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ACTAS DE LAS PRIMERAS JORNADAS INTERNACIONALES SOCIEDAD, ESTADO Y UNIVERSIDAD Volúmen 1: Políticas de Protección Social y Derechos Sociales

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ACTAS DE LAS PRIMERAS JORNADAS INTERNACIONALES

SOCIEDAD ESTADO Y UNIVERSIDAD

ALEJANDRO H. DEL VALLE

ENRIQUE ANDRIOTTI ROMANÍN (compiladores)


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Diseño Gráfico

Carlo Pasolini.

Primera Edición:

©2011.

Queda Hecho el depósito

Que marca la Ley 11.723.

Queda prohibida la reproducción

total y/o parcial de este libro

sin la autorización del autor y/o editor.

Actas de las Primeras Jornadas Internacionales : Sociedad, Estado y

Universidad / compilado por Alejandro Hugo Del Valle y Enrique

Salvador Andriotti Romanin. - 1a ed. - Mar del Plata : Universidad

Nacional de Mar del Plata, 2011.

E-Book.

ISBN 978-987-544-419-5

1. Ciencias Sociales. 2. Actas de Congresos. I. Del Valle, Alejandro

Hugo, comp. II. Andriotti Romanin, Enrique Salvador, comp.

CDD 301

Alejandro Del Valle –Enrique Andriotti Romanín (Comp.)

ACTAS DE LAS PRIMERAS JORNADAS INTERNACIONALES:

SOCIEDAD ESTADO Y UNIVERSIDAD

Mar del plata: UNMDP, 2011

ISBN-10:

ISBN-13:


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Comité Académico

Dra. Gloria Mendicoa (Gino Germani/UBA - UNLM –Argentina)

Mag. María Felicita Elías (UBA- Argentina)

Dra. María Estela Lanari (UNMDP- Argentina)

Dra. Lucía Cortez Da Costa (UEPG- Brasil)

Dra. Gleny Terezinha Duro Guimaraes (PUC-Brasil)

Mag. Nora Britos (UNC- Argentina)

Dr. Luis Porta (UNMDP- Argentina)

Dra. Silvia Fernández Soto (UNCP –Argentina)

Mag. Silvia Rivero (Universidad de la República – Uruguay)

Mag. Andrés Felipe Cubillos Novella (Pontificia Universidad Javeriana –Colombia)

Lic. Alicia Jorge (UNMDP – Argentina)

Mag. Marcelo Lucero – (UNSJ – Argentina)

Dr. Alfredo Carballeda –(UNLP – Argentina)

Comité Organizador

Dr. Alejandro H. Del Valle

Dr. Enrique Andriotti Romanín

Mag. Laura Bucci

Mag. Beatriz Morrone

Lic. Verónica Cuneo

Lic. Marisa Burlastegui

Prof. Pablo N. Voet

Dr. Gustavo Salerno

Dra. Viviana Ibañez

Dr. Oscar Aello

Prof. José Luis Fernandez de Landa

Mag. Irene Bucci

Mag. Cristina Barbieri

Lic. Verónica Úrsula Sarlo

Estudiante Maria Sol Ramella

Estudiante Dante J. Boga

Estudiante Andrea Coletti


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INDICE Pág. La asignación universal por hijo: ¿contrarreforma de las políticas sociales o asistencialización de la protección social? As possibilidades da proteção social no MERCOSUL Los derechos sociales de niños, adolescentes y familias en tres provincias argentinas: modificaciones en las políticas, las intervenciones institucionales y la organización familiar La formulación de políticas de protección social, ¿Soluciones especificas a problemas específicos?: El caso de las pensiones no contributivas.

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“Los sentidos otorgados a la condicionalidad de la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social”

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Representaciones sociales de beneficiarios de una Política de protección social con enfoque de derechos “Pobreza: conceptualización y reproducción a través de las políticas sociales” “Pobreza: conceptualización y reproducción a través de las políticas sociales”

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El ‘Plan de Inclusión Previsional’: Análisis, debates y perspectivas de la extensión de la cobertura de la Seguridad Social en Argentina (2003-2010).

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O estado do apartheid vesus o estado de direitos: um estudo sobre o acesso a terra na áfrica do sul contemporânea

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La pobreza frente al derecho a la gratuidad de la educación ¿límite o desafío?

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Capitalismo periférico e políticas sociais: a importância da compreensão dessa relação para o entendimento da gênese e processo de desenvolvimento das políticas sociais no brasil Projeto família curitibana: uma construção metodológica Reflexão do programa de aquisição de alimentos (paa) no contexto da agricultura familiar nas comunidades rurais de buerarema, bahia, brasil Del Plan Familias a la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social. Escuchando las voces de actores destinatarios en dos barrios del Gran La Plata. Análise sociológica das instituições componentes do arranjo produtivo local da piscicultura no município de restinga sêca no estado do rio grande do sul Los derechos sociales y su exigibilidad en la provincia de buenos aires.

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La asignación universal por hijo: ¿contrarreforma de las políticas sociales o asistencialización de la protección social?

Borghini, NataliaUBA (Facultad de Ciencias Sociales) /UNSAM – CONICET

Bressano, ClaraUBA (Facultad de Ciencias Sociales) – CONICET

Logiudice, Ana UBA (Facultad de Ciencias Sociales/Facultad de Psicología -

Palabras clave: asistencia –seguridad – asignación

Resumen

Partiendo de la definición de política social que hace énfasis en las políticas de distribución secundaria del ingreso (analíticamente diferenciada de la política laboral), es posible establecer una diferenciación analítica en torno al sujeto-objeto de la intervención. Mientras que un sector de esta política se inscribe en las seguridades derivadas de la relación salarial formal – caso del seguro social – otro, la asistencia, interviene sobre las consecuencias y circunstancias sociales y/o individuales, derivadas de la no inserción en el mercado de trabajo. De esta forma, mientras que la seguridad social se estructura en base al reconocimiento de derechos de los sujetos, tradicionalmente amparados en tanto asalariados formales, la asistencia ha sido una intervención social orientada a compensar las necesidades individuales de los sujetos no integrados. Así, la asistencia y la seguridad social se constituyeron en distintas formas permanentes de intervenir sobre la cuestión social, cuyo peso y cariz se modificaron históricamente, como parte del proceso de disputa política mediante el que se define y delimita la forma y los sujetos de intervención de la política social.

En este sentido, en la década del ’90 en Argentina, las políticas sociales adquirieron un fuerte rasgo asistencialista, resultado de la imposición de un nuevo orden político institucional, derivado del neoliberalismo y el ajuste estructural, el cual legitimó la carencia (de trabajo y bienes) ante la falta de dinero y de adaptación a las transformaciones ocurridas en el mundo del trabajo. Esta modalidad de intervención social, encontrará nuevos límites y críticas a partir de la crisis político-social de los años 2001 y 2002.

Frente al impulso que adquirieron, en los últimos años, nuevas modalidades de intervención sobre la cuestión social, algunos autores sostienen el comienzo de un proceso de contrarreforma de algunas políticas sociales del estado (Danani, C. y Hintze, S. 2010; 2011). Según esta perspectiva, diversas transformaciones recientes de la política social, entre ellas la propia consagración de la Asignación Universal por Hijo, evidenciarían el paso, aún incompleto, de un modelo de protección social basado en la asistencia hacia otro fundado en principios de seguridad. De allí que uno de los factores de análisis y debate contemporáneo es si es posible observar, en las políticas sociales recientemente implementadas, una transformación con respecto a la política social asistencialista, y en qué sentido la misma resulta innovadora, rupturista o continuadora del paradigma previo.

En el marco de la tensión entre asistencia y seguridad, la pregunta específica que nos guía es si puede observarse en políticas como la Asignación Universal por Hijo, un progresivo desplazamiento de la “compensación de la pobreza”, rasgos prototípico de la política social neoliberal, hacia una modalidad de intervención social estatal tendiente a restituir e instituir derechos sociales socavados en las últimas décadas en nuestro país. A partir de un abordaje cuali-cuatitativo de las dimensiones normativas, funcionales y presupuestarias de los programas socio-asistenciales, esperamos indagar en qué grados la política social de los últimos años avanza hacia una constitución de derechos en términos institucionales e incluso, como conquistas políticas de los sectores populares.

Introducción: Política social, asistencia y transformaciones actuales.


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Desde hace ya algunas décadas el interés por la asistencia social no solo se ha renovado sino que se ha convertido en el eje sobre el que se estructuró el debate en torno a las características de la política social reciente, en especial, aquella gestada en el contexto de los procesos de reforma del estado y ajuste estructural neoliberal.

En la actualidad, la reciente creación de la Asignación Universal por Hijo, conjuntamente con una serie de reformas en otras áreas de política social –como el sistema previsional-, han renovado el debate acerca de la asistencia, incluso al punto de señalar la transformación misma de la propia asistencia en un componente novedoso de la seguridad social.

No obstante, las conclusiones que uno pueda extraer acerca de los procesos en curso y sus alcances dependen de las definiciones mismas de política social y asistencia, que operan como supuestos teóricos de estos tipos de indagación. A título de ejemplo, pongamos por caso que para algunas perspectivas, la intervención asistencial es considerada como una forma específica, entre otras, de las intervenciones sociales del estado, que se distingue en función del sujeto al que está destinada. Sin embargo, las poblaciones atendidas con la que la misma se identifica resultan divergentes: sujetos no integrados al mercado de trabajo; sujetos que presentan necesidades específicas no comprendidas por la seguridad, o población en condiciones de extrema pobreza, etc.

Según Danani (2009), quien recupera la definición de Marshall y Cortés (1993), la política social es una intervención social del estado que coadyuva en la producción de las condiciones de vida y la reproducción de la vida (en un sentido amplio) en tanto su objeto específico es la regulación indirecta de la forma mercancía de la fuerza de trabajo . Desde esta perspectiva es posible identificar las contradicciones derivadas de las luchas sociales y políticas que inciden sobre las intervenciones estatales. De esta manera, la autora distingue, al interior de las intervenciones sociales del estado, la política laboral y la política social propiamente dicha. Mientras que la primera interviene directamente en las condiciones de venta y uso de la fuerza de trabajo, actuando sobre el circuito de distribución primaria del ingreso, la segunda acciona moldeando y creando las condiciones de producción y la reproducción de la vida por intermedio de la distribución secundaria del ingreso (Danani; 2009:33) que, agregamos, se convierte ella misma, en objeto de luchas sociales y sede de contradicciones y conflictos políticas.

Ahora bien, partiendo de esta definición de política social que hace énfasis en las políticas de distribución secundaria del ingreso (analíticamente diferenciada de la política laboral), podemos diferenciar la política social según el sujeto-objeto de intervención. Mientras que un sector de esta política se inscribe en las seguridades derivadas de la relación salarial formal – caso del seguro social – otro sector, la asistencia, interviene sobre las consecuencias y circunstancias sociales y/o individuales, derivadas de la no inserción en el mercado de trabajo. Ambas constituyen formas distintas y permanentes de intervenir sobre la cuestión social pero, cuyo peso y cariz, se modifican históricamente en función de la disputa política que las enmarca.

En este sentido, las políticas neoliberales implicaron profundas transformaciones en la relación estado-sociedad y no pudieron más que redefinir el carácter de la asistencia. Las políticas de privatización y desfinanciamiento de los servicios sociales universales, la delegación de responsabilidades estatales en la comunidad y la desregulación de la condición salarial, impulsaron el crecimiento de la importancia de las intervenciones asistenciales. Ella se instituyó en práctica de compensación de los costos del ajuste estructural, que aumentó el desempleo y la pobreza. Sus rasgos distintivos fueron la focalización del gasto, la marcada transitoriedad de las herramientas de intervención, la generalización de las condicionalidades y la participación de las organizaciones sociales.

En Argentina, bajo el neoliberalismo, el mercado laboral formal se redujo, lo que trajo aparejada la cuestión vital de resolver cómo se atendía al resto de la población que trabajaba bajo condiciones precarias y flexibles (desreguladas) o, directamente se encontraba desocupada. En esta nueva coyuntura social, signada por el empobrecimiento creciente tanto de los trabajadores como de los desocupados, muchos análisis (Grassi, Hintze y Neufeld, 1994) tendieron a distinguir la asistencia social del asistencialismo. Para estos autores, la novedad (relativa) del asistencialismo consistió en promover una intervención social estatal que obligaba a asistir a los grupos sociales con necesidades específicas, y a los sectores sociales en condiciones de extrema pobreza, bajo acciones volátiles y focalizadas en las carencias, en vez de intervenciones regidas en el marco de


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derechos y garantías (Grassi 2003: 228). En este sentido, la intervención asistencialista de la política social puede comprenderse como el resultado de la imposición de un nuevo orden político institucional, basado en el ajuste estructural, y la legitimación de las carencias de la población que no se adaptaba a las transformaciones en el mundo del trabajo.

De esta forma puede argumentarse la existencia de una distinción entre asistencia y asistencialismo que habilita a repensar lo asistencial como un sector de la política social que, según el momento histórico y la correlación de fuerzas políticas de la sociedad, adquirirá distintas características de intervención . Así, pude identificarse la política social asistencial como una forma de intervención social estatal tendiente a atender especificidades sociales que no pueden ser subsanadas y que no necesariamente responden a problemas derivados de la desposesión (Grassi 2003:228). De ahí que la asistencia no responda, exclusivamente, a la provisión de bienes y de servicios frente a lo que social y políticamente se establezca como “carencias sociales”. Asimismo, podríamos agregar que, en tanto es un sector de la política social, ésta no necesariamente se opone a la constitución de derechos sino que su acción, en tal sentido, dependerá de la disputa política de los distintas clases por el reconocimiento de derechos que vayan más allá de la supervivencia (Grassi 2003).

La política social asistencial, al tiempo que se consolidaba el nuevo modelo de acumulación, asumió un cariz centrado en la población en condiciones de extrema pobreza (Vilas 1997) cuyo número se incrementó, al igual que el de los desocupados. Como explicita Grassi: “la asistencia social a las víctimas de tales infortunios se organizó por fuera de las instituciones del trabajo, como un sector de la política social subordinado a las reglas y regulaciones de este mercado y destinado a ser ‘depositario’ de situaciones reproducidas en magnitud y cualidad en el marco de las relaciones en el mercado” (2003:27). En este sentido, las políticas de transferencias monetarias (o de bienes) implementadas, se limitaron al suministro de mínimos biológicos de reproducción (Álvarez Leguizamón 2006) y fueron sujetas, cada vez más, a la exigencia de una contraprestación laboral por parte de los perceptores. Esta última asumió una forma marcadamente transitoria, organizada bajo el formato de ‘programas’ poniendo en cuestión la noción de derechos sociales propia del otrora estado social.

Concomitantemente los recursos públicos, aplicados selectiva y condicionadamente, fueron canalizados por intermedio de organizaciones sociales de tipo comunitario, lo que permitió descargar sobre la población pobre, la responsabilidad estatal relativa a la reproducción de las condiciones de existencia, reforzando el control social de los sectores populares. Por otro lado, la exigencia de contraprestación laboral se instituyó en leiv motiv de las intervenciones asistenciales, que buscaba evitar cualquier alteración en el funcionamiento del mercado de trabajo, cada vez más flexibilizado y desregulado. Finalmente, el neoliberalismo conllevó un proceso de extensión de las estrategias de asistencialización hacia otros campos, antes constituidos como universales, dando lugar a la emergencia de un estado asistencialista (Grassi, Hintze, Neufeld 1994) .

Las políticas sociales del kirchnerismo y, principalmente, las implementadas en los últimos dos años (Plan Argentina Trabaja y Asignación Universal por Hijo) se presentan como intervenciones sociales superadoras de la política social asistencial propias del período neoliberal. No sólo se ha ampliado relativamente la cantidad de beneficiarios y, tendencialmente, han canalizado una mayor erogación del gasto público, sino que éstas políticas se presentan como parte de una disputa política articulada alrededor de la restitución del derecho al trabajo y al bienestar de las familias, dando lugar a posiciones teóricas que argumentan la existencia de un proceso de contrarreforma de las políticas sociales. El concepto de contrarreforma se construye a partir de la tradicional dicotomía asistencia-seguridad social, concebidas como modalidades diferenciales de intervención social. Así, mientras que la primera se considera organizada en torno a las necesidades individuales de las personas, la segunda se supone estructurada en base al reconocimiento de derechos de los sujetos que, tradicionalmente en nuestro país, estuvieron atados al reconocimiento de derechos otorgados a los trabajadores asalariados formales (Danani, C. y Hintze, S. 2010).

En este orden de ideas, avanzaremos ahora con la indagación acerca de las eventuales transformaciones experimentadas en forma reciente por la política social asistencial, evaluando en qué medida tales cambios instituyen innovaciones, rupturas o continuidades respecto a la asistencia neoliberal. Como tendremos oportunidad de argumentar, esta indagación implica determinar si se han superado los rasgos asistencialistas


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de la política social asistencial y en qué grados dicha política social avanza hacia una constitución de derechos en términos institucionales e incluso, como conquistas políticas de los sectores populares.

Para cumplimentar estos objetivos, describiremos los alcances del nuevo instrumento de intervención constituido por la Asignación Universal por Hijo, en base a un análisis de la información normativa y prestacional disponible para luego comparar dicha intervención con los rasgos prototípicos de la intervención neoliberal. Finalmente, en el apartado final esperamos poder contribuir a la elucidación de los alcances de dichas transformaciones respecto de las intervenciones asistenciales y de seguridad, de modo tal de aportar a la caracterización de los derroteros actuales de la política social. En este sentido, podemos adelantar nuestra hipótesis señalando que, a nuestro juicio, nos encontramos ante la emergencia de una nueva forma de política social asistencial de carácter híbrido, basada en una “aseguración” de la asistencia, consolidando una intervención más sistemática en torno de los sujetos no incluidos o débilmente integrados al mercado de trabajo.

Trayectorias de la política social: desde la crisis a la Asignación Universal

La crisis económico-social acontecida durante los años 2001-2002 provocó una ola de conflictividad y movilización social que impactó fuertemente sobre el sistema político representativo y contribuyó a la redefinición de los criterios rectores de la asistencia social neoliberal. Los gobiernos pusieron en marcha un conjunto de medidas destinadas a atender la grave situación social y, al mismo tiempo, contener los efectos deslegitimadores de la crisis, fundamentalmente por intermedio de programas de empleo subsidiado, a nivel nacional, y a través de planes alimentarios, a nivel local.

Estas intervenciones se tradujeron en la inclusión de ‘nuevos pobres’, lo que supuso la masificación de la asistencia , que se contrapuso a la selectividad propia de la focalización neoliberal (Andrenacci, Ikei et al 2006; Golbert 2004). Por otra parte, los alcances de la conflictividad social emergente impulsó dicha masividad, lo que a la postre impidió la imposición y verificación de la exigencia de contraprestación laboral. Finalmente, la creciente responsabilidad en materia de gestión de la asistencia social asumida por las organizaciones comunitarias, permitió que algunos movimientos sociales disputaran liderazgos territoriales detentados históricamente por los partidos políticos tradicionales los que, paralelamente, se encontraban sumidos en una grave crisis de representación.

Más tarde, con la asunción del presidente electo Néstor Kirchner, dichos programas sociales fueron puestos en entredicho por su poca eficacia para erradicar el problema del desempleo y la pobreza estructural. De esta forma la intervención social comenzó a gravitar discursivamente en torno a la necesidad de crear ‘empleo genuino’ vía la promoción activa del Estado. En este contexto, desde el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación se lanzó el Plan Nacional de Desarrollo local ‘Manos a la Obra’ , basado en las experiencias asociativas llevadas a cabo por los sectores populares en el marco de la crisis. La intervención social estatal tendió, de esta forma, a promocionar el trabajo de los sectores populares a partir del fomento del ‘autoempleo’ y la economía social, que fueron considerados factores centrales para la progresiva recuperación de las economías locales.

Por otro lado, frente al fracaso de la estrategia masiva de revinculación productiva de los sectores pauperizados y, asumiendo la demanda de los organismos internacionales, hacia mediados de la década, el gobierno impulsó la implementación de intervenciones públicas diferenciadas según los tipos de población a ser atendida, procediendo a la desarticulación del Programa de Jefes y Jefas de Hogar. Así, el decreto 1506/04 estableció que el Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social y el Ministerio de Desarrollo Social relevasen a los beneficiarios del Plan Jefas y Jefes de Hogar según criterios de “empleabilidad”.

Como consecuencia, hacia fines de 2004, se anunció la creación del Plan Familias para incorporar a los perceptores del Plan Jefas y Jefes, fundamentalmente mujeres con hijos, evaluados como “inempleables”. A esta población, en lugar de una contraprestación laboral, se les exigía garantizar la escolaridad y la salud de sus hijos. Esta política provocó el reencierro doméstico de esta población, con el objeto de bajar los niveles de empleo, volviendo a las mujeres a la inactividad (Calvi y Zibecchi, 2006). A la vez, si bien la contraprestación laboral fue abandonada como exigencia masiva, se mantuvo vigente para aquellos sectores de la población en condiciones de reingresar al mercado de trabajo, quienes debían ser atendidos por el Seguro de Empleo y Capacitación.


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En este sentido, si bien desde el 2003 comenzaron a delinearse ciertos cuestionamientos a la política asistencialista persistieron, sin embargo, algunos postulados y elementos de intervención social neoliberal: mecanismos coactivos como la contraprestación, la focalización condicionante, y montos de subsidios que no superaron los mínimos biológicos de reproducción. Estos lineamientos se mantuvieron prácticamente inalterados hasta los primeros años del mandato de Cristina Fernández de Kirchner.

Las transformaciones más importantes ocurrieron a mediados del año 2009, luego de la derrota electoral que alcanzó históricos bastiones peronistas del Conurbano Bonaerense. Dicho revés político, bajo el contexto de la crisis mundial, preanunció la necesidad de ampliar los alcances de la política social asistencial como iniciativa política para rearmar la estructura territorial y fortalecer nuevas bases de legitimación del gobierno.

De esta forma, a mediados de 2009, se lanzó el Programa Argentina Trabaja cuyo objetivo declarado fue alcanzar la inclusión social a través del trabajo, mediante la promoción de la organización cooperativa como estrategia para paliar la incapacidad de absorción de empleo del sector privado . Posteriormente, esta medida fue acompañada por la creación de la Asignación Universal por Hijo, consistente en un beneficio no contributivo otorgado a uno de los padres de niños menores de 18 años, o discapacitados de cualquier edad, que no percibiesen asignación familiar y se encontrasen desocupados o se desempeñasen en la economía informal, con un ingreso no superior al salario mínimo, vital y móvil.

El lanzamiento de esta iniciativa se orientó a concitar legitimación social, no sólo ampliando la cobertura de la política social a los sectores en condiciones de extrema pobreza, quienes habían dado la espalda electoral al kirchnerismo en ese año, sino también reconociendo parcialmente las propuestas de diversas organizaciones sociales y políticas que promovían, desde la década del 90, la implantación del ingreso ciudadano .

La implementación de la Asignación Universal por Hijo supuso una transformación con respecto a los programas de transferencias de ingreso generalizados luego de la crisis. En relación con los sujetos, la definición de la población destinataria se desvinculó parcialmente de la condición de pobreza y fue reemplazada por la situación de desempleo e informalidad laboral del jefe familiar, quien no debía percibir ingresos superiores al Salario Mínimo Vital y Móvil . A diferencia de los parámetros extremadamente selectivos del asistencialismo neoliberal, la fijación de este criterio de selección permitió limitar el carácter discrecional de la focalización basada en los ‘test de no pobreza’.

Por otro lado, la incorporación de trabajadores informales como sujetos con derecho a percibir el beneficio garantizó la expansión de la cobertura a los sectores populares. De esta forma, aún sin ser universal, el programa incorporó a un importante número de perceptores , al tiempo que adquirió un potencial importante para la reducción de los niveles de pobreza y, en especial, de la indigencia .

Sin embargo, los trabajadores informales o desocupados perciben sólo un beneficio mientras que los trabajadores formales complementan la asignación por hijo con otras prestaciones . Sumado a esto, se encontraron notorias dificultades para fiscalizar el nivel de remuneración de la población que trabaja en la economía informal, quedando esta verificación sujeta a las diferentes formas en que los miembros del hogar se declaren. Como consecuencia pueden resultar excluidos de la percepción del subsidio, grupos familiares que perciben ingresos apenas superiores al salario mínimo vital y móvil, frente a otras familias con ingresos no declarados y que se registren como desempleadas. Todo ello genera, como señala Lo Vuolo (2009), una mayor segmentación de la población atendida por parte de las instituciones públicas y no contribuye a combatir el empleo informal.

En este sentido, resulta relevante señalar la crítica que realiza Lo Vuolo, quien establece que la Asignación Universal no sólo no alcanza a ser una cobertura universal sino que ni siquiera es homogénea, en el sentido de que “los niños, niñas y adolescentes siguen teniendo valor diferente en Argentina según la situación laboral de sus progenitores y, en términos generales, continúa vigente el criterio que a mejor empleo y salario, mejor complemento de ingresos por hijos e hijas a cargo.” (Lo Vuolo 2010: 21-22).

Por otra parte, cabe señalar que la percepción total del beneficio de la Asignación está sujeta a la presentación de los certificados de escolaridad y asistencia al sistema de salud. En este sentido, a diferencia de los trabajadores formales, los perceptores cobran mensualmente sólo el 80% del monto total de la prestación, mientras que el 20% restante se percibe a fin de año, una vez presentados los comprobantes en donde


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consten los controles sanitarios y de escolaridad de los niños. Asimismo, ante el incumplimiento de esta condicionalidad el titular pierde la posibilidad de percibir el subsidio . Este aspecto de la Asignación Universal, no obstante, pone en cuestión la institucionalización de la Asignación en términos de derechos ligados a la condición de ciudadanía, a la vez que la persistencia de estas condiciones –por oposición a aquello que ocurre con las asignaciones de los trabajadores formales- conlleva un tratamiento diverso de ambos conjuntos poblacionales, que puede devenir parcialmente discriminatorio y estigmatizante.

Desde el punto de vista de los recursos, el Programa cuenta con un presupuesto anual de 1.650 millones de dólares y es aquel que, al interior del contexto latinoamericano, insume el mayor porcentaje del Producto Bruto Interno (058%) y transfiere mayores montos a los perceptores (Cfr. con Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2009). En este sentido, si bien el monto presupuestario anual da cuenta de su institucionalización como política pública –por lo demás, sustentada con recursos locales, no dependientes del aporte externo-, se evidencian límites en cuanto a la disponibilidad futura de fuentes de su financiamiento. Los fondos destinados al pago de la Asignación Universal no provienen de los aportes patronales, como las asignaciones que perciben los trabajadores formales, sino de las contribuciones, impuestos (principalmente el IVA), intereses, rentas y transferencias del Tesoro y de los rendimientos anuales del Fondo de Garantía y Sustentabilidad del Régimen Previsional Público de Reparto.

En este sentido, aunque la implementación de la Asignación Universal haya modificado las condiciones de vida de los sectores en condiciones de indigencia de manera sustantiva y plantea una tendencia -aún en disputa- en torno a la redistribución progresiva del ingreso, esto no se traduce necesariamente en una modificación en la redistribución de la renta social. Como los sostienen Hinzte y Danani (2010), el 40% de los fondos que constituyen la Asignación Universal provienen de fuentes no contributivas como el Impuesto al Valor Agregado, imposición tributaria que recae, centralmente, en el consumo popular.

A modo de conclusión: sobre la hibridación de la asistencia social

De lo expuesto hasta aquí es dable concluir que, más allá de las tensiones y contradicciones, las transformaciones de la última década, en particular aquellas ligadas a la creación de la Asignación Universal por Hijo, muestran que el estado ha vuelto a ser considerado como actor clave en el proceso de “inclusión” –y no solo de compensación- de la población en condiciones de desempleo y pobreza.

Esto corresponde efectivamente a un cambio de diagnóstico político que enfatiza, a diferencia de los ’90, la importancia de la consolidación y expansión del sistema productivo y su consiguiente generación de empleo.

Esta recuperación del rol del estado responde, a nuestro entender, a una disputa ideológico-política orientada a desandar, al menos parcialmente, las formas de intervención social descentralizadas que fomentaron la preponderancia de las organizaciones de la sociedad civil bajo el supuesto de la mayor eficiencia y transparencia en la asignación de recursos, característico de la década previa. Consecuentemente, estas medidas permitieron recuperar la dimensión social de la pobreza al visibilizarla como una consecuencia estructural frente a la falta de trabajo y no como resultante de las “incapacidades” individuales de adaptación a un mercado de trabajo siempre cambiante.

Así, aún cuando las prestaciones implementadas no superen los mínimos biológicos de reproducción, los incrementos de los montos y la extensión de las prestaciones llevados a cabo por la Asignación Universal han contribuido a entronizar al estado como responsable de la provisión de los mínimos de subsistencia, en detrimento de la delegación de responsabilidades que, sobre el mercado, la comunidad y la familia, impulsaba el neoliberalismo.

Como indica Bertranou, la Asignación Universal supone “la institucionalización de una ayuda que asegura a esta población un monto de dinero que no depende de las fluctuaciones macroeconómicas o laborales” (2010: 53), aunque se encuentra todavía lejos, no solo de los efectos desmercantilizadores de la fuerza de trabajo que las iniciativas de ingreso ciudadano promueven, sino también de una política amplia de redistribución progresiva del ingreso, como por ejemplo, aquella característica del estado Social.

Sin embargo, el nuevo criterio de focalización determinado por la condición de desocupación o informalidad laboral, que resulta menos selectivo y discrecional, registra un impacto potencial más elevado respecto de la reducción de la indigencia.


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De manera concurrente es importante señalar la mayor perdurabilidad de los subsidios, otra de las características diferenciales de la Asignación. Pese a actuar en detrimento de otras poblaciones y carecer de efectos redistributivos amplios, la prestación se basa fundamentalmente en recursos nacionales –aún cuando no esté asegurado su financiamiento de mediano y largo plazo (Danani y Hintze 2010)-. Este elemento debe ser destacado toda vez que contribuye a limitar la transitoriedad de la asistencia social, que bajo el neoliberalismo dependió del financiamiento externo. Al mismo tiempo, la regularidad en la prestación del subsidio permite comenzar a socavar los efectos sociales que dicha transitoriedad había generado sobre la vida de los sujetos. La lógica proyectual de los programas de lucha contra la pobreza imponía cursos de acción –y formas de socialización- limitados en el tiempo y en el espacio, que ponían de manifiesto –y agudizaban- la ausencia de control de la población sobre las condiciones mínimas de su reproducción (Merklen 2005).

De este modo entendemos que la asistencia ha experimentado un proceso de creciente institucionalización y aseguración que excede su tradicional carácter compensatorio neoliberal, en tanto, esta nueva forma de intervención social ha tendido a brindar, en grados variables, mayores niveles de seguridad y estabilidad de las prestaciones. No obstante, si bien la política social asistencial se presenta como una política social cualitativamente diferencial es interesante destacar lo que, a nuestro entender, se traduce en una intervención híbrida que combina una mayor protección de los sujetos asistidos, no insertos en la relación salarial formal, con una persistente –aunque menor – focalización, característica del paradigma neoliberal.

En este orden de ideas, los derroteros seguidos por las políticas que formalmente se centran en paradigmas asociativos y cooperativos, generados en forma concomitante a la Asignación, dan cuenta también de las limitaciones que estas nuevas intervenciones experimentan a la hora de superar el paradigma neoliberal. Por oposición a ciertos elementos de la Asignación Universal, la forma de promoción e inclusión de los sectores populares al mercado de trabajo, propuesta por el Programa Argentina Trabaja, no pareciera constituir y reforzar la noción del ‘derecho’ al trabajo, a pesar de su orientación discursiva. Por el contrario, entendemos que reinstala, bajo otro registro, la responsabilidad de los propios beneficiarios por su bienestar.

En suma, la observación conjunta de la política asistencial contemporánea, centralmente articulada en torno de los programas Argentina Trabaja y Asignación Universal por Hijo, pone en evidencia la existencia de una compleja combinación entre la tradicional política de Transferencia Condicionada de Ingresos junto con intervenciones de carácter de seguridad social. Así, se observa un proceso paradójico por el cual se reconocen derechos – percepción de una asignación familiar, obra social y cobertura jubilatoria – a los sectores desocupados o a quienes se encuentran bajo condiciones informales (e incluso precarias) de trabajo, pero que resultan asociados al cumplimiento de contraprestaciones y condicionalidades punitivas que resultan estigmatizantes.

En este sentido, la implementación de estos programas pareciera tender a inaugurar una nueva forma de política social asistencial de carácter híbrido, basada en una “aseguración” de la asistencia –que de este modo recepta la persistencia de principios que rigieron la política social asistencial del período anterior- más que la consolidación, como contrarreforma, de un sistema de seguridad social. Tal reedición de esta herramienta clásica de corte neoliberal, que terminar por reforzar los aspectos asistenciales, pone de manifiesto las persistentes dificultades para garantizar una efectiva incorporación al mercado de trabajo, centralmente a la relación salarial formalizada, de una parte de la población, a la vez que podría evidenciar la necesidad de compensar a las organizaciones sociales, como consecuencia de una, aunque mermada, latente conflictividad social.

Por otro lado, no puede perderse de vista que la ampliación del número de sujetos asistidos es una característica que ha asumido la mayor parte de los programas de transferencias monetarias condicionadas, intervenciones promocionadas por los organismos internacionales de asistencia al desarrollo que se han generalizado en América Latina durante la última década. Asimismo, son modalidades de intervención asistenciales que, en el marco de las fronteras nacionales cuentan con una amplia legitimación social. Probablemente, porque este tipo de programas se orientan hacia el binomio madre-hijo, reinstalando la necesidad de la contraprestación como ‘devolución’ y ‘responsabilidad’ frente a la ayuda percibida.

La evolución futura de la Asignación Universal, tanto en cantidad de perceptores, en formas de financiamiento que tiendan a una redistribución de la renta, como en términos de ingreso, puede ser una clave para indagar si


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nos encontramos frente a un proceso en donde se están forjando nuevas bases de consenso, necesario para el sostenimiento de un proyecto político que sustente una matriz de estado alternativa a la neoliberal. No obstante, resulta innegable la reconversión de la asistencia que la coloca, una vez más, en un rol central, no ya por su carácter compensatorio del ajuste sino por su aporte a la “aseguración” de los desocupados y trabajadores informales.

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As possibilidades da proteção social no MERCOSUL

COSTA, Lucia Cortes da

Universidade Estadual de Ponta Grossa – Brasil

Resumo:

A internacionalização da economia afetou o Estado nacional forjando um campo de relações políticas que redefinem a idéia de soberania a partir da formação de blocos regionais. Após a crise financeira que abalou a economia mundial em 2008 e 2009, há uma retomada da discussão sobre o papel do Estado no desenvolvimento econômico e social. As teses neoliberais perderam força e a insegurança social e econômica fez ressurgir uma agenda para o Estado no controle dos riscos do mercado global. No entanto, esse debate não se configura num retorno aos ideais do intervencionismo e da planificação econômica. O atual contexto, marcado pela internacionalização da economia, exige novas formas de atuação do Estado, dando maior relevância aos espaços de decisões políticas de organismos internacionais. Na América do Sul, após a crise econômica e política da década de 1980, os governos do Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai formalizaram um tratado de integração regional, o qual deu origem ao MERCOSUL em 1991. A criação do Mercosul revelou-se uma estratégia para inserção dos países que o integram na economia mundial. Inicialmente, buscou-se elevar o comercio entre os países do bloco, sem priorizar os temas sociais. Após a adoção de medidas nas áreas comercial e aduaneira teve inicio a discussão sobre a seguridade social no MERCOSUL. Considerando as diferenças entre os países ficou evidente a necessidade de harmonização das legislações trabalhistas e previdenciárias. Em 1997 surge o Acordo Multilateral de Seguridade Social, o qual dispõe sobre direitos previdenciários e de assistência à saúde para trabalhadores com vínculo de emprego, que laboram nos diferentes países do bloco. Em 1998 a Declaração Sociolaboral colocou o tema da proteção ao trabalhador em discussão no MERCOSUL. É preciso harmonizar as legislações dos diferentes Estados nacionais e garantir a proteção aos trabalhadores sem promover retrocesso nos países em que a legislação é mais avançada. Na década de 2000 o tema da proteção social ganhou espaço dentro da estrutura do Mercosul, especialmente na Reunião de Ministros de Desenvolvimento Social do Mercosul – RMDS. Busca-se consolidar uma agenda social regional que priorize a redução das assimetrias entre os países, colaborando para a redução da desigualdade social dentro de cada sociedade nacional. Nas declarações das Cúpulas Sociais, o MERCOSUL tem como objetivo transformar-se de um acordo comercial para um efetivo processo de integração regional voltado para o desenvolvimento econômico e social. A agenda social e o tema da proteção ao trabalho no MERCOSUL fazem parte do processo de legitimação política do bloco. Em 2000, a Carta Social do MERCOSUL estabeleceu o compromisso de coordenar políticas sociais voltadas para um patamar de proteção social na região, devido à urgência apresentada pelo quadro de desigualdades sociais e pobreza. A América Latina foi a região mais afetada pela crise econômica nas décadas de 1980 e 1990, teve menores taxas de crescimento econômico e apresentou menor redução nos índices de pobreza. Embora exista um discurso voltado para o desenvolvimento social, não há mudanças estruturais nos países da região no sentido de redistribuição da riqueza e renda.

Palavras chave: Integração regional, proteção social, Mercosul.

Reflexões sobre integração regional e proteção social.

O texto de Michael Hardt e Antonio Negri, Império (2005) fornece as bases para refletir sobre as recentes transformações na ordem societária. O império seria uma fase com características específicas no desenvolvimento da sociedade ocidental que transcende a fase imperialista. Na hipótese teórica dos autores sobre as mudanças no Estado nacional “ ...a soberania tomou nova forma, composta de uma série de organismos nacionais e supranacionais, unidos por uma lógica ou regra única. Esta nova forma global de economia é o que chamamos de Império” (2005, p. 12) Esta surgindo um outro campo de produção normativa que transcende o espaço do Estado nacional e dessa forma, toma corpo uma nova ordem social definida como Império. As colocações dos autores buscam identificar as transformações na ordem mundial, considerando a formação de um aparato de poder que ultrapassa o modelo construído no século XIX centrado em Estados


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soberanos. O império é uma exigência da ordem econômica mundial e cria uma padronização normativa que se submete a racionalidade do capital.

As idéias liberais, na década de 1990, resultaram em medidas de ajustes favorecendo a economia de mercado. A globalização, fenômeno central nesta fase histórica do desenvolvimento da sociedade capitalista, levou a tese da inoperância do Estado Nação. No entanto, a reiteração das crises econômicas, longe de um desmonte do Estado Nação, coloca uma redefinição de suas funções e de seu papel, num novo contexto político marcado pela formação dos blocos regionais. A diferença entre os países ricos e pobres cresceu nas duas últimas décadas, levando ao questionamento das instituições internacionais, especialmente o FMI, OMC e Banco Mundial (COSTA, 2009).

Conforme Marx (1983), a racionalidade operante na sociedade capitalista não pode ser encontrada apenas no Estado, senão, nas determinações surgidas no plano da estrutura produtiva e das relações sociais estabelecidas a partir dela. Partimos do pressuposto de que os impasses colocados dentro da “nova ordem mundial”, a necessidade de integração de cada país no sistema econômico mundial, com um novo padrão tecnológico e novas relações políticas entre os diferentes países, representa um desafio para o Estado nacional. Estamos vivenciando uma redefinição em termos geopolíticos que interfere no poder e organização dos diferentes países. A integração regional é um resultado da ampliação dos conflitos econômicos e políticos dentro da ordem do capital e revela suas contradições (COSTA, 2006).

O atual patamar de concorrência no mercado mundial exige alterações no Estado nacional que passa a organizar-se em bloco regional. A mobilidade do capital força a mobilidade de pessoas e a integração dos espaços de relações sociais. O mundo do século XXI é mais interdependente e conflituoso, o que por si só, exige a criação de mecanismos de decisões políticas intergovernamentais e supranacionais a fim de manter os limites de legitimidade necessários à ordem política e econômica.

Uma questão colocada para a os países do Mercosul é sobre as possibilidades de articular o desenvolvimento econômico e social e, nesse sentido, repensar o papel que o Estado, inserido no bloco regional, deve desempenhar. Como o Estado, que ainda é legitimado sob bases nacionais, pode atuar no sentido da integração regional financiando e fomentando ações que transcendem os interesses de cada país? É possível avançar numa proposta de mudança no padrão de desigualdade social num contexto econômico e político com a predominância da internacionalização do capital? É preciso compreender a articulação entre as determinações externas e as opções internas para a análise da integração regional e o papel do Estado no MERCOSUL do ponto de vista da coordenação das políticas sociais.

Para acelerar a integração é preciso retomar os investimentos na região, elevar o crescimento econômico, o que é barrado pelo processo de endividamento dos governos e pela baixa poupança interna das economias dos países do MERCOSUL. O nível de crescimento econômico na região é considerado baixo, chegando à média de 4% em 2006, com diferenças importantes entre os países, conforme dados da CEPAL.

En el plano económico, segundo las estimaciones de la CEPAL para 2006, la región completaria um crecimiento pormedio para el período 2003-2006 levemente superior al 4% anual, com tasas importantes em el 2005, como Argentina (8,6%), Uruguay (6,0%), Venezuela – nuevo sócio (9,0%), Brasil solo alcanzó el 2,5%.”(GENEYRO, VAZQUÉZ, 2006, p.9).

Do ponto de vista da integração como mercado comum o avanço do MERCOSUL é lento. A agenda social do MERCOSUL ainda não registrou significativos avanços na proteção aos trabalhadores da região, limitando-se aos trabalhadores que migram a partir do vínculo de trabalho com empresas que atuam em diferentes países do bloco e não como garantia de um mesmo nível de proteção social para todos os trabalhadores do bloco regional. Apesar do Acordo Multilateral de Seguridade Social do MERCOSUL, ainda não há a inclusão de todos os trabalhadores na proteção previdenciária nos países da região.

Conforme Offe e Lenhardt (1984) o Estado capitalista deve garantir o assalariamento da força de trabalho como condição geral para o processo de acumulação do capital e para a legitimidade da ordem social.

Sem a previdência social os meios e as instalações que servem para a cobertura dos riscos de trabalho e de vida seriam objeto de dispendiosas lutas redistributivas, ao passo que no quadro do sistema de previdência social eles são financiados por uma redistribuição obrigatória, horizontal e temporal, que gera confiança, e que


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alivia o capital, e não somente em termos financeiros. Surgindo um conflito em torno das condições desfavoráveis da existência do trabalhador assalariado, não se dá um confronto entre trabalhador e capital, nem se tornam objeto de conflito a organização capitalista do trabalho ou o nível salarial dela decorrente. O que poderia eventualmente provocar um conflito aberto de classe é transformado num conflito político ou numa controvérsia judicial. Os riscos e o tipo de elaboração desses conflitos são a priori definidos de tal forma que a estrutura do processo de produção capitalista não é posta em questão. (OFFE; LENHARDT, 1984, p.28)

O sistema de seguridade social, cujo eixo central é dado pelo sistema de previdência social, é definido em cada sociedade nacional pelo conjunto de fatores relacionados ao poder político de cada segmento da sociedade, volume de recursos disponíveis na economia e pela capacidade de governança do aparelho burocrático do Estado. Não há experiências consolidadas sobre modelo de proteção previdenciária de caráter regional. O Acordo de Seguridade Social do MERCOSUL é uma novidade que deve ser analisado. Já existem trabalhadores beneficiados pelo referido Acordo, o qual não se configura como uma uniformização da proteção previdenciária na região, mas avança na garantia do reconhecimento do tempo de trabalho realizado em diferentes países para fins de garantir o direito previdenciário e, também favorece a harmonização das legislações de cada país. A proteção prevista nesse Acordo envolve as áreas da saúde e previdência para trabalhadores com vínculo de emprego que circulam nos diferentes países do bloco .

Ainda não se verificou avanços na efetivação de um patamar de proteção social na região embora, em algumas áreas, existam ações e políticas similares em todos os países, como é o caso da política pública do trabalho, intermediação de mão-de-obra, micro crédito (CACCIAMALI, 2005), programas de transferência de rendas. Há nas recentes reuniões de Ministros da Área Social do Mercosul – RMADS – afirmações voltadas para estabelecer convergência nos modelos de políticas sociais. Um ponto relevante para análise sobre a proteção social é o impacto das reformas no sistema de previdência social realizado pelos países do Mercosul na década de 1990. Na questão laboral há intenção de harmonizar a legislação trabalhista, inicialmente pela ratificação das Convenções e Recomendações da OIT por todos os Estados. Na área da saúde há avanços no estabelecimento de ações na área de fronteira, harmonização de procedimentos e nas normas de vigilância sanitária, com tímidos efeitos práticos no sentido de garantia de acesso aos serviços de saúde para população da região .

Surge, em razão do avanço da integração regional, o questionamento de seu sentido político. A organização dos trabalhadores busca interferir nos processos políticos da integração regional. A Coordenadora das Centrais Sindicais do Cone Sul – CCSCS, criada em 1986, atua na esfera regional, fomentando o debate sobre os direitos dos trabalhadores e a necessidade de espaços de participação dentro da estrutura institucional do Mercosul – o que resultou na criação do Fórum Consultivo Econômico Social e no Sub-grupo de trabalho nº 11. A Declaração Sociolaboral, considerada a Carta do Trabalho no Mercosul resultou dessa mobilização dos trabalhadores.

Conforme David Harvey (2004, p.75), as mudanças no capitalismo afetam as agendas de luta dos trabalhadores, colocando a importância da articulação supranacional.

A governabilidade para o capitalismo contemporâneo envolveu a instauração de importantes autoridades supranacionais como o NAFTA (Acordo Norte-Amerciano de Livre Comércio) e a União Européia. Essas instituições, que tem o Acordo de Maastricht como caso paradigmático, são inquestionavelmente pró-capitalista. Como deveria a esquerda reagir? (...) Refugiar-se na nação-Estado como lugar estratégico exclusivo da organização e da luta de classes é cortejar o fracasso (assim como flertar com o nacionalismo e tudo aquilo que ele envolve). Isso não significa que a nação-Estado tenha se tornado irrelevante – na realidade, ela está mais relevante do que nunca. Mas a escolha da escala espacial não é uma questão de “ou isto ou aquilo”, mas de “tanto isto como aquilo”, ainda que esta última opção esteja eivada de sérias contradições.

A globalização promoveu uma drástica ruptura dos controles e limites para a livre circulação do capital, no entanto, os blocos regionais como construções políticas enfrentam o desafio de também liberar a circulação de pessoas. No caso da União Européia,

“...a evolução das medidas relativas à livre circulação de pessoas: começaram por medidas para garantir a mobilidade dos trabalhadores dentro da Comunidade, continuaram por medidas de proteção aos


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trabalhadores (nomeadamente as mulheres), e hoje incluem medidas a respeito da circulação de todas as pessoas, sobre imigração legal e ilegal, e sobre asilo.” (D’ARCY,2001, p.137)

Conforme D’Arcy (2001) o debate sobre a dimensão social da Comunidade Européia evidencia que não há interesse de uma solidariedade financeira entre os Estados para financiar os custos da proteção social.

No caso da proteção social, uma reflexão muito ampla esta se desenvolvendo sobre os principais problemas e desafios aos quais os sistemas nacionais estão confrontados e sobre as melhores soluções; destaca também, a grande diversidade dos sistemas nacionais de proteção social e o fato que não seja possível nem necessário harmonizá-los. Essa diversidade, bem como a aplicação do princípio de subsidiariedade, são geralmente invocadas para limitar a intervenção comunitária neste domínio. (D’Arcy, 2001, p. 141) O acesso aos direitos sociais funcionou como mecanismo de legitimação da ordem burguesa na esfera do Estado nação, agora tal problemática se coloca além da esfera nacional. Para garantir a legitimidade dessa ordem política torna-se necessário a incorporação de demandas de proteção social que favoreçam o assalariamento da força de trabalho no espaço do mercado comum, num patamar que possibilite regras gerais para o capital.

A formação dos blocos regionais se deu como uma estratégia de defesa de interesses comerciais num mercado globalizado. Tal estratégia pode levar a uma crise de legitimidade se o Estado nacional enfraquecer sua atuação na proteção social. Para manter a legitimidade do sistema de poder político, a formação dos blocos regionais deve superar o formalismo das declarações que propugnam pelo desenvolvimento com justiça social. Nesse sentido, é preciso coordenar os mecanismos de proteção social para que atuem de forma regional ou, ao menos, garantam a convergência dos modelos de políticas sociais. Torna-se evidente a necessidade de travar uma luta pela proteção social também na esfera regional, num contexto em que se intenciona formar um mercado comum, pois a livre circulação de pessoas deve ser acompanhada pela cobertura do sistema de proteção social.

No MERCOSUL a Declaração Sóciolaboral (1998) colocou o tema da proteção social em discussão. A referida declaração criou a “Comissão Sociolaboral, órgão tripartite, auxiliar do Grupo Mercado Comum, que terá caráter promocional e não sancionador, dotado de instâncias nacionais e regional, com o objetivo de fomentar e acompanhar a aplicação do instrumento ”.

A Declaração Sóciolaboral, em seus 25 artigos, estabelece um conjunto de princípios e direitos na área do trabalho, que devem ser respeitados pelos Estados parte no sentido de criar um padrão de proteção social ao trabalhador no bloco regional. Dentre os direitos previstos destaca-se a não discriminação.

Todo trabalhador tem garantida a igualdade efetiva de direitos, tratamento e oportunidades no emprego e ocupação, sem distinção ou exclusão por motivo de raça, origem nacional, cor, sexo ou orientação sexual, idade, credo, opinião política ou sindical, ideologia, posição econômica ou qualquer outra condição social ou familiar, em conformidade com as disposições legais vigentes.

A proteção ao trabalhador migrante ou fronteiriço está prevista na Declaração conforme segue:

Todo trabalhador migrante, independentemente de sua nacionalidade, tem direito à ajuda, informação, proteção e igualdade de direitos e condições de trabalho reconhecidos aos nacionais do país em que estiver exercendo suas atividades, em conformidade com a legislação profissional de cada país.

No campo da seguridade social a Declaração prevê:

1. - Os trabalhadores do MERCOSUL têm direito à seguridade social, nos níveis e condições previstos nas respectivas legislações nacionais.

2.- Os Estados Partes comprometem-se a garantir uma rede mínima de amparo social que proteja seus habitantes frente à contingência de riscos sociais, enfermidades, velhice, invalidez e morte, buscando coordenar as políticas na área social, de forma a suprimir eventuais discriminações derivadas da origem nacional dos beneficiários.

A partir da Declaração Sociolaboral de 1998, realizaram-se várias reuniões para a elaboração de uma agenda social para o MERCOSUL, conforme segue: VII Reunião de Ministros e Autoridades do Desenvolvimento Social


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do MERCOSUL, Bolívia, Chile e Peru; Brasília, 9 de dezembro de 2004. Declaração de Assunção “Rumo a um MERCOSUL Social como instância articuladora das Políticas Sociais na Região”; Assunção, 1º de junho de 2005. Declaração de Montevidéu; Montevidéu, 25 de novembro de 2005. Declaração de Buenos Aires “Por um MERCOSUL com rosto humano e perspectiva social”; Buenos Aires, 14 de julho de 2006.

Podemos analisar que a legitimidade do MERCOSUL passa pela criação de mecanismos que incorpore e garanta níveis de proteção social. No entanto, o que se pode perceber a partir dos documentos e declarações do MERCOSUL é que num primeiro momento da integração regional se fomenta que cada Estado adote medidas de proteção social para seus cidadãos, que se harmonize a legislação trabalhista e previdenciária. Não se coloca ainda a construção de um conceito comunitário de cidadania, pois a vinculação dos direitos sociais ainda se dá para o cidadão de cada Estado nacional.

Torna-se evidente no âmbito do MERCOSUL a construção de um modelo de proteção dado pela condição de trabalho e não pela ampliação de um conceito de cidadania. Pois o trabalhador do MERCOSUL é definido como aquele que tem vínculo de emprego com empresas que atuam no espaço do bloco, podendo deslocar a força de trabalho nos diferentes Estados. Assim, é pelo estatuto do trabalho e não pela prevalência dos direitos humanos e de cidadania que se está construindo a proteção ao trabalhador do MERCOSUL. Nesse ponto podemos considerar que a proteção social ao estar vinculada à definição do trabalhador do MERCOSUL é uma medida regressiva frente ao conceito de direitos sociais definidos em função da condição de cidadania. Não é por ser cidadão do MERCOSUL que tem acesso aos direitos sociais, mas pelo vínculo de emprego, numa região marcada pela informalidade da economia e exclusão de parte da população da proteção previdenciária.

Conforme o relatório final da Reunião do MERCOSUL de 2006, o tema da proteção social deve ganhar destaque na busca de uma integração regional com elevação dos níveis de desenvolvimento social.

La superación de la concepción economicista que ingenua o interesadamente se le pretende asignar al MERCOSUR y su reemplazo por una visión más amplia, que incluya las dimensiones productiva, cultural, educativa, social y política, que garantice el desarrollo de sociedades integradas y equitativas social y territorialmente, es precisamente uno de los grandes desafíos que enfrentan los países que componen el bloque regional. (MERCOSUR,2006, p. 11)

Podemos pensar que os desafios colocados ao processo de integração regional são muitos, os países do Mercosul têm um passado de governos autoritários, ausência de mecanismos que garantam o acesso aos direitos sociais. No MERCOSUL as desigualdades social, econômica e política entre os Estados são grandes, levando a uma assimetria nos níveis de proteção dentro de cada sociedade nacional . Assim, há o desafio de elevar o nível de proteção social nos países em que os mecanismos de garantia ainda são débeis, especialmente no caso do Paraguai e, de outro lado, elevar a efetividade de acesso aos direitos sociais nos países onde já existem normas e instituições voltadas para a proteção social. O Brasil se insere nesse segundo caso, para além de garantir os avanços da legislação o que se busca é a efetividade dos direitos que são previstos em normas legais.

Considerações finais:

O tema da agenda social questiona a legitimidade do MERCOSUL como um acordo comercial originado pela decisão dos governos dos Estados parte. Nesse sentido, colocam em debate os interesses que levaram a integração regional, sob pena de perda da sua legitimidade. Para que o MERCOSUL seja legitimado pela sociedade civil ele não pode permanecer como uma esfera de decisões governamentais voltada para garantir interesses econômicos. A sua legitimidade envolve os objetivos da agenda social. Na sua origem o MERCOSUL teve um caráter comercial, enquanto instituição política não pode permanecer como um “comitê” da burguesia regional. A agenda social já está inserida na esfera regional, pois ao internacionalizar a economia também se expande seus conflitos. Dessa forma, é preciso analisar as mudanças que a regionalização pode trazer nos modelos de proteção social.

O Brasil, como país que exerce liderança dentro do Mercosul, tem sido considerado como referência para as políticas sociais na região. Evidencia-se a partir de 2006 um discurso governamental voltado para a necessidade de articulação entre as políticas econômicas e sociais no Brasil, com impacto nos discursos das Cúpulas Sociais do Mercosul. O tema do desenvolvimento social ganhou maior destaque após as crises


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mundiais em 2008 e 2009, reforçando uma visão positiva da atuação do Estado. Nesse sentido cabe investigar se há impactos desse “discurso” nas políticas sociais no Brasil e nos demais países do Mercosul.

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Los derechos sociales de niños, adolescentes y familias en tres provincias argentinas: modificaciones en las políticas, las intervenciones institucionales y la organización familiar

María Felicitas Elías

UBA. Facultad de Ciencias Sociales. Carrera de Trabajo Social.

Mag. Claudio Robles,

Facultad de Ciencias Sociales. Carrera de Trabajo Social. Asignaturas obligatorias: Área de Práctica Pre-profesional, Taller I.

Ignacio Prieto.

Facultad de Ciencias Sociales. UBA.

Lic. Sandra Encarnación González

Facultad de Ciencias Sociales. Carrera de Trabajo Social. Asignatura Obligatoria: Taller de Práctica pre-profesional, Nivel IV. (Comisión 06)

Esp. Verónica Interlandi

Investigadora, Integra equipo UBACyt. Facultad de Ciencias Sociales. Carrera de Trabajo Social.

Palabras clave: Derechos sociales-intervención-reconfiguración familiar-políticas - públicas protección integral niñas, niños y adolescentes y familia.

Introducción

Este documento de carácter preeliminar tiene por objetivo central presentar al proyecto de investigación “Los derechos sociales de niños, adolescentes y familias en tres provincias argentinas: modificaciones en las políticas, las intervenciones institucionales y la organización familiar” (Código 200 20100 100714 - UBACyT 2011-14) en este importante evento Internacional. Secundariamente, la concreción de esta ponencia precisó de sistematizar información de fuentes secundarias y así afianzar la primera etapa del proyecto.

Por ello, el ordenamiento, tiene en cuenta la reciente acreditación de la investigación, y presenta primero los objetivos e hipótesis que guían el proyecto

A continuación de ello se presentarán los objetivos, las características de la población receptora y otras cuestiones de interés de la Asignación Universal por Hijo (AUH). La tercer dimensión de estudio son las condiciones generales del Plan de empleo (Más y Mejor Trabajo - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social) para vincularla con la asignación (AUH- TRABAJO-EMPLEO) y sumarlas a la trayectoria de investigación de los derechos económicos y sociales, la transición normativa de la niñez, la adolescencia y la familia para actualizar y ampliar la matriz de políticas en estudio.

Luego presentamos el recorte cuantitativo de las provincias de Corrientes, San Luis y Tucumán: población, superficie territorial, viviendas y hogares por provincia, encuadrado en el nivel nacional, con la finalidad de profundizar el conocimiento que poseemos de ellas y formular algunos interrogantes vinculados a las expresiones territoriales sobre las que trabajaremos en la segunda etapa del proyecto.

Para finalizar vincularemos las dimensiones que caracterizan la población receptora de la AUH y del Programa Más y Mejor Trabajo, de modo tal que el inicio del trabajo de campo en las provincias de Corrientes, San Luis y Tucumán esté dirigido por la formulación tentativa de hipótesis sobre las posibles transformaciones en las configuraciones y la organización familiar, las modificaciones en las intervenciones institucionales y políticas que busquen el reconocimiento de los DESC de niños adolescentes y familias con miras a la mayor ciudadanización.


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Los objetivos de la investigación: La territorialización deLa AUH

En esta investigación que iniciamos hace pocos meses pretendemos conocer y profundizar el avance de la política y su aplicación en tres provincias argentinas: Tucumán, Corrientes y San Luis. Para ello nos propusimos:

- Actualizar y ampliar la caracterización y análisis del sistema de protección integral de niñez, adolescencia y familia, considerando las dimensiones de diseño e implementación, desde la perspectiva de actores estatales y de la sociedad civil, integrando el nivel nacional con su desenvolvimiento en las Provincias de Tucumán, San Luis y Corrientes.

- Describir las modificaciones, tensiones, avances y retrocesos del sistema de protección integral a la niñez, adolescencia y familia a la luz de las nuevas políticas de ciudadanización y redistribución sumadas a las condiciones de empleo de jóvenes jefes de familia y las modificaciones que ellas implican en las intervenciones institucionales en las provincias citadas.

- Caracterizar los actuales significados y formas de concebir a las familias como resultado de los cambios en el mundo del trabajo y la redefinición del papel del Estado en la calidad de vida, el persistente movimiento migratorio, la pauperización y la violencia estructural producto de las políticas neoliberales.

- Examinar el grado de cumplimiento de los DESC, la calidad institucional y la participación de los actores en relación a la implementación de las políticas y programas de niñez y familia.

- Estudiar el impacto de la empleabilidad y el empleo en grupos familiares cuya jefa o jefe sea un/a joven entre 18 y 24 años que haya participado de programas nacionales y/o provinciales de capacitación y obtenido empleo a partir de ellos.

- Conocer las modificaciones al interior de la organización familiar tanto en los casos de destinatarios de las asignaciones universales como de programas de empleo.

- Comprender las formas y sentidos de familia proyectados desde las políticas y programas y su concepción desde la población usuaria y afectada en distintos estratos sociales, origen étnico y estilos culturales.

Ello porque creemos que la implementación de políticas universales para la niñez y la familia además de reconstituir el lugar del estado modifica el proceso de transición normativa y reconocimiento de derechos económicos, sociales y culturales en el nivel nacional y en el subnacional de las provincias de San Luis, Corrientes y Tucumán porque a la vez que el beneficio no resulta estigmatizante en el caso de los usuarios, se focaliza en la niñez, brinda autonomía y modifica la percepción del Estado. Hipotetizamos que en las provincias de Corrientes, Tucumán y San Luis – con diferentes grados de evolución - se asiste a la transición normativa y programática en el diseño y la ejecución de políticas de niñez, adolescencia y familia. Que esta transición encuentra resistencias, dificultades e inconsistencias en la incorporación plena y efectiva de los principios y estándares derivados de los DESC por lo que se ven vulneradas las condiciones de ciudadanía plena e igualitaria.

Seguramente se preguntarán ¿por qué esas y no otras? Además de las razones estrictamente metodológicas centradas en la optimización de las condiciones de acceso a las fuentes de información. La factibilidad de este tipo de proyectos depende muchas veces del acceso a fuentes de datos que llevan tiempo construir: confianza, permisos, destreza y conocimiento práctico para identificar qué se necesita. La experiencia de campo previa facilita y optimiza todo lo anterior. Haber establecido de vínculos con actores sociales, políticos, religiosos y de instituciones universitarias, valorar esta interacción en pos de acompañar líneas de reflexión e intervención social y trabajar conjuntamente sobre las dimensiones en estudio en cuanto a las fortalezas, las debilidades y las inconsistencias en la aplicación de las políticas.

