ACADEMIA DE GUERRA NAVAL Trabajos de … · decisión de emplear o no emplear la fuerza militar, a...

AC

AD

EM

IA D

E G

UE

RR

A N

AVA

L

Trabajos deInvestigación

N° 013 Noviembre 2013

WWW.ACANAV.MIL.CL

AC

AD

EM

IA D

E G

UE

RR

A N

AVA

L

LA DISUASIÓN CONVENCIONAL INTERESTATAL Y SU RELACIÓN CON EL ROL DE LAS FUERZAS ARMADAS EN SEGURIDAD: UN CASO

DE ÉXITO Y OTRO DE FRACASO EN AMÉRICA DEL SUR

Enrique Alvayay CastroNoviembre 2013.

ACADEMIA DE GUERRA NAVAL WWW.ACANAV.MIL.CL 02

ACADEMIA DE GUERRA NAVAL DIRECCIÓN DE EDUCACIÓN ARMADA DE CHILE

1

Autor: Enrique Alvayay Castro2 1 El presente trabajo constituyó el trabajo aplicado presentado por el autor en el curso de Estrategia y Seguridad Internacional del Centro de Estudios Hemisféricos de la Defensa, Washington, EE.UU. finalizado en Enero de 2013. 2 Profesor de la Academia de Guerra Naval de Chile.

LA DISUASIÓÓÓÓN CONVENCIONAL INTERESTATAL Y

SU RELACIÓÓÓÓN CON EL ROL DE LAS FUERZAS ARMADAS EN SEGURIDAD: UN CASO DE ÉÉÉÉXITO Y

OTRO DE FRACASO EN AMÉÉÉÉRICA DEL SUR


NOVIEMBRE 2013 - TRABAJO DE INVESTIGACIÓN

Autor: Enrique Alvayay 2

INTRODUCCIÓN

“En América se ha logrado despejar la probabilidad de conflictos interestatales”3, señaló el representante de Chile durante la X Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas realizada en octubre de 2012 en Uruguay, lo que sin duda es motivo de alegría, y también de interés por determinar las razones que han contribuido a esa paz, que al igual que las causas de una guerra, usualmente son varias.

Por otra parte, “Recurrir a las fuerzas militares para que realicen tareas que competen a las fuerzas del orden civiles no puede ser una solución de largo plazo” señala el secretario de Defensa de Estados Unidos, Leon E. Panetta, en la recientemente promulgada “Política de Defensa Para el Hemisferio Occidental” de Octubre de 2012.

Aunque pueden haber muchos motivos para lo anterior, hay uno que no es usualmente reconocido: el empleo en funciones de seguridad interna, de fuerzas armadas que han sido preparadas para la defensa de la nación en conflictos interestatales, reduce su capacidad para enfrentar con éxito este rol y por lo tanto produce un impacto en la capacidad de disuasión de un país.

Lo anterior, y que la disuasión ha contribuido a la mencionada y destacada paz entre Estados de América Latina, es lo que pretende demostrar el presente trabajo, para lo cual el tema se presenta en tres partes principales: en primer término se desarrolla un marco teórico sobre la disuasión y los probables efectos de militarizar la seguridad; en una segunda parte se describe la situación en materia de roles de las fuerzas armadas en los países de América Latina y se analizan, en base al marco teórico, dos disputas territoriales ocurridas durante la segunda mitad del siglo XX con resultados diametralmente opuestos en relación a la disuasión; antes de las conclusiones se identifica el principal desafío en la región en materia de roles de las fuerzas armadas.

3 El Mercurio, 8 de octubre de 2012.




I. LA DISUASIÓN Y LOS RIESGOS DE MILITARIZAR LA SEGURIDAD: UNA PERSPECTIVA TEÓRICA

I.1 DISUASIÓN: ESO QUE PUEDE CONTRIBUIR A EVITAR UN “CISNE NEGRO”

Un “Cisne Negro”4 es un concepto con el cual su autor se refiere a un acontecimiento cuya ocurrencia es altamente improbable pero que produce un alto impacto si se desencadena. En este ensayo ese concepto se usará para ayudar a comprender una de las características de la disuasión.

La Primera Guerra Mundial fue un “Cisne Negro”, si se considera el gran impacto que produjo y que “El libro La Gran Ilusión, de Norman Angell, que fue un best seller internacional con su argumento de que la guerra sería económicamente tan desastrosa tanto para los vencedores como para los vencidos, se publicó a fines de 1910, en los mismos momentos en que los estados mayores europeos finalizaban silenciosamente sus planes de guerra".5

Entonces aún cuando en América la probabilidad de conflictos interestatales es baja, la historia parece enseñar que no es conveniente descuidar nada de lo que ayude a evitar este tipo de “Cisne Negro”. La disuasión es algo que puede contribuir a eso.

El concepto de disuasión está implícito en la evaluación que hace un Estado para decidir si recurre al uso de la fuerza militar para lograr un objetivo que no le ha sido posible obtener por otros medios. En su más amplio sentido, “disuadir” es:

“inducir, mover a alguien con razones a mudar de dictamen o a desistir de un propósito.”6

En el ámbito de las relaciones internacionales la “disuasión” se puede definir como sigue:

“La prevención de actuar por la existencia de una amenaza creíble de una contra reacción inaceptable y/o la convicción de que los costos de la acción superan a los beneficios percibidos.”7

Así definida, la disuasión es un efecto para el que se requieren dos partes, y desde la perspectiva del plazo para lograrla puede ser de dos tipos: un efecto espontáneo e inmediato ante una circunstancia en la que está involucrada otra parte; o, un efecto acumulativo en el tiempo producto de la implementación de una estrategia de la otra parte para lograr ese efecto durante un período prolongado.

