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Las políticas públicas de fomento del reciclaje: La regeneración de aceites usados ASUNCIÓN ARNER GÜERRE RAMÓN BARBERÁN ORTÍ JESÚS MUR LACAMBRA Universidad de Zaragoza Recibido: Febrero, 2003 Aceptado: Octubre, 2003 Resumen Los aceites usados son un residuo peligroso del que pueden derivarse graves daños medioambientales si su gestión es inadecuada; al mismo tiempo, tienen un indudable valor económico, ya que conservan gran parte de los hidrocar- buros que los lubricantes contenían originalmente. La gestión de los aceites usados ofrece distintas alternativas, diri- gidas principalmente al reciclaje, siendo de destacar la combustión y la regeneración. Esta última es la que habitual- mente se considera preferible desde la perspectiva ambiental y la que, por tanto, los gobiernos tratan de fomentar. Por ello, en este trabajo analizamos la eficacia de las políticas públicas dirigidas al fomento de la regeneración de los aceites usados a partir de la estimación de las funciones de oferta y demanda del mercado español de aceites regene- rados en el período de 1965-1999. Palabras clave: Residuos, reciclaje, aceites usados, regeneración, mercados secundarios, políticas públicas. Clasificación JEL: H23, L71, Q31, Q38. 1. Introducción El desarrollo económico ha traído como consecuencia el aumento de la generación de re- siduos hasta constituir éste uno de los impactos medioambientales más graves de la actuali- dad. Los residuos generados por el sistema económico dan lugar a problemas de contamina- ción de diversos medios y de despilfarro de recursos. En la estrategia para afrontar estos problemas, la prevención en la generación de residuos y su reciclaje —cuando ya se han ge- nerado— se consideran opciones preferentes frente a su eliminación final. Los aceites usados 1 constituyen un residuo peligroso del que pueden derivarse graves daños medioambientales si su gestión es inadecuada. Por otra parte, estos aceites conservan gran parte de los hidrocarburos que contenían previamente a su uso, lo que les confiere un valor económico que ha permitido el desarrollo de un importante mercado. La regeneración, esto es, la obtención de aceites base 2 mediante el refinado de los aceites usados —consisten- te en la separación de los contaminantes, los productos de la oxidación y los aditivos—, se considera la opción ambientalmente preferible de reutilización de este residuo frente a otras Hacienda Pública Española / Revista de Economía Pública, 167-(4/2003): 33-55 © 2003, Instituto de Estudios Fiscales

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  • Las polticas pblicas de fomento del reciclaje:

    La regeneracin de aceites usados

    ASUNCIN ARNER GERRE

    RAMN BARBERN ORT

    JESS MUR LACAMBRA

    Universidad de Zaragoza

    Recibido: Febrero, 2003

    Aceptado: Octubre, 2003

    Resumen

    Los aceites usados son un residuo peligroso del que pueden derivarse graves daos medioambientales si su gestines inadecuada; al mismo tiempo, tienen un indudable valor econmico, ya que conservan gran parte de los hidrocar-buros que los lubricantes contenan originalmente. La gestin de los aceites usados ofrece distintas alternativas, diri-gidas principalmente al reciclaje, siendo de destacar la combustin y la regeneracin. Esta ltima es la que habitual-mente se considera preferible desde la perspectiva ambiental y la que, por tanto, los gobiernos tratan de fomentar.Por ello, en este trabajo analizamos la eficacia de las polticas pblicas dirigidas al fomento de la regeneracin de losaceites usados a partir de la estimacin de las funciones de oferta y demanda del mercado espaol de aceites regene-rados en el perodo de 1965-1999.

    Palabras clave: Residuos, reciclaje, aceites usados, regeneracin, mercados secundarios, polticas pblicas.

    Clasificacin JEL: H23, L71, Q31, Q38.

    1. Introduccin

    El desarrollo econmico ha trado como consecuencia el aumento de la generacin de re-siduos hasta constituir ste uno de los impactos medioambientales ms graves de la actuali-dad. Los residuos generados por el sistema econmico dan lugar a problemas de contamina-cin de diversos medios y de despilfarro de recursos. En la estrategia para afrontar estosproblemas, la prevencin en la generacin de residuos y su reciclaje cuando ya se han ge-nerado se consideran opciones preferentes frente a su eliminacin final.

    Los aceites usados 1 constituyen un residuo peligroso del que pueden derivarse gravesdaos medioambientales si su gestin es inadecuada. Por otra parte, estos aceites conservangran parte de los hidrocarburos que contenan previamente a su uso, lo que les confiere unvalor econmico que ha permitido el desarrollo de un importante mercado. La regeneracin,esto es, la obtencin de aceites base 2 mediante el refinado de los aceites usados consisten-te en la separacin de los contaminantes, los productos de la oxidacin y los aditivos, seconsidera la opcin ambientalmente preferible de reutilizacin de este residuo frente a otras

    Hacienda Pblica Espaola / Revista de Economa Pblica, 167-(4/2003): 33-55 2003, Instituto de Estudios Fiscales

  • alternativas como la combustin 3. Esta preferencia, que tiene un fundamento tcnico, en-cuentra su refrendo poltico en el mbito de la Unin Europea a travs de una normativa queprioriza expresamente la regeneracin y contempla la posibilidad de adoptar medidas parahacerla efectiva.

    En Espaa, bajo la regulacin del Monopolio de Petrleos, tuvo lugar en los aos sesentael nacimiento de la industria de regeneracin, cuya consolidacin coincide con la crisis ener-gtica de los setenta. A partir de la liberalizacin del mercado de lubricantes iniciada en 1986y la posterior autorizacin de la combustin en 1989, se puso de manifiesto la dificultad delas empresas de regeneracin para subsistir en dicho mercado, llegndose a la prctica desa-paricin de su actividad. Se da as la paradoja de que la opcin de gestin considerada ofi-cialmente como ms beneficiosa se ve desplazada de modo casi absoluto por otra la com-bustin menos conveniente. El resurgir de la regeneracin se produce a mediados de losnoventa, auspiciado fundamentalmente por la introduccin de medidas pblicas de fomento,pero se mantiene en una posicin de clara inferioridad frente a la combustin.

    El objetivo de este trabajo es analizar el funcionamiento del mercado de aceites regene-rados en Espaa durante el perodo de 1965 a 1999, a travs de la estimacin de sus funcio-nes de oferta y demanda, con el fin de identificar los factores determinantes de su evoluciny poder extraer conclusiones que ayuden al diseo de las polticas pblicas encaminadas apotenciar la regeneracin 4.

    La estimacin de las funciones de oferta y demanda del mercado puede servir para, apartir del clculo de elasticidades, valorar la eficacia de las distintas polticas propuestas parapromover el reciclaje. As se ha hecho para los mercados secundarios de distintos productos,como el papel (Anderson y Spiegelman, 1977; Gill y Lahiri, 1980; Edgren y Moreland,1989; Edwards y Pearce, 1978; Deadman y Turner, 1981; Kinkley y Lahiri, 1984; Nestor,1991), el cobre (Slade, 1980; Fisher, Cootner y Baily, 1972), el acero (Anderson y Spiegel-man, 1977), el plomo (Sigman, 1995) y el aluminio (Suslow, 1986; Bomberg y Hellmer,2000). Adicionalmente, los resultados de este tipo de estudios son utilizados como input paraacometer el anlisis de la eficiencia de las polticas de incentivos econmicos propuestaspara promover el reciclaje, lo que ha contribuido el desarrollo de una literatura complemen-taria de la anterior (Miedema, 1983; Dinan, 1993; Palmer y Walls, 1994, 1997, 1999 y 2002;Fullerton y Kinnaman, 1995; Palmer, Sigman y Walls, 1997; Walls y Palmer, 1999; Calcotty Walls, 2000 y 2001). Como puede comprobarse, no existe ningn estudio emprico referi-do a los aceites lubricantes, por lo que su realizacin constituye una novedad en el contextointernacional.

