Acto Administrativo (Adams)

8/22/2019 Acto Administrativo (Adams)

1/38

Referencias Legislativas

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de lasAdministraciones Pblicas y del Procedimiento AdministrativoComn.

Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la JurisdiccinContenciosoAdministrativa.

Tema 9

El acto administrativo.


2/38

1. El acto administrativo

1.1. Concepto

1.2. Naturaleza jurdica

2. Clases de actos administrativos

2.1. Por los rganos de los que emana

el acto2.2. Por la extensin de sus efectos a los

destinatarios

2.3. Por su contenido

2.4. Por su lugar en el procedimientoadministrativo

2.5. Por la posibilidad de ser recurridosen va contencioso-administrativa

2.6. Por la potestad ejercitada al dictarlos

2.7. Por el modo de exteriorizarse

3. Elementos del acto administrativo

3.1. Elemento subjetivo

3.2. Elemento objetivo

3.3. Elemento final

3.4. Elemento formal

3.5. Elemento causal

4. Validez y eficacia de los actosadministrativos; notificacin ypublicacin

4.1. Eficacia y validez4.2. Notificacin y publicacin

5. La obligacin de resolver ylos actos presuntos

6. El silencio administrativo

6.1. Silencio administrativo enprocedimientos iniciados a solicitudde interesado

6.2. Falta de resolucin expresa enprocedimientos iniciados de oficio

7. La ejecucin forzosa delos actos administrativos

7.1. Suspensin de los actosadministrativos

7.2. Procedimientos de ejecucin

8. La invalidez de los actosadministrativos y sus grados

8.1. Nulidad de pleno derecho

8.2. La anulabilidad y las irregularidadesno invalidantes

9. Transmisibilidad, conversin,conservacin y convalidacinde actos administrativos

9.1. Transmisibilidad

9.2. Conversin y conservacin

9.3. Convalidacin

9-2

LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS

Derecho Administrativo

Guin-resumen


3/38

1. El acto administrativo

1.1. Concepto

El concepto de acto administrativo es uno de los ms importantes de todo el DerechoAdministrativo por cuanto estos actos constituyen la piedra angular de todo el ordena-miento jurdico-administrativo.

Tal como destaca FORSTHOFF, si tratamos de buscar una definicin que responda alsignificado literal de las palabras, tendramos que decir que acto administrativo es cualquieracto realizado por la Administracin como si fuese un particular, sin distinguir si dicha acti-

vidad es regulada o no por el Derecho pblico y sin hacer referencia a su objeto y a su fin.Ahora bien, si queremos delimitar ms el concepto deberamos tener en cuenta que

el acto administrativo es el obrar de la Administracin con sometimiento al Derecho Admi-nistrativo.

El origen del concepto es discutido por la doctrina. As, unos lo sitan en el DerechoAdministrativo francs, mientras otros lo sitan en Alemania.

GARCA DE ENTERRA sita el origen en la separacin de poderes realizado en laRevolucin Francesa, manifestndose como un acto jurdico exento del control jurisdic-cional de los Tribunales y sometido nicamente al control de la Administracin.

La doctrina alemana seala que el acto administrativo tiene una semejanza con una

sentencia judicial, es decir, como un acto que decide autoritariamente la situacin jurdicadel sbdito, en un caso concreto.

En el Estado de Derecho, la nocin de acto administrativo est ntimamente relacio-nada con la sumisin de la Administracin Pblica a un determinado rgimen de derecho.Ser, por tanto, el Estado de Derecho y en definitiva la adopcin del principio de legalidad,la que permitir configurar a determinados actos de la Administracin como actos admi-nistrativos.

De esta forma, segn GARRIDO FALLA, el acto administrativo trata de ejecutar o con-cretar la ley y se convierte en requisito previo de toda operacin material realizada por laAdministracin Pblica.

Segn ZANOBINI, es acto administrativo cualquier declaracin de voluntad, dedeseo, de conocimiento o de juicio realizada por un sujeto de la Administracin Pblica enel ejercicio de una potestad administrativa.

ENTRENA CUESTA, de una forma ms breve, lo define como un acto jurdico reali-zado por la Administracin con arreglo al Derecho Administrativo.

FERNNDEZ DE VELASCO lo define como toda declaracin jurdica,unilateral y ejecutiva, en virtud de la cual, la Administracin tiende a crear,reconocer, modificar o extinguir situaciones jurdicas objetivas.

9-3

El acto administrativo

LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS


4/38

La Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del ProcedimientoAdministrativo Comn de 26 de noviembre de 1992 (LRJ-PAC) no da un concepto de actoadministrativo, si bien el art. 53 presupone el mismo al decir:

Los actos administrativos que dicten las Administraciones Pblicas, bien de oficio oa instancia del interesado, se producirn por el rgano competente ajustndose al proce-dimiento establecido.

El contenido de los actos se ajustar a lo dispuesto por el ordenamiento jurdico y serdeterminado y adecuado a los fines de aqullos.

Por tanto, podemos concluir que en las definiciones ms bsicas del acto administrati-

vo confluyen dos elementos principales, como son, de un lado, la condicin de acto jurdi-co, pues se trata de un hecho humano realizado por una voluntad consciente y exterioriza-da, que produce efectos jurdicos. Y, adems, la necesaria participacin de la Administracincomo sujeto activo.

Sin embargo, como ponen de relieve diversos autores, hay que aadir a estos ele-mentos que el contenido de un acto podr expresarse tambin, en determinadas ocasio-nes, con una manifestacin no proveniente de la voluntad consciente, como podra ser laexpedicin de un certificado solicitado a una autoridad administrativa, o la emisin de uninforme o dictamen de un rgano consultivo, en los que se requiera simplemente una acti-

vidad de juicio registral o expedidor de un acto que, por su contenido y significacin jur-dica, constituya un acto administrativo.

1.2. Naturaleza jurdica

Teniendo en cuenta lo anterior, el acto administrativo reviste una especial naturalezajurdica, caracterizada por los siguientes elementos:

1. El acto administrativo es un acto jurdico: consiste en una declaracin, lo cualexcluye las actividades materiales.

2. La declaracin puede ser devoluntad, dejuicio, de conocimientoy de deseo.

Entre las declaraciones de juicio podemos citar los actos consultivos, los infor-mes, los actos de intervencin y fiscalizacin financiera, etc.

Entre las declaraciones de conocimiento podemos citar los certificados, las ano-taciones o registro de ttulos, los levantamientos de actas...

Como declaraciones de deseo, las propuestas o peticiones de un rgano a otro.

3. El acto administrativo ha de proceder de una Administracin, lo que implica queno puedan ser considerados actos administrativos:

Los actos polticos del Gobierno.

Los actos jurdicos del interesado o administrado.

9-4

LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS



5/38

Los actos de ejecucin material dictados por el poder judicial o legislativo.

Los contratos o convenios en cuanto son consecuencia de un acuerdo devoluntades y no slo de la Administracin.

4. La declaracin administrativa debe ser consecuencia de una determinada potes-tad administrativa.

5. El acto ha de estar regulado por el Derecho Administrativo. Desde esta perspec-tiva, no sern actos administrativos los actos realizados por la Administracin consujecin al Derecho privado.

6. La potestad administrativa debe ser distinta de la potestad reglamentaria.La naturaleza que se deriva de este especial carcter de declaracin jurdica volun-taria, hace diferenciar a los actos administrativos de otros actos emitidos por laAdministracin:

Los reglamentos, que se estudian con las fuentes del Derecho Administrativoy que son actos de carcternormativo (Reglamento de Espectculos Taurinos,Reglamento de Minas, etc.). Renen las tres caractersticas de la definicin delacto, pero su nota de normatividad hace que su naturaleza sea muy diferen-te a la de los actos que al no ser normativos son simple aplicacin del orde-namiento (en vez de integrarse en l) y se agotan en su cumplimiento.

Los contratos, que son actos, pero actos bilaterales, reducindose la catego-

ra de los actos administrativos a los actos unilaterales de la Administracin.Se regulan en la Ley de Contratos del Sector Pblico (Ley 30/2007, de 30de octubre).

Las operaciones materiales, que aunque sirvan de preparacin o de ejecu-cin de los actos administrativos, no son actos jurdicos.

Los actos jurdicos de la Administracin realizados con sometimiento alDerecho privado. Aqu la Administracin acta en el trfico jurdico comoun sujeto privado.

Tradicionalmente tampoco eran actos administrativos los actos polticos del Gobier-no; en este caso se aduca que el Gobierno opera no como cabeza de la Administracin,

sino como titular de funciones constitucionales de relacin con otros poderes (en particu-lar, con el legislativo). As, el acto por el que el Presidente del Gobierno disuelve las Cor-tes y convoca nuevas elecciones no estara sometido al Derecho Administrativo, no seraun acto administrativo y no sera controlable por el Juez. En la actualidad, a raz de la Ley29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, sesomete a su control todo acto del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comu-nidades Autnomas, cualquiera que sea la naturaleza del acto, en cuanto a la proteccin

jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y ladeterminacin de las indemnizaciones que resulten procedentes (Exposicinde Motivos y art. 2 a) de la Ley).

9-5


LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS


6/38

2. Clases de actos administrativos

No es posible establecer una clasificacin completa y exhaustiva de los actos admi-nistrativos: podran hallarse casi tantas clasificaciones como posibles actos. Las que aqu seproponen engloban las categoras ms importantes de actos.

2.1. Por los rganos de los que emana el acto

Acto simple, si el acto procede de un solo rgano administrativo; si dicho rga-no es un rgano colegiado (compuesto por una pluralidad de personas) se rigepor normas distintas a si fuera unipersonal o monocrtico (compuesto por unasola persona).