Desde la perspectiva de la iniciativa del Estado que desea disuadir también hay dos tipos de disuasión: aquella que por negación pretende que el disuadido no actúe contra uno por temor a un daño mayor que los beneficios que espera obtener con esa acción; y la disuasión en que uno trata de que el

4 Taleb, Nassim Nicolas. The Black Swan, The Impact of the Highly Improbable. Random House, 2007. 5 Kennedy, Paul. El auge y caída de las grandes potencias. 6 Real Academia de la Lengua Española. Versión en línea. 7 USA Department of Defense, Dictionary of Military and Associated Terms. 8 November 2010, (As Amended Through 15 April 2012)



La Disuasión y los Riesgos de Militarizar la Seguridad


disuadido no oponga resistencia por temor a un castigo que le produciría más pérdidas que dicha resistencia. 8

Pero más allá de clasificaciones, lo relevante es que en la disuasión “Como Jack Levy afirma, es necesario comparar los costos y beneficios de ir a la guerra con los costos y beneficios del statu quo.”9

Es necesario también tener presente que la palabra “disuasión” se traduce en inglés como “deterrence”, sin embargo en el léxico de seguridad de EE.UU. además existe la palabra “dissuassion”. Analizando el significado de este otro concepto señalado en el Reporte de Revisión Cuatrienal de la Defensa del Departamento de Estado de EE.UU. del año 2001, David Yost señala que como concepto estratégico el término “dissuassion” es impreciso y significa persuadir a otras potencias de abstenerse de iniciar una carrera armamentista o una competencia de capacidades militares, mientras que “deterrence” significa convencer a otros de no emplear capacidades que ya posee.”10

La disuasión del presente trabajo se refiere a la del término inglés “deterrence” y en ella pueden participar todos los elementos del poder nacional de cada uno de los Estados involucrados, aunque debido a la magnitud de los daños que puede producir, es el poder militar el que junto a su voluntad de empleo el que puede producir una mayor convicción de que los costos de actuar o el esfuerzo de oponerse en una guerra superarán a los beneficios de mantener o de permitir la alteración del statu quo. Si el poder militar no es nuclear, entonces la disuasión a la que éste contribuye recibe el adjetivo calificativo de “convencional”.

Lo anterior permite establecer que las principales variables de la investigación cuyo resultado se presenta en este trabajo son las siguientes:

La variable en estudio es la capacidad de disuasión convencional interestatal (llamada en adelante simplemente “disuasión”);

La variable independiente es el grado de involucramiento de las fuerzas armadas en funciones de seguridad; y

La variable dependiente es la probabilidad de ocurrencia de un conflicto armado interestatal.

Considerando que la disuasión tiene que ver principalmente aunque no en forma exclusiva con la decisión de emplear o no emplear la fuerza militar, a continuación se analizarán sus características, principios y algunos conceptos relacionados, clasificados según los factores mental, moral y físico presentes en toda guerra11 y en cada caso se identificará cómo es afectada la disuasión cuando un Estado emplea a sus fuerzas armadas en funciones de seguridad.

8 Mearsheimer, John J. Conventional Deterrence, Cornell University Press, 1983, London, p14 9 Francisco Ferrada, Mila. Non-Democratic Peace in South America, Comparing the Beagle Channel Crisis (1977-1978) and the Cenepa Crisis (1995-1995). Department of Political Science, McGill University, August 2007. P8. 10 Yost, David. Dissuasion and Allies, Strategic Insights, Volume IV, Issue 2 (February 2005), p.2 11 Clasificación de los componentes que John R. Boyd observó que están presentes en todas las guerras.





I.2 EL FACTOR MENTAL EN LA DISUASIÓN

Es en la mente del tomador de decisiones donde en última instancia ocurre el éxito o fracaso de la disuasión, razón por la cual es conveniente destacar lo señalado por Collin S. Gray12, en el sentido que los siguientes tres problemas son importantes para poder desarrollar una teoría o una política atractiva de disuasión:

“El músculo militar puede ser adquirido y mantenido con mayor confiabilidad que la voluntad política (para emplearlo).” Pero “No es suficiente tener lo que uno piensa que es un nivel de voluntad política disuasoria. Esa voluntad necesita ser percibida como tal por quien se intenta disuadir.”

“Incluso una creíble determinación para luchar puede ser poco aprovechada si la cantidad y calidad del poder de combate parece estar bajo un umbral crítico según es visto por quien se intenta disuadir.”

Por lo tanto, debido a que las percepciones de quien en cuya mente ese umbral debe ser percibido, son importantes para la disuasión, a continuación se recurrirá al estudio realizado por Robert Jervis sobre esta materia, “Percepciones y Errores de Percepción en Política Internacional”, en el cual señala que:

“grandes peligros surgen cuando un agresor cree que los que desean el statu quo son débiles en la capacidad de resolver.”13

Los peligros a que se refiere Jervis existen porque en la dinámica del proceso de acción y reacción que caracteriza a un conflicto, el Estado agresor alterará el statu quo al percibir que el otro Estado no reaccionará, percepción que de ser errónea implicará la escalada a la guerra.