    El trabajo se estructura en cuatro secciones. Tras esta introduccin, en primer lugar, seanalizan los principales rasgos del sector de la regeneracin de los aceites usados desde unaperspectiva terica y se hace una breve descripcin de la evolucin de las actividades de re-generacin en Espaa. A continuacin, se procede a la especificacin de las funciones deoferta y demanda de aceites regenerados en Espaa y se presentan los resultados de su esti-macin para el perodo 1965-1999. Por ltimo, se exponen las principales conclusiones obte-nidas.

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  • 2. El sector de la regeneracin de aceites usados

    Tal como se acaba de indicar, esta seccin se dedica a presentar el sector de la regenera-cin. En el primer apartado se discuten los aspectos generales sobre el funcionamiento delmercado de la regeneracin, en tanto que en el segundo se presentan los rasgos ms destaca-dos de dicho sector en Espaa.

    2.1. Aspectos generales

    El mercado de la regeneracin viene definido por la actividad de las empresas de rege-neracin, las cuales determinan la oferta de aceites base regenerados, y por la demanda quede los mismos hace el sector de fabricacin de lubricantes para el acabado de aceites lubri-cantes.

    En relacin con la oferta de aceites base regenerados, cabe destacar su dependencia, so-bre todo, de su propio precio, del precio de los aceites usados y de la tecnologa de regenera-cin; factores que influyen decisivamente en la viabilidad econmica del proceso de regene-racin (Angulo et al., 1996).

    El precio de los aceites base oscila, como es habitual, segn la evolucin relativa de suoferta y demanda. Debido a la sofisticada tecnologa que requiere su fabricacin, los aceitesbase poseen el ms alto valor aadido de todos los productos petrolferos, por lo que la evo-lucin de su precio de mercado es menos sensible a las fluctuaciones en el precio del petrleoque en el caso del fuel u otros de sus derivados. La oferta de bases regeneradas incrementa lacompetencia en el mercado de aceites base, pero las reticencias existentes por parte de losdemandantes de aceites lubricantes sobre la calidad y caractersticas tcnicas de los aceitesfabricados con bases regeneradas ha determinado que, tradicionalmente, el precio de estasbases se fije aplicando un descuento al precio de las bases de primer refino.

    El precio de los aceites usados se ve influido por la competencia existente entre las di-versas industrias que lo utilizan como input en sus procesos productivos, ya sea en la obten-cin de aceites base o en la produccin de calor en ciertas industrias, como cementeras y cen-trales trmicas (su poder calorfico es equivalente al del fuel oil). Dadas las diferenciasexistentes entre las empresas que utilizan el aceite usado para la combustin y las empresasde regeneracin, tanto en sus estructuras de costes como en el precio de los productos prima-rios a los que el aceite sustituye, es de esperar que cada una de ellas pueda pagar precios m-ximos distintos por el residuo. La evidencia emprica al respecto es que ese precio es mayoren el caso de la combustin; lo que tiene como consecuencia que, en un contexto de compe-tencia por el aceite, las empresas regeneradoras no tengan garantizado un suministro regulardel mismo 5.

    El desarrollo de las tecnologas de regeneracin se remonta a los aos veinte del si-glo pasado, coincidiendo casi con el inicio del uso de los aceites lubricantes. Desde en-tonces la tecnologa ha ido evolucionando, en paralelo con el incremento en el nivel deaditivos de los lubricantes puestos en el mercado, con la finalidad de obtener aceites basede calidad similar a los de primer refino y disminuir los impactos medioambientales cau-

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  • sados en el proceso de regeneracin 6. Ello ha implicado un indiscutible incremento delos costes de capital en las industrias de regeneracin, haciendo ms relevante el papelque las economas de escala juegan en la determinacin de los costes del proceso de rege-neracin 7.

    En relacin con la demanda de aceites base regenerados, cabe esperar que dependa, fun-damentalmente, de su propio precio, del precio de los aceites base de primer refino, comosustitutivos de aquellos, y del comportamiento del consumo final de lubricantes.

    La demanda de lubricantes es altamente inelstica con respecto a su propio precio debi-do a que su consumo es difcilmente sustituible, por lo que cabe esperar que tambin lo sea lademanda de aceites base, dado que su nico destino es la fabricacin de lubricantes. A pesarde ello, dentro de los aceites base, podramos encontrarnos con una elevada elasticidad-pre-cio de la demanda de bases regeneradas, con la condicin de que stas fuesen un sustitutivoperfecto de las bases de primer refino.

    No obstante, existen varios factores que pueden hacer que la demanda de un input reci-clado sea inelstica, tanto con respecto a su propio precio como con respecto al precio del in-put virgen. En concreto, los ms citados en la literatura son los siguientes 8: i) la existenciade restricciones tcnicas (estado de la tecnologa) que dificulten la sustitucin de inputs reci-clados e inputs vrgenes a la hora de obtener productos de calidad similar; ii) la existencia dedemandas segmentadas para los productos finales segn sean producidos con inputs vrgeneso reciclados, ya que inducir a los productores a discriminar entre los inputs segn su origen;iii) la baja participacin del input en los costes totales del producto final, ya que desincentivala utilizacin de inputs reciclados como fuente de reduccin de costes.

    De estos factores, en el caso de las bases regeneradas cabe descartar dos, debido a que nohay obstculos tcnicos a la sustitucin de inputs y a que la participacin de las bases en loscostes de fabricacin de lubricantes es elevada. Por el contrario, tiene plena vigencia el fac-tor referido a la existencia de demandas segmentadas. Ya que, si bien los aceites regeneradoscumplen las mismas especificaciones y, por tanto, tienen las mismas homologaciones tcni-cas que los aceites de primer refino, han debido hacer frente, tradicionalmente, al handicapde una imagen de menor calidad, lo que ha conducido a su relegacin a un segundo nivel depreferencia por parte de los demandantes. Esta circunstancia, al reducir sustancialmente lasustituibilidad entre los dos tipos de inputs, determinar, sin duda, que la elasticidad de la de-manda de las bases regeneradas sea reducida, no solo con respecto a su propio precio sino,tambin, con respecto al precio de las bases de primer refino. Por ello, se precisar de la exis-tencia de un diferencial de precios de cierta importancia que facilite la sustitucin entre unasy otras bases.

    En este contexto, dada la competencia existente por los aceites usados y las dificulta-des para la comercializacin de los aceites regenerados, que obliga a venderlos a un precioinferior a los de primer refino, la actividad de regeneracin puede no ser rentable econmi-camente, incluso tratndose de plantas de regeneracin que operen con una tecnologaavanzada y tengan una dimensin ptima. Sin embargo, la regeneracin es defendida comola opcin preferible de reutilizacin de los aceites usados, sobre todo, por razones me-

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  • dioambientales. Destaca, por su trascendencia, la posicin oficial adoptada por la Comuni-dad Europea, dado que asume que generalmente la forma ms racional de volver a utilizarlos aceites usados es la regeneracin, en vista de los ahorros de energa que pueden obte-nerse, al tiempo que considera que la combustin de aceites usados genera gases resi-duales nocivos para el medio ambiente cuando las emisiones superan determinadas con-centraciones 9.

    A partir de este estado de cosas, cabe justificar algn tipo de intervencin pblica en estemercado para subsanar las dificultades que impiden el desarrollo de la actividad de regenera-cin y garantizar as que el residuo tenga el destino final deseado.

    En general, las polticas propuestas para promover el reciclaje se clasifican en dos blo-ques, segn acten sobre la oferta de materiales secundarios o sobre su demanda por parte dela industria 10. Las primeras tratan de incentivar la oferta de materiales recuperados, desvin-dolos del flujo de residuos que ira a vertederos e incineradoras. Acciones de este tipo son,por ejemplo, las campaas de educacin pblica para promover la separacin en origen o laconcesin de ayudas financieras a las actividades de recuperacin y reciclaje. Las segundastienen por objeto el desarrollo de mercados para los materiales recuperados mediante, entreotras medidas, el estmulo directo de la demanda final (fijacin de estndares de material re-ciclado en los productos y adquisicin por la Administracin Pblica de este tipo de materia-les), el restablecimiento de los precios relativos entre los materiales primarios y secundariosde acuerdo con sus costes ambientales (eliminacin de subvenciones o introduccin de gra-vmenes a las materias primas naturales) y la informacin y sensibilizacin de los consumi-dores.

