ACCIÓN POPULAR/ Cerramiento y mantenimiento de lotes sin ... · prelación al beneficio de la...

ACCIÓN POPULAR/ Cerramiento y mantenimiento de lotes sin edificar/Corresponde al Municipio adelantar los trámites pertinentes para que los particulares dueños de los mismos cumplan con la respectiva normatividad. “…concluye la Sala que le asiste razón al apelante en el sentido de manifestar, que en concordancia con lo establecido en el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Popayán, contenido en el Acuerdo 06 de 2002, la obligación de cerramiento y mantenimiento de los lotes sin edificar, corresponde a una carga de los propietarios de dichos inmuebles. No obstante ello, la obligación de hacer cumplir lo dispuesto en las normas específicas del tema bajo estudio, a la luz de lo establecido en la Constitución Política de Colombia, sí corresponde al Municipio de Popayán, en cabeza del señor Alcalde, quien representa la primera autoridad administrativa de policía. Bajo esta premisa, es el Municipio de Popayán quien debe propender y adelantar todos los trámites administrativos pertinentes, para que los propietarios de los lotes no edificados de la Urbanización Santa Catalina II, den cumplimiento a las obligaciones legales que les corresponden, en especial de lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial; luego entonces la Sala comparte la orden impartida en el numeral “1” del numeral “SEGUNDO” de la sentencia de primera instancia…”

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA

Popayán, veintiséis (26) de julio de dos mil doce (2012)

Magistrado Ponente: NAUN MIRAWAL MUÑOZ MUÑOZ

Expediente 19001333100420110008401

Actor JOSE THOMAS GUEVARA CORRAL

Demandado MUNICIPIO DE POPAYAN

Acción POPULAR - SEGUNDA INSTANCIA

I. OBJETO A DECIDIR

Expediente 19001 33 31 004 2011 00084 01 Actor JOSE THOMAS GUEVARA CORRAL Demandado MUNICIPIO DE POPAYAN Acción POPULAR - SEGUNDA INSTANCIA

2

Se decide recurso de apelación interpuesto por la parte accionada,

contra la sentencia de 20 de octubre de 2011, proferida por el Juzgado

Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán, mediante la cual se

concedió la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados

con un ambiente sano, la seguridad y la salubridad pública, al acceso a

una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y la

realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos

respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando

prelación al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

II. ANTECEDENTES

I. La demanda1

JOSE THOMAS GUEVARA CORRAL, actuando a nombre propio, promovió

demanda en ejercicio de la acción popular en contra del MUNICIPIO DE

POPAYAN, con el fin de obtener la protección de los intereses y derechos

colectivos; “… , específicamente relacionados con el goce de un

ambiente sano, la seguridad y salubridad pública, el acceso a una

infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y la

realización de las construcciones jurídicas, de manera ordenada, y dando

prelación al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.”.

1.1. Las pretensiones

En ese orden, la parte accionante solicitó se despachen a favor las

siguientes pretensiones:

“El señor Juez se servirá ordenar a la autoridad pública demandada, que en

ejercicio de sus competencias, se ordene a los propietarios de los citados inmuebles,

proceda a efectuar su cerramiento, dando cumplimiento a las especificaciones

técnicas previamente establecidas en el Plan de Ordenamiento Territorial y a

construir igualmente los andenes respectivos por donde puedan transitar con la

1 Folios 1 a 4 del Cuaderno Principal


3

debida seguridad los ciudadanos que se ven obligados a circular por éste lugar de

la ciudad.

En el evento de que los propietarios no den cumplimiento a las determinaciones de

las autoridades municipales, con recursos propios de la entidad territorial accionada,

deberá procederse al cerramiento de estos predios y la construcción de los andenes

respectivos a través del sistema de valorización cargándoles a los propietarios el

valor de tales construcciones.

En el caso de darse un pacto de cumplimiento, muy respetuosamente solicito a su

señoría, que la auditoría de que trata el inciso final del Art. 27 de la Ley 472 de 1998,

esté conformada por Funcionarios de la Personería Municipal de Popayán y la

Defensoría del Pueblo.

De ser procedente, decrete el incentivo consagrado en el Art. 39 de la citada Ley

472/98.”

1.2. Los hechos

Como fundamento fáctico de la demanda se exponen, en síntesis los

siguientes hechos:

Sostuvo que en el barrio Santa Catalina Segunda Etapa, existen varios lotes

de terreno sin edificar, que se encuentra deshabitados y carecen de

cerramientos, sin que hasta el momento la Administración Municipal de

Popayán, haya obligado a los propietarios a dar cumplimiento a las

disposiciones que le impone el Plan de Ordenamiento Territorial de éste

Municipio.

Aseveró que la Alcaldía Municipal de Popayán, viene incumpliendo con

sus obligaciones legales, al no velar por la seguridad y protección de

quienes habitan el lugar.