Esto ocurre porque los estados "subestiman el grado en que sus propias acciones pueden ser vistas como amenazas"14 debido a un sesgo cognitivo, que es razonable suponer afectará menos al Estado que ha alterado el statu quo con una crisis bien planificada, o por lo menos no inesperada, a diferencia del otro Estado que probablemente ha sido tomado por sorpresa y está inicialmente reaccionando.

Adicionalmente, si uno de los Estados utiliza a sus fuerzas armadas en funciones de seguridad interna propia de uno de los varias roles no tradicionales de los militares, es porque hay problemas internos graves que no han sido resueltos por la policía, por lo que responder al Estado agresor se percibirá como una oportunidad para unir a la gente. En este caso sería aplicable la suposición señalada por Jervis, en el sentido que:

"Como resultado de la dualidad de las demandas de política exterior y política interna, los líderes se desvían de lo que normalmente harían en un ambiente sin condicionantes estratégicas a causa de lo que es políticamente importante para su público interno."15

12 Gray, Collin S. Deterrence Resurrected: Revisiting Some Fundamentals. Parameters, Winter 2010-2011, p101 13 Jervis, Robert. Perception and Misperception in International Politics. Princeton University Press 1976, p58 14 Paterson, Pat. Strategy and International Security Course 2012, CHDS, slide 5 15 Jervis, Robert. Perception and Misperception in International Politics, Princeton University Press, 1976, p10





En la Tabla 1 a continuación se describen algunas de las conclusiones a las que arribó Jervis y en la columna de la derecha se evalúa el probable impacto de éstas en la disuasión interestatal cuando un Estado emplea a sus fuerzas armadas en funciones de seguridad.

CONCLUSIÓN DE JERVIS16 PROBABLE IMPACTO EN QUIEN DESEA ALTERAR/MANTENER EL STATU QUO CUANDO

EL OTRO ESTADO EMPLEA A SUS FUERZAS ARMADAS EN SEGURIDAD INTERNA17

Los tomadores de decisiones tienden a acomodar información entrante a sus teorías e imágenes preexistentes.

Percibirá que su adversario está debilitado militarmente porque sus fuerzas armadas no están dedicadas a prepararse para un conflicto interestatal, lo que será un incentivo para no sentirse disuadido y alterar/mantener el statu quo empleando su fuerza militar.

Una teoría tendrá mayor impacto sobre la interpretación de un actor de la información (a) cuanto más grande sea la ambigüedad de la información entrante y (b) cuanto más alto sea el grado de confianza que el actor tiene en sus propias teorías.

La ambigüedad respecto del real grado de alistamiento en que se encuentran las fuerzas armadas de un Estado que las emplea para funciones de seguridad interna reforzará el impacto anterior.

Es probable que los intelectuales y tomadores de decisiones se equivoquen por estar demasiado comprometidos con el punto de vista establecido y demasiado cerrados a nueva evidencia, en oposición de ser demasiado propensos a cambiar sus teorías.

Es probable que quien desea alterar/mantener el statu quo para lograr su objetivo, no sea disuadido y tome la decisión de usar la fuerza militar, al percibir que su adversario no reaccionará/contra reaccionarápor tener a sus fuerzas armadas dedicadas a la seguridad interna.

La tendencia de los tomadores de decisión de percibir a los otros estados más hostiles de lo que realmente son.

Percibirá un grado de hostilidad mayor aún de parte del otro Estado, ya que reaccionó/alteró el statu quo a pesar de haber militarizado su seguridad interna, y en consecuencia es probable que considere inviable el diálogo diplomático y contra reaccione/responda también con la fuerza militar.

Los actores tienden ver el comportamiento de los otros como más centralizado, disciplinado y coordinado de lo que es. Frecuentemente, demasiados acontecimientos complejos son asimilados a un mismo modelo de percepción. Los actores dudan en admitir que un incidente particular

Percibirá que la reacción/alteración del statu quo es una oportunidad/estrategia aprovechada/diseñada por la otra parte para unir a su frente interno debilitado por los problemas de seguridad que lo han llevado a usar a sus fuerzas armadas en esa función, y probablemente contra reaccionará/reaccionará

16 Ibid. 17 Evidentemente que no se debe considerar el impacto señalado en esta columna como algo garantizado, ya que la decisión de usar la fuerza militar depende de muchos factores, siendo la comparación de potenciales nacionales, y en especial el potencial militar, sólo uno de ellos.





no puede ser explicado por sus teorías. Actores ven a otros como internamente más unidos de lo que en realidad están y generalmente sobre-estiman el grado en el cual otros están siguiendo una política coherente.

también con su fuerza militar al percibir que el conflicto no continuará.

Los actores tienden a sobreestimar el grado en el que otros actores actúan en respuesta a lo que ellos mismos hacen cuando los otros actores se comportan de acuerdo con los deseos del actor. Pero, si el comportamiento del otro no es deseado, entonces es visto como consecuencia de fuerzas y pujas internas.

La mantención/alteración no deseada del statu quo es vista como consecuencia de divisiones internas probablemente relacionadas con la misma falta de seguridad que ha llevado al otro Estado a emplear a sus fuerzas armadas en seguridad, por lo que es probable que perciba que el otro Estado se encuentra en una situación de debilidad para aunar voluntades y desarrollar una guerra, y en consecuencia también contra reaccione/responda con la fuerza militar.

