de Gabinete de Ministros, (forma)

a) CompetenciaLa competencia es uno de los elementos esenciales del acto y es la aptitud, como ya sabemos, del rgano o ente estatal para obrar y cumplir as con sus fines. Entendemos entonces que las competencias deben surgir de un mandato positivo de la Constitucin, la ley o el reglamento en trminos expresos o razonablemente implcitos. Los poderes implcitos son aquellos necesarios, segn el marco normativo y las circunstancias del caso, para el ejercicio de las competencias expresas. Cmo sabemos si el rgano es competente para el ejercicio de una facultad? Repetimos aqu que los pasos son los siguientes:primero: buscar y describir las facultades expresas que surgen de modo literal de los textos normativos vigentes;segundo: si la competencia surge del propio texto normativo, entonces el rgano es competente y el razonamiento concluye en este escaln;tercero: si la competencia no surge de modo expreso, debemos preguntarnos cules son las facultades que es posible deducir en trminos lgicos del texto normativo ycuarto: si su reconocimiento adems de deducirse de modo razonable del texto expreso es necesario en el marco del ejercicio de los poderes expresos.La competencia, concepto jurdico que ya hemos analizado, puede clasificarse en razn de los siguientes criterios: a) materia; b) territorio; c) tiempo y, por ltimo, d) grado jerrquico.La competencia en razn de la materia es un criterio cuyo contorno depende del contenido o sustancia de los poderes estatales, es decir el mbito material.Por su parte, la competencia en virtud del territorio es definida por el mbito fsico o territorial en el que el rgano debe desarrollar sus aptitudes.La competencia en razn del tiempo es un modo atributivo de facultades por un perodo temporal determinado. El mbito aqu es temporal y no material o territorial.Por ltimo, la competencia en razn del grado es un criterio cuyo eje rector es el nivel jerrquico de los rganos estatales.Los caracteres de las competencias estatales son los siguientes: obligatoriedad e improrrogabilidad. Es decir que los rganos estatales deben ejercer obligatoriamente sus competencias y no pueden trasladarlas.Sin embargo existen excepciones. As, las competencias son prorrogables cuando "la delegacin o sustitucin estuvieren expresamente autorizadas". Pero, aclaremos este concepto. El ttulo de delegacin es el traslado de competencias especficas desde un rgano jerrquico superior en otro inferior y con alcance transitorio.En el marco de la delegacin de competencias, el rgano delegante puede, en cualquier momento, reasumir las competencias desplazadas en el rgano inferior, conociendo nuevamente sobre el asunto transferido.

La otra excepcin respecto del carcter improrrogable de las competencias es el instituto de la avocacin. La avocacin es el conocimiento de un asunto que es propio del inferior por el superior, es decir, que el superior atrae o llama ante scon alcance transitorio un asunto que est sometido a examen y decisin del inferior. As como en el marco de la delegacin, el superior transfiere el ejercicio de competencias en el rgano inferior; en el caso de la avocacin, el superior se arroga el conocimiento de una competencia de los inferiores por medio de un acto de alcance particular. El instituto de la avocacin, igual que ocurre en el supuesto de las delegaciones de competencias, slo procede cuando existe identidad de materias y disparidad de jerarqua entre los rganos.Qu dice la ley? La avocacin es procedente, salvo que una norma expresa establezca el criterio contrario. Es decir que en este caso el principio es la permisin y no la prohibicin, como ocurre en el campo de las delegaciones.

b) CausaEl artculo 7 LPA dice que el acto "deber sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable". As, el elemento causa comprende los hechos y el derecho en que el Estado apoya sus decisiones.En particular, los hechos son los antecedentes fcticos que tuvo en cuenta el rgano y que, junto con el marco jurdico, constituyen el fundamento del acto, es decir, las circunstancias anteriores que dan sustento al acto estatal. Este elemento debe surgir de modo claro y expreso de entre los considerandos del acto bajo estudioCabe agregar que obviamente los hechos y el derecho deben ser ciertos y verdaderos.Adems, los antecedentes deben guardar relacin con el objeto y el fin del acto. En trminos ms claros el acto estatal y su contenido es bsicamente el trpode integrado por los siguientes elementos: los antecedentes, el objeto y el fin entrelazados unos con otros.Las causas y el objeto deben conducirnos necesariamente al otro elemento, es decir, la finalidad. En sentido concordante, el objeto y la finalidad nos llevan hacia el antecedente y, por ltimo, el antecedente y la finalidad nos guan y depositan en el objeto

c) ObjetoEn tercer lugar, el objeto es aquello que el acto decide, resuelve o declara. El objeto debe ser cierto y fsica y jurdicamente posible .En general, el objeto est incorporado en la parle resolutiva del acto, mientras que los otros elementos del acto, como ya liemos dicho y repelimos aqu, surgen de los considerandos y vistos.Debe ser cierto y fsicamente posible, de modo que puede consistir en un dar, hacer o no hacer, pero debe ser determinado cierto y materialmente posible.A su vez, el objeto no puede ser jurdicamente imposible, esto ltimo supone un objeto ilcito segn el ordenamiento jurdico, por ello el vicio especfico del elemento objeto, tal como veremos ms adelante, es la violacin de la ley.