4

Afirmó que por el estado de abandono en que se encuentran estos

inmuebles, se han convertido en refugio de “…malhechores, drogadictos,

indigentes, quienes se aprovechan de esta situación para cometer toda

clase de delitos, ultrajes al pudo de los transeúntes y vecinos, ataques y

amenaza contra quienes habitan en dicho lugar.”. Así mismo, sostiene el

actor, que dichos lotes se han convertido en un foco de contaminación,

pues en ellos arrojan basuras, escombros y toda clase de desechos.

2. Recuento procesal

En proveído de 18 de febrero de 2.0112, se ordenó la corrección de la

presente acción, para lo que se concedió un término de tres días. Frente a

dicha decisión el actor interpuso recurso de reposición3, solicitando que se

revocara el auto recurrido, para en consecuencia disponer la admisión de

la demanda.

Así entonces, por auto de 23 de marzo de 20114, se resolvió reponer para

revocar el auto de 18 de febrero de 2011 y en consecuencia admitir la

presente demanda y las respectivas notificaciones de rigor.

De la demanda fue notificado el Procurador en Asuntos Administrativos5, a

la Defensoría del Pueblo6 y a la entidad accionada7.

Posteriormente, mediante Auto No. 323 de 31 de mayo de 20118, el A quo

aceptó a los señores NELLY FERNANDEZ, MARIA ALEJANDRA PALMITO,

ADELMO DIAZ, PAULA MILENA MEDINA, YUDY LILIANA MUÑOZ, MILENA

ORDOÑEZ, GABY ROCIO ORDOÑEZ, LUIS EMILIO APARICIO, YUYI Y. URREA,

PATRICIA ALONSO, VLADIMIR MARIN ORREGO y LUZ AMPARO GUEVARA,

como coadyuvantes del accionante, de conformidad con lo establecido

en el artículo 24 de la Ley 472 de 1998.

2 Folio 14 del Cuaderno Principal 3 Folios 15 y 16 del Cuaderno Principal 4 Folios 18 y 19 del Cuaderno Principal 5 Folio 25 del Cuaderno Principal 6 Folio 26 del Cuaderno Principal 7 Folio 24 del Cuaderno Principal 8 Folio 42 del Cuaderno Principal


5

A folios 50 a 52 del Cuaderno Principal, se extrae que la Defensoría del

Pueblo Regional Cauca coadyuvó la acción popular de la referencia.

2.1. La contestación de la demanda9

El MUNICIPIO DE POPAYAN, por medio de apoderado judicial, contestó la

demanda, oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones

planteadas en la demanda, argumentando en síntesis lo siguiente:

Manifestó que si bien es cierto en el Barrio Santa Catalina Segunda Etapa,

existen varios lotes de terreno sin edificar, que se encuentran deshabitados

y carecen de cerramientos, no lo es que la administración municipal no se

encuentre adelantando las gestiones tendientes a lograr que los

propietarios realicen labores, obras de limpieza y cerramiento de los

mismos.

Añadió que la Oficina Asesora de Planeación, se encuentra adelantando

tareas de consecución de los domicilios de los propietarios de los lotes, a

fin de requerirlos a que realicen la limpieza y el correspondiente

cerramiento del lugar.

Sostuvo que si bien el actor suministró el número de matriculas inmobiliarias

y direcciones de los predios, tal y como él mismo lo indica, son bienes

abandonados donde no reside ninguna persona, razón por la cual no se

les puede allegar el requerimiento a cada propietario a fin de que realicen

la limpieza y cerramiento del predio.

Propuso como excepción la de “… INEXISTENCIA JURÍDICA PARA ORDENAR

LAS REALIZACIONES DE INVERSIONES POR MEDIO DE ACCIÓN POPULAR EN

BIENES PRIVADOS.”, argumentando en síntesis, que la pretensión del actor

de que se inviertan recursos públicos en el cierre de unos lotes

abandonados de propiedad de particular, resulta improcedente pues

exigirá la inversión de una suma considerable del presupuesto de gastos

9 Folios 30 a 34 del Cuaderno Principal


6

del Municipio de Popayán para realizar la obra pedida y las actuaciones

administrativas correspondientes.

2.2. La audiencia especial de Pacto de Cumplimiento10

En atención a lo dispuesto en el artículo 27 de la ley 472 de 1998, mediante

Auto No. 323 de 31 de mayo de 201111se convocó a las partes a audiencia

de Pacto de Cumplimiento, la que se realizó el día 14 de junio de 201112 y

fue declarada fracasada ante la falta de proyecto para un pacto de

cumplimiento.