El segundo fundamento es que podrá abordarse a estos casos longitudinalmente, de este modo, no solamente se podrán comparar las provincias transversalmente sino realizar un determinado tratamiento en el tiempo, que no es una variable de menor importancia dadas las turbulencias coyunturales que atraviesan estos temas.


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En tercer lugar, en las Provincias de Corrientes, San Luis y Tucumán además de las particularidades organizativas y declamativas respecto de la adhesión o no a la Ley de protección, las comprobaciones resultantes y la actividad de campo desarrollada en esas provincias, en especial en San Luis nos indican la necesidad de continuar el conocimiento de esos contextos.

Otro de los aspectos o dimensiones que se constituyeron en líneas interesantes en aquel proyecto y que decidimos continuar en éste, se asocia a la consideración de la familia como dimensión no sólo de acogida de la niñez y la adolescencia sino como transmisora de pautas, costumbres, prácticas, reivindicaciones y por lo tanto sujeto de relevancia a la hora de conocer, intervenir y diseñar políticas. Por ello en este proyecto la familia encuentra un lugar inscrito no sólo a la transición normativa, a la aplicación de los DESC, a ser interlocutora de las políticas públicas e interlocutora privilegiada a la hora de la participación social en pos de mejoras sustantivas. Y en el caso de la AUH receptora de beneficios pecuniarios y responsable por la protección de los derechos infantiles y adolescentes.

Las tres dimensiones a investigar y su expresión territorial en Corrientes, San Luis y Tucumán

En primer lugar vale la pena señalar, que trabajamos bajo la perspectiva que encuadra a las políticas sociales en una concepción relacional en la que “*…+la política social es vista como producto de una dinámica relacional de poder, en la cual diferentes actores son constituidos, se interpelan, se enfrentan y redefinen sus identidades y estrategias” (Fleury; 1999:3). Esta caracterización como señala la autora, y estudiosos como Oscar Oszlak y Guillermo O`Donnell (1986) propone que las políticas públicas reconocen voluntades e intereses históricos y por lo tanto encarnan disputas entre los distintos actores que componen la sociedad y que conducen o no el aparato del estado. Como bien señalan los especialistas citados, en esas “arenas” se juegan una y otra vez relaciones de poder que acarrean *…+ “consecuencias en la distribución de los recursos producidos en una sociedad dada” (Fleury: 1999:3). En el caso que estudiamos es la voluntad estatal de búsqueda de equidad - a través del subsidio monetario dirigido a niños y niñas de nuestro país AUH - (Decreto N 1602/09) está dirigido a:

1. Hijos de DESOCUPADOS (Aquellos que no perciban ninguna suma de dinero en concepto de Prestaciones Contributivas o No Contributivas, Subsidios, Planes, Jubilaciones, Pensiones, etc.)

2. Hijos de TRABAJADORES NO REGISTRADOS (Que ganen igual o menos del salario mínimo, vital y móvil),

3. Hijos e Hijas de personas que trabajen en SERVICIO DOMÉSTICO (Que ganen igual o menos del salario mínimo, vital y móvil) y

4. a Hijos e Hijas de MONOTRIBUTISTAS SOCIALES.

El beneficio se paga a uno solo de los padres, tutor, curador, guardador o pariente por consanguinidad hasta el tercer grado (por ejemplo un abuelo, un tío, hermano mayor de 18 años), por cada menor de dieciocho (18) años que se encuentre a su cargo o sin límite de edad cuando se trate de un discapacitado, privilegiando a la mamá. La asignación se abona hasta un máximo de 5 niños.

En diciembre 2009, la asignación por hijo era de $ 180 por hijo menor de 18 años y de $ 720 por cada hijo con discapacidad. En septiembre 2010 esos montos variaron a $ 220 y $ 880 respectivamente. Cabe señalar que de ese total el 20% se deposita en una cuenta a nombre del titular, pudiendo ser retirado una vez al año luego de comprobada la concurrencia escolar y/o los controles de salud y/o vacunación, cuestión definida como “*…+ efectos positivos no sólo de corto sino de largo plazo que significan las condicionalidades de salud y educación por lo que no caben dudas que la AUH es uno de los programas de asistencia social más importante que se ha implementado en los últimos tiempos, con un fin claro de equidad distributiva” (ANSES; 2011:5).

Esta política pública que arroja los impactos señalados más arriba por estudios oficiales y también resultados de investigaciones de Conicet (Agis, Emmanuel, Cañete, Carlos, Panigo, Demián (2010) y la Central de Trabajadores Argentinos que dan cuenta de la reducción de la pobreza, ampliación del consumo (ANSES, 2009; ANSES, 2011; CTA, 2010) reinserción escolar y controles de salud, apunta a la redistribución del ingreso, la inclusión social y el mejoramiento de las condiciones generales de vida.


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Se financia con recursos de la ANSES originados en:

a. Aportes y contribuciones, recaudación del Impuesto sobre los Bienes Personales no incorporados al Proceso Económico,

b. Los recursos adicionales que anualmente fije el Congreso de la Nación en la Ley de Presupuesto; Intereses, multas y recargos; Rentas provenientes de inversiones (art.18 de la Ley 24.241).

c. Asimismo, se prevé financiamiento de la rentabilidad anual obtenida del Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Sistema Integrado Previsional Argentino creado por el Decreto 897/07.

Significó Como toda política pública “emergente” monopolizada por el estado que financia, diseña, implementa y controla (Franco; 1996) aplicaciones desiguales en el contexto nacional. Desigualdad atribuible a diversas razones de orden regional, de institucionalidad y también de lógicas e intereses sectoriales y de capacidades e intereses político institucionales de de cada uno de los actores involucrados.

En nuestra primer aproximación a los resultados provinciales de cobertura e inversión observamos que la Provincia de Corrientes registró 121.796 hijos con 67.861 receptores (3.5% del total) y una inversión de 263.1 millones de pesos para marzo 2010 lo que representa el 3.5% del total nacional.

La Provincia de San Luis a la misma fecha registró 12.605 titulares (0.7%) y que se corresponden con 24.008 niños y niñas menores de 18 años receptores del beneficio con un promedio de 2.2 hijos/as y un impacto dinerario de 51.9 millones de pesos anuales que representa el 0.7% del total nacional.

Por último, la Provincia de Tucumán registró a marzo 2010, la cantidad de 91.190 titulares (4.7%) del total, representando a 172.499 niños y niñas (4.9% del total nacional). Esta Provincia recibe el 4.9% del total del financiamiento nacional lo que implican 372.6 millones de pesos anuales

Decíamos siguiendo a Sonia Fleury que la disputa por el poder implica también el control de los recursos. En el caso de la AUH cubrió, según los datos oficiales de marzo 2010 a 3.518.248 niños y niñas de hasta 18 años en todo el país y significó una inversión de 7.599,5 millones de pesos anuales a mes de marzo de 2010 (ANSES; 2011:13). Los recursos que en este caso concentra, maneja y distribuye el estado a través de sus agentes e instituciones gubernamentales.

La AUH se distribuye entre 1.927.310 hogares de todo el país y en el caso de las provincias en análisis, muestran mayor flujo dinerario Tucumán y Corrientes y San Luis un porcentaje menor.

En cuanto a las características del grupo familiar medio receptor de la asignación presenta casi 2 niños por hogar (1,91) en tanto que el 46% de las familias cuentan con un solo hijo.

El empleo – El Trabajo

La segunda dimensión que incluimos en esta investigación sobre derechos sociales - niñez, adolescencia y familia-modificaciones en las políticas, se relaciona a los cambios en el mundo del trabajo y la redefinición del papel del Estado en la calidad de vida. A la vez que pretendemos estudiar qué y cuáles impactos de la empleabilidad y el empleo se expresan en la conformación de los grupos familiares, en las parejas jóvenes. Nos referimos a los jóvenes de entre 18 y 24 años cuyo jefe o jefa sea una joven que haya participado de programas nacionales y/o provinciales de capacitación y obtenido empleo a partir de ellos.

El Programa con Más y Mejor Trabajo (MTEySS), se dirige a jóvenes de ambos sexos de entre 18 y 24 años que tengan residencia permanente en el país, no hayan completado el nivel primario y/o secundario y se encuentren desempleados. Sus objetivos son: generar oportunidades de inclusión social y laboral de los jóvenes a través de acciones integradas que les permitan construir un perfil profesional, finalizar su escolaridad obligatoria, realizar experiencias de formación y prácticas calificantes, iniciar una actividad productiva o insertarse en un empleo.

Para estos objetivos, las prestaciones del Programa, según el Informe (MTEySS, Informe mensual, noviembre 2010: 2) establece que la primera actividad en la que deben participar los jóvenes son los Talleres de Orientación e Inducción al mundo del Trabajo. Quedan exceptuados – por tres meses de esta prescripción- aquellos que retomen sus estudios formales de nivel básico o medio. Sumada a los talleres y a la continuación


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de su formación, el Programa desarrolla acciones de formación profesional, entrenamiento y prácticas calificantes, inserción laboral y la concreción de emprendimientos productivos individuales y asociativos. La permanencia en el programa asegura un subsidio mensual para quienes se encuentren bajo el mismo.

Esta política que se desarrolla en el nivel nacional desde el año 2008 y hasta noviembre 2010, ha transferido $ 166.529.721 en conceptos de prestación básica, pagos atrasados y estímulos a los jóvenes cubiertos y municipios y provincias incorporadas.

En el caso de las provincias en estudio desde el año 2008 hasta noviembre 2010, observamos que:

La Provincia de Corrientes, a noviembre 2010 contaba con 4 municipios incorporados (3 en el año 2009 y 1 en el año 2010) y un total de 3581 personas adheridas, de las que 1633 estaban cubiertas (personas que cobraron por alguna prestación).

La Provincia de San Luis, no incorporó municipios ni sumó personas adheridas.

La Provincia de Tucumán contaba a noviembre 2010 un total de 20 municipios y 22160 personas adheridas, en tanto que las cubiertas fueron 17.130.

Este Programa en su ejecución que apela al desarrollo y gestión local muestra peculiaridades por sexo. Una primer aproximación a la participación por sexo pone en evidencia que la incorporación de las mujeres varía según el tipo de prestación, acentuándose su importancia relativa en las acciones de formación profesional (62.9% mujeres), y 63.7% en emprendimientos asociativos, reduciéndose en las acciones de inserción laboral asistida (35.8%). En cuanto a las actividades por interés se observa que una proporción importante de jóvenes cubiertos (43%) tiene expectativas de realizar tareas laborales de mayor calificación a la que tuvieron.

La distribución provincial da cuenta de un total de 154 municipios adheridos en el país en 21 de las 24 jurisdicciones provinciales.

De las provincias en estudio se destaca la de Tucumán (56.1%) que observa que la cantidad de jóvenes alguna vez cubiertos pero actualmente sin prestaciones supera significativamente el promedio nacional que asciende a 53.7%. Esta característica, la asemeja a Tierra del Fuego, Buenos Aires y Chaco.

Las poblaciones, los grupos etáreos y las lógicas políticas. El territorio de desarrollo de esta investigación.

Como se señaló más arriba abordamos la investigación en tres provincias: una de la región NEA (Corrientes), otra de la región NOA (Tucumán) y la tercera de la región CENTRO (San Luis). Según los datos censales del año 2010 la población total, la superficie en km2 y el total de viviendas de cada una de ellas es:

CUADRO N º 1: POBLACION TOTAL, SUPERFICIE Y TOTAL DE VIVIENDAS POR PROVINCIA

Provincia Total Población, %del total país

Superficie en

km2

Densidad de población

Total viviendas por Provincia

Total de Hogares Censados

Corrientes 992.595 (2.47%)

88.199 11.3 hab./km2

293.237 267.797

Tucumán 1.448.188 (3.6%)

22.524 64.3 hab./Km2

396.429 368.538

San Luis 432.310 (1.08%)

76.748 5.6 hab./km2

142.361 126.922


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TOTAL 2873093 (7.15%)

187471 Km2 832027 763257

Fuente: Elaboración propia en base a datos INDEC. Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010.

La población del total del país según el último censo asciende a 40.117.096. Según los datos refinados en la fuente consultada, ese total de habitantes reside en 11.317.507 viviendas (tipo casa, rancho, casilla, departamento, pieza/s en inquilinato, pieza/s en hotel o pensión, local no construido para habitación, vivienda móvil) que albergan 12.171.675 hogares donde se distribuyen 39.672.520 de habitantes censados1. Para las provincias en estudio la dimensión vivienda (Cuadro Nº 1) se desagregan en:

Provincia de Corrientes en 248.844 (85%) habitadas y 43.800 desabitadas, en tanto que son 593 las viviendas colectivas (Las viviendas colectivas son aquellas donde las personas conviven bajo un régimen institucional, por ejemplo las cárceles, hospitales, geriátricos, conventos, etc.). El total de viviendas ocupadas albergan de 267.797 hogares censados. En ella la población total es de 992.595, de los cuales son extranjeros 7.646.

En el grupo total de edades el índice de masculinidad es de 95.6, siendo en que la franja 10-14 años crece a 102.7 para mantenerse con un punto menos (100.6) en el grupo de 15 a 19. Y en el grupo de 20 a 24 el índice se acerca al índice provincial: 94.8.

Provincia de San Luis del total de viviendas el 82.72% (117.766) están habitadas, 24.283 están deshabitadas (17%) y 312 son viviendas colectivas lo que representa el 2% del total de viviendas. Y alojan 126.922 hogares.

La población total de la Provincia es de 432.310 habitantes siendo el índice de masculinidad provincial y para todas las edades de 97.5, que en la franja etárea de 10 a 14 asciende a 102.9 para descender a 100.7 en la franja de 15 a 19 años y redondear el 100.0 en la franja de 20 a 24 años.

En la región Noa, la provincia de Tucumán que ofrece alta densidad poblacional, cuenta 335.821 viviendas habitadas - lo que representa el 88.4%- , 60.219 deshabitadas y 389 casas colectivas.

En esta provincia la población total asciende a 1.448.188 habitantes para todos los grupos de edades, de los que 8.193 son extranjeros.

El índice de masculinidad es de 95.5 para el total poblacional de la provincia, destacándose las franjas de 10 a 14 años y 15-19 con el 102,5 y 100,3 respectivamente de índice de masculinidad. En la franja etárea de 20 a 24 desciende a 98.4.

Primeras aproximaciones a las políticas, las familias y las instituciones

La escasa participación detectada durante la ejecución del proyecto Niñez y Políticas, entre los años 2008 y 2010 de parte dela población usuaria y afectada tanto en el diseño como en la implementación de políticas y programas de niñez y familia restringe el avance institucional. Creemos por otra parte que limita las posibilidades de ejercicio de los DESC y demora la redefinición de tales políticas y programas.

Las modificaciones en las formas y significados de familia son eje del doble movimiento que genera por un lado el sostenimiento de la situación tutelar en las tres provincias en estudio y por otro lado, el impulso de políticas con tendencia universal generadoras de autonomía que presentamos en este artículo.

La AUH y algunas discusiones abiertas en el campo de las ciencias sociales y el Trabajo social, explicitan para su consideración las diferentes formas de familia que se visibilizan en la perspectiva de relaciona política públicas-intervención institucional. (ELIAS, 2011)

La articulación entre transición normativa, derechos económicos y sociales sumados a políticas novedosas de corte universalista que se dirigen a la población infantil y adolescente hasta los 18 años, pese a las restricciones observadas en las Provincias en estudio, creemos que se convertirán en resortes movilizadores

1 La diferencia entre habitantes censados y población total ver: Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, www.indec.gob.ar ya que se

incluyen en la población total personas en situación de calle

http://www.indec.gob.ar/


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de la participación y la integración social de sectores y grupos etáreos pobres habituales receptores de políticas de corte residual.

Las tres provincias en estudio, si bien presentan configuraciones poblacionales diferentes en cuanto a concentración y densidad poblacional, cantidad de viviendas y alojamiento de hogares, guardan en la media nacional similitudes a profundizar durante el proceso de investigación.

Nos preguntamos en lo que hace al reconocimiento y ejercicio de DESC: ¿qué fortalezas agrega el sustancial aumento de la inversión social y distribucionismo estatal?

En lo que hace a la distribución de recursos e inyección de dinero las provincias en estudio tienen desiguales procesos: Tucumán recibe un aporte importante en caudal dinerario, siendo San Luis la menos incentivada en este aspecto.

Similar situación se produce con relación a los convenios con Municipios con el Plan de capacitación y trabajo, donde San Luis no registra convenios firmados ni población bajo programa, en tanto que Tucumán supera porcentualmente la media nacional en cuanto a población intervenida, además de haber adherido en el período bianual más municipios. Corrientes entre tanto se mantiene con bajo nivel de adhesión al Plan Más y Mejor Trabajo con lo que el interrogantes deberá dirigirse a conocer el grup poblacional de entre 18 y 24 años, su afincamiento provincial, tareas e inserción laboral de ambos sexos.

Todas estas situaciones, con seguridad producen modificaciones en las familias, en su configuración en la conformación del hogar, en la interacción interna y en la configuración de nuevos hogares.

Con relación a las relaciones familia-institución-operadores nos preguntamos ¿Las y los usuarios receptores de la asignación como se vinculan con las y los operadores sociales? ¿Su ejercicio individual y colectivo de derechos ciudadanos se amplía y fortalece con estas políticas y prácticas? En la transición normativa ¿La reingeniería institucional de qué manera reelabora sus intervenciones con los niños, los adolescentes y las familias?

Para finalizar si bien no se incluyen en este documento datos cuantitativos ni evaluaciones acerca del uso de computadora (datos relevados en el Censo de Población y Vivienda 2010), será interesante constatar las situación en las tres provincias y discriminando por sexo y edad.

Buenos Aires, 30.10.11

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La formulación de políticas de protección social, ¿Soluciones especificas a problemas específicos?: El caso de las pensiones no contributivas.

Lic. Flores, Noemí A

Universidad Nacional de Luján.

La idea base de la presente ponencia surge desde el ejercicio cotidiano acerca de pensar y re pensar cómo se juega el criterio profesional o bien los indicadores que se consideran al momento de dar cuenta de la necesidad que una persona pueda acceder o no a un prestación de protección social. Y en particular la tramitación de una pensión no contributiva, como es el caso de las pensiones asistenciales a nivel nacional dependientes del Ministerio de Desarrollo Social; las mismas hacen referencia a la temática de la vejez ó la invalidez o discapacidad ó ser madre de siete hijos.

Ahora bien las presentes reflexiones son en el marco del proyecto de investigación Formulación y resolución de problemas sociales, radicado en el Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Luján; el cual nos permitió considerar en qué sentido las temáticas señaladas anteriormente se configuran como problemas sociales y de esta forma si se vinculan con las estrategias y acciones planteadas para su resolución.

De donde resulta señalar las características de la normativa vigente, desde la cual los trabajadores sociales desarrollan su práctica al momento de nominar que una situación se considera problema social o sea qué elementos pondera para elaborar dicha postulación y su consecuente acción a modo de abordar una solución.

Antes es necesario precisar la conceptualización de la noción de derecho social que nos permitió organizar la indagación, la mirada con respecto de que una persona solicite una pensión no contributiva (en este caso particular); porque tal noción conlleva múltiples sentidos según el sujeto (individual o colectivo) que la declame dado que desde una visión reduccionista se los estigmatiza.

La definición de los rasgos de tal noción se inscriben siguiendo la perspectiva de Martínez de Pisón según el cual exceden la igualdad material es decir, del disfrute de ciertas condiciones de vida que satisfagan nuestras necesidades básicas. En tanto se pueden visibilizar como expresión de la solidaridad entre seres humanos; es decir no son simples reivindicaciones sociales.

Por su propia naturaleza están sometidos a límites, en el sentido que para el acceso a los mismos se debe cumplir con expectativas establecidas desde la regulación del Estado Nacional que busca equilibrar la igualdad de oportunidades. De tal modo que las personas puedan ser consideradas como población objetivo de las políticas de protección social; y para que todos puedan gozar en una misma medida, o, al menos, con una cantidad mínima y básica, el mismo derecho social (alimento, salud, vivienda, educación, etc.).

Si son ilimitados, difícilmente podrán realizarse derechos claramente sin entrar en conflicto no sólo con los derechos civiles y políticos, sino también con los derechos sociales de los demás ciudadanos. En el caso particular de pensiones asistenciales existe la creencia de que por sólo hecho de identificarse, especialmente, como discapacitado o ser madre de siete hijos es condición suficiente para ser titular de tal prestación.

Cuando en realidad es una mirada distorsionada acerca de la noción de igualdad de oportunidades; que sea un derecho implica que dada la situación adversa que atravieso y afecta negativamente las condiciones de vida propias y del grupo familiar, hace que exija al Estado Nacional protección social que propicie disminuir los niveles de incertidumbre que genera el porvenir, cuando no se tiene una mínima base material para enfrentar la vida cotidiana.

Esto devela problemas conceptuales que implican consecuencia prácticas, diferentes modos de evaluar la necesidad o no de una de las prestaciones de los derechos sociales o sea del otorgamiento de una pensión no contributiva.

Pero estamos convencidos de que sin una mínima igualdad material, sin unas mínimas posibilidades de acceso a educación, salud, alimento, etc. No es posible el ejercicio de la libertad individual. Esto nos lo recuerda los aportes de Martínez de Pisón y nos exige el reconocimiento no solo por ejercer una profesión que debe propender a la igualdad de oportunidades sino que como parte de un proyecto societario, contribuir nominar características son consideradas indicadores condicionantes de la calidad de vida de los ciudadanos.


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Nos interpela en el sentido de cómo producir una decisión justa de cuáles deben ser esas condiciones y de quiénes deben disfrutarlas, que difícilmente sea despojada de los propios valores que atraviesan a los trabajadores sociales pero no debe ser el fundamento que defina su decisión.

Ya sea la instancia en que ejerza sus funciones, desde su rol de asistente técnico, desde el asesoramiento, gestión y evaluación en el proceso de aprobación y/u otorgamiento de la pensión no contributiva. Por ende la misma debe estar cimentada desde un conjunto de condicionantes materiales y no materiales que obstaculizan el desarrollo de mejores niveles de vida.

Cuando nos referirnos a que están sometidos a límites por un parte a su regulación jurídica y por otra a los condicionantes reales que deben ejercerse o realizarse; lo hacemos no sin olvidar que el lenguaje es constructor de realidades y depende desde dónde construimos nuestra opinión profesional, se visibilizan situaciones particulares que pueden ser o no objeto de protección social.

Por esto las normativas vigentes nos proporcionan el marco jurídico para emitir juicios valorativos con relación a aprobar la solicitud de una prestación; ante la cual se disputan la titularidad como derecho social, diferentes sujetos provenientes de disímiles sectores sociales. Sin embargo hay que estar atentos a no guiarnos por la ilusión de transparencia de suponer que con sólo dar cuenta de tales requisitos es suficiente; por el contrario de cómo se formule el problema social puede ser problema para un grupo puede no serlo para otro y así que a una persona se le reconozca la vulneración de un derecho.

El caso particular de pensiones no contributivas comprende tres grupos, y ocupa nuestras reflexiones el primero, incluye tres tipos: pensión a la Vejez, pensión por Invalidez, pensión por Madres de siete o más hijos. Segundo representa a las Pensiones Graciables y tercero y último las comprendidas en Leyes Especiales. El primer grupo citado se caracterizan por ser un derecho que tienen aquellas personas que se encuentren en estado de vulnerabilidad social sin amparo previsional o no contributivo, que no posean bienes, ingresos ni recursos que permitan su subsistencia y que no tengan parientes obligados legalmente a proporcionarles alimentos o que, teniéndolos se encuentren impedidos para poder hacerlo.

Desde la misma nominación de las pensiones asistenciales ya se revela los criterios para su otorgamiento pues, la pensión a la Vejez (Ley 13.478. Decreto N° 582/03) se refiere a personas mayores de setenta años, lo cual señala a partir de qué edad se considera a una persona viejo o vieja. Mientras que para las personas que presentan un setenta y seis por ciento de discapacidad laboral, esta debe ser carácter permanente y se otorga pensión por Invalidez (Ley 18.910. Decreto N° 432/97). Finalmente la pensión por Madres de siete o más hijos (Ley 23.746. Decreto N° 2360/90), la condición es que acrediten ser o haber sido madre de tal cantidad de hijos y que los mismos hayan nacido vivos y sean propios o adoptados.

La forma de denominarlas revela requisitos e indica que grupos son los que pueden requerir tal prestación y no otros, es decir estar afectado por una discapacidad no siempre implica que sin duda es una obligación que corresponde conferirse. En el primer tipo de grupo la discapacidad debe ser de carácter permanente y se presume que la incapacidad produce una disminución en la capacidad laboral.

El segundo tipo de grupo comprende a las mujeres madres y la acreditación del nacimiento de los hijos es mediante partidas, testimonios, o certificados de nacimiento de los hijos emitidos por el registro civil o bien partida de defunción de los hijos donde conste que han nacido vivos y figuren los datos correctos de la madre.

La pensión a la vejez, tercer tipo de grupo, es preciso tener setenta años o más de edad. No estar amparado el peticionante ni su cónyuge por ningún tipo de pensión no contributiva ni jubilación o pensión.

Es común para los tres grupos citados, no estar amparado el peticionante ni su cónyuge por ningún tipo de pensión no contributiva ni jubilación o pensión; a excepción de la pensión por madre de siete hijos. No tener bienes, ingresos ni recursos de cualquier tipo que permitan la subsistencia del solicitante y de su grupo familiar. No contar con amparo familiar es decir no tener parientes obligados legalmente a prestar alimentos, con capacidad económica suficiente para proporcionarlos en un importe igual o superior al de la pensión instituida o bien teniéndolos, se encuentren impedidos de poder hacerlo. No encontrarse detenido a disposición de la Justicia.


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Otro aspecto a considerar es la nacionalidad, en lo referente a los extranjeros deben acreditar el ingreso al país o residencia mínima en cantidad de años de forma inmediata al pedido de la pensión: para la pensión por invalidez, veinte años; para pensión por madre de siete hijos, quince años y finalmente por vejez, cuarenta años.

A nuestro juicio por obvio que se nos presente no es criterio suficiente que con la sola invocación que es ley es un derecho implica acceso irrestricto sino que deviene de los textos jurídicos aludidos; que es una prestación de acuerdo a un reglamentación de la cual surgen indicadores que describen un conjunto de elementos para establecer necesidades específicas que deben ser saciadas para que pueda estar en condiciones de igualdad y disfrutar de sus derechos fundamentales.

Si bien no es objeto de análisis de la presente ponencia, lo antedicho nos conduce a la problemática de la universalidad, y decimos problemática pues involucra diferentes intereses y percepciones de acuerdo a los sectores sociales que exigen tales prestaciones.

Pues son derechos ceñidos a titularidades individuales comprendidas en determinados grupos es decir niños, mujeres, ancianos, discapacitados, pobres, desempleados, etc. Son derechos de prestación que exigen que el Estado Nacional actúe a favor de los mismos por medio de la concreción del cumplimiento de tal satisfactor como base mínima de protección social. Asumiendo la responsabilidad de la situación material de los individuos a través de la satisfacción de las necesidades básicas de las personas que demandan su protección por razón de su situación de vulnerabilidad social.

Nos remite a que tienen por objeto, concretas prestaciones de bienes y o servicios; que en el caso particular de las pensiones no contributivas; instrumento necesario para la construcción de una democracia básica así como la remonición de los obstáculos al ejercicio concreto de la libertad. La vinculación entre la libertad desde el hecho de disponer de un piso mínimo; mejora su capacidad de en la toma de decisiones.

Contar con un soporte económico facilita la organización de la vida cotidiana de otra manera, ya que afecta su autonomía porque incrementa la capacidad de actuar. Son un elemento de solidaridad social que favorece la integración de los sujetos a la trama social de un proyecto societario que busque la cohesión social. Que se hace efectivo a través de la planificación de políticas sociales que aseguren igualdad de condiciones para todos los ciudadanos con respecto de bienes tan necesarios como educación, salud, seguridad social, alimento, vivienda, prestaciones, etc.

Los derechos sociales tienen en cuenta a una persona real con sus necesidades y demandas, que en la medida que se alcanzan satisfacer; logran constituirse como sujetos de derechos. Ciertamente cuando se considera que determinado sector social afectado por las circunstancias que atraviesa por su menor disponibilidad de activos materiales (ingresos, vivienda) y no materiales (protección social: alud, educación y seguridad social), sean viejos, madres o personas con discapacidades; se constituyen como la población objetivo de políticas de protección social.

Al ser las personas portadoras de derecho, se reconoce que tal calidad al momento de reclamar sus prestaciones generan tensiones en principio, cuando se trata de definir quiénes tienen que solicitarlos. Debido a que existen requerimientos particulares para estar comprendidos dentro de lo que plantea la ley; básicamente acreditar que se es ciudadano y respaldar con documentación el cumplimiento de los requisitos del otorgamiento.

Por ende el análisis de los requisitos que el Estado Nacional, entiende que una persona y/o grupo debería reunir para considerar que atraviesa una situación de vulnerabilidad social; resulta que el acceso a pensiones no contributivas los incluye dentro del subsistema de la Seguridad Social es decir Subsistema No Contributivo; pues no se requiere que las personas den cuentan de aportes previsionales.

Al momento de concretar o hacer visible el ejercicio efectivo del acceso a los derechos sociales, se generan situaciones conflictivas que cristalizan diferentes posicionamientos político/ideológicos acerca de los interrogantes acerca de quiénes son los que pueden acceder y porqué; incide tanto en las personas que solicitan como los profesionales que tienen la responsabilidad de evaluar y aprobar tal solicitud.


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De donde se entiende subyace la idea de sujeto de necesidades al menos desde los aportes que nos proporciona la concepción de Pichón Rivière y a partir de donde se entiende cristaliza los conflictos al momento de acceder a algún bien y/o servicio.

Así es conveniente partir desde la narrativa de ese sujeto de necesidades que se nos presenta, devela y oculta a lo largo del proceso de intervención. Así como sus condiciones concretas de existencia que descubre tal noción y su vinculación con la construcción de la singularidad de los problemas sociales.

Para lo cual tenemos que considerar las pensiones no contributivas se configuran con una estrategia de inclusión social porque buscan satisfacer básicamente la necesidad alimentaria de las personas aunque no se desconoce que tienen el potencial de impactar en el modo de vida de las mismas y su entorno.

Del examen de los requisitos propuestos por las leyes deberían permitirnos reconocer en el discurso de las personas aquellos indicadores que proporcionan la información para nominar que una persona que es viejo o vieja ó tiene discapacidad ó es madre de siete hijos; transita por una situación de vulnerabilidad social que los posiciona como titulares de tales prestaciones.

Reflexionar acerca de cuáles requisitos se consideran al momento de evaluar que una persona puede ser incorporada en alguna de los tres tipos de pensiones asistenciales, comporta por parte de los trabajadores sociales, lograr argumentar el porqué una situación se caracteriza por ser de vulnerabilidad social y además por qué los elementos presentados en el Informe Social son suficientes para que se apruebe el pedido de pensión no contributiva.

Al conceptuar, desde el criterio profesional dentro del marco de la normativa vigente, que la no satisfacción de una necesidad debería admitir que los indicadores presentes en tal situación son los que la configuran como problema social y no personificarlo en los sujetos, de modo de diferenciar que son sujetos de derechos y no sujetarlos al hecho.

Es decir la forma de construir como problema social es desde diferenciar que el problema no es una cuestión de voluntad individual sino que es la persona en sus circunstancias; y no darlas por sobreentendidas que lo establecen como tal. Por consiguiente la forma de abordar su resolución es a través de considerar y solicitar una pensión asistencial como instrumento que forma parte de una estrategia de inclusión social.

Aquí también es donde se pone en juego la autonomía del trabajador social al momento de elaborar un Informe Social que si bien lo antecede una encuesta socioeconómica con un formato preestablecido; no es por la completud de los indicadores presentes en la misma que debe estimar que las condiciones de vida de una persona y su grupo conviviente están suficientemente clarificadas para describir y fundamentar que es necesario el acceso a una pensión no contributiva.

Sino que de la totalidad de los datos construidos según la información proporcionada por la persona que demanda tal prestación así como desde las vinculaciones que establece entre determinadas variables; por ejemplo condiciones de la vivienda y del hábitat con respecto a la situación de salud según el tipo de discapacidad que lo afecta, es como se debe exponer las condiciones de existencia de las personas que atraviesan situaciones de padecimiento que nos exigen lograr una argumentación que evite los hechos anecdóticos a fin de encontrar una resolución al problema social que intentamos dar a conocer a los destinatarios del informe social.

Mediante el ejercicio de elucidación en la práctica profesional acerca de los requisitos que propone la ley y los indicadores que consideran los trabajadores sociales, para definir cuándo una persona en situación de vejez ó que está afectada por una situación de invalidez ó se ha constituido en madre de siete hijos; nos compromete a avalorarlos como derechos solidarios ya que aluden al bienestar de los demás, en procurar que todos tengan un mínimo vital.

Como se describió anteriormente la forma de denominarlas revela requisitos de otorgamiento y que también indican qué parámetros se estiman para la cobertura poblacional, por ejemplo si la cuantificación de los hijos/as adecuada a la actual coyuntura; estos suscitan interpelarnos acerca de si en la actualidad deberían ser los mismos o poner en debate tales parámetros.


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En este sentido, en las precedentes reflexiones han permitido elucidar que las pensiones asistenciales vinculadas con los tres tipos de grupos poblacionales, aluden a soluciones específicas en tanto y en cuanto exista concordancia entre la situación de las personas que solicitan tal prestación y las expectativas que marcan los textos jurídicos en vigencia.

Lo cual demanda una constante vigilancia ética por parte del analista que define un problema social particular con respecto del sujeto que padece una necesidad no satisfecha y el escenario en el que ambos (población afectada y, en este caso, trabajadores sociales) realizan dicha construcción.

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“Los sentidos otorgados a la condicionalidad de la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social”

Laura Garcés

Instituto de Investigaciones Socio-Económicas (IISE) y Gabinete de Estudios e Investigaciones en Trabajo Social (GEITS), Facultad de Ciencias Sociales. Universidad Nacional de San Juan

María Fernanda Estevez

IISE y GEITS, Facultad de Ciencias Sociales, UNSJ,

José María Gómez

IISE y GEITS, Facultad de Ciencias Sociales, UNSJ,

Palabras Clave: políticas sociales – derechos sociales - condicionalidad

Introducción

La presente ponencia forma parte de los primeros avances alcanzados en el proyecto de investigación “La condicionalidad de las políticas sociales y el ejercicio de derechos sociales: la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social” que tiene como objetivo general analizar la condicionalidad de las políticas sociales asociada al ejercicio de derechos sociales.

El debate sobre la condicionalidad de las políticas sociales —o incondicionalidad como contracara de ésta—, remite al lugar que ocupan las nociones de derecho, obligación o deber y responsabilidad, y las relaciones que se dan entre estos aspectos; es decir, cómo se entienden, a qué se le da supremacía, etc.; en definitiva, al sentido que se le atribuye a la idea de ciudadanía.

La imposición de condiciones reflejaría una retracción de la ciudadanía social, en tanto la inclusión de éstas tiene una diversidad de sentidos que van a contrapelo con la expansión de los derechos sociales: en la condicionalidad subyace la lógica del intercambio, del contrato individual, del mérito para recibir un beneficio y del disciplinamiento obtenido a través del requerimiento de conductas o acciones obligatorias. Ahora bien, el peso de cada uno de estos aspectos puede variar según cuál sea la condición que se pida a cambio.

La imposición de condicionalidades relacionadas a la demostración de prácticas asociadas al ejercicio de otros derechos sociales como salud, educación o identidad, tendría como propósito la expansión de esos derechos sociales: si bien aquí sigue subyaciendo la lógica del intercambio y del contrato individual, lo que se pretende es instaurar un mecanismo que facilite el acceso a diferentes derechos sociales, con el propósito final de apuntar a la integración social de toda la población. Desde esta perspectiva, aunque subyace la idea de que el cumplimiento de responsabilidades debe acompañar en este caso al acceso a beneficios sociales y gozo de derechos; en rigor, lo que prima es la intención de efectivizar tal acceso a diversos beneficios sociales y gozo de derechos. Concretamente, el acceso a un derecho (la obtención de una determinada prestación), requeriría el cumplimiento de responsabilidades (demostración de ciertas prácticas), que en sí mismas, se constituirían en el acceso a otros derechos (a la salud, educación, identidad).

Como parte de este debate surgen interrogantes acerca de lo que ocurre cuando la condicionalidad está asociada a prácticas vinculadas al ejercicio de derechos como salud y educación, y en este sentido, cuáles son los significados que se le atribuyen por parte de los actores sociales (beneficiarios, agentes del estado, ciudadanos en general). ¿Implica un contrasentido hablar de condicionalidad y al mismo tiempo de ejercicio de derechos?

En este caso nos ocuparemos concretamente de analizar los significados o sentidos otorgados a la condicionalidad en salud y educación en la normativa (decreto y reglamentaciones) de la AUH y en el discurso oficial emitido al respecto. Previo a ello presentaremos una síntesis de los debates sobre la condicionalidad de los Programas de Transferencia de Ingresos.


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Los debates sobre la condicionalidad de los Programas de Transferencia de Ingresos

En el presente apartado presentamos un breve análisis de la condicionalidad en función del tipo de requisito o contraprestación requerida, vinculándolo a determinados modelos de política social, aplicados con supremacía en diferentes países.

a. La exigencia de una contraprestación laboral: políticas de workfare de Estados Unidos

La solicitud de una actividad laboral a cambio de una prestación recibida, remite el examen a las “políticas de workfare”. Las mismas reconocen antecedentes remotos en Inglaterra fundamentalmente con la Poor Law de 1536 y luego en 1834 en Gran Bretaña. En décadas más recientes, donde se han impulsado procesos de retracción de los Estados de Bienestar, Estados Unidos se ha constituido en el país emblemático en la implementación de políticas de workfare.

Las políticas de workfare son entendidas como “aquéllas políticas que, en lugar de poner el acento en los ‘incentivos’ y ‘derechos’ al empleo, lo colocan en la directa ‘obligación’ de emplearse como precio a pagar para recibir un subsidio” (Lo Vuolo; 2001 – p. 116).

Desde esta perspectiva, se considera que la pobreza es un fenómeno material y una condición moral caracterizada por una pérdida de cultura del trabajo y de responsabilidad individual. Se estima que las acciones del Estado orientadas a reducir la pobreza han creado individuos dependientes de la ayuda social, incapaces de valerse por sí mismos. En consecuencia, uno de los objetivos que se persigue es que la gente trabaje, para lo cual se propone reducir los montos y plazos de la ayuda social, solicitando concretamente, una contraprestación laboral, a cambio de la asignación monetaria otorgada. Como expresa Lo Vuolo, “detrás de la expansión de programas de workfare y otros afines, está la pretensión de aumentar las exigencias para acceder a beneficios del Estado, de promover la moral y la ética del empleo mercantil y de transferir la responsabilidad del bienestar personal a cada uno. Esto supuestamente fomentaría las ‘virtudes’ personales y reduciría la dependencia con respecto al aporte del resto de la sociedad. La idea es que son los propios afectados los principales culpables de su situación por no hacer suficientes esfuerzos para superarla” (Lo Vuolo; 2001 – p. 118).

El tipo de condicionalidad requerida (una contraprestación laboral), se fundamenta en el valor que esta corriente le asigna a la “ética del trabajo”, como mecanismo de integración, e incluso, de disciplinamiento. Además, para la ideología liberal que subyace a las políticas de workfare, sólo los bienes privados logrados con el fruto del esfuerzo y sacrificio puesto en el trabajo, son aquellos legítimamente obtenidos.

Los fundamentos de las políticas son coherentes con la ideología que sostienen los regímenes liberales de organización social; a la vez que, dentro de la producción teórica sobre Ciudadanía, esta línea de pensamiento se asocia con la corriente denominada Nueva Derecha, la cual fue la primera que cuestionó la ciudadanía social y el Estado de Bienestar, al considerar que este último promovió la pasividad entre los pobres (Kymlicka y Norman, 1997). En función de esto, es que se sostiene que el cumplimiento de responsabilidades debe ser la condición previa al gozo de derechos.

Las políticas de workare en general, y el principio de la condicionalidad que éstas sustentan, son cuestionables en diversos aspectos. Por un lado, porque “culpabilizan” a los individuos desocupados por un problema macroeconómico y social global como es la desocupación, estigmatizándolos de incapaces o vagos. El trabajo, más que un medio de integración, constituye un mecanismo de disciplinamiento: lo que importa es mantener presente la ética del trabajo y del esfuerzo personal como medios para la obtención de beneficios.

Finalmente, la lógica del intercambio, del mérito, del contrato (implícito o explícito), le quita el carácter de derecho a la asignación que se otorga, lo cual se evalúa como un avasallamiento al propio principio de ciudadanía. No se piensa en sujetos de derecho, sino que se asienta, refuerza y reactualiza la lógica de quiénes son los ‘merecedores’ de la política social.

b. La aceptación de actividades alternativas al empleo (actividades comunitarias voluntarias, actividades familiares o reproductivas, acciones de formación o capacitación): políticas de rentas mínimas de inserción de Europa


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A partir de la década de los setenta aproximadamente, en Europa Occidental, “los socialdemócratas adoptaron la ‘tercera vía’, que busca seguir un curso intermedio entre los tradicionales defensores del bienestar social existente y los neoliberales que quieren desmantelarlo” (Handler, 2003 – p. 175). Un representante intelectual de esta corriente es Rosanvallon (2000), y la expresión concreta en términos de política social más difundida es la Renta Mínima de Inserción –RMI–, de Francia.

Esta corriente estima que actualmente el principal problema es la falta de oportunidades laborales para todos los ciudadanos, por lo cual se indica que el Estado debe brindar los elementos y generar las condiciones para que cada individuo tenga un lugar en la sociedad del trabajo, atendiendo las causas y no los efectos de la pobreza. Desde esta perspectiva, se piensa que la economía post-industrial no genera la cantidad de puestos de trabajo necesaria para absorber al conjunto de la población empleable, a la vez que existe un colectivo de sujetos con escasa calificación, siendo sus habilidades insuficientes para encontrar un trabajo. Por todo esto, se propone, entre otras cosas, desarrollar políticas públicas de regulación del mercado laboral y reformular los principios de la seguridad social reduciendo la jornada laboral y pagando un ingreso de inserción y formación.

Esto ha dado lugar a la implementación de políticas activas hacia el mercado de trabajo, actualmente comunes en gran parte de Europa Occidental. A cambio de los beneficios, los favorecidos deben buscar trabajo o participar en actividades relacionadas, incluyendo educación y capacitación. El principio de “trabajar es lo primero” o de que “quien tenga al menos cierta capacidad laboral debería trabajar” se ha extendido y “la condicionalidad de los beneficios” ha pasado al centro de la escena. (Handler, 2003)

Con la premisa de que no sólo interesa la reinserción laboral, sino también la integración social, las condicionalidades impuestas se refieren a una diversidad de tareas que abarcan la búsqueda de empleo, pero también la superan, y en su lugar se acepta además todo aquello que tiene que ver con el desarrollo de “actividades socialmente útiles”, como otra forma de garantizar la “inclusión social” y de preservar la idea del “sujeto activo”.

Así, una alternativa propuesta por Offe y Rifkin (citado por Gorz; 2003), lleva a situar el trabajo obligatorio en el tercer sector de las actividades que responden a necesidades no solventables y que no son rentables para la economía de mercado: actividades voluntarias de cuidado, de educación, de utilidad general en el seno de asociaciones de la sociedad civil; constituyéndose la asignación en una especie de “remuneración del trabajo voluntario obligatorio”.

Otra alternativa, incluiría la propuesta de Elson (también citado por Gorz; 2003), mediante la cual se aceptarían como contrapartida trabajos domésticos de cuidados y aprovisionamientos a las personas dependientes tales como hacerse cargo de los niños, de los enfermos o de las personas minusválidas.

Sintetizando, para esta corriente la extensión de los derechos a generosos beneficios amenazaba la capacidad de ser autosuficiente, por lo que las responsabilidades y obligaciones individuales pasaron a ser más importantes que los derechos. Se plantea una relación de reciprocidad entre el Estado y el ciudadano, estableciéndose los derechos y obligaciones de ambos, esto es, explicitando la obligación de la sociedad para con los individuos, pero también instalando la exigencia de estos últimos para cumplir con su responsabilidad. Es por ello que el cumplimiento de responsabilidades debe acompañar el acceso a beneficios sociales y gozo de derechos. Consecuentemente, el acceso y mantenimiento de beneficios sociales es de carácter condicional. Se da un tránsito de la responsabilidad social (obligaciones que la sociedad tiene para con sus individuos), hacia la responsabilidad individual (donde los individuos deben cumplir con obligaciones); pero a diferencia del workfare de EEUU, como lo que se pretende lograr es la integración no solo laboral sino también social, las sanciones no son de importancia y no generan la pérdida del beneficio. Los tipos de contraprestaciones requeridas son diversas, tales como acceso a un empleo; formación; participación en trabajos comunitarios o actividades voluntarias; esfuerzos personales tendientes a reajustar conductas (por ejemplo, desintoxicación). En esta corriente también, los derechos se adquieren en virtud de un contrato (Handler, 2003).

c. La demostración de prácticas asociadas al ejercicio de otros derechos como la salud, educación o identidad: una alternativa para los países de América Latina

Existe otro tipo de condicionalidades que desde hace tiempo se aplican fundamentalmente en América Latina, y que requieren como contrapartida para la obtención de beneficios monetarios, la demostración de prácticas


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asociadas al ejercicio de otros derechos como la salud, educación o identidad. Este es el caso de la Asignación Universal por Hijo.

Quienes aceptan este tipo de condicionalidades, entienden que el cumplimiento de determinadas condiciones sanitarias (control de la mujer embarazada, control nutricional del niño, vacunación, etc.), condiciones educativas (asistencia escolar de los niños), o de identidad (como la obtención del Documento Nacional de Identidad), serían una alternativa apropiada para el contexto económico y social de los países de América Latina, dado que vehiculizarían el acceso a estos otros derechos, y por ende, sería una forma más de integración social.

Asimismo, también se posibilitaría la mejora de los rendimientos de las diferentes políticas involucradas. En este sentido, se pueden recuperar las palabras de Barbeito y Lo Vuolo (2002 – p. 450 y 451), quienes indican que “la aplicación de algunas condiciones de acceso más que un mecanismo de exclusión de la cobertura podría contribuir a mejorar los rendimientos de otras políticas sociales”.

A pesar de estos argumentos, hay autores como Pautassi, Rossi y Campos, del Centro de Estudios Legales y Sociales – CELS (2003), que se oponen incluso a este tipo de condicionalidades. Las razones que esgrimen son diversas. Por una parte, entienden que esta “alternativa” no deja de esconder un prejuicio hacia la población destinataria de los beneficios, ya que de conformidad con esta lógica, los beneficiarios sólo se ocuparían de su salud y educación en tanto condición para recibir la prestación o transferencia de ingresos. Vinculado con esto, estiman que este tipo de condiciones reforzarían los mecanismos de dependencia y de falta de autonomía a los sujetos en las políticas sociales; a la vez que contribuirían a colocar toda la carga de los déficits en los damnificados por la modernización excluyente.

Por otra parte, desde la lógica de los derechos humanos, también se cuestiona la inclusión de cualquier tipo de contrapartida o exigencia, ya que se establece que la condición de persona debe ser el único requisito para la titularidad de los derechos; y en coherencia con esto, se insiste en que la responsabilidad de garantizar el suministro y la calidad de los servicios de salud y educación a los portadores de derechos le correspondería a los poderes públicos, los cuales deberían garantizar la disponibilidad de escuelas y puestos de salud.

Paradójicamente, los defensores de este tipo de condicionalidad, también sustentan sus fundamentos en la idea de que el Estado se debe responsabilizar por la educación y salud de la población; y en tal dirección insisten en esta posibilidad de asociar o vincular las políticas de asistencia, de rentas mínimas, o de ingreso ciudadano con las políticas universales de salud y educación, como forma de mejorar los rendimientos de todas. Así, en cierta forma, la condicionalidad de un beneficio está vinculada al acceso a otros beneficios o derechos que el mismo Estado debe asegurar. Sin embargo, nótese que todo esto adquiere sentido, sólo si el Estado garantiza a priori, la existencia de escuelas, de puestos de salud y de registros civiles al alcance de toda la población, con servicios de calidad, a la vez que si arbitra otros medios o medidas también tendientes a posibilitar el acceso de la población a estos servicios.

En dicho rumbo, resulta inadmisible la “punibilidad” o “sanción” mediante la exclusión del beneficio cuando no se cumplen las condicionalidades; dado que si el propósito final es la integración social, y el mecanismo propuesto apunta a mejorar los rendimientos de todas las políticas, de nada sirve excluir de los beneficios de una política, por no acceder a los beneficios de otra política asociada. En todo caso, en estas circunstancias, le cabrá al Estado a través de sus instituciones pertinentes, identificar los motivos del incumpliendo de las condiciones e intervenir facilitando los medios para que toda la población pueda gozar de los derechos que estén cercenados.

Sintetizando, la imposición de condiciones en este caso, aunque parece contradictorio, tendría como propósito la expansión de los derechos sociales: si bien acá sigue subyaciendo la lógica del intercambio y del contrato individual, lo que se pretende es instaurar un mecanismo que facilite el acceso a diferentes derechos sociales, con el propósito final de apuntar a la integración social de toda la población. Planteadas así las cosas, aunque subyace la idea de que el cumplimiento de responsabilidades debe acompañar en este caso al acceso a beneficios sociales y gozo de derechos; en rigor, lo que prima es la intención de efectivizar tal acceso a diversos beneficios sociales y gozo de derechos. Concretamente, el acceso a un derecho (la obtención de una


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determinada prestación), requeriría el cumplimiento de responsabilidades (demostración de ciertas prácticas), que en sí mismas, se constituirían en el acceso a otros derechos (a la salud, educación, identidad).

La “perspectiva de derechos” y la defensa de la incondicionalidad

La “perspectiva de derechos” alude a la fijación de un marco para el desarrollo de políticas públicas que puedan considerase compatibles con el ejercicio de derechos.

Desde Naciones Unidas el enfoque de derechos humanos se define como “…un marco conceptual para el proceso de desarrollo humano que desde el punto de vista normativo está basado en normas internacionales de derechos humanos y desde el punto de vista operacional está orientado a la promoción y protección de los derechos humanos. Su propósito es analizar las desigualdades que se encuentran en el centro del desarrollo y corregir las prácticas discriminatorias y el injusto reparto del poder que obstaculizan el progreso en materia del desarrollo” (OACDH, 2006 citado por Pautassi, 2010 - p. 33)

El “enfoque de derechos” consiste en un corpus de principios y estándares que se definen de acuerdo con las normas de los pactos y tratados de derechos humanos, con el propósito de impactar en políticas que tiendan a garantizar la calidad de los procesos democráticos a través del fortalecimiento de los principales mecanismos internos de protección de derechos. “Se trata de un marco conceptual y de acción a ser utilizado en el ámbito del desarrollo y de la reducción de la pobreza. Según este, las políticas e instituciones que tiene por finalidad formular e implementar estrategias con miras a esos objetivos deben basarse en las normas y los principios establecidos en el derecho internacional sobre derechos humanos” (Abramovich, 2006).

Parafraseando a Pautassi (2010), el “enfoque de derechos” ofrece una serie de ventajas, en tanto fortalece la institucionalidad democrática en los Estados a partir de la capacidad de incidir de manera directa en la orientación general de las políticas sociales y en los procesos de formulación, implementación, evaluación y fiscalización de las mismas. Por otra parte, las personas (cualesquiera sean), al ser portadoras de un derecho, adquieren una calidad jurídica que les otorga facultades, deberes y omisiones, estableciendo al mismo tiempo sobre otros sujetos e instituciones, obligaciones y deberes. Finalmente, se reconoce el deber del Estado de cumplir con determinadas obligaciones en su relación con la ciudadanía, donde uno de los aspectos que caracteriza a un derecho es la posibilidad de dirigir un reclamo ante una autoridad independiente –que generalmente es un juez– para que asegure el cumplimiento de la obligación o imponga reparaciones o sanciones por su incumplimiento.

En rigor, las obligaciones de los Estados no se limitan a satisfacer el contenido mínimo de los derechos económicos, sociales y culturales, sino que cada Estado se encuentra obligado a adoptar medidas para que, de manera progresiva, se alcance la satisfacción plena de estos derechos. A su vez, de cada derecho se desprende una serie de obligaciones específicas, entre las cuales se destacan la obligación de satisfacer –al menos– el contenido mínimo de los derechos; la de utilizar al máximo los recursos disponibles, la universalidad en las acciones, el principio de progresividad y no regresividad, el principio de igualdad y no discriminación, la producción de información, la participación de los sectores afectados en el diseño de las políticas públicas y el acceso a la justicia. (Pautassi, 2010)

En términos teóricos o normativos la “condicionalidad” de las políticas sociales no condice con la perspectiva de derechos, y en su lugar se aboga por la “incondicionalidad”. Esta última hace referencia a que no se deben solicitar condiciones o requerimientos de ningún tipo para el acceso o mantenimiento de un derecho (ya sea en forma de prestación o asignación monetaria).

En este sentido, la idea de incondicionalidad, no sólo remitiría al no cumplimiento de obligaciones previas (lo cual da lugar a una propuesta universal de política), sino que tampoco obligaría al desarrollo de acciones ex—post a la garantía del derecho, como sería la solicitud del desarrollo del alguna contraprestación laboral, o la realización de actividades socio culturales o de voluntariado, etc.

En la incondicionalidad estricta, subyace la idea de que el gozo de derechos debe preceder al cumplimiento de obligaciones; esto es, sólo es apropiado exigir el cumplimiento de las responsabilidades una vez que se ha asegurado el efectivo gozo de los derechos; motivo por el cual, hasta tanto todos tengan aseguradas condiciones básicas de subsistencia, no correspondería solicitar nada a cambio por la obtención de un determinado beneficio o prestación.


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Asimismo, desde la lógica de los derechos humanos (Zimmermann, 2006; Pautassi y otros, 2003), también se cuestiona la inclusión de cualquier tipo de contrapartida o exigencia, ya que se entiende que la condición de persona debe ser el único requisito para la titularidad de los derechos. Se piensa que, cuando se imponen condiciones de cualquier tipo, no se establece una relación de derecho con los sujetos titulares del mismo, obligándose a quien recibe la asignación, a demostrar permanentemente su disposición a trabajar, a desarrollar actividades comunitarias, etc.

André Gorz (2003), es uno de los autores que ha debatido sobre la incondicionalidad / condicionalidad de las prestaciones —específicamente de la asignación monetaria que él denomina Renta Social—, siendo en un primer momento un propulsor de la condicionalidad, y constituyéndose de manera más reciente en un férreo defensor de la incondicionalidad. Para el citado autor, la renta social otorgada debe ser independiente del trabajo o de la cantidad de trabajo en su sentido clásico (empleo). Entiende “que cuando la inteligencia e imaginación se convierten en la principal fuerza productiva, el tiempo de trabajo deja de ser la medida del trabajo; además, deja de ser mensurable. El valor de su uso producido puede no tener ninguna relación con el tiempo consumido para producirlo. Puede variar mucho según las personas y el carácter material o inmaterial de su trabajo” (Gorz; 2003 – p. 95).

A modo de síntesis, los defensores de la incondicionalidad en el acceso y mantenimiento de una política de transferencia de ingresos entienden que, al tratarse de un derecho, el mismo no debe estar sujeto al cumplimiento de requisito alguno por parte de sus titulares. Respecto a la relación entre los derechos y obligaciones, la incondicionalidad se asienta en la idea de que el gozo de derechos debe preceder al cumplimiento de deberes. En consecuencia, aquí no es central la idea de responsabilidad en su sentido individual, sino que subyace una concepción social de las obligaciones, es decir la responsabilidad se asume como del conjunto de la sociedad y no solamente involucra a los destinatarios de las políticas. Y cuando se alude al conjunto de la sociedad, se piensa en la Sociedad Civil y en el Estado como garante de los derechos sociales. En definitiva, la incondicionalidad se asocia con la universalidad, dado que se accedería a un derecho (en este caso una asignación) sólo en virtud de un status, esto es, por la condición de ciudadano (Handler, 2003).

Asignación Universal por Hijo para Protección Social: aspectos normativos referidos a las condicionalidades

La “Asignación Universal por Hijo para Protección Social” (AUH) surge como Decreto (1602/09) firmado por la Presidenta Cristina Fernández, en octubre del 2009. A través del mismo se propuso la modificación de la Ley N° 24.714 sobre el Régimen de Asignaciones Familiares; posibilitando de tal forma que a partir de aquel momento, los desocupados, trabajadores informales o subempleados que ganaran menos del salario mínimo, recibieran el mismo beneficio que los trabajadores en blanco obtenían desde 1956.

La propuesta original ha sufrido algunas modificaciones desde su surgimiento. Por un lado, se han ido incorporando nuevos destinatarios, ya sea considerando diferentes categorías de trabajadores tales como monotributistas sociales o empleadas domésticas; a la vez que recientemente se ha creado una asignación semejante, pero por embarazo (Decreto 446/2011). Por otra parte, también han habido modificaciones relativas a los montos de la asignación (se empezó en diciembre del 2009 con un monto de $ 180 por hijo, en julio del 2010 se llevó a $ 220 y desde septiembre del 2011, el monto otorgado es de $270).

En la actualidad se puede decir que básicamente la AUH consiste en una prestación monetaria de $ 270, no retributiva de carácter mensual, que se abona a uno sólo de los padres o tutores, por cada hijo menor de 18 años que se encuentra a su cargo o sin límite de edad cuando se trata de un discapacitado. La prestación se abona hasta un máximo acumulable al importe equivalente a 5 hijos.

El otorgamiento de la AUH está sujeto a una serie de requisitos para su acceso tales como que el niño/a o adolescente sea argentino, hijo de argentino nativo o por opción, naturalizado o residente, con residencia legal en el país no inferior a 3 años previos a la solicitud. Asimismo se debe acreditar la identidad del titular del beneficio y del niño/a, mediante Documento Nacional de Identidad; acreditar el vínculo entre la persona que percibirá el beneficio y el niño/a, mediante la presentación de las partidas correspondientes y en los casos de adopción, tutelas y curatelas los testimonios judiciales pertinentes; y en los casos que corresponda, acreditar


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la condición de discapacidad. (Artículo 14 ter de la Ley N° 24.714 y modificatorios, incorporado a través del artículo 6 del Decreto 1602/09).

Por otra parte, el mantenimiento de la asignación está sujeto al cumplimiento de controles sanitarios obligatorios y a la concurrencia al sistema educativo. Específicamente las condicionalidades exigidas en este sentido son: (Artículo 14 ter de la Ley N° 24.714 y modificatorios, incorporado a través del artículo 6 del Decreto 1602/09)

• Hasta los cuatro (4) años de edad -inclusive-, debe acreditarse el cumplimiento de los controles sanitarios y del plan de vacunación obligatorio.

• Desde los cinco (5) años de edad y hasta los dieciocho (18) años, debe acreditarse además la concurrencia obligatoria de los niños/as y adolescentes a establecimientos educativos públicos.

Como forma de intentar garantizar el cumplimiento de las condiciones expresadas precedentemente, el Decreto de la AUH prevé que el ochenta por ciento (80%) del monto mensual se abona a los titulares a través del sistema de pagos de la Administración Nacional De La Seguridad Social (ANSES); mientras que el restante veinte por ciento (20%) es reservado en una Caja de Ahorro a nombre del titular en el Banco De La Nación Argentina. Dicha suma sólo puede cobrarse cuando el titular acredita el cumplimiento de los controles sanitarios y el plan de vacunación a la vez que el cumplimiento del ciclo escolar lectivo correspondiente (artículo 18, inc. K de la Ley N° 24.714 y modificatorios, incorporado a través del artículo 7 del Decreto 1602/09). Para la acreditación ANSES remite a cada titular del beneficio una libreta que contiene datos relativos a sanidad, vacunación, educación y condición laboral, que debe ser presentada ante esta Administración Nacional en las condiciones y plazos establecidos (artículo 24 de la Resolución 393/09).

Debe advertirse que la normativa establece como sanción, la pérdida de la asignación en los casos de falta de acreditación de los requisitos y condiciones establecidas o en situaciones de falsedad de la información suministrada (artículo 18, inc. k de la Ley N° 24.714 y modificatorios, incorporado a través del artículo 7 del Decreto 1602/09 y artículo 14 ter de la Ley N° 24.714 y modificatorios, incorporado a través del artículo 6 del Decreto 1602/09).

El sentido otorgado a la condicionalidad en la normativa y en los discursos oficiales de la AUH

En principio se puede apreciar que la AUH representa la extensión de un derecho que hasta el momento sólo tenían los hijos de los trabajadores formales; a la vez que implica el aumento significativo de los ingresos de las familias de trabajadores desocupados e informales, lo que tiene un impacto en los niveles de pobreza e indigencia . Los considerandos del decreto 1602/09 expresan en tal sentido, que se trata de la adopción de políticas públicas que tienden a “mejorar la situación de los menores y adolescentes en situación de vulnerabilidad social”.