TABLA 1: Probable impacto de los errores de percepción en la disuasión por emplear a las fuerzas armadas en seguridad interior

A modo de resumen de lo señalado en la Tabla 1 anterior, se concluye que es probable que los errores de percepción en política internacional aumenten la probabilidad de que la disuasión falle cuando uno de los Estados utiliza a sus fuerzas armadas en seguridad interior y que eso contribuya a que ocurra una escalada con empleo de la fuerza militar que derive en un enfrentamiento armado entre las partes.

I.3 EL FACTOR MORAL EN LA DISUASIÓN

Es reconocido el hecho que a veces el más débil triunfa en un conflicto armado, debido en parte a su motivación y confianza en la victoria. Por esta razón, en la evaluación del costo/daños y beneficios de recurrir a la fuerza militar para alterar el statu quo o para responder a esa alteración, debería estar presente la comparación de la moral de ambas partes y de su influencia en sus capacidades para lograr los objetivos. Esta moral es fácil que se reduzca en las fuerzas armadas cuando un Estado las emplea reiterada o prolongadamente en funciones de seguridad interior, o las prepara para muchas actividades de diferente naturaleza, como se demostrará a continuación.

Debido a la aparición de "nuevas amenazas", puede surgir el deseo de las autoridades de un Estado de transformar a sus fuerzas armadas para que sean "flexibles", "multipropósito", "versátiles", "ágiles", y así una serie de adjetivos que aparentemente podrían ser útiles para tener un cuerpo militar capaz de hacer frente a estas varias y diferentes "nuevas amenazas" y, algo que no suele ser mencionado, también para mantener la capacidad de enfrentar la amenaza tradicional, es decir a otro Estado.

La influencia externa, especialmente si es de países desarrollados, puede llevar a errores en estas transformaciones, si la identificación de nuevos roles o funciones no es correcta, ya sea por





incomprensión del problema, o por moda, o ambas. En este sentido, fue sorprendente escuchar lo siguiente del director del programa de las Américas del “Center for Strategic and International Studies of Washington DC” en febrero de 2012 durante una conferencia en el Centro de Estudios e Investigaciones Militares en Chile:

“Mi misión hoy con ustedes es exponer un cambio en el concepto de relacionarnos..... Terrorismo ya tuvimos, ahora estamos experimentando el problema del crimen transnacional organizado asociado a otros temas. El hemisferio es más estable y próspero que antes. Las misiones en la defensa están cambiando hacia la aplicación de la ley. Debiéramos estar gratos del uso de la defensa en la aplicación de la ley. Las instituciones castrenses tienen que modernizarse.”18

Sin análisis alguno respecto de la naturaleza ni de la magnitud de los problemas de seguridad existentes en Chile, el expositor continuó reiterando durante su presentación que las fuerzas armadas deben dedicarse al combate del crimen organizado, lo cual no hay duda que debe ser necesario en países como México u otros donde los índices de criminalidad y violencia son tan grandes que las policías no son capaces de mitigarlos. Pero que eso sea necesario en uno de los países de América Latina no significa que lo sea en todos.

Una clara explicación del origen del problema anterior lo expresa el Dr. Jaime García:

“Simultáneamente, en 2001, el concepto de transformación militar pasó a Latinoamérica y fue Chile quien lo asumió a partir del 2003, cuando su Plan de Modernización pasa a tratar de transformación.”19

“Vale entonces hacer un alto para notar que, si en los Estados Unidos el concepto respondía al cambio de la naturaleza de la guerra, en nuestra región abordar un proceso tan radical como una transformación resultaba innecesario.”20

Posteriormente García desarrolla una conceptualización de cómo debe hacerse una asignación de roles y por lo tanto también de cómo no debe hacerse, en base a tres factores que conforman un triángulo inseparable:

“En su vértice superior está la naturaleza de las fuerzas armadas, ya que éstas nacieron para cumplir una tarea que el grupo social les concedió desde su nacimiento. En el vértice derecho, la norma jurídica, pues el Estado de Derecho les dotó de un marco jurídico (o legalidad). En el vértice izquierdo, el Estado entrega ciertas capacidades, para que cumplan las tareas naturales según su marco jurídico. Estos componentes o ejes básicos, interactúan y al modificarse uno impacta en los otros. Por lo tanto, las opciones de reformar, modernizar o -si quiere utilizarse-,

18 Johnson, Stephen; director del programa de las Américas del Center for Strategic and International Studies of Washington DC, CSIS. Apuntes personales del autor en el Centro de Estudios e Investigaciones Militares de Chile, Febrero 2012. 19 García Covarrubias, Jaime. Profesor de Asuntos de Seguridad Nacional del Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa. La organización militar y el diseño de fuerzas. ATLAS RESDAL 2010. 20 Ibid.





el término “transformar”, están ligadas a la profundidad y alcance de lo que se necesita replantear.”21

El problema entonces, es que son muy pocos los países que pueden tener varias fuerzas armadas lo suficientemente grandes como para desarrollar varias funciones de diferente naturaleza a la vez en diferentes partes del mundo, sin reducir sus capacidades y por lo tanto sin disminuir su eficacia en todo. Y esos países no están precisamente en América Latina, cuyos militares lo saben y reducen su confianza en la victoria cuando deben prepararse simultáneamente para varios roles, lo que en consecuencia reduce su capacidad de disuasión.