3. La providencia apelada13

Surtido el trámite de rigor, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de

Popayán, mediante sentencia de 20 de octubre de 2011, concedió la

protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con un

ambiente sano, la seguridad y la salubridad pública, al acceso a una

infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y la

realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos

respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando

prelación al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

En consecuencia, ordenó al Municipio de Popayán, que adelantara todos

los trámites necesarios para que los propietarios de los inmuebles en

mención, den cumplimiento a las normas del Plan de Ordenamiento

Territorial para el cerramiento y limpieza de los mismos. En caso de que no

se diera cumplimiento a la anterior orden, el Municipio debería asumir

dicha carga con la salvedad de poder repetir en contra de cada uno de

los propietarios de los inmuebles.

4. El recurso de apelación

10 Folio 48 del Cuaderno principal 11 Folio 42 del Cuaderno Principal 12 Folio 48 del Cuaderno Principal 13 Folios 59 a 68 del Cuaderno principal


7

Por intermedio de apoderado la accionada interpuso recurso de

apelación14 en contra de la sentencia de primera instancia, señalando

que la sustentación se realizaría una vez el recurso una vez sea admitido

por parte del Tribunal Administrativo.

Mediante escrito presentado el 14 de diciembre de 201115, la parte

apelante sustentó en debida forma el recurso de apelación contra la

providencia de primera instancia, en resumen de la siguiente manera:

Refirió que teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 148 del

Acuerdo 06 de 2.002 expedido por el Concejo Municipal de Popayán, el

Municipio es el que debe velar porque los propietarios de los lotes sin

edificar procedan a cerrarlo, “… MAS NO A REALIZAR SU CERRAMIENTO,

pues ello implicaría además de invertir dineros públicos en predios de

propiedad de particulares, los cuales además de no estar determinados

por sus linderos y cabida, tampoco lo están en su cantidad, (…), no tener

la posibilidad alguna de saber con exactitud el valor de los recursos

públicos que por decisión del Despacho y por vía de acción popular

ordena invertir en predios particulares.”.

En su concepto, la norma mencionada estipula que el Municipio sólo

puede ordenar a los propietarios de los inmuebles, que procedan a

efectuar el cerramiento de los mismos, pues debido a disposiciones legales

no le es dable al Municipio invertir dineros públicos en bienes particulares.

Añadió que no puede desconocerse que para la realización de cualquier

obra y en especial de aquellas de considerable magnitud, existe una

normatividad constitucional y legal en materia de gasto y distribución

presupuestal- artículo 339 y 350 del C.P.-, así como de procedimientos de

contratación, que no pueden dejarse de lado, en razón del respeto y

conservación del principio de igualdad.

14 Folio 71 del Cuaderno Principal 15 Folios 78 a 81 del Cuaderno Principal


8

Concluyó que a través de las acciones populares no se puede ordenar la

inversión de recursos cuantiosos en predios particulares, más aun cuando

los mismos alterarían la planeación del gasto.

Por lo anterior, solicitó que se revoque la sentencia de 20 de octubre de

2011 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de

Popayán y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda.

5. Actuación en segunda instancia

Mediante auto de 9 de diciembre de 201116 se admitió el recurso de

apelación incoado por la parte accionante. Por auto de 17 de febrero de

201217, se corrió traslado a las partes por el término de cinco (5) días para

alegar de conclusión.

5.1. Alegatos de conclusión

Pese a haberse concedido el término para tal fin, las partes guardaron

silencio.

5.2. Concepto del Ministerio Público18

Consideró que se configuran los presupuestos previstos por el

ordenamiento jurídico para la procedencia de la acción popular en los

términos decididos por el Despacho de Instancia, pues el ente territorial

debió contribuir con las facultades conferidas por el ordenamiento jurídico,

para que los propietarios de los predios, cumplieran con sus obligaciones,

precisamente en atención al postulados constitucionales de función social

de la propiedad privada, evitando con ello la propagación de la

problemática que aflige a la comunidad residente en el sector de la

urbanización Santa Catalina de ésta ciudad.

16 Folio 76 del Cuaderno principal 17 Folio 83 del Cuaderno Principal 18 Folios 86 a 89 del Cuaderno Principal


9

En consecuencia, concluyó que la sentencia objeto de alzada debe ser

confirmada, toda vez que el análisis efectuado por el A quo, no pone de

manifiesto ninguna clase de interpretación irracional que no se ajuste ni se

acompase con la evidencia presentada en el proceso.

II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL

1. La razón de inconformidad

La inconformidad de la parte impugnante, radica básicamente en

considerar contrario sensu a lo dicho por el A quo en la providencia

impugnada, que la obligación del Municipio de Popayán, al tenor de lo

establecido en el artículo 148 del Acuerdo 06 de 2.002 expedido por el

Concejo Municipal, si bien es velar porque los propietarios de los lotes

procedan al cerramiento de los mismos, ello no comporta la obligación de

invertir recursos públicos en predios de particulares.