d) Procedimiento"Antes de su emisin deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implcitos del ordenamiento jurdico". El procedimiento es, entonces, un conjunto de actos previos respecto del acto definitivo que estn relacionados y concatenados entre si.

e) MotivacinEntendemos que ste ltimo, sin perjuicio de su recepcin en el texto de la ley, nace bsicamente del principio de razonabilidad y publicidad de los actos estatales, es decir que el Estado debe dar a conocer el acto y sus razones. Finalmente, la reconstruccin del elemento motivacin y su insercin en el marco de la teora general del acto administrativo y sus nulidades permite garantizar un Estado ms transparente que respete plenamente los derechos de las personas.En conclusin, otro de los elementos esenciales del acto, segn el propio texto legal, es la motivacin o motivos del acto, de modo tal que el Estado debe expresar "en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando, adems, los recaudos indicados en el inciso b del presente artculo", es decir, los antecedentes de hecho y derecho.En particular, creemos que la motivacin del acto no es simplemente el detalle y exteriorizacin o explicacin de los antecedentes de hecho y derecho que preceden el acto y que el Estado tuvo en cuenta para su dictado, es decir, no se trata slo de exteriorizar en el apartado sobre los considerandos del acto los hechos y derecho que sirven de marco o sustento sino explicar, adems, cules son las razones o motivos en virtud de los cuales el ejecutivo dict el acto53.La motivacin es, por tanto, la relacin o correspondencia entre la causa y el objeto y, a su vez, entre el objeto y la finalidad.De modo que el ejecutivo debe explicar cul es el vnculo entre las causas y el objeto, y entre ste y la finalidad; y slo en tal caso el acto est debidamente motivado en trminos racionales y jurdicos.En otras palabras, el elemento motivacin del acto debe unir, pero no de cualquier modo sino de forma racional y proporcional, las causas, el objeto y el fin dndole al acto un sentido coherente y sistemtico

f) FinalidadLuego, la ley dice que "habr de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes del rgano emisor" y que, adems, "las medidas qu el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad".Es decir que el acto debe cumplir con el fin que prevn las normas. En general, el fin del acto surge de las disposiciones normativas que atribuyen la competencia y que dicen cul es el fin que debe perseguir el rgano estatal.El fin del acto estatal debe ser siempre pblico, es decir un propsito colectivo, de modo que el acto no puede perseguir un fin privado ni tampoco un fin pblico distinto de aqul que establece la norma ya dictada.Este elemento, segn el concepto legal, comprende tambin la proporcionalidad entre medios y fines (objeto y finalidad).Otro aspecto que debemos analizar es el carcter reglado o discrecional del fin. Creemos que este elemento es en parte reglado, es decir, que la ley siempre dice cul es el fin del acto, pero en general es difuso o abierto discrecional. As, en razn del carcter incierto e impreciso del fin del acto discrecional es posible encastrar el objeto en el mbito de la finalidad sin mayores complicaciones. Por ello, es difcil advertir vicios propios del elemento finalidad, sin perjuicio de los casos de clara desviacin o falta de proporcionalidad entre el objeto y el fin del acto que nosotros ubicamos metodolgicamente entre los motivos.

g) FormaDice el artculo 8 LPA que "el acto administrativo se manifestara expresamente y por escrito; indicar el lugar y lecha en que se lo dicta y contendr la firma de la autoridad que lo emite" y, luego, agrega que "slo por excepcin y si las circunstancias lo permitieren podr utilizarse una forma distinta"Aqu cabe analizar dos casos complejos, a saber, por un lado, el acto no escrito y, por el otro, el acto dictado en soporte digital y cuya firma es digital.El acto, en principio, es escrito pero excepcionalmente puede ser verbal o expresarse por signos, tal es el caso de una seal de trnsito ubicada en la va pblica o la orden impartida por un agente pblico verbalmente.Por otro lado, la ley de firma digital 25.506, reglamentada por el decreto 2628/2002, introdujo el concepto de acto administrativo digital, es decir que reconoci la validez legal del acto estatal dictado en soporte y con firma digital. En particular, el texto legal prev el uso de la firma digital por el Estado "en su mbito interno y en relacin con los administrados de acuerdo con las condiciones que se fijen reglamentariamente en cada uno de sus poderes.