Acto complejo, si en su produccin intervienen dos o ms rganos administrativos.

2.2. Por la extensin de sus efectos a los destinatarios

Generales: son aquellos que van dirigidos a una pluralidad indeterminada de per-sonas (resolucin de convocatoria de oposiciones, por ejemplo).

Singulares o especiales: destinados a una o varias personas determinadas o deter-minables (resolucin mencionando al funcionario o resolucin por la que elSecretario General para la Administracin Pblica nombra a diez personas comofuncionarios del Cuerpo General Administrativo).

2.3. Por su contenido

Actos constitutivos: son los que crean, modifican o extinguen relaciones o situa-ciones jurdicas. Pueden ser favorables, si amplan la esfera jurdica del destinata-rio (concesin de una licencia, de una plaza en un concurso, etc.), o de grava-men, si restringen tal esfera jurdica.

Actos declarativos: son los que acreditan un hecho o una situacin jurdica sinincidir sobre su contenido (certificacin o notificacin, por ejemplo).

2.4. Por su lugar en el procedimiento administrativo Acto de trmite es aquel que no decide el fondo de la cuestin ni da lugar a la

terminacin del expediente, sino que se limita a preparar la decisin final. (Ejem-plo: providencia para que pase el expediente a otro rgano).

Acto definitivo, si decide las cuestiones planteadas en el expediente, poniendonormalmente fin a ste. Por ello, contienen la voluntad del rgano

y en general han de ser notificados a los interesados (ejemplo:denegacin de una licencia urbanstica). Contra estos actos cabenrecursos.

9-6

LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS



7/38

2.5. Por la posibilidad de ser recurridos en vacontencioso-administrativa

Acto impugnable es aquel que pone trmino a la va administrativa, que la agota,no quedando otro recurso planteable. Se dice que causa estado y ya nica-mente puede ser objeto de recurso ante el juez o Tribunal de lo contencioso-administrativo.

El art. 25.1 de la LJCA (Ley 29/1998, de 13 de julio), dice textualmente que elrecurso contencioso-administrativo es admisible en relacin con las disposicio-nes de carcter general y con los actos expresos y presuntos de la Administracin

Pblica que pongan fn a la va administrativa, ya sean definitivos o de trmite,si estos ltimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determi-nan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensin o per-

juicio irreparable a derechos o intereses legtimos.

Son impugnables los actos:

Definitivos.

De trmite que decidan directa o indirectamente sobre el fondo del asunto,o causen indefensin.

En todo caso, tales actos deben poner trmino a la va administrativa.

De acuerdo con el art. 109 de la Ley 30/1992, ponen fin a la va administrativa:

a) Las resoluciones de los recursos de alzada.

b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnacin a que se refiere elart. 107.2 (los que sustituyan el recurso de alzada o de reposicin ensupuestos o mbitos sectoriales determinados, y cuando la especifidad de lamateria as lo justifique).

c) Las resoluciones de los rganos administrativos que carezcan de superiorjerrquico, salvo que una ley establezca lo contrario.

d) Las dems resoluciones de rganos administrativos, cuando una disposicinlegal o reglamentaria as lo establezca.

e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideracin definalizadores del procedimiento.

Por su parte, la Disposicin Adicional decimoquinta de la LOFAGE establece queponen fin a la va administrativa los actos y resoluciones siguientes:

1. Los actos administrativos de los miembros y rganos delGobierno.

2. En particular, en la Administracin General del Estado:

9-7


LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS


8/38

Los emanados de los Ministros y Secretarios de Estado en el ejerciciode las competencias que tienen atribuidas los rganos de los que sontitulares.

Los emanados de los rganos directivos con nivel de Director Generalo superior, en relacin con las competencias que tengan atribuidas enmateria de personal.

3. En los Organismos pblicos adscritos a la Administracin General del Estado:

Los emanados de los mximos rganos de direccin unipersonales ocolegiados, de acuerdo con lo que establecen sus estatutos, salvo que

por ley se establezca otra cosa. Acto no impugnable, si no cabe recurso ante la Jurisdiccin Contencioso-Adminis-

trativa, por existir an la posibilidad de un recurso ante la propia Administracin.

Tambin son actos no impugnables:

Los actos firmes (por haberse agotado el plazo para su impugnacin).

Los que sean reproduccin de otros anteriores que sean definitivos y firmes.

Los confirmatorios de acuerdos no recurridos en tiempo y forma.

2.6. Por la potestad ejercitada al dictarlos

Acto reglado, cuando todos sus elementos vienen predeterminados por el orde-namiento; la Administracin no puede optar entre varias decisiones, sino quetiene que atenerse a una determinada, acta sin juicio subjetivo posible, auto-mticamente. (Ejemplo: jubilacin de un funcionario al l legar a la edad prevista,admisin a las pruebas de una oposicin si se renen los requisitos sealados enla convocatoria). Se ejercita una potestad reglada.

Acto discrecional, cuando alguno de sus elementos no est especificado por elordenamiento, quedando a la libre apreciacin de la Administracin respetandoen todo caso los lmites establecidos por la norma habilitante. sta no actaautomticamente, sino que puede optar entre varias alternativas. (Ejemplo: otor-gar una subvencin o no otorgarla, u otorgarla en una cuanta inferior de la soli-

citada, construir una autopista Madrid-Mlaga o no construirla, o pasando porGranada o hacerlo por Crdoba). Se ejercita entonces una potestad discrecional.

2.7. Por el modo de exteriorizarse

Acto expreso, si consiste en una manifestacin de voluntad expresa-da por la Administracin, normalmente en forma escrita; es decir, setrata de un acto administrativo tal como se deduce de la definicinantes dada.

9-8

LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS



9/38

Acto presunto, aqu se produce una ficcin jurdica, puesto que no se produceningn acto administrativo. Ante la ausencia de voluntad administrativa, la leysustituye la voluntad inexistente por una de carcter positivo o negativo, depen-diendo de los casos. Es decir, transcurrido un cierto tiempo de inactividad de laAdministracin ante una peticin o solicitud, el solicitante puede entender,segn los casos, que su peticin ha sido aceptada o rechazada. As pues, el silen-cio administrativo se convierte, mediante esta ficcin, en acto administrativo. Laregla es que el silencio es positivo, es decir, se entender estimada la solicitud delciudadano; siendo muy limitados los casos de silencio negativo.

9-9


LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS

CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

POR LA FORMA DEEXTERIORIZACIN

POR LA POSIBILIDADDE RECURRIRLOS ENVA CONTENCIOSA

POR LA POTESTADEJERCITADA AL

DICTARLOS

Generales: los que van dirigidos a una pluralidad indeterminada desujetos.

Especiales: destinados a una o varias personas determinadas odeterminables.

Constitutivos: crean, modifican o extinguen relaciones o situacio-nes jurdicas.

Declarativos: acreditan un hecho o una situacin jurdica sin incidirsobre su contenido.

Definitivos: ponen fin al procedimiento (resoluciones). De trmite: impulsan el procedimiento (informes, propuestas...).

Impugnables: pueden ser recurridos en dicha va. Como regla general,debe tratarse de actos que agoten la va administrativa.

Inimpugnables: no admiten tal recurso. Un acto es firme cuando hasido impugnado mediante todos los recursos queestablece el Derecho positivo o cuando, notificadoen legal forma, se han dejado transcurrir los plazosde presentacin de tales recursos.

Reglados: las normas regulan todos los aspectos y momentos de suproduccin.

Discrecionales: ejercitan una potestad cuyas condiciones de actuacinno estn totalmente delimitadas por las normas.

Expresos: existe una clara e inequvoca exteriorizacin de la volun-tad administrativa.

Presuntos: no existe tal exteriorizacin, pero el ordenamiento jurdicopermite suponer aceptada o denegada la solicitud, trans-currido el plazo de resolucin (silencio positivo y negativo).

POR LOS RGANOS DELOS QUE EMANA

Acto simple: el acto procede de un solo rgano administrativo. Acto complejo: en su produccin intervienen dos o ms rganos

administrativos.

POR SUS EFECTOS

POR SU

CONTENIDO

POR SU LUGAR EN ELPROCEDIMIENTO


10/38

3. Elementos del acto administrativo

Los autores discrepan a la hora de enumerar los elementos que deben concurrir paraque un acto administrativo sea vlido. No obstante, suelen sealar como tales el elemen-to subjetivo, el objetivo, el teleolgico o final, el causal y el formal.

Antes de iniciar el anlisis de cada uno de ellos, conviene destacar que no todos revis-ten la misma importancia: mientras que el subjetivo y el objetivo debern concurrir entodo acto administrativo, la exigencia de los restantes depender de lo que en cada casodisponga el Derecho positivo.

3.1. Elemento subjetivo

El acto administrativo, tal como se ha especificado, slo puede ser producido por unaAdministracin Pblica. Ahora bien, las entidades administrativas se estructuran y actana travs de rganos (Ministro, Director General, Alcalde, etc.). De ah que el acto admi-nistrativo haya de ser dictado por aquel rgano al que el ordenamiento jurdico le atribu-

ya competencia para ello (el Ministro de Economa y Hacienda ser el rgano competen-te para imponer la sancin de suspensin a un funcionario destinado en su Ministerio, porestipularlo as la normativa aplicable al respecto). Por ltimo, el titular del rgano ha decontar con la correspondiente legitimacin y hallarse en una situacin abstracta de impar-cialidad.