2. La Procedibilidad de la acción.

Las acciones populares consagradas en el inciso primero del artículo 88 de

la Constitución Política y reglamentada por la Ley 472 de 1998, tienen

como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos,

cuando éstos resulten amenazados por la acción u omisión de las

autoridades públicas o de los particulares. Cabe señalar que tales

derechos e intereses colectivos, no son únicamente los enunciados en el

artículo 4º de la Ley 472 de 1998, sino también los definidos como tales en

la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados internacionales

celebrados por Colombia.

Ahora bien, aunque este mecanismo de defensa judicial busque la

protección de los derechos e intereses colectivos, no quiere decir que

pueda ejercerse para lograr la reparación, bien sea individual o plural, del

daño que ocasione la acción u omisión de las autoridades o de los

particulares, por cuanto para ello el Constituyente y el Legislador han


10

previsto otro tipo de acciones, como por ejemplo, las acciones de grupo o

de clase, del artículo 88 constitucional, desarrolladas en la Ley 472 de 1998,

y la acción de reparación directa del artículo 86 del Código Contencioso

Administrativo. La naturaleza de las acciones populares por tanto es

preventiva, y por lo anterior, el inciso 2° del artículo 88 de la Ley 472 de

1998 establece que éstas “se ejercen para evitar el daño contingente,

hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los

derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior

cuando fuere posible”.

De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para

que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u

omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro,

amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos,

peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo

riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad

entre, la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e

intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en

el proceso respectivo.

3. De los derechos e intereses colectivos

En reiterada jurisprudencia el H. Consejo de Estado ha manifestado que19:

“…los derechos colectivos son aquellos mediante los cuales aparecen

comprometidos los intereses de la comunidad, y cuyo radio de acción va más allá

de la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por

la ley” “los derechos particulares comunes a un grupo de personas no constituyen

derechos colectivos” “No deben confundirse los derechos colectivos con los

individuales comunes a un grupo de personas determinadas o determinables. La

distinción entre intereses subjetivos y colectivos de un grupo depende de la

posibilidad de apropiación exclusiva de los objetos o bienes materiales o

inmateriales involucrados en la relación jurídica. Así, de los derechos colectivos

puede afirmarse que a pesar de pertenecer a todos los miembros de una

comunidad ninguno puede apropiarse de ellos con exclusión de los demás; en

19 Sentencia de 10 de mayo de 2007, Radicación número: 76001-23-31-000-2003-01856-01(AP). Actor: Fernando Bolaños Gil. Demandado: Municipio de Santiago de Cali y otro. C.P. Dra. Martha Sofía Sanz Tobón


11

tanto que en relación con los derechos individuales, cada uno de los sujetos que

pertenecen al grupo puede obtener la satisfacción de su derecho de forma

individual y en momento diferente o puede ejercerlo con exclusión de los demás, y

solo por razones de orden práctico pueden reclamar conjuntamente la

indemnización cuando han sufrido un daño por una causa común, sin perjuicio de

las acciones individuales que cada uno pueda iniciar.”

Con los elementos referidos en la sentencia que viene de trascribirse, el

Consejo de Estado en reiteradas oportunidades ha dicho que20:

“El derecho colectivo, no se deduce en su existencia porque varias personas estén

en una misma situación ni porque se acumulen situaciones parecidas de varios

sujetos, ni porque se sumen; el derecho colectivo es aquel que recae sobre una

comunidad entera a diferencia del derecho individual que es el que recae sobre

una persona determinada. Por lo tanto, la prosperidad de las pretensiones en la

acción popular está ligada con la existencia real de los siguientes elementos, que

para el momento de fallar deben estar establecidos: La acción u omisión de las

autoridades públicas o de los particulares y la amenaza o la violación a derechos

e intereses colectivos. La Sala ha expresado que el derecho colectivo no se

deduce en su existencia porque varias personas estén en una misma situación ni

porque se acumulen situaciones parecidas de varios sujetos, ni porque se sumen; el

derecho colectivo es aquel que recae sobre una comunidad entera a diferencia

del derecho individual que es el que recae sobre una persona determinada.”

4. Presupuestos de la Acción

La acción popular tiene como objeto la protección y la defensa de los

derechos e intereses colectivos y de acuerdo con el artículo 2° de la Ley

472 de 1998, procede para i) evitar un daño contingente, ii) hacer cesar el

peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos colectivos y

iii) restituir las cosas a su estado anterior, si eso es posible. Como se

observa, los dos primeros objetivos de este instrumento procesal parten de

la existencia de una afectación actual o próxima de los derechos, pues

tienen una naturaleza preventiva para impedir la consumación del daño o

evitar que el daño producido sea mayor. A su turno, la tercera finalidad de

la acción popular muestra la existencia de la violación de derechos

20 Sentencia de 2 de septiembre de 2004. Radicación No. 25000-23-27-000-2002269301 AP. C.P. Dra. María Elena Giraldo Gómez


12

causada, por lo que se dirige a restablecer o volver las cosas a su estado

anterior, no con un fin principal de reparación económica sino como un

instrumento para restablecer el derecho cuyo daño ya se ha producido.