Sin embargo, debe señalarse un aspecto importante que refiere al “lugar” que ocupa la AUH en términos de política de estado para atender la problemática de la pobreza. Expresa el Decreto 1602/09 entre sus considerandos que “esta medida por sí no puede garantizar la salida de la pobreza de sus beneficiarios y no puede ubicarse allí toda la expectativa social, aunque resultará, confiamos, un paliativo importante… La clave para una solución estructural del tema de la pobreza sigue afincada en el crecimiento económico y la creación constante de puestos de trabajo”. Queda expresado tanto aquí como en diversas locuciones de la presidenta que la expectativa está puesta en la solución del problema de la pobreza a través de la generación de empleo; es decir, se confía en lograr a largo plazo una redistribución primara del ingreso (vía el empleo), y entretanto se genera una medida como la AUH que posibilitaría una redistribución secundaria del ingreso. De hecho, no figura en el largo plazo el sostenimiento de asignaciones monetarias sino el despliegue de otras medidas, cosa que al menos en el discurso se expresa diciendo: “La mejor política social de promoción y articulación del tejido social es el trabajo que, sumado a la educación, la salud, la modernización o creación de infraestructura, servicios básicos y viviendas, permitirá mejorar las condiciones de vida y avanzar sobre el núcleo más duro de la pobreza, consolidando progresivamente un desarrollo humano integral, sostenible e incluyente” (considerandos del Decreto 1602/09).


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En otro orden de cosas, la normativa propuesta también establece entre sus considerandos su correspondencia con la Ley de Protección Integral de los Derechos de las Niños (ley 26.061), y por ende, con los principios de la Convención de los Derechos del Niño, donde se garantiza el derecho a los niños/as de acceder a la satisfacción de necesidades básicas .

En lo que respecta a los requisitos establecidos para el acceso a la AUH, se trata de condiciones referidas a la identidad del niño/a, del titular, del vínculo entre ambos, y cuando corresponda, de la condición de discapacidad. Asimismo, y de manera relevante, también de la condición laboral del titular. Según los considerandos del Decreto, la acreditación de tales requisitos se realiza para “garantizar la universalidad y a la vez preservar la transparencia”.

Justamente, tal como ha sido planteada la política en cuestión, lo que intenta es hacer extensivo un derecho que el resto de los niños ya gozaban en los casos en que sus progenitores si formaban parte del empleo formal. Tal como lo expresaba la presidenta en el discurso de lanzamiento de la AUH, este instrumento se presenta “con un concepto de universalización de la asignación básica familiar, que es en los instrumentos salariales, el más redistributivo, el más justo, porque paga por cada uno de sus hijos”.

Si bien la propuesta se presenta como universal, y en función de los sectores que están abarcados, su cobertura teóricamente es altísima ; hay algunos niños que aún quedan excluidos, por ejemplo hijos de trabajadores que se desempeñan en la economía informal y perciben una remuneración superior al salario mínimo, vital y móvil; o niños de familias con más de 5 hijos.

Es interesante advertir que si bien para el acceso ya no se discrimina entre los pobres y no pobres, ahora se lo hace diferenciando entre los hijos de trabajadores formales empleados y los desocupados, lo cual para algunos esto hoy significa un estigma. En este sentido, la AUH escapa a otras propuestas que se diseñaron también de manera universal para la infancia, pero pensando en todos los niños en su carácter de ciudadanos .

Un lugar especial en nuestro análisis refiere a las condiciones fijadas para el mantenimiento de la AUH. Nos referimos a los requisitos de comprobación del plan de vacunación y asistencia escolar para recibir la totalidad de la asignación. Al respecto, el Decreto 1602/09 enfatiza en la obligatoriedad de estas condiciones al expresar taxativamente entre sus considerandos “condicionando *la AUH+ al cumplimiento de los controles sanitarios obligatorios para menores y a la concurrencia al sistema público de enseñanza”.

Aún cuando la medida refiere al otorgamiento de una asignación monetaria, tanto la presidenta como otros funcionarios públicos, otorgan un papel central –incluso le dan supremacía¬– a la salud y educación a través de las condiciones que imponen. En el discurso presidencial de lanzamiento de la AUH, Cristina Fernández decía “…subordinamos la percepción de esta asignación familiar al hecho de que nuestros chicos, nuestras niñas, vayan al colegio y cumplan con todos los planes de vacunación y de control sanitario… tenemos que lograr entender todos los argentinos que nadie nunca podrá dejar de ser pobre si no tiene educación y no tiene salud. Por eso también estas dos cuestiones están directamente vinculadas”. Asimismo, en una entrevista realizada a un Delegado Provincial de ANSES, el mismo expresaba “…si uno vuelve al espíritu de la AUH es mejorar la educación de los niños y es mejorar la salud de los niños… Disminuir los niveles de pobreza es un objetivo…, pero yo siempre digo que el espíritu de la UH es la educación y la salud…”.

En función de lo expuesto, se podría interpretar que las condicionalidades exigidas, en el actual contexto podrían significar una estrategia de articulación e integración entre diferentes políticas que atienden a la niñez, donde se apuntaría a garantizar el acceso al ejercicio de otros derechos ciudadanos tales como salud y educación, más allá del otorgamiento de una asignación monetaria.

En todo caso, un punto cuestionable es el modo en que se realiza, ya que sólo se otorga mensualmente el 80% de la asignación, mientras que el 20% se deposita en una caja de ahorro y sólo puede ser retirado cuando se cumplen los requisitos exigidos. Esto representa un retroceso, pues se da un tratamiento diferencial al de los hijos de sectores formales (a quienes no se les solicita ningún requisito); a la vez que se prejuzga que es necesario el “incentivo económico” para que los niños de trabajadores informales cumplan con vacunación y escolaridad.

Finalmente otro aspecto cuestionable es el “carácter punitivo” que el Decreto 1602/09 le otorga al incumplimiento de las condicionalidades establecidas, en tanto que la normativa indica que la falta de


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acreditación de los controles de salud y asistencia escolar, o la falsedad de la información, conlleva a la pérdida de la asignación. Resulta inadmisible la “punibilidad” o “sanción” mediante la exclusión del beneficio cuando no se cumplen las condicionalidades; dado que si el propósito final es la integración social, y el mecanismo propuesto apunta a mejorar los rendimientos de todas las políticas, de nada sirve excluir de los beneficios de una política, por no acceder a los beneficios de otra política asociada. En todo caso, en estas circunstancias, le cabrá al Estado a través de sus instituciones pertinentes, identificar los motivos del incumpliendo de las condiciones e intervenir facilitando los medios para que toda la población pueda gozar de los derechos que estén cercenados.

Además, respecto al punto anterior estamos frente a un tratamiento “diferenciado” respecto al resto de los trabajadores registrados que reciben asignaciones familiares, puesto que en ese caso no se retiene parte de las asignaciones sino que, ante la presentación de la certificación escolar, se paga la totalidad del monto durante los 12 meses del año. Este tipo de tratamiento desigual contradice el objetivo que se propone la AUH de universalizar derechos o de igualar los beneficios que reciben los hijos de los trabajadores, independientemente de su condición laboral.

Reflexiones finales

En primera instancia la condicionalidad de los programas sociales de transferencia de ingresos es incompatible con la idea de derechos, en tanto los derechos deben ser garantizados por el Estado y no impuestos como obligaciones o requisitos a cumplir por los destinatarios de los programas sociales.

Sin embargo, creemos que, cuando las condicionalidades tienen que ver con la demostración de prácticas asociadas al acceso a otros derechos, esto puede resultar una alternativa en el contexto latinoamericano, dado que, como ya se explicó, constituiría un mecanismo para mejorar los rendimientos de las distintas políticas como salud y educación.

Un aspecto crucial a resaltar aquí es que resulta imposible pensar en mejorar dichos rendimientos si no se realiza desde el Estado una fuerte inversión en la oferta de los servicios de salud y de educación. Resulta paradójico pensar que las mejoras en los indicadores de salud y educación pueden alcanzarse sólo por un aumento de la demanda impulsado por la condicionalidad impuesta por un programa social.

En el caso de la AUH, dado el aumento de la demanda ocurrido a partir de su implementación , resulta indispensable compensar o reforzar a las instituciones que ofrecen estos servicios, mejorando no sólo las condiciones de infraestructura e insumos para la atención, sino al mismo tiempo preparar y capacitar a sus efectores en relación a los cambios ocurridos: por ejemplo en el ámbito educativo cómo recibir y contener a los niños y adolescentes que se incorporan al sistema después de haber sido “expulsados” del mismo o no habiendo sido incluidos nunca. Podríamos agregar que, en la medida en que las causales de abandono escolar revisten de un carácter complejo y estructural, resulta difícil erradicarlas a partir de la sola exigencia de certificaciones escolares

Como plantea Zibecchi (2008) al analizar tres programas condicionados de transferencia de ingresos en América Latina: “no se consideran tampoco aquellos obstáculos simbólicos y reales –por ejemplo, desacreditaciones y estigmatizaciones- que sufre y enfrenta la población asistida, demandante de servicios de salud, al momento de acceder a los mismos. Por su parte, tampoco parecen haber sido consideradas las condiciones institucionales en las cuales se encuentran los mismos efectores –oferta-de salud, dando lugar a otra serie de consecuencias “no deseadas”: en aquellas localidades en las que el sistema de salud se encuentra prácticamente colapsado, los médicos se ven obligados a otorgar los certificados solicitados por las madres sin haber realizado los controles correspondientes.

En consecuencia, se estima que la condicionalidad adquiere un sentido diferente si preserva dos aspectos. Por un lado, si se la piensa como estrategia de articulación e integración entre diferentes políticas que responden a principios y objetivos generales comunes y que apuntan a garantizar el acceso al ejercicio de los derechos ciudadanos. Por otro lado, si deja de enfocar la responsabilidad de manera individual (donde las obligaciones recaen sólo sobre los destinatarios de las políticas), y plantea a la misma en términos de responsabilidad social, lo cual remite a pensar en cómo brindar las condiciones y mecanismos para el ejercicio efectivo de los


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derechos; entendiendo, en tal dirección, que es sólo el Estado quien debe garantizarlos y es a quien se le puede exigir el cumplimiento de los mismos.

Se concibe al Estado y a las Políticas Sociales como un sistema que debe garantizar compromisos de efectividad en sus acciones, creando condiciones reales para que los derechos no sean amenazados y sosteniendo un servicio público que garantice los derechos declarados como válidos. Igualmente, esta obligación del Estado, no impide que otras organizaciones de la Sociedad Civil puedan orientar sus acciones para la promoción y efectivización de ciertos derechos.

En este sentido resulta inadmisible la “punibilidad” o “sanción” mediante la exclusión del beneficio cuando no se cumplen las condicionalidades; dado que si el propósito final es la integración social, y el mecanismo propuesto apunta a mejorar los rendimientos de todas las políticas, de nada sirve excluir de los beneficios de una política, por no acceder a los beneficios de otra política asociada. Además se trata de una medida discriminatoria, en tanto a los trabajadores formales no se les exige ni se retiene parte de la asignación.

Los debates y reflexiones vertidos se enriquecerán a partir del análisis de las percepciones de los actores sociales (beneficiarios, agentes del Estado, ciudadanos en general) de la AUH; es decir a partir de captar y describir las significaciones que ellos le atribuyen a la asignación, especialmente los cambios que perciben en relación a la salud y educación de los miembros de las familias destinatarias.

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Representaciones sociales de beneficiarios de una Política de protección social con enfoque de derechos

Gómez, Mónica Alejandra

Univ. Nac. de San Luis – Facultad de Ing. y Ciencias Econ.-Sociales-

Giuliani, María Victoria

Univ. Nac. de San Luis – Facultad de Ing. y Ciencias Econ.-Sociales- Becaria de Iniciación en la Investigación en el PROICO 50407

Palabras claves: Palabras claves: representaciones sociales – políticas sociales – derechos sociales

INTRODUCCION

Avanzar en el estudio de políticas sociales que mejoran la protección social de personas en situación de vulnerabilidad social, requiere, como condición mínima, de consensos básicos sobre el rumbo estratégico que una sociedad decida darse en torno a la “cuestión social”. En este sentido, es el Estado, quien deberá decir, cuáles son las problemáticas sociales que se priorizará atender desde un sistema de protección social y para lo cual, deberá enfrentar una disputa política y cultural donde se juega el contenido real (y no meramente discursivo) de una integralidad que busque atender a la multidimensionalidad de los problemas sociales, así como de un enfoque con base a derechos, en los términos que lo plantea Repetto1 (2010). En este marco, nos interesa abordar la condición de sujetos beneficiarios de dos agencias, la Asignación Universal por Hijo (AUH) y la Pensión Nacional no contributiva por invalidez (discapacidad).

El abordaje teórico es a partir de los enfoques sobre las representaciones sociales2 que tienen su origen en los postulados dado por Durkheim, en los que se hace referencia a la importancia de las representaciones colectivas en la construcción de los hechos sociales inmateriales y se las incluye como parte de la conciencia colectiva; en Moscovici (1986) que rescata el concepto dado por Durkheim sobre las representaciones y se extiende a otros campos del conocimiento social y científico. Y en las contribuciones de Jodelet (1988) discípula de Moscovici, al entender las representaciones desde lo procesual.

El abordaje metodológico se orienta al estudio de carácter interpretativo, por la importancia que se le otorga a la construcción de sentido desde la perspectiva de las personas para una aproximación comprensiva a las representaciones sociales dentro de un contexto particular. Esta aproximación se inicia por un lado, desde una exploración piloto realizada a dos personas, percibiendo beneficios de las agencias mencionadas y por otro, poner a prueba un abordaje procesal que entendemos que es pertinente al profundizar las condiciones dentro de las cuales se construyen las representaciones sociales sobre los beneficiarios y cómo estas progresivamente se transforman y configuran en dicho contexto. Como instrumentos de recolección se aplica primero la técnica de asociaciones libre de palabras y luego una entrevista en profundidad, por considerar que la interacción directa y respetuosa con las personas, es un elemento imprescindible en el acercamiento a su realidad y sus significados.

Entender la situación de cada sujeto inmerso en un marco político-institucional, cuya implementación de políticas puede aportar o, por el contrario, perjudicar el respeto de sus Derechos como ciudadano, significa en nuestro intento, remarcar la necesidad de indagar acerca de las representaciones y significados que circulan al respecto desde los propios sujetos.

METODOLOGÍA DEL ESTUDIO

Desde el enfoque de las representaciones sociales, este estudio se basa en una metodología de carácter interpretativa que complementa la utilización de dos técnicas de investigación como lo son la entrevista en

1 Director del Programa de Protección Social de CIPPEC, Argentina.

2 Este trabajo se inscribe en el marco del Proyecto de Investigación PROICO Nº 50407 “La institución Universidad y sus actores. Práctica

y Representaciones”; siendo uno de sus objetivos clarificar los procesos de construcción de la concepción de sujetos sociales de políticas sociales.


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profundidad y la técnica de asociación libre de palabras. Esta vinculación permitirá aproximarnos a la construcción de sentido que las personas entrevistadas poseen acerca de la temática a trabajar.

Con base en la postura de Taylor y Bogdan (1987) la entrevista cualitativa en profundidad se caracteriza por encuentros personales, cara a cara, que se orientan hacia el comprender la situación del entrevistado desde su propio lugar. El investigador y el informante en este constructo comunicativo (Alonso:1994) se rigen por una conversación entre pares orientada por un guion de entrevista, que permite la recolección de información para su paralela interpretación.

Como método asociativo, la asociación libre consiste a partir de un término inductor (o de una serie de términos), en pedir al sujeto que produzca todos los términos, expresiones o adjetivos que se le presentan (Abric: 2001). Basada en un carácter espontáneo permite establecer mediaciones que nos acerquen al universo semántico del término inductor presentado, accediendo de esta manera al posible núcleo figurativo de la representación.

Desde este estudio, se seleccionan dos personas, con las que se iniciaría la entrevista en profundidad, avanzando en este proceso comunicativo, se implementara la técnica de asociación libre al momento de indagar acerca de las representaciones sociales, que se atribuyen por un lado al termino “Asignación Universal” y por el otro al termino “Pensión por Discapacidad”, por lo cual se les presentara el término inductor para que las mismas espontáneamente expresen (por escrito) cinco palabras que para ellas estén asociadas al termino. A posterior se les solicitará que ordenen por valor de prioridad las cinco palabras. Procediendo con la entrevista en profundidad.

A continuación se presenta el protocolo de la entrevista, con sus respectivos objetivos y metodología, como así también el espacio para la realización de la asociación libre de palabras:

Protocolo de Entrevista a Titular de Asignación

Familiar por hijo –AUH- y Pensión No Contributiva por Discapacidad –PNCD-

Momentos/Objetivos Metodología

Presentación del Entrevistador:

-Información sobre los propósitos de la entrevistadora.

-Presentación y Explicación del Proyecto de Investigación (objetivos) y este estudio.

-Autorización para Grabar

-Confidencialidad de Datos Brindados

Presentación del Entrevistado:

-Datos socio-demográficos y económicos

Inicio entrevista acerca de:

-Apellido y nombre; -Lugar de nacimiento -edad; -nivel de estudios alcanzado; -composición del hogar; -sostén económico y su relación con AUH/PNCD

Conocimiento acerca de sí mismo:

-Percepción de si mismo (beneficiario)

-Contexto actual (como cree que surge)

-Relación con la AUH/PNCD-(obtención de titularidad.

-Percepción sobre su futuro

- A través de la técnica de Asociación libre de palabras se propone al entrevistado el siguiente término inductor: AUH/PNCD, para que escriba 5 palabras asociadas.

-Relato espontáneo, de aspectos de si mismo que él considere de relevancia sobre su situación social y familiar actual y futura.

-Continuando con la Técnica de Asociación Libre, se realizara análisis discursivo.

Conocimiento acerca de AUH / PNCD: Guión entrevista en profundidad:


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-Exploración de discursos espontáneos a partir de la entrevista en profundidad.

Sondeo dimensión emocional y valorativa:

-Respecto de la AUH y PNCD, en relación a si mismo y de los otros.

Guión entrevista en profundidad:

Conocimiento de Prácticas relacionadas con ser beneficiario de la AUH/PNCD

-Identificación de condiciones personales y prácticas propias en relación la titularidad.

-Valoración de su condición personal en relación al beneficio.

-Identificación de prácticas personales para el mantenimiento del beneficio.

Guión entrevista en profundidad:

Simultáneamente nos interiorizamos de los componentes más relevantes de los Programas AUH Y PNC, que reflejan que derechos son los garantizados y para quienes y cuales son los atributos de cada Programa. Los elementos comunes que identificamos esta vinculado a las exigencias de transferencias del tipo no contributivo, de seguridad social y de carácter asistencial, con intervenciones que enlazan una serie de instituciones en este proceso, dependiendo ambos del mismo Ministerio de Gobierno (Ministerio de Desarrollo Social de Nación). A continuación presentamos un cuadro descriptivo que sintetiza las particularidades de cada programa.

Características y condiciones para adquisición de beneficios asistenciales

ATRIBUTOS

PROGRAMAS

Condición de beneficiarios

Condiciones Grales.

Condicion Especifica

Tipo Asignación Y Régimen

Monto Tensiones

AUH Menores de 18

Años y embarazadas y pertenezcan a grupos

familiares que se encuentren desocupados o se desempeñen en la economía

informal.

No tener otra

asignación familiar prevista por la presente ley

Condicionalidad:

Salud y educación

Por hijo

Por embarazo

Asignación No contributivo

$180 mensual x cada menor

Excluye trabajadores que se desempeñen en sector informal y que perciban

ingresos mensuales que superen al Salario Mínimo Vital y Móvil

PNC Persona con una Discapacidad

No estar amparado por ningún

Condición: no contar con familiares

Pensión asistencial x invalidez

$1.100 mensual por titular

No tener bienes, ingresos ni


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minima de un 76% , y/o permanente para desempeño funciones laborales con NBI

beneficio previsional

obligados a la prestación de alimentos en condiciones de proporcionarlos

No contributivo

recursos de cualquier tipo que permita subsistencia

Fuente: elaboración propia, con texto extraído de numerosos documentos que contienen elementos de estos programas.

La Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (AUH): el 30 de octubre de 2009, mediante el Decreto del P.E.N. 1602/09, se creaba la AUH, una política que otorga una prestación no contributiva similar a la que reciben los hijos de los trabajadores formales “a aquellos niños, niñas y adolescentes residentes en la República Argentina, que no tengan otra asignación familiar prevista por la presente ley y pertenezcan a grupos familiares que se encuentren desocupados o se desempeñen en la economía informal”, beneficio que sería financiado con recursos del Fondo de Garantía de Sustentabilidad del ANSES. De manera complementaria, la AUH buscaba solucionar uno de los problemas más importantes del nuevo modelo macroeconómico: que aún cuando casi todos los grupos poblacionales han mejorado su calidad de vida, la fragilidad relativa de ciertos grupos históricamente vulnerables se fue incrementando en los últimos años. Entre las principales características de este nuevo programa se destaca que el cobro de la AUH es incompatible con la percepción de cualquier otro tipo de plan social y el espíritu de la norma apunta a eliminar paulatinamente varios de estos últimos y reemplazarlos por la AUH. En el mismo sentido, la norma excluye explícitamente del beneficio a aquellos trabajadores que se desempeñen en el sector informal y que perciban ingresos mensuales que superen al Salario Mínimo Vital y Móvil vigente. En cuanto a las condicionalidades sanitario-educativas, el 20% del estipendio previsto en la AUH (que asciende a $180 por cada menor de 18 años) se cobrara acumulado a principios de cada año lectivo (acreditado en una cuenta bancaria), siempre que los beneficiarios presenten los certificados requeridos de vacunación y asistencia escolar.

La Pensión No Contributiva por Invalidez -PNCi-: en materia previsional, la mayor responsabilidad fiscal se localiza en el gobierno nacional argentino, que administra: (i) el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) creado a partir de 1994; (ii) los sistemas previsionales para las fuerzas armadas y de seguridad; y (iii) el Programa de Pensiones No Contributivas. A partir de enero de 1996, el programa de PNC pasó a ser administrado por la Secretaría de Desarrollo Social (SDS), que hasta 1999 dependió de la Presidencia de la Nación y, desde entonces, del Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente. El programa de PNC otorga 7 tipos de beneficios: (i) por vejez; (ii) por invalidez, (iii) a madres de 7 o más hijos, (iv) a familiares de desaparecidos, (v) a excombatientes de la guerra de Malvinas, (vi) beneficios otorgados por leyes especiales; y (vii) beneficios “graciables” otorgados por el Congreso de la Nación. Los tres primeros programas son también denominados como “pensiones asistenciales”.

Las PNC administradas por el gobierno nacional en Argentina constituye un programa cuyo objetivo es incluir a todas las personas hasta ahora excluidas de la seguridad social y de esta manera brindar al menos una protección social básica que redunde en la seguridad de sus ingresos, al mismo tiempo que por su naturaleza asistencial, nivel de focalización permite la reducción de la pobreza. Se destaca como relevante que basados en conceptos de “derecho ciudadano” y que subsidiariamente sea asistencia social. En el caso de las PNC por invalidez, se otorgan protección a personas en extrema pobreza y/o con graves discapacidades permanentes, otorgando prestaciones monetarias uniformes en forma focalizada y/o categórica ante los riesgos de discapacidad e invalidez. (Bertranou y otros editores: 2002).

ALGUNAS DISCUSIONES SOBRE: ¿QUÉ NOS DICEN LOS BENEFICIARIOS?


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En este apartado nos aproximaremos a la opinión de los beneficiarios de los Programas AUH, entrevistando a Adriana3 y por la PNC por discapacidad que tiene Noelia4, de que manera son concebidos por quienes son titulares beneficiarios, y vincularlos con las representaciones que los sujetos poseen de esos programas y el enfoque de Derechos que impregna a las políticas sociales en materia de Protección Social vigente.

Carácter procesal de las Representaciones Sociales

Entendemos que existen valores asociados a las representaciones sociales que tienen los sujetos beneficiarios de una Asignación o Pensión y también sobre las relaciones que vinculan a estos mismos sujetos con entes del Estado que conforman la sociedad.

Por lo tanto podemos avanzar diciendo que las relaciones sociales se configuran a partir de las representaciones que los actores tienen de si mismos y sobre la manera de vinculación en forma de derechos con las instituciones del Estado. Actúan sobre la conformación del imaginario y de los hábitos y actitudes que expresan los diferentes papeles y posiciones en la sociedad en la que se vive.

Adriana “…Digamos como que no la gestione, porque hace mucho yo tenía el Plan Jefes de Hogar y después nos dijeron que nos iban a pasar directamente ya a la asignación familiar que no teníamos que tramitar tanto…así que directamente pase a cobrar con la misma tarjeta que cobraba la otra pase a cobrar la asignación familiar. Pero a mi…ehh tuve que esperar seis meses para cobrar, porque era por turno, tenía que presentar que no estaba sola, hacer una declaración jurada…y ahí recién empecé a cobrar, hay gente que empezó a cobrar directamente.”; “…desde el 2002, fue el único que tuve y de ahí pase a la asignación. :….yo me acuerdo que en Diciembre del año 2009 deje yo de cobrar el plan y recién vine a cobrar en Mayo de 2010. Sobre el cambio y si le informaron sobre que se trataba, dice: “primero no sabía nada, y después nos dijeron “ los pasamos”….porque antes en los Jefes de Hogar uno tenía que hacer talleres, y bueno después de hacerlo nos dijeron que no, que el taller iba a cerrar y que pasábamos todos a la asignación familiar que era para los niños…”

En este sentido y como lo aporta Banchs (2005, p.47) se puede destacar que las representaciones sociales son “construcciones mediatizadas socialmente, que no sostienen ningún vínculo natural con aquello que es representado”. Y esta posición prioriza el carácter procesal de las representaciones, ya que siempre se esta en permanente conformación en base a las interacciones y relaciones que se generan entre personas y que están además impregnadas, según Banchs por sello cultural transgeneracional. Particularmente para ese estudio, interesa conocer lo que expresan espontáneamente como discurso ante la presentación de un término inductor.

Adriana dice: “motivación, ayuda, protección (para mis hijos)…., las tres palabras asociadas a la culminación de estudios…y al cuidado de sus hijos.” “…si yo lo veo como que ellos se motivan y están contentos, yo les dije que eso era de ellos…por ahí me gustaría trabajar en otro lado pero ellos se desanimarían y bueno…”

Para Noelia es: “ayuda, sustento, salida, solución, beneficio.”;”…pongo ayuda porque para mí fue una gran ayuda haber obtenido la pensión, porque no tenia yo trabajo, porque yo a su vez cuando yo me accidente era cajera de un supermercado y no pude retomar mi trabajo y entonces…por eso fue una ayuda al principio para mi. Sustento, porque gracias a la pensión puedo destinar gastos sociales para mi…”

Las representaciones permiten a los sujetos interpretar, actuar con respecto a la realidad en la que están inscriptos y sobre el reconocimiento de ambas de ser planteado como una “ayuda”, una asistencia en otras voces. Esas representaciones, en los términos en que la hemos abordado en diferentes trabajos, decimos que

3 Adriana, tiene 34 años, oriunda de Buenos Aires, pero radica en Villa Mercedes desde los 13 años. Tiene una familia conformada por su pareja de la cual tuvieron 2 hijos, mas un hijo de cada uno de ellos de antes de conformar este grupo familiar; siendo en total 6, que habitan en un complejo habitacional de departamentos (Plan social de viviendas). Ella hace limpiezas en un estudio 3 veces x semana y su pareja en su camioneta particular traslada a chicos de pueblos de la zona a escuelas especiales o centros de asistencia para discapacitados. Tenía el plan de jefe de hogar y automáticamente con la misma tarjeta pero haciendo una serie de declaraciones juradas, comenzó a percibir la AUH. 4 Noelia, tiene 29 años, es de Villa Mercedes y tiene una familia conformada por su madre y una hija de 9 años. Viven en un complejo

habitacional de departamentos (Plan social de viviendas). Ella tuvo un accidente hace 4 años, como secuela tiene una paraplej ia, a razón de una afeccion en su columna y tuvo que dejar de trabajar –era cajera de un supermercado-. Vivió como muy engorroso hacer el trámite y esperar un año y 3 meses, para cobrar la PNC por discapacidad.


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“… apoyados en la propuesta teórica de Moscovici, Denise Jodelet y Jean Claude Abric definimos a la representación como “una forma de conocimiento, elaborada socialmente y compartida con un objetivo práctico que concurre a la construcción de una realidad común para un conjunto social” (Jodelet, en Abric, 2001:13). En tal sentido, las representaciones permiten al individuo reconstruir la realidad y atribuirle una significación específica, actuando como un marco de referencia que permite a los individuos y grupos definir los objetos, comprender las situaciones y planificar sus acciones, que aparecen, al decir de Abric (2001:16), como una “guía para la acción”. Y aquí se presenta lo que significa para Adriana, tener la asignación:

“…para mi es algo bueno, yo porque le digo a los chicos “ustedes estudian y tienen un sueldito”, ellos se incentivan y quieren seguir, y dicen “y que pasa si salimos mal?”…”les van a descontar” ja ja les digo. Se preocupan, y todos se ayudan que no desaprueben y tratan…todos pasan hacen el esfuerzo pero pasan. A la más grande le cuesta, nació con problemas…le cuesta más. Para mi es algo positivo!”

Esta noción de representaciones sociales nos ubica en el punto donde se enlaza lo psicológico y lo social. Estudiada como fenómenos, las representaciones sociales se muestran bajo formas variadas, más o menos complejas; imágenes que condensan un conjunto de significados; sistemas de referencia que nos permiten interpretar lo que nos sucede, e incluso, dar un sentido a lo inesperado; categorías que sirven para clasificar las circunstancias, los fenómenos y a los individuos con quienes tenemos algo que ver; teorías que permiten establecer hechos sobre ellos. Asimismo, son todo eso junto, cuando se les comprende dentro de la realidad concreta de nuestra vida social, se les considera una manera de interpretar y de pensar nuestra realidad cotidiana, una forma de conocimiento social. Y al mismo tiempo, son la actividad mental que despliegan los individuos y grupos a fin de fijar su posición en relación con situaciones, acontecimientos, objetos y comunicaciones que les conciernen. (Jodelet en Moscovici, 1993)…”5. Desde estas palabras, Adriana da cuenta de las variadas estrategias que despliega cuando cambia del Plan Jefa a asignación y se queda sin cobrar nada por seis meses:

me dedique a ser más independiente, empecé a vender telas así en los talleres, las compraba y las vendía”; “…en los talleres mecánicos vendía, porque a ellos mucho el papel no les sirve para limpiarse las manos…me fue bien fui haciendo bastante…bueno hoy en día todos me llama, porque hice una clientela bastante…llegue a tener 60 talleres mecánicos.”; “…compraba yo ropa en las iglesias de caritas, y de otros lugares, ponele el barrio San José, viste que es gente más humilde…”; “… la desarmo a la ropa por las costuras, la selecciono por ropa de algodón o de otras telas, la de gasa, de seda, de tafetas, de muchos colores por ejemplo que me sabían poner, la vendía en los disfraces. Me daba una buena ganancia…estrategias de sobrevivencia. Hoy día tuve que abandonarlo porque empecé a estudiar…y me siguen pidiendo”

Enfoque de Derechos de las Políticas Sociales

En materia de política social en América Latina, Laura Pautasi6 (2010), hace referencia al denominado “…“enfoque de derechos” aplicado a las estrategias de desarrollo, se considera el amplio conjunto de principios, reglas y estándares que integran los derechos humanos fundamentales, y que son pasibles de ser aplicados para fijar pautas y criterios para el diseño e implementación de estrategias de desarrollo sustentable y con mayor interés aún, en materia de políticas sociales. Estas pautas, que se traducen en estándares jurídicos -como la obligación de garantizar el contenido mínimo de los derechos, la obligación para los Estados de no aplicar políticas regresivas sino progresivas, la obligación de garantizar la participación ciudadana- y también en principios –el principio de igualdad y no discriminación, universalidad; acceso a la justicia, acceso a la información pública- se utilizan para desarrollar una matriz útil en la definición de las políticas y estrategias de intervención tanto de los Estados como de los actores sociales y las agencias de cooperación para el desarrollo, como también para el diseño de acciones para la fiscalización y evaluación de políticas públicas…”.

5 ¿QUE ES LA PARTICIPACION PARA LOS JOVENES UNIVERSITARIOS? UNA APROXIMACION A SUS REPRESENTACIONES. Autores: Mónica

Gómez, Mirna Dorzán, Luisa Arias. GT 73. RAM 2009 VIII Reunión de Antropología del Mercosur. 6 Investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) y del Instituto de Investigaciones Jur ídicas y

Sociales A. Gioja, Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires (UBA), Directora Proyecto Ubacyt D-413


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En este sentido la autora dice que este enfoque es útil no solo para evaluar los mínimos derechos de políticas de desarrollo y sociales, sino que también permite analizar la igualdad, la participación social, la universalidad, la no discriminación y el empoderamiento de los destinatarios de las políticas sociales. En este última posición interesa particularmente como se comienza a reconocer que estos sujetos beneficiarios son titulares de derechos que generan obligaciones al Estado; en unas décadas donde se destaca el debilitamiento en el vinculo entre Estado y destinatarios de políticas sociales, promoviendo la estigmatización de los sujetos como solo receptores de la asistencia del Estado.

yo sufrí un accidente hace cuatro años, por lo tanto tome una discapacidad me quedo en la columna una afección…tengo la medula luxada, por eso es que me quede parapléjica…”; “…mi hija tiene nueve años…”; “mi mama tiene cincuenta y nueve años y también acarrea todos sus problemas, porque ella tiene una pensión graciable…” Y consultada sobre si le alcanza la PNC, Noelia dice: “no me alcanza casi nunca la pensión, recurro a pedir al padre de mi hija que le compre zapatillas, o la vestimenta, o las cosas para la escuela. Él a principio de año me manda una mochila con útiles. Como para tratar de solventar un poco el gasto mío; “… bueh y no me administro muy bien la plata también porque no lo sé hacer (se rie) pero bueno lo trato de llevar.”

La Protección Social con Enfoque de Derechos

La protección social ha sido precisada por la ONU en el año 2000, como un conjunto de políticas y programas públicos y privados adoptados ante contingencias de manera de compensar frente a la ausencia o caída del ingreso laboral, brindar asistencia a las familias con niños/as, y entregar acceso a la salud y vivienda. En estos últimos años crece la discusión sobre protección social en ámbitos académicos, gubernamentales e internacionales.

Actualmente esta vigente el debate sobre protección social fuertemente en esta última década al poner de regreso al Estado como un actor clave en los procesos de desarrollo social y económico. Que en el caso de un enfoque de protección social como garantía ciudadana, reconocemos al Estado como garante. Este papel incluye su flexibilidad para cumplir funciones subsidiarias, proveedoras y reguladoras en contextos determinados. Aunque se reconoce que hace falta aún definir más claramente los mecanismos a través de los cuales los estándares de derechos serán resguardados, y cómo conciliarlos cuando los presupuestos fiscales son limitados. Es decir que, en este proceso se requiere tanto de garantías de contenidos como de procesos de implementación; lo cual obliga a definir mínimos de acceso y calidad de las prestaciones, de raíz igualitaria para toda la ciudadanía como una base común irrenunciable (Abramovich y Pautassi, 2006).

Concebir la protección social desde un enfoque de derechos implica comprenderla desde un perspectiva universal, orientada a la inclusión de toda la ciudadanía y disponible para todo aquel que la requiere, pese a que los mecanismos distinguen entre quienes tienen más o menor prioridad de atención de acuerdo a su situación en un momento dado. Esto significa que teniendo en cuenta que la implementación de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales7 es progresiva y de acuerdo al nivel de desarrollo de cada Estado, su realización debe estar primero garantizada para los más desfavorecidos en la sociedad como un mecanismo de avance permanente hacia la universalidad.

En este sentido, la universalidad pensada en el marco de un enfoque de derechos no es incompatible con mecanismos de focalización, los cuales adquieren un rol instrumental en la progresiva realización de estos derechos y pueden conciliar, al interior de las políticas sociales, los principios de igualdad y no discriminación. Visto así, se intenta garantizar determinados estándares de protección, universalizando el acceso a la protección social e incorporando instrumentos no sólo para quienes están en situación de extrema pobreza, sino también para sectores pobres y medios sin acceso a mecanismos de seguridad social de tipo contributivo, como es el caso de Noelia:

7 En adelante DESC, de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948) y Pacto Internacional por los Derechos Económicos,

Sociales y Culturales (PIDESC-1966), incluyendo el derecho a la seguridad social, al trabajo en condiciones equitativas y satisfactorias y a la protección contra el desempleo; a un nivel de vida adecuado que asegure la salud y el bienestar, incluido la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios, y a la educación.


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la verdad yo pienso que por ahí deben pensar de que “mira se accidento y ahora cobra un beneficio”,”esta en silla de ruedas, no tiene que trabajar y le pagan”, “le dan privilegios”…pienso que el otro piensa eso de mi que soy privilegiada!...yo se que antes trabajaba y tenia mi dinero que ganaba y ahora estoy en silla de ruedas y también cobro pero cuando tengo que pagar algo hago cola , espero…sigo igual.

Este modelo que incluye un conjunto de programas y políticas diseñados bajo este enfoque pretende aportar de manera sustantiva al análisis de las políticas de asistencia social y seguridad social de tipo no contributivo, AUH Y PNC por Invalidez, identificando los elementos que contribuyen a entender un enfoque de protección social inclusivo, integral y cimentado en garantías sociales de ciudadanía. Estas políticas son fundamentales para avanzar en la construcción de una sociedad de derechos más que del trabajo –por el bajo nivel de incorporación al mercado de trabajo formal-. Pero Noelia, mas allá de su condición de invalidez para trabajar reclama un trabajo:

No tengo trabajo, y yo le pedí a Dios todo este tiempo que me diera la posibilidad de tener un trabajo y me llamo David para trabajar en la radio. Porque yo le pedí un trabajo que no me incapacitara por ser discapacitada, que no fuera un trabajo especial para discapacitados…y bueno conseguí el de la radio…”; conduciendo un programa de radio: Transitando por los caminos de la diversidad…”

En función de este estudio y de cómo comprendemos a la protección social, focalizamos el enfoque de derechos, que hace referencia a la “protección como garantía ciudadana”, por cambiar el modo de concebir sus políticas y porque entender a la protección como un conjunto de derechos que el Estado tiene la obligación de tutelar, transformándose en garante, asumiendo combinadamente un rol subsidiario, proveedor y regulador (Robles, Claudia. 2009).

A modo de ejemplo, podemos acercar comentarios que hace Noelia de cómo accede a la Pensión:

“…lo conocía antes de haberme accidentado, por una persona que hacia pensiones y le ofreció a mi mama hacerla y bueno, pero yo no me la tramite con esa persona sino que directamente fui al hospital, me hice el certificado médico con un medico de ahí del hospital y de ahí fui a la Junta Medica…y espere a que me llegara el certificado de discapacidad de San Luis y de ahí me fui a Acción Comunitaria y pedi todos los requisitos y bueno después hice todo el tramiterio de papeles…”; “…hice la pensión y no hubo más vinculación…no te ayudan en nada”

Entendemos que por articular los riesgos que afectan a determinados grupos sociales, se deben definir mínimos incrementales de bienestar y mecanismos de realización de derechos. Por lo tanto en este enfoque no solo incluye a quienes han caído bajo la línea de la pobreza, sino también a los vulnerables. Entendemos la vulnerabilidad como un fenómeno dinámico que puede desencadenar una pobreza coyuntural o crónica. Y consultada si lo vive como un privilegio, Noelia dice:

“…no en realidad no lo vivo así…por ejemplo si tengo que pagar tal cosa, el otro pensara tengo que hacer cola y no, yo lo que tengo que hacer es hacer funcionar un derecho que tengo, yo no adquirí por querer adquirirlo, sino que los tengo por haber tenido un accidente…hoy el beneficio lo tuve por tener una discapacidad, de otra forma no lo hubiera tenido, de otra forma no tenés como alimentarte, como solventar tus gastos si el gobierno o el estado no te ofrece una pensión…lo veo medio raro, hay gente que lo piensa así, es egoísta porque no quedan exentos de que les pueda pasar y de llegar a tener una pensión como yo. Porque hoy decimos todos “estamos bien todos completos” pero en algún momento de tu vida te puede pasar algo y quedas discapacitado, y de esa misma persona que vos pensaste que tenia un beneficio…por cualquier cosa te puede pasar a vos, es egoísta…me gustaría que la gente tuviera otra forma de pensar hacia las personas con discapacidad.”

Desde esta perspectiva las funciones que cubre la protección social de estos programas es compensar frente a la caída de ingresos y garantizar el acceso a mecanismos de aseguramiento permanente y de fortalecimiento del capital humano. Consultada Adriana sobre que opina sobre la exigencia de presentar controles acerca de la asistencia escolar y el control de niño sano:

“a mí me parece que esta re bien, yo lo apoyo totalmente porque yo puedo seguir, me abre puertas, me parece interesante que se haya escrito así, que se controle en la escuela y en la salud, porque hay mucha


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gente que obliga a sus chicos a ir a la escuela solo para que le paguen el salario, pero no para que se interesen para que el chico estudie.”

Estas funciones en las dimensiones de la protección social como conjunto de políticas no contributivas de tipo universal o focalizado, incluye en sentido amplio a la asistencia social como políticas para quienes viven en situación de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad -incluyen transferencias de ingreso o especies, prestaciones y activos para esta población-; y en sentido amplio, otorga protección frente a las contingencias y los riesgos, en acciones centradas en quienes viven en situación de pobreza y vulnerabilidad. Pero no todos se enteran de esa protección. Noelia nos cuenta que:

“..hay muchas personas también que tienen discapacidad y no han ido a hacer el tramite de la pensión porque no saben a dónde recurrir, porque no es que así de masivo de salir e la tele o en la radio, de informar todo el tiempo a las personas con discapacidad para que lo hagan, y hay muchas personas que se encierran y no salen de la cueva, yo no soy una de esas…he pasado de tener que depender de una persona para asearte, vestirte o poder hacerlo sola porque te mata psicológicamente el tener que estar pendiente de alguien. Las personas que tenés alrededor no se dan cuenta que por ahí te hacen un mal en hacerte todo y darte todo servido porque sos discapacitado. Al discapacitado lo hace más discapacitado, en cambio si lo dejas ser y que mueva aunque sea una taza de un lugar a otro, es un logro bastante grande para una persona con discapacidad…”

COMENTARIOS FINALES

Las discusiones presentadas pretendieron avanzar en el conocimiento de cómo representan los sujetos el hecho de ser “beneficiarios” de los Programas abordados en este estudio y los procesos de construcción subjetiva y social como “la tenencia de atributos para la asistencia”. En este marco se ha intentado ir presentando opiniones a las cuestiones planteadas al comienzo de este trabajo, en base a la información que nos brindaron los entrevistados, acerca de sus experiencias de vida, de las cuales estos Programas, forman parte.

Esta argumentación la pensamos por entender que estos Programas terminan inscribiéndose en su vida, a nivel de experiencias y también de sus expectativas. Sus experiencias son algunos testimonios de que los sujetos están integrados por relaciones históricas y sociales vinculados a estos beneficios.

Por lo tanto, nos animamos a decir que son parte de esa “representación social hegemónica” acerca de tener los atributos que los califica como necesitados, lo cual contribuye a constituirlos como “personas asistidas por una ayuda estatal”. Vemos como estas personas luchan con esta representación social, no solo de la cual forman parte sino también de la que quieren distinguirse. Ellas expresan como son vistas por tener estos beneficios:

Adriana dice: “ellos veo que opinan como que está mal, que se le da porque son unos vagos (risas), como que “incluyen más vagos”…pero la mayoría no piensa en que le van a dar eso para comprar cuaderno, la mayoría lo cobra y van a comprarse ropa, cajas de cigarrillos y todos sus vicios y chau… “eso genera vagancia”…”genera lo peor…y así se va el país”, eso es lo del otro lado, lo se y lo conozco porque lo vivo. No todos los casos son iguales, hay gente que lo hace si, yo no digo que no, a algunos los ayudan…yo pienso y digo es como que ellos mismos se pagaran el estudio (hijos), ellos sacan y pagan lo que necesitan.”

Noelia dice: “la verdad yo pienso que por ahí deben pensar de que “mira se accidento y ahora cobra un beneficio”,”esta en silla de ruedas, no tiene que trabajar y le pagan”, “le dan privilegios”…pienso que el otro piensa eso de mi que soy privilegiada!...yo se que antes trabajaba y tenia mi dinero que ganaba y ahora estoy en silla de ruedas y también cobro pero cuando tengo que pagar algo hago cola , espero…sigo igual.

Por ultimo, pudimos conocer que cada uno se define en relación a otros y que se diferencia por su experiencia personal, conformando relaciones sociales diversas y movilizando recursos de acuerdo a sus circunstancias. Adriana afronta sola la situación que le toca vivir, ya que sus hijos no trabajan, porque estudian y esto da cuenta que los roles familiares no se modificaron. En este caso muestra cómo ella siente que continuara con esta situación de recibir “ayuda” desde la AUH sobretodo en un momento de su vida que aprovecha para estudiar en la Universidad una Carrera de Tecnicatura:


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“…estoy en primer año….pienso en seguir porque es algo pendiente que me quedo…por cosas que me pasaron, perdimos todo, mi marido jugo y perdimos todo…”

Esta forma de actuar frente a situaciones límites tales como las relatadas, muestran una vez más su valoración y honorabilidad para si o bien para presentarse a los demás , que puede ser usada por ella también cuando tenga que responder a actitudes discriminatorias que ha veces perciben los beneficiarios de programas de asistencia.

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“Pobreza: conceptualización y reproducción a través de las políticas sociales”

Gorondy Novak, Melisa. Universidad Católica de Córdoba

Panzone, Valentina. Universidad Católica de Córdoba

Palabras clave: Estado, Políticas públicas, Pobreza

Abstract

La lucha contra la pobreza se constituye en una de las principales cuestiones a ser abordadas por el Estado y que justifica la implementación de una variedad de instrumentos de política que le son propios en la búsqueda de su erradicación. No obstante dicha pobreza y lo que parece entenderse por este concepto, no ha desaparecido, e incluso continúa in crescendo.

Ante ello nos preguntamos ¿Cuáles son los rasgos o condiciones que tiene que reunir una persona para ser caracterizada como pobre? ¿Qué encierra el concepto de pobreza? ¿Cuáles son las implicancias que trae aparejado a nivel económico- social, político y, por qué no, a nivel cultural?¿ El modo de tratar esta cuestión es el adecuado?¿Qué cambios deberían llevarse a cabo para que se logre su efectiva erradicación?¿Qué grado de responsabilidad nos compete a nosotros como miembros de una misma sociedad? Lejos de poder ser definida como una situación netamente económica, la pobreza involucra aspectos más profundos que hacen necesario abordarla como un fenómeno complejo, que puede y debe contemplar varias dimensiones, ninguna de ellas excluyente respecto a las otras.

Palabras clave: Estado, Políticas públicas, Pobreza, Responsabilidad Ciudadana

Introducción

Entre las razones de la instrumentalidad y accionar del Estado, frente a la cual éste debe situarse como principal agente de contraposición y llevar a cabo políticas y la implementación de una variedad de instrumentos para su término, la pobreza se sitúa como una de las principales. El término pobreza, como así también todos los que a ella se encuentran ligados, tales como la exclusión social, marginación, indigencia, entre otros, aparecen permanentemente en los discursos presidenciales, en los programas políticos de la oposición, y, hasta incluso, a nivel internacional. En este sentido, se formulan constantemente programas de lucha contra esta “problemática”. No obstante la pobreza y lo que parece entenderse por este concepto, no ha desaparecido, e incluso continúa in crescendo.

Ante ello nos preguntamos ¿Cuáles son los rasgos o condiciones que tiene que reunir una persona para ser caracterizado como pobre? ¿Qué encierra el concepto de pobreza? ¿Cuáles son las implicancias que trae aparejado a nivel económico- social, político y, por qué no, a nivel cultural? ¿El modo de tratar esta cuestión es el adecuado?¿Qué cambios deberían llevarse a cabo para que se logre efectivamente su erradicación?¿Qué grado de responsabilidad nos compete a nosotros como miembros de una misma sociedad? Lejos de poder ser definida como una situación netamente económica, la pobreza involucra aspectos más profundos que hacen necesario abordarla como un fenómeno complejo, que puede y debe contemplar varias dimensiones, ninguna de ellas excluyente respecto a las otras.

El presente trabajo tiene por objeto llevar a cabo una explicación y análisis del concepto “pobreza”, del contenido del mismo, las implicancias de su empleo, los modos de su tratamiento por parte de los organismos públicos y el efecto que éste uso produce, el cual se traduciría, en términos generales, en la reproducción e institucionalización de aquello sobre lo que la misma noción de pobreza trata.

El trabajo está estructurado de modo tal que en una primer instancia se plantea la importancia que suscita la pobreza para países latinoamericanos como Argentina y los problemas y cuestiones controversiales que surgen respecto a la forma en que esta cuestión es tratada, así como a las modalidades de medición de la misma en este contexto.


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En un segundo apartado se lleva a cabo un análisis del contenido y uso del concepto “pobre”. Se expone que éste encierra dentro de sí una variedad de características y particularidades que terminan por constituir un todo homogéneo que, no obstante, al hacer alusión al mismo se sabe que lleva implícito este conjunto de elementos definitorios.

Al respecto se presenta al barrio como uno de los componentes fundamentales para el análisis. En este ámbito aparece como un escenario privilegiado, como un espacio que se hace imprescindible a la hora de comprender quiénes serán denominados como “pobres”. El barrio se constituye en un principio organizador de las relaciones sociales y de la vida cotidiana de las personas que habitan en él. Concurre que la pertenencia a determinada zona dentro del espacio geográfico, especialmente hablando de espacios urbanos, conlleva necesariamente la anexión a la identidad de cada uno de lo que ese barrio significa.

Un segundo concepto fundamental para explicar la incidencia de la “pobreza” es el entendido como expulsión. Lo característico de la expulsión social es su papel como productora de un des-existente, de un desaparecido, una nula vida que se encuentra completamente determinado, que se haya imposibilitado a realizarse y realizar formas múltiples de vida.

Por último, un cuarto aspecto de las implicancias de la pobreza en la realidad es el proceso último de institucionalización. Mediante la elaboración de políticas públicas para atender a la “pobreza”, el Estado define un tipo de “pobre”, desde un punto de vista cada vez más abstracto e impersonal. Ante ello aquellas personas que desean estar incluidos en un determinado programa o plan social, deben comportarse de un determinado modo preestablecido para poder estar contemplados bajo el régimen de estas políticas. Esto genera que se institucionalice el Estigma: se convierte en programa público, en política del Estado.

Asimismo este segundo apartado, en el cual se analiza el contenido del concepto de “pobreza”, se encuentra ilustrado por la aplicación de este desarrollo teórico a un caso concreto lo que permite evidenciar la concordancia de estas ideas con la realidad misma de Argentina. La situación elegida se refiere al hecho ocurrido en el año 2009 en la provincia de Buenos Aires, entre las localidades de San Isidro y San Fernando. En aquella ocasión los dos distritos bonaerenses se enfrentaron por la construcción de un muro que tenía como finalidad impedir que los habitantes de “Villa Jardín”, un barrio obrero urbanizado situado en San Fernando, puedan acceder al pudiente barrio de “La Horqueta”, al norte de la capital argentina.

En la siguiente sección de la monografía se busca concluir reflexionando acerca de la funcionalidad de la pobreza para la sociedad misma y cómo este proceso de su institucionalización y reproducción termina en última instancia siendo conveniente para cada uno de las personas que habitan en el país. Asimismo se plantea la importancia que adquiere la ciudadanía toda como agente activo de cambio, ya sea mediante su participación individual, en organizaciones de base así como en organizaciones no gubernamentales, en la búsqueda de generar políticas sociales exitosas para la real erradicación de la pobreza.

La importancia de la pobreza

A pesar de indicadores económicos favorables y de los resultados, a simple vista, positivos que se han venido revelando acerca de la implementación de ciertas políticas públicas en el contexto de Argentina durante los últimos años, una de las cuestiones más problemáticas y que requiere de mayor atención, continua actualmente persistiendo y pareciera ser que se reproduce a medida que las “mejoras” acontecen. El fenómeno de la pobreza ha alcanzado una magnitud que se presenta como impensada o inesperada, dada las condiciones económicas por las atraviesa nuestro país.

Resulta dificultoso creer que este fenómeno sea imposible de erradicar en nuestro país, sobre todo si uno tiene en cuenta decisiones y acciones del Gobierno Nacional, como lo es, por citar sólo un ejemplo, el oneroso acuerdo entre éste y la Asociación del Fútbol Argentino, para la transmisión televisiva de dicho deporte. A pesar de ello el problema está presente y ha ido agravándose año a año, afectando, cada vez a más personas.

Al respecto es posible aseverar que en Argentina subsisten dos modalidades de este fenómeno: por un lado es posible encontrar una pobreza de tipo estructural (la cual resulta muy difícil de combatir, ya que se haya vinculada a la forma de funcionar del mismo sistema económico, el cual no logra resolver por sí las necesidades básicas de una masa muy considerable de familias, aun en épocas de recuperación y crecimiento). Y por otro, la presencia de los denominados como nuevos pobres, personas que, a partir de la pérdida de su


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trabajo o de la falta de oportunidades para acceder a uno, deben enfrentar situaciones antes no pensadas: se ven obligados a desarrollar nuevas estrategias de supervivencia, tratando de conservar los elementos constitutivos de su anterior clase media.

El mercado aparece como impulsor de esta situación última situación, y es por ello que se habla, en este caso, de pobres por ingreso. Lo preocupante de esta nueva pobreza, son, sin duda, sus rasgos característicos. La misma es altamente rotativa, heterogénea, dinámica, llena de incertidumbre e inseguridad y, lo que es peor, resulta inabordable por teóricos y mucho menos por el Estado. Lo que se quiere significar con esto, es que, ninguno de nosotros está exento de esta situación, por lo que la pérdida de un puesto de trabajo implica el nacimiento de un nuevo pobre.

Se puede considerar al trabajo como fundante de relaciones humanas, como eje central de realización personal y como elemento constitutivo de la identidad, es por eso que podría sostenerse que una pérdida laboral es más que la pérdida de un ingreso, ya que trae aparejado toda una serie de consecuencias psicológico- emocionales.

Las consecuencias de la pobreza son tan innumerables como devastadoras. Fragmentación y exclusión social, analfabetismo, desnutrición, violencia, delincuencia, drogadicción, etcétera. Se crea una especie de círculo vicioso, donde una cosa trae aparejada a la otra. ¿Qué cabe esperar de un chico que no recibió la alimentación adecuada durante sus primeros meses de vida? La desnutrición afecta significativamente el desempeño escolar de cualquier niño, y cabría también preguntarse ¿cuál es el futuro de un alumno deficiente? La respuesta, sin lugar a dudas, es que de adulto, sus posibilidades laborales se verán reducidas a trabajos marginales y a situaciones de desarrollo rodeadas de precariedad y faltas de oportunidades. Y como una cosa conduce a la otra, de dicha situación es posible pensar, que ese hombre, marginado, excluido y expulsado socialmente, ante la necesidad de alimentar a una familia deberá recurrir a la delincuencia, con todo lo que ésta trae aparejado.

Lo que se presenta como controversial es lo ineficaz de los programas políticos destinados a ir disminuir esta situación. Asimismo, a ello se le adhiere la irregularidad e imperfección que caracteriza a las metodologías empleadas para medir y analizar la pobreza.

Según datos publicados el INDEC, entre octubre del año pasado y marzo del corriente, la tasa de pobreza se ubicó en el 20,6 por ciento, mientras que la de indigencia en 5,9 por ciento. Además señaló que, en marzo, una familia tipo necesitó 982 pesos para superar la pobreza, mientras que para no caer en la indigencia tuvo que reunir 455,57 pesos. La correspondencia de aquellos datos con la realidad es mínima, lo cual lleva a cuestionarnos acerca del porque de dicha situación y de la importancia que la pobreza como suscita a las sociedad misma (aspecto que será desarrollado en el último apartado del trabajo)

Análisis del concepto “pobreza” y su aplicación a un estudio de caso para su ejemplicación.

Para llevar a cabo el análisis del concepto de “pobreza” se ha optado por reflexionar sobre un caso que pone en evidencia los alcances que dicha noción tiene en la realidad social. En este sentido se busca ilustrar mediante una situación concreta lo que la conceptualización misma de “pobreza” encierra.

La situación elegida se refiere al hecho ocurrido en el año 2009 en la provincia de Buenos Aires, entre las localidades de San Isidro y San Fernando. En aquella ocasión los dos distritos bonaerenses se enfrentaron por la construcción de un muro que tenía como finalidad impedir que los habitantes de “Villa Jardín”, un barrio obrero urbanizado situado en San Fernando, puedan acceder al pudiente barrio de “La Horqueta”, al norte de la capital argentina.

La decisión de construir el muro estuvo enmarcada en un contexto caracterizado por la necesidad del intendente de San Isidro de dar respuesta a los reclamos de unos 33 propietarios del barrio privado, quienes habían solicitado la construcción de este muro aludiendo a razones de seguridad.

El intendente de San Isidro, Gustavo Posse, siguió de ese modo las reclamaciones de los propietarios y, con el pretexto de combatir la inseguridad y la supuesta delincuencia de parte de gente del distrito San Fernando hacia San Isidro, comenzó a construir un controvertido paredón de tres metros de alto y que se preveía iba a


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tener unos 270 metros de largo, bautizado posteriormente por los medios de comunicación con el calificativo de “Muro de la Discordia”:

La región que se buscaba aislar mediante la construcción de la muralla correspondía a un modesto barrio situado al norte de la Ciudad de Buenos Aires. Cabe destacar que en uno de los extremos de esta zona se ubican un agregado de barrios pobres y en el otro se han construido barrios privados con la llegada del tren de la costa en 1995

Los vecinos del barrio obrero “Villa Jardín” se opusieron desde un primer momento a la construcción de este paredón, y decidieron derrumbarlo. Una de las acciones más significativas de estos vecinos fueron las pintadas que efectuaron junto al paredón: con rojo escribieron "Somos iguales", "Posse, la dictadura ya se acabó", y las expresiones más contundentes: “Ser pobre no es delito” y “Ningún pibe nace chorro”.

Dado el interés de la monografía, se han adoptado tales grafitis para ejemplificar lo que acontece con la concepción de pobreza.

Un primer aspecto al que se pretende otorgar suma atención se vincula con el contenido y uso del concepto “pobre”: éste encierra dentro de sí una variedad de características y particularidades que terminan por constituir un todo homogéneo pero que, no obstante, al hacer alusión al mismo se sabe que lleva implícito este conjunto de elementos definitorios. Por ejemplo hablar de “pobre” muchas veces abarca los conceptos de <<choro, vago, delincuente y/o falopero>>.

Por otro lado, cabe destacar que esta noción es aplicada a un grupo social que terminará adoptando una identidad homogénea de “pobre” pero que en si refleja una variedad de aspectos. Es decir, se incluye a todos dentro de un mismo conjunto (“pobre”), y se extiende a esos individuos la imagen que este conjunto muestra hacia el afuera.

Asimismo, es de suma importancia añadir que al denominar a alguien como “pobre”, subsiste esta identidad, no obstante “desaparecen rápidamente aquellas condiciones objetivas sobre las que se fundó” (Feijo, 2001: 33). No se reflexiona ni se profundiza (en la mayoría de casos como en el de la construcción del muro ocurre) respecto a las circunstancias que suscita la “pobreza” y el hecho de que algunos se dediquen a la delincuencia o a otras prácticas socialmente condenadas.

Centrando nuestra atención entre quienes llevaron a cabo el reclamo por la construcción del muro no consideraron en lo más mínimo en quién tenían al lado, no les concernió cuántos vecinos de “El Jardín” en realidad tenían antecedentes penales y cuantos no. De ese modo decidieron -en un auto-atribuido doble papel de acusador y juez- que esas personas se constituían en la única razón de la “inseguridad” de la región y, por ende, había que aislarlos del mundo y de la "gente decente”.

La denuncia expresada por los vecinos de San Fernando al pintar el grafiti: “ser pobre no es delito” refleja de modo rotundo lo explicado, la estigmatización de quienes son catalogados como “pobres”, y por ende todo lo que esta conceptualización lleva implícita, sobreviene hasta tal punto que quienes son afectados por ella se ven obligados a explicar constantemente quiénes son y cuáles de todas aquellas características que encierra la palabra “pobre” no les son propias.

Del mismo modo Feijo afirma que “el castigo social que sufren los habitantes de ciertas zonas, pese a los esfuerzos honestos y dignos en su obrar los lleva a verse obligados a mostrar que no son lo que se dice de ellos” (Feijo, 2001: 36).

A partir de esta cita se puede agregar un nuevo componente fundamental para el análisis: el barrio, la zona en donde está ubicada la vivienda de las personas.

El barrio aparece como un escenario privilegiado, como un espacio que se hace imprescindible a la hora de comprender quiénes serán denominados como “pobres”. El barrio se constituye en un principio organizador de las relaciones sociales y de la vida cotidiana de las personas que habitan en él (Feijo, 2001).

Concurre que la pertenencia a determinada zona dentro del espacio geográfico, especialmente hablando de espacios urbanos, conlleva necesariamente la anexión a la identidad de cada uno de sus habitantes lo que ese barrio significa. Es decir, se categoriza y jerarquiza a los barrios en términos de dicotomías: como ricos/pobres,


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seguros / inseguros, de trabajadores honestos/ de vagos (que cobran los planes sociales), de gente bien/ de delincuentes, entre muchas otras que son parte del habla cotidiano de un gran conjunto social. Consiguientemente, la pertenencia a uno u otro barrio clasifica y encasilla a las personas de acuerdo a cómo es considerada aquella zona.

El caso de la construcción del muro que involucra a los barrios de San Isidro y San Fernando da cuenta de esta caracterización de uno y otro barrio de acuerdo con las categorías dicotómicas construidas socialmente, planteadas anteriormente: la primera de estas zonas se constituiría en el barrio seguro, de gente bien y trabajadora, y la otra en una zona de ociosos y delincuentes, identificada como insegura. Por consiguiente, se produce la estigmatización de sus habitantes de acuerdo a la categorización del barrio en el que viven.