    En la literatura que se ocupa del sector de la regeneracin de aceites usados es habitual ladefensa de polticas de apoyo para asegurar la viabilidad de las empresas regeneradoras conuna triple dimensin: la garanta de la regularidad en el suministro de los aceites usados; lagaranta de una salida para los aceites regenerados producidos; y, en su caso, la concesin deayudas para la cobertura de posibles dficits de explotacin 11.

    A la hora de analizar qu tipo de polticas son ms eficaces para incrementar el reci-claje de un residuo, si las que actan sobre la oferta o las que lo hacen sobre la demanda,debe prestarse una atencin especial a la elasticidad-precio de la demanda del materialsecundario (Nestor, 1991). En concreto, cuando la demanda es inelstica con respecto alprecio, las polticas de oferta que tengan por objeto reducir el precio de las materias recu-peradas (por ejemplo, mediante la ampliacin de los programas de separacin y recogidaselectiva de residuos) no sern eficaces para incrementar los niveles de reciclaje, por loque debern ser complementadas con otras polticas de estmulo de la demanda. Al res-pecto, los estudios empricos sobre mercados secundarios obtienen, en general, reduci-das elasticidades-precio de oferta y demanda (vase cuadro 1). Estos resultados les lle-van a concluir que las polticas basadas en alterar los precios resultan ineficaces, por ssolas, a la hora de incrementar los ratios de reciclaje y a proponer otro tipo de medidaspara alcanzar este objetivo 12.

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  • Como se comprueba en el cuadro citado y tal como ya se ha destacado en la introduc-cin, no existe ningn estudio de esta naturaleza referido a los aceites lubricantes que permi-ta confirmar o refutar el anlisis que acabamos de hacer sobre el sector de la regeneracin yque sirva de base al diseo de polticas para el mismo. De este modo, la estimacin que sehace en la seccin siguiente constituye una aportacin original a este campo de estudio, hastaahora indito en Espaa.

    2.2. La regeneracin de aceites usados en Espaa

    La evolucin de las actividades de regeneracin en el territorio espaol conoce dos eta-pas claramente diferenciadas, cuya delimitacin temporal viene marcada por la liberaliza-cin del mercado de lubricantes que se inicia a partir de 1986. Desde los aos sesenta y hastaesa fecha, bajo la regulacin del Monopolio de Petrleos, se desarroll una importante indus-tria de regeneracin que se vio fortalecida a raz de la crisis energtica de los aos setenta(vase cuadro 2). As, la oferta de aceites regenerados lleg a situarse a mediados de losochenta por encima de las 20.000 toneladas, lo que supona ms del 7 por 100 de la oferta to-tal de lubricantes del mercado espaol 13.

    Durante esta primera etapa, las empresas de regeneracin eran remuneradas porCAMPSA segn un precio de adquisicin de sus productos que se fijaba sobre la base de losestados de costes que estas empresas acreditaban 14. Esta circunstancia, de la mxima rele-vancia para entender el funcionamiento del sector en este perodo, permita a las empresas

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    Cuadro 1Anlisis sobre mercados secundarios. Resumen de resultados

    Mercado AutoresElasticidad-precio

    Oferta Demanda

    Papel usado Anderson y Spiegelman (1977) 0,53 0,08Gill y Lahiri (1980) 0,190Edgren y Moreland (1989) mn 0,06-mx 0,08 0Edwards y Pearce (1978) 0,3Deadman y Turner (1981)Kinkley y Lahiri (1984) 0,23Nestor (1991) 0,04

    0,12 (a)Acero secundario Anderson y Spiegelman (1977) 1,43

    1,12 (a) 0,64Plomo secundario Sigman (1995) 0,1Cobre secundario Fisher, Cootner y Baily (1972) mn 0,42-mx 0,44

    mn 0,31-mx 0,32 (a)Aluminio secundario Slade (1980)

    Suslow (1986)0,281,62 2,08

    Blomberg y Hellmer (2000) 0,17 0,07

    (a): Estimacin de la elasticidad a largo plazo. En el resto de los casos, la elasticidad estimada es a corto plazo.

    Fuente: Elaboracin propia.

  • regeneradoras decidir su volumen de produccin, dentro de los lmites que tenan autoriza-dos, en funcin de las ventas de aceites base que prevean realizar a las empresas de fabrica-cin de lubricantes 15. Asimismo, las restricciones existentes a la oferta de aceites de primerrefino motivadas por la sujecin de la produccin a autorizacin y por la restriccin a lasimportaciones contribuyeron a mantener un nivel de competencia reducido entre los pro-ductores de lubricantes y un nivel elevado de demanda de regenerados.

    La liberalizacin del mercado, concretada en la liberalizacin interior y la apertura exte-rior, desat una fuerte competencia entre las compaas de lubricantes cuyo resultado fue elaumento de la oferta de aceites base y la cada de los precios. El proceso de liberalizacin in-terior 16 supuso que los lubricantes industriales quedasen en rgimen de distribucin libredesde el 1 de enero de 1986, mientras que los aceites base tanto procedentes del refino depetrleo como de la regeneracin de aceites usados y los lubricantes de automocin de-ban mantener el rgimen de distribucin monopolizada hasta el 1 de enero de 1989. Asimis-mo, en 1986 se inici la apertura exterior del mercado de productos petrolferos mediante laautorizacin de un volumen creciente de contingentes de importacin, hasta su supresin to-tal el 1 de enero de 1992.

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    Cuadro 2Evolucin de la cantidad de aceites usados generados

    y recogidos y de sus principales destinos (a)

    AO

    Aceitesusados

    generadosAceites usados recogidos

    Aceites usados destinadosa la regeneracin

    Aceites usados destinadosa la combustin

    Toneladas Toneladas % s/gener. Toneladas % s/recog. Toneladas % s/recog.

    1965 80.992 12.901 15,9 12.901 100,0 1970 135.440 26.810 19,8 26.810 100,0 1975 150.468 25.597 17,0 25.597 100,0 1980 139.614 30.998 22,2 30.998 100,0 1985 152.614 35.928 23,5 35.928 100,0 1990 277.500 38.508 13,8 31.008 80,5 2.300 5,91991 224.500 44.584 19,8 23.098 51,8 7.228 16,21992 219.500 57.827 26,3 5.800 10,0 39.127 67,61993 186.550 60.000 32,1 1.300 2,1 55.000 91,61994 211.250 73.823 34,9 2.951 3,9 70.870 95,91995 216.500 106.528 49,2 13.848 12,9 92.679 86,91996 217.400 119.831 55,1 27.561 22,9 92.270 77,01997 225.750 134.646 59,6 28.275 20,9 103.677 76,91998 245.000 173.500 70,8 31.230 18,0 138.800 80,01999 250.450 190.000 75,8 24.086 12,6 161.500 85,0

    (a) A partir de 1987 los datos de recogida se corresponden con los datos oficiales de concesin de subvenciones,pudiendo no coincidir con la recogida real llevada a cabo. La suma de los aceites usados destinados a regeneracin ycombustin no coincide con el total de los aceites usados recogidos porque, desde 1990, incluye la recogida tempo-ral en centros de transferencia y, desde 1997, existe una pequea cantidad destinada al reciclaje en productos asflti-cos.

    Fuente: Elaboracin propia a partir de Delegacin del Gobierno en CAMPSA (varios aos), de las Resoluciones so-bre subvenciones y de informacin proporcionada directamente por el Ministerio de Medio Ambiente.

  • El citado rgimen transitorio de distribucin monopolizada de los aceite base suponala fijacin de las cantidades mximas que cada fabricante o distribuidor estaba autorizado acomercializar, quedando en cambio liberalizadas las condiciones de venta al pblico y, portanto, la fijacin de mrgenes y precios de venta. Tuvo vigencia, de hecho, nicamente en1987, debido al inicial retraso en su regulacin 17 y al posterior adelanto en la supresin delas restricciones a la comercializacin 18. As, desde 1987 dej de aplicarse el sistema deprecios de adquisicin por parte de CAMPSA y las empresas de regeneracin pasaron aobtener su remuneracin directamente del precio de venta de sus productos; en tanto quedesde 1988 quedaron suprimidos los lmites cuantitativos a la produccin y distribucin debases regeneradas.