Desde la perspectiva de la teoría de relaciones cívico-militares "la comprensión de las funciones de las instituciones es indispensable para cualquier otro estudio de cómo los actores administran las relaciones de poder dentro de una sociedad."22 Y la identificación de los roles correctos influirá en las relaciones de poder en la institucionalidad alcanzada entre civiles y militares y por lo tanto en la eficacia de estos últimos para cumplir esos roles.

En efecto, tal como indican Bruneau y Tollefson:

"Lo primero y más importante es el significado del término ´instituciones´. Peter Hall y Taylor Romero definen las instituciones como ´procedimientos formales o informales, rutinas, normas y convenciones incorporados en la estructura organizativa de la entidad política o la economía política.´"23

Por lo tanto, es importante tener en cuenta los posibles efectos de las "consecuencias no deseadas" 24

que pueden ocurrir en una institucionalidad, debido a que los objetivos y motivaciones de los actores involucrados en su creación no son satisfechos, por lo que la asignación de roles no deseados por las fuerzas armadas tendrán un impacto negativo no sólo en su capacidad para cumplir estos roles sino también otros previamente existentes.

En este sentido, es sabido que a los integrantes de las fuerzas armadas en general no les gusta dedicarse a la seguridad interna de su país, ya que no están instruidos ni equipados adecuadamente para eso. Pero lo hacen, aunque no es extraño que después de haber tenido éxito en las misiones policiales que se les han asignado, algunos terminen procesados por su propia justicia debido a supuestas violaciones a los derechos de los delincuentes, terroristas u otro tipo de criminales. Un ejemplo de lo anterior es el caso de algunos militares peruanos que por disposiciones gubernamentales liberaron a un grupo de rehenes de manos del Movimiento Revolucionario Tupac Amaru desde la residencia del embajador de Japón en Lima el año 1997, quienes hasta hoy se encuentran procesados por la justicia de su país acusados de haber hecho uso excesivo de la fuerza.

La corrupción es otro factor al que se expone y que afecta la moral de cualquier entidad cuyos integrantes deben trabajar en contacto con criminales, especialmente cuando éstos administran

21 Ibid. 22 Bruneau, Thomas C.; Tollefson, Scott D. Who Guards the Guardians and How: Democratic Civil-Military Relations (Kindle Locations 155-156). Kindle Edition 23 Ibid (Kindle Location 157). Kindle Edition 24 Ibid (Kindle Location 168), Kindle Edition





enormes sumas de dinero como es el caso de los traficantes de drogas, el crimen organizado y otras mafias.

El exceso de poder que adquieren los militares al conocer información privada de algunos individuos, que necesitan para lograr la seguridad de otros individuos, es otro efecto no deseable si se combina con la posibilidad que tienen las fuerzas armadas de usar la fuerza con una intensidad que nadie puede igualar en una sociedad. Esta relación entre el poder de los militares con respecto a las autoridades civiles y la eficacia de los primeros en una guerra ya ha sido identificada por los autores mencionados anteriormente:

"mantenemos que el control civil democrático y la eficacia militar en realidad se refuerzan mutuamente, haciéndose eco de la tesis de Eliot Cohen sobre la importancia de los líderes civiles en las guerras que libran".25

Por lo tanto, parece adecuado utilizar el modelo de Shemella para comprender que al decidir lo que deben hacer las fuerzas armadas de un Estado es importante tener una clara comprensión de las diferencias entre los roles y funciones, aunque el autor señala que "la dificultad de lograr esa comprensión es a menudo subestimada"26, y propone los siguientes seis tipos de roles, en términos un tanto jocosos, de acuerdo a lo observado en diferentes países: “Combatiente” (para funciones en guerras ofensivas), “Defensor” (para funciones en guerras defensivas solamente), “Mantenedor de la Paz” (para funciones en operaciones de paz), “Bombero” (para una amplia variedad de funciones de apoyo a las autoridades civiles del propio Estado, sin incluir el cumplimiento de la ley) y “Oficial de Policía” (para funciones de seguridad que implican hacer cumplir la ley)27. Teniendo en cuenta el propósito de este ensayo, no se profundizará en la definición de lo que debería ser un rol y una función, ni las características de cada uno de los tipos de roles anteriores, pero se utilizarán para afirmar que cuando la fuerza militar de un Estado se emplea en funciones de seguridad, existe una alta probabilidad de que se reduzca su moral y por lo tanto su capacidad para realizar exitosamente su rol de “Combatiente” o de “Defensor” necesarios para producir la disuasión interestatal.

Esta reducción de la capacidad para realizar las funciones tradicionales, es una adaptación que se va produciendo poco a poco, e incluso a nivel nacional se explica por la escuela de pensamiento llamada constructivismo social,28 y se debe a que la naturaleza de los roles no sólo es diferente, sino incluso contradictoria. Los roles tradicionales de “Combatiente” y de “Defensor” tienen una naturaleza destructiva en relación a la fuerza opositora, mientras que el rol de “Oficial de Policía” y todos los otros no tradicionales tienen un carácter constructivo, para controlar, para hacer cumplir la ley, para reconstruir, para mitigar los efectos de los desastres, y para varios otros efectos que imponen una estructura organizacional y un alistamiento de las fuerzas armadas que es muy diferente del que se necesita para funciones de combate contra fuerzas de otro Estado.