Cabe destacar que la emergencia de countries y barrios privados alrededor de espacios donde el nivel socio económico de la población que lo habita no es muy elevado, no sólo ha marcado la diferencia entre los distintos niveles socio-económicos, sino que además ha llevado a un proceso homogeneizador de las diferencias hacia el interior del barrio. Es decir, se plantea que a pesar de que el barrio comprenda una serie de realidades diferentes a su interior se homogeneiza a las personas y se las designa y reconoce de acuerdo con el discurso propio a partir del cual se describe e identifica a dicho barrio.

Por ello en el discurso de Posse, así como en el de los 33 propietarios que solicitaron la construcción del muro, todas las personas que viven en “Villa Jardín”, catalogado como barrio inseguro, pasarían a considerarse delincuentes.

En consonancia con lo explicado se puede aseverar que el barrio configura identidades, como ámbito o espacio de construcción de subjetividad. Este otorgamiento externo de una identidad conlleva dos situaciones: una de ellas, como ha sido planteada, es que se esté caracterizando erróneamente a un grupo de personas que viven en el barrio como delincuentes, vagos, etc. Por otro lado puede llevar a que los mismos habitantes del barrio adopten esta identidad, que en un comienzo no les era propia, y que actúen conforme a lo que ella implica, generando una reproducción de aquello sobre lo que la misma identidad particular trata.

Un segundo concepto fundamental para explicar la incidencia de la “pobreza” es el sostenido por Duschatzy y Corea como expulsión. La intención en el uso este concepto no es el reemplazo de una noción por otra, como así lo sostienen los dos autores, sino más bien este trabajo ha adoptado la postura de que expulsión constituiría una dimensión que explica las implicancias del uso de la noción de “pobreza” como se la ha venido planteando hasta ahora (la cual no como es definida por Duschatzy y Corea en tanto “estados de desposesión material y cultural” (Duschatzy y Corea, 2005: 17) sino como una categoría uniforme utilizada en los discursos que encierra dentro de sí una variedad de características y particularidades -como delincuencia, drogadicción, pereza, apatía, inmovilidad- que terminan por constituir un todo homogéneo pero que, no obstante, al hacer alusión al mismo se sabe que lleva implícito este conjunto de elementos definitorios).

Para desarrollar la idea de expulsión social es necesario en una primera instancia diferenciarla del concepto de exclusión. Como se sostiene en el artículo “Chicos en Banda”, “la exclusión pone el acento en un estado: estar por fuera del orden social” (Duschatzy y Corea, 2005: 18), pero no refiere a las condiciones productoras de éste. Al hablar de un estado refiere a una idea de permanencia y estabilidad que el concepto de expulsión viene a superar. “La idea de expulsión social en cambio, refiere la relación entre ese estado de exclusión y lo que hizo posible” (Duschatzy y Corea, 2005: 18).

Es decir, la diferencia radica en el hecho de que la exclusión habla de un producto, un resultado, y la expulsión hace hincapié en el proceso y la producción de dicho resultado. Por lo tanto, la expulsión ampliaría el ámbito de explicación y análisis de la “pobreza” al tener en cuenta un modo de constitución de lo social.

Lo característico de la expulsión social es su papel como productora de un desexistenete, de un desaparecido, una nula vida que se encuentra completamente determinado, que se haya imposibilitado a realizarse y realizar formas múltiples de vida. Esto coincidiría con la segunda conclusión derivada del análisis del barrio como productor de identidad, la cual planteaba la posibilidad de que sus habitantes adopten una identidad, que en un comienzo no les era propia, y que actúen conforme a lo que ella implica, generando una reproducción de aquello sobre lo que la misma identidad particular trata. Lo cual termina por generar que el accionar de las personas allí situadas este totalmente determinado a lo que esa identidad apela.


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Respecto al caso estudiado, la frase “Ningún pibe nace chorro” da cuenta de un modo sumamente explicito lo descripto anteriormente. Estas palabras ponen en evidencia la relación que existe entre la expulsión social, en este caso influenciada por un contexto en donde el barrio como tal genera un proceso de subjetivación y de impresión de identidades ajenas en el conjunto de personas pertenecientes a ese espacio, y la determinación de la vida de las mismas.

Es decir, dicha proposición manifiesta cómo una persona que vive en una determinada zona, que es denominada de acuerdo a la caracterización de ese espacio, y que en consecuencia adopta una identidad que no le es propia, se encuentra de ese modo estigmatizada, lo que la impulsa a actuar como esa identidad se lo determina. Esto, en última instancia, implica un proceso de expulsión de la persona misma que da cuenta de su imposibilidad de elegir sobre el curso de su vida.

El muro construido entre San Isidro y San Fernando basado en estas identidades generadas a partir del barrio, acentúa la brecha entre ambos espacios, separa, margina, niega e intimida. Y por sobre todas las cosas, expulsa. Es decir, la caracterización y construcción que se hace desde allí de “los pobres” revela el contenido del concepto al señalarlos como los culpables de la inseguridad y de los males que aquejan al barrio de San Isidro.

Asimismo, cabe destacar que dicha expulsión y determinación de los habitantes como delincuentes genera violencia, no obstante, no debe olvidarse que la misma criminalización de quienes son catalogados como “pobres” constituye de igual modo una forma de violencia, aunque sea poco admitido.

Por último, un tercer aspecto de las implicancias de la pobreza en la realidad es el proceso último de institucionalización que se está llevando a cabo respecto a ella. Los procesos de estigmatización, de constricción de subjetividad, de expulsión y determinación de la vida no son los únicos que general un proceso de círculo vicioso de reproducción de la “pobreza” (y de lo que este concepto abarca), sino que además se produce un proceso de institucionalización de la misma categoría.

A partir de la existencia de lo denominado “pobreza” y del entendimiento de ello como una problemática a solucionar, los “pobres” son definidos por la sociedad como “necesitados de socorro”. Como sostiene Simmel, la sociedad define que los “pobres” necesitan ayuda y consecuentemente ellos aceptan tal ayuda. Pero, lo relevante de este proceso, es que para que el “pobre” sea beneficiario de tal ayuda debe comportarse como “pobre”.

Mediante la elaboración de políticas públicas para atender a la “pobreza”, el Estado define un tipo de “pobre”, desde un punto de vista cada vez más abstracto e impersonal. Ante ello aquellas personas que desean estar incluidas en un determinado programa o plan social, deben comportarse de un determinado modo preestablecido para poder estar contemplados bajo el régimen de estas políticas. Esto genera que se institucionalice el Estigma que se convierta en programa público, en política del Estado.

Asimismo, el tener que actuar como “pobre” remueve el estatus previo de los individuos, extirpa de la identidad su historia anterior. Es decir, no sólo el denominar a alguien como “pobre” le otorga una nueva identidad y lo estigmatiza, sino que a partir de la institucionalización de este estigma se degrada su estatus anterior: no se espera más nada de él que no sea su comportamiento como “pobre”.

Respecto al caso estudiado, se reafirma que quienes propusieron la construcción del muro al categorizarlos como “pobre / delincuentes” se olvidan de aquellas condiciones objetivas sobre las cuales se fundó su condición.

En suma, se puede resumir que el uso del concepto “pobreza” que nos ha lleva a hablar de tres procesos:

Por un lado, a partir de la pertenencia a un barrio se produce un proceso de homogeneización de la heterogeneidad que caracteriza a tal espacio geográfico, bajo un único concepto de pobreza, el cual asimismo no es un significante vacío, sino que lleva implícito una serie de características que les son atribuibles a quienes son denominados e identificados como pertenecientes a barrios pobres.

Por otro, a un proceso de expulsión, donde quienes adoptan como propia esa determinada subjetividad (en este caso dada por la pertenencia barrial) se constituyen en nuda vida en tanto que determinados totalmente


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en su accionar, lo cual lleva a que ellos mismos reproduzcan esta identidad, este “ser pobre”, por ende este “ser delincuentes”.

Por último, un proceso que contribuye a la reproducción de lo que implica “pobreza”, consecuencia de los dos primeros, es la institucionalización de la misma. Que lleva a considerarla como problema que debe solucionarse, pero que en última instancia la solución planteada genera que la “pobreza” continúe.

Institucionalización de la pobreza.

Como fue señalado con anterioridad la pobreza se constituye en una problemática de complejo abordaje. Esta caracterización de la misma se hace extensiva al campo de las políticas públicas destinadas a dar respuesta a la misma. Nuevamente cabe recordar que la misma no refiere únicamente a una problemática económica o meramente social. Hoy por hoy cabe hacer referencia a la pobreza como una problemática estructural que afecta al país, por no hacerla extensiva a toda la región de América Latina, caracterizada como la más inequitativa del mundo.

Es así como el Estado a la hora de instrumentalizar herramientas para hacer frente a este flagelo debe tener en cuenta dicha complejidad y abordarla desde un punto de vista integral. Esta situación fue bien ilustrada por el Secretario de Desarrollo de la Universidad Católica de Córdoba, Martín Maldonado, quien en una nota publicada en el Diario La Voz del Interior en el año 2009 sostiene la carencia, en el caso concreto del Gobierno de Córdoba, pero representativo del planteo en general, de una visión de conjunto respecto a la política social. Plantea que esta situación “ hace que las políticas sociales se piensen únicamente desde el Ministerio de Desarrollo Social y que los ministerios de Salud y de Educación jueguen un papel secundario en la iniciativa”.

El 28 de septiembre de 2004 en Ciudad de México el, por entonces, Secretario Ejecutivo de la CEPAL, Dr. José Luis Machinea, brindó una conferencia titulada “Institucionalización de la Política Social para la Reducción de la Pobreza”, en la que señalaba una serie de aspectos a tener en cuenta a la hora de construir instituciones destinadas a fines sociales. Entre los que resultan pertinentes a los fines del presente informe se destacan:

• La necesidad de contar con reglas claras, que surgidas de acuerdos y consensos, se mantengan en el tiempo. El hecho de que sean claras y producto de acuerdos hace que las mismas sean sólidas y transparentes permitiendo así que perduren y puedan alcanzar los fines perseguidos. Esto significa que en materia de políticas sociales es necesario que se adopte una postura o visión de largo plazo, haciendo de éstas una política de Estado, que supere las diferencias que pueda llegar a haber entre los diferentes gobiernos que se suceden.

• La gestión eficaz debería constituirse en uno de los principales requisitos a ser atendido por las instituciones. Ella se constituye en el principal mecanismo para combatir el clientelismo político que en algunos casos se asocia a las políticas sociales. En esto hay dos elementos que desempeñan un papel central. Uno de ellos es el desarrollo de la capacidad técnica de los organismos sociales. Al mismo tiempo es necesario institucionalizar la transparencia de la información relativa las políticas sociales. Esto se refiere concretamente a dar publicidad de la información referida al diseño de las políticas como así también a los respectivos resultados de las mismas, cumpliéndose así con lo que se conoce como rendición de cuentas.

• Nuevamente se recalca la necesidad de articular las distintas instituciones involucradas en la política social, dado el carácter multidimensional de los temas a abordar.

• Un cuarto elemento central es el que le otorga un rol central a la población en lo que a participación y reclamo se refiere. En este sentido resulta imperioso promover la participación ciudadana en la determinación de prioridades y programas. Para ello resulta fundamental articular el trabajo de las entidades gubernamentales con las propuestas de la sociedad civil al tiempo que con las propuestas y líneas de acción desarrolladas por las organizaciones pertenecientes al tercer sector. Machinea sostiene en este sentido que “frente a la mala gestión, la corrupción o el abuso no hay mayores alternativas, de ahí la necesidad de incentivar la participación”. (Machinea, 2004: 22)

• Estrechamente relacionado con el punto anterior, esto es, con la necesidad de escuchar la voz de la ciudadanía, cabe destacar la importancia del fenómeno de la descentralización en materia de políticas sociales.


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En este sentido se sostiene que las instituciones sociales al atender las problemáticas sociales deben dar cuenta de las dimensiones territoriales. Es importante la descentralización en lo que a políticas sociales se refiere porque se considera que los gobiernos subnacionales tienen mayor conocimiento acerca de las necesidades que afligen a su población y concretamente a los sectores más desfavorecidos, al estar en contacto directo y permanente con ellos. Sin embargo, debe tenerse en cuanta que las realidades subnacionales tienen rasgos propios tanto en materia de economía como humana. Es por ello que la descentralización debe realizarse en forma gradual. Esto significa que antes de descentralizar es imperativo evaluar la capacidad institucional del gobierno que va a hacerse cargo de la nueva función, como así también la solvencia económica del mismo, necesaria para ello. En lo que a la capacidad institucional refiere, la capacitación y evaluación de desempeño cumplen un papel central.

La funcionalidad de la pobreza

Como último módulo de reflexión en torno a la noción de pobreza surge la idea de que la pobreza es funcional al sistema y es útil a la sociedad misma, por lo que su reproducción no se nos presentan en tanto desvío imprevisto en el accionar y procesos decisorios cotidianos. Pareciera poco conveniente llevar a cabo esta aseveración, no obstante existen una variedad de estudios científico y sociales que fortalecen dicha idea. Entre ellos se destacan el trabajo de Fernández acerca de la “Construcción de la pobreza en Simmel”, el desarrollado por Gans denominado “the positive functions of poverty”, la explicación dada por Oyen a partir de su artículo “Producción de la pobreza, un enfoque diferente” así como los textos de Mendoza, Gershanick y Lo Vuolo titulados “El pecado original. Fabricantes de Miseria”, “La reproducción del estado de malestar. Cuesta abajo” y “La nueva oscuridad de la política social”, respectivamente.

Es a partir de dichas lecturas que el presente trabajo asume una postura de afirmación de que la pobreza en última instancia sirve.

De acuerdo a lo postulado con Ganz la pobreza no es un problema, sino que al contrario se presenta como una solución misma. El común de la sociedad está acostumbrada a pensar a la pobreza como una problemática existente, lo cual conlleva a que muchas veces se sostenga que es imposible de solucionar. En contraposición a este pensamiento el autor plantea que la cuestión de la pobreza es útil para la sociedad no sólo entendida en tanto conjunto, sino asimismo en términos micro.

Simmel, en consonancia con lo planteado, expone que la pobreza es construida, es el resultado de una construcción social, e inclusive de una reacción social. En este sentido, el pobre es definido por la sociedad como un necesitado que requiere de ayuda y ante esa “petición” surge la figura del Estado, como aquel encargado de la atención de esta cuestión problemática. A partir de ello surge la paradoja de que para que el Estado exista y su instrumentalidad sea justificada es necesaria asimismo que la pobreza exista, por lo que se genera una situación de círculo vicioso que conlleva, en última instancia, a la institucionalización planteada de la pobreza, como útil al sostenimiento del aparato estatal.

Retomando la caracterización de la utilidad de la pobreza principalmente propuesta por Ganz, él mismo sostiene que existen quince funciones que ésta lleva a cabo. Al respecto se pueden citar la necesidad de la pobreza como proveedora mano de obra barata, para los subsidios privados del estado, en tanto cliente de malos servicios y productos, como conejillos de indias para la prueba de ciertos medicamentos, como objeto de ciertas profesiones (como sociólogos políticos, policía, etc), como grupo para obtener de ellos los denominados votos “fáciles”, en tanto objeto de políticas sociales, como objeto de compasión, así como símbolo de fracaso, de amoralidad e irresponsabilidad, como símbolo punible y de contra cultura, como fundamento ideológico ( en discursos de izquierda “por los pobres” por ejemplo), entre otros.

En suma la pobreza cumple varias funciones dentro de la sociedad que muchas veces no son vistas por quienes formamos parte de ella, lo cual nos lleva a deducir que en última instancia la solución y erradicación de esta “problemática” social por no sernos funcional, nunca va a llegar.

Bibliografía:

COREA, Cristina; DUSCHATZY, Silvia (2005): Chicos en banda.Buenos Aires : Ed. Paidós

FEIJO, María del Carmen (2001): Nuevo país, nueva pobreza. Buenos Aires: Ed. Manantial


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MACHINEA, José Luis(2004). Institucionalización de la Política Social para la reducción de la Pobreza

MALDONADO, Martín, (2009), La masa sin cantera, en La Voz del Interior, Agosto 2009, Córdoba.

WACQUANT, Loic “La nueva línea de color urbana”


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Estrategias dirigidas a la pobreza en la argentina de la última década

Lucero, Marcelo F. GEITS-IISE / UNSJ

De Los Rios, Cecilia. GEITS-IISE / UNSJ

Delgado, Guillermo. GEITS-IISE / UNSJ/

Campi, Renata. GEITS-IISE / UNSJ

Introducción

Desde el año 2002 hasta la actualidad un sector relevante de la población argentina, sumida en condiciones de pobreza, ha sido y es objeto sistemático de intervenciones sociales. Con el Programa Jefas y Jefes de Hogar (en adelante PJJH) se inicia un recorrido para muchos hogares en calidad de receptores y beneficiarios de una política social, que tendrá continuidad con el Plan Familias y luego con la Asignación Universal por Hijo.

En esta ponencia planteamos las ideas ejes de un proyecto de investigación en curso en el que como un primer paso, buscaremos dar cuenta de la evolución de la protección social dirigida a este núcleo de la población, tomando como objetivo la comparación de estas tres medidas sociales (PJJH, Plan Familias y Asignación Universal por Hijo) con el fin de distinguir la estrategia de intervención que cada una de ellas implementa.

Entendemos por estrategia de intervención el particular intercambio material y simbólico estructurado desde el Estado tendiente a lograr el objetivo en materia social. Esto implica una disposición específica de derechos y obligaciones entre el Estado y sus agentes por un parte y los ciudadanos por la otra que enmarcan y regulan la relación social establecida entre ellos.

Entre el PJJH y la AUH

A fines del año 2001 en nuestro país se combinaron un suma de sucesos como; la depresión de la economía, la falta de liquidez, la alta desocupación, los elevados niveles de pobreza, la creciente movilización del pueblo demandando cambios políticos y económicos, que van a culminar con la caída de la alianza gobernante. Tras sucesivos cambios en el gobierno nacional se estableció una nueva dirigencia de extracción peronista a principios del 2002 que logró consenso para transformar el régimen monetario cambiario, poniendo fin al período recesivo que tuvo comienzo en la década del noventa (Pérez, 2006).

Una de las medidas implementadas por el gobierno de Eduardo Duhalde, fue la creación el 22 de enero de 2002 del Programa Jefas y Jefes de Hogar. El objetivo del mismo es definido normativamente como “brindar una ayuda económica a los jefes de hogar desocupados”, considerando como tal aquellos jefes/as de hogar con hijos de hasta 18 años de edad, o discapacitados de cualquier edad, y a hogares en los que la jefa de hogar o la cónyuge, concubina o cohabitante del jefe se hallare en estado de gravidez, todos ellos desocupados y que residieran en forma permanente en el país.

El PJJH alcanzó una cobertura inédita en la experiencia argentina, ya sea en el plano de los programas de empleo como asistenciales. La misma llegó a un pico de más de dos millones de beneficiarios a inicios del 2003 para estabilizase posteriormente en la cifra de 1.747.455 en el año 2005 y bajar a 1.392.059 en el año 2006 (Rodríguez, 2006; Neffa, 2008).

Si bien hacia el 2004 se emite el decreto 1506 por el cual se establece el traspaso de las mujeres beneficiarias del PJJH a un nuevo plan como será el “Plan Familias por la Inclusión Social”, la migración será paulatina y concentrada en el transcurso del año 2007. A pesar de no existir datos oficiales precisos se estima que más de 400.000 beneficiarios del Jefes se traspasaron al Plan Familias. Para el año 2009 un 62% de la cobertura total del Familias provienen de PJJH (Szenker, 2009; Alvarez y otros, 2009).


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Por su parte el Familias tuvo como objetivo central: “promover la protección e integración social de las familias en situación de vulnerabilidad y/o riesgo social, desde la salud, la educación y el desarrollo de capacidades, posibilitando el ejercicio de sus derechos básicos” (Resolución MDS Nº 825/05, art. 1°).

En octubre del año 2009 se emite el decreto 1602/09 por el cual se establece la Asignación Universal por Hijo destinada a niños y adolescentes que no tengan ninguna otra asignación prevista en el sistema y cuyos padres se encuentren desocupados o se desempeñen en la economía informal. Como resultado todos los niños y niñas beneficiarios del Plan Familias migran hacia esta nueva medida social, lo que resulta en aproximadamente 1.900.000 chicos. Al mismo pueden agregarse además más de 400.000 niños y adolescentes que provienen de hijos de padres beneficiarios del Plan Jefas y Jefes de Hogar a fines del 2009 (Lozano, y otros 2010; Observatorio Social, 2009). Como resultado para febrero de 2011 la AUH alcanza un total de 3.507.988 niños y adolescentes, correspondientes a 1.860.474 familias –titulares.- (Lafleur, 2011).

Lo planteado hasta ahora permite observar como un sector relevante de la población argentina, sumida en condiciones de pobreza, ha sido y es objeto sistemático de intervenciones sociales desde el año 2002 hasta la actualidad. Con el PJJH se inicia un recorrido para muchos hogares que continuará con el Plan Familias y luego con la Asignación Universal por hijo en calidad de receptores y beneficiarios de una política social tendiente a erradicar la pobreza.

Un Década de intervención sobre la pobreza

En nuestra visión lo que distinguimos aquí es una trayectoria de formas y modos en que la sociedad argentina ha intervenido de manera continua en materia social sobre la población en condiciones de pobreza. O en otras palabras, diez años que evidencian un itinerario de la protección social en materia de pobreza y vulnerabilidad social.

En este sentido, nuestro análisis se centra en la protección social referida a tres formas continuas entre sí: El PJJH, Programa Familias y Asignación Universal por Hijo. Estos programas poseen características intrínsecas inéditas en lo que se refiere a políticas sociales argentinas al constituirse fuertemente como Programas de transferencia de ingresos dirigidos a la población en condiciones de pobreza y vulnerabilidad, con cobertura masiva y significativo nivel de inversión financiera.

La producción en materia de investigación que venimos realizando desde el año 2006 sobre algunos de estos programas nos indica la pertinencia y necesidad de enfocar los esfuerzos en reconstruir y analizar la trayectoria de estas intervenciones sociales pues revelan una dinámica social de una década sobre la que aún poco se conoce. No existen hasta el momento producciones sistemáticas en este sentido, y dada la envergadura social y económica de los programas analizados es menester comenzar a generar conocimiento que nos permita explicar el desenvolvimiento de los procesos involucrados.

En este proyecto específicamente, y como un primer paso, es nuestra intención dar cuenta de la evolución de la protección social dirigida a este núcleo de la población, tomando como objetivo la comparación de estas tres intervenciones sociales (PJJH, Plan Familias y Asignación Universal por Hijo) con el fin de distinguir la estrategia de intervención que cada una de ellas implementa. Entendiendo por tal el particular intercambio material y simbólico establecido desde el Estado tendiente a lograr el objetivo en materia social. Esto implica una disposición específica de derechos y obligaciones entre el Estado y sus agentes por un parte y los ciudadanos por la otra que enmarcan y regulan la relación social establecida entre ellos.

Dicha relación social se da entre dos sectores de la sociedad (Estado y Agentes) en las cuales las relaciones de poder están atravesadas por concepciones acerca del “deber ser de la sociedad”, en este sentido, lo que significa estar incluido o no en la sociedad, ser capaz o no de satisfacer sus necesidades, tener o no el poder de definir que tipo y forma de asistencia es la más indicada o la posible en determinados contextos y momentos de esa sociedad y cual debería ser el rol social a desempeñar por cada “beneficiario”.

En un segundo momento, es necesario reconocer que existe un “otro no beneficiario”, que cumple un rol primordial en torno al discurso justificador de la existencia de la “ayuda social”, ese otro se convierte en la critica y cuestionamiento social sobre la atención a determinado grupo o sector social; siendo el fiel vigilante del cumplimiento moral de las obligaciones que contrae el “beneficiario”.


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En cuanto a los programas referidos, encontramos tres formas diferentes de encuadre de la intervención, por una parte el PJJH se presenta como un programa de empleo, y clasifica a sus beneficiarios de acuerdo a su posición en el mundo del trabajo. Por el contrario, el Programa Familias se encuentra dirigido a mujeres en tanto madres y por ende el referente es la familia. Por último, la Asignación Universal por Hijo se dirige a niños y adolescentes, pero en calidad de hijos de padres trabajadores.

Estos primeros señalamientos estarían manifestando tanto continuidades pero también ciertas rupturas que giran en torno a dos conceptos clasificatorios e indisociables como son Familia y Trabajo. Consideramos que la particular combinación entre estos dos conceptos será una de las claves que permitirá develar el análisis comparativo de las estrategias de intervención de estas tres medidas sociales.

El papel de lo simbólico en la política social

En lo que se refiere a trayectorias, se podría decir a primera vista que los ciudadanos deben cumplir ciertas “características” que los califican como sujetos de asistencia de un programa o de otro. Tales características fueron variando al ritmo de los cambios de las políticas de asistencia en determinados momentos políticos.

Esta construcción del “otro asistido” conlleva también una carga simbólica para el “beneficiario” que construye de determinada manera su identidad, como desempleado, jefe de familia, excluido, mujer, hombre, con carga familiar, etc. En cierta manera, además de tener que demostrar la necesidad o carencia de no poder resolver por sí mismos sus necesidades en una sociedad mercantilizada para pasar a depender de la “ayuda” externa -en este caso estatal- que supla su carencia de recursos/capacidades debe asimismo cumplir con un determinado perfil identitario.

Otra característica que presentan las trayectorias de los “beneficiarios”, es la movilidad entre los diferentes programas de asistencia, realizando evaluaciones de oportunidades entre los diferentes programas y en algunos casos, con poca libertad de acción, moviéndose de un programa a otro por el riesgo de dejar de ser “asistido”.

Nuestro propósito es comenzar a arrojar luz sobre estos procesos sociales complejos, y dada la envergadura social y económica de los programas analizados, generar conocimientos que nos permitan explicar el movimiento dinámico de la protección social dirigida a este núcleo de población que lleva una década bajo la intervención social del Estado: Programa Jefes y Jefas, Programa Familias y Asignación Universal por Hijo.

Poder realizar este tipo de análisis nos lleva inevitablemente a conjugar el contenido material y simbólico de estos tres programas. El primero traducido en la transferencia de recursos (monetario, bienes o servicios) que tiene la capacidad de reducir la pobreza, la indigencia y la modificación de la distribución del ingreso mientras que el segundo, como contenido simbólico, apunta a las calificaciones y clasificaciones que se generan a partir de la intervención estatal.

La dominación del estado no necesita recurrir permanentemente a la fuerza física, la orden directa o la imposición explícita, “mientras esté en disposición de producir unas estructuras cognitivas incorporadas que sean acordes con las estructuras objetivas y de garantizar de este modo la creencia de la que hablaba Hume, la sumisión dóxica al orden establecido.” (Bourdieu, 1997). La aceptación colectiva de la razón de Estado anida en la puesta en juego de aquellas estructuras cognitivas que en consonancia con las estructuras objetivas tienden a vivirse como dadas, como creencias.

Podemos decir que una de las propiedades más específicas del poder ejercido por el Estado, es lo que se podría englobar bajo el concepto de poder simbólico: “poder de construcción de la realidad que aspira a establecer un orden gnoseológico.” (Bourdieu, 2000). Poder simbólico que se traduce en la instauración de visiones, percepciones y representaciones colectivas que permiten a los agentes dotarse de un sentido inmediato del mundo.

Retomando el trabajo de Durkheim sobre las formas de clasificación, Bourdieu propone que en el caso de las sociedades diferenciadas es el Estado quien cumple un papel fundamental a la hora de imponer de forma universal unas estructuras cognitivas que permiten un conformismo moral y un conformismo lógico. Esto es, su particular contribución a la conformación de un consenso colectivo de carácter prerreflexivo y tácito que brinda a los agentes un sentido de realidad indispensable para la vida en sociedad.


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El Estado, en tanto estructura institucional, tiene la capacidad, a modo de los ritos de institución, de establecer uniformemente principios de clasificación más o menos duraderos tanto en las estructuras mentales como en lo corporal, lo social y lo afectivo. Podría decirse que dispone de una capacidad de coacción a través de un conjunto de instrumentos que permiten la imposición de visiones y divisiones a todos los habitantes de un territorio.

Disposiciones normativas, prácticas institucionales, entre otras, instituyen principios de clasificación fundamentales que se incorporan en los agentes como estructuras cognitivas tomadas como dadas. Y al hacerlo “crea las condiciones de una especie de orquestación inmediata de los habitus que es en sí misma el fundamento de una especie de consenso sobre este conjunto de evidencias compartidas que son constitutivas del sentido común” (Bourdieu, 1997).

La organización del tiempo, del espacio, de la movilidad física de los agentes, por mencionar sólo algunos ejemplos, está anclada en un conjunto de principios universalizados que toman la forma de conocimientos tácitos, creencias, que disponen a los agentes a actuar de determinada manera y no otra.

Esta sumisión dóxica producida por el estado, no solo tiene la característica de no ser consciente y racional (en tanto sujeta al cálculo), esto es, tácita y prerreflexiva, sino que además implica un carácter activo de los agentes. La percepción dóxica del mundo, no es un reflejo mecánico, sino la puesta en acto de un conjunto de conocimientos que se encuentran incorporados en los agentes.

Estos principios de visión y división, por su carácter más o menos duradero, pero fundamentalmente por su condición de incuestionables están inscriptos como disposiciones corporales, esto es, predisposiciones a ver, y a entender el mundo objetivo de una determinada manera.

Entre el Trabajo y la Familia

La constitución del trabajo como mercancía en el capitalismo implicó la estructuración objetiva de un mercado laboral que se erigió en una fuerza económica dominante obligando a la mayoría de la población a vender su fuerza de trabajo. Pero también en un incesante proceso de construcción simbólica que posibilitó la incorporación de predisposiciones a valorizar el trabajo como actividad humana, pero sobre todo a naturalizar y volver incuestionable la forma mercantilizada del trabajo como forma predominante de obtención de recursos para la satisfacción de necesidades.

Lo que la experiencia dóxica sobre el trabajo en el capitalismo trae a la palestra, no es tanto la valorización o no del trabajo, la centralidad o no del trabajo, la realización humana o no a través del mismo, sino la aceptación tácita de que el trabajo libre y sujeto a la compra-venta es la forma dominante y legítima de ´ganarse el pan´. En otras palabras, el debate por derecha o izquierda acerca del grado de protección, el nivel salarial, o las condiciones de trabajo supone que la obtención de recursos para vivir a cambio de la fuerza de trabajo (intercambio mercantil) es un dato indiscutible, una creencia.

Frente a esta conformación objetiva y subjetiva propia del mercado de trabajo en el capitalismo, las políticas sociales tendrán un papel que jugar. Y en especial las políticas asistenciales, en tanto transferencia de ingresos a población “no trabajadora”, y de carácter no contributivas, serán asociadas como contracara de la idea del trabajo como mercancía. En el plano objetivo hablar de asistencia social es hacer referencia a una intervención que busca la satisfacción de necesidades básicas por mecanismos fuera del mercado, y cuya población obtiene los recursos sin vender su fuerza de trabajo.

Por otra parte dentro de la imposición de visiones y divisiones del mundo, las organizaciones familiares juegan un papel fundamental como categoría de clasificación en tanto son constructoras de una realidad que es aceptada y preservada colectivamente. Es por ello que el Estado mediante la construcción de categorías oficiales instaura medios materiales y simbólicos por los que impone un modo arbitrario de organización familiar a fin de preservar el orden social vigente.

Para decirlo de otro modo, hay una adecuación socialmente predeterminada entre las categorías políticas y las categorías sociales de percepción del mundo social a partir de la cual la familia se instituye como producto y a la vez como instrumento de la conservación de la estructura social.


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Ya que la reproducción del orden social depende del reforzamiento que existe entre la familia como categoría social objetiva y la familia como categoría social subjetiva, el Estado realiza una importante labor de institución al establecer principios clasificatorios que recrean a la familia como lugar natural por excelencia dentro del mundo social, provocando además la idea de una disociación entre el ámbito público y el ámbito privado no-reconociendo que la institución familia es el producto de disposiciones, principios o esquemas operatorios incorporadas por los agentes en su historia, y fruto de un trabajo de socialización en una sociedad estructurada objetivamente.

Lo que se presenta como auto-evidente es el resultado de una historia de luchas entre diversas visiones, posiciones y agentes al final de las cuales unas se han erigido en dominantes. La sumisión dóxica que propugna el estado, “es el punto de vista de quienes dominan dominando el Estado” (Bourdieu, 1997). En este sentido el Estado, si bien herramienta de dominación, es un campo de lucha en el que los diversos agentes buscan imponerse y de esta manera imponer el punto de vista universal.

BIBLIOGRAFIA

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Szenker, Daniel Zaga (2009). Programa Familias por la Inclusión Social. Un análisis comparado. CIEPP, Buenos Aires.


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El ‘Plan de Inclusión Previsional’: Análisis, debates y perspectivas de la extensión de la cobertura de la Seguridad Social en Argentina (2003-2010).

Lic. Nancy Madera. (UNSAM/CONICET) -

Introducción

El objetivo del trabajo es analizar la política de extensión de la cobertura previsional implementada en Argentina durante la última década (2003-2010) considerando las características de su diseño y su impacto en el modelo de ciudadanía social predominante. La orientación y objetivos de esta política se plasmaron -principal pero no exclusivamente- en el denominado Plan de Inclusión Previsional, medida de gran relevancia tanto por sus resultados en términos de incremento de la cobertura como en sus consecuencias sobre las condiciones de vida de la población beneficiaria.

Las tesis principales de este trabajo sostienen que: (1) el instrumentos de política más importante del plan (la moratoria previsional) tiene antecedentes en la historia del sistema, siendo su novedad más significativa en los términos de su implementación que en los de su diseño; (2) que estos instrumentos representaron una alteración de tipo coyuntural con respecto a la lógica contributiva del sistema y a los mecanismos asistenciales que atendían a la población excluida, o incluida problemáticamente, en el mercado de trabajo; y (3) que la institucionalidad del sistema se sigue estructurando según el sujeto ‘trabajador/a formal’ e incorpora otras categorías desde la excepción y no desde el derecho, lo que reduce su impacto transformador en el modelo de ciudadanía vigente.

La perspectiva adoptada es la del análisis de políticas públicas (Oszlak y O’Donnell, 1984) y la estimación de impactos, caracterizados como las consecuencias de la intervención social del Estado, se realizará de acuerdo a dos dimensiones: una cuantitativa, que abarca las condiciones de vida de la población destinataria; y otra cualitativa, que incluye la institucionalización de derechos, los mecanismos de reducción de desigualdades categoriales (incluido/excluido-hombre/mujer - trabajador/a formal/informal) y el modelo de ciudadanía resultante.

El trabajo se estructurará en distintas secciones. Las tres primeras tienen un objetivo descriptivo: caracterizar el problema que dio origen a la política, la organización y diseño de la misma y las características de su implementación. La cuarta se propone evaluar los resultados en términos de productos y efectos directos y la quinta se propone hacerlo en relación a los impactos, cuantitativos y cualitativos, de la política en cuestión. En la sexta sección se presentarán, a modo de conclusión, observaciones con respecto a los procesos políticos e institucionales detrás de la formulación y adopción de estos cambios.

1. El problema a resolver

“El desafío más serio que confrontan los sistemas de pensiones, sean privados o públicos, es cómo detener la caída de la cobertura en el sector formal y extender la cobertura al sector informal” (Mesa-Lago, 2004:66).

El sistema previsional argentino, caracterizado como ‘pionero’ en materia de seguridad social en América Latina, tuvo históricamente una de las tasas de cobertura más altas de la región (Mesa-Lago,2004:186). Su naturaleza contributiva, su diseño según ramas de actividad y organización en distintas cajas, resultó en un sistema fuertemente determinado por el mercado de trabajo, reflejando tanto su masificación como también su fragmentación y desigualdades. A partir de la década del ’80, y a raíz de las modificaciones del mercado de trabajo y el deterioro de las condiciones macroeconómicas del país, esta tendencia creciente de la cobertura comenzó a mostrar los primeros signos de estancamiento y regresión (Rofman, Fajnzylber y Herrera, 2010: 88).

Hacia fines de 1993 una reforma estructural introdujo, junto a la lógica contributiva y de solidaridad inter-generacional que organizaba las transferencias dentro del sistema, una lógica de mercado, a través de la creación de un pilar de capitalización individual gestionado por administradoras privadas que profundizaba la contribución como requisito de acceso al derecho previsional. Con la inauguración del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) fueron implementados nuevos parámetros de acceso a las prestaciones, como


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el aumento de la edad de retiro y los años de aportes, que volvían más restrictivo el ingreso al sistema . La reforma intentó darle una respuesta de mercado al problema de la cobertura, incentivando el ahorro individual a través de las cuentas de capitalización, pero tal proyección se reveló equivocada, y la tendencia decreciente de la tasa de cobertura- entre trabajadores activos y entre beneficiarios- se profundizó a partir del año de su implementación (Cetrángolo y Grushka, 2004:25).

Entre los años 2001 y 2005, la tasa de cobertura en la población adulta mayor de 60/65 años cayó a sus mínimos históricos, ubicándose, según distintas estimaciones, alrededor del 60% (Ver Gráfico 1). También se produjo una fuerte caída de la cobertura en términos de la Población Económicamente Activa (contribuyentes), que pasó del 50% al 36% entre 1993 y 2007 (Mesa-Lago, 2009:18).

Gráfico 1: Evolución de la tasa de cobertura de adultos mayores en edad de percibir un beneficio (mujeres de 60 y más/hombres de 65 años y más) - 1996-2002.

Fuente: Danani y Beccaria (2011)

El relato causal detrás de estos indicadores habla del impacto en términos de desempleo y caída de los ingresos de los procesos de recesión y posterior crisis económica vivida en el país entre 1998 y el 2001. Pero también de los cambios producidos en la estructura del empleo argentino desde la década del ‘70, la cual pasó de caracterizarse por una mayoría de trabajadores formales y relaciones de empleo estables, a serlo por la creciente informalidad y precarización de trayectorias laborales cada vez más fragmentadas (Bertranou,2004:5). Estos procesos, al afectar directamente la posibilidad de una importante porción de la población económicamente activa de aportar al sistema en forma regular, determinaron al mismo tiempo la caída en el número de ciudadanos con capacidad de cumplir con los 30 años de aportes necesarios para ingresar al sistema de jubilaciones y pensiones en Argentina.

El piso histórico de los indicadores antes mencionados contribuyeron a posicionar las dos dimensiones del problema de la cobertura en el centro de la agenda estatal con respecto a la previsión social : una referida a la creciente informalidad y precarización del mercado laboral y la otra, intrínsecamente relacionada con ésta, a la dificultad de una gran parte de la población en edad de jubilarse de cumplir con los requisitos mínimos, en edad o en aportes, para alcanzar una prestación en su vejez. La política de extensión de la cobertura previsional representó la estrategia emprendida por el Estado para incluir en el esquema de seguridad social a (1) adultos mayores desempleados que acreditaran los treinta años de servicios estipulados por ley pero fueran cinco años menores a la edad jubilatoria ordinaria (55 años en el caso de las mujeres/60 en el caso de los hombres) y (2) personas en edad jubilatoria a las que les faltaran (o carecieran por completo) de aportes formales al sistema.

Para la primera de las herramientas de política, la Prestación Previsional Anticipada, el problema de la cobertura se entrecruzaba con el problema del desempleo y la fragilidad laboral, siendo la prestación anticipada un intento de resolver esta situación para mujeres a partir de 55 y hombres a partir de 60, personas que por su edad se encontraban dentro de una situación de riesgo para conseguir un nuevo empleo (Boudou, D’Elía y Lo Valvo, 2007:9)., en base a EPH (INDEC).


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El segundo, y más importante, instrumento de la política de ampliación de la cobertura, la moratoria previsional, fue también formulado en referencia a problemáticas del mundo del trabajo, principalmente el desempleo y la informalidad laboral. El diagnóstico oficial, plasmado en las normativas y la descripción del programa que realiza el ANSES en su página web (ANSES:PIP,2011), señaló a la tendencia creciente de estas variables, así como a la lógica económica detrás de esta dinámica, como las causas de la imposibilidad de millones de personas de, alcanzada la edad jubilatoria, contar con la cantidad mínima de aportes necesaria para acceder a una prestación y quedar, en consecuencia, fuera del sistema. La moratoria fue diseñada para dar una respuesta ante este problema y su objetivo fue impactar positivamente en la cobertura previsional de adultos en edad jubilatoria.

2. La política para extender la cobertura

La política se organizó a través de la formulación de dos medidas principales, que luego se englobarían en el denominado Plan de Inclusión Previsional. Una de ellas fue la Prestación Previsional Anticipada (PPA), herramienta enmarcada en la Ley 25.994, de enero del 2005 . Este programa flexibilizaba el requisito de edad en el acceso al sistema previsional, permitiendo alcanzar un beneficio previsional a adultos mayores, desempleados, a quienes, habiendo cumplido con los requisitos mínimos de aportes, les faltaran cinco años para alcanzar la edad jubilatoria . Este beneficio tuvo un carácter excepcional, y su duración –establecida inicialmente en 2 años- fue extendida, mediante el Decreto 1451/06, hasta el 30 de abril del 2007 inclusive.

LA PPA le brindó a trabajadores desempleados mayores la opción de permanecer en el mercado de trabajo o retirarse y recibir un beneficio igual a la mitad del beneficio normal que recibirían según años y aportes. Una vez transcurridos los cinco años y alcanzada la edad jubilatoria, comenzarían a percibir la prestación completa. La responsabilidad de recibir y procesar las solicitudes, así como de incorporar a los beneficiarios al sistema, quedó en la órbita de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), organismo dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación (MTEySS).

La segunda medida fue conocida como la Moratoria Previsional (MP). La misma fue formulada a través de una multiplicidad de normativas sancionadas a lo largo del tiempo, las cuales, a pesar de su dispersión, mantienen un universo similar de potenciales beneficiarios y persiguen objetivos análogos, razones por las cuales serán analizadas aquí como una unidad -dentro del PIP- que abarca dos instrumentos de política diferentes pero complementarios.

La MP está compuesta por dos tipos de regímenes de regularización de deudas previsionales, la Moratoria Previsional Permanente (MPP), un esquema de carácter continuo re-abierto en enero del 2004 y aún en vigencia; y la Moratoria Previsional Excepcional (MPE), de carácter extraordinario, implementada entre enero del 2005 y abril del 2007 . El antecedente de la MPP data de diciembre del 2003, cuando, a través de la Ley 25.865, fue actualizado, por el plazo de un año, el régimen especial de regularización de las obligaciones provenientes de los aportes previsionales de los trabajadores autónomos establecido por la Ley 24.476 de 1995.

En febrero del año siguiente, un Decreto del PEN (Nro.164/04) transformó esta posibilidad en permanente para trabajadores autónomos incorporados al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) que tuvieran aportes adeudados o no ingresados, a partir de los 18 años de edad, por el período comprendido entre enero de 1955 hasta setiembre de 1993 . El Decreto del PEN Nro. 1454, de noviembre del 2005, buscó compatibilizar las diferentes normativas, reforzando el carácter permanente de esta moratoria, que aún continúa vigente.

La misma ley 25.994, de enero del 2005, en su artículo 6, fue la génesis de la MPE. Esta medida habilitaba a toda persona en edad jubilatoria, con o sin aportes formales a la fecha de iniciación de la moratoria, se inscribieran en el régimen de regularización para trabajadores autónomos aprobada por la Ley 25.865/03 y pudieran, a través de este mecanismo, acceder a una prestación previsional . Este beneficio establecía por ley una duración de dos años, y fue extendido por decreto del PEN hasta finales de abril del 2007.

Como ya fue señalado, el instrumento de la moratoria tenía sus antecedentes en el sistema previsional argentino: la moratoria permanente consistió en la reactualización de un mecanismo de negociación de deudas previsionales formulado en la década del ’90. La novedad propuesta en el momento de la formulación


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estuvo en la flexibilización absoluta del requisito de aportes para quienes cumplieran con la condición etaria de entrada al sistema.

La otra característica novedosa de la política surgió una vez iniciada la implementación de la misma. No fue sino hasta julio del 2006 que la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) y la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) establecieron, a través de la Resolución Conjunta General No.2091 y No.579, los requisitos que debían observar los trabajadores que buscaban adherirse a estos regímenes de regularización de deudas para la obtención del beneficio previsional.

El funcionamiento de la política exigía que quienes se ampararan en la moratoria aceptaran una deuda por los aportes no devengados ante la AFIP y la ANSES (importe que variaba según los años de aportes que cada persona pudiera establecer) y se unieran a un plan de pago para regularizar esta situación. La resolución antes mencionada convirtió a la ANSES en el principal órgano de gestión de la política, responsabilizándolo de la cancelación de las deudas de los trabajadores autónomos con la AFIP hasta la cantidad de 360 pesos mensuales , cifra que el organismo luego descontaría del haber previsional otorgado. Esta decisión simplificó el funcionamiento del programa al evitarle a quienes se acogieran a las moratorias tener que cancelar deudas directamente con la AFIP.

Organizar el pago del haber y los descuentos de la deuda en un mismo acto se transformó en uno de los rasgos más importantes de este instrumento de política, habilitando que los beneficiarios pudieran comenzar a percibir una prestación sin necesidad de pago previo alguno (Arza, 2009:15). A aquellos trabajadores en edad de jubilarse que no alcanzaban el requisito mínimo en términos de aportes este paso los habilitaba a comenzar a percibir un haber previsional de forma inmediata, del cual cada mes, y por el plazo de 60 meses, se les descontaría una cuota de la deuda total.

3. Evolución de la política. Características del proceso de implementación

Las dos medidas salientes de la política de extensión de cobertura previsional en Argentina (la PAP y las MP) representaban desafíos muy distintos en términos de implementación: las jubilaciones anticipadas por desempleo no implicaban la aceptación o pago de deuda alguna con la AFIP o la ANSES por parte de los solicitantes; el trámite y el pago de la prestación estaba bajo la órbita de un único órgano ejecutor, la ANSES; y tanto los requisitos específicos como el monto del prestación y la duración de la posibilidad de acogerse al beneficio habían sido claramente especificados en la normativa correspondiente.

En función de ello, el procesamiento de las solicitudes y el alta de los beneficios no revistió mayores obstáculos, y el programa tuvo una evolución pareja durante sus poco más de dos años de vigencia, lo cual se puede observar en las cifras trimestrales y anuales de altas de la prestación: 12.250 de beneficios durante el primer año, 15.097 en el 2006 y 13.468 en el 2007 y 3346 durante el primer semestre del 2008. A partir del segundo semestre de ese año, con el programa finalizado, las altas (explicadas por solicitudes presentadas pero en procesamiento) fueron progresivamente en descenso (Ver cuadro 1).

Como consecuencia de esta claridad en requisitos y beneficios esperables, también es importante señalar que la PPA no fue un programa complejo desde el punto de vista comunicacional, lo cual facilitó su llegada a los medios y potenciales beneficiarios. Por el contrario, el artículo 6 de la misma ley, que puso la PPA en marcha y que marcó la génesis del programa de MP finalizado en el 2008, fue mucho más significativo en términos de impacto potencial que las jubilaciones anticipadas, pero pasó casi desapercibido tanto en el proceso de sanción legislativa como en la repercusión pública de la medida (Rofman, Fajnzylber y Herrera, 2010: 107).

La MP es un instrumento de política de una complejidad significativamente mayor que la PAP. Abarca dos regímenes distintos -uno finalizado en el 2007, otro aún vigente- y una traducción operativa (en términos de requisitos y formas de pago de la deuda) que no había sido resuelta por la normativa que le dio origen y que recién se produjo una vez iniciada la implementación de la misma. Ambas cuestiones (distintos regímenes y el cambio en el procedimiento del cálculo y el pago de las deudas previsionales) explican la dinámica de evolución de una medida que pasó casi desapercibida durante su formulación y sanción pero que terminó convirtiéndose en el instrumento central de la política social aquí analizada.

Como ya fue reseñado, las MP comenzaron a cristalizarse normativamente un año antes que la PPA, a través de la sanción de la Ley 25.865 en diciembre del 2003. Pero no fue sino hasta julio del 2006 que encontraron su


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traducción operativa definitiva, generando una respuesta masiva sin precedentes y un impacto significativo en términos de cobertura. A partir de ese momento la ANSES se posiciona como principal organismo ejecutor de la política y el proceso se simplifica y se acelera en sus tiempos a través de la coordinación de la acción conjunta con la AFIP. Ambos organismos agilizaron sus procedimientos administrativos para dar respuesta al caudal de solicitudes: la AFIP habilitó la posibilidad de calcular la deuda previsional a través de Internet, y la ANSES, a partir de los datos que le brindara la AFIP, instrumentaba la presentación de la jubilación también a través de Internet (Boudou, D’Elía y Lo Valvo,2007:9-10). El conjunto de estas disposiciones generó un incremento exponencial en los beneficios previsionales otorgados, cuyo número pasa, entre el segundo y el tercer trimestre del 2006, de 52.975 nuevas prestaciones a 124.518

CUADRO 1. Altas anuales según tipo de beneficio.

Fuente: Elaboración propia en base a la información provista por el Boletín estadístico de la Seguridad Social, MTSS.

En el 2007 la política de MP supera la barrera del millón de beneficiarios, y pasa de significar un 24% del total de beneficiarios mayores de 65 años en el 2005 (Ver cuadro 1). La información disponible no diferencia entre los dos tipos de moratoria, pero la evolución en el número de prestaciones nos permite observar la diferencia en términos de impacto absoluto entre ambas: en el 2007, las jubilaciones por moratoria alcanzaron un pico de 1.045.552, cayendo luego este número a 272.777 en el 2008. Esta cifra muestra signos de estabilizarse, ya que en el 2009 el número de jubilados por MP fue de 276.167.

Una explicación de este dato es que la MPE, menos rígida en requisitos pero también la primera en su tipo, significó la entrada al sistema de seguridad social de ciudadanos que históricamente sólo hubieran podido


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incorporarse al mismo a través de una -muy restringida en términos absolutos- prestación asistencial a la vejez. La MPE fue así la ventana de oportunidad para una rápida recuperación de las cifras de cobertura. Una vez alcanzado este objetivo, la posibilidad se cerró, permaneciendo abierta la MPP, menos flexible que la anterior, y que funciona como una ayuda ad-hoc del sistema para trabajadores autónomos que van alcanzando la edad jubilatoria y adeudan aportes anteriores a septiembre de 1993. Si bien es una respuesta de carácter permanente, su eficacia dependerá en gran medida de que sus criterios vayan ajustándose a lo largo del tiempo.

4. Resultados de la política: productos, efectos e impactos

En este apartado se resumirán aquellos datos del desarrollo previo que nos permitan identificar las dimensiones básicas del proceso de evaluación de los resultados e impactos de una política pública: el diagnóstico inicial del que se partió (problema, causas y línea de base), los objetivos que se persiguieron con la política, los productos resultantes de su implementación y el efecto de los mismos sobre la realidad problemática que se buscaba modificar. A partir de allí, a través de indicadores sociales más agregados y variables más cualitativas, se puede interpretar si la política tuvo un impacto en las condiciones de vida de la población objetivo y en el modelo de ciudadanía resultante.

Diagnóstico. Como fue desarrollado en el punto 1, el problema que dio origen a la política fue la tendencia decreciente que registraba la tasa de cobertura previsional en Argentina, un país históricamente situado en los primeros lugares con respecto a este indicador entre los países de América Latina. En esta cuestión se distinguen dos dimensiones principales: el número de beneficiarios al sistema y el de afiliados/contribuyentes. El análisis aquí desarrollado focalizó en los instrumentos diseñados para atender el primero de estos aspectos. La definición de cobertura utilizada en el diseño, que determina el indicador utilizado para definir tanto el punto de partida (o línea de base) como los resultados alcanzados, fue la proporción de la población mayor (60/65 años) que recibe beneficios previsionales (Boudou, D’Elía y Lo Valvo, 2007:6).

Las principales causas del problema que fueron señaladas, en la legislación y los informes especiales elaborados por la ANSES (ANSES, 2010; ANSES:PIP, 2011), fueron factores exógenos al sistema, relacionados con la dinámica del mercado laboral: en forma general asociadas con programas económicos ‘erróneos’ y en particular en el comportamiento de variables la tasa de desempleo, informalidad y la caída de los ingresos. Si bien un grupo de causas endógenas al sistema, como el aumento de la edad jubilatoria y los años de aportes establecidos en la reforma previsional de 1994, formaron parte del diagnóstico oficial (Boudou, D’Elía y Lo Valvo, 2007:5), éstos criterios no fueron modificados, ni en las políticas aquí analizadas ni en la reforma integral del sistema que tuvo lugar en diciembre del 2008. Ese año la Ley 26.425 crea el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), eliminando el régimen de capitalización y siendo absorbidos sus contribuyentes y beneficiarios por el régimen de reparto. Esta reforma, más allá de los diagnósticos oficiales, tuvo como objetivo atender a problemáticas distintas de la cobertura previsional, la cual ya había mostrado tendencias positivas antes de que la intención de volver al pilar único público entrara en la agenda estatal (Mesa Lago, 2009:28).

Ni los documentos públicos ni la literatura sobre el tema muestran unanimidad al momento de establecer una línea de base para esta política, una dificultad que responde a motivos tanto conceptuales como empíricos Con respecto a los primeros, se encuentran no sólo diversas acepciones del concepto de cobertura sino también múltiples referentes empíricos para el mismo, tanto en términos de categorías generales (afiliados, contribuyentes, beneficiarios) como dentro del grupo más específico de beneficiarios en términos de edad (mayores de 60, mayores de 65) lo cual complejiza definir un mismo punto de partida . En el intento de sortear estas dificultades, utilizamos la definición de cobertura clásica utilizada en las evaluaciones internas de la política: la proporción de población que, habiendo alcanzado la edad legal para obtenerlo (60 años las mujeres/65 los hombres), percibe un haber previsional (Danani y Beccaria, 2011:115; Boudou, D’Elía y Lo Valvo 2007:6).

El concepto de ‘beneficios previsionales’ o de ‘beneficiarios del sistema’ también presenta algunas dificultades de índole conceptual, ya que muchas de las estimaciones no especifican si esta definición incluye -ya sea en número de beneficios o de beneficiarios- a las prestaciones asistenciales no contributivas . A esto se suma la posibilidad de que el número de casos de beneficios y beneficiarios esté sobreestimado, ya que una persona


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que recibe su propia jubilación y la pensión de un cónyuge duplicaría su peso en el total de la población cubierta, y modificaría el sentido de la intervención estatal, que impactaría en el sentido de una intensificación de la cobertura más que en la ampliación de la misma (Cetrángolo y Grushka, 2008:22). Ambas cuestiones complejizan la operacionalización de los conceptos en variables e indicadores pertinentes, que permitan alcanzar una línea de base, y de evolución de la cobertura, que cumpla con requisitos básicos de validez y confiabilidad.

Para evaluar de forma pertinente y confiable los efectos específicos de la política de extensión de la cobertura previsional es necesario contar con una serie de datos específicos: (1) información sobre potenciales beneficiarios, desagregados por edad y sexo, para caracterizar la población objetivo; (2) cifras (mensuales, semestrales, anuales) de los beneficios otorgados según los diferentes requisitos de acceso que cada uno establece: contributivos (prestaciones ordinarias), semi-contributivos (prestaciones por PPA y MP) y no contributivos o asistenciales (vejez e invalidez serían los dos criterios asimilables a un planteo en términos de cobertura de adultos mayores en Argentina); (3) información sobre la distribución neta de los beneficios otorgados por la MP y la PPA; y un estimado demográfico de personas por año que alcanzan la edad jubilatoria.

Al no encontrarse datos con este nivel de especificidad, se optó por utilizar en este apartado la información disponible, producida por distintas fuentes, que nos permita estimar los efectos concretos de las políticas analizadas. Estos cálculos producen una línea de base de la política que ubica en un 62% el porcentaje de adultos mayores que recibían un beneficio previsional a través del SIJP a diciembre del 2003 (Danani y Beccaria, 2011:120) .

Resultados. Como ya fue señalado, los resultados de la implementación pueden distinguirse en productos, efectos e impactos de la política. Los productos refieren al resultado concreto de las actividades previstas en el diseño, en este caso el número total de beneficios previsionales otorgados por los programas de PPA y MP. Los efectos están siempre definidos en relación a los objetivos específicos del programa evaluado, en nuestro caso, a la evolución de la tasa de cobertura. Por último, el criterio de impacto está vinculado a los objetivos más generales de la política, que remite a los cambios -a veces no formulados explícitamente- que se persiguen con respecto a las condiciones de vida de la población destinataria del programa, y que podrán verificarse en la evolución de indicadores sociodemográficos clásicos como pobreza, indigencia y distribución del ingreso (Nirenberg, Brawerman y Ruiz, 2000:68).

Comenzando entonces con los resultados en términos de productos de la política, definidos como el total de beneficios previsionales otorgados por los programas de PPA Y MP desde la segunda mitad del 2005 hasta fines del 2009, el número total alcanza los 2.440.948. Fueron otorgadas durante ese período 47.127 prestaciones por el programa de PPA y 2.393.821 por el programa de MP (Ver Cuadro 1). La cifra total de prestaciones por ambas políticas representan un 62,7% del número total de beneficiarios del sistema previsional a marzo del 2010 . Expresando la productividad de la política en números absolutos, de los casi dos millones y medio de beneficiarios mayores de 65 años del sistema previsional se pasó a 3.891 millones en 2010. (Ver Cuadros 1 y 2).

Cuadro 2. Beneficiarios del Sistema Previsional Argentino (adultos mayores de 65 años).

*No se encontraron datos disponibles del período ene-dic 2006 (la fuente utilizada repite los datos de ene-dic 2005), por lo que los datos de población se mantuvieron y los datos de beneficiarios se calcularon con el total del 2005 más el total de beneficios previsionales otorgados por PPA y MP en el 2006.

** Datos correspondientes al período ene-marzo del 2010


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Fuente: Elaboración propia en base a los Boletines Estadísticos de la Seguridad Social, MTSS (2005,2006,2007,2008,2009,2010).

Los efectos buscados de la política, definidos en relación al problema y los objetivos establecidos a partir de la línea de base, estarían dados por el aumento efectivo de la cobertura durante el período de implementación de las políticas del PIP. Las estimaciones muestran que entre el último trimestre del 2004 y el último trimestre del 2009 la tasa de cobertura del Sistema Previsional Nacional aumentó en un 24%, pasando la proporción de la población adulta (mujeres de 60 y más y hombres de 65 años y más) que recibía prestaciones previsionales de representar un 61% del total en el 2002 (Ver Gráfico 1) a serlo en un 85% en el primer trimestre del 2010 (Ver gráfico 3).

Gráfico 2: Evolución de la tasa de cobertura 2004-2010

Fuente: Danani y Beccaria (2011)

A fines de estimar el efecto en términos de ampliación efectiva de la cobertura (que personas que no recibían ningún beneficio del sistema pasaran a estar cubiertas por el mismo), Danani y Beccaria (2011) muestran que el porcentaje de hogares con adultos mayores que no perciben ningún beneficio previsional disminuyó durante la implementación de estos programas en un 32% en hogares con un solo perceptor potencial, y en un 33% en hogares con dos perceptores potenciales. Estos mismos datos evidencian, asimismo, una intensificación de la cobertura y la protección: los hogares con dos adultos mayores en los que ambos perciben un beneficio pasó de representar un 20% en el 2004 a serlo en un 75% en el 2010 (Danani y Beccaria, 2011).

Para indagar sobre los efectos específicos de la PPA, una herramienta que buscaba solucionar la cuestión de la cobertura para adultos mayores desempleados, puede observarse la evolución de las cifras de desempleo según tramos de edad (50-59 y mayores de 60) para el período de vigencia del beneficio (enero 2005-abril 2007). Si bien falta información relevante para realizar estimaciones en términos de consecuencias directas de la política (específicamente, estimados sobre el total de adultos mayores desempleados para los tramos de edad que fueron beneficiados por la PPA), el reducido número de las prestaciones (en comparación con el programa de MP) y el hecho de que el desempleo para estos grupos etarios haya encontrado sus valores más bajos en el año 2008 (Ver Cuadro 3), a pesar de que el 88,32% del total las prestaciones a diciembre del 2009 había sido otorgado durante el período 2005-2007 (Ver Cuadro 1), habilita a suponer que los requisitos de acceso a esta prestación, en extremo exigentes en términos de aportes, minimizaron su efecto en relación a la problemática que ser pretendía atender.

Cuadro 3. Tasa de desempleo por tramos de edad (2005-2009)


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Fuente: MTEySS, 2010 - Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales - Dirección General de Estudios y Estadísticas Laborales, en base a EPH (INDEC).

5. Impactos

La estimación de impactos se realizará de acuerdo a dos dimensiones: una cuantitativa, que estima las consecuencias de la política con respecto a las condiciones de vida de la población destinataria; y otra cualitativa, que incluye las consecuencias en términos de institucionalización de derechos, la reducción de desigualdades categoriales (Tilly, 2000) y los cambios y continuidades en el modelo de ciudadanía resultante.

Impactos cuantitativos: pobreza, vulnerabilidad y desigualdades de ingreso. Con respecto esta primera dimensión del análisis de impactos, es necesario considerar las características en términos socioeconómicos de la población objetivo, para estimar así las consecuencias sociales de las acciones desarrolladas por el Estado a través de la política de ‘inclusión previsional’. Andrenacci (2010:16) afirma que la posibilidad de pobreza en mayores de 65 años en Latinoamérica se ubica entre un 20% y un 140% por encima de los adultos “plenos”.