As pues, para que podamos hablar de un acto vlidamente producido, su elemento

subjetivo requiere:

Que provenga de la Administracin.

Que lo dicte un rgano competente. La competencia se define como la medi-da de la potestad que pertenece a cada rgano, es decir, la parcela de actuacinque legalmente le corresponde. La competencia puede establecerse en funcindel territorio (competencia territorial), de la materia (competencia funcional) odel grado jerrquico del rgano (competencia jerrquica). Si el acto lo emite unrgano incompetente (acto del Ministro de Educacin regulando el trficoportuario, acto del portero del Ministerio destituyendo al Ministro) se producesu nulidad o anulabilidad, segn la gravedad de la infraccin.

Que el titular del rgano est legalmente investido en su cargo (nombramiento,toma de posesin).

Que se halle en una situacin abstracta de imparcialidad, no concurriendo en supersona alguna de las causas de abstencin establecidas en el art. 28.2 de la Ley30/1992:

a) Tener inters personal en el asunto de que se trate o en otro encuya resolucin pudiera influir la de aqul; ser administrador desociedad o entidad interesada, o tener cuestin litigiosa pen-diente con algn interesado.

9-10

LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS



11/38

b) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidaddentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administra-dores de entidades o sociedades interesadas y tambin con los asesores,representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento,as como compartir despacho profesional o estar asociado con stos para elasesoramiento, la representacin o el mandato.

c) Tener amistad ntima o enemistad manifiesta con alguna de las personasmencionadas en el apartado anterior.

d) Haber tenido intervencin como perito o como testigo en el procedimien-to de que se trate.

e) Tener relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada directa-mente en el asunto, o haberle prestado en los ltimos aos servicios profe-sionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

Si concurriese alguna de estas causas, el interesado podr recusar al funcionarioen los trminos establecidos en el art. 29 de dicha Ley.

En cualquier caso, la intervencin de autoridades y personal en quienes concu-rran causas de abstencin, no implicar necesariamente la invalidez de los actosen que hayan intervenido (art. 28.3).

3.2. Elemento objetivo

Es el objeto o contenido del acto: ya qued dicho que el acto consiste en una declara-cin, y puede ser de voluntad (es el caso ms frecuente), pero tambin de juicio, de deseoo de conocimiento. El objeto o contenido de esta declaracin puede ser un comporta-miento de otra persona jurdica (un administrado, otro rgano administrativo), un hecho(que se documenta o se califica), un bien (dinero, en una declaracin de deuda tributaria,o una finca que se expropia), o una situacin jurdica (jubilacin, excedencia voluntaria).

El contenido debe serlcito, posible, determinado o determinabley adecuado al findel acto.

Se dice que el acto tiene un contenido accidental o eventual cuando sus efectos seencuentran condicionados: es decir, no se producen inmediatamente, sino que dependende un factor externo. Estos factores pueden agruparse en tres categoras:

Condicin: es un hecho futuro e incierto del cual se hace depender la eficacia delacto (ejemplo: acto dictado en previsin de un cambio de sede del Ministerio).

Trmino: fecha en la cual comienza la eficacia del acto (trmino inicial) o finali-za (trmino final).

Modo: es una carga impuesta a la persona en cuyo favor se dicta elacto, que no surtir efectos hasta que dicha carga no se realice(ejemplo: la subvencin solicitada se otorgar cuando el interesadorealice determinadas mejoras en su empresa o industria).

9-11


LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS


12/38

3.3. Elemento final

Es la respuesta a la pregunta Para qu se ha dictado el acto? Y esta respuesta slo puedeser una: la consecucin de un fin pblico, el perseguir un inters pblico (art. 103 de la Cons-titucin: La Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales).

Cualquier actividad de la Administracin que no persiga un fin pblico es ilegal (ejem-plo: expropiacin de la finca vecina a la finca particular de un funcionario para construirseuna piscina y un gimnasio particulares). El nombre tcnico de esta ilegalidad es desvia-cin de poder, y su consecuencia prctica es la anulabilidad del acto.

3.4. Elemento formalEl elemento formal es tanto el cauce procedimental que ha de seguir el acto hasta ser

dictado (procedimiento administrativo) como la forma exterior y concreta que ha de reves-tir el acto cuando se emite. En otras palabras: el conjunto de trmites y de formalidadespor medio de los cuales se configura la voluntad administrativa.

Contrariamente a lo que se suele pensar, el procedimiento administrativo es una garan-ta para los administrados, puesto que impide que la Administracin acte segn le parez-ca: el procedimiento establece pautas y reglas en nico beneficio del administrado, y sin ltoda la actuacin administrativa sera arbitraria. De modo que es una de las ms importan-tes muestras del sometimiento de la Administracin (del poder ejecutivo) al Derecho.

Elvicio de forma (ausencia de alguna de las formalidades previstas en el ordenamien-to), segn su gravedad o trascendencia para el administrado, produce, como veremos alfinal del tema, la nulidad o la anulabilidad del acto.

Respecto al elemento formal entendido como procedimiento, hay que destacar quelos rganos colegiados (compuestos por una pluralidad de personas que normalmentedeciden reunidas) siguen un procedimiento especial para la formacin de su voluntad(arts. 22 a 27 de la LRJ-PAC).

Respecto al mismo elemento entendido como la forma concreta y final del acto, decirque normalmente es la forma escrita (aunque en estructuras fuertemente jerarquizadas,como la militar, es frecuente que se utilice la forma verbal).

El art. 55 de la LRJ-PAC, seala al respecto:

1. Los actos administrativos se producirn por escrito a menos que su naturalezaexija o permita otra forma ms adecuada de expresin y constancia.

2. En los casos en que los rganos administrativos ejerzan su competencia de formaverbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuar y firma-r por el titular del rgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expre-sando en la comunicacin del mismo la autoridad de la que procede.Si se tratara de resoluciones, el titular de la competencia deber auto-rizar una relacin de las que haya dictado de forma verbal, con expre-sin de su contenido.

9-12

LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS



13/38

3. Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza,tales como nombramientos, concesiones o licencias, podrn refundirse en unnico acto, acordado por el rgano competente, que especificar las personas uotras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado.

3.5. Elemento causal

La causa del acto administrativo constituye el porqu del propio acto; es decir, larazn justificadora de cada uno de ellos, la circunstancia que justifica en cada caso que unacto administrativo se dicta.

Es evidente que la resolucin convocando un concurso para la provisin de una plazaque no est vacante adolece de un defecto que acarrear su anulabilidad: falta el presu-puesto la plaza vacante- que da soporte al propio acto.

9-13


LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS

ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Planteamiento generalLa Administracin, nica autora posible de los actos, acta a travs de rganos que deben ser competentes. Ade-ms, el titular del rgano ha de contar con la correspondiente legitimacin y hallarse en situacin abstracta deimparcialidad.

La competencia Es irrenunciable y se ejercer por los rganos administrativos que la tengan atribuida, salvo casos de delega-

cin y avocacin. Delegacin: implica conferir el ejercicio de la competencia a otros rganos administrativos, aunque no sean

dependientes jerrquicos. Avocacin: se produce cuando el rgano superior asuma el conocimiento de un asunto que corresponde a

rganos dependientes. Legitimacin

El titular debe reunir los requisitos necesarios (nombramientos, toma de posesin, etc.) para actuar en nombre dela Administracin.

Imparcialidad

Causas de abstencin (art. 28) Inters personal en el asunto; ser administrador de

entidad interesada o tener cuestin litigiosa con uninteresado.

Parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado ode afinidad dentro del segundo con cualquiera de losinteresados...

Amistad ntima o enemistad manifiesta. Haber tenido intervencin como perito o testigo en el

procedimiento de que se trate. Tener relacin de servicio (o haberla tenido en los dos

ltimos aos) con persona interesada.

Recusacin (art. 29) Se plantear en cualquier momento del

procedimiento, por escrito. En el da siguiente, el recusado manifestar si se da o

no la causa alegada. En el 1er caso, el superior podr sustituirle acto segui-

do. Si niega la causa, el superior resolver en el plazo de

tres das. No cabe recurso contra tal resolucin.

Subjetivo

El acto ha de referirse a un objeto posible, lcito y determinado. Su contenido podr estar integrado por una declaracin de voluntad, conocimiento, deseo o juicio.

Objetivo

Los actos se producirn por escrito, a menos que su naturaleza exija o permita otra forma ms adecuada deexpresin y constancia.

Si la competencia se ejerce de forma verbal, el funcionario que la reciba oralmente efectuar y firmar la cons-tancia escrita del acto.

Los actos administrativos de una misma naturaleza (nombramientos, p.e.) podrn refundirse en un nico acto.

Formal

El acto debe tender a la satisfaccin del inters general, de lo contrario incurrir en desviacin de poder.Final

Es la razn justificadora de cada acto; la circunstancia que justifica en cada caso que un acto se dicte.Causal


14/38

4. Validez y eficacia de los actos administrativos;notificacin y publicacin

4.1. Eficacia y validez

4.1.1. Eficacia

Los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativo se pre-sumirn vlidos y producirn efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos sedisponga otra cosa.

La eficacia quedar demorada cuando as lo exija el contenido del acto o est supedi-tada a su notificacin, publicacin o aprobacin superior.

Excepcionalmente, podr otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando:

a) Se dicten en sustitucin de actos anulados.

b) Produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hechonecesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y stano lesione derechos o intereses legtimos de otras personas.

4.1.2. Validez

Un acto es vlido cuando rene todos los requisitos o elementos que exige el orde-

namiento; consecuentemente, un acto es invlido cuando carece de alguno de ellos, o, silo tiene, est viciado.