25 Ibid (Kindle Locations 3467-3468). Kindle Edition 26 Shemella, Paul. Chapter 5, The Spectrum Of Roles And Missions Of The Armed Forces. Thomas C. Bruneau; Scott D. Tollefson. Who Guards the Guardians and How: Democratic Civil-Military Relations (Kindle Location 1651). Kindle Edition. 27 Hay un sexto tipo de rol identificado por Shemella, “El creador de problemas”, pero no es de utilidad para el objetivo de este ensayo. 28 Ruggie, John Gerard. What Makes the World Hang Together? Neo-Utilitarianism and the Social Constructivist Challenge.

ACADEMIA DE GUERRA NAVAL 12WWW.ACANAV.MIL.CL




Pero Shemella además afirma que el rol de “Mantenedor de la Paz” es una fuente de prestigio internacional para un país, lo cual efectivamente puede ocurrir. Sin embargo, para un Estado que quiere alterar el statu quo con otro involucrado en operaciones de mantenimiento de la paz, este hecho puede ser considerado como una oportunidad para utilizar su fuerza militar, ya que no percibirá la posibilidad de un daño inaceptable, debido a la menor eficacia de la respuesta de las fuerzas armadas que su adversario podrá hacer.

Adicionalmente y desde la perspectiva del factor moral relacionado con la disuasión, la identidad nacional es un aspecto importante que debe influir en la asignación de tipos y cantidades de roles a las fuerzas armadas de un país, ya que evita el "Gran Divorcio"29, que es un distanciamiento del pueblo al cual deben proteger, evita el desinterés en participar en los asuntos militares y por lo tanto evita la reducción de la eficacia de las fuerzas armadas y aumenta la capacidad de toda la nación para triunfar en un conflicto. Este "Gran Divorcio" se puede producir cuando se copian recetas de otros países sobre la manera de profesionalizar las fuerzas armadas. En el caso de grandes potencias como Estados Unidos, el sentido de nación líder del mundo libre es orgullosamente compartido por la mayoría de su gente y eso los mantiene cohesionados con sus fuerzas armadas cuando luchan en guerras lejos de su territorio. Pero en el caso de la mayoría de las naciones de América Latina, que con mucho esfuerzo tratan de equipar y entrenar a sus fuerzas armadas para las funciones tradicionales, la ejecución de funciones de operaciones de paz se puede traducir en el "Gran Divorcio" si la conciencia nacional acerca de por qué sus fuerzas armadas están luchando o cumpliendo misiones fuera de casa no se ha desarrollado, sobre todo si no se está progresando en esa misión, que parece ser lo habitual.

I.4 EL FACTOR FÍSICO EN LA DISUASIÓN

El resultado de un eventual encuentro físico entre fuerzas militares es uno de los factores que se considera al evaluar los probables daños que se pueden sufrir en relación a los beneficios políticos esperados de ese empleo, lo que depende de los medios materiales y de la capacidad para emplearlos eficazmente.

“Los equilibrios estratégicos” como usualmente denominan algunos analistas a los empates en materia de capacidades de un Estado para lograr sus objetivos de seguridad respecto de otro Estado, normalmente son el resultado deducido por éstos de una evaluación de capacidades militares de ambas partes y del conteo de medios. Algunos catalogan a este tipo de equilibrio como algo de dudosa utilidad para lograr una disuasión convencional efectiva, porque son variables y difíciles de cuantificar y comparar, lo que es efectivo. Pero algo de dudosa utilidad para tratar de evitar la guerra, sin duda es mejor que la guerra, cuando no existe otra alternativa para impedirla.

John Mearsheimer, uno de los teóricos contemporáneos de la disuasión, señala lo siguiente:

29 Shemella, Paul. Chapter 5, The Spectrum Of Roles And Missions Of The Armed Forces. Thomas C. Bruneau; Scott D. Tollefson. Who Guards the Guardians and How: Democratic Civil-Military Relations (Kindle Location 1651). Kindle Edition.





“En breve, la disuasión definida en términos amplios, es en última instancia una función de la relación entre los beneficios políticos percibidos resultantes de una acción militar y de un número de costos y riesgos militares y no militares. Existe una bien conocida distinción entre la disuasión basada en el castigo, que involucra la amenaza de destrucción de una gran porción de la población e industria del oponente, y la disuasión basada en la negación, lo que requiere convencer al oponente que él no va a lograr sus objetivos en el campo de batalla.”30

“La historia demuestra que los tomadores de decisiones, bajo las correctas condiciones, aceptan los costos asociados con una guerra convencional. Más importante, el costo en la disuasión convencional se acumula de una manera gradual tal, que es a menudo difícil de anticipar.”31

“El costo está directamente enlazado con la segunda variable, probabilidad de éxito…..es claro que en la guerra convencional el costo es una función de la rapidez con que el atacante puede asegurar sus objetivos, ya que costo y tiempo están directamente relacionados. Es más probable que la guerra se inicie cuando el potencial agresor vislumbra una rápida victoria. El principal principio es que la disuasión falla cuando el atacante tiene superioridad en hombres y blindados. Consecuentemente, es esperable que funcione la disuasión cuando hay una similitud en el tamaño de las fuerzas opositoras.”32

“La disuasión convencional está directamente relacionada con la estrategia militar, o más específicamente, con el asunto de cómo las fuerzas armadas de una nación son empleadas para conseguir objetivos específicos en el espacio de batalla.”33

Pero si la disuasión es difícil de lograr en circunstancias que los Estados involucrados no tienen otras necesidades estratégicas, lo es aún más cuando ceteris paribus las fuerzas armadas de un Estado se dedican al rol de policía, ya que como se explicará a continuación esto reduce su capacidad militar convencional para lograr esos objetivos en el espacio de batalla terrestre, naval, aéreo y conjunto, lo que aumenta la probabilidad de que el otro perciba la rápida victoria a la cual se refiere Mearsheimer.