En Argentina, las cifras para conglomerados urbanos evidencian que, en el segundo semestre del 2003, la proporción de adultos mayores de 65 años en condición de pobreza (17,4%) y en condición de indigencia (8,2%), registraban pisos históricos pero aún se encontraban por encima de la media (27,3% pobres no indigentes; 20,5% pobres indigentes). La última información disponible sobre condición de pobreza y grupos de edad data del último semestre del 2006, que muestra un descenso de ambos indicadores, registrándose un 11% de adultos mayores de 65 años vivía en situación de pobreza, mientras que un 3,2% lo hacían en situación de indigencia (Fuente: INDEC, 2007). La multicausalidad en la evolución de estas cifras nos impiden interpretar estos datos como impactos directos de las políticas aquí analizadas, pero sí habilitan la descripción del contexto en la que fueron formuladas.

Más allá de esta precaución, si seguimos la afirmación de que uno de los principales elementos de disminución de la pobreza de adultos mayores es la existencia de mecanismos de seguridad social (Andrenacci, 2010:16), se puede intuir que la ampliación de estos mecanismos a sectores de antes marginados implica de hecho un impacto progresivo en términos de mayor igualdad distributiva con respecto al universo total de beneficiarios del sistema, sobre todo teniendo en cuenta que el financiamiento del mismo depende cada vez más de rentas generales (CIFRA, 2009)

Sin embargo, si se considera el problema específico de la caída de la cobertura, es pertinente señalar en este punto que la cuestión no había afectado por igual a todos los grupos sociales, y la recuperación no fue tan significativa para los sectores de menores ingresos. Siguiendo a Rofman, Fajnzylber y Herrera (2010:88), el análisis de la evolución de la cobertura según quintiles de ingreso muestra que el deterioro de la misma no afectó al segmento de mayores ingresos pero resultó “catastrófica” para el quintil de menores ingresos relativos. Estos autores afirman que, mientras la caída de la cobertura para este último grupo entre 1992 y el 2003 alcanzó el 40%, la recuperación a partir de entonces fue de tan sólo 5 puntos porcentuales. Desde esta perspectiva, el camino a recorrer es todavía importante.

Impactos cualitativos: ciudadanía, derechos y desigualdades categoriales. “(…) la pregunta clave que permite evaluar un modelo de política social a partir de su relación con la ciudadanía es, de manera bien simplificada, cuánta desigualdad y cuánta exclusión permite el Estado a través de su política social” (Falappa y Andrenacci, 2009:8). Recuperando en este análisis el concepto de desigualdades categoriales elaborado por Charles Tilly


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(2000), podemos analizar la acción del Estado según sus consecuencias en tanto producción, reproducción o reducción de este tipo de desigualdades e interpretar así sus impactos cualitativos en relación al modelo de ciudadanía.

Desigualdades persistentes son aquellas desigualdades que se trasladan de una interacción social a otra, persistiendo sobre todas las historias de carreras, vida y organizaciones. Son construidas alrededor de distinciones categoriales entre personas, más bien que alrededor de atributos individuales, en tanto las inequidades significantes entre los seres humanos se corresponden principalmente con diferencias categoriales como negro/blanco, hombre/mujer, ciudadano/extranjero, conjuntos de actores que comparten un límite que los distingue de al menos otro conjunto de actores visiblemente excluidos por ese límite y los relaciona con ellos (Tilly, 2000). Una categoría simultáneamente aglutina actores juzgados semejantes, escinde conjuntos de actores considerados desemejantes y define relaciones entre ambos.

La desigualdad persistente se sostiene porque, de manera inadvertida o no, estas categorías establecen sistemas de cierre, exclusión y control social: la desigualdad categorial provoca daños a los excluidos, ya que los priva del acceso a lo que podrían ser bienes colectivos. En relación a nuestro análisis, estas desigualdades duraderas y sistemáticas impactan en diferencias en el acceso a bienestar social dependiendo de la categoría de pertenencia, siendo las categorías más significativas que tiene la lógica contributiva la noción de, ‘trabajadores formales/trabajadores informales’, ‘aportantes/‘no aportantes’, pero también otras adyacentes, como la de ‘trabajadores urbanos/rurales’. Más genérica pero no menos significativa, está la distinción categorial entre ‘hombres’ y ‘mujeres’ y su impacto en desiguales posibilidades y derechos de acceso al sistema previsional.

Sobre todos estos pares categoriales se establecen diferencias, límites y por tanto, desigualdades. Pero es a través de ellas que se organiza el acceso (y a la exclusión) al sistema de previsión social. Utilizadas como criterios de accesibilidad a un derecho, las desigualdades categoriales del mundo del trabajo se trasladan al sistema de seguridad social, y reducen, en este persistencia, el nivel de desmercantilización del mismo .

Partiendo de esta marco, una primera interpretación de las consecuencias de la política es que el debilitamiento de la lógica contributiva del sistema previsional y de su dependencia de la inclusión problemática en el mercado de una porción importante de la sociedad (Andrenacci, 2010:16), atenúa significativamente el traslado de las desigualdades propias del mundo laboral, como la que existe entre trabajadores formales e informales, al sistema previsional.

La MPE representó un importante salto cuantitativo en el número de potenciales beneficiarios en tanto amplió el alcance de la medida a la totalidad de la población adulta en edad de jubilarse, sin especificar requisitos referidos a su historia laboral. En virtud de ello, significó también un salto cualitativo con respecto al paradigma argentino de la seguridad social, al introducir, al menos de hecho, un principio público, de protección estatal a ciudadanos mayores, en un modelo históricamente contributivo, de regulación estatal , basado en la auto-protección de trabajadores formales aportantes a cajas sectoriales.

Detrás de la historia causal plasmada en el diagnóstico oficial que acompañó la formulación de la política se trasluce un movimiento de transferencia de la responsabilidad por el problema de la cobertura desde el ámbito de lo individual hacia el ámbito público, colectivo, justificándose así la intervención del Estado para subsanar esta cuestión a través de la flexibilización de los requisitos de entrada.

Pero esta innovación, si bien importante, estuvo contenida dentro de los límites generados por la continuidad de los criterios estructurales del modelo previsional. La flexibilización total de los aportes fue una medida que modificó el patrón de incorporación al sistema de forma coyuntural, entre enero del 2005 y abril del 2007. Esto significa que generó beneficios y derechos para la cohorte poblacional que ya cumplía o alcanzó en esos años el requisito de edad jubilatoria.

Sumado a este rasgo excepcional del programa se encuentra también que el mecanismo para acceder a la prestación no asumió plenamente una modalidad de tipo no contributiva, diferenciándose tanto del esquema asistencial ya existente en el programa de Pensiones No Contributivas como de un posible sistema que organizara prestaciones básicas y universales para todas las personas en edad de jubilarse . De esta forma, la moratoria puede caracterizarse como un instrumento híbrido, de tipo ‘semi-contributivo’ .


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Estas particularidades reflejan la continuidad del sujeto beneficiario ‘trabajador/a’, pero con la novedad de incluir en esta categoría a los/as trabajadores/as informales. Para acceder al beneficio era necesario declarar que los años de servicios requeridos se habían desarrollado en un oficio o actividad por cuenta propia. El ejemplo típico lo representaron las mujeres que, habiendo decidido no ingresar al mercado laboral y desarrollar trabajos de cuidado (del hogar, de niños o de adultos mayores), debían definirse como ‘costureras’ para acceder al beneficio (Clarín, 17/09/2006). También permaneció la idea del ‘aporte’ como requisito de legitimidad para la entrada al sistema, ya que la accesibilidad estaba condicionada a aceptar la condición de deudor/moroso y contribuir con un descuento mensual al sistema.

Considerando ahora específicamente el impacto de la política sobre las desigualdades de género materializadas en accesos diferenciales a los derechos y recursos previsionales, el objetivo no es exhaustivo sino que busca alcanzar una descripción básica del impacto de las políticas reseñadas con respecto a la desigualdad categorial de género del sistema.

Partimos de considerar que los supuestos de género (del tratamiento desigual de hombres y mujeres) de las políticas y legislaciones previsionales no son endógenos a ellas sino que se trasladan a éstas desde otros sistemas de interacción social, como lo son el mercado de trabajo y la familia. En este sentido, analizar a la seguridad social desde una perspectiva de género requiere poner en el centro del análisis los problemas provenientes de una división sexual desigual del trabajo en el mercado laboral y en el ámbito doméstico: en general, las mujeres tienen menores ingresos, menores perspectivas profesionales y de protección social que los hombres, con mayores responsabilidades en las tareas domésticas y de cuidado de niños y adultos mayores (Rodríguez Gustá, 2008:112). Impactar en estas relaciones desiguales implica políticas de corte transversal que afecten, como requisito mínimo, la distribución de oportunidades, recursos y derechos generados en estos tres sistemas de interacción social.

Un primer dato con respecto a las mujeres que es reseñado en varios trabajos sobre la política de inclusión previsional (Boudou, D’Elía y Lo Valvo, 2007; Alonso y Di Costa, 2011), muestra que este grupo concentró un 87% de las jubilaciones otorgadas por el programa de moratoria (Boudou, D’Elía y Lo Valvo, 2007:13). Dentro de este número, se calcula que fue significativa la participación de mujeres que, fuera del mercado de empleo formal, se dedicaron a trabajos de cuidado del hogar, de niños y/o mayores. Previo a la implementación de la moratoria, el mecanismo de ingreso al sistema de esta población era como esposa/viuda a través del sistema de pensiones, prestación de tipo dependiente de la jubilación del hombre/trabajador formal. A partir de la moratoria, estas mujeres accedieron a una jubilación propia, no ya en condición de esposa o concubina del sujeto de derecho.

Pero esta entrada al sistema no implicó la formalización de instrumentos de reconocimiento institucional de los trabajos de cuidado (políticas conocidas como ‘maternalistas’), ya que no fue en función del desempeño de estas actividades que se habilitaba el acceso al beneficio. Tampoco se elaboraron instrumentos de política con perspectivas de género más transformadoras, que buscaran modificar la pauta de desigualdad del mercado de trabajo y la poco democrática distribución de las tareas del hogar. En este sentido, puede decirse que la moratoria tuvo un impacto de facto en la entrada al sistema de mujeres antes excluidas del mismo pero no generó soluciones estructurales a la desigualdad categorial en este sentido, ya que no se propusieron revisar e intentar compensar (con políticas para la mujer) y/o transformar (con políticas dirigidas a ambos sexos, complementadas con legislación laboral acorde) el patrón distributivo de la división sexual del trabajo, ni en el mercado ni en el hogar.

A modo de resumen, puede argumentarse que la política de extensión de cobertura tuvo un impacto positivo, aunque coyuntural, en relación a la reducción de la desigualdad que el sistema estructura entre trabajadores aportantes (formales) y trabajadores no aportantes (informales). La desigualdad de género, que persiste en el par aportante/ no aportante ubicándose en éste último, se vio reducida aunque nominalmente, en el número de mujeres que ingresaron al sistema y como efecto indirecto no presente en los objetivos propios de la política.

A pesar de ello, se considera que la masividad sin precedentes en cuanto al número de personas que pudieron acceder a una prestación sin haber realizado los aportes mínimos o, lo cual es más significativo aún, sin haberse incorporado nunca –o por muy pocos años- al mercado de trabajo formal asalariado, tuvo un impacto


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innegable en términos de emponderamiento cívico, político y social de los sectores beneficiados por esta política, que se incorporaron al sistema de la mano de un discurso estatal que pasó de focalizar en la incapacidad de los individuos de incorporarse al mismo por su propia cuenta, a responsabilizar a la lógica del mercado y las políticas de ajuste y flexibilización del pasado reciente del país.

6. Dinámica política e institucionalización de derechos.

Las instituciones, en tanto reglas, dan marco al pensamiento, restringen la interpretación y dan forma a la acción, influyendo en la percepción y construcción de la realidad en que aquélla tiene lugar (March y Olsen, 1997, citado en Cunill Grau, 2010:6). En relación a la institucionalidad del sistema previsional, los cambios analizados modificaron una de sus reglas centrales del mismo: los mecanismos de accesibilidad. Esta medida impacta, por lo tanto, sobre la percepción del derecho previsional tanto para aportantes como para no aportantes, generando potenciales restricciones o incentivos a su comportamiento que no terminan de estabilizarse debido a la escasa claridad en los requisitos de moratoria actuales, que parecen seguir flexibilizando el impedimento de negociar aportes adeudados posteriores a 1993.

Tomadas en conjunto, la institucionalidad actual está estructurada según reglas de derecho (normativa ordinaria de acceso al sistema) y reglas de hecho, que se publicitan como una universalización del derecho previsional que, sin embargo, no está basado en una reforma de los criterios paramétricos del sistema que incluya, de forma previsible, a los trabajadores informales; ni tampoco en la instauración de un nuevo derecho para adultos mayores independientemente de su historia laboral. A estas nuevas reglas hay que sumarle el achatamiento del nivel de las prestaciones, generado a partir de los sucesivos aumentos en la jubilación mínima y una tasa de reposición significativamente más baja al criterio ‘social’ de referencia’ del 82% móvil. Es necesario anticipar los impactos en términos de incentivos y legitimidad de un sistema que sigue manteniendo un diseño y reglas formales contributivas, pero cuyas características y funcionamiento se alejan cada vez más de este principio de estructuración.

Como nota final, consideramos necesario referirnos, aunque brevemente, a los procesos políticos e institucionales detrás de la formulación y adopción de cambios significativos en el sistema previsional argentino en los últimos años. La mayor parte de los cambios aquí reseñados fueron el resultado de las decisiones, sucesivas y no siempre coordinadas, del Poder Ejecutivo Nacional, en un proceso que no fue caracterizado por debates públicos o búsqueda de consensos sociales y políticos. De hecho, y a diferencia de medidas como la presentación del proyecto de ley que habilitaba la posibilidad de la libre opción entre los regímenes de capitalización y reparto sancionada en marzo del 2007 (Ley 26.222), así como el de la nacionalización de los fondos de pensión y eliminación de las AFJP dos años más tarde (Ley 26.425/08), las iniciativas aquí reseñadas no tuvieron anuncio o acto formal de lanzamiento alguno (Rofman, Fajnzylber y Herrera, 2010:106-107).

El Congreso, por su parte, no demandó una participación mayor en la formulación y discusión de los aspectos centrales de estas políticas, y dejó, por decisión u omisión, esta tarea en las manos del gobierno nacional. Y no fue hasta que el programa de Moratorias Previsionales aceleró sus mecanismos de implementación y sus primeros efectos comenzaron a resonar en la opinión pública, que el tema se estableció, aunque nunca llegó a protagonizar la agenda de cuestiones vigente sobre el tema previsional, ni en el Congreso ni en los medios.

Si hablamos de construcción de ciudadanía y de derechos, estamos refiriéndonos a procesos de largo plazo que se fortalecen en función de su grado de institucionalización, de los consensos políticos alcanzados con respecto a su direccionalidad y de los acuerdos de mediano y largo plazo entre los referentes principales -tanto del subsistema de seguridad social como del sistema político en general- que permitirán la continuidad para que esos impactos se produzcan y perduren en el tiempo, más allá del juego político coyuntural y los vaivenes electorales (Falappa y Andrenacci, 2010:90). Generar cambios en este sentido es todavía una tarea pendiente de los procesos de formulación de políticas públicas en Argentina.

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O estado do apartheid vesus o estado de direitos: um estudo sobre o acesso a terra na áfrica do sul contemporânea

Monteiro, Paula. Universidade Federal Fluminense

RESUMO

Existem diferentes formas de compreender a história. Para os que crêem na linearidade dos processos histórico-sociais, a análise da experiência sul-africana, sobretudo a partir do século XIX, revela um pretensioso projeto colonial que culminou com a formação de um Estado racista, cujo arcabouço centrava-se no reconhecimento assimétrico de direitos à população. Esse tipo de narrativa – modernista, linear e, em certo grau, evolucionista – ao mesmo tempo em que denuncia o processo de violência ao qual esteve submetida a população negra sul-africana, cria, ainda que, por vezes, involuntariamente, efeitos perversos. Outra forma de leitura histórica consiste no exato inverso da linearidade e do evolucionismo; nesta, rejeita-se a idéia de que existe um traçado retilíneo do percurso humano e admite-se a possibilidade de múltiplos movimentos sociais. Valendo-nos desta segunda forma de compreender a história, buscamos, neste artigo, estudar a questão do acesso à terra na África do Sul, a partir de uma perspectiva histórico comparativa que contrapõe o Estado modelo do apartheid e o Estado modelo de Direitos. O objetivo é elucidar as formas de reconhecimento (e de negação) de direitos em um e em outro modelo, demonstrado que a construção de ambos está, por vezes, mais próxima do que oposta.

Palavras-chave: África do Sul, Estado, direito a terra.

Qual lente usar?

Existem formas de compreender a história. Para os que crêem na linearidade dos processos histórico-sociais, a análise da experiência sul-africana, sobretudo a partir do século XIX, revela um pretensioso projeto colonial europeu que culminou com a formação de um Estado autoritário, cujo arcabouço centrava-se no reconhecimento assimétrico de direitos à população, a partir de uma concepção racista de sociedade. BORGES alerta que esse tipo de narrativa – modernista, linear e, em certo grau, evolucionista – ao mesmo tempo em que denuncia o processo de violência ao qual esteve submetida a população negra sul-africana, cria, ainda que, por vezes, involuntariamente, efeitos perversos capazes de comprometer uma análise que se proponha porta voz daqueles que lutam contra a desigualdade racial e a violência – física e simbólica – que individualizam a história deste país.

Segundo a autora, esse tipo de narrativa oculta ou mesmo negligencia as ações de resistências e a capacidade de agência dos sujeitos negros durante o longo período de opressão racial. Além disso, quando aceitamos esse modelo de narrativa hegemônica assumimos que os sujeitos e os fatos históricos são os mesmos independentemente de quem os narra – como se houvesse um ponto de vista imparcial que conta despretensiosamente a história – e, por vezes, sem nos darmos conta, interpretamo-los não com o espírito da época, mas com as perspectivas de nosso tempo atual. Seriam estes os efeitos indesejáveis de uma análise que até se propõe denunciadora, mas que esbarra no universalismo falacioso das narrativas euro-centristas.

Como se observa, o procedimento historicista, que trabalha com o passado de forma linear, causa ao menos duas grandes distorções: a primeira consiste na compreensão do passado como um simples prelúdio do presente, ou seja, como mera continuidade daquilo que, no passado, foi e que, no presente, é; em outros termos, significa admitir que tudo se resume a uma relação pura e simples de causa e efeito. A segunda refere-se à crença na evolução das relações e das instituições sociais, que fundamenta a ilusão de que os tempos atuais – ou modernos – são necessariamente melhores do que os tempos passados; esta concepção alimenta o mito do progresso, segundo o qual a humanidade estaria sempre em ascensão.

A outra forma de leitura histórica consiste no exato inverso da linearidade e do evolucionismo. Esta outra narrativa se preocupa em não neutralizar o que, na verdade, é histórico; em não tratar como dado aquilo que é temporalmente e socialmente construído; em não fixar em termos quase metafísicos algo que só pode ser


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compreendido em sua profunda, humana e complexa historicidade . Com isso, rejeita-se a idéia de que existe um traçado retilíneo do percurso humano e admite-se a possibilidade de múltiplos movimentos sociais, inclusive de formas cíclicas, retrógradas ou emancipadoras, dependendo de quem vos fala. Os fatos são apresentados em sua complexa e ofuscada realidade; tudo é muito menos óbvio e muito mais difuso.

Este segundo modelo de narrativa mostra-se, pois, mais atento aos pormenores, às entrelinhas, aos fatos que facilmente passam despercebidos em análises macro-generalizantes. Por assim ser, permite-nos compreender as experiências sociais sem condená-las a uma espécie de vazio científico que pouco ou nada contribui – apenas serve de sustentáculo para a propagação de sensos comuns quase sempre maliciosos.

Valendo-nos desta segunda forma de compreender a história, buscamos aqui estudar a questão do acesso à terra na África do Sul, a partir de uma perspectiva comparativa que contrapõe, de um lado, o Estado modelo do apartheid e, de outro, o Estado modelo de Direitos que se apresenta como democrático. O objetivo é elucidar as formas de reconhecimento de direitos em um e em outro modelo, demonstrado que a construção de ambos está, por vezes, mais próxima do que oposta.

Compreendendo o passado

O que torna a época do apartheid na África do Sul diferente da segregação racial que ocorreu em outros diversos países é, dentre outras peculiaridades, o processo ordenado de legalização e institucionalização das práticas segregacionistas, sobretudo a partir do início do século XX. Desde a sua primeira década até os seus meados, atos legislativos e políticas públicas racistas foram sendo sistematicamente aprovados, em um período que ficou conhecido como pré-apartheid, nada mais do que um pré-anúncio – ou prenúncio – do que estava por vir.

Contando com quase meio século de ensaio, o Partido Nacional chegou ao poder, em 1948, momento em que se instaurou oficialmente o Estado do apartheid. No idioma Afrikaans, apartheid significa ‘separação’ ou ‘condição de quem está à parte’. E o que foi isso? Indago aos evolucionistas. Se, como crêem, caminhamos em linha reta, rumo ao progresso, explique-nos onde está ele nesta construção histórica.

Mas, como dito linhas acima, não nos importa aqui uma visão evolucionista-linear da história. E, por assim ser, não nos importa quais sejam suas eventuais respostas aos questionamentos aqui feitos. Interessa-nos compreender o construir histórico de aspectos formadores dessa instituição que é, de certo, muito conhecida, mas, talvez, pouco compreendida em seu âmago.

O Estado do Apartheid, sobretudo em nosso tempo atual, é alvo freqüente de inúmeras acusações; acusações estas que vão desde o caráter autoritário de sua gestão ao aspecto desumano de suas políticas racistas, perpassando por todos os desdobramentos sociais possíveis deste contexto. Mas, sobre um aspecto em específico pouco – ou nada – se escuta da crítica recorrente; refiro-me à legalidade do regime ou, em outros termos, ao uso da lei como meio de instituir a segregação racial e, conseqüentemente, outras segregações em cadeia – a econômica, a política e a social.

A marginalização de não menos que 75% da população sul-africana se deu por força de lei; não foi o costume, nem as práticas corriqueiras, mas a lei que interiorizou, a nível governamental, as práticas segregacionistas, tornando-as legítimas, coercitivas e exigíveis perante as instâncias oficiais/formais. O que se verificou foi um processo ordenado de legalização e institucionalização de atos e condutas racistas.

O controle sobre o espaço sul-africano durante o apartheid arquitetou-se por meio das disposições legais; não apenas o planejamento territorial e a conseqüente cisão do país entre áreas brancas e negras, mas, sobretudo, o controle do fluxo populacional entre tais áreas foi pensado e estabelecido legalmente. Sobre o espaço rural, em específico, alguns atos legislativos se destacaram no fomento ao projeto segregacionista.

Com a edição do Native Land Act, de 1913, e de outros atos posteriores , consagrou-se o histórico sul-africano de desapropriações e de remoções coercitivas. Esta política racista foi responsável, em grande parte, por gerar um ambiente social rural marcado pela inseguridade quanto à posse da terra e, mais intensamente, pela restrição quanto ao acesso legal à mesma por parte da população negra.

O porquê deste silêncio por parte da crítica, em geral euro-centrista, quanto a este aspecto da legalidade do apartheid explica-se, não exclusivamente, mas preponderantemente, pelo fato de ser este um elemento


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interno da própria cultura jurídica moderna ocidental. Ou seja, uma crítica à lei civil equivaleria a uma autocrítica. Seria “um tiro no pé”, como diz o ditado popular.

O ponto central talvez seja perceber que a base do apartheid, o seu grande sustentáculo, a sua condição de possibilidade, foi a lei moderna. E isto é um dado importante, comumente negligenciado. Os costumes são freqüentemente correlacionados ao atraso, à tradição, ao conservadorismo; as leis, por sua vez, são apresentadas como a faceta moderna e racional de uma sociedade. Por esta fala, tão difundida, parece até que o apartheid – enquanto Estado impositor de desigualdades, defensor de um ideário pautado na superioridade da raça branca e executor de práticas segregacionistas múltiplas – se constituiu por meio de costumes retrógrados, veiculadores de ideais conservadores, ligadas à tradição.

Para este discurso modernista e euro-centrista, que vê a tradição como um obstáculo ao progresso, ocultar a posição ocupada pela figura da lei durante o apartheid faz bastante sentido; se assim não o fizesse, teria que dar conta de explicar esse paradoxo que vem, punicamente, sustentando.

Compreendendo o presente

No pós-1994, uma nova concepção de Estado se apresenta: o estado democrático de direitos, com a sua carta constitucional garantindo a todos os sul-africanos direitos iguais. Neste novo cenário, a questão da terra, justamente por estar diretamente ligada às práticas segregacionistas do passado, aparece com abissal ênfase no discurso político; o elemento terra passa a ter significados múlticos, que encampam desde o seu aspecto econômico/material até a sua dimensão simbólica referente ao poder de reparação das injustiças do passado (JAMES, 2007).

Valendo-nos da perspectiva das lutas por terra no pós-apartheid sul-africano, apontamos para um dos inúmeros desafios postos a esse novo, ainda recente, modelo de estado, qual seja: a superação da autoridade da linguagem cívica/moderna dos direitos. No pós-apartheid, a figura da lei civil (re)aparece como sendo o veículo apto à garantia de direitos. Ou seja, em uma espécie de metamorfose, a mesma espécie de norma jurídica que suprimiu direitos, se apresenta agora como o instrumento capaz de assegurá-los.

A crença na figura da lei, como o meio moderno de garantia de direitos, prescinde de um processo de esquecimento. É necessário desatrelar as formas de segregação do passado à figura da lei civil; é preciso fazer parecer que um fato não guarda qualquer relação com o outro. Deste processo de esquecimento emergem os discursos modernistas que acusam o modo considerado tradicional de vida como sendo aquele responsável pela mazelas do passado.

Há quem defenda que os chefes tradicionais, as reservas e o modo de vida rural como um todo, justamente por desconhecerem os mecanismos decisórios democráticos e participativos, estariam fadados ao atraso e ao não reconhecimento de direitos civis se assim continuassem a se caracterizar. Importantes obras de autores sul-africanos, com destaque para “Citizen and Subject” de Mamdani (1996), definem o espaço rural justamente por sua inadequação aos processos ‘cívico-urbanos’ , como se a criação deste modelo – de reservas, de proibição ao acesso à propriedade por parte dos negros – não adviesse de leis civis, mas de costumes não conhecedores do modo moderno de vida.

Ocorre, como se vê, um processo discreto de inversão de causas e efeitos, que permite que um mesmo discurso se ramifique em diferentes campos (produtivista, legalista), apresentando-se como uma nova concepção ou um novo modelo de estado, quando, na verdade, a fonte que lhe serve de fundamento é a mesma. Por isto a importância de uma análise historicista que não neutralize as relações sociais, mas que se preocupe com a análise contextual a que estão atreladas, sob pena de nos vermos defensores de ideais que não partilhamos.

Sobre o aspecto legalista, em específico, que constitui aqui o nosso foco de análise, é preciso ressaltar que não se trata de descartar a forma da lei como instrumento garantidor de direitos; seria isto um reducionismo de tal ordem que aniquilaria formas emancipadoras eficazes construídas socialmente.

O ponto aqui é atentar ao discurso que acusa o modo tradicional de vida – as normas consuetudinárias, os costumes, as tradições – como sendo responsável pelo atraso nas áreas rurais. Ora, não foi o modo tradicional de vida que impôs aos negros todos as restrições a que estiveram submetidos durante o regime do apartheid;


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foram as leis civis que suprimiram os seus direitos fundamentais – como o direito à terra, o direito à livre circulação, o direito à igualdade. Os que compartilham desta visão bifurcada, acusadora da tradição e defensora da modernidade, não atentam – consciente ou inconscientemente – a esta contradição. Sob este aspecto, não há como acusar o tradicional, se foi o moderno que criou as bases estruturantes do apartheid.

Com isto, refutamos uma idéia dualista – ainda muito forte na Literatura – que sustenta a separação entre urbano e rural, caracterizando o primeiro como o mundo moderno dos direitos civis, enquanto que o segundo estaria atado à dominação dos colonialistas e chefes tradicionais, razão pela qual a linguagem das forças tradicionais e consuetudinárias teria se sobreposto à linguagem moderna dos direitos civis, impedindo a garantia destes últimos. Aqui, não partilhamos desta visão, visto que enxergamos na linguagem cívica dos direitos o grande sustentáculo do apartheid, que reconheceu apenas uma forma de vida e que esteve presente não só no rural, mas também no urbano, negando e restringindo direitos. Foi esta visão – cívica, moderna, racional – que conferiu respaldo ao regime segregacionista, já que foi a lei civil – e não a consuetudinária – que arquitetou toda a conjuntura social do apartheid. Não nos parece coerente, portanto, que se engrandeça, no pós-apartheid, o mesmo modelo ‘bifurcado’ que permitiu a concretização do regime anterior.

Não nos interessa aqui, dada a sua enorme complexidade, discutir as formas pelas quais esses espaços – urbanos e rurais, de brancos e não brancos – interagiam e se articulavam na conservação e no questionamento do poder estabelecido. Importa-nos, por ora, compreender que o estado do apartheid seguiu a forma moderna de estado e fez da lei – enquanto norma aprovada pelo poder legislativo – a sua arma de segregação.

O direito de posse e o direito de propriedade

A partir desta perspectiva atenta às incongruências de uma tese dualista, voltamos nossa atenção às disputas por terra, em âmbito judicial, envolvendo moradores negros de fazenda (detentores do direito de posse) e fazendeiros brancos (titulares do direito de propriedade). Neste cenário de disputa nas Cortes judiciais, notamos, com certa clareza, a prevalência, por parte dos operadores do direito, da tese dualista que advoga em favor da lei civil.

Antes de nos debruçarmos sobre esta questão, vale à pena entendermos a origem deste conflito. Para isto, voltemos ao programa de reforma agrária sul-africano, de 1996; este foi pensado a partir de três vertentes: a restituição, a redistribuição e a defesa da posse. Dessas três, é a terceira vertente – chamada de tenure reform – que nos interessa aqui. Esta vertente cuida da defesa da posse de dois grupos específicos de pessoas: os farm dwellers e os labour tentats (moradores negros de fazenda). Estes são aqueles que, durante o apartheid, trabalhavam em terras cuja propriedade era do fazendeiro branco em troca de moradia. Há diferenças pontuais entre esses dois grupos, que não serão objeto de análise neste artigo. Interessa-nos saber que, durante o apartheid, esses grupos trabalhavam em troca de um espaço na terra para morar e trabalhar para subsistência da família.

No apartheid, essa era uma relação informal, na qual os moradores de fazenda não possuíam qualquer direito formalmente reconhecido. Hoje, não é assim. Esse grupo de pessoas passou a ter o direito de posse sobre essas terras. Apesar do direito de posse ser, hoje, reconhecido em legislações infraconstitucionais , o direito de propriedade traz consigo toda a carga história de um direito sumamente individual e conta com status de direito constitucional. Além disto, no âmbito processual do conflito, a base argumentativa do pólo detentor do direito de posse (os moradores negros) centra-se em outros elementos para além dos legais (paralegais), como, por exemplo, aqueles que aludem à ancestralidade, aos túmulos e às gerações passadas como meios de comprovar o direito à terra.

Quando este embate – envolvendo direito de posse e direito de propriedade – chega ao poder judiciário, mais especificamente à Corte de Terras (Land Claims Court), observamos a prevalência do argumento legalista em detrimento dos outros meios probatórios. Dados estatísticos sul-africanos informam que 75% das decisões da Corte de Terras concedem ordens de expulsão em face dos moradores. O juiz A. Gindelnhuys, nos 30 últimos casos que julgou no período de 2005 a 2010, concedeu – em todos – ordens de expulsão em favor dos proprietários, não reconhecendo o direito de posse dos moradores.


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A força do argumento legalista encontra respaldo no modelo bifurcado de que falamos – que vê a tradição como sinônimo de atraso e a modernidade como o seu antônimo; que crê apenas e tão somente na idealizada racionalidade moderna ocidental. Este modelo esteve presente no Estado do apartheid e, como se vê, também aparece no Estado de direitos. Apesar das máscaras camufladoras, a despeito do processo de inversão de causa e efeito, é possível identificar a sua presença e os seus fins – que são mais próximos do que distantes daqueles almejados durante o apartheid. Com base em outros argumentos – como o discurso da produtividade e a acusação de irracionalidades – continua-se negando direitos em vez de garanti-los.

Conclusão

Issa Shivji afirma: “The contemporary neo-liberal discourse has one fundamental blind spot. It treats the present as if the present has had no history. The discourse on democracy in Africa suffers from the same blindness.”

As palavras de Shivji nos alertam para uma perigosa armadilha: tratar os fatos como se a-históricos fossem. Esta atitude revela, por vezes, o desconhecimento de quem fala, mas, não raro, desvenda a intenção da própria narrativa. De todo modo, olhar o fenômeno social sem considerar a sua história – ou considerar que o hoje é o seu ponto de partida – não comporta outro resultado que não a sua incompreensão, ainda que parcial e mesmo que intencional. Foi exatamente essa postura que tentamos refutar; a todo tempo falamos do apartheid não apenas como um período histórico passado, mas sobretudo como um fator integrante da própria história – e do presente – das pessoas.

As relações de hoje, portanto, só fazem sentido quando vistas à luz – ou à sombra – das relações passadas. Assim que, não podemos compreender os dilemas enfrentados pelos moradores das fazendas se considerarmos que a situação na qual hoje se encontram é desprovida de história e, sobretudo, de memória. As remoções forçadas da terra marcaram gerações inteiras de famílias negras e moldaram o cenário rural sul-africano. Delas extraímos a origem – que remonta aos anos iniciais do regime segregacionista – das relações peculiares de posse que se desenvolveram na África do Sul. Hoje, no pós-apartheid, essas relações de posse se transformaram em objeto de regulamentação e adquiriram conteúdo de direito autônomo. É exatamente este direito – o direito à posse – que vem se contrapondo ao direito de propriedade nas disputas na Corte de Terras.

O ponto chave, talvez, seja perceber que o embate entre o direito à posse e o direito à propriedade é, antes de tudo, um embate histórico, que traz consigo a história das desapropriações; enquanto o direito à posse se desenvolveu como clara oposição ao regime segregacionista, o direito à propriedade nunca deixou de com ele corroborar. Posse e propriedade, portanto, revelam o confronto entre o passado segregacionista e o presente multirracial, confronto este hoje posto também em termos judiciais nos casos que chegam à Corte de Terras.

Este direito à posse, como se vê, acabou se configurando como uma saída alternativa para a reparação dos danos causados no período do apartheid; uma forma de relativizar o direito de propriedade que, durante todo este passado, serviu às ações segregacionistas. Ter a posse, ainda que não o título de propriedade, significa estar seguramente na terra que, por tantos anos, lhe foi denegada.

Quando esses dois mundos chegam à Corte e apresentam seus argumentos, eles se chocam, mas, ao mesmo tempo, se entrelaçam e se confundem. De um lado, com fundamento no “direito positivo constitucional”, a propriedade da terra é de quem possua o título que a comprove; em contrapartida, de outro, com base no “direito cultural/histórico” tem direito à posse da terra aquele que nela reside e cujos ancestrais residiram; e, mais: tem direito à posse aquele cujos direitos foram, por décadas, suprimidos – e aqui o mundo dos direitos civis mostra-se presente, tanto antes – negando direitos, quanto agora – garantindo-os, haja vista que o direito à posse, hoje, encontra respaldo também no direito positivo , embora de maneira muito mais relativizada do que o direito de propriedade.

A leitura que fazemos deste embate – não apenas, mas também jurídico – nos revela que a posse se apresenta, na África do Sul de hoje, como uma resistência aos fatos passados; ela cumpre o papel de se insurgir contra a propriedade símbolo e arma da segregação. Contudo, a força que o argumento positivista/legalista da propriedade – invocado pelos proprietários brancos – tem encontrado nas Cortes nos leva de volta ao apartheid, regime que fez da lei a sua marca. Os cientistas da Corte se mostram cegos a


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outros fundamentos que não aqueles que estejam de acordo com as suas premissas e, desta forma, continuam presos aos limites de sua capacidade interpretativa racional.

Em síntese, o que temos visto na Corte de Terras sul-africana é uma identificação maior com o fundamento trazido pelo proprietário em detrimento daquele argüido pelo morador – muitas vezes visto como irracional, atrasado, tradicional. Não só os argumentos, mas a própria vida rural é, muitas vezes, associada àquilo considerado retrógrado e antidemocrático. ROSA (2009; 70) alerta para a necessidade de se incorporar “uma perspectiva analítica na qual a vida política das zonas rurais seja tratada com base na experiência diferenciada que a socialização nessas zonas proporciona em relação aos modelos urbanos ocidentais que costumam orientar a reflexão sociológica na África e em outros países do chamado Sul”.

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La pobreza frente al derecho a la gratuidad de la educación ¿límite o desafío?

Ronny Rojas Álvarez. Pontificia Universidad Católica del Perú

Pelear por todos

y pelear para que el individuo sea un hombre

para que los señores sean hombres

para que todo el mundo sea un hombre

y para que los animales sean hombres.

El caballo, un hombre

El reptil, un hombre

El buitre, un hombre honesto.

César Vallejo

INTRODUCCIÓN:

La importancia del derecho fundamental a la educación, radica, conforme De Castro Cid , en que siendo un derecho social, constituye el desarrollo y complemento de otros derechos fundamentales, en tanto cumple la misión de asegurar a los ciudadanos las condiciones materiales eficaces para el ejercicio de éstos otros derechos; poniendo en manifiesto la interdependencia de los derechos fundamentales. Así mismo, la importancia de éste derecho también radica en que es un instrumento fundamental para reducir la pobreza, debido a que aporta a la persona una base para adquirir conocimientos y desarrollar las capacidades y disposiciones necesarias para desenvolverse en la sociedad , además de promover la superación de las desigualdades, las brechas socio-culturales; y fortalecer la institucionalidad democrática .

En ese sentido, Alvites Alvites , indica que en el marco de un Estado Social y Democrático de Derecho – conforme es definido el Estado Peruano en el artículo 43° de la Constitución, el derecho a la educación – como derecho social -, cumple las siguientes funciones:

(i) Función correctora de los procesos sociales, porque amplían la eficacia de los derechos fundamentales de libertad, permitiendo su ejercicio por un número mayor de individuos,

(ii) Función igualadora, porque posibilita la realización de la igualdad material entre los seres humanos; y

(iii) Función liberadora, debido a que completa y dota de mayor densidad a las libertades fundamentales, construyendo la libertad fáctica.

De igual modo, la plena satisfacción del derecho a la educación, requiere – conforme la autora precitada – de la provisión de bienes que constituyen partes de las necesidades básicas de las personas ; es decir, al igual que otros derechos sociales, el derecho a la educación está directamente relacionado con las condiciones de existencia humana y su finalidad es la satisfacción de las necesidades básicas a través de la prestación de bienes y servicios, siendo que esta satisfacción se vincula con la conservación de la dignidad humana .

Lo expuesto tiene directa relación con lo dispuesto en la Constitución Política, en concordancia sobre los diversos Tratados sobre Derechos Humanos ratificados por el Perú, en cuanto establecen a la educación como un derecho fundamental, pero también como un servicio público , imponiendo al Estado las obligaciones de disponibilidad, aceptabilidad, adaptabilidad y accesibilidad; siendo esta última obligación, orientada a asegurar que los ciudadanos no se vean impedidos de acceder a la educación por tener una precaria situación económica (artículo 16° de la Constitución), así como la garantía de una educación inicial, primaria y secundaria obligatoria y gratuita (artículo 17°).


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Por ello, es que en el presente trabajo, analizaremos el derecho a la gratuidad de la educación básica en las instituciones educativas estatales, debido a que, conforme demostraremos, es una de las condiciones necesarias en el tránsito exitoso de los niños y niñas por el sistema educativo público, así como para la materialización del derecho a la educación , componente importantísimo – conforme lo indicamos anteriormente - en la lucha contra la pobreza (que no debe entenderse como la simple carencia material), debido a que la educación, conforme Amartya Sen, fortalece el potencial humano, el progreso socioeconómico, es decir, constituye el punto de partida del desarrollo cultural, elemento esencial del desarrollo en general .

Sin embargo, la gratuidad de la enseñanza, a pesar de los esfuerzos del Estado, dista de ser una realidad concreta. En ese sentido, la situación de pobreza que sufre una gran parte de la población, no debería ser considerada como un límite al goce de este derecho, sino como un desafío, orientado a valerse del derecho a la educación como principal arma de lucha contra la pobreza. Por ello, es que analizaremos el avance estatal en cuanto la gratuidad de la educación y pobreza, su avance normativo, la influencia del principio de progresividad (usada como pretexto para negar la efectividad del derecho a la educación como derecho social), buscando relacionar los tres conceptos mencionados: derecho a la gratuidad de la educación, pobreza y principio de progresividad, posteriormente, formularemos algunas modestas propuestas, en cuanto lo que tendría que hacer el Estado Peruano en esta continua lucha contra los mencionados fenómenos sociales, lucha destinada a encaminarnos hacia el desarrollo, y la ansiada libertad.

EL DERECHO A LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN: REGULACIÓN INTERNACIONAL, CONSTITUCIONAL Y LEGAL:

Revisando los diferentes artículos de la Constitución que regulan el derecho a la educación (13º a 19º) se puede establecer cuáles son las obligaciones del Estado para la realización de este derecho, las mismas que están en correspondencia con las obligaciones internacionales del Estado Peruano, ello, debido a que la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución dispone que las normas relativas a los derechos y a las libertades fundamentales – incluyendo el derecho a la educación - se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de los Derechos Humanos (artículo 26°), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) (artículos 13° y 14°), así como la interpretación realizada por el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales sobre las características fundamentales del derecho a la educación (Observación General N° 13 – el derecho a la educación), el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador) (artículo 13°) , siendo así mismo, que estos tratados internacionales, ratificados por el Perú, tienen rango constitucional, conforme Landa Arroyo .

En primer lugar, debemos destacar la interpretación realizada por el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, en la Observación General N° 13, en tanto indica que la educación debe tener cuatro características fundamentales que se encuentran interrelacionadas :

1. Disponibilidad: el Comité indica que deben haber instituciones y programas de enseñanza en cantidad suficiente en el ámbito de cada Estado Parte, así como detalla las condiciones adecuadas para el funcionamiento de estas instituciones educativas (instalaciones suficientes, servicios básicos, docentes calificados, materiales de enseñanza, etc.) . Se incumple con esta obligación por ejemplo, si el Estado procediera a cerrar las escuelas privadas .

2. Accesibilidad: el Comité establece que las instituciones educativas y los programas de enseñanza sean asequibles a todos, sin ningún tipo de discriminación, siendo que la accesibilidad se compone de tres dimensiones:

a. No discriminación: La educación debe ser accesible a todos, especialmente a los grupos no vulnerables de hecho y de derecho, sin discriminación por motivo de origen, raza, situación económica, entre otros.

b. Accesibilidad material: La educación ha de ser accesible materialmente, ya sea por su localización geográfica de acceso razonable (por ejemplo, una escuela vecinal) o por medio de la tecnología moderna (mediante el acceso a programas de educación a distancia).


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c. Accesibilidad económica: La educación ha de estar al alcance de todos. Esta dimensión de la accesibilidad está condicionada por las diferencias de redacción del párrafo 2 del artículo 13 respecto de la enseñanza primaria, secundaria y superior: mientras que la enseñanza primaria ha de ser gratuita para todos, se pide a los Estados Partes que implanten gradualmente la enseñanza secundaria y superior gratuita. Es decir, la educación debe estar al alcance de todas las personas, lo cual implica la garantía de su gratuidad.

Conforme Alvites Alvites, se afectaría la accesibilidad de la educación si el Estado no evita que los padres impidan a las niñas a asistir a la escuela, o si el Estado impusiera la obligación de usar un uniforme costoso, o se impusieran tasas excesivamente altas por concepto de matrícula .

3. Aceptabilidad: Establece que la forma y el fondo de la educación, comprendidos los programas de estudio y los métodos pedagógicos, han de ser aceptables, es decir, pertinentes, adecuados culturalmente y de buena calidad para los estudiantes. Esta característica se afectará cuando se impone – por ejemplo -, que las clases se dicten sólo en español, desconociendo la lengua de las diversas comunidades nativas de nuestro país.

4. Adaptabilidad: Establece que la educación ha de tener la flexibilidad necesaria para adaptarse a las necesidades de sociedades y comunidades en transformación y responder a las necesidades de los alumnos en contextos culturales y sociales variados. Este aspecto se afectaría, en caso no se renueven o actualicen los programas educativos, conforme la evolución de nuestra sociedad .

En segundo lugar, debemos precisar que, conforme lo establecido por el Comité, las obligaciones del Estado – en cuanto el derecho a la educación – son las de respeto, protección y cumplimiento , que desarrolladas por Alvites Alvites, precisa que la obligación de respetar exige que los Estados partes eviten las medidas que obstaculicen o impidan el disfrute del derecho a la educación; la obligación de proteger impone a los Estados partes adoptar medidas que eviten que el derecho a la educación sea obstaculizado por terceros; la de dar cumplimiento (facilitar), exige que los Estados adopten medidas positivas que permitan a individuos y comunidades disfrutar del derecho a la educación y le presten asistencia, y por último, los Estados tienen la obligación de dar cumplimiento (facilitar el) al derecho a la educación .

El Principio de Progresividad:

Si bien, la fuerza normativa y valor jurídico de los derechos sociales fundamentales (incluido el derecho a la gratuidad de la educación), proviene de su reconocimiento e incorporación en la Constitución, además de su fundamento en el principio de dignidad de la persona humana; debe precisarse que las peculiares características de las normas constitucionales que reconocen derechos sociales son el soporte de la controversia de su eficacia normativa y su exigibilidad . Los argumentos que se esgrimen, son los siguientes :

(i) El carácter prestacional de los derechos sociales y el argumento de las obligaciones positivas.

(ii) Los derechos sociales para ser exigibles siempre necesitan de la actuación previa del legislador.

(iii) El carácter objetivo de las normas que requieren derechos sociales.

(iv) La disponibilidad de recursos económicos y el principio de progresividad de los derechos sociales, el cual comentaremos a continuación, por las dimensiones del presente trabajo.

Este último argumento condiciona la satisfacción de prestaciones específicas al desarrollo socio – económico alcanzado por los estados, en tanto implican decisiones que tendrían grandes repercusiones económicas para el tesoro público . Frente a ello, se sostiene que los recursos económicos y el bienestar de la economía estatal deben entenderse como un presupuesto para la realización de los derechos sociales, pero no de su valor normativo; esto es, que la falta de concreción de éstos derechos no debe confundirse con la falta de eficacia normativa directa, en tanto esta viene dada por su inserción en el ordenamiento jurídico a través de la Constitución . Conforme Gomes Canotilho:

Un *…+ aspecto carente de reflexión enlaza con la repetida asociación de la estructura jurídica de los derechos sociales con la ‘reserva de las arcas financieras’. Pero el recorte jurídico estructural de un derecho no puede ni debe confundirse con la cuestión de su financiación. *…+ la ‘reserva de las arcas del estado’, supone problemas de financiación, pero no implica el ‘grado cero’ de vinculación jurídica de los preceptos consagradores de derechos fundamentales sociales .


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El principio de progresividad, se encuentra contemplado en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que en su artículo 2°, establece:

Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.

De igual modo, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, establece en el artículo 1°:

Los Estados partes en el presente Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos se comprometen a adoptar las medidas necesarias tanto de orden interno como mediante la cooperación entre los Estados, especialmente económica y técnica, hasta el máximo de los recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, la plena efectividad de los derechos que se reconocen en el presente Protocolo.

Abramovich y Courtis precisan que la noción de progresividad abarca dos sentidos complementarios: por un lado, el reconocimiento de que la satisfacción plena de los derechos establecidos en el Pacto supone una cierta gradualidad, y el segundo sentido, es el del progreso, consistente en la obligación estatal de mejorar las condiciones de goce y ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales . Así mismo, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, precisa que el principio de progresividad impone la obligación al Estado de una cuidadosa consideración, debiendo justificarse por la protección de la totalidad de los derechos previstos en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se disponga . De igual modo, el Comité ha señalado que si bien la plena realización del derecho es una obligación de carácter progresivo, debe imponerse una obligación mínima de asegurar la satisfacción de por lo menos niveles esenciales de satisfacción de cada uno de los derechos , los mismos que serán exigibles directamente ante los tribunales . En el caso específico del derecho a la gratuidad de la educación, el mínimo exigible se vería afectado si por ejemplo, el Estado, establece como obligatorio, un pago, ya sea por concepto de matrícula o materiales educativos en las instituciones Educativas Públicas, condiciona la matrícula al pago previo de la cuota de la Asociación de Padres de Familia, o establece el uso obligatorio de uniforme.

Regulación internacional del derecho a la gratuidad de la educación:

Conforme hemos expuesto, una de las características fundamentales del derecho a la educación es la accesibilidad, en concordancia con los instrumentos internacionales sobre derechos humanos y Observación General Nº 13 emitida por el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, los mismos que precisan que la accesibilidad implica las dimensiones de no discriminación, de accesibilidad material y de accesibilidad económica. En ese sentido, la gratuidad estaría relacionada con la primera y tercera dimensión, ya que busca garantizar que no existan obstáculos económicos en el acceso y permanencia de las personas en los procesos educativos. Reiteramos que dichos instrumentos internacionales tienen rango constitucional, y son los siguientes:

a. La Declaración Universal de Derechos Humanos, que en su artículo 26° establece lo siguiente:

“Toda persona tiene derecho a la educación y ésta debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental. Igualmente dispone que la educación elemental sea obligatoria”.

b. La Convención sobre los Derechos del Niño, establece en su artículo 28º que:

“Los Estados Partes reconocen el derecho del niño a la educación y, a fin de que se pueda ejercer progresivamente y en condiciones de igualdad de oportunidad ese derecho, deberán en particular: a. Implantar la enseñanza primaria obligatoria y gratuita para todos”.

c. El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -PIDESC- señala en el inciso 2) de su artículo 13° que:


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“Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen que, con objeto de lograr el pleno ejercicio de este derecho: a. La enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente”.

d. El Protocolo Adicional de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), establece en su artículo 13º que:

“Los Estados partes en el presente Protocolo reconocen que, con objeto de lograr el pleno ejercicio del derecho a la educación:

a. la enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente;

b. la enseñanza secundaria en sus diferentes formas, incluso la enseñanza secundaria, técnica y profesional, debe ser generalizada y hacerse accesible a todos, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita. *…+”

e. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas señaló en la Observación General Nº 11 :

“*…+ El derecho se formula de manera expresa para asegurar la disponibilidad de enseñanza primaria gratuita para el niño, los padres o los tutores. Los derechos de matrícula impuestos por el gobierno, las autoridades locales o la escuela, así como otros costos directos, son desincentivos del disfrute del derecho que pueden poner en peligro su realización. Con frecuencia pueden tener efectos altamente regresivos, por lo que, su eliminación es una cuestión que debe ser tratada en el necesario plan de acción. Los gastos indirectos, tales como los derechos obligatorios cargados a los padres (que en ocasiones se presentan como voluntarios cuando de hecho no lo son) o la obligación de llevar uniforme relativamente caro, también pueden entrar en la misma categoría. Otros gastos indirectos pueden ser permisibles en la medida que el Comité los examine caso por caso”.

Respecto al alcance de la gratuidad de la educación, debemos precisar que el tema es materia de debate en la doctrina, entre una concepción minimalista y otra maximalista . Al respecto, Uprimny precisa que la concepción minimalista afirma que la gratuidad de la educación implica que sólo los costos de la matrícula y los derechos académicos deber ser eximidos de pago. La concepción intermedia afirma que además de los anteriores costos, la gratuidad de la educación implica que también deberían subsidiarse los costos indirectos, como uniformes, libros y transporte. Finalmente una tercera concepción, denominada maximalista, plantea que la gratuidad debe cubrir gastos compensatorios, es decir que el Estado debería subsidiar el costo de oportunidad en que incurre la familia al enviar a un niño a la escuela . Conforme podremos observar, la posición adoptada por el Estado peruano es la intermedia.

Regulación constitucional del derecho a la gratuidad de la educación:

Elena Alvites , indica que, si bien, se suele atribuir al derecho a la educación el contenido básico de acceder y permanecer en el sistema educativo ; el derecho a la educación es en realidad un derecho complejo que involucra una serie de prestaciones pero también de libertades , tal como lo establece el artículo 13° de la Carta Política, que reconoce dichas libertades y establece el deber del Estado de garantizarlas.

Asímismo, debemos precisar que la Constitución Política, establece la gratuidad de la educación, en primer lugar, en el artículo 16°:

“*…+ Es deber del Estado asegurar que nadie se vea impedido de recibir educación adecuada por razón de su situación económica *…+”

En segundo lugar, el artículo 17º de la Constitución establece:

“La educación inicial, primaria y secundaria son obligatorias. En las instituciones del Estado, la educación es gratuita. En las universidades públicas el Estado garantiza el derecho a educarse gratuitamente a los alumnos que mantengan un rendimiento satisfactorio y no cuentan con recursos económicos necesarios para cubrir los costos de la educación”. (Subrayado nuestro).

Respecto a este último artículo, debe indicarse, que si bien la Constitución destaca la perspectiva objetiva o institucional del derecho a la educación, y no explicita la fórmula “todas las personas tienen derecho a la


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educación” , el artículo 17 de la Carta reconoce las tres garantías básicas de la educación como derecho fundamental subjetivo, como su carácter universal, obligatorio y gratuito, en instituciones del Estado . Así mismo, la gratuidad de la enseñanza se encuentra comprendida en la obligación estatal de accesibilidad a la educación.

Es pertinente, así mismo, precisar que el Tribunal Constitucional, como supremo intérprete de la Carta Política, establece en cuanto la gratuidad de la educación:

“La Constitución señala como responsabilidades, tareas o funciones del Estado *…+, entre otras, *…+ la de asegurar que la tarea educativa se extienda a toda la población, especialmente para aquellas personas que presentan obstáculos derivados de su situación económica la de garantizar el acceso irrestricto a la educación, lo cual comporta que la educación que se imparte en los centros estatales sea gratuita, y que en general ninguna persona se vea impedida de recibir educación adecuada por razones de su situación económica *…+. Asimismo, plantea el establecimiento de políticas de subvención a la educación privada, a efectos de apoyar a los educandos que, encontrándose adscritos a dicha modalidad, estén imposibilitados de sufragarla por sí mismos o a través de sus padres” .

Configuración legal del derecho a la gratuidad de la educación:

El legislador ha establecido a nivel infraconstitucional, leyes, reglamentos, directivas, que regulan el derecho a la gratuidad de la educación. Esta labor legislativa, es importante, en cuanto el derecho fundamental a la educación – y por ende la gratuidad –, es de configuración legal, no sólo porque la norma constitucional está formulada como norma principio, sino porque esta norma establece que la ley desarrollará el contenido de aquellos principios, lo cual, de ningún modo debe considerarse como una limitación al derecho fundamental, sino como necesaria, a efectos de garantizar su eficacia .

En ese sentido, expondremos las principales normas que establecen la gratuidad de la educación:

Ley General de Educación:

“Artículo 4°: La educación es un servicio público; cuando lo provee el Estado es gratuita en todos sus niveles y modalidades, de acuerdo con lo establecido en la Constitución Política y en la presente ley. En la educación inicial y primaria se complementa obligatoriamente con programas de alimentación, salud y entrega de materiales educativos”.

Código de los Niños y Adolescentes:

“Artículo 14: El niño y el adolescente tienen derecho a la educación. El Estado asegura la gratuidad pública de la enseñanza para quienes tienen limitaciones económicas. Ningún niño o adolescente debe ser discriminado en un centro educativo, por su condición de discapacidad ni por causa del estado civil de sus padres.”

Directiva para el desarrollo del año escolar 2011 en las instituciones educativas de educación básica y técnico productiva:

Esta directiva establece:

(i) Que la Institución Educativa Pública debe garantizar que la matrícula del alumno, la expedición de Certificados Oficiales y la entrega de materiales educativos, son gratuitos, a nivel inicial, primario y secundario.

(ii) Que no es obligatorio el uso de uniforme escolar, así como el presentar el total de útiles escolares al inicio del año escolar.

(iii) Que la matrícula no está condicionada a ningún pago de la cuota por Asociación de Padres de Familia (APAFA), ni de otra índole, bajo responsabilidad del director de la Institución Educativa.

(iv) Que, en ningún nivel educativo se debe exigir a los padres, madres, y/o apoderados la compra de útiles escolares, materiales, textos o uniforme escolar como requisito para la matrícula y permanencia durante el año escolar.

(v) Que, la matrícula y los traslados, no estén condicionados a pagos pendientes de cuotas, multas o cualquier otro concepto establecido por los Padres de Familia asociados o no.


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Alcance del derecho a la gratuidad de la educación:

Conforme lo precisa la Defensoría del Pueblo , la gratuidad de la educación básica, implica:

(i) la gratuidad de los costos de matrícula, así como la prohibición de cobros y de la exigencia de compra y uso obligatorio de uniformes que imposibiliten la permanencia del alumno,

(ii) que en los niveles de inicial y primaria el Estado implemente programas complementarios de alimentación, salud y entrega de materiales educativos, y en las escuelas rurales se promueva la distribución gratuita de raciones de desayuno o almuerzos, de textos y útiles escolares, de uniformes y calzado escolar para las niñas y adolescentes, lo cual permite aliviar la carga de las familias que invierten en la educación de sus hijos, toda vez que la inversión en tales rubros constituyen gastos indirectos.

Vulneración del derecho a la gratuidad de la educación:

La Defensoría del Pueblo, en su Décimo Cuarto Informe Anual , estableció que el derecho a la gratuidad de la educación es vulnerado por las siguientes prácticas indebidas: (i) pago previo de la cuota de la Asociación de Padres de Familia (Apafa), (ii) pago del derecho de matrícula, (iii) pago de gastos administrativos, (iv) pago de cursos de nivelación, (v) pago por los servicios públicos (agua y luz), (vi) pago de apoyo a la gestión educativa y compra de bienes escolares, (vii) pago por emisión de documentos para traslado; y (viii) exigencia de presentación de algunos documentos antes de efectuar la matrícula, como la partida de nacimiento y el certificado de vacunación. Esta vulneración faculta al afectado a interponer los recursos necesarios, ya sea a nivel administrativo o ante el Juez Constitucional, vía proceso de amparo .

LA POBREZA EN EL PERÚ:

La pobreza como falta de libertad:

Desde la perspectiva que el economista Amartya Sen propone con su enfoque de las capacidades , la pobreza no sólo es falta de medios, como el ingreso, que produce unos resultados u otros según las personas y según los contextos. Tampoco puede decirse que son pobres aquellos cuyas preferencias no están suficientemente satisfechas, porque las preferencias pueden manipularse y dependen también de las oportunidades que cada sociedad ofrece. La pobreza es ante todo falta de libertad para llevar adelante los planes de vida que una persona tiene razones para valorar, es pobre quien no puede desarrollar los proyectos vitales que podría desear razonablemente , esto es, privación de las capacidades básicas .

Si bien en el enfoque de Sen la libertad tiene distintas dimensiones, la que acabamos de caracterizar recibe el nombre de libertad de agencia, siendo la idea principal en la propuesta del autor. Así, podríamos decir que un sujeto agente es el que realiza las acciones que decide llevar a cabo, mientras que el sujeto paciente es el que sufre las acciones. Erradicar la pobreza exigiría empoderar a las gentes para que sean sujetos agentes de sus vidas, porque el poder no corrompe, corrompe el poder mal utilizado. Poder vivir la vida que pueden desear razonablemente, es lo que tendría que estar al alcance de todos los seres humanos .

Una consecuencia inmediata de este enfoque, radica en la adopción de parámetros a fin de medir los avances de la lucha contra la pobreza, siendo que la técnica más común (adoptada inclusive por el Estado Peruano), consiste en establecer una “línea de pobreza” (en base a un sueldo mínimo, el valor de la canasta básica familiar, por ejemplo), de modo que quien se sitúe por debajo de ella es considerado pobre . Por ese motivo, es que diversas organizaciones, como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, elaboran índices complejos, que además de la renta o el consumo, tiene en cuenta otras variables, como el analfabetismo, la esperanza de vida, la mortalidad infantil, la vivienda, la educación o el ambiente, esto es, un modo cualitativo de medir la pobreza.

La situación de la pobreza en el Perú:

Conforme lo establecido por el Gobierno, la pobreza en el Perú ha experimentado una notable reducción, es decir, que un 31.3% de la población es pobre, pero debemos advertir que el Instituto Nacional de Estadística e Informática , emplea el método que es criticado por Amartya Sen, en tanto fija como “línea de pobreza”, el consumo mensual de la canasta básica de alimentos (S/. 148,6; línea de pobreza extrema), y el consumo mensual de la canasta de alimentos (S/. 263,8, línea de pobreza).


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Posterior a este anuncio – triunfal - efectuado por el Gobierno, es que el Equipo Técnico de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza, presentó el “Índice de Bienestar Aparente” , un instrumento para el seguimiento de la evolución de las condiciones de vida de la población, tomando en cuenta no sólo la información sobre pobreza monetaria sino también los indicadores de necesidades básicas insatisfechas y déficit calórico. Así, desde una visión más integral de la pobreza y sus determinantes, el Índice buscaba dar cuenta de la situación en que vive la población en diversos contextos o ámbitos de análisis. Con base en información pública sobre tres dimensiones de la pobreza, el índice establece diferentes grados de satisfacción o bienestar aparente, así como los niveles de inclusión/exclusión asociados a ellos.

El Índice en mención, permite apreciar avances en la lucha contra la pobreza en el periodo 2006 – 2010 pero al mismo tiempo se registra brechas muy significativas. Así, según el índice, el 52,1% de los peruanos y el 76,8% de los pobladores de zonas rurales sufriría al menos un tipo de pobreza.