    Al proceso descrito de liberalizacin de los mercados de lubricantes se suma, en 1989, laautorizacin de la combustin de los aceites usados, con lo que se consuma un cambio radi-cal en el marco de gestin de este residuo 19. Las consecuencias de este nuevo marco, carac-terizado por la competencia, se hacen evidentes a partir de 1992 con la explosin de la ac-tividad de combustin, la prctica desaparicin de la regeneracin y el incremento de larecogida de aceites usados (vase cuadro 2).

    Todos estos cambios se dan en un contexto en que la Administracin concede subven-ciones directas, primero a la regeneracin y, posteriormente, desde 1990, tambin a la com-bustin de aceites usados 20. El importe de la subvencin por kilogramo concedida a la com-bustin es inferior al de la regeneracin, aunque la exencin en el impuesto sobrehidrocarburos de que se beneficia la utilizacin de aceites usados como combustible consti-tuye una subvencin adicional indirecta a esta alternativa de gestin 21.

    La reactivacin de la regeneracin que se aprecia desde mediados de los noventa se debeprincipalmente a la intervencin de la Generalitat de Catalua, que estableci la obligacinde que los aceites usados en esa Comunidad Autnoma fuesen recogidos y destinados a la re-generacin 22. Sin embargo, al trmino de esa dcada an se destinaban a la combustin msdel 80 por 100 de los aceites recogidos en Espaa (vase cuadro 2). Porcentaje que pone demanifiesto el carcter excepcional de la intervencin de Catalua en el concierto autonmicoespaol, junto a la insuficiencia de las medidas adoptadas por el gobierno central para hacerefectiva la prioridad de la regeneracin frente a las dems alternativas de gestin de los acei-tes usados establecida en la legislacin comunitaria 23.

    Al respecto, son una constante en los trabajos de los especialistas y empresarios del sec-tor las llamadas de atencin sobre la falta de desarrollo de la regeneracin en Espaa y la re-clamacin de unas ms decididas medidas de apoyo 24. El Proyecto de Ley de aceites usadosque est elaborando el Ministerio de Medio Ambiente (conforme a la previsin recogida enla Ley 10/1998, de residuos) parece dar respuesta a esta reclamacin, ya que, adems de fijarambiciosos objetivos de regeneracin, contempla nuevas y rigurosas medidas para su conse-cucin (como la obligatoriedad de que los lubricantes industriales puestos en el mercadocontengan un porcentaje de bases regeneradas) 25. En el mismo sentido incide la nueva Di-rectiva comunitaria sobre incineracin de residuos, en la que se establecen condiciones msestrictas para el uso de los aceites usados como fuel 26.

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  • 3. Una aplicacin para el caso espaol

    En esta seccin se lleva a cabo el anlisis economtrico de la estructura del mercado es-paol de los aceites base regenerados. El objetivo concreto se centra en especificar y estimarlas funciones de oferta y demanda. El disponer de esta informacin parece de suma impor-tancia para poder discutir sobre la mayor o menor eficacia de los instrumentos con los quecuenta la Administracin pblica para intervenir en este mercado. En el primer apartado secomentan una serie de cuestiones relevantes que afectan a la especificacin de estas dos fun-ciones. La estimacin de ambas para el caso espaol, y con datos correspondientes al perodo1965-1999, se presenta en el apartado segundo.

    3.1. Especificacin de las funciones de oferta y demanda

    La revisin de la literatura econmica sobre mercados secundarios, citada en la introduc-cin, permite concluir que las variables ms frecuentemente incluidas en la especificacin de lafuncin de oferta de materiales secundarios son el precio de los materiales secundarios, el pre-cio de los residuos y su accesibilidad, la tecnologa de recuperacin de los residuos, la regula-cin medioambiental y, en algn caso, el precio del correspondiente material primario. Conrespecto a la funcin de demanda, las variables habitualmente consideradas son el precio de losmateriales secundarios, el precio de los materiales primarios sustitutivos, el nivel de actividadeconmica y el estado de la tecnologa de procesamiento de materiales secundarios.

    Sobre la base de esta revisin de la literatura especializada y del estudio del sector de laregeneracin en Espaa presentado en la seccin anterior, proponemos las especificacionesque a continuacin se comentan.

    a) La funcin de oferta de aceites regenerados

    La funcin de oferta propuesta para el caso de los aceites base regenerados se correspon-de con la ecuacin:

    QARS = f (PARS, PAU, TEC) [1]

    Donde QARS es la cantidad de aceites base regenerados producidos; PARS, el precio delos aceites base regenerados percibido por los productores, o precio antes de impuestos;PAU, el coste de los aceites usados que se utilizan como materia prima en la regeneracin, yTEC, la tecnologa utilizada en el proceso. El signo esperado de la derivada parcial de la fun-cin de oferta respecto de las variables PARS y TEC es positivo, mientras que es negativo enel caso de PAU.

    El anlisis del marco institucional en que se ha desarrollado el sector permite anticiparque la funcin de oferta se ver influida por el proceso de liberalizacin del mercado de lu-bricantes iniciado en 1986. Este cambio de marco se hace especialmente evidente en 1987,en que se modifica la forma de fijacin del precio percibido por las empresas de regenera-cin. Asimismo, destaca la autorizacin de la combustin de los aceites usados en 1989, que

    Las polticas pblicas de fomento del reciclaje: la regeneracin de aceites usados 41

  • incide sobre la disponibilidad de esta materia prima para la industria de la regeneracin. Fi-nalmente, tambin deber tenerse en cuenta que la implantacin en Catalua de un nuevomarco de actuacin para la gestin de aceites usados, que favorece la regeneracin, permiteexplicar la recuperacin de los niveles de actividad en los ltimos aos.

    b) La funcin de demanda de aceites regenerados

    La demanda de aceites base regenerados que tomamos como referencia se concreta en laecuacin:

    QARD = g (PARD, Df, CL) [2]

    Donde QARD es la cantidad de aceites base regenerados demandados; PARD, el precio delos aceites base regenerados pagado por sus consumidores, impuestos incluidos; Df, el diferen-cial de precio con respecto a las bases de primer refino, y CL, el consumo de lubricantes. Elsigno esperado de la derivada parcial de la funcin de demanda respecto de la variable PARDes negativo, mientras que es positivo respecto de la variable Df, como factor que ha podido in-centivar el consumo de bases regeneradas, y de la variable CL, como medida de la intensidadde la demanda. La nica variable no incorporada, en relacin con las contempladas habitual-mente en la literatura de aplicacin, es el estado de la tecnologa, debido a que la utilizacin deaceites base regenerados como input para la produccin de lubricantes no requiere de una tec-nologa especfica distinta de la requerida por los aceites base de primer refino.

    De nuevo, el anlisis del marco institucional en que ha operado el sector permite suponerque el proceso de liberalizacin del mercado de lubricantes habr afectado a la demanda deaceites regenerados. Este efecto cabe atribuirlo a que las restricciones existentes a la ofertade aceites de primer refino, hasta la liberalizacin del mercado, podran haber contribuido asostener artificialmente la demanda de aceites regenerados. En tal caso, la eliminacin de di-chas restricciones, de forma progresiva a partir de 1986, habra puesto de manifiesto las pre-ferencias reales de los consumidores por los aceites regenerados y los de primer refino.

    3.2. Resultados de la estimacin

    En la estimacin del modelo especificado en el apartado anterior, la variable precio de losaceites regenerados se ha tratado como exgena al modelo, puesto que se determina aplicando undescuento al precio del aceite de primer refino. Esta circunstancia reduce el nmero de variablesendgenas a una: el nivel de actividad de la industria regeneradora, el cual se intenta explicar, deforma separada, desde la perspectiva de la funcin de oferta [1] y de la demanda [2], incorporan-do adems los factores institucionales identificados como relevantes.

    El perodo muestral, como ya se ha dicho, comprende los aos 1965 a 1999. La naturale-za de los datos utilizados en la aplicacin es diversa. Algunos de ellos, tal como se pone demanifiesto en el Apndice de fuentes estadsticas, provienen de fuentes oficiales que ha sidonecesario procesar previamente 27, mientras que otros tienen su origen en las propias empre-sas del sector 28 y han sido elaborados especficamente para este trabajo.