A diferencia de la guerra convencional, las funciones de seguridad interna en lo terrestre se realizan usualmente en terreno urbano y en recintos cerrados, lo que limita los campos de tiro, direcciona las rutas de acercamiento, incrementa la cantidad y variedad de obstáculos, facilita el ocultamiento y enmascaramiento, y dificulta la distinción entre combatientes y no combatientes. Lo anterior hace necesario el empleo de métodos y sistemas de combate cercano diferentes de los usados en la guerra convencional, objeto aplicar los principios de sorpresa, rapidez en neutralizar al adversario en vez de rapidez de movimiento, y violencia controlada, para no sólo cumplir con éxito la misión sino que también minimizar la probabilidad de causar daños colaterales.

Una equivalencia en el mar al combate urbano en tierra son las operaciones de seguridad marítima para impedir la piratería, el terrorismo, el tráfico de drogas y otros delitos que se caracterizan por la

30 Mearsheimer, John J. Conventional Deterrence, Cornell University Press, 1983, London, p14 31 Ibid, p23 32 Ibid, p27 33 Ibid, p28





necesidad de interdictar, abordar e inspeccionar buques o embarcaciones en búsqueda de actividades ilegales, lo que obliga a sus participantes, en forma equivalente a lo que ocurre en la guerra terrestre, a lograr una identificación certera de los individuos que constituyen una amenaza, y por lo tanto a desarrollar una gran capacidad para tomar decisiones en menor tiempo que en un combate naval convencional en condiciones de riesgo similares.

En el ámbito de lo aéreo, las funciones de seguridad se desarrollan en apoyo a las fuerzas terrestres y navales, por lo que el medio más adecuado no es el avión de combate sino que es el helicóptero, y los principios son equivalentes, por lo que los pilotos que participarán en estas funciones no son los mismos que en una guerra convencional lucharían por la superioridad aérea.

En el ámbito de las operaciones conjuntas de seguridad es necesario desarrollar un trabajo inter agencias no sólo entre los servicios que conforman las fuerzas armadas, sino que también con la policía y todas las otras entidades que según las leyes de cada país contribuyen a la seguridad de sus ciudadanos, “coordinación que demanda un enorme esfuerzo a las fuerzas armadas.”34

Para finalizar el análisis de la reducción de la capacidad de disuasión interestatal debido a la participación de las fuerzas armadas en seguridad interna, es necesario agregar que desde la perspectiva del factor físico puede haber excepciones en que tal capacidad aumente en vez de disminuir, como por ejemplo algunos tipos de operaciones de fuerzas especiales o cuando las operaciones militares se desarrollan en un escenario geográfico similar o igual para ambos tipos de rol.

Sin embargo, es conveniente recordar que incluso en el plano de la interacción física "En la guerra luchan los hombres, no las armas, y ellos utilizan su mente"35, por lo que para tener éxito en la función de combate tradicional correspondiente a los roles de “Combatiente” y “Defensor” se requiere una mentalidad para combatir de acuerdo a las normas legales establecidas para eso, pero para tener éxito en las otras funciones de los otros roles se necesita una mentalidad policial, pacifista o de cualquier otro tipo diferente a la de un combatiente debido al distinto contexto legal y naturaleza de la misión.

En consecuencia, enviar a una guerra entre estados a soldados, marineros y aviadores que han adaptado su mente a los roles no tradicionales no predice un buen resultado, y las autoridades políticas y militares de otro Estado que desee alterar el statu quo también lo saben. Si esto ocurre, probablemente el disuadido dejará de ser disuadido.

I.5 EL PROBLEMA DE LA DISUASIÓN: ES DIFÍCIL VALORAR LO QUE EVITA UN “CISNE NEGRO”

La efectividad de la disuasión convencional usualmente es cuestionada, y la verdad es que nadie está en condiciones de responder a la interrogante de ¿Cuántas u cuales guerras se han evitado gracias a la disuasión? pero ¿existe algún ser humano capaz de identificar todas las razones por las cuales no ocurrió un evento que no ocurrió?

34 Ellis, Evan. Presentación Los Desafíos a la Seguridad en América Latina, Curso de Estrategia y Seguridad Internacional, Centro de Estudios Hemisféricos de la defensa, Washington, EE.UU. Octubre de 2012. 35 Boyd, John. The Strategic Game Of ? And ?. 1987





Collin S. Gray explica acertadamente este problema desde la perspectiva de la disuasión nuclear, pero para la convencional la situación es equivalente.