POBREZA, DERECHO A LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN, Y PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD:

La pobreza, conforme Iguiñiz Echeverría, no es tener poco dinero, o vivir con ingresos muy por debajo de los de otros, o carecer de alimentos o salud o educación. Aunque todos estos elementos son importantes como recursos para vivir, la pobreza se entiende como restricción a la libertad de elegir el tipo de vida que corresponde mejor con lo que las personas consideran valioso y tiene razones para valorar . En ese sentido, el derecho a la gratuidad de la educación – entendida como “capacidad” de acceder a una educación gratuita y adecuada -, representa a su vez, reconocer nuestra titularidad para exigir que los factores sociales que influyen negativamente en nuestra educación, sean combatidos eficazmente .

¿Cuáles son los factores que influyen negativamente, es decir, vulneran el derecho a la gratuidad de la educación? Conforme lo expusimos en el numeral 2.7, estos factores inciden en el cobro indebido efectuados a los padres de los alumnos, en las Instituciones Educativa Estatales. Según el estudio efectuado por la Defensoría del Pueblo, estos cobros tienen un mayor impacto negativo la economía de las familias de los alumnos, en situación de pobreza, sobre todo en las zonas más pobres del país . Una consecuencia inmediata de ello, es, por ejemplo, la deserción escolar, sobre todo a nivel secundario . Por ello; podemos establecer que la relación entre la pobreza y la educación opera en dos sentidos: las personas en situación de pobreza son a menudo incapaces de obtener acceso a una educación adecuada, y sin una educación adecuada, las personas son a menudo obligadas a una vida de pobreza.

¿Qué papel desempeña el Estado en este contexto? Para responder ésta interrogante, es necesario recordar la Décimo Segunda Política de Estado del Acuerdo Nacional, que compromete garantizar el acceso universal e irrestricto a una educación integral, pública, gratuita y de calidad para tal efecto, propone un incremento mínimo anual en el presupuesto del sector educación equivalente al 0.25 % del PBI, hasta que éste alcance un monto global equivalente al 6%, en el año 2011. Sin embargo, a la fecha dicho porcentaje dista de la realidad, de acuerdo al siguiente gráfico:


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Fuente: ESCALE – MINEDU - INEI. ELABORACIÓN PROPIA

Conforme podemos observar, estamos en el año 2011, y el presupuesto asignado al año 2010 es poco más que la mitad del porcentaje proyectado. De otro lado, la distribución y gestión de los fondos asignados por el Estado continúan siendo ineficientes, afectando sobre todo a las regiones más pobres del país. Un ejemplo de ello, lo podemos encontrar en la ciudad de Ayacucho que, al 30 de junio del presente, se encontraba en una situación crítica: trece mil alumnos no podían iniciar sus clases porque no se habían designado a los 678 docentes, contando con recursos para hacerlo. Ello, por una ineficiente gestión, que afecta a los alumnos de las comunidades más pobres y alejadas, muchos de los cuales llegaron a cancelar sus matrículas, al dar por perdido el año escolar ; agregando que el gasto estatal por alumno continúa siendo deficiente . Así, resulta claro que, a menor inversión del Estado en el Sector Educación, mayor será el costo asumido por los padres de los alumnos, y sin una gestión adecuada, la vulneración a la gratuidad de la educación será continua.

De otro lado, debemos precisar que la gratuidad de la educación, como mínimo exigible, no puede estar sujeta al principio de progresividad. Por ejemplo, se vulneraría el mínimo exigible, si el Estado establece como obligatorio, un pago, ya sea por concepto de matrícula o materiales educativos en las instituciones Educativas Públicas, condiciona la matrícula al pago previo de la cuota de la Asociación de Padres de Familia, o establece el uso obligatorio de uniforme. En el supuesto negado de que ello ocurra, debe excluirse a las personas en situación de pobreza, a fin de no aumentar más las brechas socio económicas existentes en nuestro país.

CONCLUSIONES:

De la revisión de los argumentos expuestos en el presente trabajo, podemos arribar a las siguientes conclusiones:

La normativa constitucional sobre el derecho a la gratuidad de la educación, se interpreta conforme lo establecido con los diversos tratados sobre derechos humanos suscritos por el Estado Peruano. Su vulneración faculta al afectado a interponer los recursos necesarios, ya sea a nivel administrativo o ante el Juez Constitucional, vía Proceso de Amparo. En efecto, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ya ha demostrado que vía proceso de amparo, se puede exigir la vigencia efectiva de los derechos sociales fundamentales.

La pobreza es sólo la escasez de recursos económicos; sino que conforme Amartya Sen, pobreza es ante todo falta de libertad para llevar adelante los planes de vida que una persona tiene razones para valorar, es pobre quien no puede desarrollar los proyectos vitales que podría desear razonablemente. Este enfoque debería ser tomado en cuenta al momento de “medir” los parámetros de pobreza en nuestro país.

2,82,6

2,52,7

2,9

3,2

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

2005 2006 2007 2008 2009 2010

GASTO PÚBLICO EN EDUCACION COMO PORCENTAJE DEL PRODUCTO BRUTO INTERNO (2005- 2010)


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La relación entre la pobreza y la educación opera en dos sentidos: las personas en situación de pobreza son a menudo incapaces de obtener acceso a una educación adecuada, y sin una educación adecuada, las personas son a menudo obligadas a una vida de pobreza.

Se concluye así mismo, que la educación podría reducir la pobreza de tres modos:

• Más personas educadas tienen más probabilidades de conseguir empleo, ser más productivos, y aumentar sus ingresos.

• La calidad de educación es importante para el crecimiento económico. Una educación accesible y adecuada, contribuye al crecimiento económico del país así como genera oportunidades económicas y más ingresos.

• La educación (en particular de las mujeres) aporta beneficios sociales que mejoran la situación de los pobres, una mejor atención de la salud de los niños, y una mayor participación de las mujeres en el mercado laboral.

PROPUESTAS:

Está claramente demostrado que la satisfacción del derecho a la gratuidad de la educación contribuye a erradicar la pobreza y potencia la capacidad y por ende, el desarrollo humano. Nuestro país tiene una clara oportunidad de satisfacer el mencionado derecho, dejando de lado los mitos ya superados, de que sólo los países “desarrollados”, pueden brindar una educación gratuita y de calidad a los menores escolares . En ese sentido, es que formulamos las siguientes propuestas:

Tomar las previsiones necesarias a fin de incrementar sustantivamente el Gasto Público del Estado en Educación, como porcentaje del PBI, en tanto nos encontramos lejos de la meta impuesta por el Acuerdo Nacional. De igual modo, deberá incrementarse el “gasto” – preferimos llamarlo inversión -, estatal por alumno. En consecuencia, a mayor inversión estatal, menor será el costo asumido por los padres de los alumnos, previniendo así la vulneración del derecho a la gratuidad de la educación. Pero aclaremos: una mayor asignación de recursos económicos al sector educación no basta. Es necesaria una adecuada asignación y gestión de los recursos otorgados, priorizando los departamentos con mayores índices de pobreza.

Consideramos necesaria la modificación del artículo 17° de la Constitución, debiendo incorporarse la fórmula “todas las personas tienen derecho a la educación”; como derecho fundamental subjetivo.

En virtud del importante papel que desempeña la educación, debe destacarse la gratuidad de la misma como mínimo exigible, no pudiendo estar sujeta al principio de progresividad. Se vulnera el mínimo exigible, si el Estado establece como obligatorio un pago, ya sea por concepto de matrícula o materiales educativos en las instituciones Educativas Públicas, condiciona la matrícula al pago previo de la cuota de la Asociación de Padres de Familia, o establece el uso obligatorio de uniforme. En el supuesto negado de que ello ocurra, debería excluirse a las personas en situación de pobreza, a fin de no aumentar más las brechas socio económicas existentes en nuestro país. En palabras de Grández Castro, “la pobreza constituye una seria violación permanente de los derechos fundamentales y una afrenta a la dignidad humana” .

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Capitalismo periférico e políticas sociais: a importância da compreensão dessa relação para o entendimento da gênese e processo de desenvolvimento das políticas sociais no brasil

ROSA, Letícia Barros Palma da. Faculdade de Serviço Social da Universidade Federal de Juiz de Fora

PALAVRAS-CHAVE: Política social, capitalismo periférico, Estado.

A compreensão do debate a respeito das políticas sociais brasileiras somente pode ocorrer de forma ampla e totalizante a partir de uma prévia discussão sobre a realidade do país, contextualizando o período em que emergem as primeiras iniciativas de efetivação de tais políticas e as particularidades do capitalismo periférico.

Pretende-se aqui apresentar algumas breves considerações que possibilitem, portanto, conhecer características específicas do país e localizá-lo no contexto do capitalismo mundial, considerando suas especificidades dentro da totalidade de uma determinada conjuntura.

Situar o Brasil enquanto um país que possui especificidades do capitalismo periférico torna-se, pois, imprescindível para a compreensão do campo das políticas sociais brasileiras, a partir do entendimento de que diferentes regimes de acumulação encontram-se acompanhados de regimes de regulação distintos. Nesse sentido, Vasconcelos (1989) evidencia que as políticas sociais se relacionam também diretamente com a forma específica do modo de capitalista vigente, sendo necessário entender o estágio em que se encontra para que haja uma compreensão contextualizada das políticas sociais.

Nesse debate, o autor afirma então que “(...) se as P.S. são estruturalmente condicionadas no centro pela forma de desenvolvimento capitalista, nos países periféricos as P.S. serão igualmente condicionadas pelas características estruturais do desenvolvimento periférico” (VASCONCELOS, 1989:70).

Para além da caracterização das políticas sociais no capitalismo periférico, entende-se que se faz necessário o conhecimento de algumas particularidades do Estado brasileiro, considerando sua formação capitalista, para que seja possível não apenas localizá-lo enquanto país periférico, mas também compreendê-lo em suas especificidades.

O debate sobre a emergência e expansão capitalista no Brasil é bastante frutífero. Segundo Behring e Boschetti (2008) “O Estado brasileiro nasceu sob o signo de forte ambigüidade entre um liberalismo formal como fundamento e o patrimonialismo como prática no sentido da garantia de privilégios das classes dominantes” (BEHRING e BOSCHETTI, 2008:75). A história do país apresenta particularidades que levam à caracterização de seu desenvolvimento como “desigual e combinado” , guardando peculiaridades que lhe são próprias.

A partir da compreensão de algumas das características particulares do desenvolvimento do capitalismo no Brasil é que se pode buscar conhecer sua realidade. Segundo Oliveira (2003), retomando à conjuntura nacional dos anos 1930, o país possuía bases para que as mudanças pós 1930 ocorressem. Não houve ruptura total do sistema. A mudança da oligarquia rural para a ascensão das classes burguesas industriais não abriu espaço para uma mudança mais ampla que permitisse aos trabalhadores qualquer disputa por espaço e muito menos por poder.

O autor afirma que nesse momento são conservados modos de acumulação diferentes entre os setores da economia que, apesar de suas distinções, não são antagônicos. A primeira particularidade destacada pelo autor se refere, então, ao fato de que, apesar da emergência de um novo modo de acumulação, não há destruição completa do antigo. A segunda se refere à participação dos setores secundário e terciário no processo de acumulação em relação à estrutura de emprego. Tais particularidades serão sumariamente aqui apresentadas.

Processo de fundamental relevância no desenvolvimento da economia brasileira, a Revolução de 1930 demarca a passagem de um ciclo para outro, como afirma Oliveira (2003): “o fim da hegemonia agrário-


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exportadora e o início da predominância da estrutura produtiva de base urbano-industrial” (OLIVEIRA, 2003:35). É o momento em que emerge uma nova correlação de forças, prescindindo diferenciadas ações estatais e um novo modo de acumulação.

Muitas mudanças passam a ser estruturadas no país. Em se tratando de políticas sociais, pode-se ressaltar a regulação das leis referentes às relações de trabalho. Segundo Oliveira (2003), a instauração das leis trabalhistas era necessária ao novo modo de acumulação, à medida que nivelava os níveis salariais pela base. Além disso, o regime era beneficiado pela migração da população rural para a cidade, que acabava por constituir-se em amplos contingentes do exército industrial de reserva.

Outra questão que merece destaque nesse período é o papel que a agricultura passa a exercer. Duas funções vitais ao desenvolvimento do sistema são derivadas desse setor. A primeira delas se explica a partir de sua funcionalidade, pois enquanto subsetor dos produtos de exportação, ela deve suprir as necessidades de bens de capital e intermediários de produção externa, antes de simplesmente servir para o pagamento dos bens de consumo; desse modo, a necessidade de mantê-la ativa é evidente por si mesma. O compromisso entre mantê-la ativa e não estimulá-la como setor e unidade central do sistema, a fim de destruir o “velho mercado” será um dos pontos nevrálgicos de todo o período (...) (OLIVEIRA, 2003:42)

Em outro pólo, no encargo de produtora dos produtos de consumo interno, cabe à agricultura suprir as necessidades urbanas a fim de que o custo da alimentação – e conseqüentemente da força de trabalho – e das matérias-primas não se elevem. A produção agrária utiliza-se de mão-de-obra em grande quantidade e baixos custos, podendo-se afirmar que, paralela e constituinte do desenvolvimento econômico do país, se encontrava – e ainda hoje resiste – a acumulação primitiva.

Nesse debate, Oliveira (2003) afirma que “a acumulação primitiva não se dá apenas na gênese do capitalismo: em certas condições específicas, principalmente quando esse capitalismo cresce por elaboração de periferias, a acumulação primitiva é estrutural e não apenas genética” (OLIVEIRA, 2003:43. Grifo do autor). Embora possa talvez parecer algo ultrapassado, a acumulação primitiva continua, em muitos casos, sustentando a acumulação capitalista ainda nos dias de hoje.

É possível, portanto, compreender que embora o crescimento urbano industrial tenha se destacado e venha se expandindo cada vez mais, esse desenvolvimento foi de alguma forma conciliado com as atividades agrícolas, que puderam continuar com seus padrões primitivos que favoreciam àquela expansão.

Oliveira (2003) procura mostrar, a partir das explicitações acima apresentadas resumidamente que, para além de uma aparente contradição entre agricultura e industrialização, entre campo e cidade, há na verdade uma relação dialética. Ambas se influenciam e há relações estruturais entre elas.

Outra discussão relevante realizada por Oliveira (2003), sobre a qual seria interessante esboçar uma breve leitura é a que diz respeito à localização dos “serviços” na sociedade urbano-industrial. Segundo o autor, esses seriam “um conjunto heterogêneo de atividades, cuja única homogeneidade consiste na característica de não produzirem bens materiais” (OLIVEIRA, 2003: 52,53). Além de questionar o caráter de improdutividade dos serviços, diante da compreensão de que podem ser entendidos como “trabalho socialmente necessário para a reprodução das condições do sistema capitalista” (OLIVEIRA, 2003:54. Grifo do autor), Oliveira contrapõe a idéia de que exista um inchaço no setor terciário.

No entendimento do autor, ao invés de um segmento “marginal” da economia, o setor de serviços contribui diretamente para a expansão do sistema capitalista, dando suporte ao desenvolvimento de acumulação urbano-industrial. Oliveira (2003) explicita que a ampliação do setor terciário acompanha o crescimento do setor produtivo. “A aceleração do crescimento, cujo epicentro passa a ser a indústria, exige, das cidades brasileiras – sedes por excelência do novo ciclo de expansão –, infra-estrutura e requerimentos em serviços para os quais elas não estavam previamente dotadas” (OLIVEIRA, 2003:56). Dessa forma, o setor terciário não representa uma forma de concorrência ao setor produtivo, pelo contrário, contribui no processo de acumulação.

Percebe-se, novamente, que os processos que a primeira vista podem parecer contraditórios, na verdade se complementam. Sobre o processo de expansão do capitalismo no Brasil no pós-anos 1930, Oliveira afirma que


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A evidente desigualdade de que se reveste que, para usar a expressão famosa de Trotsky, é não somente desigual mas combinada, é produto antes de uma base capitalística de acumulação razoavelmente pobre para sustentar a expansão industrial e a conversão da economia pós-anos 1930, que da existência de setores “atrasado” e “moderno”. Essa combinação de desigualdades não é original; em qualquer câmbio de sistemas ou de ciclos, ela é, antes, uma presença constante (OLIVEIRA, 2003: 59,60).

Não há, portanto, dicotomia entre o atraso e o moderno. A dinâmica pré-capitalista do campo permite a acumulação industrial urbana. A superexploração do trabalhador rural (por meio da produção agrícola) leva ao rebaixamento do valor das mercadorias necessárias ao trabalhador urbano.

A partir do conhecimento dessas particularidades brasileiras, é interessante articulá-las e entendê-las também no interior da discussão sobre o capitalismo periférico. Dessa forma, os elementos constitutivos do sistema de política social brasileiro podem ser observados em seus diversos determinantes históricos, aproximando a análise cada vez mais do real.

Vasconcelos (1989) afirma que uma das características do capitalismo periférico é, sob a perspectiva cronológica, seu aspecto tardio. Essa peculiaridade influencia diretamente a formulação de políticas públicas nos países em que esse modo de acumulação tem vigência. Devido ao seu “atraso” cronológico, é possível visualizar, em outros países, as experiências já realizadas e nelas se inspirar. Assim, com o acúmulo das experiências internacionais, tanto as elites quanto os trabalhadores têm substratos que podem influenciá-los ou mesmo serem reproduzidos.

No entanto, como já ressaltado anteriormente, cada realidade possui necessidades distintas. Dessa forma, muitas vezes, equivocadamente, políticas sociais que são cópias de países centrais não contribuem efetivamente para a realidade dos países periféricos. Porém, como mostra Vasconcelos (1989), sob o ponto de vista das elites tais políticas podem ser eficazes. Tal atitude, no entanto, impossibilita que políticas formuladas no e para os países centrais sejam implantadas no capitalismo periférico pensando suas necessidades particularidades, impedindo que haja verdadeiras melhorias sociais nesses países.

No caso específico dos trabalhadores, o intercâmbio e troca de conhecimentos e estratégias de ação costumava se dar por meio da integração entre trabalhadores brasileiros e estrangeiros, esses últimos advindos dos países centrais no início da industrialização do país. A difusão de idéias que perpassam a luta dos trabalhadores e sua organização adentraram, dessa forma, intensamente no Brasil.

Outra questão de destaque quando se leva em consideração essa possibilidade de inspiração em experiências já realizadas, é que isso contribui para que o Estado tenha possibilidade de se antecipar às iniciativas trabalhistas quando de suas demandas, deslegitimando a luta e apresentado a política como pensada pela esfera estatal em prol do trabalhador.

Além disso, quando se leva em conta a influência de organismos internacionais, que ditam as regras e impõem mecanismos de planejamento e ações, programas e políticas, a possibilidade de se pensar no país em suas singularidades também acaba se reduzindo. Organismos multilaterais, por meio de acordos institucionalizados, subordinam econômica e socialmente os países periféricos.

Outra caracterização feita por Vasconcelos (1989) diz respeito à heterogeneidade e dependência do capitalismo periférico. O autor explicita que a heterogeneidade estrutural desses países é amplamente maior do que a dos países centrais. Como ressalta Oliveira (2003) em relação ao Brasil, há convivência entre o arcaico e o novo.

Essa convivência se dá em diversas esferas, agrupadas por Vasconcelos (1989) em quatro planos diferenciados. O plano geográfico-econômico se refere às desigualdades relativas ao desenvolvimento econômico, já que nesses países coexistem áreas pobres e tradicionais ao lado de regiões ricas e mais desenvolvidas. O plano tecnológico diz respeito, nessa mesma linha de raciocínio, à convivência de setores de alta tecnologia com produções artesanais e relações de trabalho pré-capitalistas. No plano social, não só a diferença entre cidades pode ser destacada, mas também as disparidades existentes em cada município, onde coexistem ricos e pobres, condomínios e bairros de luxo que possuem como vizinhança favelas imensas. Além do plano das relações de trabalho, em que convivem sistemas pré-capitalistas e de acumulação primitiva que contribuem


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para o desenvolvimento da acumulação urbano industrial capitalista . Todos esses planos, inclusive, tem a possibilidade e comumente se encontram imbricados.

A compreensão da convivência “saudável” entre os contrastes que conformam a heterogeneidade periférica permite compreender as relações de desenvolvimento do caso brasileiro, em que a complementaridade nas diversas esferas se apresenta de forma constante na história do país.

Outra característica encontrada no capitalismo periférico é o fato de a acumulação nesses países se realizar sob condições de exploração. A relação de exploração, segundo Vasconcelos (1989), pode ser colonialista, imperialista ou de dependência. Para o autor,

É fundamental reconhecer as relações internas de exploração, integradas às estruturas externas, que se expressam no comportamento das burguesias associadas e nos modelos econômico e políticos adotados na maioria dos países periféricos, principalmente na fase de internacionalização aberta de suas economias no pós-guerra, em que o Estado expande as despesas de capital social, subsidiando a burguesia monopolista associada em detrimento das despesas sociais de produção (VASCONCELOS, 1989:73).

Para o autor, a partir da compreensão de tais características, entendidas por ele como “características básicas da acumulação e da formação social econômica periférica”, compreende-se a tendência desses países a implementarem políticas sociais marcadas pela heterogeneidade e sistemas desiguais.

Vasconcelos (1989) salienta que, devido aos parcos recursos que esses países possuem, o poder de barganha será crucial para que haja cobertura das políticas sociais. Nesse caso, a heterogeneidade levará cobertura a alguns grupos sociais e, no interior deles, haverá diferentes níveis de proteção.

No caso brasileiro, a história demonstra que a estratificação social foi muito significativa. A previdência social, que se inicia no país por categorias, se expande paulatinamente com a inclusão seletiva de novas categorias.

Os Institutos de Aposentadoria e Pensão (IAPs) são um marco na história da proteção social brasileira. Como entidades autárquicas vinculadas ao Estado por meio do Ministério do Trabalho, recebiam contribuições dos empregadores e dos empregados, e então supriam necessidades dos trabalhadores. Eram organizados por categoria profissional.

Com a Lei Orgânica da Previdência Social (1960), ocorre a uniformização dos serviços do IAPs, porém sem modificar suas estruturas administrativas. Somente em 1966 o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) unifica os IAPs, ou seja, cria-se um único instituto e a estrutura deixa de ser por categoria profissional. Demonstra-se, assim, a presença da estratificação ao longo do processo de instauração das políticas sociais no Brasil.

Outra assertiva apresentada por Vasconcelos (1989) a respeito do desenvolvimento do capitalismo periférico diz respeito a um “contexto de hegemonia burguesa crítica”, do ponto de vista político, “no qual o Estado ganha papel proeminente no processo de modernização econômica e de direção política” (VASCONCELOS, 1989:81. Grifos do autor).

O autor trabalha a idéia de um processo de revolução burguesa específico nos países de capitalismo periférico ocorrida na fase de industrialização. Essa tese está sustentada no fato de que, devido às condições próprias desses países, como a dependência e sua estrutura heterogênea, neles não foram vivenciadas as típicas revoluções burguesas, ocorridas nos países centrais. Nesses últimos, a burguesia se encontrava em situação de hegemonia solidificada, enquanto em países periféricos, como no caso do Brasil, as burguesias nacionais se viam enfraquecidas, sendo incapazes de assumirem para si processos revolucionários.

A situação crítica da burguesia, segundo o autor, colaborou para que as classes se tornassem, de certa forma, mais dependentes do Estado em relação à organização política, vinculada a esse aparelho. Vasconcelos (1989) afirma também que essa condição da burguesia influenciava a incorporação dessas classes ao serviço público, que da mesma forma que propiciava mecanismos de cooptação poderia, pela incorporação de setores médios não tanto valorizados – porém com estabilidade empregatícia – favorecer uma luta sindical mais combativa.

Sob tais circunstâncias, as políticas sociais sofrem influência dessa relação entre classes sociais e Estado, que assume para si responsabilidades do capital. Segundo o autor, devido à debilidade hegemônica da dominação


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burguesa, ocorre uma politização precoce nesses países, em que o Estado assume para si a responsabilidade de tomar medidas que se proponham ao “combate” da Questão Social.

Ou seja, além da própria tendência global, no capitalismo, para o deslocamento de parte deste conflito em direção ao Estado, dado o papel crescente deste na provisão de meios coletivos de reprodução social, no capitalismo periférico esta tendência se soma a um processo de politização “precoce” das P.S., do ponto de vista comparativo (VASCONCELOS, 1989: 85,86. Grifo do autor)

Como consequência ainda dessa debilidade hegemônica burguesa, a resolução dos conflitos trabalhistas entre “capital” e “trabalho”, se dá também via Estado, já que se fosse travada a luta com os trabalhadores, a burguesia se enfraqueceria ainda mais. Nesse sentido é que se justificariam a implantação da CLT, o processo de incorporação setorial dos trabalhadores à política, além da combinação entre a implantação dos direitos sociais ocorridos no Brasil concomitantemente à restrição dos políticos e civis.

No caso brasileiro, as políticas sociais surgem num contexto de repressão e supressão de direitos civis e políticos. Em uma conjuntura ditatorial, a fim de “compensar” as repressões políticas e civis, é que emergem as políticas sociais, porém de forma fragmentada e totalmente paliativa.

Há, portanto, convivência de ações repressivas com políticas que buscam o consenso, contrariando a idéia de “linearidade no processo de extensão da cidadania, na forma compreendida por Marshall” (VASCONCELOS, 1989:89). Além disso, a estratégia de estratificação funciona também como meio de cooptação de setores sociais.

Esses mecanismos de estratificação, além de sustentarem relações de clientelismo acarretam, no caso da classe trabalhadora, na dificuldade de organização e articulação política diante do acirramento da concorrência entre categorias profissionais incentivadas pela política estatal. A estratégia do sistema de políticas sociais estratificadas, muito utilizada no caso brasileiro, levou à formulação do conceito de “cidadania regulada” que, nas palavras de seu sistematizador, Wanderley Guilherme dos Santos, diz respeito a

Um conceito de cidadania cujas raízes encontram-se não em código de valores políticos, mas em um sistema de estratificação ocupacional e que, ademais, tal sistema de estratificação ocupacional é definido por norma legal. Em outras palavras, são cidadãos todos aqueles membros da comunidade que se encontram localizados em qualquer uma das ocupações reconhecidas e definidas em lei. A extensão da cidadania se faz, pois, via regulamentação de novas profissões e/ou ocupações, em primeiro lugar, e mediante ampliação do escopo dos direitos associados a estas profissões, antes que por expansão dos valores inerentes ao conceito de membro da comunidade. (...) A regulação das profissões, a carteira profissional e o sindicato público definem assim os três parâmetros no interior dos quais possa definir-se a cidadania (SANTOS apud VASCONCELOS, 1989: 90,91).

Assim, pode-se afirmar que por cidadania regulada compreende-se àquela condição em que o Estado só reconhece por cidadão o indivíduo que está enquadrado dentro de certos requisitos, ou seja, há determinadas exigências para que se seja considerado um cidadão.

Para ter direitos, o trabalhador necessitava estar inserido em um IAP sendo que, para isso, sua profissão deveria estar regulamentada pelo Estado, seu sindicato inscrito no Ministério do Trabalho e sua carteira de trabalho assinada. Dessa forma, trabalhadores autônomos, do campo e as domésticas não tinham sua cidadania reconhecida, já que suas profissões não eram legitimadas pelo Estado.

Materializada na dinâmica de funcionamento estrutural dos IAPs, a cidadania regulada começa a deixar de retratar a realidade a partir da Lei Orgânica da Previdência Social, de 1960, quando ocorre a uniformização dos institutos da época.

Vasconcelos (1989) apresenta também uma noção desenvolvida por Marcos Coimbra que, segundo o primeiro autor, pode ser relacionada ao contexto em que as atuais políticas sociais brasileiras: o chamado “sistema virtual de cidadania”, que seria um

(...) sistema de cidadania que tenta romper a hierarquização inclusive legal na seguridade social, buscando soluções tendentes à cidadania universalizante. Tal sistema se caracteriza por iniciativas que utilizam o discurso universalizante, mas na prática institucional concreta, através de mecanismos administrativos, burocráticos ou simplesmente por falta de recursos, a hierarquização é mantida (VASCONCELOS, 1989:92).


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Nesse sentido, Vianna (1998) afirma que, apesar de legalmente as políticas brasileiras se apresentarem como universais, a efetivação das mesmas se materializa em pífios benefícios para os mais pobres enquanto o mercado encarrega-se de segurar àqueles que podem pagar. Dessa forma, a autora afirma que “o modelo brasileiro de proteção social vem se tornando, na prática, cada vez mais ‘americanizado”, apesar de sua reforma ter ocorrido “à inglesa” (VIANNA, 1998:130).

Ciente das diferenças existentes entre os países centrais e os de capitalismo periférico, a autora afirma que o Brasil não se encontrava nas mesmas condições dos países que vivenciaram o Welfare State, fato que colabora para a diferenciação do processo de implantação de políticas sociais no país.

Vianna (1998) caracteriza essa americanização como “americanização perversa”, devido ao fato de que no Brasil, é a maioria dos pobres que procuram e dependem do atendimento público ao passo que a minoria tem condições de custear atendimentos privados. Essa relação é invertida em relação à norte-americana, na qual a minoria da população depende dos serviços públicos.

A outra “perversidade” se refere à legalidade do sistema. Os sistemas brasileiro de proteção social – podendo ser exemplificados pelo SUS e, mais recentemente, pelo SUAS – que institucionalmente são universais, revelam-se seletivos na prática. Dessa forma, universalidade e seletividade caminham juntas, sendo que a seletividade prejudica o atendimento daqueles que necessitam, pois além da precariedade e insuficiência dos serviços muitas vezes, se estes são efetivados, o são apenas por meio de ações clientelistas.

Na discussão sobre a americanização do sistema de seguridade social brasileiro, Vianna (1998) afirma que “o aparente não-planejamento da evolução do sistema resultou em total desregulamentação das relações público/privado” (VIANNA, 1998:130).

No entendimento de Vasconcelos (1989), as experiências vivenciadas nos países periféricos demonstram que suas estruturas e sistemas de previdência social, acompanhados do sistema tributário, são mais regressivos, o que deve incentivar a busca por novas e importantes conquistas sociais.

O caráter fragmentado e pulverizado das políticas sociais permanece inalterado no período de 1930 a 1964: o Estado intervindo por meio de coerção, concomitante à execução de políticas sociais que, para além de garantir o mínimo social, objetivavam o consenso a fim de que as lutas de classes não se explicitassem e acirrassem cada vez mais.

Vasconcelos (1989) afirma que emerge, no contexto de transformações do regime brasileiro, “uma nova dinâmica quantitativa e qualitativa de demandas econômicas e sociais em torno de necessidades coletivas, a serem supridas pelo Estado, a partir principalmente da aceleração econômica do ‘milagre’, do início da década de 70” (VASCONCELOS, 1989:93. Grifos do autor). O autor defende, portanto, que a luta de classes no país passa a se reestruturar, ganhando relevância o pólo distribucional do Estado.

O papel do Estado se redefine. Com o a emergência do regime de acumulação flexível – em resposta à crise do capital – o Estado se reestrutura e passa a seguir os ditames neoliberais. A privatização das políticas sociais, a focalização dos serviços assistenciais e a desresponsabilização do aparato estatal, paralelo ao incentivo do terceiro setor tornam-se, portanto, regras da administração pública.

O Estado brasileiro, para cumprir suas funções como criador e financiador da infra-estrutura econômica requerida pelo capital monopolista, e para suprir estas demandas de bens e serviços coletivos, vem passando por um profundo processo de modernização e transformação administrativa e financeira, criando formas complexas de socialização de seus custos com capital e despesas sociais tornando-se uma esfera fundamental de apropriação e privatização da mais-valia social. (...) o estado brasileiro vem se constituindo em uma estrutura de expropriação da mais-valia social, ao socializar os custos e despesas que serão, posteriormente, privatizados e reapropriados pelo capital monopolista associado e internacionalizado (VASCONCELOS, 1989:94)

Iamamoto (2008) afirma, nesse sentido, que o Estado funciona como “esteio” do capital privado por meio da oferta de subsídios estatais. Apesar do aumento da pobreza o Estado não amplia as políticas, pelo contrário, as reduz, apelando às iniciativas “supraclassistas” da sociedade civil, recobrindo a desresponsabilização do Estado e esvaziando a efetividade da cidadania.


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O ideário neoliberal apregoa a restrição dos custos para o social, e a reprodução acrítica de ações desenvolvidas nos países centrais continua a ocorrer. A antecipação, devido ao caráter “tardio” do capitalismo brasileiro, muitas vezes faz com que não se reconheça o caráter de luta de classes e que as políticas sociais sejam encaradas como benesse do Estado.

No entanto, é importante apreender todo o movimento que integra o processo da elaboração e implementação das políticas sociais e compreender, que para além das necessidades do capital, a organização e luta dos trabalhadores interferem no desenvolvimento desses processos, já que “a política social ocupa certa posição político-econômica, a partir de um determinado período histórico, e que a economia política se movimenta historicamente a partir de condições objetivas e subjetivas (BEHRING, 1998:174).

Enfim, pretendeu-se aqui demonstrar que as políticas sociais devem ser pensadas a partir de uma dada realidade, considerando a historicidade e a conjuntura que se vivencia, não relevando seu caráter de classe, mas procurando compreendê-las sob a perspectiva das classes dominantes e da classe trabalhadora, já que apenas a partir de uma apreensão da totalidade da realidade social é possível que tais políticas respondam de forma eficaz às demandas advindas do conflito entre “capital e trabalho” e contribuam no combate às manifestações da Questão Social.

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Projeto família curitibana: uma construção metodológica

SANROMAN, Maria de Lourdes Cores Perez. Fundação Social, Prefeitura Municipal de Curitiba

BITTENCOURT, Rosely. UDE-UY (Uruguai)

RESUMO

A estrutura metodológica de trabalho com famílias em situação de vulnerabilidade social consiste em uma estratégia de abordagem técnica, implementada pelo Projeto Família Curitibana, desenvolvido na Prefeitura Municipal de Curitiba (PMC), por meio da Fundação de Ação Social (FAS). Um amplo conjunto de ações intersetoriais, das Políticas Sociais, se constituem em mecanismos de Proteção Social, reconhecidos como Direito do Cidadão. A Proteção Social Pública volta-se àquelas pessoas e famílias que vivem em condições de vulnerabilidade e risco social. O objetivo geral deste artigo é analisar os processos de trabalho realizados com famílias no “Projeto Família Curitibana”, seguindo diretrizes e preceitos da Assistência Social na construção de metodologias de intervenção coletiva.

Palavras-chave: Metodologia do Trabalho com Famílias; Projeto Família Curitibana; Proteção Social;

INTRODUÇÃO

O movimento constituinte e o advento da Constituição da República Federativa do Brasil (1988) instauraram importantes mudanças, especialmente no avanço aos fundamentos para garantir os direitos do cidadão, por meio de políticas sociais. A Assistência Social, acolhida pela Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS)/(1993) compõe-se da Política de Seguridade Social, em conjunto com Previdência Social e Saúde ganhando novos contornos quando a “questão assistência” tornou-se um direito juridicamente constituído no Brasil.

A Política Nacional da Assistência Social (PNAS/2004) foi concebida a partir da centralidade da família, superação de foco e descentralização dos serviços aos usuários nos territórios em áreas onde se concentram riscos, no sentido de atingir resultados efetivos no trabalho social. Assume o papel fundamental de emancipar famílias, funciona como vetor de articulação intersetorial com políticas públicas de Saúde, Educação, Cultura, Esporte, Emprego e Habitação, para que ações integrais se configurem e mantenham o acesso e qualidade aos serviços destinados à família, seus membros e/ou indivíduos.

As recentes mudanças ocorridas nesta política pública somada à falta de efetividade da intervenção técnica na assistência social exige resignificado frente ao sistema descentralizado e participativo, redimensionamento do trabalho com foco na família e no território. A experiência historicamente acumulada com práticas segmentadas por faixa etária, criança, idoso e ou fenômenos sociais como trabalho infantil, violência doméstica, entre outros, exige intervenções que superem o isolamento de ações pontuais não apenas na assistência social como na relação intersetorial com as demais políticas públicas.

Ao considerar os pressupostos éticos dos profissionais Assistentes Sociais, voltados à defesa dos direitos da cidadania, em consonância com a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) e a implementação do Sistema Único da Assistência Social (SUAS), como responsabilidade do Estado Direito do Cidadão, questiona-se, diante dos desafios supramencionados: Como se estrutura uma metodologia de trabalho com famílias em situação de vulnerabilidade social?

A partir de tal inquietação, partindo de experiências vividas no município de Curitiba, esse trabalho tem como objetivo geral analisar os processos de trabalho realizados com famílias no “Projeto Família Curitibana”, seguindo diretrizes e preceitos da Assistência Social na construção de metodologias de trabalho coletivo. Busca-se ainda sistematizar tais processos, relacionando-os com metas intersetoriais de diferentes políticas públicas estabelecidas, com a visão de participação e atuação protagonista das famílias, rumo a proporcionar autonomia e emancipação. Ou seja, trata-se de uma estratégia de caracterização da abordagem técnica do trabalho com famílias, implementada pelo Projeto Família Curitibana.


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Acerca das metodologias de trabalho coletivo o Protocolo de Gestão dos Centros de Referência da Assistência Social de Curitiba (CRAS) – (2009) entende que os instrumentos metodológicos do trabalho social com famílias devem estar pautados em um processo de reflexão sobre a situação de vida das famílias e suas prováveis condicionantes socioeconômicas e culturais. Favorecendo, desta maneira, a percepção da dimensão individual e coletiva da problemática vivenciada, a definição de estratégia, de projetos individuais e coletivos de superação da situação de vulnerabilidade social, com vistas ao efetivo usufruto dos direitos sociais e à melhoria da qualidade de vida da população.

A proposta deste artigo é mostrar a sistematização do Projeto "Família Curitibana: Uma Construção Metodológica", que prevê novos paradigmas como a planejamento da política de assistência social integrada às demais políticas setoriais, estabelecendo um processo participativo que busca gerar autonomia e emancipação familiar e comunitária.

O método de pesquisa consiste na consulta de documentos, registros, sistematização de dados e informações que permitam à pesquisadora condições de análise. A pesquisa documental atende à proposição de análise de relatórios, textos, processos e resultados de intervenção inscritas no Projeto com famílias vulneráveis. O método por envolver técnica de coleta, organização e conservação de documentos elabora critérios para coleta, organização, sistematização, conservação ou difusão.

A sistematização e construção de uma metodologia de trabalho do Projeto Família Curitibana, com início em 2009, demonstra que a Proteção Social Pública se faz através do conjunto das Políticas Sociais. Considerando a Proteção Social como dever do Estado e Direito do Cidadão, não exclui a responsabilidade da sociedade civil na realização de ações referente à melhoria das condições de vida das famílias e do grau de vulnerabilidade em uma gestão em rede.

As principais ações do Projeto Família Curitibana, em âmbito do Governo Municipal propõem um pacto intergestores das Políticas Públicas, propiciando debates nos diferentes níveis de gestão (Comitês) e em instâncias de controle social, especialmente, o Conselho de Assistência Social, a construção de indicadores objetivos e subjetivos, que correspondam ao monitoramento e avaliação do processo de intervenção dos técnicos, principalmente, mediado pela participação da família no processo de autonomia e emancipação própria.

CONSIDERAÇÕES HISTÓRICAS SOBRE FAMÍLIA

De acordo com Straube (2009), a família se formou através dos tempos, em um ambiente propício à formação de um grupo, ao exercício de poder e por diferentes culturas. Não entanto, atravessa turbulências em mundo em constante mutação. Contudo, é a organização mais valorizada, protegida e defendida na sociedade.

A família é natural e provém da essência biológica do homem e que se unindo a uma companheira geram prole, cujos laços familiares se dissolvem com o fim das necessidades dos filhos, sendo substituídos por outros laços de caráter afetivo, para os quais, se não existissem a família se dissolveria (STRAUBE, 2009).

Rosseau admitiu que mesmo os laços familiares podem desaparecer quando não, nem mesmo chegam a serem criados. Nesse sentido, o amor é algo implícito a natureza humana. Lévy-Strauss afirmou que a família supera a ligação consanguínea e resulta de uma união cultural por afinidade (STRAUBE, 2009).

A partir da instauração do Absolutismo e desenvolvimento das camadas burguesas a família se moderniza, cuja sociedade estabeleceu novos moldes, mas com o passar do tempo, mesmo o proletariado, explorado pela burguesia aderiu à um novo modelo de família, embora questionado para ser vivido por todas as classes sociais, com inúmeras diferenças, apesar de muitas semelhanças entre seus membros (STRAUBE, 2009).

O modelo mais aceito é o que coloca pai, mãe e filhos, com funções distintas, podendo reunir mais indivíduos ao seu grupo. Anteriormente ao século XVIII o poder central tinha foco voltado no pai, o qual estabelecia autoridade suprema, ficando mulher e filhos em patamar de inferioridade e obediência. No entanto, mediante a evolução de conceitos o foco foi transferido à criança, recebendo a mãe um novo significado no papel de protetora e mantenedora da família, ficando o pai em segundo plano nesse novo cenário. Nesse novo ambiente o papel do pai gradativamente foi perdendo o significado e foi substituído para um papel puramente econômico, de provedor (STRAUBE, 2009).


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Após a Segunda Guerra Mundial houve supervalorização no modelo tradicional de família, agora é referência como suporte emocional e ganha importância o papel de mãe, colocado acima do papel de mulher (STRAUBE, 2009).

Nesse novo modelo familiar as relações existentes entre pais e filhos tornaram-se complexas, exercendo relação direta entre sociedade-política, induzindo à aproximar-se do Estado para que juntos detivessem maior poder disciplinador de futuros cidadãos (STRAUBE, 2009).

Nesse processo, a família, progressivamente, passa a enfrentar crises que amalgamam diferentes regiões do país, permitindo uma nova remodelação na estrutura, conforme apontam os Sociólogos Adorno e Horkheiner (1996). No entanto, embora a crise parecesse um perigo nessa nova sociedade, serve como impulso para que a família assuma nova postura na dinâmica social (STRAUBE, 2009).

A Família como Unidade familiar, contextualizada historicamente no território, na atualidade, representa um desafio na atuação dos trabalhadores sociais nos diversos níveis político-social-públicos.

Anteriormente aos institutos elencados a família foi objeto de estudo, porém, resultando em materiais fragmentados, onde indivíduos portadores de problemas oriundos da própria vulnerabilidade, políticas mal formuladas e recursos mal distribuídos eram inseridos em programas relacionados no rol de faixa etária e/ou fenômenos relativos a violação de direitos, abandono, doenças mentais, drogadição, entre outros.

As novas configurações ou arranjos definem as famílias atualmente superando o foco nas estruturas nucleares. Tais composições são decorrentes da convivência entre as pessoas, formas de sobrevivência, das relações no território e sua comunidade e sociedade mais ampla.

No contexto dos novos arranjos familiares observa-se que diminuíram as exigências de uniões formais e os papeis e funções de pai e mãe antes fortemente delimitados, hoje, obedecem à dinâmica da realidade de subsistência destes grupos em suprir necessidades básicas, e demais exigências que se constitui em condições dignas de qualidade de vida.

Segundo Rocha (2003, s/p), “ser pobre significa não dispor de meios para operar adequadamente no grupo social que pertence”. Sendo assim, considera-se que estas pessoas e/ou famílias não apresentam condições objetivas e estruturais para acessar e permanecer na condição de cidadãos de direitos.

VULNERABILIDADE SOCIAL, MATRIALICIDADE SOCIOFAMILIAR, TERRITÓRIO

A PNAS (2005, p. 33) define como público-usuário da política cidadãos e grupos que se encontrem em situação de vulnerabilidade e riscos sociais, caracterizam-se pelo seguinte enunciado:

[...] famílias e indivíduos com perda e fragilidade de vínculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade, ciclos de vida; identidades estigmatizadas em termos étnicos, cultural e sexual, desvantagem pessoal resultante de deficiências, exclusão pela pobreza e/ou no acesso às demais políticas públicas, uso de substâncias psicoativas, diferentes formas de violência advinda do núcleo familiar, grupos e indivíduos, inserção precária ou não inserção no mercado de trabalho formal e informal, estratégias e alternativas diferenciadas de sobrevivência que podem representar risco pessoal e social.

A vulnerabilidade social de grupos de famílias em territórios concentradores de riscos sociais está relacionada com a precária infraestrutura urbana, cuidados domésticos, relações interpessoais, vizinhança, valores, credos e formas de geração de renda, situações que contrariamente ao que possa parecer apresentam potencialidades possíveis de participação na identificação do diagnóstico e apresentação de formas de solução para os problemas, considerando-as protagonistas e demandando ações por parte do poder público na geração de fortalecimento de vínculos familiares e comunitários.

De acordo com o Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal (2007, p. 23), Fundação Prefeito Faria Lima (CEPAM):

Fazendo confluir os princípios de matricialidade familiar e da territorialização os programas e projetos possibilitam que as ações ofertas sejam desenhadas a partir da história, do quadro cotidiano e do universo cultural da população, na perspectiva de uma atenção globalizada. Por outro lado, articulando a descentralização e intersetorialidade, programas e projetos podem se integrar na aproximação aos interesses


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e necessidades reais da população, mobilizando estrategicamente, potencialidade e fortalezas pessoais, familiares e locais, fazendo-o de forma a instigar a participação, iniciativa e o empreendedorismo. Programas com famílias obedecem a recortes territoriais, possibilitam que se atinjam situações problemáticas similares e relevantes, de forma intersetorial e em parceria com a própria população, levando a resultados mais amplos e integrados, que causem impacto positivo nas condições gerais de vida das pessoas.

Nesse mesmo pensamento, Brant de Carvalho (2004, p. 17) cita que: “*...+ território não é apenas *um+ local de moradia e convivência, mas o lugar onde a família tem possibilidade de fazer sua vida e esta se realiza pelo que o território oferece ou não como sua condição social”.

Koga (2003, p. 39) afirma: “a dimensão territorial traz elementos que permitem uma perspectiva de totalidade da questão social *...+”. Consideram-se os aspectos das necessidades e as relações estabelecidas entre os sujeitos e seu cotidiano. Trabalhar nessa perspectiva permite entender as pessoas denominadas pobres como sujeitos.

O território diz respeito às condições objetivas e subjetivas da realidade de vida das famílias e das pessoas. Os processos sociais levam em conta as vulnerabilidades sociais que precisam ser superadas pelo sujeito, estado e sociedade através da Proteção Social.

A rede socioassistencial como parte desse contexto caracteriza-se por um conjunto integrado de iniciativas públicas e das organizações sociais que se apresenta como recurso estratégico na provisão de parte das soluções que contribuem para um resultado global das ações com famílias. Busca-se ainda um sistema de interação onde a cooperação é mútua e recorrente, indicativas como potencialidades no processo de sobrevivência das famílias pobres.

PROJETO FAMÍLIA CURITIBANA: CONSTRUÇÃO METODOLÓGICA

O Projeto Família Curitibana teve início com o Contrato de Gestão, caracterizando-se como ferramenta estratégica de gerenciamento do Plano de Governo à cidade de Curitiba (2009-2012).

Nos contratos de gestão estão sintetizados programas que se desdobram em projetos nas áreas de desenvolvimento econômico, ambiental, social e urbano, ficam sob a responsabilidade de uma Secretaria ou Órgão municipal e Secretarias afins, co-responsáveis no que concerne aos produtos, tornando-se um marco de acompanhamento. No caso do Projeto Família Curitibana as Secretarias parceiras são co-responsáveis pela gestão deste e se concretiza por meio de Comitês Intersetoriais de Gestão, nos níveis Municipal, Regional e Local.

O documento “Diretrizes e Bases para o Contrato de Gestão” caracteriza pelo Contrato de Gestão, é uma ferramenta de alinhamento organizacional com foco em resultados. O alinhamento refere-se à pactuação de objetivos e metas na concretização de programas e projetos, define claramente as atribuições de gestão e execução dos mesmos, estabelece a metodologia de monitoramento e avaliação permanente, que ocorre quadrimestralmente, é realizada pela Unidade de Gestão do Plano de Governo.

A unidade constitui-se de um Colegiado de Gestão formado por cinco Secretarias: Secretaria de Planejamento (SEPLAN), Instituto Municipal de Administração Pública (IMAP), Secretaria Municipal de Finanças (SMF), Secretaria de Governo Municipal (SGM) e Gabinete do Prefeito (GAP).

Contrato de Gestão, segundo Kotzias (2009, p. 73) caracteriza-se por:

[...] um pacto para resultados. É firmado entre o dirigente de uma organização e os dirigentes de suas unidades administrativas, com o intuito de tornar mais eficiente, eficaz e efetiva a administração como um todo. O sucesso de sua utilização está vinculado a um conjunto de estratégias de atenção e correção do desempenho organizacional, responsáveis por movimentos que oxigenam e instigam reações favoráveis.

As estratégias do Plano de Governo (2009-2012) para alcançar tais metas foram traçados em cinco grandes eixos de ação: morar, aprender, trabalhar, cuidar e viver. O Projeto Família Curitibana integra o Programa Promoção e Assistência Social, o qual pertence ao eixo “cuidar”.

Ziobro & Giacominni (2009) destacam para esse eixo a responsabilidade do município com a justiça e os direitos sociais, reconhecendo o potencial dos homens e mulheres que vivem em Curitiba. Ou seja, o potencial


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do capital social existente na cidade e em seus territórios. No entanto reconhecem que as condições dos moradores da cidade não é a mesma para todos.

Há um alinhamento dessa visão com o Plano Nacional de Assistência Social (PNAS) – (2004), o qual se apresenta como um dos objetivos da Assistência Social, o provimento por meio de serviços, programas, projetos e benefícios para famílias, pessoas e grupos que apresentem situação de vulnerabilidade ou risco social. Tal política prevê, para o alcance de seus objetivos, a integração junto às outras políticas setoriais, o conhecimento das desigualdades socioterritoriais para uma “intervenção que garanta o atendimento das necessidades básicas sociais e à universalização dos direitos” (PNAS, 2004, p. 33).

O Contrato de Gestão não é mera formalidade, mas um conjunto de instrumentos que podem maximizar, por meio de uma organização estratégica, o atendimento às famílias em maior grau de vulnerabilidade, figurando pelo público preferencial do Projeto Família Curitibana.

HISTÓRICO DO PROJETO

O Projeto Família Curitibana foi implantado em 2009, é uma estratégia de ação intersetorial integrada entre políticas públicas governamentais, objetivando a proteção, desenvolvimento e promoção social de famílias que vivem em situação de vulnerabilidade social em Curitiba.

A meta é atender 7.000 famílias identificadas em situação de maior grau de vulnerabilidade social, por meio do índice de Vulnerabilidade Social das Famílias - IVSF, no período de 2009 a 2012. Em 2009 foram atendidas 1.049 famílias e em 2010 o Projeto expandiu para mais 1.500 famílias. A previsão para 2011 é o atendimento à 2.000 famílias e em 2012 para 2.500 famílias, contemplando os 9 Núcleos Regionais da Administração Municipal (Anexo 1 – Mapa com as famílias).

Entre as Secretarias e Órgãos Municipais que fazem parte do Projeto estão: Fundação de Ação Social (FAS), responsável pela coordenação, Secretaria Municipal de Abastecimento (SMAB), Secretaria Municipal de Saúde (SMS), Secretaria de Municipal de Educação (SME), Secretaria Municipal de Trabalho e Emprego (SMTE), Secretaria Municipal de Esporte e Lazer (SMEL), Fundação Cultural de Curitiba (FCC), Companhia de Habitação Popular de Curitiba (COHAB), Secretaria Municipal do Meio Ambiente (SMMA), que atuam em conjunto na garantia do acesso das famílias aos programas, projetos e ações do município. Como suporte à gestão intersetorial do Projeto estão: o Instituto Municipal de Administração Pública (IMAP), a Secretaria Municipal de Administração (SMAD), o Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano (IPPUC), a Secretaria de Governo Municipal (SGM) e a Secretaria Municipal do Planejamento (SEPLAN).

O modelo de atuação do Projeto se dá em três instâncias de gestão intersetorial: municipal, regional e local, estruturadas em Comitês, com competências distintas, mas que se complementam num processo articulado de desenvolvimento das ações nos eixos de intervenção: Assistência Social, Segurança Alimentar e Nutricional, Educação, Saúde, Habitação, Meio Ambiente, Trabalho, Esporte e Lazer e Cultura, com atuação direta de técnicos de referência das famílias dos órgãos setoriais competentes, tendo como premissa a dimensão educativa do trabalho social e o caráter emancipatório das famílias (Tabela 1 e 2).

4.2 INDICADORES E METAS

TABELA 1 - Indicadores e metas

INDICADORES

META GERENCIAL

V0 2009 2010 2011 2012 META

GESTÃO

Famílias atendidas com melhoria na

situação de vulnerabilidade social. 0* 5% 15% 20% 30% 70%

Novas famílias com maior índice de

vulnerabilidade atendidas 0* 1.000 1.500 2.000 2.500 7.000

Famílias com maior índice de

vulnerabilidade acompanhadas. 0* 1.000 2.500 4.500 7.000 7.000

FONTE: FAS (2010).


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TABELA 2 - Produtos/serviços

PRODUTOS ÓRGÃOS

RESPONS.

META

2010

Vagas nas escolas do 1º ao 5º ano do Ensino Fundamental SME 100% d

Vagas prioritárias na educação infantil para as famílias inseridas no

Projeto.

SME 70% d

Subsídio alimentar. SMAB 100% d

Adequação de moradias COHAB 50% d

Membros das famílias participantes em cursos de capacitação

profissional

FAS/DGTR 1.050 p

Famílias com acompanhamento familiar FAS/DPSB 2.500 f

Encaminhamento para documentação civil FAS/DPSB 100% d

Benefícios socioassistenciais FAS/DPSB 100% d

Ações socioeducativas FAS/DPSB 100% d

Atendimento em saúde SMS 100% d

Novos CRAS FAS 1

FONTE: FAS (2010).

COMITÊS DE GESTAO INTERSETORIAL

O Projeto atua em três instâncias de Gestão, devidamente estruturadas sob a forma de Comitês, com competências distintas, que se complementam em um processo dinâmico e articulado de desenvolvimento, pautado em ações de caráter intersetorial, distribuídos em nove eixos de intervenção. Os Comitês subdividem-se em: Comitê Intersetorial Municipal, Comitê Intersetorial Regional e Comitê Intersetorial Local, cada qual com funções distintas entre eles.

O Comitê Intersetorial Municipal tem como prioridade garantir a intersetorialidade e integração das ações nas três instâncias; planejar as ações estratégicas intersetoriais e acompanhar os resultados; integrar os dados dos diversos sistemas de informação das Secretarias e órgãos envolvidos, isto é, quando possível; elaborar relatórios analíticos a partir dos resultados obtidos para subsidiar o planejamento das políticas setoriais; desenvolver, acompanhar e zelar pela metodologia de execução e pelos instrumentos utilizados nos processos de trabalho (IVSF); Plano de Ação Intersetorial; Protocolo e o Sistema Informatizado; propor alternativas de solução de questões apontadas pelos Comitês Regionais, já trabalhadas nos Comitês Regionais e Locais; zelar pelo cumprimento das metas previstas no Contrato de Gestão; realizar a capacitação das equipes dos Comitês Regionais e Locais; apoiar a Coordenação Geral do Projeto; mapear e articular ações da Rede social existente no município; elaborar, divulgar e manter atualizado o Protocolo de Procedimentos; estruturar e manter atualizado o Sistema de Informações Gerenciais; cuidar/zelar da relação intersetorial, mantendo os participantes e agregando novos parceiros; realizar análises a partir dos relatórios, propondo critérios e soluções para o aprimoramento das ações intersetoriais, zelando pela utilização dos recursos disponíveis; elaborar relatórios quadrimestrais das ações setoriais constantes no Contrato de Gestão para compor o relatório geral que será apresentado ao Prefeito por meio da Unidade de Gestão, observando as cláusulas do contrato anual; apoiar a implantação e manutenção dos Comitês Regionais e Locais; realizar ações periódicas setoriais para planejar, informar, monitorar e avaliar as ações junto ao Projeto.


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O Comitê Intersetorial Regional visa garantir a intersetorialidade e integração das ações nas instâncias Regional e Local; implantar e manter os Comitês Intersetoriais Regional e Locais; planejar as ações regionais e acompanhar os resultados das ações dos Comitês Locais; elaborar relatórios analíticos a partir dos resultados obtidos para subsidiar o planejamento das ações regionais; desenvolver, acompanhar e zelar pela metodologia de execução e pelos instrumentos utilizados nos processos de trabalho (IVSF; Plano de Ação Intersetorial; Protocolo e o Sistema Informatizado); propor alternativas de solução de questões apontadas e já trabalhadas nos Comitês Locais e repassar ao Comitê Intersetorial de Gestão aquelas sem solução na instância regional; zelar pelo cumprimento das metas previstas no Contrato de Gestão; mapear e articular ações com a Rede de atendimento regional e local; realizar relatórios quadrimestrais das ações setoriais constantes no Contrato de Gestão para compor o relatório geral que será apresentado ao Prefeito por meio da Unidade de Gestão; elaborar agenda intersetorial de ações socioeducativas; cuidar/zelar da relação intersetorial mantendo os participantes e agregando novos parceiros; realizar reuniões de divulgação, apoio, informações sobre o Projeto Família Curitibana para os Comitês Intersetoriais Locais; compartilhar através do sistema de comunicação intersetorial a criação de instrumentos de gestão, sugestões de capacitação, necessidades de avanços que favoreçam a fundamentação ou fortalecimento do projeto; acompanhar e monitorar os resultados das ações intersetoriais regional e locais; avaliar e articular junto ao Comitê Regional os planos de ação dos Comitês Locais; promove encontros periódicos com todos os Comitês Locais para promover a comunicação, troca de experiências e aprendizados, visando a construção de uma identidade regional do Projeto Família Curitibana.

O Comitê Intersetorial Local busca garantir a intersetorialidade e integração das ações na instância Local; planejar as ações locais intersetoriais e acompanhar os resultados das ações junto às famílias e à todo território; realizar abordagem e acompanhamento das famílias; avaliar periodicamente o acompanhamento das famílias e os resultados do projeto; realizar abordagens, acompanhamento e avaliação das famílias do projeto ou o redirecionamento das ações, com elaboração de novo Plano de Ação e Termo de Compromisso; elaborar relatórios analíticos a partir dos resultados obtidos para subsidiar o planejamento das ações locais; utilizar a metodologia de execução e instrumentos criados e indicados para os processos de trabalho (IVSF; Plano de Ação Intersetorial; Protocolo de Fluxo e Procedimentos; Sistema Informatizado; etc.); propor e/ou solicitar alternativas para questões apontadas e já trabalhadas no Comitê Local, repassando ao Comitê Regional aquelas sem solução nesta instância; zelar pelo cumprimento das metas previstas no Contrato de Gestão; participar das capacitações do Projeto e propor necessidades pelo grau de importância; mapear e articular ações com a Rede de atendimento regional e local; subsidiar informações para os relatórios quadrimestrais das ações locais constantes no Contrato de Gestão para compor o relatório regional, organizando e codificando as informações; elaborar e acompanhar agendas intersetoriais em especial para as ações sócio-educativas; validar, divulgar e propor atualizações para o Protocolo de Procedimentos; alimentar e manter atualizado os dados constantes no Sistema de Informações do Projeto Família Curitibana; operacionalização do Plano de Ação territorial com o Comitê Regional e Local; estabelecimento e assinatura do termo de adesão junto às famílias, que irão participar do projeto; elaborar e acompanhar Plano de Ação Intersetorial Familiar; manter atualizada a listagem de representantes locais das Secretarias e Órgãos participantes do Comitê local; realizar análises a partir dos relatórios e propor soluções para o aprimoramento das ações intersetoriais local; realizar reuniões de divulgação, apoio, informações sobre o Projeto Família Curitibana; compartilhar através do sistema de comunicação intersetorial a criação de instrumentos de gestão, sugestões de capacitação, necessidades de avanços que favoreçam a fundamentação ou fortalecimento do projeto; acompanhar e monitorar os resultados das ações intersetoriais da regional e da rede local; monitorar e avaliar as ações intersetoriais com as famílias; cuidar/zelar da relação intersetorial mantendo os participantes e agregando novos parceiros; articular, programar e realizar ações de agenda conjunta para o atendimento das famílias e Gestão do Projeto (Anexo 1) - (2009-2010).

Fica claro que os Comitês exercem competência em âmbitos distintos, ou seja, à seleção e identificação de famílias e nesse processo o trabalho é realizado por meio do IVSF, composto mediante informações do CadÚnico, do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.

Dentre as competências do conjunto de Secretarias/Órgãos corresponsáveis estão: delegar representantes para participar dos Comitês Intersetoriais nas 3 instâncias, manter a mesma pessoa participando das ações e


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atividades e responsabilizar-se por oficializar caso ocorra mudança; participar das reuniões e atividades propostas pelos Comitês; elaborar em conjunto com os Comitês, agendas de reuniões e atividades intersetoriais; realizar em conjunto com os Comitês o Plano de Ação anual; acompanhar a participação de seus representantes nas atividades dos Comitês nas 3 instâncias (Municipal, Regional e Local); repassar os dados de atendimento aos responsáveis pela sistematização dos dados nos Comitês Intersetoriais - representante da FAS e SGM; realizar reuniões periódicas setoriais para planejar, informar, monitorar e avaliar as ações junto ao projeto; realizar relatórios quadrimestrais das ações setoriais constantes no Contrato de Gestão para compor o Relatório Geral a ser apresentado ao Prefeito, por meio da Unidade de Gestão; repassar informações que subsidiem critérios à expansão do número de famílias, zelando pela utilização dos recursos disponíveis; disponibilizar as possibilidades de ações socioeducativas para as famílias participantes; respeitar e apoiar as diretrizes do órgão coordenador do Projeto; construir ferramentas e instrumentos para monitoramento e avaliação das ações que permita manter atualizada mensalmente o número de atendimento, bem como a listagem das famílias atendidas (para produtos únicos ou contínuos e passíveis de sistematização).