    42 A. ARNER GERRE, R. BARBERN ORT, J. MUR LACAMBRA

  • a) Estimacin de la funcin de oferta de aceites regenerados

    Como es habitual en los trabajos de aplicacin, la forma funcional propuesta inicialmen-te para la ecuacin [1] es lineal. Este supuesto se mantendr en tanto la evidencia emprica lopermita.

    El anlisis del orden de integracin indica que todas las variables son I(1), a excepcinde la variable TEC que resulta ser estacionaria. El contraste de Engle-Granger confirma laestacionariedad de los residuos de la ecuacin de cointegracin y el de la traza de Johansen laexistencia de una nica relacin de cointegracin, tal como se indica en el cuadro 3.

    Las polticas pblicas de fomento del reciclaje: la regeneracin de aceites usados 43

    Cuadro 3Resultados de la estimacin de la funcin de oferta

    Orden de integracin: Estadstico DFA

    Variable I(1)/I(0) I(2)/I(1) Conclusin

    QARS 0,61 4,33 I(1)PARS 3,7 6,33 I(1)TEC 2,07 6,01 I(0)DAU 3,03 8,72 I(1)

    Contraste EstadsticoPunto crtico/P-valor(significacin 5%)

    Engle-Granger 4,18 3,75

    Johansen r = 0 74,31 0,00VAR (k=3) r 1 0,83 0,99

    r 2 0,21 0,74

    Estimacin del modelo final

    VariableCoeficienteestimado

    t de Student/Estadstico

    P-valor

    PARS 142,43 11,89 0,00DPARS 558,26 6,56 0,00L 29.880,30 6,71 0,00TEC 192,68 11,89 0,00DAU 133,17 10,21 0,00NMC 106,28 5,30 0,00MA 11.997,10 10,53 0,00FAM 4881,15 2,82 0,01FAV 75,21 0,00DW 1,61 [0,03; 0,63]Breusch-Godfrey LM: AR/MA1 2 (1) 0,94 0,33Breusch-Pagan 2 (0,05, k-1) = 12,6 6,40 0,60Test de Jarque-Bera 2 (2) 0,72 0,69RESET 0,06 0,80R2 (corregido) 0,93

  • Los resultados de la estimacin de la funcin simple de oferta especificada en [1] reve-lan carencias relacionadas con problemas de ruptura estructural, apuntando al ao 1987como punto de cambio. En consecuencia, se ha re-especificado esa funcin introduciendo losdistintos factores institucionales que, creemos, han intervenido sobre el mercado. Por otraparte, se ha sustituido la variable PAU por un ndice de disponibilidad de los aceites usados(DAU, detallado ms adelante). Este cambio est motivado por los indicios de endogeneidadapreciados en la primera variable 29, lo que se compadece bien con el hecho de que, durantela mayor parte del perodo estudiado, la regeneracin fuese la nica salida para los aceitesusados recogidos; adems, los directivos y tcnicos del sector consultados, confirman que ladisponibilidad de aceites usados ha sido habitualmente un factor clave que ha condicionadoel nivel de actividad de la industria de la regeneracin.

    En definitiva, los nuevos regresores introducidos han sido:

    DPARS: variable ficticia, de tipo multiplicativo con PARS, que refleja el cambio en ladeterminacin del precio de los aceites base regenerados tras su liberalizacin en 1987, mo-mento hasta el cual toma el valor cero.

    L: variable ficticia aditiva que recoge el mismo efecto anterior, con valor uno a partir de1987.

    DAU: disponibilidad de los aceites usados, obtenida como cantidad de aceites usados re-cogida en relacin con la capacidad de gestin instalada (regeneracin y combustin).

    NMC: variable ficticia, de tipo multiplicativo con DAU, que recoge la permisividad de lanormativa medioambiental con respecto a la combustin. Es distinta de cero a partir de 1992,ao en el que se aprecian nuevos sntomas de ruptura estructural.

    MA: variable ficticia aditiva que recoge el nuevo marco de actuacin adoptado por laGeneralitat de Catalua para la gestin de aceites usados, con valor uno a partir de 1996.

    FAM: variable ficticia aditiva que introduce el cese de la actividad, en 1999 y por moti-vos ajenos al mercado (cambio de localizacin), de una de las dos empresas que operaban enel sector.

    Los principales resultados de la estimacin se presentan en el ya citado cuadro 3. Hasta1986 el coeficiente de la variable precio es negativo, lo que puede interpretarse como unamanifestacin del ajuste de la oferta a la demanda. La razn de esta anormalidad se encuen-tra, como ya se ha dicho, en que, durante la etapa del Monopolio, las empresas de regenera-cin eran remuneradas por CAMPSA segn sus costes de explotacin, por lo que fijaban elvolumen de produccin de aceites en funcin de las ventas que podan realizar a las empresasde fabricacin de lubricantes. El precio de los aceites afectaba a la cantidad ofrecida slo in-directamente, a travs de su efecto sobre la cantidad demandada, lo que explica el signo ne-gativo obtenido para el coeficiente. A partir de 1987 el efecto de esta variable se correspondecon la suma del coeficiente de las variables PARS y DPARS, y su signo se hace positivo talcomo cabe esperar en un mercado competitivo. Para este ltimo perodo se obtiene una elas-ticidad precio, en el punto de medias muestrales, de 1,33.

    44 A. ARNER GERRE, R. BARBERN ORT, J. MUR LACAMBRA

  • Si se atiende al coeficiente estimado asociado a L, se completa la evidencia sobre elcambio radical habido en la estructura de la funcin de oferta a partir de 1987. En este caso,se trata de un ajuste en la escala de la funcin de oferta, producido al mismo tiempo que elcoeficiente asociado a la variable precio cambia de signo.

    El coeficiente estimado asociado a la variable TEC es positivo, corroborando el supuestode que la utilizacin de una tecnologa avanzada constituye un factor fundamental para el de-sarrollo de la regeneracin.

    El signo positivo del coeficiente estimado asociado a la variable DAU indica que el in-cremento en la competencia por los aceites usados perjudica la regeneracin. Esta competen-cia se intensifica cuando la normativa medioambiental permite la combustin de los aceites,tal como se refleja en el signo negativo obtenido para el coeficiente que acompaa a la varia-ble NMC.

    El coeficiente asociado a la variable MA presenta signo positivo, evidenciando la mejoraen las condiciones derivadas del nuevo marco legal promulgado por la Generalitat de Catalu-a para la gestin de los aceites usados en su Comunidad.

    El coeficiente estimado asociado a la variable FAM presenta signo negativo, reflejandola cada en el volumen de la produccin de aceites regenerados debido al desmantelamientode una de las dos empresas que operaban en el sector.

    b) Estimacin de la funcin de demanda de aceites regenerados

    Al igual que antes, la forma funcional propuesta para la estimacin de la ecuacin [2]es lineal. El anlisis del orden de integracin indica que todas las variables en la ecuacinde demanda son I(1). El contraste de Engle-Granger confirma la estacionariedad de losresiduos de la ecuacin de cointegracin y segn el contraste de Johansen se acepta r = 1y, por tanto, la existencia de una nica relacin de cointegracin, tal como se indica en elcuadro 4.

    Los resultados obtenidos en la estimacin inicial de la ecuacin [2] son, como ocurracon la funcin de oferta, insatisfactorios. El test de Chow indica que uno de los principalesdefectos en esa especificacin es la omisin del entorno institucional en el que opera el mer-cado, entorno que introducimos a travs de las siguientes variables:

    LI: variable ficticia aditiva que recoge el cambio operado en la demanda de aceites rege-nerados como consecuencia de la liberalizacin interior de la produccin de aceites base (su-presin de lmites de cantidad). Esta variable toma valor uno a partir de 1988.

    LE: variable ficticia aditiva que recoge el cambio operado en la demanda de aceites re-generados como consecuencia de la liberalizacin exterior del mercado de lubricantes (su-presin de contingentes de importacin), y que toma valor uno a partir de 1992.