Los vicios o carencias del acto pueden ser ms o menos importantes: es justamente enfuncin de esta importancia como se establecen los diferentes niveles o grados de invalidez.

4.1.3. Relacin entre validez y eficacia

En lo referente a validez de los actos, el art. 57.1 de la LRJ-PAC establece que sernvlidos desde la fecha en que se dicten; lo que aqu se hace es sentarla presuncin de vali-dez de los actos administrativos: todo esto es vlido mientras no se demuestre su invalidez.

Y en lo referente a la eficacia, el mismo art. 57.1 de la LRJ-PAC aade que los actos sern

vlidos y producirn efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se dispongaotra cosa, con lo cual, adems de presumirse vlido, el acto produce efectos inmediatamen-te (salvo los casos, ya mencionados, del art. 57.2 de la Ley 30/1992). Esto implica que lainterposicin de un recurso administrativo no suspende la eficacia del acto, que sigue pro-duciendo sus efectos. Este carcter no suspensivo de los recursos se justifica para impedir elque pueda paralizarse la actividad administrativa, mediante recursos arbitrarios.

La validez hace referencia al contenido del acto, si se ha dictado por unrgano competente, si cumple el supuesto legal, si el objeto es lcito o si renetodos los requisitos o elementos que exige el ordenamiento.

9-14

LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS



15/38

Sin embargo, la eficacia hace referencia a los efectos jurdicos del acto, es decir, a lapublicacin, notificacin, o alguna condicin. Un acto que sea vlido puede ser declaradonulo (art. 62 de la LRJ-PAC) o anulable (art. 63 de la LRJ-PAC). Al mismo tiempo, un actoperfectamente vlido puede que sea ineficaz si est pendiente de su publicacin, notifica-cin o alguna otra condicin que supedite su eficacia (art. 57 de la LRJ-PAC).

Ejemplo: el acto de nombramiento de un funcionario es vlido, pero slo es eficaz,esto es, slo comienzan sus efectos, con la toma de posesin del nombrado.

4.2. Notificacin y publicacin

4.2.1 Notificacin

A) Ideas generales

Como medio de comunicacin entre el rgano administrativo que dicta el acto y su

destinatario, aparece la notificacin como un requisito formal ms.

Es un elemento importantsimo de la actuacin administrativa, puesto que su omi-sin afectar a la eficacia del acto. As, el art. 57.2 de la Ley 30/1992 dice:

La eficacia quedar demorada cuando as lo exija el contenido del acto o est supe-ditada a su notificacin, publicacin o aprobacin superior.

La notificacin no es un acto en s mismo, sino que es una prctica posterior dondese comunica el contenido del acto, de la voluntad del rgano. De esto se deduce que lanotificacin no afectar a la validez del acto sino ms bien al grado de vinculacin deladministrado hacia ese acto.

Esta notificacin cumple, pues, tres objetivos:

1. Poner en conocimiento del administrado la voluntad del rgano.

2. Constituye una condicin para la eficacia de los actos administrativos.

3. Acta como presupuesto para que comiencen a computarse los plazos de los queel administrado dispone para recurrir.

La Ley establece en el art. 58.1 qu actos deben ser notificados a los inte-resados:

9-15


LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS

nulidad (art. 62 de la LRJ-PAC).vlido

anulabilidad (art. 63 de la LRJ-PAC).ACTOpublicacin (art. 60 de la LRJ-PAC).

eficaznotificacin (arts. 58 y 59 de la LRJ-PAC).


16/38

Se notificarn a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afec-ten a sus derechos e intereses, en los trminos previstos en el artculo siguiente.

B) Contenido

En cuanto al contenido, en virtud del art. 58.2 de la Ley 30/1992, la notificacinincluir:

a) El texto ntegro de la resolucin.

b) Indicacin de si es o no definitivo en la va administrativa.

c) Expresin de los recursos que procedan.

d) rgano ante el que hubieran de presentarse los recursos y plazo para interpo-nerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquierotro que estimen procedente.

C) Plazo

El mismo apartado 2 del art. 58 establece el plazo en que deben cursarse las notifica-ciones:

Toda notificacin deber ser cursada en el plazo de diez das a partir de la fechaen que el acto haya sido dictado.

9-16

LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS


NOTIFICACIN

1. Comunicar al administrado la voluntaddel rgano.

2. Condicin para la eficacia del acto.

3. Presupuesto para el comienzo del cmputode los plazos para recurrir.

1. Texto ntegro de la resolucin.

2. Expresin de si el acto es definitivo en va administrativa.

3. Indicacin de los recursos que proceden.

4. rgano ante el que se puede recurrir y plazo.

1. OBJETIVOS

2. CONTENIDO

3. PLAZO Diez das a partir de que el acto fue dictado.


17/38

D) Prctica

En cuanto a la forma de proceder a la notificacin, los 5 primeros apartados del art.59 de la Ley 30/1992, lo establecen de una manera bastante minuciosa:

1. Las notificaciones se practicarn por cualquier medio que permita tener cons-tancia de la recepcin por el interesado o su representante, as como de la fecha,la identidad y el contenido del acto notificado.

La acreditacin de la notificacin efectuada se incorporar al expediente.

2. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificacin se prac-

ticar en el lugar que ste haya sealado a tal efecto en la solicitud. Cuando ellono fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medioconforme a lo dispuesto en el apartado primero de este artculo.

Cuando la notificacin se practique en el domicilio del interesado, de no hallar-se presente ste en el momento de entregarse la notificacin, podr hacersecargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y hagaconstar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificacin se harconstar esta circunstancia en el expediente junto con el da y la hora en que seintent la notificacin, intento que se repetir por una sola vez en una hora dis-tinta dentro de los tres das siguientes.

3. . Derogado por la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los

ciudadanos a los Servicios Pblicos, en lo relativo a la notificacin por mediostelemticos.

4. Cuando el interesado o su representante rechace la notificacin de una actuacinadministrativa, se har constar en el expediente, especificndose las circunstan-cias del intento de notificacin y se tendr por efectuado el trmite siguindoseel procedimiento.

5. Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore ellugar de la notificacin o el medio a que se refiere el apartado 1 de este artculo,o bien, intentada la notificacin, no se hubiese podido practicar, la notificacinse har por medio de anuncios en el tabln de edictos del Ayuntamiento de sultimo domicilio, en el Boletn Oficial del Estado, de la Comunidad Autnomao de la Provincia, segn cul sea la Administracin de la que proceda el acto a

notificar y el mbito territorial del rgano que lo dict.

En el caso de que el ltimo domicilio conocido radicara en el extranjero, la noti-ficacin se efectuar mediante su publicacin en el tabln de anuncios del Con-sulado o Seccin Consular de la Embajada correspondiente.

Las Administraciones Pblicas podrn establecer otras formas denotificacin complementarias a travs de los restantes medios dedifusin, que no excluirn la obligacin de notificar conforme a losdos prrafos anteriores.

9-17


LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS


18/38

En esta materia, el art. 28 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, establece para la prcti-ca de la notificacin por medios electrnicos:

Para que la notificacin se practique utilizando algn medio electrnico se reque-rir que el interesado haya sealado dicho medio como preferente o haya con-sentido su utilizacin, sin perjuicio de los casos en que exista obligatoriedad deutilizar esta forma de comunicacin. Tanto la indicacin de la preferencia en eluso de medios electrnicos como el consentimiento citados anteriormentepodrn emitirse y recabarse, en todo caso, por medios electrnicos.

El sistema de notificacin permitir acreditar la fecha y hora en que se produzcala puesta a disposicin del interesado del acto objeto de notificacin, as como la

de acceso a su contenido, momento a partir del cual la notificacin se entende-r practicada a todos los efectos legales.

Cuando, existiendo constancia de la puesta a disposicin transcurrieran diez dasnaturales sin que se acceda a su contenido, se entender que la notificacin hasido rechazada con los efectos previstos en el artculo 59.4 de la Ley 30/1992 deRgimen Jurdico y del Procedimiento Administrativo Comn y normas concor-dantes, salvo que de oficio o a instancia del destinatario se compruebe la impo-sibilidad tcnica o material del acceso.

Durante la tramitacin del procedimiento el interesado podr requerir al rganocorrespondiente que las notificaciones sucesivas no se practiquen por medioselectrnicos, utilizndose los dems medios admitidos en el artculo 59 de la Ley

30/1992, excepto en los casos en que exista obligatoriedad de utilizar esta formade comunicacin.

Producir los efectos propios de la notificacin por comparecencia el acceso elec-trnico por los interesados al contenido de las actuaciones administrativas corres-pondientes, siempre que quede constancia de dichos acceso.

E) Notificacin defectuosa

Podemos definir la notificacin defectuosa como aquella que no contiene todos losrequisitos exigidos en el art. 58.2 Ley 30/1992.

Sin embargo, la Ley 30/1992 en su art. 58.3, indica que:

Las notificaciones que conteniendo el texto ntegro del acto omitiesen algunode los dems requisitos previstos en el apartado anterior surtirn efecto a partirde la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conoci-miento del contenido y alcance de la resolucin o acto objeto de la notificacino resolucin, o interponga cualquier recurso que proceda.

Por tanto, aqu se subsana el vicio por la manifestacin expresa o implcita.

La interposicin del recurso procedente y no la de cualquier otro con-valida, pues, la notificacin defectuosa.