Los elementos accesorios del actoLos elementos accidentales de los actos administrativos, igual que ocurre en el derecho privado respecto de los actos jurdicos, son: el modo, la condicin y el plazo.El primero de ellos, esto es el modo, es una obligacin accesoria que se impone sobre el beneficiario del acto.En el marco del derecho pblico, el modo es la obligacin que cae sobre el destinatario del acto y que guarda relacin con el derecho reconocido. El Estado puede exigir el cumplimiento de esas obligaciones.Por otro lado, la condicin, segn el Cdigo Civil, es la modalidad que decide sujetar la adquisicin o resolucin de un derecho a un "acontecimiento incierto y futuro que puede o no llegar" a suceder, es decir que debe tratarse de un hecho que puede o no ocurrir85.Las condiciones pueden ser suspensivas o resolutorias. En el primer caso el nacimiento del derecho est subordinado al acontecimiento del hecho, de modo que el acto slo produce sus efectos desde el cumplimiento de las condiciones y no antes. En otros trminos, el acto est suspendido a resultas de las condiciones. En el segundo, es la extincin del derecho y no su nacimiento aquello que est sujeto a las condiciones del caso y, consecuentemente, el acto produce sus efectos inmediatamente y desde un principio, sin perjuicio de su cese posterior por cumplimiento de las condiciones resolutorias.Cabe recordar que el artculo 530 del Cdigo Civil dispone que "la condicin de una cosa imposible, contraria a las buenas costumbres, o prohibida por las leyes, deja sin efecto la obligacin".Igualmente en el mbito del derecho pblico la condicin es un hecho futuro e incierto en virtud del cual el acto estatal nace o, en su caso, se extingue.Finalmente, el plazo es la modalidad que difiere o limita en el tiempo los efectos del acto pero que ocurre inevitablemente.En el marco del derecho pblico el plazo es un hecho futuro y cierto en razn del cual nacen o cesan los efectos del acto administrativo.Finalmente, los elementos accesorios no son piezas que integren el objeto del acto y consecuentemente sus vicios, en principio, no recaen sobre los elementos esenciales y por tanto no afectan su validez, siempre claro que fueren separables del acto y sus elementos esenciales.

LOS CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

La presuncin de legitimidadla ley dice que el acto administrativo es en principio legtimo (artculo 12, LPA), de modo que el Estado o quien intente valerse de l, no debe probar su validez porque el acto es en principio y por s mismo vlido. Cabe sin embargo aclarar que esta presuncin es iuris tantum, es decir que cede y se rompe si se prueba la invalidez del acto o esta fuese claramente manifiesta. La Corte reconoci este carcter en numerosos precedentes, entre ellos, "Los Lagos", "Lipara",tJ- y'Pustelnik"33, incluso antes de la sancin de la LPA.Este camino que traz el legislador tiene dos consecuencias jurdicas relevantes. Por un lado, el juez no puede declarar la invalidez del acto administrativo de oficio, es decir por s mismo y sin pedimento de parte, sino que slo puede hacerlo ante el pedido puntual de las partes interesadas en el marco de un proceso judicial . El Estado no debe alegary probar el acto de que se vale, sino que es el particular interesado quien debe hacerlo, es decir alegar y probar su invalidez.Es decir que si bien cada parte, en principio, debe probar los hechos que alega como sustento de su pretensin, ya sean constitutivos, impeditivos o extintivos, este criterio general se ve morigerado por la aplicacin de la doctrina de las cargas probatorias dinmicas que dice que cuando una de las partes est en mejores condiciones fcticas de producir o agregar cierta prueba vinculada a los hechos controvertidos de la causa debe soportar el deber probatorio. As, si por la ndole de la controversia o de las constancias documentales de la causa surge evidente que una de las partes litigantes se encuentra en una posicin dominante o privilegiada en relacin con el material probatorio ya sea por ejemplo porque se encuentra en posesin del instrumento probatorio o por su participacin en el hecho controvertido, su deber procesal de colaboracin se acenta, al extremo de atribursele la carga probatoria.En conclusin, el particular damnificado, en razn del juego de estos dos principios presuncin de legitimidad y pruebas dinmicas debe en el marco del proceso judicial impugnar y alegar, es decir plantear el asunto, pero no necesariamente probar el vicio cuando el Estado est en mejores condiciones de hacerlo, por ejemplo, en virtud de los expedientes u otros elementos que estuviesen en su poder.