    En el cuadro 4 puede observarse que el coeficiente estimado de todas las variables usa-das presenta un elevado nivel de significatividad y el signo es el esperado.

    Las polticas pblicas de fomento del reciclaje: la regeneracin de aceites usados 45

  • El coeficiente estimado asociado a la variable PARD tiene signo negativo. En este caso,a diferencia de lo que ocurra con la funcin de oferta, la liberalizacin del mercado no intro-duce cambios de comportamiento en los agentes. El valor estimado para la elasticidad-pre-cio, correspondiente a la media muestral, es de 0,39; confirmando la hiptesis de inelastici-dad de la demanda defendida en la seccin 2.

    El signo correspondiente a la variableDf presenta un nivel de significatividad superior al delpropio precio de los aceites regenerados y signo positivo, reflejo de que el descuento con respec-to al precio de los aceites de primer refino ha sido un factor importante en la demanda de losaceites regenerados. No obstante, la elasticidad de la demanda con relacin al diferencial de pre-cio, tomada en la media muestral, es de 0,57, por lo que la demanda es tambin inelstica. Esteresultado confirma la menor preferencia por las bases regeneradas frente a las de primer refino.

    46 A. ARNER GERRE, R. BARBERN ORT, J. MUR LACAMBRA

    Cuadro 4

    Resultados de la estimacin de la funcin de demanda

    Orden de integracin: Estadstico DFA

    Variable I(1)/I(0) I(2)/I(1) Conclusin

    QARD 0,61 4,33 I(1)PARD 1,98 5,71 I(1)CL 1,59 4,43 I(1)

    Contrastes para el anlisis de cointegracin

    Contraste EstadsticoPunto crtico/P-valor(significacin 5%)

    Engle-Granger 3,84 3,75

    Johansen r = 0 28,72 0,01VAR (k=3) r 1 7,68 0,97

    Estimacin del modelo final

    VariableCoeficienteestimado

    t de Student/Estadstico

    P-valor

    PARD 62,71 7,44 0,00Df 483,81 7,25 0,00CL 0,04 13,24 0,00LI 8.292,08 5,84 0,00LE 10.668,00 11,03 0,00FAV 155,11 0,00DW 2,01 [0,22;0,80]Breusch-Godfrey LM: AR/MA1 2 (1) 0,04 0,82Breusch-Pagan 2 (k-1) 8,55 0,12Test de Jarque-Bera 2 (2) 1,61 0,44RESET 3,26 0,08R2 (corregido) 0,94

  • El coeficiente de la variable CL presenta el esperado signo positivo, lo que corroboraque el crecimiento del consumo final de lubricantes influye positivamente en la demanda debases regeneradas.

    El coeficiente estimado asociado a la variable LI tiene signo negativo, reflejo del debili-tamiento en la demanda de aceites regenerados cuando se eliminan las restricciones a la pro-duccin interior de aceites base. En igual sentido apunta la estimacin del coeficiente asocia-do a la variable ficticia LE. As, la liberalizacin exterior tuvo un efecto negativo sobre elmercado estudiado en la medida que, ante una mayor oferta de aceites base, se crearon msdificultades para la comercializacin de los regenerados.

    4. Conclusiones

    Segn los resultados obtenidos, tras la liberalizacin del mercado la funcin de oferta deaceites regenerados se ha hecho elstica con respecto al precio, con un valor de la elastici-dad-precio en el punto de medias muestrales de 1,33. Asimismo, la utilizacin por los rege-neradores de una tecnologa avanzada y la disponibilidad de aceites usados parecen factoresfundamentales en las decisiones de oferta. Por otro lado, la funcin de demanda de aceites re-generados resulta ser inelstica con respecto al precio, con un valor de la elasticidad-precioen el punto de medias muestrales de 0,39. Lo mismo ocurre respecto al diferencial del precioentre las bases regeneradas y las bases de primer refino, ya que la elasticidad estimada eneste caso es de 0,57.

    En el contexto de los estudios empricos sobre mercados secundarios, los resultados ob-tenidos para la funcin de oferta de los aceites base regenerados son, junto a los obtenidospara el acero o el aluminio, de los pocos que indican la existencia de elasticidades elevadas.Por el contrario, la reducida elasticidad de la demanda entronca con la obtenida en la genera-lidad de los estudios realizados, excepcin hecha del caso del aluminio.

    La teora sobre mercados secundarios seala que la elasticidad-precio de la demanda esel factor determinante del tipo de polticas que son ms eficaces para incrementar el reciclajede un residuo. En el caso de los aceites base regenerados, al haberse obtenido un valor redu-cido para dicha elasticidad, el nfasis para conseguir un mayor desarrollo de la regeneracindebera ponerse en las polticas de estmulo a la demanda distintas de las que inciden sobre elprecio. No obstante, dado que el precio en el mercado de los regenerados siempre se fija enrelacin con el precio del mercado de primer refino, resulta ms significativo valorar la elas-ticidad de la demanda respecto al diferencial de precios. De nuevo en este caso se ha consta-tado la inelasticidad de la demanda, reflejo de la menor preferencia por las bases regeneradasfrente a las de primer refino, lo que indica la necesidad de aplicar polticas adicionales a lasdirigidas a ampliar dicho descuento.

    En este sentido, cabe indicar que la puesta en marcha de campaas de informacin y sen-sibilizacin pblica, acompaadas de la implantacin de etiquetas ecolgicas para los lubri-cantes fabricados a partir de la regeneracin, o de smbolos distintivos como producto reci-clado, podran permitir que, a largo plazo, creciese la demanda de aceites regenerados, como

    Las polticas pblicas de fomento del reciclaje: la regeneracin de aceites usados 47

  • ya ha ocurrido con otros productos secundarios (caso del papel). Su conveniencia estriba enque, aunque las principales certificaciones de aceites lubricantes garantizan la similitud decaractersticas entre aceites regenerados y de primer refino, la concienciacin pblica siguesiendo una tarea pendiente. La demanda por parte de la Administracin Pblica para su pro-pio uso o la obligatoriedad de que los lubricantes puestos en el mercado contengan un por-centaje mnimo de bases regeneradas (tal como prev el Proyecto de Ley de aceites usadosque est elaborando el Ministerio de Medio Ambiente) contribuiran tambin, y de modoms inmediato, a la misma finalidad.

    Al mismo tiempo, deberan articularse polticas que den solucin a los problemas quecondicionan la expansin de la oferta. Dado que la oferta ha resultado ser elstica con res-pecto al precio, la concesin de subvenciones a la industria de la regeneracin ser un instru-mento eficaz para potenciar el incremento de su nivel de actividad, adems de en primerlugar contribuir a evitar su desaparicin mediante la cobertura de los posibles dficit deexplotacin.

    Asimismo, los resultados obtenidos permiten proponer otras polticas de fomento de lasactividades de regeneracin. En este sentido operarn aquellas medidas que, al favorecer lacanalizacin de los aceites usados hacia la regeneracin frente a otros usos, faciliten la dispo-nibilidad del residuo como input para esta industria. De modo singular cabe citar el estableci-miento de regulaciones ms estrictas sobre el empleo de ese residuo como fuel (tal como pre-v la nueva Directiva comunitaria sobre incineracin de residuos), ya que si se encarece suproceso de transformacin en combustible, se facilitar el destino de los aceites usados haciala regeneracin. Por el contrario, la exencin en el impuesto especial sobre hidrocarburos, dela que disfruta actualmente la combustin de los aceites usados (y que est previsto por laComunidad Europea que se prolongue hasta 2006), est favoreciendo su utilizacin comofuel. Lo mismo puede decirse de los incentivos que la poltica tarifaria del sector elctricogenera respecto de la valorizacin energtica de los aceites para produccin de electricidad.Finalmente, cabra avanzar en la cooperacin administrativa, incluso supranacional, al obje-to de conseguir el tamao adecuado de las plantas de regeneracin para aprovechar las eco-nomas de escala y asegurar la oferta a largo plazo de aceites usados para su regeneracin.