En ésta última circunstancia se tiene que aunque la violación del derecho

o interés colectivo ya se causó, todavía es posible reparar el daño o

retrotraer alguno de los primeros efectos de la afectación de los mismos. A

contrario sensu no procedería la acción popular en aquellos casos en los

que pese a suscitarse la violación de los derechos e intereses colectivos no

es factible restablecer las cosas a su estado anterior.

De otra parte, es menester por parte del accionante, que demuestre, en

principio, el hecho dañoso que altera o vulnera los derechos o intereses

que se pretenden proteger. Así se desprende del artículo 30 de la citada

ley, al definir que la carga de la prueba corresponderá al demandante,

salvo si por razones de orden económico o técnico, la parte actora está en

la imposibilidad de probarlo, evento en el cual se traslada la carga

probatoria a la entidad demandada o el juez de oficio deberá ordenar la

práctica de las pruebas que considere pertinentes.

5. El Caso Concreto

Se tiene entonces, que la vulneración de los derechos colectivos de la

comunidad del sector de la Urbanización Santa Catalina II Etapa, tiene su

fundamento en el abandono por parte de los propietarios de ciertos lotes,

quienes no han dado cumplimiento a lo estipulado en el Plan de

Ordenamiento Territorial del Municipio de Popayán, toda vez que no han

hecho el mantenimiento respectivo, ni tampoco han procedido a hacer el

cerramientos de éstos lotes.

Para la Sala es clara, que la citada situación – el estado de abandono de

lotes en áreas urbanizadas-, comporta per se, una clara afectación al

derecho tanto a la seguridad como a la salubridad pública, tal y como se

explica a continuación.


13

A folio 9 del cuaderno principal, se encuentra la respuesta a la petición

presentada por el actor el 21 de julio de 2010, de la que se extrae lo

siguiente:

“En atención al oficio de la referencia y de conformidad a la petición,

comedidamente me permito informarle que se realizó la visita de inspección por el

Supervisor José Antonio Jaén al sector del bario Santa Catalina segunda etapa y se

constata el estado de abandono en que se encuentran algunos lotes, por la falta de

limpieza y mantenimiento.

A la fecha se realiza un proceso de verificación y confrontación de propiedad y de

dirección de notificación de sus propietarios, ya que la administración municipal, no

tiene base de datos de nomenclatura para citación, por lo cual no ha sido posible

cumplir con los requerimientos respectivos y una vez se tengan las direcciones se

realizará el proceso correspondiente.

Agradezco su colaboración, en el sentido de suministrar direcciones de notificación

de los propietarios, si es posible de conformidad a la relación que remite, para

proceder de conformidad.”

Junto con la contestación a la demanda, el apoderado del Municipio de

Popayán, allegó los oficios mediante los cuales se requieren a seis (6)

propietarios de los lotes de la Urbanización Santa Catalina Segunda

Etapa21, para que procedan a realizar la limpieza de dichos predios. En

dichos oficios se plantea lo siguiente:

“Comedidamente me permito informarle que se presenta queja, por el estado en

que se encuentra un lote de su propiedad ubicado en (…) de la Urbanización Santa

catalina Segunda Etapa, el cual se encuentra enmalezado y sin cerramiento,

generando inconvenientes por impacto ambiental a los vecinos residentes en el

sector; por lo cual se lo requiere para que realice la limpieza y cerramiento del lote

en un plazo de ocho días y se le recomienda realizar la limpieza de manera

periódica, para evitar inconvenientes a futuro.”

De la diligencia de inspección judicial22, realizada el día 19 de julio de 2011

a las 9:00 a. m., se extrae lo siguiente:

21 Folios 35 a 40 del Cuaderno Principal 22 Folio 53 del Cuaderno Principal


14

“(…). Ubicados sobre la Avenida Sexta o las Ferias o la Variante Sur, en el barrio