El carcter ejecutorio del actoLa ley dice que, en principio, los acto administrativos tienen fuerza ejecutoria, pero establece dos excepciones, a saber: a) cuando la ley dispone otro criterio, o b) cuando la naturaleza del acto exige la intervencin judicial.Opinamos que el carcter ejecutorio de los actos administrativos nace del texto de la LPA y, consecuentemente, el legislador puede derogar o modificar este postulado sin contradecir principio alguno.Cmo es la prctica en nuestro sistema institucional respecto del carcter ejecutorio de los actos? En verdad las excepciones que prev la ley son tan amplias y extensas, que el principio, comienza a desdibujarse y concluye invirtindose. Es decir, el principio general de ejecutividad de los actos se ve transformado y constituido en excepcin. As, en la realidad, los actos no son ejecutorios, salvo casos de excepcin, tal como luego veremos por ejemplo en el campo tributario y adems con ciertas limitaciones.En materia de ejemplos sobre el carcter ejecutorio del acto, y con el propsito de dar mayor claridad, citaremos tres reglas de especial inters: el Cdigo Aduanero, la ley 25.239 sobre reforma tributaria y la ley 13.405 de la Provincia de Buenos Aires.

El carcter no retroactivoLa LPA dispone en relacin con los actos de alcance particular que "el acto administrativo podr tener efectos retroactivos siempre que no se lesionaren derechos adquiridos cuando se dictare en sustitucin de otro revocado o cuando favoreciere al administrado" artculo 13; asimismo el artculo 83 del decreto reglamentario de la leyLPA establece que "los actos administrativos de alcance general podrn ser derogados, total o parcialmente, y reemplazados por otros, de oficio o a peticin de parte y an mediante recurso en los casos en que ste fuere procedente. Todo ello sin perjuicio de los derechos adquiridos al amparo de las normas anteriores y con indemnizacin de los daos efectivamente sufridos por los administrados.Aclaremos que respecto de los actos de alcance general debemos aplicar por va analgica el artculo 3 del Cdigo Civil.Es decir, adems de los caracteres ya descritos y mencionados en el artculo 12 de la LPA, el acto administrativo es por regla irretroactivo, sin perjuicio de las excepciones que pesan sobre este principio general.Al respecto, la Corte adujo que "...en el mbito del derecho administrativo la retroactividad no se presume y que, por el contrario, rige el principio opuesto"'". En igual sentido, la Cmara Federal, resolvi que "el acto del BCPA que dispuso reliquidar la operacin del 28/12/89, emitido el da 5/1/90, opera evidentemente efectos retroactivos que se encuentran vedados por las garantas constitucionales y por su reglamentacin (art. 13 de la ley 19.549, respecto de los actos administrativos y Art. 83 de la reglamentacin decreto 1759/72, t.o. 1991, respecto de los actos de alcance general; coincidente con el principio general del art. 3o del C.C.)Otro supuesto de retroactividad del acto estatal es el saneamiento de los actos administrativos anulables de nulidad relativa porque sus efectos "se retrotraern a la fecha de emisin del acto objeto de ratificacin o confirmacin". Trataremos este supuesto con mayor detalle ms adelante.

LOS MODOS DE EXTINCIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

La revocacin del acto administrativoLa revocacin es un modo de extincin del acto administrativo dispuesto por el propio ejecutivo ante s mismo, sin intervencin del juez y por razones de legitimidad o de oportunidad, mrito o conveniencia.En particular, el ejecutivo cuando descubre un acto ilegtimo debe extinguirlo por s y ante s por medio del instituto de la revocacin o, si ello no fuere posible en ciertos casos tal como prescribe la ley, recurrir ante el juez con el objeto de que ste declare invlido el acto.Cul es el rgano competente para revocar el acto en sede administrativa? En principio el rgano que dict el acto, sin perjuicio de que el rgano superior jerrquico tambin puede hacerlo por dos vas, a saber: por un lado, de oficio mediante el instituto de la avocacin trayendo ante s el trmite y resolucin del caso que se encuentra en el mbito del inferior. Por el otro, por pedido de parte interesada, cuando resuelve los recursos administrativos contra los actos del inferior. Cul es el plazo para hacerlo? El ejecutivo de oficio puede hacerlo en cualquier momento. Por su parte, el pedido de parte interesada debe formularse en el plazo normativo que estudiaremos en el marco del procedimiento y los recursos administrativos.