9-18

LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS



19/38

Para GARCA DE ENTERRA, ante una notificacin defectuosa el interesado puedeoptar entre darse por notificado interponiendo el recurso procedente o pedir a la Admi-nistracin que se le practique nuevamente la notificacin con arreglo a la Ley.

Si el defecto de la notificacin practicada consiste en la errnea indicacin de losrecursos que proceden contra el acto notificado, es obvio que ningn perjuicio podr sufrirel interesado que sigue puntualmente los trminos de aqulla.

Por ltimo, el apartado 4 del artculo 58, establece que:

4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos deentender cumplida la obligacin de notificar dentro del plazo mximo de dura-

cin de los procedimientos, ser suficiente la notificacin que contenga cuandomenos el texto ntegro de la resolucin, as como el intento de notificacin debi-damente acreditado.

9-19


LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS

Notificar en el tabln deanuncios delAyuntamiento del ltimodomicilio.

Se publicar en el BOE dela CCAA o de la

provincia.

{

1. MEDIOS

2. LUGAR

3. IMPOSIBILIDAD DENOTIFICACIN

4. NOTIFICACINDEFECTUOSA

Cualquiera que permita tener constancia de la recepcin porel interesado, de la fecha, identidad y del contenido del acto.

1. En el lugar sealado por el interesado, en procedimientosiniciados a instancia de aquel.

2. Si es el domicilio: puede recibir la notificacin cualquierpersona que est all.

1. Porque se rechaza la notificacin: se tendr por notificado.

2. Porque los interesados Se proceder a:son desconocidos.

3. Porque se ignora el lugarde notificacin.

4. Porque no se pudo practicarla notificacin intentada.

1. Regla General: ineficacia de la notificacin.

2. Caracterstica: le falta algn requisito esencial.

3. Excepcin: Surte efectos si el interesado realizaactuaciones que demuestran elconocimiento del acto o interpone recurso.

Convalidacin.

FORMA DE LAFORMA DE LA NOTIFICACIN


20/38

4.2.2. Publicacin de los actos administrativos

Puede suceder tambin que nos encontremos ante una pluralidad de destinatarios o queestemos ante un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. Enambos supuestos las notificaciones personales darn paso a las notificaciones a travs de lapublicacin en los trminos que establecen los arts. 59.6, 60 y 61 de la LRJ-PAC:

Artculo 59.6

6. La publicacin, en los trminos del artculo siguiente, sustituir a la notificacinsurtiendo sus mismos efectos en los siguientes casos:

a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de perso-nas o cuando la Administracin estime que la notificacin efectuada a un solointeresado es insuficiente para garantizar la notificacin a todos, siendo, en esteltimo caso, adicional a la notificacin efectuada.

b) Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concu-rrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedi-miento deber indicar el tabln de anuncios o medio de comunicacin donde seefectuarn las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven acabo en lugares distintos.

Artculo 60

1. Los actos administrativos sern objeto de publicacin cuando as lo establezcan

las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones deinters pblico apreciadas por el rgano competente.

2. La publicacin de un acto deber contener los mismos elementos que el punto2 del art. 58 exige respecto de las notificaciones. Ser tambin aplicable a lapublicacin lo establecido en el punto 3 del mismo artculo.

En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes,podrn publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificndosesolamente los aspectos individuales de cada acto.

Artculo 61

Si el rgano competente apreciase que la notificacin por medio de anuncios ola publicacin de un acto lesiona derechos o intereses legtimos, se limitar apublicar en el diario oficial que corresponda una somera indicacin del conteni-do del acto y del lugar donde los interesados podrn comparecer, en el plazo quese establezca, para conocimiento del contenido ntegro del mencionado acto yconstancia de tal conocimiento.

5. La obligacin de resolver y los actos presuntos

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en su art. 42 (segn redaccin dadapor la Ley 4/1999, de 13 de enero) establece la obligacin que tiene la Admi-

9-20

LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS



21/38

nistracin para dictar resolucin expresa en todos los procedimientos y a notificarla cual-quiera que sea su forma de iniciacin.

Se excepta de la obligacin de resolver, los supuestos de terminacin del procedi-miento por pacto o convenio, as como los procedimientos relativos al ejercicio de dere-chos sometidos nicamente al deber de comunicacin previa a la Administracin.

El plazo mximo en el que debe notificarse la resolucin expresa ser el fijado por lanorma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podr exceder de seismeses salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o as venga previsto enla normativa comunitaria europea.

Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo mximo, steser de tres meses. Este plazo y los previstos en el prrafo anterior se contarn:

a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciacin.

b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud hayatenido entrada en el registro del rgano competente para su tramitacin.

El transcurso del plazo mximo legal para resolver un procedimiento y notificar laresolucin se podr suspender en los siguientes casos:

a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanacin de deficien-cias y la aportacin de documentos y otros elementos de juicio necesarios, porel tiempo que medie entre la notificacin del requerimiento y su efectivo cum-

plimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido,todo ello sin perjuicio de lo previsto en el art. 71 de la Ley 30/1992.

b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un rganode las Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la peticin, quehabr de comunicarse a los interesados, y la notificacin del pronunciamiento ala Administracin instructora, que tambin deber serles comunicada.

c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes delcontenido de la resolucin a rgano de la misma o distinta Administracin, porel tiempo que medie entre la peticin, que deber comunicarse a los interesados,

y la recepcin del informe, que igualmente deber ser comunicada a los mismos.Este plazo de suspensin no podr exceder en ningn caso de tres meses.

d) Cuando deban realizarse pruebas tcnicas o anlisis contradictorios o dirimentespropuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorpora-cin de los resultados al expediente.

e) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusin de un pacto o con-venio en los trminos previstos en el art. 88 de Ley 30/1992, desde la declara-cin formal al respecto y hasta la conclusin sin efecto, en su caso,de las referidas negociaciones que se constatar mediante declara-cin formulada por la Administracin o los interesados.

9-21


LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS


22/38

Cuando el nmero de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieransuponer un incumplimiento del plazo mximo de resolucin, el rgano competente pararesolver, a propuesta razonada del rgano instructor, o el superior jerrquico del rganocompetente para resolver, a propuesta de ste, podrn habilitar los medios personales ymateriales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.

Excepcionalmente, podr acordarse la ampliacin del plazo mximo de resolucin ynotificacin mediante motivacin clara de las circunstancias concurrentes y slo una vezagotados todos los medios a disposicin posibles.

De acordarse, finalmente, la ampliacin del plazo mximo, ste no podr ser superior

al establecido para la tramitacin del procedimiento.Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliacin de plazos, que deber ser notifi-

cado a los interesados, no cabr recurso alguno.

Directamente relacionada con la obligacin de resolver y con el transcurso de los pla-zos, se encuadra la denegacin presunta que supone el silencio administrativo negativo, yla excepcin del silencio positivo, que se analizar en el siguiente epgrafe.

PARADA VZQUEZ, por su parte, reconoce la diferenciacin entre actos expresos otcitos en virtud del silencio administrativo, y aade: tambin se habla de actos presun-tos porque la voluntad administrativa se deriva de hechos concluyentes. Como se ver acontinuacin, formalmente, la ausencia de respuesta, el silencio de la Administracin fren-te a una peticin o el recurso de un particular, es un hecho jurdico, pues falta la declara-

cin de voluntad dirigida a producir efectos jurdicos como es propio de actos expresos. Elsilencio es el comportamiento del que no manifiesta ninguna voluntad: qui tacet non uti-que fatetur. Y aade PARADA que, a diferencia de otros rdenes como el civil, el DerechoAdministrativo atribuye al silencio un significado estimatorio o desestimatorio (de ah quese hable de silencio positivo o negativo).

Ms conexin con el problema de la forma de la declaracin de voluntad administra-tiva, como recuerda GARRIDO FALLA, presentan las declaraciones tcitas, que consistenen comportamientos de la Administracin que, sin tener por fin manifiesto una voluntad,directamente la presuponen. La ya extinguida jurisdiccin de agravios declar expresa-mente que del silencio administrativo se distingue el acto administrativo tcito, en el que,si bien se produce la misma abstencin del pronunciamiento principal, sin embargo, con-siste en una declaracin indirecta o en una ejecucin que significa por s misma y sin pre-

cisin de una disposicin general que lo interprete o d valor, aquiescencia o repulsa.Y desde este punto de vista, el mencionado autor concluye que todo el problema de

las declaraciones tcitas resulta ser una cuestin de interpretacin, a los efectos de cono-cer lo que la Administracin ha querido. Seala ZANOBINI que estas declaraciones o actostcitos se produciran en todos aquellos acuerdos que no seran jurdicamente posibles sinun acto precedente, lo que revelara la existencia de ste, como es el caso deun funcionario que implica un precedente acto de nombramiento, o la con-cesin de una subvencin a una institucin, que presupone el reconocimien-to previo de su personalidad.

9-22

LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS



23/38

6. El silencio administrativo

La regulacin del silencio administrativo, positivo o negativo, es la garanta que impi-de que los derechos de los particulares se vacen de contenido por la inactividad de laAdministracin. Se establece tal garanta en el art. 43, y acta cuando los ciudadanos noobtienen respuesta expresa de la Administracin dentro de plazo.

La Ley 4/1999 introduce una importante modificacin en la Ley 30/1992 en elsupuesto en que transcurrido el plazo para resolver una solicitud la Administracin no con-testa al ciudadano, es decir, lo que conocemos como silencio administrativo. Tenemos queestablecer, en primer lugar, que la Administracin tiene la obligacin de resolveraun en elsupuesto que hayan transcurrido los plazos fijados en la Ley.