    Apndice de fuentes estadsticas

    Cantidad de aceites base regenerados producidos (QARS): hasta 1987 los datos proce-den de las Memorias de la Delegacin del Gobierno en CAMPSA, excepto de 1970 a 1973en que se obtienen de las Memorias de CAMPSA; desde 1988 hasta 1992 se toman de lasResoluciones ministeriales de concesin de subvenciones; en 1993, en que no se concedieronsubvenciones, se adopta la cantidad regenerada por PETROLEV, nica empresa operante enese momento; y desde 1994 se corresponden con la informacin proporcionada directamentepor el Ministerio de Medio Ambiente en relacin con la concesin de las subvenciones.Dado que los datos sobre concesin de subvenciones se refieren a la cantidad de aceites usa-dos cuyo destino es la regeneracin y que la conversin de aceites usados en aceites base re-

    48 A. ARNER GERRE, R. BARBERN ORT, J. MUR LACAMBRA

  • generados conlleva importantes prdidas de volumen, se ha estimado la cantidad de estos l-timos aplicando un factor de conversin de 0,6, de acuerdo con las recomendaciones de lostcnicos del sector en Espaa.

    Cantidad de aceites base regenerados demandados (QARD): la cantidad demandadacoincide con la cantidad de aceites regenerados producidos a excepcin del ltimo perodo, apartir de 1995, en que CATOR destina, aproximadamente, un 40 por 100 parte de su produc-cin a la exportacin.

    Consumo de lubricantes (CL): para el perodo 1965-1987 los datos proceden de las Me-morias de la Delegacin del Gobierno en CAMPSA y Memorias de CAMPSA; en los aos1988-1990, de la Subdireccin General de Hidrocarburos de la Direccin General de PolticaEnergtica y Minas, del Ministerio de Economa; y en el perodo 1991-1999, de ASELUBE.

    Diferencial de precios (Df): esta variable se define como porcentaje del descuento apli-cado al precio de los aceites base regenerados con respecto al precio de los de primer refino.En el perodo 1965-1986 los datos se obtienen de las Memorias de la Delegacin del Gobier-no en CAMPSA; en 1990 se toman del trabajo de Lohof (1991); en el perodo 1996-1999 secorresponden con el descuento medio que declaran haber aplicado las empresas del sector;en los perodos 1987-1989 y 1991-1995 se han estimado teniendo en cuenta el diferencial delos aos del entorno de cada perodo junto con la evolucin del nivel de precios de las basesde primer refino y, adems, en 1987 y 1988, la diferenciacin en el tratamiento impositivo deunas y otras bases.

    Disponibilidad de los aceites usados (DAU): esta variable se define como porcentaje deaceites usados recogidos en relacin con la capacidad instalada para regeneracin y valoriza-cin energtica. La informacin sobre la capacidad de las empresas de regeneracin ha sidoobtenida, hasta 1986, de fuentes oficiales sobre la produccin autorizada, y desde entonces di-rectamente de las empresas del sector; la relativa a la capacidad de valorizacin energtica paraproduccin de electricidad ha sido facilitada por las empresas SOGECAR y Grupo Befesa.

    Precios de los aceites base regenerados, antes y despus de impuestos (PARS y PARD):durante el perodo 1965-1986 proceden de las Memorias de la Delegacin del Gobierno enCAMPSA; en el perodo 1987-1999 constituyen una estimacin obtenida a partir de los pre-cios de aceites base de primer refino proporcionados directamente por REPSOL (hasta 1991)y por ICIS-LOR (Independent Commodity Information Services-London Oil Reports), apli-cando el diferencial de precios sealado anteriormente. Los impuestos tomados en conside-racin han sido el Impuesto Especial sobre Hidrocarburos, hasta 1992, y desde 1986 elImpuesto sobre el Valor Aadido.

    Precio de los aceites usados (PAU): hasta 1993, precio de los aceites usados destinadosa la regeneracin segn informacin facilitada por Flores e Hijos, S.A., recogedor de aceitesusados minerales de automocin autorizado por la Consejera de Medio Ambiente y Desa-rrollo Regional de la Comunidad Autnoma de Madrid; en el perodo 1994-99, precio de losaceites usados destinados a la combustin, segn informacin facilitada por ridos Lige-

    Las polticas pblicas de fomento del reciclaje: la regeneracin de aceites usados 49

  • ros, S.A., gestor de residuos peligrosos autorizado por la Consejera de Medio Ambiente yDesarrollo Regional de la Comunidad Autnoma de Madrid.

    Tecnologa (TEC): esta variable se define como un ndice del estado relativo de la tecno-loga de regeneracin utilizada por las empresas que operan en Espaa, tomando como ele-mento de referencia la mejor tecnologa disponible en cada momento. Ha sido calculado porlos autores del trabajo atendiendo a la opinin de los expertos sobre los rendimientos del pro-ceso, al consumo de materias auxiliares y a los residuos generados. Su valor se obtiene a par-tir de los ndices atribuidos para cada ao a la tecnologa tradicional y a las nuevas tecnolo-gas, ponderados segn la participacin, en ese ao, de cada tecnologa en la capacidadinstalada total (vase Arner, 2002, para ms detalles).

    Notas

    1. Se habla de aceites usados para referirse a todos los aceites industriales o lubricantes, con base mineral o sint-tica, que se han vuelto inadecuados para el uso al que inicialmente estaban destinados (motores de combus-tin, sistemas de transmisin, turbinas, sistemas hidrulicos, etc.).

    2. Los aceites base, tanto si provienen del refino del petrleo como de la regeneracin de los aceites usados,constituyen la materia prima principal en la fabricacin de aceites industriales o lubricantes. En este procesode fabricacin se mezclan con los aditivos requeridos para alcanzar los niveles de calidad y prestaciones queles son exigidos en funcin del uso al que, en cada caso, vayan destinados.

    3. Se entiende por combustin la utilizacin de los aceites usados como combustible con la finalidad de aprove-char el calor producido; lo que tambin se conoce como valorizacin energtica.

    4. El Ministerio de Medio Ambiente espaol est elaborando un proyecto de ley de aceites usados con exigentesobjetivos de recogida y regeneracin.

    5. Segn el informe de Coopers & Lybrand (1997), el principal obstculo para la regeneracin es la menor renta-bilidad de este proceso en comparacin con la combustin, de forma que los recogedores de aceites usadosconsiguen precios ms elevados por los aceites que venden a las cementeras y a otras empresas que los utilizancomo fuel, que por los aceites que venden a las empresas de regeneracin. El informe de Taylor Nelson SofresConsulting (2001), ahonda en esta misma lnea, al sealar que, excepto en el caso de las empresas regenerado-ras de gran capacidad, una empresa de regeneracin no puede competir con los procesadores de los aceitesusados para su combustin, ya que el precio mximo que la planta puede pagar por los aceites usados (entre 25y 100 Euros/tonelada, dependiendo del pas) no es suficiente para cubrir los costes de recogida, mientras quelos procesadores de los aceites usados para su combustin pueden pagar precios superiores (entre 40 y 120 Eu-ros/tonelada, segn pases).

    6. La tecnologa tradicional de regeneracin por cido sulfrico y tierras absorbentes (proceso Meinken), debidoa su reducido rendimiento y elevado impacto ambiental, ha dado paso a otros procesos: proceso de regenera-cin por desasfaltado trmico, con terminacin por tierras o hidrogenacin (proceso TDA); proceso de regene-racin por extraccin con propano y terminacin por tierras (proceso Interline); proceso por destilaciones flashsucesivas y tratamiento final con reactivos (proceso VAXON); y procesos de destilacin a alto vaco e hidro-genacin (procesos KTI, Mohawk, etc.), que resultan los ms sofisticados en la actualidad.

    7. Segn Taylor Nelson Sofres Consulting (2001), el incremento de los costes de capital experimentado a lolargo de este proceso de innovacin tecnolgica se estima que llega al 75 por 100 respecto de su inicio, demodo que actualmente los costes fijos representan entre un 55 por 100 y un 80 por 100 de los costes totalesdependiendo de la tecnologa utilizada. Segn el informe de Coopers & Lybrand (1997) el coste de capital(depreciacin y costes financieros) para una planta de regeneracin standard es de un 51 por 100 de los cos-

    50 A. ARNER GERRE, R. BARBERN ORT, J. MUR LACAMBRA

  • tes totales. Por otra parte, en este mismo informe se estima una escala mnima eficiente de entre 60.000 (pro-ceso TDA) y 80.000 (proceso KTI) toneladas de aceites usados para que la regeneracin resulte competiti-va; en tanto que Angulo (1997) seala una capacidad mnima de planta de 25.000 toneladas de aceitesusados (proceso Interline).