La revocacin de los actos estatales por oportunidad, mrito o convenienciaHemos dicho y repetimos que el legislador establece que el acto "tambin podr ser revocado, modificado o sustituido por razones de oportunidad, mrito o conveniencia, indemnizando los perjuicios que causare a los administrados" (artculo 18 LPA).En trminos concordantes la Cmara Federal dijo que "la concesin otorgada de un bien del dominio pblico puede ser cancelada o revocada en cualquier momento por el poder concedente, sin perjuicio de la indemnizacin que corresponda acordar al concesionario por los daos sufridos y siempre que la revocacin no se funde en la falta deficiente prestacin del servicio.

a) debe el Estado motivar sus actos cuando resuelve revocar por razones de oportunidad?;b) puede el Estado revocar actos ilegtimos por razones de oportunidad?;c) el Estado siempre debe indemnizar cuando resuelve revocar sus propios actos por motivos de oportunidad?

(a) Respecto del. primer aspecto diremos que el Estado siempre debe motivar sus actos.(b) el Estado slo puede revocar por razones de mrito y fundadamente el acto vlido e indemnizar al particular, pero no cabe revocar por tales razones el acto invlido porque, en tal caso, el propio ejecutivo o el juez debe declarar su extincin y en principio sin derecho a indemnizacin.(c) El Estado debe indemnizar en caso de revocacin del acto por razones de oportunidad, es decir que el ejecutivo debe motivar el acto e indemnizar.

La indemnizacin por la revocacin por razones de oportunidad, mrito o convenienciaDijimos que el Estado puede revocar sus propios actos por dos razones, esto es, la ilegitimidad (vicios en el acto) o por su inoportunidad. En el primer caso, el Estado no debe indemnizar al particular perjudicado salvo excepciones, y en el otro caso s debe hacerlo.Es decir, cuando el Estado revoca por razones de oportunidad, mrito o conveniencia debe indudablemente indemnizar a las personas por los daos y perjuicios causados, sin embargo cabe plantear, al menos, el siguiente interrogante: cul es el alcance de la indemnizacin en caso de revocacin de los actos por razones de oportunidad? El monto de la reparacin debe alcanzar slo al dao emergente o tambin al lucro cesante?La Corte en el antecedente "Snchez Granel" sostuvo que el principio jurdico que rige toda indemnizacin es la integridad indemnizacin plena y que no cabe recurrir analgicamente a la ley de expropiaciones que establece un criterio restrictivo dao emergente. Recordemos que el artculo 10 de la ley 21.499ley de expropiacionesdice que "la indemnizacin slo comprender el valor objetivo del bien y los daos que sean una consecuencia directa e inmediata de la expropiacin.... No se pagar el lucro cesante...". Cabe agregar que en este precedente se discuti la responsabilidad estatal contractual.Ms adelante, en el caso "Motor Once" el tribunal seal la improcedencia del resarcimiento del lucro cesante en los casos en que el Estado debe responder por sus actos lcitos realizados en ejercicio de sus facultades de polica. Por qu? Por la aplicacin analgica de la ley de expropiaciones137.Posteriormente, en el antecedente "Juncaln" la Corte sostuvo que las conductas lcitas del Estado en el presente caso se trataba de hechos no lo eximen de la obligacin de resarcir los perjuicios sufridos por los particulares, y que la reparacin no puede limitarse al dao emergente con exclusin del lucro cesante ya que la indemnizacin debe ser plena, salvo razones de fuerza mayor o cuando el marco contractual o las leyes establezcan un criterio contrario. Y agreg que no cabe aplicar analgicamente la ley de expropiaciones que slo prev e! reconocimiento del dao y no del lucro, toda vez que no cabe esa comparacin cuando el texto legal (ley de expropiacin) es una solucin de excepcin.

La caducidad del acto administrativoDice la LPA (art. 21) que el Estado puede declarar unilateralmente la caducidad de un acto administrativo cuando el interesado no cumple con las condiciones fijadas en l. Para ello deben darse dos condiciones: primero, el incumplimiento del particular respecto de sus compromisos y el acto de intimacin estatal constituyndolo en mora y otorgndole adems un plazo razonable para su cumplimiento. Segundo, el incumplimiento persistente del interesado y el vencimiento del plazo suplementario.En tal caso, el Estado debe declarar la caducidad sin que ei particular tenga derecho al cobro de indemnizacin alguna ya que el acto se extingui por causas que recaen sobre l.