En cuanto al silencio administrativo, el art. 43, que lo regula en procedimientos ini-ciados a solicitud del interesado, prev:

Como regla general el silencio positivo (es decir, se entender estimada la solicitud delciudadano), exceptundose slo cuando una norma con rango de ley por razones imperiosasde inters general o norma de la Unin Europea establezca lo contrario . No podemosolvidar que, cuando se regula el silencio, en realidad se estn tratando de establecer medidaspreventivas contra patologas del procedimiento ajenas al correcto funcionamiento de laAdministracin que disea la propia Ley. Pues bien, estan situacin de falta de respuestapor la Administracin nunca puede causar perjuicios innecesarios al ciudadano, sino que,equilibrando los intereses en presencia, normalmente debe hacer valer el inters de quienha cumplido correctamente con las obligaciones legalmente impuestas.

Se exceptan de la regla general de silencio positivo los procedimientos de ejerciciodel derecho de peticin, los de revisin de actos administrativos y disposiciones generales,los iniciados de oficio y los procedimientos de los que pudiera derivarse para los solicitanteso terceros la adquisicin de facultades sobre el dominio o servicio pblico.

La reforma de 1999 suprime la certificacin de actos presuntos que permita a la Admi-nistracin, una vez finalizados los plazos para resolver y antes de expedir la certificacin oque transcurriera el plazo para expedirla, dictar un acto administrativo expreso aun cuandoresultara contrario a los efectos del silencio ya producido. Por todo ello, el silencio admi-nistrativo positivo producir un verdadero acto administrativo eficaz, que la AdministracinPblica slo podr revisar de acuerdo con los procedimientos de revisin establecidos en la Ley.

Igualmente, se concibe el silencio administrativo negativo como ficcin legal parapermitir al ciudadano interesado acceder al recurso contencioso-administrativo, aunque,en todo caso, la Administracin tiene la obligacin de resolver expresamente, de forma quesi da la razn al ciudadano, se evitar el pleito.

Por su parte, el art. 44 regula la inactividad de la Administracin en los procedimientosiniciados de oficio.

Se diferencian los casos en los que pudiera derivarse el reconocimiento oconstitucin de derechos o situaciones jurdicas individualizadas, en los cuales losinteresados que hubieran comparecido podrn entender desestimadas sus pre-

9-23


LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS


24/38

tensiones (supuestos de subvenciones, concursos de traslado de funcionarios, etc.), de loscasos en que la Administracin ejercite potestades sancionadoras o de intervencin suscepti-bles de producir efectos desfavorables o de gravamen, en los que los interesados podrnentender caducado el procedimiento.

Dado el inters de los mencionados artculos 43 y 44, en los que se contempla lamateria del silencio, analizaremos ms detalladamente la distincin entre los procedi-mientos iniciados a solicitud de interesado, y los que comiencen de oficio.

6.1. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitudde interesado

En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolucinque la Administracin debe dictar en la forma prevista en el art. 43.3, el vencimiento delplazo mximo sin haberse notificado resolucin expresa legitima al interesado o interesadosque hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo,excepto en los supuestos en los que una norma con rango de Ley o una norma de DerechoComunitario establezca lo contrario.

Asimismo, el silencio tendr efecto desestimatorio en los procedimientos relativos alejercicio del derecho de peticin, a que se refiere el art. 29 de la Constitucin, aquellos cuyaestimacin tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a tercerosfacultades relativas al dominio pblico o al servicio pblico, as como los procedimientos deimpugnacin de actos y disposiciones. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya

interpuesto contra la desestimacin por silencio administrativo de una solicitud por eltranscurso del plazo, se entender estimado el mismo si, llegado el plazo de resolucin, elrgano administrativo competente no dictase resolucin expresa sobre el mismo.

La estimacin por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideracin de actoadministrativo finalizador del procedimiento. La desestimacin por silencio administrativotiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposicin del recurso administrativoo contencioso-administrativo que resulte procedente.

La obligacin de dictar resolucin expresa a que se refiere el art. 42.1 de la Ley 30/1992,se sujetar al siguiente rgimen:

a) En los casos de estimacin por silencio administrativo, la resolucin expresa pos-terior a la produccin del acto slo podr dictarse de ser confirmatoria del mismo.

b) En los casos de desestimacin por silencio administrativo, la resolucin expresaposterior al vencimiento del plazo se adoptar por la Administracin sin vincula-cin alguna al sentido del silencio.

Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrn hacer valertanto ante la Administracin como ante cualquier persona fsica o jurdica,pblica o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento delplazo mximo en el que debe dictarse y notificarse la resolucin expresa sinque la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por

9-24

LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS



25/38

cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo delsilencio producido que pudiera solicitarse del rgano competente para resolver. Solicitadoel certificado, ste deber emitirse en el plazo mximo de quince das.

6.2. Falta de resolucin expresa en procedimientos iniciados de oficio

En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo mximo estableci-do sin que se haya dictado y notificado resolucin expresa no exime a la Administracindel cumplimiento de la obligacin legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:

a) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o,en su caso, la constitucin de derechos u otras situaciones jurdicas individuali-zadas, los interesados que hubieren comparecido podrn entender desestimadas

sus pretensiones por silencio administrativo.b) En los procedimientos en que la Administracin ejercite potestades sancionado-

ras o, en general, de intervencin, susceptibles de producir efectos desfavorableso de gravamen, se producir la caducidad. En estos casos, la resolucin quedeclare la caducidad ordenar el archivo de las actuaciones, con los efectos pre-

vistos en el art. 92 de la Ley 30/1992.

En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado porcausa imputable al interesado, se interrumpir el cmputo del plazo pararesolver y notificar la resolucin.

9-25


El interesado podr entender estimada la solici-tud.

Es la regla general: slo ser negativo en loscasos previstos (ver cuadro adjunto).

Tiene consideracin de acto finalizador del pro-cedimiento.

Puede acreditarse por cualquier medio, incluidoel certificado, el cual deber emitirse en el plazomx. de 15 das.

Produce efectos desde el vencimiento del plazoen que debi dictarse y notificarse la resolucin.

La resolucin expresa posterior, en su caso, sersiempre confirmatoria.

El interesado podr entender desestimada la solicitud.

Se producir:

1. Cuando lo establezca una norma con rango de leypor razones imperiosas de inters general o de laUnin Europea .

2. Si se ejercita el derecho de peticin (art. 29 de laConstitucin).

3. Si la estimacin acarrease transferencia de facultadesrelativas al dominio o al servicio pblico.

4. En los procedimientos de impugnacin de actos ydisposiciones (regla general).

5. Cuando se trate de procedimientos iniciados deoficio de los que pudiesen derivar derechos paralos interesados (art. 44.1).

Permite interponer el recurso que proceda.

Acreditacin y momento de produccin de efectos: igualque el silencio positivo.

La resolucin expresa posterior, en su caso, podr

confirmar o no la denegacin.

SILENCIO ADMINISTRATIVO

Positivo Negativo

Art. 43

LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS


26/38

En todo caso, las Administraciones Pblicas informarn a los interesados del plazomximo normativamente establecido para la resolucin y notificacin de los procedimien-tos, as como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha.

7. La ejecucin forzosa de los actos administrativos

Define GARRIDO FALLA la ejecutividad del acto administrativo como la cualidad jur-dica que se reconoce a la Administracin para proceder a ejecutar los actos y operacionesnecesarias que su ejecucin comporta.

En este sentido, el decir que un acto es ejecutivo es tanto como confirmar que tiene

fuerza obligatoria y debe cumplirse, lo cual ocurre desde el momento en que (supuestoslos dems requisitos que de forma genrica condicionan su eficacia) el acto es definitivo,con independencia de que sea firme.

De aqu se desprende la regla general del carcter no suspensivo de los recursosadministrativos y jurisdiccionales que se pueden utilizar para impugnar los actos admi-nistrativos, recogida en nuestro Derecho, al establecer el art. 111 de la LRJ-PAC que lainterposicin de cualquier recurso no suspender la ejecucin del acto impugnado, salvoen los casos en que una disposicin establezca lo contrario. No obstante, la Ley 4/1999,de reforma de la LRJ-PAC, manteniendo la regla general de la no suspensin, introduceen el artculo 111, con las cautelas adecuadas, algunos criterios que la jurisprudenciahaba manifestado reiteradamente sobre la tutela cautelar, autorizndose la posibilidadde que la suspensin, en el marco del principio de razonabilidad, pueda prolongarse sin

solucin de continuidad hasta la sede jurisdiccional, tal y como veremos al estudiar losrecursos administrativos.

No obstante, tras la aprobacin de la Constitucin de 1978, se considera que los actosadministrativos sancionadores no son ejecutivos, de modo que la interposicin del corres-pondiente recurso, administrativo o jurisdiccional, suspende su efectividad. As lo hansealado el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional, que entienden que la presun-cin de legalidad de los actos administrativos cede ante la presuncin de inocencia y elprincipio in dubio pro reo, que recoge el art. 24 de la Constitucin.

Asimismo, la Exposicin de Motivos de la LRJPAC establece que: (la) potestad(dela Administracin) que permite articular los medios de ejecucin que garanticen la efica-cia de la actividad administrativa, queda en todo caso subordinada a los lmites constitu-

cionales, debiendo adoptarse los medios precisos para la ejecucin, de modo que se res-trinja al mnimo la libertad individual y de acuerdo con el principio de proporcionalidad.