Santa catalina II Etapa, se procede a recorrer todo el barrio para efectos de

constatar el estado en que se encuentran los lotes que hacen parte de esta

urbanización y que se encuentran sin construcción alguna. Por parte de la comisión

judicial se puede observar un buen número de lotes que están sin ningún tipo de

cerramiento, a los cuales sus propietarios no le hacen ningún tipo de mantenimiento

o limpieza, por lo que algunos de ellos se encuentran enmalezados, hecho que

permite la proliferación de roedores y de insectos. Así mismo advierte el Despacho

que algunos lotes se encuentran limpios y por manifestación de los acompañantes

son los mismos propietarios quienes les hacen el mantenimiento o limpieza. Se

recorrió en totalidad la urbanización y se pudo observar que hacia el lado sur donde

se encuentra el cerramiento del humedal, la malla que lo separa de la urbanización

se encuentra dañada y retorcida, abriéndose una brecha o broche por el cual las

personas pasan del bario Santa Catalina II al parque de Santa Inés o Viceversa,

igualmente se observa que por la (sic) lado occidental del barrio Santa Catalina II,

es decir por el costado que linda con el parque de Santa Inés, está separado por un

muro con malla dejando constancia que los lotes que lindan por éste costado, se

encuentran llenos de maleza. Por parte de los acompañantes de la comisión judicial

se informó que la comunidad en varias oportunidades han tenido que realizar

jornadas de limpieza a algunos de los lotes. Además se observa que las casas de

habitación que quedan contiguas a los lotes, presentan problemas de humedad,

pues la hierba que invade dichos lotes, cubre las paredes de las casas de

habitación. (…).”

De la diligencia para la recepción del testimonio del señor RICHARD

CABRERA DIAZ23, se extrae lo siguiente:

“Como residente del o vecino del barrio Santa Catalina, expongo que en el sector

hay varios lotes y desconozco el nombre de propietarios de los mismos, lotes que los

tienen de engorde, sin ningún tipo cerramiento, en cuanto a la salud se ha

propagado una plaga de zancudos que afectan a la población infantil, como en mi

caso tengo un niño de 5 años y medio de edad, quien actualmente se encuentra

afectado por esta plaga, pues son innumerables las lesiones que tiene o “ronchas”,

así mismo proliferación de roedores y culebras, las que constantemente se

encuentran al interior de las viviendas. En el tema de seguridad también es grave,

pues estamos cerca al romboide (sic) de Belén y los maleantes cuando son

perseguidos por las autoridades utilizan como escondite éstos lotes, así mismo en las

noches tales inmuebles son utilizados por personas dedicadas al consumo de

drogas, por lo que tales estructuras representan un riesgo para toda la comunidad.

Igualmente por no tener ningún tipo de control, conservación y mantenimiento de

23 Folio 5 del Cuaderno de Pruebas


15

estos lotes, los mismos conllevan a que las casas vecinas o aledañas sufran de

humedad en sus estructuras. Por parte de la comunidad nos hemos quejado ante la

administración municipal para que se tomen los correctivos del caso, sin embargo,

las autoridades no han realizado ningún tipo de control, porque de Planeación

practicaron una visita al sector. (…).”

Si bien aparecen elaborados los citados oficios, la Sala no encuentra que

los mismos tengan alguna nota que permita afirmar que fueron

efectivamente recibidos por sus propietarios, es decir, que el Municipio de

Popayán, en cabeza del señor Alcalde como primera autoridad

administrativa y de policía, no ha agotado el procedimiento establecido

para tal fin, ni ha buscado que los propietarios de los inmuebles que se

mencionan, cumpla con las obligaciones que sobre ellos recaen, y que

hoy son objeto de la presente acción popular.

De acuerdo a las pruebas antes citadas, se concluye que i) un buen

número de lotes que están sin ningún tipo de cerramiento, mantenimiento

o limpieza, hecho que permite la proliferación de roedores y de insectos,

situación que afecta el derecho colectivo a la salubridad pública; ii) no se

remite a duda que los lotes sin cerramiento se convierten en refugio de

indigentes o delincuentes, lo que ciertamente representa amenaza para la

seguridad de los residentes y transeúntes del sector; luego entonces, la Sala

se comparte el criterio de violación de los derechos colectivos, planteados

por el Juez A quo en la sentencia de primera instancia.

Aclarado lo anterior, y como ya se dijo, la inconformidad de la parte

impugnante, radica básicamente en considerar, que la obligación del

Municipio de Popayán, al tenor de lo establecido en el artículo 148 del

Acuerdo 06 de 2.002 expedido por el Concejo Municipal, si bien es velar

porque los propietarios de los lotes procedan al cerramiento de los mismos,

ello no comporta la obligación de invertir recursos públicos en predios de

particulares.

En el numeral segundo de la sentencia de 20 de octubre de 2011, el Juez

Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán, se ordenó lo siguiente:


16

“SEGUNDO: ORDÉNASE al Municipio de Popayán – Cauca, por conducto de su

representante legal o de quien cumpla su función, lo siguiente:

(…).

2. En caso de que no se de cumplimiento a la orden anterior, los gastos que

demanden el cerramiento y limpieza de los citados lotes deberán ser asumidos por

el Municipio de Popayán; evento en el cual deberá repetir en contra de cada uno

del (los) propietarios de los inmuebles.”