Las nulidades del acto administrativoEl tercer y ltimo modo de extincin de los actos administrativos, adems de las tcnicas de la revocacin y caducidad ya estudiadas, es la nulidad del acto.Cabe adelantar que la revocacin y la nulidad estn apoyadas bsicamente en las irregularidades o vicios del acto, es decir sus contradicciones con el ordenamiento jurdico. Sin embargo existen dos asuntos centrales que dividen las aguas entre stos. Por un lado, las revocaciones proceden tambin por motivos de inoportunidad y no slo por ilegitimidad. Por el otro, la revocacin es obra del ejecutivo y la nulidad por su parte del juez.

EL REGIMEN DE NULIDADES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

El rgimen de las nulidades en el derecho civilLa nulidad es una sancin que prev el ordenamiento, de modo expreso o implcito, ante los defectos esenciales del acto jurdico y que priva a ste de sus efectos normales mediante un proceso de impugnacin y declaracin de invalidez con el objeto de preservar el inters pblico o privado1'11. Vale recordar que los actos jurdicos son "los actos voluntarios lcitos, que tengan por fin inmediato, establecer entre las personas relaciones jurdicas, crear, modificar, transferir, conservar o aniquilar derechos"1*14.Por su parte, el ttulo IV del Cdigo Civil sobre la nulidad de los actos jurdicos establece como principio que "los jueces no pueden declarar otras nulidades de los actos jurdicos que las que en este Cdigo se establecen" de modo que las nulidades del acto, es decir, las sanciones legales que privan de sus efectos normales al acto jurdico, son taxativas. En tal sentido, dice BORDA "lo que el legislador ha querido evitar con el artculo 1037, es que los jueces puedan fundarse en cualquier omisin o trasgresin legal, para dictar una medida tan grave corno es la anulacin de un acto"145.Sin embargo el artculo 18, Cdigo Civil, dispone que "los actos prohibidos por las leyes son de ningn valor, si la ley no designa otro efecto para el caso de contravencin". Es decir, este precepto determina una nulidad implcita como correlato de cada prohibicin legal. Esta ltima es la opinin de la mayora de los autores y los jueces.En sntesis, la invalide del acto jurdico es excepcional, por eso en caso de dudas debe estarse por la validez del acto, y slo debe admitirse cuando ha sido establecida por el legislador ya sea de modo expreso o virtual.Es decir, la declaracin de nulidad de los actos jurdicos tiene efectos retroactivos, trtese de actos nulos o anulables, salvo los derechos reales o personales transmitidos a terceros sobre un inmueble y siempre que se trate de adquirentes de buena fe y a ttulo oneroso147.Por otro lado, los actos anulados aunque no tengan los efectos propios de los actos jurdicos "producen sin embargo, los efectos de los actos ilcitos, o de los hechos en general, cuyas consecuencias deben ser reparadas". De modo que existe responsabilidad de reparar si se dan las siguientes condiciones de modo concurrente: a) acto jurdico nulo; b) existencia de dao; c) relacin de causalidad entre la conducta antijurdica (celebracin del acto jurdico invlido) y el dao; d) factor de atribucin respecto de una de las partes y, por ltimo, e) desconocimiento del vicio por quien demande el resarcimiento.Dicho esto, cabe sealar y explicar cules son las categoras que establece la teora general de las nulidades del acto jurdico en el derecho privado, a saber:A) los actos nulos y anulables yB) los actos de nulidad absoluta y relativa

El rgimen de nulidades en el derecho pblicoEl Derecho Administrativo, en un principio y en trminos histricos ms all de los juicios de valor recurri de modo directo en unos casos y analgico en otros al campo del derecho privado con el propsito de llenar las innumerables lagunas y desentraar el rgimen jurdico de los actos administrativos y en particular sus nulidades.