    8. Sobre la teora de los mercados secundarios en relacin con esta cuestin, vase Nestor (1991).

    9. Prembulo de la Directiva 87/101/CEE, de 22 de diciembre de 1986, por la que se modifica la Directiva75/439/CEE relativa a la gestin de aceites usados. Al respecto, es importante el dato de que el consumo deenerga primaria necesario para obtener una tonelada de aceite base mediante la regeneracin es una terceraparte del requerido en el proceso de primer refino (Environmental Protection Agency, 1989). Este dato secomplementa con el aportado por Regidor (1999) para el caso espaol, en el sentido de que la regeneracinpermite unos ahorros directos o indirectos de materias primas muy superiores a los que permite el proceso devalorizacin energtica de los aceites usados. Por otra parte, una amplia revisin de los estudios de anlisis deciclo de vida aplicados a la regeneracin y a la combustin, realizada por Taylor Nelson Sofres Consulting(2001) y auspiciada por la Comisin Europea, confirma que las ventajas medioambientales de la regeneracinson indiscutibles siempre que la combustin sustituya a combustibles no fsiles; mientras que si sustituye acombustibles fsiles los resultados no son concluyentes, ya que dependen del impacto ambiental tomado enconsideracin.

    10. Sobre las polticas que se proponen, pueden verse: Ruston y Dresser (1989), Bartone (1990), Sutherland(1992), Young y Sachs (1995) y Department of Trade and Industry (1999).

    11. Vase Lohof (1991), Jarmin (1993) y Taylor Nelson Sofres Consulting (2001).

    12. Slo se encuentran elasticidades-precio de la demanda superiores a la unidad para el aluminio.

    13. La conversin de aceites usados en aceites base regenerados conlleva una prdida de volumen que los tcnicosdel sector coinciden en cifrar en el 40 por 100 en el caso de las tecnologas aplicadas en Espaa hasta final delos noventa.

    14. Vase convenio de 31 de octubre de 1962, formalizado entre CAMPSA y Olivol S. L., para la recogida y rege-neracin de aceites usados. Tambin, convenio de 27 de junio de 1963, formalizado entre CAMPSA y UlibarriS. A., para la recogida, regeneracin y distribucin de aceites usados.

    15. Con carcter general, CAMPSA adquira los productos de las refineras, en la cuanta que el Gobierno sealaba y aunos precios prefijados, para su posterior distribucin (Santamara, 1988). No obstante, el Reglamento para la ventade aceites minerales y otros productos de origen petrolfero de 1963 (B.O.E. de 23 y 24 de agosto de 1963, nms.202 y 203) permita que la distribucin y venta de aceites lubricantes se hiciese directamente por las empresas pro-ductoras a los precios de distribucin fijados por el Gobierno, siempre que hubiesen sido nombradas agentes deventas por CAMPSA. Esta ltima fue precisamente la prctica habitual en el sector de la regeneracin.

    16. Puesto en marcha con el Real Decreto-Ley 5/1985, de adaptacin del Monopolio de Petrleos.

    17. Real Decreto 2644/1986, de 30 de diciembre, que regula la fabricacin, distribucin y venta de aceites base ylubricantes de automocin.

    18. Segn fuentes del sector consultadas, la liberalizacin de la comercializacin de aceites base y de lubricantesde automocin se anticip, de hecho, a 1988 mediante la ampliacin de las cantidades autorizadas; lo que tienesu reflejo inmediato en la evolucin de las cifras de consumo interior y de comercio exterior.

    19. Orden de 28 de febrero de 1989, del Ministerio de Obras Pblicas y Urbanismo, por la que se regula la gestinde los aceites usados.

    20. Orden de 30 de noviembre de 1988, del Ministerio de Obras Pblicas y Urbanismo, por la que se establecen lasbases para la concesin de subvenciones a las empresas que durante 1988 se hubiesen dedicado a la reutiliza-cin de aceites usados. Esta convocatoria de subvenciones se renueva anualmente, fijndose las nuevas condi-ciones para su concesin.

    21. Esta exencin, contemplada en el artculo 51.4 de la Ley 38/1992, de Impuestos Especiales, entr en vigor el 1de enero de 1995.

    Las polticas pblicas de fomento del reciclaje: la regeneracin de aceites usados 51

  • 22. Ley 6/1993, de 15 de julio, de la Generalitat de Catalua, reguladora de residuos. Para hacer posible la aplica-cin de esta Ley se constituy una empresa dedicada a la recogida y regeneracin de los aceites usados de Ca-talua (CATOR), que inici la produccin de regenerados en 1995.

    23. Vase la ya citada Directiva 75/439/CEE, de 16 de junio, relativa a la gestin de aceites usados, modificadapor la Directiva 87/101/CEE, de 22 de diciembre de 1986, en cuyo artculo 3, apartado 1, se dice: cuando loscondicionantes de orden tcnico, econmico y de organizacin lo permitan, los Estados miembros adoptarnlas medidas necesarias para dar prioridad al tratamiento de los aceites usados por regeneracin. Entre las me-didas adoptadas por el Gobierno espaol en el periodo estudiado en este trabajo slo cabe destacar el citadotrato favorable a la regeneracin en materia de subvenciones. Ms recientemente, desde 2000 (Orden de 16 dejunio de 2000, del Ministerio de Medio Ambiente), se ha ido ms all y se han suprimido las subvenciones di-rectas al proceso de combustin (aunque esta actividad se sigue beneficiando de las subvenciones a la recogi-da, transporte, almacenamiento, anlisis y tratamiento de descontaminacin de los aceites).

    24. Pueden verse como trabajos ms representativos a este respecto: Gmez-Miana (1993), Angulo (2001 y2002), Martn Pantoja (2002) y Surez (2002), as como la pgina web de la Asociacin Espaola de Regene-radores de Aceites Minerales Usados AERAMU (2003).

    25. Este proyecto se inspiraba en las lneas de actuacin propuestas por la Comisin Europea para incluir en lanueva revisin de la Directiva sobre gestin de aceites usados que se estaba llevando a cabo. Sin embargo, estarevisin parece haber sufrido una paralizacin como consecuencia de la insuficiente presin poltica a favor(Olazbal, 2000) y de la oposicin del sector de fabricacin de lubricantes (vase, a modo de ejemplo,ASELUBE, 2002, p. 17-18).

    26. Directiva 2000/76/CE, de 4 de diciembre de 2000, sobre incineracin de residuos, cuya implantacin est pre-vista en 2003 para las nuevas plantas y en 2005 para las antiguas.

    27. rdenes Ministeriales, Memorias de la Delegacin del Gobierno en CAMPSA y Memorias de CAMPSA, fun-damentalmente.

    28. Memorias de las empresas y, sobre todo, informacin facilitada directamente por directivos y tcnicos de lasmismas.

    29. Los citados indicios consisten en la obtencin de un signo positivo para el coeficiente de la variable precio.

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    Abstract

    Used oils are a dangerous waste product whose inadequate management could give rise to serious damage to the en-vironment; at the same time, they have an undoubted economic value, in that they maintain a very significant part ofthe hydrocarbons that lubricating oils originally contain. Management of used oils offers different options, mainlyfor recycling of oils, between of these burning and regeneration are the most important. From the environmentalpoint of view, the latter is considered the best option and therefore government intervention aimed at promoting it.Because of this, this study analyse the effectiveness of the public policies intended to foster the regeneration of usedoils, estimating the demand and supply functions of Spanish re-refined market during period 1965-1999.

    Keywords: Waste products, recycling, used oil, regeneration, secondary markets, public policies.

    JEL classification: H23, L71, Q31, Q38.

    Las polticas pblicas de fomento del reciclaje: la regeneracin de aceites usados 55