Si bien es cierto, el H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo- Sección Primera, en sentencia de 22 de noviembre de 2007,

con ponencia del Dr. Camilo Arciniegas Andrade24, estudió un tema

semejante, ésta Corporación encuentra que dicho precedente no es

aplicable al caso concreto. En dicha providencia, el Alto Tribunal de lo

Contencioso Administrativo, refirió lo siguiente:

“Por su parte, el Acuerdo 029 de 2005 que adoptó el Código de Rentas Municipales

de Floridablanca establece en su artículo 344 que el cerramiento de lotes urbanos

genera «un gravamen que cancelarán (sic) los propietarios o poseedores de lotes

sin construir en el área urbana del municipio cuando la administración de

Floridablanca realice los trabajos de cerramiento».

El artículo 346 del mismo Acuerdo 029 de 2005, preceptúa:

«[...]

Artículo 346.- COSTOS DEL CERRAMIENTO. Las erogaciones que ocasionen el

cerramiento de los lotes serán asumidas por sus propietarios.

PARÁGRAFO: En caso de renuencia por parte del propietario del inmueble

(lote) para efectuar el cerramiento, éste será ejecutado por el Municipio de

Floridablanca y los costos trasladados al propietario.

Artículo 347.- LIQUIDACIÓN. La liquidación de los costos ocasionados una vez

culmine la obra, será liquidada por la Secretaria de Obras Publicas

Municipales, en dicha liquidación se debe registrar un quince por ciento (15%)

por concepto de administración y costos financieros, más los intereses de mora

24 Radicación número: 68001-23-15-000-2002-01643-01(AP); Actor: MELISSA BALLESTEROS RODRIGUEZ Y HELMER ROBINSO VILLAMIZAR LEMUS -Demandado: MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA.


17

que se causen, según lo establecido en el presente Código de rentas

municipales.

[...]»

Es, pues, claro que según lo dispuesto en el Acuerdo 029 de 2005 si el propietario

incumple la obligación de efectuar el cerramiento del lote, el Municipio está

obligado a efectuarlo, y a repetir en su contra para obtener el reembolso de los

gastos en que hubiese incurrido.

La inspección judicial constató que el lote sin construir entre las diagonales 31 y 32 y

entre las carreras 29 y 28 del barrio Cañaveral carece de cerramiento y se ha

convertido en depósito de escombros y basuras, que generan vectores e insectos

que, sin duda producen riesgo para la salubridad.

No se remite a duda que los lotes sin cerramiento se convierten en refugio de

indigentes o delincuentes, lo que ciertamente representa amenaza para la

seguridad de los residentes y transeúntes del sector.

Se revocará la sentencia impugnada y se protegerán los derechos reclamados,

para lo cual se ordenará al Municipio de Floridablanca adelantar las obras de

cerramiento al lote de terreno ubicado entre las diagonales 31 y 32 y entre las

carreras 29 y 28 del barrio Cañaveral según las especificaciones señaladas en el

artículo 66 del Acuerdo 008 de 2005. Así mismo, el Municipio deberá construir

andenes destinados al tráfico peatonal, pues estos forman parte del derecho

colectivo al espacio público, cuyo uso y goce debe asegurar.”

Se tiene entonces, que la decisión del H. Consejo de Estado, encuentra su

fundamento legal en el Acuerdo 029 de 2005, que es el Código de Rentas

Municipales de Floridablanca- Santander, expedido por el Concejo de

dicho Municipio, y en el que se establece que si el propietario incumple la

obligación de efectuar el cerramiento del lote, el Municipio está obligado

a efectuarlo, y a repetir en su contra para obtener el reembolso de los

gastos en que hubiese incurrido.

Contrario a ello, en el caso que hoy nos ocupa, destaca la Sala el hecho

de que no existe regulación frente a éste tema. Así pues, el Acuerdo

Número 06 de 5 de agosto de 2002 “Por el cual se adopta el Plan de

Ordenamiento Territorial para el Municipio de Popayán”, que establece el

manejo de los lotes sin edificar, prescribe lo siguiente:


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“ARTÍCULO 148. Lotes sin Edificar. En los lotes sin edificar que hacen parte de la malla

urbana ya desarrollada es obligación del propietario construir un muro de cierre

hasta la altura de dos con treinta metros (2.30 m), dicho muro se construirá en ladrillo

o material similar, con acabado de fachada que no requiera mantenimiento,

respetando el ó los paramentos de construcción definidos para el sector por el

alineamiento, deberá además prever una puerta de acceso para realizar limpieza o

fumigación periódica. En la zona rural, de expansión o suburbanas el cerco deberá

ser transparente. En la zona urbana el tipo de cierre lo podrá definir la Curaduría

Urbana. Sobre muros de cierre no se admitirá la colocación o pintura de avisos

publicitarios, sin embargo pueden utilizarse para la instalación de murales artísticos,

cumpliendo con las disposiciones y normas correspondientes. La Oficina Asesora de

Planeación podrá determinar, a su juicio, la necesidad de dicho cerramiento en

áreas menos desarrolladas o en los lotes de mayor extensión ubicados por fuera del

Centro y de las áreas comerciales.