Los actos administrativos nulos de nulidad absoluta y anulables de nulidad relati vaEn medio de este derrotero cabe preguntarse si debe recurrirse al derecho privado y, en particular, al rgimen de las nulidades propio del Cdigo Civil. La respuesta obviamente es que no. Este es un aspecto bsico del rgimen de nulidades del derecho pblico que fue explicado por la Corte desde el antecedente "Los Lagos S.A. Ganadera c/ Gobierno Nacional"del ao 1941.Los jueces advirtieron que no es posible utilizar las teoras propias de los actos jurdicos del derecho civil en el derecho pblico e intentaron desentraar cules son las bases que permiten distinguir un terreno del otro y construir as el edificio dogmtico del derecho pblico sobre pilares propios. Por ltimo, tengamos presente que en ese entonces no exista ley que guiase el criterio judicialEn definitiva, el tribunal reconoci el carcter autnomo del Derecho Administrativo y, en particular, el alcance propio y especfico del rgimen de las nulidades del acto administrativo respecto de la teora de los actos jurdicos del derecho civil.Cules son los vicios, segn el criterio de la Corte, en relacin con los elementos detallados? En materia de competencia "la falta de aptitud del poder ejecutivo, derivada de carecer de facultades para poner en movimiento su actividad"; en el caso del objeto, "la prohibicin de realizar ciertos actos" y, por ltimo, en el campo de las formas "la omisin de aquellos requisitos de carcter formal prescritos por las leyes y los reglamentos". Ante tales vicios: la nulidad del acto es absoluta o relativa? En este contexto, los jueces dijeron que "en todos esos supuestos la nulidad del acto sera completa y total, es decir, absoluta".Antes de avanzar es necesario aclarar que en el campo del derecho pblico utilizaremos indistintamente los conceptos de actos nulos y nulidades absolutas por un lado, y actos anulables y nulidades relativas por el otro.Hemos mencionado antes el artculo 14 de la LPA que establece un listado o detalle de los vicios propios del acto administrativo como nulidades absolutas e insanables, segn su propio encabezamiento. De modo que es posible y razonable inferir de ese texto normativo que todos los vicios que prev este precepto artculo 14 LPA son vicios de nulidad absoluta.Recordemos que este artculo dice textualmente que "El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable, en los siguientes casos:a) cuando la voluntad de la Administracin resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto se tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia fsica o moral ejercida sobre el agente o por simulacin absoluta;b) cuando el acto fuere emitido mediando incompetencia en razn de la materia, del territorio, del tiempo o del grado, salvo, en este ltimo supuesto, que la delegacin o sustitucin estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por violacin de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspir su dictado".As, de acuerdo a la lectura del texto legal y en particular de los artculos 14 y 15 LPA, es razonable concluir que el legislador previo claramente dos categoras: a) los actos administrativos nulos de nulidad absoluta y b) los actos administrativos anulables de nulidad relativa.Aclaremos cules son los trminos que utiliz el legislador. Por un lado, los nombres de:1- actos nulos de nulidad absoluta e insanable (artculo 14 LPA);2- actos de nulidad absoluta, es decir, irregulares (artculo 17 LPA) y3- actos administrativos nulos (artculo 20 LPA).Por el otro, los ttulos de:1- actos anulables (artculo 15 LPA);2- actos regulares viciados (artculo 18 LPA) y3- actos administrativos anulables (artculo 19 LPA).En sntesis, creemos que, prescindiendo de las categoras propias del derecho civil que el Derecho Administrativo abandon en su momento, cabe encuadrar todos las especies de nulidades citadas por el legislador en el texto de la LPA en el esquema de nulidades que describimos desde un principio en este captulo (1 actos nulos de nulidad absoluta y 2 actos anulables de nulidad relativa) con el propsito de evitar confusiones o enredos simplemente de palabras y sin sentido. Estas categoras nos permiten salvar cualquier contradiccin de la ley. Es que en verdad el punto ms controvertido no es el de las denominaciones sino el criterio de distincin conceptual entre ambas categoras.na interpretacin armnica e integral de los preceptos antes citados puede conducirnos al siguiente esquema de nulidades en el marco del derecho pblico:a) los actos nulos de nulidad absoluta (artculos 14 y 20 LPA), tambin llamados irregulares (artculo 17 LPA) que impiden la existencia de uno o ms de sus elementos esenciales (artculo 15 LPA) y cuya enumeracin o listado no taxativo est descrito en el artculo 14 LPA;b) por otro lada, los actos anulables de nulidad relativa (artculo 15 LPA), tambin llamados en parte regulares (artculo 18 LPA), que tienen un vicio, defecto o irregularidad que no impide la existencia de sus elementos esenciales. A su vez, el acto anulable de nulidad relativa puede ser objeto de saneamiento (artculo 19 LPA).De modo que e criterio bsico para distinguir entre ambas categoras de nulidades de los actos administrativos es, tras el vicio, la subsistencia o no de los elementos esenciales.El criterio madre es, entonces, que las nulidades son absolutas actos nulos o relativas actos anulables segn el vicio impida o no la existencia de alguno de los elementos esenciales del acto administrativo. De todos modos es conveniente y quizs necesario completar este concepto y darle as mayor contenido y precisin.Debemos reconocer que en verdad, el pilar bsico del rgimen de nulidades del derecho pblico tras la existencia o no de los elementos esenciales, es la violacin del inters colectivo.Sigamos construyendo el cuadro. El legislador establece un criterio o gua que es la presuncin de que la lesin es grave cuando, en virtud del vicio en el acto bajo anlisis, desaparece alguno o varios de los elementos esenciales. En caso contrario, el vicio constituye un defecto anulable y de alcance relativo. De modo que el intrprete no debe ya detenerse en cul es el grado de violacin sobre el inters o el orden pblico, sino en el concepto legal de la existencia o no del elemento esencial del acto detrs del cual est ubicado el inters pblico predeterminado en estos trminos por el propio legislador.