7.1. Suspensin de los actos administrativos

Dice ROYO VILLANOVA que la eficacia de los actos administrativos puede quedar, enciertos casos, interrumpida por voluntad de un rgano pblico. Esto es lo quese llama suspensin: interrupcin temporal de la ejecucin de un acto admi-nistrativo. La suspensin puede alcanzar a la totalidad de las declaracionescontenidas en el acto administrativo o solamente a parte de las mismas.

9-26

LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS



27/38

La suspensin puede ser dictada por la misma autoridad que realiz el acto, por unaautoridad gubernativa y por la autoridad judicial. En cuanto a la suspensin gubernativa,sta puede ser de oficio o en virtud de recurso.

Parece natural que la autoridad administrativa que ha realizado el acto pueda, en oca-siones, suspender la ejecucin del mismo. Esta facultad guarda perfecta correspondenciacon los fines de la Administracin Pblica, a saber: la satisfaccin de los intereses generales.

Segn el art. 111 de la LRJPAC, la interposicin de cualquier recurso, excepto en loscasos en que una disposicin establezca lo contrario, no suspender la ejecucin del actoimpugnado, pero la autoridad a quien competa resolverlos, previa ponderacin, suficien-

temente razonada, entre el perjuicio que causara al inters pblico o a terceros la suspen-sin y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediatadel acto recurrido, podr suspender de oficio o a solicitud del recurrente la ejecucin delacto impugnado en el caso de que dicha ejecucin pudiera causar perjuicios de imposibleo difcil reparacin. Tambin podr suspenderse cuando la impugnacin se fundamente enalguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el art. 62 de la LRJPAC. Elacuerdo de suspensin ser motivado (art. 54 LRJPAC).

En virtud de la presuncin de legitimidad de los actos administrativos, stos son inme-diatamente ejecutivos; adems, la Administracin tiene el privilegio de poder llevar a efec-to, por s misma, su ejecucin.

Contra las actuaciones de los rganos administrativos no se admiten interdictos, siem-

pre que aqullos acten dentro de su competencia, y de acuerdo con el procedimientolegalmente establecido.

Si la Administracin vulnera estos requisitos, acta por va de hecho y s que podranemplearse aqu los interdictos.

La accin de oficio es sinnimo de ejecutoriedad esto es, que la Administracinpuede, a travs de los rganos competentes, en cada caso, proceder a la ejecucin for-zosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecucinde acuerdo con la ley; o en que por ley se exija la intervencin de los Tribunales (art. 95de la LRJPAC).

El acto administrativo desempea, con respecto a su ejecucin, el papel de ttulo eje-

cutivo, y en base a ello: La Administracin Pblica no puede iniciar actuacin material que limite dere-

chos de los particulares, sin que previamente haya sido adoptada la decisin quele sirva de fundamento jurdico.

El rgano que autorice el acto de ejecucin material de resoluciones est obliga-do a notificar al particular interesado la resolucin que autorice laactuacin administrativa (art. 93 de la LRJPAC).

9-27


LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS


28/38

7.2. Procedimientos de ejecucin

La LRJ-PAC (Ley 30/1992) enumera cuatro medios de ejecucin forzosa en el art. 96.Son los siguientes:

El apremio sobre el patrimonio.

La ejecucin subsidiaria.

Las multas coercitivas.

La compulsin sobre las personas.

En cualquier caso, la Ley no impone a la Administracin la obligacin taxativa de uti-lizar uno determinado al caso concreto. Desde esta perspectiva, la Ley establece que si laAdministracin tuviese varios medios de ejecucin entre los que pudiera elegir, aplicar elmenos restrictivo a las libertades individuales.

Por otra parte, si a la hora de ejecutar un acto la Administracin tuviese la necesidadde entrar en el domicilio del afectado, deber obtener el consentimiento del mismo o, ensu defecto, la oportuna autorizacin judicial para proceder a la entrada.

Examinaremos, a continuacin, y por separado cada uno de los medios de ejecucinforzosa que la Ley 30/1992 contempla.

7.2.1. El apremio sobre el patrimonio

Dice el art. 97 de la LRJ-PAC:

1. Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad lquida seseguir el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimientorecaudatorio en va ejecutiva.

2. En cualquier caso no podr interponerse a los administrados una obligacinpecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal.

Es el procedimiento de que dispone la Administracin Pblica para el cobro de los cr-ditos consistentes en cantidad lquida a favor. Fundamentalmente se emplea este procedi-miento para el cobro de las deudas que tienen un carcter contributivo o fiscal, pero laposibilidad hay que extenderla a cuantas liquidaciones tengan su origen en un acto admi-

nistrativo (por ejemplo, multas y procedimiento sobre los bienes de los responsables direc-tos o subsidiarios frente a la Administracin por razn del manejo de caudales pblicos).Pero hay que entender excluidas las deudas de tipo civil.

Este procedimiento se desarrolla a travs de la venta de bienes del destinatario delacto, en la medida necesaria para que la Administracin haga efectiva la deuda.

Hay que tener en cuenta que no podr imponerse una obligacin de estetipo (pecuniaria) que no estuviese establecida con arreglo a una norma derango legal.

9-28

LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS



29/38

7.2.2. La ejecucin subsidiaria

Habr lugar a la ejecucin subsidiaria cuando se trate de actos que, por no ser perso-nalsimos, puedan ser realizados por sujetos distintos del obligado; por ejemplo, la obliga-cin que se imponga a un administrado de demoler una construccin realizada sin el opor-tuno permiso, o de revocar la fachada de su casa. En estos casos, la Administracin realizarel acto por s o a travs de las personas que determine a costa siempre del obligado, el cualresponde de los gastos, daos y perjuicios que se hayan producido, pudindose emplear porla Administracin el procedimiento de apremio sobre el patrimonio (art. 98 de la LRJ-PAC).

7.2.3. La multa coercitiva

La Administracin podr, para conseguir la ejecucin de determinados actos a cargode los particulares obligados, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiem-po que sean suficientes para cumplir lo ordenado. Pero slo en los siguientes supuestos(art. 99 LRJ-PAC):

Actos personalsimos en que no proceda la compulsin directa sobre la personadel obligado.

Actos en que, procediendo la compulsin, la Administracin no lo estime con-veniente.

Actos cuya ejecucin pueda el obligado encargar a otra persona.

Debe observarse que para que estas multas puedan imponerse hace falta una Leyespecial que la autorice y determine su forma y cuanta. Adems, la multa coercitiva esindependiente de las que puedan imponerse en concepto de sancin y, por tanto, compa-tible con ellas.

Con las multas coercitivas lo que la Administracin hace es enviar multas encadena-das en el tiempo, una y otra vez, con el fin de hacer efectiva la prestacin. No tienen carc-ter retributivo, sino que se orientan a forzar el cumplimiento de la obligacin legal que setrate, por ejemplo los recargos de Hacienda o de las Cotizaciones a la Seguridad Social.

7.2.4. La compulsin sobre las personas

El art. 100 de la LRJPAC dispone que:1. Los actos administrativos que impongan una obligacin personalsima de no

hacer o soportar podrn ser ejecutados por compulsin directa sobre las perso-nas en los casos en que la Ley expresamente lo autorice, y dentro siempre delrespeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitucin.

2. Si tratndose de obligaciones personalsimas de hacer, no se realiza-se la prestacin, el obligado deber resarcir los daos y perjuicios, acuya liquidacin y cobro se proceder en va administrativa.

9-29


LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS


30/38

A travs de este sistema, la Administracin utiliza la coaccin con el fin de poder eje-cutar sus actos, sin necesidad de acudir a los Tribunales, en el supuesto que el afectado nocumpla con su obligacin.

9-30

LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS


CUMPLIMIENTO VOLUNTARIO

POR EL ADMINISTRADO

ACTO ADMINISTRATIVO EFICAZ

ACTO FAVORABLE

EJECUCIN DE OFICIO

POR LA ADMINISTRACIN

ACTO DE GRAVAMEN

RESOLUCIN AADMINISTRATIVA DE EJECUCIN

NOTIFICACIN AL ADMINISTRADO

ACCIN

DE OFICIO

1. Apremio sobreel patrimonio.

2. Ejecucin subsidiaria.

3. Multa coercitiva.

4. Compulsin sobrelas personas.

Compulsinsobre laspersonas

EJECUCIN DE LOSACTOSADMINISTRATIVOS

Apremiosobre el

patrimonioMulta

coercitivaEjecucinsubsidiaria

arts. 93 a 101

Los actos administrati-vos sern inmediata-mente ejecutivos, pre-vio apercibimiento.

No se iniciar ningunaaccin ejecutiva sinresolucin previa quela fundamente.

La interposicin de unrecurso no suspende laejecucin del actoimpugnado, salvo questa pudiese causar per-juicios de imposible odifcil reparacin o sefundamente en causade nulidad.

No se admitirn inter-dictos contra las actua-ciones de los rganosadministrativos.

Se utilizar cuando,en virtud de actoadministrativo,hubiese de satisfa-cerse cantidadlquida.

No podr imponer-se obligacin pecu-niaria que no estu-viere establecidacon rango de ley.

Se impondrn en laforma y cuanta quelas Leyes determinen.

Pueden reiterarsepor lapsos de tiemposuficientes paracumplir lo ordenado.

Es independiente delas sanciones queprocedan y compati-ble con ellas.

Procede:- En actos personal-

simos, si no cabe ono se cree conve-niente la compul-sin directa.

- En actos cuya eje-cucin pueda elobligado encargara otro.

Debe tratarse deactos no personalsi-mos que puedan serrealizados por sujetodistinto del obligado.

La Administracinpodr realizar el actopor s o a travs delas personas que sedetermine, a costadel obligado.