La Curaduría Urbana podrá autorizar el cerramiento de áreas o lotes que no tengan

desarrollos colindantes con cercas en guadua y alambre de púa, con el fin de que

sus propietarios efectúen y establezcan posesión del lote en los frentes hacia vías

públicas o privadas existentes o futuras. Se debe tramitar la correspondiente línea de

paramento y el cierre se efectuará sobre ésta, la zona verde externa al cerramiento

deberá mantenerse limpia con los cortes periódicos necesarios por el propietario del

predio.” (Destaca la Sala)

Resalta la Sala el hecho de que en ningún aparte del precitado acuerdo,

como tampoco de otro tipo de normatividad existente, establece de

manera inobjetable, que la responsabilidad tenga que ser asumida por el

Municipio de Popayán. Contrario sensu, es claro que el Plan de

Ordenamiento Territorial del Municipio de Popayán, establece que dicha

carga es exclusiva del propietario del lote.

En este sentido, no puede dejarse de lado que los predios o lotes de la

Urbanización Santa Catalina II Etapa, son bienes privados, frente a los

cuales, no podría predicarse una inversión de dineros públicos con el

objeto de solventar las obligaciones incumplidas por quienes

verdaderamente se encuentran en deber de cumplir.


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No obstante lo anterior, para el Tribunal no cabe duda que si bien no se

podría ordenar, a la luz de la normatividad vigente, la inversión de dineros

públicos para solventar obras en bienes de origen privado, no puede

olvidarse que sí se hay lugar a que el señor Alcalde haga cumplir por

intermedio de los respectivos propietarios, las normas que señalan el

procedimiento a seguir cuando de lotes sin edificar se trata.

Dicho de otra manera, el artículo 315 de la Constitución Nacional, dentro

de las atribuciones de los alcaldes, como primera autoridad de policía en

el área de su competencia, establece que son ellos quienes deben cumplir

y hacer cumplir las normas constitucionales y legales y las que expida el

Concejo Municipal correspondiente, en cuyo caso, si se omitiere alguna de

las respectivas atribuciones u obligaciones, tal situación es susceptible de

amparo a través de las acciones populares.

Por todo lo anteriormente expuesto, concluye la Sala que le asiste razón al

apelante en el sentido de manifestar, que en concordancia con lo

establecido en el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de

Popayán, contenido en el Acuerdo 06 de 2002, la obligación de

cerramiento y mantenimiento de los lotes sin edificar, corresponde a una

carga de los propietarios de dichos inmuebles. No obstante ello, la

obligación de hacer cumplir lo dispuesto en las normas específicas del

tema bajo estudio, a la luz de lo establecido en la Constitución Política de

Colombia, sí corresponde al Municipio de Popayán, en cabeza del señor

Alcalde, quien representa la primera autoridad administrativa de policía.

Bajo esta premisa, es el Municipio de Popayán quien debe propender y

adelantar todos los trámites administrativos pertinentes, para que los

propietarios de los lotes no edificados de la Urbanización Santa Catalina II,

den cumplimiento a las obligaciones legales que les corresponden, en

especial de lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial; luego

entonces la Sala comparte la orden impartida en el numeral “1” del

numeral “SEGUNDO” de la sentencia de primera instancia25.

25 Folio 67 reverso del Cuaderno Principal


20

No obstante y según lo expuesto, se revocará el numeral “2.” del numeral

“SEGUNDO”, de la sentencia de 20 de octubre de 2011, proferida por el

Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán, y se confirmará en

todo lo demás el fallo apelado.

II. DECISION

En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA,

administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO: REVOCAR el el numeral “2.” del numeral “SEGUNDO” de la

sentencia de 20 de octubre de 2011, proferida por el Juzgado Cuarto

Administrativo del Circuito de Popayán, que ordenaba lo siguiente:

“2. En caso de que no se de cumplimiento a la orden anterior, los gastos que

demanden el cerramiento y limpieza de los citados lotes deberán ser asumidos por

el Municipio de Popayán; evento en el cual deberá repetir en contra de cada uno

del (los) propietarios de los inmuebles.”

SEGUNDO.- CONFIRMAR en todo lo demás el fallo apelado.

TERCERO.- DEVUELVASE el expediente al despacho de origen.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se hace constar que el proyecto de esta providencia se discutió y aprobó

por la Sala en sesión de la fecha.

Los Magistrados,


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NAUN MIRAWAL MUÑOZ MUÑOZ

DAVID FERNANDO RAMIREZ FAJARDO CARLOS H. JARAMILLO DELGADO

ACCIÓN POPULAR/ Cerramiento y mantenimiento de lotes sin ... · prelación al beneficio de la...

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