Em relação à competência da Secretaria de Governo Municipal (SGM) – Administração Regional respalda a responsabilidade de oficializar os Comitês Regionais e seus representantes; responsabilizar-se por atualizar os dados dos representantes das Secretarias, quando necessário; comunicar a todos os participantes a composição dos Comitês Regionais, para que estes informem suas respectivas Secretarias; realizar reuniões sistemáticas com as Secretarias participantes; elaborar em conjunto com o Comitê Intersetorial Regional uma agenda de reuniões e atividades; realizar em conjunto com o Comitê Intersetorial Regional um plano de ação anual; acompanhar a participação dos representantes nas reuniões e atividades do Comitê Regional; expandir a participação de todas as Secretarias nos Comitês Intersetoriais Locais, encontrando soluções diante das estruturas diferenciadas de cada uma (pessoal), unidades locais e intervenção individual ou comunitária; atuar como o principal articulador e apoiado r na formação e sustentabilidade dos Comitês Locais - em conjunto com o Comitê Intersetorial Regional; participar do monitoramento e avaliação, por meio do acesso ao sistema de informações do Projeto Família Curitibana; avaliar e articular junto ao Comitê Regional os planos de ação dos Comitês Locais; realizar encontros periódicos, junto ao Comitê Intersetorial Regional com todos os Comitês Locais para promover a comunicação, troca de experiências e aprendizados, visando a construção de uma identidade regional e local do Projeto Família Curitibana; incluir o Projeto Família Curitibana em pautas das reuniões coordenadas pela Administração Regional junto às lideranças da comunidade, objetivando maior visibilidade ao mesmo.

INSERÇÃO DAS FAMÍLIAS NO PROJETO ATRAVÉS DO CADÚNICO

O Cadastro Único (CadÚnico) para Programas Sociais é um instrumento de identificação e caracterização socioeconômica das famílias brasileiras de baixa renda, a ser utilizado à seleção de beneficiários e integração de programas sociais do Governo Federal, voltados ao atendimento desse público. Além de servir como referência aos diversos programas sociais de concessão de benefícios, permite que o município e os Estados conheçam melhor os riscos e vulnerabilidades, entre os quais sua população está exposta.

Ressalta-se, porém, que o CadÚnico não é um programa, não concede benefício, mas subsidia com informações diversos programas para a concessão de benefícios às famílias cadastradas. O Governo do Município de Curitiba possui um banco de dados cadastrais de 113.000 famílias em situação de vulnerabilidade social. Estas famílias encontram-se mapeadas (geoprocessadas no território municipal). Dentro desse grupo, 7000 famílias se encontram em alta vulnerabilidade e constituem-se em META prioritária do Governo Municipal.

ÍNDICE DE VULNERABILIDADE SOCIAL DAS FAMÍLIAS

Para a seleção das famílias com maior grau de vulnerabilidade do Projeto Família Curitibana utiliza-se o índice de Vulnerabilidade Social das Famílias (IVSF), sendo este composto pelas informações do Cadastro Único, do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.

As informações selecionadas refletem mais fortemente as condições de vulnerabilidade da população como: risco na habitação, risco social (baixa renda, falta de qualificação para o trabalho, presença de idosos e pessoas


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com deficiência) e risco ao desenvolvimento da criança, adolescente e famílias. Foi estabelecida uma pontuação para verificar estes níveis de vulnerabilidade, conforme Escala de Índice (Tabela 3).

TABELA 3 – Escala de índice

ESCALA DO ÍNDICE

0 Sem vulnerabilidade

1-9 Baixa vulnerabilidade

10-14 Média vulnerabilidade

15-35 Alta vulnerabilidade

FONTE: FAS (2010).

Para fins de participação no Projeto, são selecionadas famílias com maior grau de vulnerabilidade, especialmente, que apresentam nível 15-35.

PLANO DE AÇÃO: ANÁLISE E DIAGNÓSTICO INTERSETORIAL

Os instrumentos metodológicos do trabalho social com famílias devem ser pautados em um processo de reflexão sobre a situação de vida das famílias e suas prováveis condicionantes socioeconômicas e culturais, favorecendo a percepção da dimensão individual e coletiva da problemática vivenciada, a definição de estratégias e de projetos individuais e coletivos de superação da situação de vulnerabilidade social, com vistas ao efetivo usufruto dos direitos sociais e à melhoria da qualidade de vida da população (ANDRADE & MATIAS, 2008).

O Plano de Ação Intersetorial Familiar é um instrumento de planejamento, execução, acompanhamento e avaliação das ações desenvolvidas com as famílias participantes do Projeto Família Curitibana. Deve conter a análise diagnóstica intersetorial, objetivos, estratégias e metas, considerar o perfil da família, a avaliação das potencialidades, vulnerabilidades e necessidades de cada família visando estabelecer intervenções intersetoriais, incluindo os encaminhamentos necessários à rede de serviços e orientação socioeducativa ao enfrentamento das dificuldades.

A etapa dá início à sensibilização para adesão ao Projeto, despertando nas famílias a possibilidade de novas perspectivas, visando sua promoção e busca de uma melhor qualidade de vida, através do reconhecimento das famílias de suas vulnerabilidades e busca conjunta na seleção.

PACTUAÇÃO: PLANO INTERESETORIAL

O pacto consiste em uma negociação entre as partes, onde as atribuições ficam determinadas, possíveis de realização e alcance. O compromisso é a base do Projeto Família Curitibana, efetuado no âmbito familiar e coletivo, através do Plano Intersetorial Familiar.

O pacto familiar é um momento importante junto à família, quando se sente disposta a colaborar, promover mudanças em um processo que envolve esforço e disponibilidade. O processamento dessa fase depende do grau de confiança que irá se estabelecer entre as famílias e o Poder Público municipal.

Nesse momento há famílias que se percebem como protagonista de sua história, sentindo-se fortalecidas para promoverem mudanças significativas em suas vidas. A pactuação é um processo contínuo onde as famílias a cada período, podem revisar seus compromissos e repactuarem. Ressaltamos que os pactos estabelecidos com as famílias ocorrem também com o poder público municipal, que assume responsabilidades junto a elas, solidificando um trabalho em co-responsabilidade à promoção do processo de protagonismo familiar e mudança nos seus índices de vulnerabilidade.

O processo de mudança e transformação, fases que a família vem superando e reconhecendo requer novos compromissos, ou seja, mudanças efetivadas podem e devem servir ao impulso e aprofundamento de novas mudanças.

APRESENTAÇÃO DO DIAGNÓSTICO AOS COMITÊS REGIONAIS


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O diagnóstico das famílias ao Comitê Regional é apresentado em reunião ordinária para apresentação de dados e informações pertinentes ao diagnóstico das famílias, ficando responsável um representante de cada Comitê Local indicado em reunião ordinária.

As reuniões ocorrem após a consolidação do diagnóstico e sempre que houver mudança significativa na situação da família, por meio de gráficos e tabelas.

ACOMPANHAMENTO, AJUSTE, ANÁLISE E DECISÕES DOS PRINCIPAIS ENCAMINHAMENTOS REALIZADOS

Durante o período de permanência no Projeto as ações realizadas com a família devem ser registradas na última folha do Plano de Ação Intersetorial Familiar, identificando com as famílias os avanços alcançados, metas a serem superadas, reforçando com a família as potencialidade familiar e individual de cada membro familiar.

AVALIAÇÃO DA PERMANÊNCIA DA FAMÍLIA NO PROJETO

Após permanência de dois anos no Projeto a Família deverá ser avaliada, devendo ser registrada no Plano de Ação o IVSF a superação das vulnerabilidades. Esta avaliação realizada com a participação da família e do técnico de referência (representante do poder público) estabelecerá dois procedimentos: (1) A avaliação do comitê local com ciência da família de que esta atingiu com a permanência de dois anos no Projeto as condições mínimas de qualidade de vida, superando suas vulnerabilidades entre elas através do acesso aos serviços públicos, assina Termo de Responsabilidade de permanência e utilização aos serviços públicos e comunitários com a responsabilidade de fazê-lo através das condições processuais de autonomia. (2) A avaliação do Comitê Local com ciência da família de que as condições mínimas de qualidade de vida não foi atingida com a superação de suas vulnerabilidades será estabelecido conjuntamente a continuidade do projeto com intervenção intensiva do governo municipal por mais 6 meses, 1 ano ou mais de acordo com a gestão do caso.

Deve ser realizada reunião com famílias em processo de desligamento, objetivando celebrar os resultados alcançados pela família, superação da vulnerabilidade vivenciada e efetivo desligamento do Projeto, reforçando o compromisso do Poder Público Municipal no atendimento das famílias nas unidades públicas referenciadas. Por fim, a família que passar a residir em outro município é automaticamente desligada do Projeto, sendo substituída por outra.

RESULTADOS DO PROJETO

Redução do grau de vulnerabilidade das famílias participantes (2009)

Em âmbito da PROTEÇÃO SOCIAL: acesso aos serviços e à garantia de direitos; benefício a toda a comunidade, não somente às famílias participantes; maior visibilidade e credibilidade dos serviços públicos à população beneficiária; maior proteção às famílias beneficiárias e sentimento de valorização por parte das mesmas; busca ativa possibilitou identificar famílias que por alguma situação/problema, não acessavam as políticas públicas; valorização da comunidade com ações socioculturais.

Em âmbito da GESTÃO DO PROJETO: ampliação do número de famílias cadastradas e manutenção dos Cadastros Únicos atualizados, possibilitando o controle, monitoramento e avaliação das famílias envolvidas; índice de Vulnerabilidade Social das Famílias (IVSF) possibilitou a identificação das situações de vulnerabilidade das famílias e facilitou o processo de monitoramento e mensuração dos resultados obtidos, pelos técnicos do Comitê Local; Plano de Ação Intersetorial Familiar: diagnóstico social compartilhado com levantamento de dados e identificação das demandas prioritárias para as Secretarias; - fortalecimento de vínculos com a família e o poder público; reconhecimento por parte das famílias de suas vulnerabilidades e a proposta de construção de alternativas, para acessar melhores condições de vida (protagonista); plano adequado à realidade de cada família, facilitando a aceitação às contrapartidas estabelecidas.

DIFICULDADES NA GESTÃO DO PROJETO

Dentre as dificuldades encontradas na execução do Projeto Família Curitiba respaldam-se as seguintes: rotatividade das famílias nas áreas priorizadas; não localização de famílias devido à mudança de endereço; insuficiência de indicadores no IVSF que apontem a complexidade de vulnerabilidade das famílias; resistência


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de algumas famílias em aderir ao projeto e efetivar o plano de ação; a efetiva participação da família nas ações propostas; problemas de segurança no território impedindo e/ou dificultando a intervenção profissional junto às famílias em determinados dias e horários; divergência das informações prestadas pelas famílias em relação aos cadastros das outras Secretarias; ausência de um sistema informatizado compartilhado entre Secretarias envolvidas, dos serviços disponibilizados e acessados pelas famílias; documentação: morosidade no retorno das Certidões de Nascimento solicitadas através da Corregedoria do Estado (4-6 meses) e custos na confecção do CPF; reestruturação dos serviços para atuação intersetorial.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

As dimensões de centralidade na família (territorização, intersetorialidade e protagonismo dos atores envolvidos) contemplam estratégias de gestão da família e estratégias coletivas de fortalecimento de vínculos familiares, de convivência com a vizinhança e com as organizações sociais existentes no território.

A criação do Projeto na cidade de Curitiba teve início na trajetória do engajamento de profissionais da FAS, SMAB, SEPLAN e IMAP que, estimulados em transformar a realidade das famílias que vivem em situação de vulnerabilidade social buscaram no Programa Chile Solidário o Projeto Puente compreensão técnica, política e social, para inspirar a construção dessa metodologia que, embasada na legislação brasileira fundamenta-se na realidade curitibana.

A metodologia do trabalho intersetorial tem fundamentos em programas que protagonizaram a realidade social desta cidade. Portanto, o crédito do caminho percorrido pelo Chile na atuação emancipatória das famílias a nível Federal e experiências exitosas sobre o trabalho em rede construído pela PMC garantiam a confiança profissional e política, capazes de tratar prioritariamente do Projeto Família Curitibana em Contrato de Gestão, assumido pela FAS como gestora, contando com mais onze Secretarias e Órgãos do governo municipal, como parceiros e co-responsáveis para modificar o IVSF da capital paranaense, promovendo, assim o ser humano, as famílias e a sociedade como um todo, em direção emancipatória que o processo metodológico pretende atingir.

O Projeto Família Curitibana tem no seu marco de acompanhamento a objetividade de metas e produtos que perfazem a entrega do trabalho coletivo, intersetorial e permanente dos profissionais que mobilizam as ações nos três níveis de Gestão Municipal, Regional e Local, fazendo com que chegue às famílias elencadas pelo IVSF, a possibilidade de engajar uma proposta séria, definida em todas as esferas do governo municipal, como prioridade na atuação com famílias que se encontrem em alto grau de vulnerabilidade social, com proposta metodológica construída com os trabalhadores sociais das diferentes políticas envolvidas, que vem gerando a produção de um protocolo de procedimentos, para nortear, regulamentar e estabelecer fluxos de trabalho e mensuração do alcance do Projeto, pela prestação de contas através de métodos avaliativos.

Os Comitês Intersetoriais que realizam a Gestão do trabalho enfrentam desafios cotidianamente, inerentes à realidade das famílias em situação de vulnerabilidade social, com a formatação de um método que atue coletivamente para transformar questões culturais, que podem mobilizar estratégias significativas na mudança de atitude de cada um dos membros das famílias. É necessário que as famílias encontrem fortalecimento, para buscar em si mesmas e na rede social possibilidades de um novo trajeto no campo Cidadania e Direitos Humanos.

A sistematização do Projeto Família Curitibana, especialmente, na estruturação de uma metodologia que seja capaz de atender o emergencial, através da atuação de políticas básicas e, em paralelo, a estruturação do que pode ser feito na vida das famílias é o desafio assumido pública-juridicamente, pela Prefeitura Municipal de Curitiba e pelos profissionais que gradativamente vão se engajando, compreendendo e dando condições para que cada ação intersetorial e coletiva garanta a solidificação e expansão, não só de um Projeto, mas de uma nova forma de agir na linha da emancipação familiar e comunitária, para que todos possam ser Cidadãos de Direitos.

Conclui-se que o atual modelo de atuação do Projeto Família Curitibana define como estratégia a intervenção nas famílias com maior grau de vulnerabilidade do Município de Curitiba, estabelecendo como papel primordial a intersetorialidade das políticas, em conjunto com seus atores e o protagonismo das famílias. A


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identificação dessas famílias, público-alvo de intervenção, através da experiência do Projeto e da ferramenta (IVSF) estabeleceu esta competência à Assistência Social na Gestão Municipal de Curitiba.

Por outro lado, a família, vista com potencialidades e o capital social participando na identificação e solução de suas próprias vulnerabilidades se revela em um processo de protagonismo na transformação de sua história familiar e comunitária. O acesso e permanência dessas famílias nos serviços públicos é fundamental na garantia de seus Direitos. O acompanhamento sistemático conduz à autonomia dos sujeitos rumo à um processo de emancipação. Ressalta-se a efetivação do Poder Público na oferta, acesso e acompanhamento sistemático dessas famílias aos recursos como Direito, por um período prioritário de dois anos.

A conjugação de esforços dos diferentes atores que atuam no Projeto Família Curitibana efetiva princípios legais de “Dever” do Estado e Direito do Cidadão para elevar a população à uma melhor condição de qualidade de vida na cidade de Curitiba.

REFERÊNCIAS

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YASBEC, Maria Carmelita. Base de Documento de referência Fundação de Ação Social, diretoria de Proteção Social Básica, 2009.


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Reflexão do programa de aquisição de alimentos (paa) no contexto da agricultura familiar nas comunidades rurais de buerarema, bahia, brasil

SANTOS, Denisvaldo Rodriguez. Bolsista da Incubadora Baiana de Empreendimentos Solidários – IBEES/Bacharelando em Economia pela Universidade Estadual de Santa Cruz –

BARBOSA, Maria Paula Queiroz. Voluntária da Incubadora Baiana de Empreendimentos Solidários – IBEES/Bacharelando em Direito pela Universidade Estadual de Santa Cruz –

JÚNIOR, Guilhardes de Jesus. Professor do Departamento de Ciências Jurídicas da Universidade Estadual de Santa Cruz/ Doutorando em Desenvolvimento e Meio Ambiente –

GUZMÁN, Sócrates Moquete. Professor do Departamento de Ciências Econômicas da Universidade Estadual de Santa Cruz/Diretor do Departamento de Economia

Resumo

A Incubadora Baiana de Empreendimentos Econômicos Solidários da Universidade Estadual de Santa Cruz - UESC vem centrando suas ações em apoio aos empreendimentos econômicos solidários das áreas rurais da região sul da Bahia - Brasil, com a visão do processo de operacionalidade do Programa de Aquisição de Alimentos - PAA, cuja origem remonta às linhas estruturantes da Política de Proteção Social, o Fome Zero, do ano de 2003 e objetiva, por um lado, incrementar a renda dos agricultores através de mecanismos de compra da sua produção a preços de mercado e, por outro, a formação de estoques e a distribuição de produtos agropecuários para pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional. Assim sendo, este estudo tem como base a Lei de Política Agrícola do Brasil (Lei nº 8.171, de 17.01.91) que define os princípios fundamentais, objetivos e competências institucionais, prevê recursos, estabelece ações e instrumentos na questão econômica (produtividade, incremento à produção, regularidade de abastecimento), e tem por função social a proteção dos agricultores. Pelas observações de campo realizadas através das ações do Projeto de Incubação de Empreendimentos Econômicos Solidários – PIEES, da UESC, na zona rural do município de Buerarema – BA, e pela coleta de informações obtida por relatórios dos empreendimentos incubados, refletiu-se sobre os resultados das visitas em campo realizadas durante o período 2010 e 2011. Um primeiro levantamento dos dados empíricos inclui alguns agricultores familiares beneficiados de 03 empreendimentos incubados da comunidade rural de Buerarema-BA, Brasil. São elas as associações José Soares, Família Unida e Buique que têm como cultivo produtos agrícolas como cacau, farinha de mandioca, banana, hortaliças orgânicas e frutas típicas. Dado pela investigação verifica-se que a pouca rentabilidade da atividade agrícola no local onde essas comunidades atuam tem motivado uma demanda por parte de seus participantes para diversificar as atividades, direcionando uma parte da mão de obra, principalmente mulheres, para o artesanato. O estudo demonstra as dificuldades que a comunidade encontra na produção com a aquisição de insumos agrícolas e comercialização de seus produtos, devido à precariedade da estrutura administrativa, a exemplo da falta de assistência técnica a esses agricultores. Constatou-se também que existem entraves no acesso das comunidades ao PAA, o que obstaculiza o incremento da produção agrícola, dificultando a geração de emprego e renda no campo. O referencial estudado tem principal base na economia solidária e política de proteção a direitos sociais, que são instrumentos de grande importância no combate à pobreza e à exclusão social, por promover geração de trabalho e renda. Conclui-se que implementar as políticas sociais de inclusão social no campo, tais como o PAA, para o caso dos empreendimentos revela por um lado, as dificuldades de sua efetiva inclusão e pelo outro os obstáculos estão correlacionados ao grau de fragilidade dos associados, inibindo seu empoderamento, assimetria de informação e de autogestão e a ausência do Estado na área em estudo.

Palavras – chaves: Políticas Públicas, Agricultura Familiar, Comunidades Rurais.

Introdução


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A economia solidária é definida como uma forma de realizar a atividade econômica de produção, oferta de serviços, comercialização, finanças ou consumo baseado na democracia e na cooperação, ou seja, na autogestão. A principal idéia da economia solidária é que a produção, a comercialização, a troca sejam realizados de forma diferenciada, com base em valores solidários e de cooperação.

Por isso, a economia solidária apresenta-se como uma alternativa econômica que favorece as camadas mais excluídas da população, que tomam a iniciativa de buscar uma fonte alternativa de trabalho. A economia solidária aparece na sociedade brasileira, em especial, como uma alternativa de geração de renda e de inclusão social. Devido ao grave contexto de desemprego do país, as experiências de economia solidária tiveram um grande crescimento quantitativo nos últimos anos.

No País, desde 2003 foi criada a Secretaria Nacional de Economia Solidária – SENAES que passou a desenvolver uma série de políticas públicas de fomento a empreendimentos solidários, além do desenvolvimento de ações de apoio ao movimento, como I Conferência Nacional de Economia Solidária, ocorrida em junho de 2006, e a criação do SIES – Sistema Nacional de Informações em Economia Solidária, contendo um amplo mapeamento censitário dos empreendimentos de economia solidária no Brasil.

Além da iniciativa do governo federal no apoio ao desenvolvimento de políticas públicas para a economia solidária, é possível citar iniciativas similares em gestões estaduais e municipais. Na Bahia, por exemplo, em 2006, foi criada a Superintendência de Economia Solidária (SESOL), vinculada à Secretaria do Emprego, Trabalho e Esportes (SETRE), que passou a desenvolver políticas públicas em três eixos: acesso a conhecimentos; acesso a serviços de finanças e de crédito; e acesso à organização da produção, ao comércio justo e solidário e ao consumo responsável.

O PAA é uma política pública definida no âmbito do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), que está sendo operacionalizada nas regiões Sul e Nordeste do país por órgãos federais, governos estaduais e governos municipais. Sua finalidade é buscar fortalecer os agricultores familiares, especialmente aquelas camadas deste segmento de produtores que produzem em pequenas quantidades e que estão enfrentando dificuldades para agregar valor à produção, através de mecanismos de comercialização nos próprios locais de origem desses produtores.

O programa foi concebido no bojo de um grupo de políticas estruturantes do Programa Fome Zero (PFZ), visando implementar ações no âmbito das políticas agrícola e de segurança alimentar com o objetivo de fortalecer a política global de combate à fome. Para tanto, essa política pública se destina à aquisição de produtos fornecidos pelos agricultores familiares, sendo possibilitada a compra sem licitação de produtos da agricultura familiar até um limite máximo por agricultor ao ano, sendo que os preços que não podem ultrapassar o valor dos preços praticados nos mercados locais. Esses preços são determinados pelos gestores do programa no âmbito regional.

Dentro desse contexto, o trabalho tem como objetivo refletir as relações entre políticas públicas e economia solidária. Pretende-se realizar um levantamento de dados sobre o acesso de Empreendimentos Solidários à políticas públicas dos governos federal e estadual. O principal questionamento que o trabalho tenta responder refere-se ao impacto que as políticas públicas acessadas conseguem ter na renda dos integrantes dos EES. O trabalho retrata a realidade de empreendimentos localizado no município de Buerarema do território Litoral Sul da Bahia, Brasil, acompanhado pela Incubadora Baiana de Empreendimentos Econômicos Solidários (IBEES).

Para tanto, busca-se a partir de dados secundários em sites oficiais, a população atendida pela política pública do governo federal e estadual, tal como o PAA. Em seguida são analisados os casos de algumas associações de trabalhadores rurais incubados pela IBEES. Por fim, são apontadas as conclusões sobre a efetividade da política pública analisada para os empreendimentos.

Revisão teórica

Primeiramente, é preciso situar o campo de estudo da pesquisa em questão, a economia solidária. Existem interpretações diferenciadas da economia solidária, partindo de distintas correntes econômicas, sociológicas e/ou filosóficas. Como em muitos campos da teoria social e econômica, são adotados diferentes conceitos, levando a um importante debate em torno do campo conceitual da economia solidária no Brasil e no mundo.


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O conceito de economia solidária passa a ser discutido, sob esta denominação, a partir da década de 1980, mesmo tendo sua origem atribuída ao movimento cooperativista de Rochdale na Inglaterra ou às Associações de Ajuda Mútua na França no século XIX. As denominações e conceituações acerca da economia solidária são, na maioria das vezes, diferentes entre si por partirem de realidades sociais e experiências distintas. Contudo, as características destas experiências possuem um núcleo comum: a idéia da solidariedade substituindo o individualismo competitivo característico do comportamento econômico padrão nas sociedades capitalistas. Percebe-se, então, que, em nome desse denominador comum de natureza política e militante, há um esforço por parte dos diferentes intelectuais do campo a fim de estabelecer diálogos teóricos e metodológicos que permitam alinhar minimamente os contornos conceituais da temática. Portanto, o conceito de economia solidária adotado na pesquisa é:

(...) o conjunto de atividades econômicas – de produção, distribuição, consumo, poupança e crédito – organizadas sob a forma de autogestão, isto é, pela propriedade coletiva do capital e participação democrática (cada cabeça um voto) nas decisões dos membros da entidade promotora da atividade. (SINGER: 2003, p. 5)

O conceito de Políticas Públicas é discutido em todas as áreas do conhecimento, no entanto é no âmbito da economia que este ganha um grande destaque nas discussões teóricas como mostra alguns pensadores.

BRUE (2005) diz que as políticas públicas na sua essência estão ligadas fortemente ao Estado este que determina como os recursos são usados para o beneficio de seus cidadãos, onde faz uma síntese dos principais teóricos que trabalham o tema das políticas públicas relacionadas às instituições que dão a ultima ordem, de como o dinheiro sob forma de impostos deve ser acumulado e de como este deve ser investido, e no final fazer prestação de conta pública do dinheiro gasto em favor da sociedade.

O PAA no contexto da agricultura familiar

A seguir podemos ver, ao longo dos anos de existência do programa, a evolução do volume de recursos utilizados (Tabela 1) e do número de agricultores que acessaram o PAA (Tabela 2). Estes números mostram um crescimento gradativo e substancial a cada ano, sendo que, ao todo, já foram investidos cerca de R$ 2,7 bilhões e quase 630 mil agricultores foram beneficiados, o que nos leva a crer que a política e o interesse por ela estão evoluindo.

Tabela 1: Recursos investidos no PAA de 2003 a 2009 (em R$ milhões).

Ano MDS MDA Total

2003 164,6 0 164,6

2004 179,1 0 179,1

2005 333,1 0 333,1

2006 400,7 73,6 474,3

2007 374,4 64,5 438,9

2008 422,6 89,2 511,8

2009 468 125 593

Total 2.342,50 352,3 2.694,80

Fonte: MDS e MDA*, 2011.

*MDS: Ministério de Desenvolvimento Social; MDA: Ministério de Desenvolvimento Agrário.

Tabela 2: Número de agricultores familiares beneficiados pelo PAA de 2003 a 2008.

Ano MDS MDA Total

2003 42.000 0 42.000

2004 68.200 0 68.200


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2005 87.400 0 87.400

2006 120.317 27.343 147.660

2007 104.635 22.570 127.205

2008 130.000 26.809 156.809

Total 552.552,00 76.722 629.274,00

Fonte: MDS e MDA, 2011.

*MDS: Ministério de Desenvolvimento Social; MDA: Ministério de Desenvolvimento Agrário.

Um primeiro levantamento dos dados empíricos inclui alguns agricultores familiares beneficiados de 03 empreendimentos incubados da comunidade rural de Buerarema-BA, Brasil. São elas as associações José Soares, Família Unida e Buique que têm como cultivo produtos agrícolas como cacau que responde por 80% da produção e 20% restante pela produção da farinha de mandioca, banana, hortaliças orgânicas, frutas típicas, etc. Dado pela investigação verifica-se que a pouca rentabilidade da atividade agrícola no local onde essas comunidades atuam tem motivado uma demanda por parte de seus participantes para diversificar as atividades, direcionando uma parte da mão de obra, principalmente mulheres, para o artesanato. O estudo demonstra as dificuldades que a comunidade encontra na produção com a aquisição de insumos agrícolas e comercialização de seus produtos, devido à precariedade da estrutura administrativa, a exemplo da falta de assistência técnica a esses agricultores. Constatou-se também que existem entraves no acesso das comunidades ao PAA, o que obstaculiza o incremento da produção agrícola, dificultando a geração de emprego e renda no campo.

Referências Bibliográficas

BRUE, Stanley L. História do pensamento econômico. São Paulo: Thomson, 2005.

BRASIL. Constituição: Republica Federativa do Brasil, 1988. Brasília: Ministério da Educação.

IBEES. Incubadora Baiana de Empreendimentos Solidários. Relatórios de visitas técnicas, 2010 e 2011.

MDA. Ministério de Desenvolvimento Agrário. Programa de Aquisição de Alimentos. Brasília, 2011. Disponível em: http://www.mda.gov.br/portal/saf/programas/paa

MDS. Ministério de Desenvolvimento Social e Combate a Fome. Programa de Aquisição de Alimentos. Brasília, 2011. Disponível em: www.mds.gov.br/segurancaalimentar/.../paa

MTE. Ministério do Trabalho e Emprego. Secretária Nacional de Economia Solidária. Brasília, 2011. Disponível em: http://www.mte.gov.br/ecosolidaria/secretaria_nacional.asp

SINGER, Paul. Introdução à economia solidária. São Paulo: Fundação Perseu Abramo, 2002.


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Del Plan Familias a la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social. Escuchando las voces de actores destinatarios en dos barrios del Gran La Plata.

Mg. Torillo, Daniela. Facultad de Trabajo Social. UNLP.

Lic. Elverdin, Florencia. Facultad de Trabajo Social. UNLP.

Tres palabras claves: Políticas sociales- Asignación Universal por Hijo para la Protección social- Metodología cualitativa.

Resumen:

Este trabajo se enmarca en el Proyecto Paradojas del diseño e implementación de los Planes de Empleo en el Gran La Plata dentro del Programa “Movimientos sociales y condiciones de vida” de la Facultad de Trabajo Social de la Universidad Nacional de La Plata, Directora Cortazzo, Inés; Co-Directora Schettini, Patricia.

A partir de una descripción comparativa y reflexión del Plan Familias y la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social1 (aplicada a partir del decreto 1602/09- 29 de octubre) donde presentamos semejanzas y diferencias de sus diseños; recuperamos la voz de actores destinatarios en dos barrios del Gran La Plata, para conocer sus percepciones y significados sobre estos programas sociales y su implementación.

En este trabajo, comenzamos haciendo un breve recorrido por el contexto de implementación de las “nuevas” políticas (Hintze, 2007ª; Freier, 2002; Arraigada, 2006, Agis, Cañete y Panigo; 2010) implementadas desde el año 2000 en Argentina. Presentamos experiencias similares realizadas en la región, tanto como políticas asistenciales como de inclusión social, que tuvieron como denominador común la expansión de los recursos destinados a los programas de transferencias condicionadasde ingresos2 para los sectores más desprotegidos de la sociedad. (Agis, Cañete y Panigo; 2010).

Algunas de las discusiones que planteamos se refieren al carácter universal, a las condicionalidades para acceder y permanecer en la AUH, a la relación entre la demanda hacia los servicios de salud y educación y las posibilidades objetivas de abastecer esa demanda. También nos preguntamos sobre la persistencia del clientelismo político en esta nueva política.

Dado que la AUH es un programa que ha absorbido programas sociales previos y que en algunos casos es incompatible para percibir otro plan social nos preguntamos: ¿En qué medida la AUH permite vislumbrar un cambio en la política social? ¿Cuáles son los cambios percibidos por los actores destinatarios, a partir de la AUH?

El abordaje del presente trabajo desde la metodología cualitativa (Maxwell, 1996; Denzin y Lincoln, 1994) permite recuperar e interpretar las voces, palabras de los destinatarios, ahondando en la profundidad de los casos. A través de entrevistas se revelan y valorizan los significados que los destinatarios le asignan a la implementación de la AUH en su cotidianeidad, considerando el contexto que le da sentido a esos decires individuales.

Palabras claves: Políticas sociales- Asignación Universal por Hijo para la Protección social- Metodología cualitativa.

1 La Asignación Universal por hijo absorbió diferentes planes como el Plan Seguro de Capacitación y Empleo (MTSySS), Plan Jefes y Jefas

de Hogar Desocupados, Plan Familias (MDS). 2Transferencias de ingreso condicionadas se caracterizan por otorgar transferencias en efectivo con la condición de que los hijos de los

beneficiarios realicen controles de salud (vacunación) y concurran a la escuela. (Cogliandro-2010- respecto de esta categoría, la define como la transferencia monetaria para aumentar el nivel de consumo del sector destinatario de las políticas sociales y garantizar los servicios básicos y de empleabilidad para reforzar el capital humano)


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Introducción

El presente trabajo se enmarca dentro de las discusiones realizadas en el Programa “Movimientos sociales y condiciones de vida” de la Facultad de Trabajo Social de la Universidad Nacional de La Plata; los planteos giran alrededor de las características que toman hoy las intervenciones del estado destinado a los sectores mas vulnerables, la forma en que algunos planes sociales y de planes de empleo han sido absorbido por la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social,3 la transferencia de los planes del área de empleo a desarrollo social.

Presentamos un recorrido histórico sobre el contexto de implementación del Plan Familias y la AUH. Luego describimos cada una de ellas enfatizando en los puntos de encuentro y diferencias. Principalmente analizamos de qué manera la AUH permite vislumbrar un cambio en la cobertura y extensión de la política social y un avance en el reconocimiento de los derechos del sector de trabajadores informales o desocupados en el sistema de seguridad social.

Sostenemos que la AUH intenta luchar con las falencias de las políticas sociales implementadas con anterioridad, y la dificultad de romper con el rol femenino históricamente adjudicado basado en las obligaciones maternas y la reclusión de las mujeres al ámbito hogareño, es así que los beneficiarios de la AUH son en su mayoría pertenecientes al sexo femenino.

Este trabajo se realiza desde una metodología cualitativa, a partir de observaciones y entrevistas semiestructuradas e informales que revelan y recuperan las experiencias de los actores destinatarios de la AUPHS, y de aquellos que también percibieron el Plan Familias.

Nuevas políticas sociales

Algunos autores (Hintze, 2007ª; Freier, 2002; Arraigada, 2006, Agis, Cañete y Panigo; 2010) señalan que la situación en Latinoamérica a partir del 2000 comenzó a mostrar algunos cambios positivos en relación a las políticas sociales aunque la deuda social aún sigue siendo inmensa. Se recuperaron tres pilares fundamentales para las políticas sociales: el discurso de derechos, el valor de la universalidad, visión a largo plazo y un rol más activo del Estado; se denominan como políticas “nuevas” a partir del 2001.

A partir del 2000, los objetivos y lineamientos de las políticas sociales adquieren cambios significativos. En este sentido, cabe destacar que en el 2003 con la asunción del entonces Presidente Néstor Kirchner al gobierno

… se inicia la conformación de un nuevo modelo macroeconómico, pasando del régimen de acumulación financiera previo a un régimen de acumulación productiva con inclusión Social (Agis, Cañete y Panigo; 2010)

Es entonces cuando, partir de 2003, durante el gobierno de Néstor Kirchner, se desarrolla una nueva orientación de las políticas sociales, que buscaba diferenciarse de las características que rigieron a las políticas en décadas anteriores; ésta se centra en la inclusión social y complementariamente en el papel activo del Estado. Estas nuevas políticas sociales se alejaron del paradigma tradicional (predominantemente asistencialista) para pasar a una concepción más abarcativa de la problemática social, con el eje puesto en la familia, desde la integralidad, la promoción y la equidad territorial (Agis, Cañete y Panigo; 2010). El período de crecimiento económico fue un factor importante que permitió identificar rasgos de interés político y modificó las condiciones económicas que acompañan el desarrollo de las nuevas políticas sociales “Durante el período 2003-2008 se ha producido un incremento sostenido del producto bruto interno (PBI), como así también, un aumento del empleo formal e informal, que fue acompañado con una capitalización de importantes sectores vulnerables a través del incremento de inversión social en el Sistema de Protección Social (SPS) en la Argentina” (Tirenni; 2010).

Se produjo un cambio de mirada sobre las políticas públicas orientadas a mejorar la calidad de vida de los sectores más vulnerables que no podían reincorporarse rápidamente al mercado de trabajo.

3De ahora en adelante mencionaremos la sigla AUH para referirnos a la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social.


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Este contexto de implementación de políticas “nuevas” en Argentina se enmarca dentro de un contexto general latinoamericano donde varios países implementaron diversas políticas -tanto asistenciales como de inclusión social -que tuvieron como denominador común una notable expansión de los recursos destinados a los programas de transferencias condicionadasde ingresos para los sectores más desprotegidos de la sociedad. (Agis, Cañete y Panigo; 2010).4 En Brasil se implementó el Programa Bolsa Familia, en México el Plan Oportunidades, en Chile el Sistema Chile Solidario, en Perú el Programa Juntos y en Argentina la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (2009).

“En Argentina, la Asignación Universal por Hijo para Protección Social se implementó a fines de 2009 con el objetivo de otorgar una prestación monetaria a las familias de bajos ingresos con hijos menores de edad, con la condición de que los mismos concurran a los establecimientos educativos y de salud. De esta forma, se sumó a una tendencia observada en los últimos años en América Latina y otros países, relacionada con la implementación de programas de transferencias condicionadas de ingreso, aunque el caso argentino se destaca por su impacto fiscal: alrededor del 0,5% del PIB, superior al de los otros países”. (Calabria, A y otros, 2010)

Algunos de los programas de transferencia condicionadas que se diseñaron e implementaron en nuestro país: el Plan Familias y la AUH a los cuales nos abocaremos en este trabajo.

El Programa Familias para la Inclusión Social

El Plan Familias (PF) fueejecutado por el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación y comenzó a ser implementado en junio de 2002 por dos razones principales: 1) como respuesta a la enorme cantidad de personas que no habían sido incluidas en el Programa Jefes y Jefas de HogarDesocupados a pesar de su extensa cobertura, y 2) a la existencia de fondos asignados por organismos internacionales, para ser utilizados en políticas sociales destinadas a la atención de grupos vulnerables, que debían ser ejecutados. (Barraza; Interlandi; Pareta 2006). “El paso del Plan Jefes/as de Hogar Desocupados al Plan Familias se dio en un contexto de reformulación de las políticas sociales en Argentina”. (Szemker, 2009:4).

El Plan Familias se sustentó en dos puntos fundamentales: una de ellas es el ingreso no remunerativo, un pago de transferencias monetarias a la titular del beneficio de $150 por un solo niño/a a cargo, y a partir de allí $ 25 más por cada uno de los otros chicos/as a cargo, hasta alcanzar un máximo total de $275 por seis o más niños/as. A cambio el titular debía comprometerse a realizar una serie de contraprestaciones no laborables, tendientes a asegurar la asistencia escolar y los controles de salud de los menores a cargo.

Por otro lado, el PF buscaba la promoción familiar y comunitaria al igual que los programas anteriores. El PF era un Programa de alcance nacional ejecutado por los municipios; el lugar de contacto con las familias beneficiarias eran los Centros de atención local y los Centros Comunitarios. Éstos promovían la elaboración de un plan de actividades de acuerdo a cada comunidad: proponían diferentes acciones de promoción, servicios y prestaciones sociales a las familias en 4 líneas principales de acción, que se articularán entre sí: 1) educación; 2) salud; 3) capacitación para el trabajo; 4) desarrollo comunitario y ciudadano y consolidación de redes.

En mayo del 2005, a partir de laResolución Nº 825/05 del Ministerio de Desarrollo Socialestablecía en su artículo primero que el “PROGRAMA FAMILIAS POR LA INCLUSIÓN SOCIAL, tiene como objetivo fundamental promover la protección e integración social de las familias en situación de vulnerabilidad y/o riesgo social, desde la salud, la educación y el desarrollo de capacidades, posibilitando el ejercicio de sus derechos básicos, en el marco del Plan Nacional Familias”.

El Decreto Nº 1506/04 marcó un antes y un después del PJJHD el mismo estableció que los ministerios de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y el de Desarrollo Social en forma conjunta debían realizar una clasificación de los beneficiarios del programa de acuerdo a las condiciones de empleabilidad que eventualmente, reunieran los mismos5; “… a tal fin definirán los requisitos y perfiles que deban acreditar los interesados. Los beneficiarios con posibilidades de empleo continuarán percibiendo sus beneficios en la orbita del Ministerio de Trabajo6, Empleo y Seguridad Social y los que no cumplan con los requisitos establecidos quedaran incluidos 4Ver trabajos de Gonzáles (2010), Lozano (2011), Calabria y otros (2010).

5 Sobre este tema ver la Ponencia del Congreso ASET en Torillo (2009).

6 Se refiere al Programa Capacitación del MTSS.


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dentro de los programas creados o a crearse en el ministerio de Desarrollo Social”7(MDS. Decreto Nº 1506/04)(resaltado en negrita propio)

De esta manera se puede ver una línea demarcatoria según el género: los varones considerados “población empleable” fueron trasladados al primer programa denominado “Capacitación” dependiente del MTSS y las mujeres, en función de su condición de “madres” quedaron incluidas en el segundo, denominado “Plan Familias” dependiente del MDS.

En este sentido, las intenciones del diseño del Plan Familias quedan evidenciadas a través del siguiente párrafo: “Este es un Plan considerado central como política de Estado. Tiende a promover los valores que cohesionan, articulan y hacen posible una vida armoniosa en familia y en sociedad (…) Estimulamos una política social de integración. Promovemos el respeto a los derechos humanos, la protección del adulto mayor, la integración de los discapacitados, la igualdad de trato y oportunidades de genero de los miembros de la familia y a la vez buscamos que se garantice la educación familiar, incluyendo una comprensión adecuada de la maternidad como función social…”(MDS; en página web), (resaltado en negrita propio)

Queda claro entonces “las oportunidades de género de los miembros de la familia” según los postulados del Plan fueron diferenciales. La población objetivo de este programa eran las mujeres en función de su rol materno. Desde la normativa podían traspasarse aquellos beneficiarios del Subprograma de Ingreso para el Desarrollo Humano (IDH) o beneficiarios/as del Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, que calificaran según lo dispuesto por el Art. 4° del decreto N° 1506/04. Es decir, con un nivel de escolaridad inferior a secundario completo y que tengan dos o más hijos menores de 19 años o discapacitados de cualquier edad. Este pase sólo puede efectuarse en aquellas localidades en las que el programa este instalado.

No obstante la normativa proponía excepciones -que se encontraban en la información sobre la documentación necesaria para el traspaso- figuraba lo siguiente: “En caso de que no haya mujer en el hogar, el hombre podrá optar por el traspaso y ser titular del subsidio”.Y que con el fin de no desalentar la participación laboral de lasfamilias destinatarias, el ingreso no remunerativo resulta compatible con otrosingresos, siempre que la totalidad del mismo no supere el salario vital y móvil” (MDS, 2008: s/d). (Resaltado mío).

De acuerdo a la información que ofrece el MDS, el Programa Familias para el mes de septiembre del año 2007 tenía 504.786 familias destinatarias, de las cuales 278.424 eran provenientes del PJJH, y el 94,4% de los titulares del beneficio eran mujeres8 y según los datos actualizados a Septiembre de 2007 en la provincia de Buenos Aires las familias beneficiarias del Plan Familias son 164.600 de los cuales 90.026 son familias traspasadas y en el caso particular del Municipio de La Plata las familias beneficiarias son 3695 y casi la totalidad (3682 las familias) provienen del PJJHD.

El diseño del plan marca con claridad y tal como muestra el texto, que el mismo está dirigido a las mujeres y en el barrio Altos de San Lorenzo las mujeres tienen incorporada esta concepción de mujer, madre, ama de casa e interpretan que la “capacitación” es para los hombres.

Desde octubre del 2009 tanto el Plan Familias como el Plan Jefes y Jefas de Hogar desocupados, fueron absorbidos por la Asignación Universal por Hijo (AUH).

Asignación Universal por Hijo para Protección Social

En el año 2009 el Gobierno Nacional promulga y posteriormente implementa el Decreto 1602/09: Asignación Universal por Hijo para la Protección Social con alcance nacional.9 Es una extensión en la cobertura de los beneficios establecidos en el Régimen de Asignaciones familiares. Se incluye dentro del sistema de seguridad social aquellos grupos familiares que se encuentran desocupados o que se desempeñan en la economía informal.

7 Ministerio de Desarrollo Social, a partir de ahora MDS.

8 Cf. Boletín de Novedades del Programa Familias correspondiente a septiembre del 2007.

9La Asignación Universal por hijo absorbió diferentes planes como el Plan Seguro de Capacitación y Empleo (MTSySS), Plan Jefes y

Jefas de Hogar Desocupados, Plan Familias (MDS).


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El objetivo de la AUH es mejorar la situación de las niñas/os y adolescentes en situación de vulnerabilidad social. El beneficio consistió en sus inicios en una prestación monetaria de $180 de carácter mensualpercibida por el padre, tutor, pariente por cada hijo hasta que cumpla los 18 años. 10 Tras dos aumentos desde la implementación de la medida no contributiva, el monto actual es de $ 270 y de $1080 si es una persona con discapacidad. La modalidad de pago consiste en que el 80% del monto previsto se abona mensualmente a los titulares del beneficio y el 20% será reservado en la caja de ahorro a nombre del titular, que podrá cobrarse una vez que certifique el cumplimiento de las condiciones exigidas. Hay un límite de 5 hijos para recibir este programa. A fines del año pasado y durante este año se extendió el beneficio para las madres embarazadas desde la semana 12 de embarazo.11

El ANSES -Administración Nacional de la Seguridad Social- es la entidad encargada de la implementación operativa, la supervisión, el control y el pago de las prestaciones.

Los requisitos para acceder a este programa son: ser niña/o y adolescente argentino, residente, o conresidencia legal en el país no inferior a tres años en el territorio argentino. Deben ser menores de 18 años que pertenezcan a grupos de familias de desocupados o que se desempeñen en actividades informales que no perciban un ingreso superior al salario vital y móvil.12 A este requisito, se le suma que no perciba ninguna asignación familiar.

Considerando los requisitos, la falta de documento de identidad es un rasgo que identifica a la población estudiada donde hay niñas/os, padres, madres, tutores de nacionalidad extranjera. Ello evidencia, que muchos de estos posibles perceptores, al no poseer documento de identidad no puedan percibir y gozar de los derechos enunciados.

De acuerdo a las condicionalidades, los adultos responsables de las niñas/os deben cumplir con el correspondiente control sanitario y aplicación de las vacunas obligatorias de los niños/as y adolescentes; y que partir de los cinco años se debe acreditar la concurrencia a los establecimientos educativos públicos.

Lo que establece el documento respecto a las condicionalidades es que: “El titular del beneficio deberá presentar una declaración jurada relativa al cumplimiento de los requisitos exigidos por la presentey a las calidades invocadas, de comprobarse la falsedad de algunos de estos datos, se producirá la pérdida del beneficio, sin perjuicio de las sanciones que correspondan” (Decreto 1602/09).

Esto que mencionamos anteriormente, respecto a las condicionalidades en comparación con el Plan Familias al igual que el Plan Joven, Plan jefes/as de Hogar por mencionar algunos, estaban referidos a la realización por parte de las mujeres de trabajos socialmente útiles, por lo general, trabajos comunitarios o asistenciales, o a su capacitación, sobre todo en actividades típicamente femeninas, para garantizar la permanencia o inclusión de los hijos en las escuelas y el control sanitario (Goren, 2011). En este sentido, aunque el Plan Familias desde la letra proponía la realización de actividades comunitarias en la práctica no se cumplía. Respecto de la AUH se ve un retroceso en este sentido, un reclutamiento de las mujeres en el hogar y en la obligación de cumplir exclusivamente con tareas de cuidado de los hijos. La “ceguera de género” en términos de Goren (2011) es lo que comparten los PTC. En este sentido nosotros vemos que esto se agrava con la segregación residencial.

10

Siempre que se encuentre en relación de dependencia con el adulto responsable. Por ejemplo, si el adolescente está emancipado no podrá estar inscripto en este programa. 11

Para acceder a la Asignación por Embarazo para Protección Social, se requerirá además de lo estipulado por el decreto 1602/09 acreditar la inscripción en el Plan Nacer del Ministerio de Salud para acreditar el estado de embarazo. En aquellos casos que la embarazada cuenta con cobertura de obra social, la acreditación del estado de embarazo será mediante certificado médico expedido de conformidad con lo previsto en dicho plan para su acreditación. 12

A partir de septiembre de 2011 el salario vital y móvil es de $2300. Art. 1.- Fíjase para todos los trabajadores comprendidos en la Ley de Contrato de Trabajo Nº 20744 (t.o. 1976), de la Administración Pública Nacional y de todas las entidades y organismos en que el Estado Nacional actúe como empleador, un SALARIO MINIMO VITAL Y MOVIL excluidas las asignaciones familiares, en PESOS DOS MIL TRESCIENTOS ($ 2300) para los trabajadores mensualizados que cumplen la jornada legal completa de trabajo, conforme al art. 116 de la Ley de Contrato de Trabajo Nº 20744 (t.o. 1976), con excepción de la situación prevista en el art. 92 ter y 198, primera parte, del mismo cuerpo legal que lo percibirán en su debida proporción, y de PESOS ONCE con CINCUENTA CENTAVOS ($ 11,50.-) por hora, para los trabajadores jornalizados. (Resolución 2/2011)


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En algunos casos estudiados en los dos barrios, mujeres jóvenes dejaron de percibir el plan joven al tener hijos y de esa manera perdieron la posibilidad de recibir cursos de formación y laborales. Eso será un tema pendiente de la AUH.

En palabras de Carla (23 años, 4 hijos, perteneciente al barrio Altos de San Lorenzo) reflejan lo anteriormente mencionado:

“…me gustaría hacer un curso de peluquería pero cuesta caro además uno tiene que comprar los materiales. La AUH no brinda cursos de capacitación”…

Continuando con el atravesamiento de género que caracteriza a las políticas sociales analizadas, Lozano y otros (2010) señala el lugar de la mujer en esta política: En la AUH se prioriza la titularidad femenina y, si bien en el DNU no se establecen los fundamentos de esta elección, generalmente la misma se sustenta en los argumentos que sostiene que este diseño propicia el empoderamiento femenino; a su vez supone que la mujer haga un mejor uso de la prestación en favor de los hijos, al tiempo que se sostiene que son ellas quienes resultan más vulnerables en el mercado de empleo. Preocupa de esta característica la visión que naturaliza a la mujer en el rol asociado con las tareas reproductivas en los hogares.

Plan Familias AUH

Año de surgimiento 2002 2009

Objetivos “…promover la protección e integración social de las familias en situación de vulnerabilidad y/o riesgo social, desde la salud, la educación y el desarrollo de capacidades, posibilitando el ejercicio de sus derechos básicos…”

“…mejorar la situación de las niñas/os y adolescentes en situación de vulnerabilidad social…” (Decreto 1602/09).

Requisitos - mujeres con un nivel de escolaridad inferior a secundario completo y que tengan dos o más hijos menores de 19 años o discapacitados de cualquier edad.

- El pase sólo puede efectuarse en aquellas localidades en las que el programa este instalado.

ExExcepción en casos que no haya mujer en el hogar, el hombre podrá optar por el traspaso y ser titular del subsidio

-Residencia legal en el país no inferior a tres años en el territorio argentino.

-Menores de 18 años que pertenezcan a grupos de familias de desocupados o que se desempeñen en actividades informales.

-Presentar la documentación que certifique la asistencia a las instituciones de salud y educativas.

-No percibir otra asignación familiar.

Condicionalidades Controles de salud (vacunación) y asistencia a la escuela.

Control de salud (vacunación) y asistencia a establecimientos educativos (obligatorio desde los 5 años)

Ingreso por hijo $150 por un solo niño/a a cargo, y a partir de allí $ 25

$270 por cada hijo. En caso de tener a cargo un niño/ a


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más por cada uno de los otros chicos/as a cargo

con discapacidad el monto es de $1080

Límite por cantidad de hijos 6 o más hijos $275 Hasta 5 hijos $1350. El 20% del total se entrega una vez presentada la certificación correspondiente

Organismos que la ejecutan Ministerio de Desarrollo Social Nación

Anses

Titulares Mujeres (excepcionalmente hombres)

Padres, tutores, curadores

Alcance Nacional Nacional

Cuadro de elaboración propia en base a información publicada por los organismos responsables de su implementación.

Implementación de la AUH. Puntos en debate

¿Beneficiarios o sujeto de derechos?

Un punto a analizar es la penalidad impuesta al no cumplimiento de las condicionalidades, 13 es decir al no contar con las condiciones para permanecer en el programa, se sanciona retirando a la familia del programa. Pero si uno de los objetivos del decreto es apuntar al desarrollo de conocimientos en los niños de menores ingresos, se debería aplicar otro tipo de acción que no tienda a excluir a esa familia sino a concientizar acerca de importancia de recibir un ingreso y sostener aquellos espacios de formación y crecimiento humano.

Además, si los derechos son constitutivos de todos los sujetos, ¿por qué determinados grupos sociales deben certificar su situación socio-económica y sus acciones para ejercer un derecho tan básico e indispensable como la educación y salud?. (Cogliandro, 2010). Por consiguiente, tanto la educación como la salud se establecen como áreas que se debe garantizar la asistencia. Si embargo, es de valorar la asistencia a estos espacios, en tanto participación en el acceso a ciertos derechos como la salud y la educación.

Existen dos maneras de analizar los destinatarios de la AUH. Por un lado, las niñas/os / adolescentes que tienen que acceder a los espacios de enseñanza educativa pública y al área de salud con los correspondientes controles sanitarios, y por otra parte, los padres, tutores, curador, pariente quienes reciben directamente la prestación monetaria no redistributiva y además deben presentar la certificación correspondiente, ya mencionada. Es así que algunos estudios sobre el tema hacen hincapié en que la titularidad del beneficio corresponde a los adultos responsables, y aquellos que la ubican en los niños, niñas y adolescentes.

Dado que la AUHPS promueve el acceso a la educación y los controles sanitarios, algunos autores se preguntan: ¿están preparados los servicios de educación y salud para hacer frente a lo estipulado por el plan?, ¿la AUHPS, como política universal, contempla los cambios necesarios en cuanto al aumento de profesionales para cubrir la demanda? ¿las instalaciones edilicias, tanto educativas como de salud, son suficientes con el incremento de la demanda?

A partir de la asignación el jardín aumentó notablemente la matrícula, y tratamos de acomodarnos con las que estamos, pero nos haría falta más gente. (Palabras de la trabajadora social del Jardín Comunitario Maternal de Villa Alba)

En este sentido, Cogliandro (2010) plantea que las condiciones del programa están puestas en la demanda, es decir en las obligaciones y requisitos, pero no se hace hincapié en las ofertas de los servicios de salud y educación para asegurar esas condiciones.

13

Ver trabajo Lo Vuolo, Rubén (2009), González (2010).


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¿La AUHPS viene a terminar con el clientelismo político?

Por otro lado, persisten cuestiones relacionadas con el clientelismo. Por ejemplo a partir de una experiencia de trabajo en una institución educativa de la localidad de Berisso, nos comentaba la directora que en algunos colegios, para firmar la libreta que garantizaba la regularidad del alumno, se cobraba dinero. El clientelismo toma diferentes connotaciones a partir de las condicionalidades de la AUH.

En el barrio Altos de San Lorenzo, una puntera barrial manifestó lo siguiente: “le conseguí la asignación familiar a 15 familias… yo fui a 49 y 10 (se refiere a las calles), dejé a mis hijas acá solas, pagué con dinero de mi bolsillo. A ellas (se refiere a las mujeres del grupo) les resulta cómodo que yo haga todo (…) No es seguido pero hay que ir a un acto. Y si tengo 24 mujeres en la bolsa (se refiere a la de alimentos) y somos dos las que vamos al acto nos la van a sacar porque no responden (…) todo esto lo conseguí trabajando para (refiere a un nombre XXX)” (manifestó Marcela, puntera barrial desde el 2009, 40 años, 7 hijos, 4 nietos).

Esta puntera barrial, que exige que las mujeres vayan a las movilizaciones sino “les da de baja en la bolsa de alimentos”, es la misma que hace dos años criticaba a las punteras barriales que le hacían esto a ella. Se evidencia con esto un cambió en la mirada sobre este rol, ella era “subordinada” y, actualmente el resto de las mujeres pasaron a ser “subordinadas” de ella. En algún punto se bifurcó su trayectoria de vida a partir de la politización.Las estrategias clientelares para la manipulación política en los programas sociales son varias, tanto a nivel discursivo, con la cobertura, en lo contractual y a nivel institucional (Carrión M, Bellettini O; 2008: 224; 225). Se juega con la necesidad del sujeto, amenazando con la pérdida del beneficio, con no conseguirle “los planes políticos”, tal como son nombrados por la referente en relación a los planes PEC (Planes de Empleo Comunitario). Las punteras son criticadas por sus pares por “acaparar” recursos que les da el gobierno (leche, mercadería, etc) y por distribuir los planes sociales entre sus familiares directos. Sin embargo, tal como lo plantea Auyero (2007) parafraseando a Goldberg “con el número de desocupados rondando entre e 14 y el 16%, y más de la mitad de los argentinos viviendo por debajo de la línea oficial de pobreza, los pobres encuentran en los punteros del Partido Justicialista una de las pocas fuentes para satisfacer sus necesidades materiales básicas…” (Auyero Javier; 2007: 85, 86)

Desde la letra tanto en el Plan Familias como en la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social se busca “modificar” la política de Estado clientelar, se difunden por todos los medios de comunicación los números telefónicos del ANSES para hacer consultas, se recibe a la población en todas las sucursales del país, afirmando siempre que “el trámite es personal y no necesita ningún tipo de gestor”; “Nadie puede cobrarle nada por inscribirlos”, “no necesita intermediarios”,14sin embargo, la figura política de estos “punteros” sigue siendo muy fuerte en los barrios. Persiste una relación difícil de romper: la fidelización a la puntera política o puntero.

Se ha generado un círculo vicioso, por un lado, se ha creado una dependencia por parte de las mujeres a este tipo de planes y, por otro, el diseño y la ejecución de los mismos refuerza esa dependencia. Esto en palabras de Schettini (2009: 80)15 significa una paradoja, dado que si las personas obtienen un trabajo en el empleo formal pierden el Plan.

Los resultados de la tesis de maestría (Torillo, 2011) mostraron como a partir del Plan Familias y la AUH se ha buscado más transparencia en el otorgamiento de planes sociales no obstante, a pesar de lo exiguo de los ingresos de estos planes, los cambios han significado un aumento importante en los ingresos de estos hogares16 ya que les da a estas mujeres mayores posibilidades (aunque nunca suficientes) de mejorar algunos aspectos de su vida cotidiana y con ello su deteriorada calidad de vida. Pero a pesar de los cambios introducidos, persiste la necesidad del mediador (Schettini, 2009) para gestionar un plan. Está cristalizado en las historias y experiencias de las mujeres históricamente beneficiarias de los planes sociales y de empleo.

14

Esta información se puede ver en la página web oficial del ANSES (www.anses.gov.ar) y desde el discurso de representantes del gobierno en los medios masivos de comunicación. 15

En las diferentes investigaciones desarrolladas en el marco del Programa de investigación Movimientos sociales y condiciones de vida dirigido por Cortazzo, se han analizado las paradojas que explica Schettini (2009). 16

El estudio de Goren indica que desde 2003 hasta 2010 se ha producido una mejora en los ingresos de la población, los ingresos de hombres y mujeres crecieron simultáneamente (la brecha se reduce de 0, 6 veces a 0, 7 entre 2003 y 2010).


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Señalaban Carpio y Novacovsky (1999) que el desafío de las políticas públicas era lograr una nueva institucionalidad pública y crear un nuevo modelo de política social. En este sentido, consideraban que era fundamental lograr el empowerment17 (empoderamiento) por parte de los sectores populares. Esto en parte se ha logrado con el nuevo modelo inclusivo a través del Plan Familias y la Asignación Universal por hijo (AUH) principalmente este último, marca una gran diferencia con todos lo planes focalizados y asistencialistas que se venían desarrollando desde la década del 1980. La búsqueda de la universalización fue un cambio sustancial en las políticas sociales de Argentina.

AUH ¿política universal?, ¿focalizada?

Son diversas las opiniones que circulan alrededor de la universalidad18 de esta política; consideramos mencionar que si bien alcanza niveles mas amplios que programas anteriores, no se logra una cobertura universal de la niñez. Las estadísticas indican que están cubiertos 3, 4 millones de menores de 18 años: 1, 5 millones de menores que estaban fuera de todo sistema de protección social y 1, 9 millones que se traspasaron al programa actual (Familia, Capacitación y empleo, madres de más de 7 hijos); no están cubiertos por el estado, es decir que no recibir ningún tipo de asistencia estatal 2, 8 millones de menores de 18 años.19

Los sectores que quedan excluidos son los hijos e hijas de trabajadoras/es que se desempeñan en la economía informal pero que perciben un ingreso superior al mínimo vital y móvil; niños, adolescentes de 18 años que están emancipados, empleados; percibiendo asignaciones; o que estén con menos 3 años de residencia en el país; los que no tienen documento de identidad o documentación probatoria de relación filial en regla y los hijos de monotributistas. El programa se designa Asignación Universal por Hijo, sin embargo, sigue siendo focalizada a un sector y a cierta población y además fija el acceso a los derechos de salud, educación y a percibir un ingreso con un límite en la cantidad de hijos que la familia presenta para acceder al programa.

Se identifican dos maneras de pensar el concepto de universalidad en las políticas sociales: una primera acepción más tradicional referida como aquellas que otorgan cobertura ante los riesgos sociales a toda la población por su condición de ciudadano; la otra acepción hace referencia aquellas políticas que definen un grupo destinatario con un acceso diferencial a las prestaciones (Lozano, 2011)

En este sentido nos preguntamos: ¿la AUH tiene que ser para todos?¿quiénes serían “todos”? ¿cuáles serían los criterios de selección más inclusivos para que llegue a todos los sectores vulnerados?

En consonancia Salvia (2011) expresa “La AUH constituye una importante fuente de transferencia de ingresos de amplia cobertura pero que todavía no llega a ser universal...”