El rgimen jurdico de los actos nulos de nulidad absoluta y anulables de nulidad relativa. Los efectos. El saneamiento y conversin del acto administrativo. El plazo de prescripcin de las acciones. La indemnizacin al particularEn primer lugar, es conveniente pensar si el principio en el campo del derecho pblico en caso de vicios es tachar el acto como nulo de nulidad absoluta o anulable de nulidad relativa. Es decir el principio es la nulidad absoluta (nulo) o la nulidad relativa (anulable)?Creemos que el criterio que debemos seguir es aquel que surge de la LPA artculos 14 y 15. Sin embargo, en caso de dudas debemos buscar un criterio rector. Cul es ese criterio? Si no existen derechos o garantas constitucionales en conflicto, entonces el principio es el carcter anulable de nulidad relativa por aplicacin de la regla de presuncin de validez de los actos estatales. Por el contrario, cuando existen derechos fundamentales vulnerados, el principio debe ser la nulidad absoluta.En segundo lugar, cabe analizar si la nulidad de los actos administrativos tiene o no efectos retroactivos. Es sabido que en el derecho civil la invalidez de los actos trtese de nulidades relativas o absoluytas tiene efectos retroactivos. Por su lado, en el derecho pblico se sostiene comnmente que la descalificacin de los actos nulos de nulidad absoluta tiene efectos retroactivos y que los actos anulables de nulidad relativa tiene o no efectos retroactivos segn el criterio de los distintos operadores jurdicos.Por nuestro lado, creemos que los actos nulos de nulidad absoluta deben tener efectos retroactivos con las salvedades que indicaremos ms adelante en el punto sobre el deber estatal de reparar y que los actos anulables de nulidad relativa no deben tener efectos hacia atrs sino slo hacia el futuro porque el vicio es menor, salvo que el particular hubiese obrado de mala fe.As, el legislador prev expresamente y en trminos puntuales que el saneamiento de los vicios anulables de nulidad relativa tiene consecuencias retroactivas. Por eso, en sentido contrario, cuando el acto anulable de nulidad relativa no es saneado y sigue viciado, no pueden .mantenerse en pie sus efectos anteriores y su declaracin de invalidez debe necesariamente alcanzarlos efectos retroactivos.Es que en verdad si la invalidez del acto anulable de nulidad relativa no tuviese efectos retroactivos, entonces no tiene sentido jurdicamente reconocer al acto de saneamiento tales efectos (retroactivos) porque las situaciones nacidas bajo su amparo deberan seguir en el mundo jurdico y slo debiramos discutir los efectos del futuro.En tercer lugar, el acto administrativo anulable de nulidad relativa o nulo de nulidad absoluta puede ser objeto de saneamiento (art. 19, LPA) o conversin (art. 20, LPA), respectivamente.El saneamiento supone salvar los vicios del acto y reconstruirlo con efectos retroactivos. Dice la ley que el acto anulable de nulidad relativa, es decir, aqul cuyos vicios no impiden la existencia de sus elementos esenciales, puede ser objeto de saneamiento en dos casos:a) cuando el acto hubiere sido dictado por el rgano incompetente en razn del grado y las tcnicas de la avocacin, delegacin o sustitucin fueren procedentes. En tal caso, el rgano competente, es decir el rgano superior jerrquico, puede ratificar el acto y as salvar sus vicios; yb) cuando el acto adolece de cualquier otro vicio y se trate simplemente de un acto anulable de nulidad relativa en cuyo caso el rgano que dicto el acto defectuoso puede, luego, dictar otro acto confirmando aqul.Estos dos supuestos se conocen jurdicamente como tcnicas de ratificacin y confirmacin de los actos viciados, es decir que son dos modos de saneamiento de sus defectos o excesos.

Por su parte, el acto nulo no puede ser objeto de saneamiento, pero s de conversin. Qu es la conversin del acto estatal? Es la sustitucin de un acto por otro cuando "los elementos vlidos de un acto administrativo nulo permitieren integrar otro que fuere vlido" siempre claro-