El importe podrliquidarse provisio-nalmente y antes dela ejecucin.

Debe autorizarse laLey. Se respetar la dig-

nidad de la personay los derechos esta-blecidos en laConstitucin.

Procede cuando setrate de actos per-sonalsimos de nohacer o soportar.

Si el responsable deuna obligacin per-sonalsima de hacerno la ejecuta, resarci-r daos y perjuicios.

REGLAS GENERALES

EJECUTIVIDAD INMEDIATA

INCUMPLIMIENTO POR EL ADMINISTRADO


31/38

8. La invalidez de los actos administrativos y sus grados

Hemos visto cmo la LRJ-PAC establece que los actos de las Administraciones Pbli-cas sujetos al Derecho Administrativo (es decir, actos administrativos) se presumirn vli-dos y producirn efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se dispongaotra cosa.

Si analizamos el contenido de esta disposicin legal, vemos que se presume la validezy la eficacia por el hecho de ser un acto administrativo. Ello es lgico si pensamos que laAdministracin acta sometida al imperio de la Ley, respetando el ordenamiento jurdico.Sin embargo, tal presuncin parece aventurada, por cuanto los interesados pueden discre-

par de tal aseveracin y por lo tanto alegar la invalidez en cualquier momento. Es decir, losactos administrativos sern vlidos en tanto no se demuestre su invalidez.

8.1. Nulidad de pleno derecho

Un acto o negocio es nulo, con nulidad absoluta o de pleno derecho, cuando su ine-ficacia es intrnseca y por ello carece ab initiode efectos jurdicos sin necesidad de una pre-

via impugnacin. Este supuesto mximo de invalidez o ineficacia comporta una serie deconsecuencias caractersticas: ineficacia inmediata del acto, carcter general o erga omnesde la nulidad, e imposibilidad de sanarlo por confirmacin o prescripcin.

El efecto inmediato de la nulidad supone que el acto es ineficaz por s mismo, sin

necesidad de intervencin del juez, a quien, en todo caso, puede pedirse una declaracinde nulidad en el supuesto de que sea necesario para destruir la apariencia creada o paravencer la eventual resistencia de un tercero.

El carcter general significa que es susceptible de oponerse o tenerse en cuenta encontra y a favor de cualquiera. Cualquier persona puede instar la nulidad y, aun sin quemedie peticin de parte, el juez puede y debe apreciarla de oficio, y ello, adems, en cual-quier momento, porque, dada su naturaleza, la accin no se extingue ni porcaducidad, ni por prescripcin.

9-31


LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS

GRADOS

DE INVALIDEZ

1. Nulidad de pleno derecho.

2. Anulabilidad.

3. Irregularidad no invalidante.

4. Inexistencia.


32/38

La nulidad absoluta no puede sanarse por confirmacin puesto que no est en elcomercio de los hombres, ni en la esfera de la autonoma de la voluntad. La trascendenciageneral de la misma supone, adems, la nulidad de los actos posteriores que traigan causadel acto nulo, sin otra limitacin que la relativa a los terceros de buena fe que hayan podi-do confiar en la validez del acto.

La nulidad absoluta se identifica con la nulidad de pleno derecho, regulada en elart. 62. Segn el mismo, los actos de la Administracin son nulos de pleno derecho enlos siguientes casos:

a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

b) Los dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materiao del territorio.

c) Los que tengan un contenido imposible.

d) Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia desta.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmenteestablecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formacinde la voluntad de los rganos colegiados.

f ) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los quese adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales

para su adquisicin.g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin de rango legal.

Tambin sern nulas de pleno derecho (art. 62.2) las disposiciones administrativasque vulneren la Constitucin, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango supe-rior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad dedisposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Siempre que pueda demostrarse cualquiera de los preceptos anteriores, el acto debe-r declararse nulo. Estos actos se caracterizan por:

1. Carecer desde su inicio de eficacia. Aunque existan como tales, no puedenproducir efectos.

2. La sentencia o resolucin que establezca la nulidad de pleno derecho es unasentencia declarativa, ya que tan slo declara lo que era realidad: que el actono existe.

3. La declaracin de nulidad tiene efecto desde el da en que se produce el acto.

4. Estos actos no pueden ser convalidados, por eso la declaracin denulidad puede ser solicitada en cualquier momento.

5. Cualquiera puede invocar la nulidad, tenga o no inters en el asunto,ya que al afectar al orden jurdico se entiende que afecta a todos.

9-32

LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS



33/38

Hay que tener en cuenta, sin embargo, que no slo los actos administrativos puedenadolecer de nulidad absoluta, sino tambin las disposiciones de carcter general.

La Ley no se detiene a enumerar los supuestos de nulidad de disposiciones generales,sino que afirma la nulidad de stas por infracciones de la jerarqua normativa y por norespetar los principios establecidos en el art. 9.3 CE relacionados con las disposicionessancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

En este sentido, el art. 51 LRJ-PAC establece:

1. Las disposiciones administrativas no podrn vulnerar la Constitucin o las leyesni regular aquellas materias que la Constitucin o los Estatutos de Autonoma

reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las AsambleasLegislativas de las Comunidades Autnomas.

2. Ninguna disposicin administrativa podr vulnerar los preceptos de otra derango superior.

3. Las disposiciones administrativas se ajustarn al orden de jerarqua que establez-can las leyes.

8.2. La anulabilidad y las irregularidades no invalidantes

8.2.1. Actos anulables

Con independencia de estos actos nulos de pleno derecho existen otros actos quepueden incurrir en otras infracciones del ordenamiento jurdico, si acaso no tan graves

como las que hemos visto, ya que aqullas afectaban a elementos esenciales de los actosadministrativos. As, podemos decir que si un acto administrativo incurre en infraccionesque no afecten a elementos esenciales o no produzcan indefensin nos encontraremosante actos anulables.

Respecto a estos actos, la LRJ-PAC no limita los supuestos que implican la anulabili-dad, tal como lo hace con los nulos de pleno derecho, sino que anulable sertodo aquello que no sea nulo de pleno derecho y es suficientemente impor-tante como para que se considere irregular.

9-33


LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS

CARACTERSTICASDE LOS ACTOS NULOS

1. Carecen de eficacia desde el inicio.2. La sentencia que establezca la nulidad es declarativa.

3. La declaracin de nulidad tiene efectos retroactivos.

4. No pueden ser convalidados.

5. La legitimacin activa la tienen todos.


34/38

As, la LRJ-PAC, en su art. 63 establece:

1. Son anulables los actos de la Administracin que incurran en cualquier infrac-cin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder.

2. No obstante, el defecto de forma slo determinar la anulabilidad cuando el actocarezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o d lugar ala indefensin de los interesados.

3. La realizacin de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido paraellas slo implicar la anulabilidad del acto cuando as lo imponga la naturalezadel trmino o plazo.

La anulabilidad o nulidad relativa tiene unos efectos ms limitados. Su rgimen pro-pio viene delimitado por dos coordenadas: el libre arbitrio del afectado y la seguridad jur-dica. De acuerdo con estos presupuestos el o los afectados por un acto anulable, y sloellos, pueden pedir la declaracin de nulidad dentro de un cierto plazo, transcurrido elcual, si no se produce reaccin, el acto sana y el vicio de nulidad queda purgado. El ejerci-cio de la accin de nulidad y el consentimiento expreso o tcito de quien puede ejercitar-la producen el efecto sanatorio. Adems, el vicio es convalidable por el autor del acto aunantes de que transcurra el plazo o se preste ese consentimiento, sin ms que subsanar lainfraccin legal cometida.

Estos actos anulables se caracterizan por las siguientes notas:

Tienen efectos en tanto no sean anulados.

La sentencia o resolucin que declare la anulacin es constitutiva, ya que modi-fica (constituye) una nueva realidad jurdica; lo que exista y tenga efectos ya noexiste y por tanto no tiene efectos.

La anulacin tiene efectos desde el da en que es declarada, nunca antes.

Puede ser convalidada, por diversos sistemas, muy frecuentemente por el trans-curso del tiempo que tiene el particular para interponer recurso sin hacerlo y portanto el acto deviene firme.

La anulacin slo puede serinvocada por una persona interesada, no por cual-quiera.

La anulabilidad se establece por el ordenamiento en beneficio exclusivo del particularafectado por el acto viciado. Para ello se reconoce a ste la posibilidad de reaccionar con-tra el mismo y de solicitar la declaracin de nulidad del acto. Si esta reaccin del afectadono se produce el ordenamiento se desentiende del vicio cometido, que, de este modo, seconsidera purgado en aras de la seguridad jurdica, con la que se estima incompatible elmantenimiento de una situacin de pendencia prolongada.

Por las mismas razones, la propia Ley permite la convalidacin de losactos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan, convalidacin queproducir efectos a partir de la fecha en que tenga lugar (art. 67 LRJ-PAC).

9-34

LABOR

OMNIA

V I N C I T

ADAMS



35/38

8.2.2. Irregularidad

En sentido estricto, la irregularidad no es una categora de la invalidez: los defectosque la originan no son de entidad suficiente como para invalidar el acto. La doctrina deno-mina irregularidades no invalidantes a estos vicios o defectos que no invalidan el acto:

Defectos de forma que no renen las condiciones del art. 63.2 (afectar a un ele-mento esencial para alcanzar su fin y dar lugar a indefensin). De este modo,como dijimos antes, un defecto de forma de carcter ordinario no invalida el acto.

Las actuaciones fuera del tiempo establecido tampoco invalidar

Acto Administrativo (Adams)

Documents

Transcript of Acto Administrativo (Adams)