Reflexiones finales

Diversos autores como Cruces, Gasparini (2010), Agis, Cañete y Panigo (2010), argumentan la amplitud respecto al Plan Familias del titular directo de la prestación monetaria. Desde la letra se expresa “ARTICULO 14 bis.- La Asignación Universalpor Hijo para Protección Social consistirá en una prestación monetaria no retributiva de carácter mensual, que se abonará a uno sólo de los padres, tutor, curador o pariente por consanguinidad hasta el tercer grado, por cada menor de DIECIOCHO (18) años que se encuentre a su cargo o sin límite de edad cuando se trate de un discapacitado…” (Decreto 1602/09)

La amplitud del beneficio también se expresa en la cantidad de monto destinado, el plan familias otorgaba 150 por el primer hijo y luego 25 por cada hijo y la AUH comenzó con $180 por c/u hasta 5 hijos ahora aumentó a 270. Comparativamente es significativo el aumento, sin embargo ¿es suficiente?

17

Se entiende por empoderamiento al proceso por el cual los sujetos ganan control sobre las decisiones y condiciones de su propia vida y logran expresarse en este caso referido a los sectores más desfavorecidos. (Carpio y Novacovsky, 1999; Zaga Szenker, 2009). 18

Participación en la Jornada de discusión sobre la Asignación Universal por Hijo para Protección Social, realizada en la Asociación Argentina de Especialistas en Estudio del Trabajo (ASET), Buenos Aires 2011. Los distintos expositores representantes de la OIT, UNICEF, ASET, funcionarios e investigadores centraron su atención en debatir acerca del diseño, implementación de la AUH a partir de algunas experiencias concretas, además expusieron datos estadísticos sobre los posibles impactos de la AUH en las condiciones de la población destinataria. Dentro de las críticas a la AUHPS realizadas posterior a su creación, fue la cuestión de la universidad respecto a la extensión y cobertura del mismo. 19

Extraído de Análisis de Lozano e investigadores de la CTA. Fuente de información: Indec y Anses.


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Continuando con las semejanzas de ambos planes sigue existiendo la incompatibilidad de planes. Sigue siendo dirigido a las mujeres, dado que las estadísticas muestran que el 87% de las beneficiarias pertenecen al sexo femenino. Asimismo desde la letra del decreto queda expresado que los titulares del beneficio no deben ser necesariamente mujeres y en este sentido hay un avance en el reconocimiento de la perspectiva de género en el diseño de las políticas sociales. Asimismo debería ir acompañado de políticas de concientización en los barrios.

La AUHPS sigue ubicando a la mujer en el lugar de madres, sin embargo esto entra en tensión con algo planteado por diversos autores (Goren 2011, Ruiz 2011) con las maneras en que las mujeres, en su cotidianeidad viven y ejercen “nuevos derechos” a partir de la percepción de la AUHPS. En este sentido el ingreso percibido supone cierta estabilidad ya que, articulado con los demás ingresos monetarios y no monetarios percibidos, es una base de ingreso seguro que habilita a las mujeres a pensarse desde un lugar diferente, a negociar otros espacios familiares, a proyectar trayectos formativos que les permiten mejorar su condición y el bienestar general de estos hogares (Goren, 2011). Nosotros ponemos en duda esta afirmación, nos interesa seguir profundizando si esto es así, nos parece apresurado pensar en cambios a partir de una política de reciente implementación, además consideramos que entran en juego otros condicionantes estructurales como el lugar de residencia, las relaciones sociales históricas y las trayectorias personales.

En este escenario, nos interrogamos sobre la manera en que se garantiza la inclusión e integración en la sociedad, por medio de este programa nacional, sí a partir de la educación y el sistema sanitario se construyen mecanismos disgregadores o diferenciales según las condiciones de existencia de los sujetos. Consideramos que se sigue reproduciendo la segregación residencial territorial, que los espacios de socialización y educación siguen siendo cercanos a los lugares de residencia.

Por último hay que destacar que desde las políticas sociales se pone énfasis en el “destinatario” que debe cumplir con los requisitos para acceder a los servicios, evaluando sus conductas y sin cuestionar las posibilidades reales y concretas de los alcances en la implementación de los programas, es decir, las condiciones de infraestructura existente para su implementación, los profesionales disponibles para responder a las demandas que requiere este plan, etc. Esto conlleva a culpabilización y moralización de las conductas cuando desde esta visión se ubica las causas de los problemas en la propia familia, y no en hacer una historia social de los fenómenos en términos de Bourdieu y Wacquant L J.D (1995) tratar de comprender el proceso por el cual no pueden cumplir con los requisitos solicitados, etc.

Pareciera que ser pobre conlleva a priori constantemente a certificar la situación de pobreza en la que se vive y estar expuesto a la constante asistencia obligatoria hacia las instituciones y servicios para poder sobrevivir en esta sociedad.

Respecto del carácter focalizado del programa, desde quien puede acceder al mismo hasta el límite de los hijos, el desafío radicaría en universalizar el beneficio hacia los hijos de todos los trabajadores independientemente del tipo de relación laboral en que se desempeñe. Muchas veces cobrar más que el salario mínimo vital y móvil no garantiza los recursos mínimos para satisfacer las condiciones mínimas de subsistencia.

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Cf. Boletín de Novedades del Programa Familias correspondiente a septiembre del 2007.


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Análise sociológica das instituições componentes do arranjo produtivo local da piscicultura no município de restinga sêca no estado do rio grande do sul

TURRI, Tainá. UFSM – Universidade Federal de Santa Maria

PALAVRAS-CHAVE: Arranjo Produtivo Local, Política Pública, Nova Sociologia Econômica

INTRODUÇÃO

Este artigo faz uma breve análise do conjunto de instituições que formam o ambiente institucional que abriga o Arranjo Produtivo Local (APL) da Piscicultura da região do COREDE Jacuí-Centro, especialmente o município de Restinga Sêca. A pesquisa foi baseada na dissertação de mestrado “Análise sociológica das instituições componentes do Arranjo Produtivo Local da Piscicultura no Município de Restinga Sêca no Estado do Rio Grande do Sul” de minha autoria, que teve como objeto de pesquisa o APL em questão.

Neste trabalho analisou-se as instituições participantes do APL da Piscicultura (ADESUL – Agência Sul-americana de Desenvolvimento, COREDE Jacuí-Centro – Conselho Regional de Desenvolvimento, EMATER - Associação Riograndense de Empreendimentos de Assistência Técnica e Extensão Rural, Universidades – Universidade Federal de Santa Maria e Universidade Luterana do Brasil – campus Cachoeira do Sul, e a Prefeitura de Restinga Sêca que foi o município escolhido para análise desta pesquisa entre os sete municípios integrantes do COREDE Jacuí-Centro, que são: Cachoeira do Sul, Cerro Branco, Novos Cabrais, Paraíso do Sul, Restinga Seca, São Sepé e Vila Nova do Sul).

A partir dessa análise, compreendida pela ótica da sociologia econômica, que postula o evento econômico como socialmente constituído, focou-se a atenção analítica sobre o conjunto difuso de interesses e práticas das instituições componentes do APL da piscicultura.

ARRANJO PRODUTIVO LOCAL E A NOVA SOCIOLOGIA ECONÔMICA E A TEORIA DA ESTRUTURAÇÃO

O conceito de Arranjo Produtivo Local (APL), na literatura brasileira sobre este conceito, é caracterizado como uma política pública que visa ao desenvolvimento de atividades econômicas diversas, estruturando conjuntos de empresas e instituições interdependentes e com potencial para cooperação, fazendo que atores econômicos obtenham a capacitação e o desenvolvimento para consolidarem e expandirem suas atividades sobre novos mercados, gerando os bons efeitos sociais e econômicos. Um APL pode aglutinar esforços em todos os níveis de poder político (federal, estadual e municipal), além de reunir aparatos de instituições com recursos variados para a consecução dos objetivos do projeto. As ações de funcionamento de um APL iniciam com uma rigorosa preparação técnica do Governo Federal (de suas instituições participantes), passando por estágios intermediários de apreensão de demandas, conhecimento das particularidades locais até o estágio efetivo da implementação de ações que beneficiem indivíduos, empresas e atividades no plano local, fazendo assim, o funcionamento de um APL.

O APL analisado para esta pesquisa intitula-se “Implantação do Arranjo Produtivo de Piscicultura nos Municípios do COREDE Jacuí-Centro do Estado do Rio Grande do Sul”, que tinha como objetivo, a partir do contexto do desenvolvimento regional da região especificada para um APL de piscicultura, gerar trabalho e renda nos municípios da região. Tornou-se necessário um agrupamento de instituições públicas e privadas, além dos próprios pequenos produtores em vias de se tornarem também piscicultores, para proveras condições necessárias capazes de gerar os resultados esperados para a organização da produção, seu desenvolvimento técnico e gerencial, sob bases cooperativas eficientes para, ao final, propiciar a colocação de um produto competitivo no mercado – função principal desse APL.

Os municípios beneficiados com o APL apresentam os típicos problemas deste território: pequenas propriedades familiares inviabilizadas, em dificuldades financeiras, baixa diversificação de atividades no meio rural e forte necessidade de alternativas para a geração de trabalho e renda.


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O desafio inicial do APL era iniciar uma produção de peixe em escala regular a partir das expectativas de consumo com um padrão de qualidade pré-estabelecido (esses dados foram pesquisados brevemente pela ADESUL – Agência Sul-americana de Desenvolvimento – para o planejamento do APL. Entretanto, a chance de êxito na criação de peixes na metade Sul requer a constituição de um complexo de instituições interrelacionadas que articule desde as instituições ligadas à pesquisa e ao planejamento, passando pela produção, até os estímulos mais apropriados ao mercado, com pretensões de que sejam geradas vantagens para todos os integrantes da cadeia. Assim, criou-se para a execução desse APL (mais no planejamento do que na prática do funcionamento do APL), uma base institucional que agregou as instituições como a EMATER - Associação Riograndense de Empreendimentos de Assistência Técnica e Extensão Rural - (na função de apoio técnico). Compõem, além disso, nessa estrutura as instituições de ensino superior (UFSM – Universidade Federal de Santa Maria - e ULBRA – Universidade Luterana do Brasil ) responsáveis, no planejamento do APL, pela pesquisa e desenvolvimento, no aprimoramento da criação e da carne de peixe, na criação de mecanismos de incremento do consumo, inserção no mercado externo, planejamento de marketing e gestão do negócio, de forma a garantir a competitividade do produto e sustentabilidade do empreendimento. O COREDE – Conselho Regional de Desenvolvimento – e também as Prefeituras integrantes do COREDE Jacuí-Centro, fazem parte desse arranjo técnico do APL da Piscicultura, e serão analisadas no decorrer do texto.

A operação do APL pretendia a integração de toda a cadeia institucional incluída no APL da Piscicultura: a produção, a transformação, a comercialização, a pesquisa e o desenvolvimento, contando-se que cooperassem os produtores, os parceiros e as cooperativas que foram inseridos no planejamento do APL. O Estado poderia atuar em vários níveis, seja na coordenação e na promoção de iniciativas sociais e empresariais, como a definição de implemento de linhas de crédito, como na concepção e implantação de programas de desenvolvimento mais contextualizados e, particularmente, nos municípios implicados, na operacionalização das compras públicas do peixe produzido para serem utilizados na merenda escolar desses municípios – por isso seu papel é fundamental (esse é um dos principais focos no planejamento do APL, pois esse fato poderia concretizar a venda efetiva do peixe produzido pelo APL).

A abordagem da Nova Sociologia Econômica, da Teoria de Mark Granovetter (1990) permite a análise do APL da piscicultura para além de sua constituição econômica, mais precisamente das dimensões sociais formativas diversas e difusas.

A Nova Sociologia Econômica empenha-se em identificar as formas de inserção social das ações econômicas e a influência das relações sociais nos resultados econômicos. Os enfoques são diversos e dentre eles destaca-se a “estrutura do mercado”, visto como constituído de redes interpessoais.

Granovetter afirma proposições que orientam a sua reflexão: a ação econômica é socialmente situada e as instituições econômicas são entendidas como construções sociais.

O ponto de partida da Sociologia Econômica é a ação econômica definida em termos de escolha entre meios raros ou como sendo orientada para a satisfação de necessidades definidas pelos indivíduos em situação de escassez (GRANOVETTER, 2000). Afirmar isso significa que, para Granovetter, os atores perseguem também objetivos sociais, como a sociabilidade, o reconhecimento, o status e o poder. Além disso, o problema da economia neoclássica para Granovetter reside menos numa psicologia ingênua do que no esquecimento das estruturas sociais, ou seja, afirmar que a ação econômica é socialmente situada significa que os indivíduos não agem de maneira autônoma1, mas que suas ações estão imbricadas em sistemas concretos, contínuos, de relações sociais, ou seja, em redes sociais: é a tese da imbricação social das ações econômicas de Granovetter.

A lógica de concepção e funcionamento do APL é ilustrativa desta realidade do econômico profundamente envolvido e orientado por processos e razões não-econômicas. O centro articulador das operações do APL, que fazem a ponte entre a política pública emanada de Brasília e as ações concretas dirigidas ao piscicultor, a saber, o COREDE Jacuí-Centro é uma entidade mais política e devotada aos problemas sociais de toda ordem do que propriamente uma entidade de natureza e operacionalidade econômica.

1 A estrutura não afeta o indivíduo na formação de suas vontades e planos de ação. A estrutura, por sua vez, seria moldada pelos

poderes inequívocos do indivíduo (GIDDENS, 2009).


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A forma assumida pelas instituições é fortemente condicionada pelo conteúdo e pela estrutura das relações sociais nas quais a ação econômica está imbricada, ou seja, pela configuração das redes sociais. Granovetter afirma que, muitas vezes, as atividades econômicas nos países em desenvolvimento encontram-se freadas pela falta de confiança existente na sociedade. A confiança enraíza-se nas redes de relações interpessoais, assim sendo, a falta de confiança freia o desenvolvimento. O autor dá um exemplo, de um mesmo país, ou numa mesma região, diversos grupos sociais terão resultados econômicos diferenciados dependendo de sua estrutura social e a forma assumida pelas empresas dependerá também desta mesma estrutura social, o que implica na dependência das redes sociais. Nesse nível, a confiança é considerada como um elemento estruturante da relação entre as macroinstituições, como é o caso dos parceiros institucionais envolvidos no APL da piscicultura de Restinga Sêca.

Anthony Giddens remete-nos à interação entre indivíduo e estrutura e sobre os processos e dinâmicas constituidores do indivíduo e da estrutura2. A base da teoria giddensiana está na produção e na reprodução da sociedade. Os indivíduos são os atores institucionais, os organismos parceiros que, a partir dos estímulos da coordenação COREDE Jacuí-Centro, operam segundo os objetivos do arranjo produtivo. A escolha por conjugar as proposições de Giddens com os postulados teóricos de Granovetter está em que a teoria de Giddens preocupa-se e articula mais a relação entre micro e macro estruturas da perspectiva da reprodução de uma ordem econômica, social e política em conformidade com certos aspectos do APL, especificamente, no foco de Giddens com a reprodução do sistema.

Em um nível analítico do APL, estima-se o quanto e de que maneira as relações sociais sustentadoras do APL da piscicultura conectam-se com os sistemas sociais no espaço e tempo; também que elementos normativos e alocativos são articulados no APL da piscicultura em uma conexão de elementos de sociabilidade e econômicos. As práticas econômicas e sociais do APL estruturam-se como rotinas que se conectam com o macro mundo. Em outro nível analítico — o que trata da inserção dos parceiros institucionais (EMATER, Universidades, Prefeituras, dentre outras) —, verifica-se um elo com o sistema. Não é mais o indivíduo piscicultor que age com base em suas boas razões, mas instituições, com funções particulares (prover recursos no campo da gestão da pequena empresa; transferir tecnologia para o pequeno piscicultor; dar o apoio político no âmbito das compras públicas no sentido de viabilizar um mercado seguro e mínimo), que se articulam em níveis maiores de eficiência técnica, política e de gestão, passíveis de gerar ganhos maiores ou menores para o pequeno piscicultor.

A racionalidade do pequeno piscicultor é indicativa de seu ajustamento a uma ordem de realidade difusa que é o APL da piscicultura e materializa-se em práticas e rotinas que se constituem em sinalizações e disposições para interagir com os parceiros institucionais do arranjo produtivo. Os parceiros institucionais, por seu turno, deparam-se, na perspectiva da função e eficiência típicas, com este piscicultor e a sua racionalidade sobre o seu negócio (aqui, incluído o negócio Piscicultura, podendo ser assim caracterizado).

O tópico do poder constitui-se em um aspecto particular quando se pensa a realidade social complexa que permeia o APL da piscicultura. No contexto dos parceiros institucionais, o fenômeno do poder ocorre pelas características intrínsecas de cada entidade, de sua funcionalidade e das vantagens operacionais dadas e suas vinculações com outras esferas de poder. Pode-se chegar a aferir uma hierarquia entre as entidades pelo predomínio de algumas delas sobre as outras de um ponto de vista político (maior grau de articulação com instâncias políticas diversas, federal, estadual e municipal) e prático (de agir de forma operacional no interior do APL).

A desarticulação dos piscicultores é verificada pela ausência de organismos representativos e ativos no encaminhamento das demandas e das soluções do setor. O indivíduo piscicultor, ademais, manifesta suas porções de poder nas injunções da vida cotidiana, seja no plano estrito do APL, seja no âmbito de sua família e

2As indagações, que a teoria da estruturação fazem, buscam os motivos pelos quais vivemos em sociedade, e das tensões e facilidades

nas conexões entre o indivíduo e o meio social. Hoje, as concepções que predominam sobre as relações entre indivíduo e sociedade apontam que é a diferenciação das partes que gera a unidade do conjunto; porém, o contrário também é verdadeiro. Os indivíduos convencionam a vida em sociedade, mas a sociedade é, em múltiplos sentidos, quem dá origem ao indivíduo. Os indivíduos fazem a sociedade ao mesmo tempo em que é um indivíduo porque a sociedade assim o faz (GIDDENS, 2009).


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de sua comunidade. Sua interação com os parceiros institucionais não ilustra capacidades maiores de produzir resultados conforme lhe apraz.

ARRANJO PRODUTIVO LOCAL DA PISCICULTURA DO COREDE JACUÍ-CENTRO

A data da proposta do APL remonta a junho de 2007. A proponente foi a Agência de Desenvolvimento de São Sepé (primeiro nome da ADESUL, que, hoje, é Agência Sul-americana de Desenvolvimento), enquanto que o COREDE (Conselho Regional de Desenvolvimento) consta no projeto como entidade interveniente, sendo que o período de duração do APL foi estimado em 24 meses.

O projeto do APL da piscicultura foi organizado e planejado pelo COREDE Jacuí-Centro e a execução ficou a cargo da OSCIP ADESUL. O recurso destinado ao APL veio do Ministério da Integração Nacional, aprovado em duas parcelas de financiamento, perfazendo um total de 500.000 reais.

- Ficha Técnica3:

Total do Projeto: R$ 579.643,38

Valor a ser financiado: R$ 561.643,38

Contrapartida: R$ 18.000,00 (3,11%)

Beneficiários diretos: 685 Produtores Rurais4

Beneficiários indiretos: 3.500 pessoas (mão de obra familiar)

Custo por Propriedade: R$ 846,19 (incluído o valor de contrapartida)

Estimativa de incremento de renda por propriedade: R$ 1.140,00

- Entidades Parceiras:

* EMATER/RS;

* Universidade Luterana do Brasil – ULBRA/Cachoeira do Sul;

* Universidade Federal de Santa Maria – UFSM;

* Sindicatos Rurais dos Municípios do COREDE Jacuí-Centro;

* Sindicatos de Trabalhadores Rurais;

* Serviço Nacional de Aprendizagem Rural – SENAR;

* Prefeituras dos municípios que compõem o COREDE Jacuí Centro;

* Secretarias Municipais de Agricultura;

*Secretarias Municipais de Educação.

O COREDE Jacuí-Centro, responsável pelo APL da piscicultura, é um dos personagens principais do arranjo técnico do arranjo. Ele é o mediador entre o Governo Federal, a ADESUL e todos os outros parceiros. As demandas legítimas dos cidadãos, cooperativas e demais representantes das comunidades para chegarem até a esfera federal precisam da legitimidade que o COREDE possui. Assim, todos se reportam ao COREDE. Os recursos vindos do Ministério da Integração Nacional, antes de repassados às instituições, são aprovados pelo COREDE em assembleia com todos os municípios envolvidos.

A ADESUL, Agência Sul-Americana de Desenvolvimento, é uma OSCIP, Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, responsável pela elaboração do projeto. A OSCIP fez o estudo estatístico e apresentou a viabilidade do projeto em Assembleia do COREDE, sendo assim, adquirindo direito de operacionalizar o projeto.

3 Conforme dados da Agência de Desenvolvimento da Região Sul (ADESUL, 2007).

4 Pertencentes aos sete Municípios do COREDE Jacuí-Centro


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A partir do convênio firmado com o COREDE e os municípios integrantes, ficou sob responsabilidade da ADESUL a execução do APL, juntamente com as prefeituras. Isso significou a contratação de um técnico agrícola para assessorar os então “futuros piscicultores”.

Mas antes das visitas do técnico agrícola, foram realizados seminários com esses produtores classificados ou dispostos a entrar no projeto5. No caso de Restinga Sêca, foram feitas reuniões para que os produtores, em questão, conhecessem o APL e, caso aceitassem participar, se inscrevessem para começar a receber o apoio técnico para construir a infraestrutura necessária para começar a produção do peixe para a piscicultura. Após isso, foram realizadas reuniões para aprendizagem sobre como produzir e como se caracterizava esse tipo de piscicultura proposta no APL. Essas reuniões aconteceram no Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Restinga Sêca.

Após a adesão ao APL, o técnico contratado da ADESUL passou a visitar as propriedades cadastradas no projeto, dando suporte técnico. Enquanto isso, as prefeituras ficaram responsáveis pela construção dos tanques para receber o peixe.

No projeto original do APL da Piscicultura constam a Universidade Federal de Santa Maria (UFSM) e Universidade Luterana do Brasil (ULBRA) como integrantes do APL, para atuarem como base e fonte de pesquisa para um melhor aproveitamento da atividade da Piscicultura no APL.

No projeto do Arranjo Produtivo Local, consta a EMATER como entidade parceira para o desenvolvimento do projeto. Antes disso, na formulação do projeto, a ADESUL utilizou-se das pesquisas já realizadas pela EMATER sobre a Piscicultura no Estado do Rio Grande do Sul – onde foi constatado que, entre os maiores entraves à piscicultura no Estado, se achava a falta de assistência técnica.

Com o andamento do projeto, a função específica da EMATER era de fornecer assistência técnica complementar e trabalho extensivo nas propriedades.

A função específica das Prefeituras, dentro do projeto, mais precisamente, as suas Secretarias de Agricultura, foi a de, assim como a EMATER, fornecer apoio técnico, político e, principal e fundamentalmente, as prefeituras teriam que ser os primeiros compradores por meio do instrumento legal das compras públicas para destinação à alimentação escolar.

O fornecimento dos instrumentos para a construção dos tanques para receber os peixes também ficou a cargo das prefeituras municipais (o instrumento para a consecução do trabalho, no caso de Restinga Sêca, era uma escavadeira).

Durante as reuniões para cadastramento dos integrantes (produtores) beneficiados pelo APL, foi feita uma lista de ordem para recebimento das máquinas para construção dos tanques/açudes nas propriedades. Sendo assim, após esse cadastramento, o técnico da Secretaria de Agricultura do município levava a escavadeira até as propriedades e acompanhava a construção desses tanques.

Resumidamente essa é a descrição das atribuições desenvolvidas (ou não desenvolvidas) pelas instituições componentes deste Arranjo Produtivo Local da Piscicultura. Como conclusão, analisou-se a ação desse APL até o momento do final da pesquisa (abril de 2011).

CONCLUSÃO

Para se obter as respostas para compreender o desenvolvimento do APL da Piscicultura, analisou-se o caso concreto das ações implementadas no município de Restinga Sêca no Rio Grande do Sul - considerou-se o ambiente organizacional, e assim, detectou-se as grandes lacunas que há entre a realidade de um modelo de desenvolvimento articulado e concebido em níveis de abstração sofisticados e a materialização das partes do projeto que efetivamente lograram algum êxito.

Este APL da Piscicultura foi dirigido para a pequena empresa familiar, que caracteriza-se via de regra, com um desempenho limitado e de baixíssima eficiência econômica. Considerando-se o capital cultural e social das famílias envolvidas, dificilmente se poderia imaginar uma mudança substantiva em termos de mentalidade e

5 Por não receber essa e outras informações da ADESUL, fica impossível afirmar como ocorreu esse processo para escolha ou

adequação dos produtores passíveis a entrar no projeto do APL.


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ingresso em outro patamar de produção, comercialização e mudança de realidade socioeconômica, ao menos projetavam-se, como um dos objetivos do APL, ganhos que, agregados aos ganhos das dinâmicas quase de subsistência, pudessem trazer uma melhora substantiva quanto aos rendimentos econômicos.

Entre o projeto governamental, nas suas discussões ampliadas e as tramitações nos níveis intermediários, até a implantação do projeto em si, a realidade é de total discrepância entre um nível (mais abstrato de elaboração governamental federal) e outro (a realidade dos piscicultores em suas propriedades distribuídas no município de Restinga Sêca).

O APL da piscicultura do Jacuí-Centro não lidou com situações complexas de aglomerações de pequenas empresas superespecializadas, com níveis de interação e cooperação efetivos, em uma dinâmica de aprendizagem e cooperação entre si, em média ou grande escala e com penetração real nos mercados mais competitivos e rentáveis.

Ainda assim, em bases menos complexas de interação, os resultados concretos reunidos mostram que todos os parceiros apresentaram um grau de articulação precário. A interação entre instituições de ensino e de crédito, respondendo aos estímulos (que, na realidade, não aconteceram) da Prefeitura é correspondente à ineficácia de instâncias como a associação de produtores e de cooperativas.

As partes inarticuladas do APL da piscicultura de Restinga Sêca são resultado dos entraves na harmonização das aglomerações e atores institucionais de natureza distintas — econômica, política e social. Vinculadas pelas atividades econômicas, as dimensões da política da sociedade e da economia, para o caso concreto do APL do Jacuí-Centro, em Restinga Sêca, apresentaram a realidade de uma esfera, em algum grau, em conflitos. Os motivos políticos e a lógica da ação política rivalizavam com os objetivos maiores do projeto de um APL.

O APL seguiu pelos caminhos dos particularismos dos grupos de poder. Alguns piscicultores receberam algum tipo de atenção e prioridade em algumas ações previstas e implementadas. Outros, geralmente identificados como de oposição ao grupo político que governa o município, queixaram-se de um déficit de atenção deste ator institucional, que é a Prefeitura. Com o comportamento seletivo da Prefeitura, os objetivos difusos da interação entre empresas e empreendimentos (do piscicultor aos prestadores de serviços, fornecedores de insumos, clientes, etc.) ficaram mais distantes de serem concretizados.

Não é que a Prefeitura seja o ponto sensível para tudo funcionar bem no interior de um APL. Outras partes (parceiros institucionais) também precisam funcionar bem. Verificou-se que o SEBRAE (Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas), as universidades e demais parceiros passaram distante das rotinas do projeto – sendo que o próprio SEBRAE não foi incluído no projeto original do APL.

Dois atores são fundamentais visíveis no tocante ao início e à implementação do APL: o COREDE do Jacuí-Centro e a ADESUL. Entre uma instância e outra, as prefeituras apresentaram-se fortemente como partes interessadas e facilitadoras para o incremento do APL da piscicultura de Restinga Sêca. O que evidenciou-se é um vazio institucional também por parte dessas instituições, uma sucessão de eventos desarticulados que, ao final, produziram a realidade de um piscicultor solitário e desassistido, improvisando e seguindo a intuição para os problemas diários ligados à realidade da piscicultura.

Em termos formais, o APL da piscicultura do COREDE – Jacuí-Centro, aqui estudado, no âmbito do município de Restinga Sêca, atendia às exigências abstratas mínimas: tinha um número significativo de empreendimentos não diretamente trabalhando com piscicultura, mas em condições reais e motivacionais para ingressar na atividade. Deve-se ainda destacar que o Rio Grande do Sul é pioneiro na cultura do associativismo e cooperativismo e estes organismos estavam presentes e permeavam o universo do piscicultor de Restinga Sêca. Era visível aos gestores a possibilidade de operação de uma rede de conhecimento e de conexões entre os parceiros.

Diante dos resultados tímidos do tempo presente pode-se lembrar que os gestores, principalmente nos níveis federal e estadual, vislumbraram as dimensões das particularidades econômicas, sociais e políticas de um país diferenciado e complexo como o Brasil; de que modelos impostos de cima para baixo teriam pouquíssimas chances de êxito se descartassem a dimensão realmente “local” dos eventos. Os conceitos podiam e deveriam ser os mais genéricos, mas teriam que se aproximar do dado da realidade cotidiana, onde se inscreveriam a histórias de vida econômica do tipo humano, no caso, o piscicultor. Assim, foram feitos esforços para a


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flexibilização de modelos e metodologias, um exercício de crítica às taxonomias e aos indicadores econômicos convencionais discrepantes em relação à riqueza da diversidade cultural e econômica encontrada no país afora.

Nos fóruns regionais e locais para implantação do APL, a dimensão do enquadramento peculiar das pessoas afetadas tornou-se um valor a priori estabelecido, antes de quaisquer discussões e ações práticas para a instalação e operação do Arranjo Produtivo da Piscicultura. Todavia, isto não impediu que os resultados finais fossem tão aquém do esperado. Se, no plano mais abstrato e genérico, entendiam-se e refaziam-se os modelos pressupondo as realidades particulares; se, no plano intermediário (regional e local), os atores individuais e coletivos pressupunham, em suas falas, o enraizamento do particular como um valor absoluto; no plano local, o arranjo produtivo não logrou os ganhos esperados. Dessa forma, os obstáculos ao desenvolvimento do APL da piscicultura de Restinga Sêca, assim como nos outros municípios integrantes do APL, não têm correspondência com as ações das grandes burocracias indiferentes ao cotidiano das pessoas no mundo real.

Parte dos esforços para o desenvolvimento do modelo dos APLs, pelo país inteiro, está exatamente em analisar os resultados fora de sintonia dos objetivos ou em uma escala insatisfatória. Este é o caso do APL da piscicultura de Restinga Sêca.

Sobre a capacitação técnica dos produtores para operar as rotinas do APL da piscicultura, além da necessidade de se alcançar determinado nível de profissionalização para lidar com as etapas do cultivo (a criação, a construção e a manutenção de açudes, a produção de peixes propriamente dita, a despesca, o controle de enfermidades aquáticas, a gestão dos recursos hídricos) e dos recursos para se inserir nas outras etapas da cadeia produtiva do peixe (industrialização, comercialização e consumo), uma palavra talvez expresse mais adequadamente o que ocorreu: ausência. Das visitas iniciais do técnico da ADESUL, não restou nada que cumulativamente tenha agregado ao quadro mental do piscicultor e, portanto, no seu bolso. Da assistência técnica prescrita no projeto às ações efetivadas a diferença é abissal. Este foi um dos maiores entraves à produção da piscicultura de Restinga Sêca. Não houve, por parte da ADESUL e/ou da Prefeitura (que dispõe de técnicos na área de assistência rural) a capacitação, a transferência de tecnologia e o acompanhamento intensivo. Um parceiro citado no início da elaboração do projeto, a EMATER, operou de maneira quase nula no APL, uma vez que apenas fazia as visitas junto com o técnico da Prefeitura.

De uma situação inicial promissora, com até três entidades com capacidade e comprometimento com a assistência técnica ao piscicultor, o que se viu foi, de um lado, a ação prática de quase apenas um ator institucional, no caso a ADESUL; ainda que a assistência tenha sido muito precária. A Prefeitura adotou uma postura quase de indiferença (apenas um técnico envolvido). O setor burocrático priorizou pouco o projeto e, assim sendo, deu pouca assistência técnica. A resultante de um conjunto de produtores produzindo peixe para um mercado incipiente (somente na Semana Santa) é a expressão da ausência técnica no monitoramento das ações. Tudo o que parecia favorável ao APL da piscicultura mostrou-se pífio: a escolha da carpa pela vantagem de ser uma espécie de rápido crescimento e de fácil adaptação no cultivo em tanques e alimentada por ração, em síntese, de fácil manejo, apresentou a incrível realidade da produção incipiente.

Vale consignar que as instituições presentes no APL capitaneada politicamente pelo COREDE do Jacuí-Centro expressam certo estágio e momento das relações sociais e políticas fragmentadas que perpassaram todo o projeto. A confiança mútua entre as instituições parceiras é mais formal do que efetiva, culminando com a saída da OSCIP ADESUL do projeto, sem a prestação de contas dos recursos recebidos na primeira etapa. Os resultados econômicos pífios obtidos retratam a desconfiança que, por sua vez, freou o desenvolvimento do projeto.

De um ponto de vista concreto, o ambiente institucional do APL da piscicultura do Jacuí-Centro contribuiu para os resultados econômicos muito abaixo das expectativas e de forma a afetar escassamente os projetos de futuro do pequeno produtor e piscicultor. As racionalidades de todos os atores envolvidos, incluindo o pequeno piscicultor, resultaram em um quadro de ineficiência. Os fins e os meios de cada ator institucional não se coadunaram em torno de meios e fins, procedimentos e rotinas convergentes.


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O pequeno piscicultor foi racional em boa medida. Sem ter os recursos técnicos, de gestão e a efetivação dos meios para industrializar e vender (o mercado cativo da compra pública), ele posicionou-se de maneira a não arriscar, a não fazer que o seu negócio ganhasse em escala por conta das incertezas. Sua ação ineficiente, ao final, guarda certa racionalidade. Sua limitação para lidar com recursos, tecnologias e outros instrumentos informa, quando muito, a sua falta de capacitação para operar, mas não irracionalidade.

As instituições parceiras também agiram em bases racionais. O COREDE, como entidade que acolhe e representa muitas outras instituições com interesses diversos, agiu nos limites formais em que convencionalmente atua. Objetivamente, viu-se que este padrão de ação do COREDE, de orientação política, mostrou-se deficiente para a consecução dos resultados finais ótimos para a piscicultura. Outros parceiros como EMATER, SEBRAE, Universidades, efetivamente não participaram do projeto. Este dado precisa ser entendido melhor tanto do ponto de vista da racionalidade do COREDE (que, obrigatoriamente, teria que fazer que essas instituições se somassem ao projeto) como, sabe-se que essas instituições de alguma forma tomaram conhecimento, mas não se envolveram.

O APL da piscicultura mais se constituiu como parte de um jogo da política, com os atores mais ou menos dotados de recursos de poder, do que efetivamente um projeto que visava a resultados econômicos. Os parceiros operaram politicamente com os instrumentos à mão, em graus maiores ou menores de controle. O pequeno piscicultor mostrou-se o elo mais fraco dessa corrente política; sequer se constituía como grupo representado com uma prática que mostrasse uma interação maior entre seus membros para pelejar com outros atores institucionais.

A política pública do arranjo produtivo local da piscicultura, na sua substância econômica, sucumbiu no terreno da política difusa. É o caso da interferência indevida da esfera política sobre os agentes econômicos. Se esta dinâmica se manterá recursivamente para os próximos anos, disso depende para que se avaliem melhor os rumos do desenvolvimento rural no Rio Grande do Sul.

O atual estágio do APL é o de estagnação. Após a saída da OSCIP ADESUL do APL, foi decidido, na mesma assembleia em que ocorreu o rompimento do contrato da ADESUL com o COREDE e as prefeituras envolvidas, a paralisação das atividades do APL.

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Los derechos Sociales y su exigibilidad en la Provincia de Buenos Aires

La plena y efectiva vigencia de los Derechos Humanos y en especial de los clásicamente denominados Económicos, Sociales y Culturales, resulta el desafío más grande desde regreso a la democracia. Con marchas y contramarchas la incorporación constitucional, y su ya indiscutible aplicabilidad legal, requiere para la efectiva vigencia el replanteo de las formas en que el derecho se practica, desde la misma arquitectura institucional del Estado. Y repensar la implementación y el desarrollo de nuevas formas de accesibilidad, restitución y exigibilidad de estos derechos.

Introducción

La plena y efectiva vigencia de los Derechos Humanos y en especial de los clásicamente denominados Económicos, Sociales y Culturales, resulta el desafío más grande desde regreso a la democracia. Con marchas y contramarchas la incorporación constitucional, y su ya indiscutible aplicabilidad legal, requiere para la efectiva vigencia el replanteo de las formas en que el derecho se practica, desde la misma arquitectura institucional del Estado. Y repensar la implementación y el desarrollo de nuevas formas de accesibilidad, restitución y exigibilidad de estos derechos.

2. La crisis del Estado de Bienestar y el estado mínimo. El estado Social y el desafío del paradigma

El estado de bienestar. Definición y alcance. Durante la segunda mitad del siglo XX asistimos a la construcción de un paradigma del estado conocido como Estado de Bienestar -o “Welfare State” según su origen norteamericano. Esta redefinición del rol de la política y del estado se planteaba necesario frente a dos hechos históricos determinantes: la reconstrucción europea de la segunda posguerra y el planteo geopolítico de un mundo bipolar.

La arquitectura legal del Estado de Bienestar. La expansión de las competencias del estado, su injerencia en el control de la economía, su regulación de los mercados, la demanda, los precios y su participación en la construcción y sostenimiento de servicios esenciales para el desarrollo, trajo aparejada la reforma de gran cantidad normas y constituciones de los estados occidentales.

Sin embargo, según advierten los especialistas, esta reforma “legal” no vino del todo acompañada por la necesaria construcción teórica para su plena interpretación y desarrollo, sino mas bien resulto contenida por la concepción clásica de corte individual y principalmente construida alrededor del derecho a la propiedad.

Una fuerte tradición jurídica, que podríamos denominar en general –y con reservas- romano-canónica, desarrolla su modernización e incorporación al mundo occidental-capitalista basado en la normativa romana –el Corpus Iuris- mas lo que se conoce como la “Dogmatica Jurídica”.

Esta tradición que resulta predominante en Europa continental y gran parte de América latina es la que llega a nuestro medio como concepción “clásica” del derecho.

La Dogmatica Jurídica es un modo de entender el derecho, nacido junto al estado liberal moderno, que nace junto a la codificación del siglo XVIII y pretende interpretar la ley como único modo de la aplicación normativa. Sin embargo, la historia mostro que esta escuela ocultaba las valoraciones morales y políticas que se presentaban como “palabra de la ley”.

Esta teoría de fuerte arraigo cultural, en algún modo obstaculiza los cambios políticos y sociales implementados en leyes, por cuanto interpreta o hace decir la ley desde una perspectiva individualista.

El Positivismo como Paradigma de la construcción institucional del Siglo XX


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Si nos preguntamos, pertinentemente sin, porque hablar ya entrados en el siglo XXI de escuelas y epistemologías del siglo pasado, es porque estas corrientes han influido gravemente en la concepción misma del estado y la legalidad.

La concepción “clásica” sin dejar de ser en alguna media el patrón de la juridicidad, se vio fuertemente impactada por un fenómeno que se denomino el Positivismo.

Este positivismo jurídico, en perspectiva no resulto netamente contradictorio, tiene solo tangencialmente relación con lo que se conoció como positivismo, científico e incluso con su más célebre producto el Positivismo Criminológico.

El positivismo, definición. Es una corriente teoría que plantea el predominio absoluto del dato o hecho científico, sin la interferencia de la metafísica. Es sus diversas manifestaciones plantea diferencias y hasta antagonismos, pero epistemológicamente puede generalizarse en un paradigma del predominio empírico y el método de la observación para la consagración de la ciencia como única verdad. Su aplicación a aéreas que no pueden ser fácilmente cuantificables, a diferencia de las ciencias naturales, la volvió paradójicamente una metafísica, como en su célebre variante criminológica.

En nuestro país, y en particular en nuestra provincia, este movimiento tuvo fuerte influencia en el ámbito universitario, político e institucional.

Huelga decir que la más profunda delimitación de funciones y objetos de la política pública se remontan a esa época pudiendo aun encontrar rastro de su influencia en la nutrida producción teórica, y bibliográfica que aun se encuentra en las bibliotecas públicas.

El positivismo se consolido como política de estado, materializándose en instrumentos legislativos puntales de acción pública de principios del siglo XX, tales como la ley de educación, la ley de residencia, la ley de patronato de menores, y de servicio militar.

El Crecimiento poblacional como factor gravitante de Política Pública. El Conurbano Bonaerense

El crecimiento poblacional alrededor de las zonas de mayor actividad y posibilidades laborales y económicas produce la alta concentración poblacional en sectores de escasa superficie, esto resulta un dato contrastante con la escasa densidad poblacional del resto del país. Este fenómeno de conurbanización, ya no se circunscribe al buenos aires, comenzando a vislumbrarse efectos en todas las ciudades de grandes dimensiones –como La Plata y Mar del Plata-. Y desafía las capacidades de atención de los estados en materia de salud, educación seguridad y ordenación vehicular.

Neoliberalismo, mercantilización y litigiosidad. La conflictividad social como prueba a sus instituciones

La transformación de los modos de producción, a través de la doctrina conocida como “Neoliberalismo” trajo aparejada la subordinación de todas las modalidades de relación humana a un modo reparto en beneficio de los poderes concentrados, especialmente financieros. Se propone una relación laboral precaria, como modo de sometimiento y disciplinamiento social, sumado a altas tasas de desempleo. A nivel productivo alienta un consumo suntuario y permanente, no en beneficio del desarrollo de mercados internos ni trabajadores sino a favor de los escasos y poderosos dueños del poder económico mundial.

Esta transformación política, de aparentemente corte economicista, no es mas que una ideología de profunda naturaleza política, que no solo profundiza las deficiencias del modelo de laissez faire, sino que arrasa algunos de sus más logrados meritos, como la perspectiva de derechos.

La desarticulación del bienestar es uno de sus objetivos políticos principales, por eso el estado como garante y artífice del bien común resulto su principal enemigo. Las mayorías ya no serían los grandes beneficiarios del reparto de la riqueza, sino tan solo la fuerza de reserva de un consumo en la medida de sus posibilidades. La guerra de pobres contra pobres, es tan solo un daño colateral que bien vale la pena pagar en beneficio de los grandes intereses financieros.

Esta lógica de consumo y mercantilización se traslada a todas las instancias de la relación humana, impactando naturalmente en la familia, la educación, la comunicación, la política y la socialización toda.


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Este estado de individualismo exacerbado, de persecución permanente del beneficio económico y personal como filosofía, es la que produce un severo impacto de la conflictividad en materia de seguridad, familia, transito etc.

Los índices de litigiosidad, que ya de por sí se verían aumentados por la mera concentración poblacional, se ven exponencialmente agravados por un estado de enemistad predisposicional que nuestras sociedades padecen.

La sociedad del miedo, del enemigo, ya no se puede –o eso parece- valer de las herramientas de contención de desarrollo que forjo la modernidad. Sin embargo, como en esa clásica definición Gramsiana, la crisis es aquel momento donde lo nuevo no termina de nacer y lo viejo no termina de morir.

La mercantilización de todas las modalidades de relación humana, la cosificación misma del ser, evidentemente consagraron un plan de acción, legal y político. El derecho neoliberal trajo consigo la ley de reforma del estado, la reforma de precarización laboral, el déficit cero sin redistribución, la transferencia de servicios educativos y de salud sin recursos a las provincias.

Tras casi treinta años de política neoliberal, con niveles record de decrecimiento económico, desocupación e inequidad en la distribución, pobreza, precarización social y degradación humana y ética, parece haber quedado en evidencia que la propuesta neoliberal para la argentina no resulto más que un proyecto neocolonial con gerencia local y participación minoritaria.

Sin embargo, pese a la aparente paradoja, o hasta con un poco de cinismo, las democracias de corte neoliberal consagraron un universo de derechos sociales a sus normativas máximas, comprometiéndolas como en el caso de la argentina, con rango constitucional federal e internacionalmente en las condiciones de su vigencia.

Por esto resulta más que evidente que es necesario pensar una arquitectura legal e institucional que de cuenta de un proyecto de desarrollo e independencia, que no oponga la factibilidad burocrática a la necesidad política sino que resulte sustentable en el mas amplio de los sentidos.

Los Derechos Humanos como derechos exigibles

La construcción ética más importante de los últimos años resulta de la universalización jurídica de los derechos humanos, más allá de toda concepción iusfilosófica. Esto implica la consolidación en la conciencia general de las naciones de un estándar mínimo incorporado irreversiblemente al derecho internacional.

Esta consolidación del derecho internacional humanitario, no es una conquista simple ni menor, como muestra aún hoy la dificultosa implementación y vigencia. Y si bien tiene su nacimiento contemporáneo en el resurgimiento de la civilización tras la segunda guerra mundial, encuentra un renovado empuje y renovación normativa en los últimos treinta años.

En nuestro país, motivado en gran parte por la perpetración por parte de agentes del estado de severos crímenes contra las personas, este impulso vino dado en los últimos años desde el regreso a la democracia con la sanción legislativa de la Convención Interamericana de Derechos Humano, más conocido como Pacto de San José de Costa Rica.

Desde la sanción de estos instrumentos se abrió el debate sobre la aplicabilidad directa o no, e incluso de las alternativas frente a la colisión entre estos y la legislación interna. Estas cuestiones, en principio no eran nuevas y resultaban propias del derecho internacional de los tratados, alcanzan una nueva dimensión ya que los derechos que se tratan no encuentran como sujetos a los estados entre sí sino a los seres humanos frente a los propios estados. Este doble carácter de obligados y garantes genera la necesidad de mecanismos y órganos de control y exigibilidad.

Sin embargo en un principio la aplicación del derecho internacional en el derecho interno no resulto pacifica en el ámbito, doctrinal, político y judicial. Particularmente en lo que se denomino a aplicabilidad directa, frente a la inacción del estado.

Se planteaba que la regulación legislativa interna era necesaria y condicionante para dar cuerpo –aplicación, exigibilidad y aplicación- a los derechos consagrados por los pactos internacionales. Esto planteaba la paradoja que los derechos comprometidos resultaban inoperantes, justamente frente a la inacción de sus órganos.


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Sin desconocer la dificultad de la aplicación concreta, ni subsanar la labor legislativa, la jurisprudencia fue reconociendo la aplicabilidad directa en casos concretos. Incluso antes de la reforma constitucional de 1994, que consagraría ya no con rango superior a las leyes, sino como parte integrante y complementaria del texto mismo de la Constitución Nacional. Es dable señala que según la naturaleza federal atenuada de nuestro sistema, los compromisos asumidos en materia de derechos humanos resultan exigibles en todo el territorio nacional e incluso frente a los estados provinciales y su normativa, sin perjuicio de su autonomía.

Los derechos individuales, Civiles o Políticos según la denominación de Derecho internacional, responden a los que se conoció como derechos de primera generación, y se corresponden con aquellos consagrados con la ilustración y el nacimiento de los estados modernos.

Los derechos sociales, como se conocen en nuestro medio. O Económicos, Sociales y Culturales según la denominación del derecho internacional, son un conjunto heterogéneo de derechos de segunda generación, que resultan de la advertencia de las inequidades e insuficiencias denunciadas por el socialismo y las fuerzas sociales.

Se origina su consolidación en las crisis políticas producidas por los medios de producción capitalista, que explotaban en forma inhumana a la masa proletaria, siendo el derecho laboral la primera expresión moderna de esta normativización de la justicia distributiva.

La seguridad social, en su sentido cada vez más amplio, y el desarrollo de los derechos a la educación, la cultura y el ambiente sano, resultan la consolidación de un estándar cada vez más alto de derechos sociales.

Por último, los derechos de tercera generación abarcan la evolución de estos derechos sociales acorde a las necesidades producidas por el último tramo de la modernidad resultando a veces no de un objeto diferente, sino de una evolución conceptual o teórica de un objeto ya considerado. Por ejemplo el derecho de los consumidores, o el medio ambiente. También resulta un adelanto de esta etapa la consideración ya no solo individual sino colectiva de los derechos considerados tanto en su sujeto pasivo como activo.

Los Derechos Sociales o Económicos, Sociales y Culturales

De su pertinencia y origen

Esta matriz conservadora de interpretación del derecho, desarrollo diversas argucias para evitar la implementación efectiva de los derechos sociales consagrados constitucionalmente. Se creo así la categoría de derechos programáticos.

Los derechos programáticos, se planteaban como algo así como derechos sin exigibilidad por cuanto siendo sociales no resultaban plenamente ejecutables sino en la medida de las posibilidades de un estado, a través de su implementación política.

Por otra parte los derechos individuales abarcan prácticamente todas las normativas procesales y civiles, siendo principalmente el de propiedad protagonista y modelo para la aplicación general.

Según desarrollan Courtis y Abramovich en un sustancioso argumento, no existe una naturaleza ontológica que haga los derechos sociales distintos, o más especificados que los denominados individuales o Civiles y Políticos. Ni siquiera existe a nivel constitucional un tratamiento tan divergente.

Sí existe una fuerte tradición, y una cuestión histórica en su imposición que hace incluso que su consagración normativa evidencia estas etapas. Sin embargo, no existe en la actualidad un sustento que haga razonable su tratamiento dogmatico diverso.

Las áreas críticas

En este contexto resta señalar que dificultades presenta el marco teórico y jurídico bosquejado en nuestro medio.

La provincia de buenos aires presenta una arquitectura normativa -institucional- que data de principios del siglo XX, receptando principios decimonónicos. La sucesivas reformas no alteran en general algunas características, aunque si las atemperan. También es necesario reconocer que las reformas legislativas más numerosas se han dado en los últimos años. Aunque todavía resta considerar que:


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La Constitución de la Provincia de Buenos Aires

Como refieren los especialistas, la relativamente reciente reforma -1994- no recepto los avances institucionales que podrían haber sido incorporados. Mantuvo en lo esencial su estructura clásica, lo cual provoca con pocas inconsistencias con la normativa nacional de carácter superior, de orden público e imperativo.

La demorada autonomía municipal

El referido hiperdesarrollo poblacional de las conurbaciones convierten a los otrora pequeños municipios en autenticas provincias. Esto no solo por la cantidad de habitantes –por caso la matanza casi 2.000.000, pero no es el único Merlo, Quilmes- sino por la complejidad de los desafíos que se presentan.

La normativa municipal de facto, que ya era vieja en el momento de su sanción, la centralización provincial, no resulta un instrumento idóneo para la realidad que la provincia de buenos aires vive. Alumbrado, barrido y limpieza como se denomina popularmente a la vieja tasa municipal ya no representa cabalmente la función que los Estados Municipales llevan adelante.

El Proceso Civil-Familiar

Responde a la referida matriz de derecho privado. Su modelo de intervención resulta propia de un modelo de justicia particular de naturaleza patrimonial. Presenta un sistema predominantemente escrito, con mecanismos de resolución dilatados en el tiempo y con severas dificultades de acceso a los sectores de bajos recursos.

En los últimos años se incorporo el proceso de familia, con un fuero propio que resulto modificado de una composición plural a un juzgado unipersonal. Su sistema pretende incluir modos de resolución o consensuales, pero su predominancia procesal no lo hace el mecanismo idóneo.

La salud mental no posee un tratamiento procesal moderno, acorde a la perspectiva de derechos.

Las dificultades de orden social que impactan sobre la composición misma de la familia y sus conflictos hacen que los resultados no puedan ser analizados exclusivamente desde el resultado de este fuero especializado, aunque esto forma parte de la reflexión diaria incluso de aquellos que lo integran.

El procedimiento administrativo y el régimen de empleo público

La normativa provincial resulta comparativamente atrasada, pero además se encuentra en muchos ámbitos paralizada de hecho, encontrándose muchos de los derechos estatutarios como la carrera administrativa virtualmente paralizados. Esto no resulta solamente un tema de empleo público ya que el deterioro de las condiciones estructurales de los agentes incide directamente en la calidad de prestación de servicios esenciales que solo pueden ser prestados por el estado en condiciones de igualdad y dignidad ciudadana.

Los mecanismos de accesibilidad a los servicios

Frente a las dificultades de la vida actual, existe la necesidad de prever legal y administrativamente -en forma eficiente- la articulación entre los poderes del estado, inclusive en la hipótesis de incumplimiento o deficiencia de este en las prestaciones.

La accesibilidada la justicia, como posibilidad teórica y real, requiere por un lado de mecanismos procesales idóneos, pero también de mecanismo de resolución de conflictos y protección de los ciudadanos para la evitación de la judicialización de cuestiones meramente administrativas con el consecuente dispendio de atención jurisdiccional y demora para los ciudadanos.

Los derechos de los jóvenes, niños, niñas y adolescentes

La provincia de buenos aires, en consonancia con la adecuación o constitucionalización del derecho de Familia operada por la ley nacional 26061. La ley 13.298 derogó el sistema de patronato de menores desandando cien años de cultura tutelar. Sustituyendo el paradigma concepción o doctrina del riesgo, por el de la protección integral. Este plantea la creación de organismos encargados de facilitar la accesibilidad a los derechos denominados Servicios de Protección y Promoción. Es un tema de agenda provincial su implementación


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integral, ya que numerosas de las figuras institucionales que plantea no tienen aún implementación efectiva o completa. Sin embargo su eficacia no escapa a las dificultades de toda implementación legal en nuestro medio.

b) La salud mental como derecho humano. La salud mental posee desde siempre una regulación mínima que alcanzaba a unos pocos artículos en el código civil y la regulación de los incapaces, mayormente en el ámbito patrimonial. Sin embargo el desarrollo de los Derechos humanos hacen necesaria una revisión completa no solo legal sino practica. La salud mental resulta un cuestión pendiente que supere las escasas referencias normativas, agravadas por la reciente sanción de la nueva ley nacional.

c) La calidad e integración educativa. La nueva ley de educación provincial, en alguna medida repara o restaura los efectos de la batería normativa de los noventa, sin embargo la efectividad de la normativa depende de trasladar el debate de la accesibilidad formal a la real y la calidad. Evitar las diferencias de calidad educativa es el tema político de la década para nuestro país en este derecho de los derechos.

d) La seguridad desde la mirada integral. Una mirada frente al populismo penal. El discurso punitivo clama por más penas, pero no plantea quien nos guarda de la guardia. El discurso mediático se nutre de un análisis parcial y efectista del delito que casi nunca ahonda en las causas socio-económicas de la criminalidad, la construcción social de lo punible, y la selectividad del sistema penal .No obstante las víctimas de los delitos son los grandes olvidados de los grandes sistemas punitivos. Sea cual sea la etiología del delito a la que suscribamos, debemos consensuar que las víctimas no pueden ser la variable de ajuste, pero la seguridad requiere una respuesta integral desde una perspectiva democrática. Que denuncie y desande la naturalización de la prisión como única respuesta punitiva y la persecución pública como único medio de resolución del conflicto originado por el delito. La mediación penal, la resolución del conflicto y otros medios pueden ser en algunos casos verdaderas herramientas de justicia superior a las respuestas prisionalizantes.

e) La violencia familiar y de género. Una de las más severas deudas de la institucionalidad actual es aquella que habiendo superado el histórico atraso legal, aun no logra dar efectiva vigencia a la ya nutrida y efectiva legislación. La normativa provincial posee una medida cautelar de amplia aplicabilidad, lo cual traslada gran parte de la cuestión a los mecanismo para hacerla accesible, efectiva y los recursos públicos para que sea sostenible.

5. De la teoría a la praxis estrategias de exigibilidad. La inadecuación de los mecanismos

Se ha planteado la inadecuación de los mecanismos de exigibilidad judicial para los derechos sociales, económicos y culturales. Sin perjuicio que resulta real la necesidad de una revisión de los instrumentos procesales y procedimentales existen algunas áreas en las que la dificultad no radica necesariamente en la ausencia o inadecuación legal. Las prácticas institucionales, administrativas, judiciales o sociales son verdaderos elementos de normación fáctica. Pasamos revista de algunas, situaciones, herramientas y denominadas estrategias.

La carencia del estado, ¿la carencia de recursos? La salvaguarda del trabajador estatal de la lucha pobres contra pobres. Es necesario señalar que cuando se señala la responsabilidad del estado, implica esta un sentido amplio, en todas sus instancias en forma corresponsable, integral e indelegable. Sin embargo, esto no implica desconocer que las responsabilidades tienen grados y niveles, que se corresponden con posibilidades de hacer efectivas las demandas. Por eso es menester decir que se deja a salvo la responsabilidad de quienes se desempeñan en el estado en condición de trabajadores, los cuales además de tener la responsabilidad de su ejercicio se encuentran sometidos a un régimen de obediencia vertical y jerárquico que estatutaria y fácticamente no permite apartarse de la situación generada por el Estado en su múltiple dimensión de Prestado de Servicios Públicos, Garante de los Derechos y Empleador. Muchas veces, y en especial en las áreas más esenciales como salud, educación, minoridad, estos trabajadores del estado son verdaderas víctimas de las condiciones estructurales y/o coyunturales que están llamados a revertir.

b) Mecanismos de exigibilidad los planteos en sede administrativa. La estructura administrativa burocratizada sobre un paradigma ritualista inhibe la posibilidad de una modalidad de resolución no conflictual, resolutoria del conflicto sin un formato procedimental clásico. El desafío que plantea la nueva representatividad posmoderna requiere la reevaluación de mecanismos que permitan.


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c) La acción de amparo. Es conocida la existencia de este recurso ya consagrado en los textos constitucionales. La reciente historia, mas allá de los excesos que motivaron su nueva regulación en nuestro ámbito, mostro que el Amparo es uno de los más eficientes modos de llamar la atención de una administración remisa y garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva.

d) La cautelar de violencia 12559. La ley prevé una medida cautelar que de manera inmediata y en forma urgente permite el reintegro al hogar, la restitución de efectos, la exclusión del agresor del hogar, y hasta la fijación provisoria de alimentos. Este recurso, que no resuelve el fondo de la cuestión plantea un proceso particular y urgente sin perjuicio de las dificultades prácticas y de articulación institucional que plantea su ejecución.

e) la cautelar en sede penal. El CPPBA prevé la posibilidad de interrumpir el estado antijurídico de un hecho como lesiones y violencia familiar, mediante el requerimiento al juez de garantías.

f) El abrigo. La ley 13298 de Promoción yProtección de Derechos de los Niños en su artículo 35, prevé una medida administrativa, provisional y urgente. Que procura restablecer, restaurar los derechos afectados o amenazados. Esta medida, que prevé un control judicial oficioso, no es excluyente de los demás recursos que con idéntico sustrato fáctico pueden requerirse judicialmente.

g) La medida autosatisfactiva. De creación teórica e implementación pretoriana. La medida autosatisfactiva se define como una medida autosuficiente, es decir que se agota en sí misma. Comparte con las medidas cautelares la urgencia y el peligro de frustración del derecho por la demora.

6. Los nuevos desafíos

a) La resolución alternativa de conflictos en el ámbito público. Los nuevos paradigmas en la convivencia social evidencian la ineficacia en términos económicos y sociales, de los mecanismos jurisdiccionales que plantean el enfrentamiento o la contracción como única herramienta. Su lógica binaria, propia de un sistema deportivo, puede resultar una herramienta útil como garantía en el sistema contradictorio penal. Pero algunos conflictos simplemente no se resuelven en términos de ganadores versus perdedores. Este paradigma realmente plantea un desafío a la educación legal tradicional, severamente enfocada a la perspectiva del litigio, y a veces realmente incapaz de resolverlo el propio conflicto –verdadero objeto del proceso- por fuera de mismo.

Esta modalidad, como toda no que no resulta de momento predominante, puede requerir de una acción pública que la estimule, e incluso que la sostenga. Pero asimismo, y especialmente en el ámbito público puede resultar una herramienta insustituible para reducir la litigiosidad en contra del propio estado.

b) Las oficinas de Promoción y Protección de Derechos. Una nueva modalidad de perfeccionamiento de la accesibilidad a los derechos y servicios públicos viene inspirado por el modelo de naciones unidas para Oficinas de Promoción y Protección de Derechos. Este Sistema cuyo ejemplo actual yvigente se encuentra en el Sistema de Derecho del Niño opera mediante una oficina u organismo que mediante la coordinación o rol de autoridad de aplicación, supervisa o procura la plena accesibilidad promoviendo la remoción de obstáculos incluso frente a la deficiencia de otras áreas del estado.

c) El patrocinio público no judicial. Alternativas. Los derechos de la víctima, los derechos de los niños en contradicción de intereses con sus padres, el usuario frente al estado, y algunas demandas civiles de especial naturaleza, pueden requerir en forma complementaria la posibilidad de ofrecer patrocinio publico -estatal o no-. Esta modalidad que no excluye ni reemplaza las modalidades clásicas de defensa judicial, sino que llevado adelante por organizaciones públicas como colegios profesionales o universidades, puede incluso resultar una posibilidad de reducir la litigiosidad con la consecuente mejora en la accesibilidad. Paulatinamente se insinúan algunas de estas figuras en las nuevas matrices normativas, por ejemplo en la figura del Defensor del Niño en la ley 13298.

7. Conclusión

La provincia de Buenos Aires requiere prontamente la reforma de su arquitectura legal estatutaria, procesal y procedimental para adaptarla a la constitucionalización del derecho de familia, los derechos sociales y de incidencia colectiva. Para este objeto, emergen como herramientas útiles para garantizar a efectiva vigencia


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con la tutela de justiciabilidad, el diseño de dispositivos públicos –estatales o con control estatal- que aseguren la accesibilidad a recursos y servicios públicos incluso frente a la ineficiencia del propio estado, garantizando de este modo la resolución de la conflictividad evitable, la más pronta accesibilidad y la depuración de la demanda judicial a su verdadera naturaleza jurisdiccional.

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