“En una relación de disuasión, al que se intenta disuadir puede siempre decidir que no es disuadido, situación que contrasta claramente con una relación de coerción física en la que el comportamiento del enemigo es controlado directamente por nuestras fuerzas.”36

“Un intento de disuasión puede no disuadir si a quien intentamos disuadir cree que no lucharemos, o no lucharemos muy duro (a pesar del tamaño de nuestras fuerzas); si él está confiado en asegurar la victoria militar (aún cuando esa creencia sea irracional); si él cree (incorrectamente) que la guerra es absolutamente inevitable en cualquier caso; o si él es total o sustancialmente indiferente a amenazas generales o a una amenaza particular que recibe de nosotros.”37

“En suma, una disuasión adecuada, sin mencionar una condición duradera de disuasión estable, no puede ser calculada con precisión.”

“¿Al final de cuentas, que puede uno mostrar a los escépticos como los beneficios de seguridad demostrables de una política de disuasión? ¿Eventos que no ocurrieron? ¿Pero cómo puede uno estar seguro que fue la disuasión nuclear lo que causó que esos eventos no ocurrieran?”38

Este es el problema de lo que evita un “Cisne Negro”. Volviendo a Taleb, en su libro plantea la siguiente interrogante:

“¿Alguien habría felicitado a un legislador que con valentía, influencia, inteligencia, visión y perseverancia, se las hubiera arreglado para promulgar una ley de vigencia universal a partir del 10 de septiembre de 2001, que impusiera la obligación de mantener cerradas continuamente las puertas a prueba de balas en cada cabina de pilotaje de todos los aviones (a un alto costo para las aerolíneas) para el caso que terroristas decidieran utilizar aviones para atacar el World Trade Center en Nueva York?”39

Y él mismo responde:

"Esa persona que hubiera impuesto cerraduras en las puertas de la cabina de aviones no tendría estatuas en las plazas públicas, ni siquiera una rápida mención de su contribución en su obituario."40

El mismo tipo de ingratitud es aplicable a la disuasión, ya que es difícil reconocer el valor de algo que no se puede saber cuánto ha contribuido a mantener el statu quo y a evitar una guerra.

Pero para los que saben de estrategia lo anterior no debería ser motivo para descartar de plano a la disuasión como método para evitar la guerra, ya que como muy bien explica Yarger41, la estrategia y 36 En una guerra convencional el comportamiento del enemigo es controlado sólo parcialmente. 37 Gray, Collin S. Deterrence Resurrected: Revisiting Some Fundamentals. Parameters, Winter 2010-2011; p100 38 Ibid; p104 39 Taleb, Nassim Nicolas. The Black Swan, The Impact of the Highly Improbable. Random House, 2007; pxxiii 40 Ibid; pxxiii 41 Yarger, Harry R. Strategic Theory for the 21 Century: The Little Book on Big Strategy.





los conflictos son procesos no lineales, en los que un pequeño cambio en una de las variables de entrada puede producir efectos desproporcionados en los resultados. Entonces, por muy pequeña que sea la disuasión, puede haber casos en los que junto a otras acciones puede producir el gran y beneficioso efecto de evitar el empleo de la fuerza armada, aunque se reconoce la dificultad para medirla.

Más aún, en los procesos no lineales los efectos de una misma acción pueden incluso ser contradictorios con los de esa misma acción en otras circunstancias, por eso que si bien la disuasión puede evitar una guerra, hay que reconocer que también las mismas acciones de disuasión en otro contexto pueden producir la escalada al conflicto armado.

Ante este inconveniente es adecuado recurrir a Clausewitz, quien observó que desde la perspectiva del esfuerzo desarrollado por las partes en una guerra, éstas se pueden clasificar desde aquellas de simple observación hasta las de exterminio, y que las naciones, como los individuos, se esfuerzan en forma proporcional al valor que le asignan al objetivo que pretenden lograr con ese esfuerzo.42

Sin conocer el término “disuasión”, lo observado por el general prusiano y explicado en su obra “De la guerra”, significa que el éxito o fracaso de la disuasión dependerá del valor que cada parte le asigne al objetivo que pretende lograr. El problema es que nadie puede conocer con certeza por si solo cuál es el objetivo de la otra parte y menos cuanto es el valor que le asigna. De esto surge la importancia para el que pretende disuadir, de expresarle de manera clara a su contraparte que su valoración del objetivo propio es tan alta, que se esforzará hasta emplear incluso el poder militar de su nación para lograrlo.

Desde la perspectiva del valor del objetivo político, se puede considerar que la disminución de guerras en algunos lugares se debe en parte a que el individualismo que se ha desarrollado en muchas sociedades, impide que éstas tengan objetivos comunes de interés vital como para que toda una nación esté dispuesta a esforzarse en un grado tan alto como para ir a la guerra por esos objetivos. Esto le otorga mayor validez a la disuasión como estrategia para disuadir a Estados en los que su sociedad se caracteriza por el individualismo de sus ciudadanos. Aunque si el estado que pretende disuadir utiliza a sus fuerzas armadas para mejorar su seguridad interna, esto implica que ya está realizando un esfuerzo importante por ese objetivo, por lo que será más difícil que haga otro esfuerzo simultáneo y de igual o mayor magnitud en un conflicto interestatal, y en consecuencia en estas circunstancias su capacidad de disuasión disminuye.

Para finalizar el análisis de los factores mental, moral y físico en la disuasión, de sus dificultades, y para destacar la utilidad y riesgos de ésta en la realidad, se recurrirá a Winston Churchill, quien en sus memorias explicó cómo se pudo haber neutralizado a Italia mediante una acción de la flota británica contra la italiana en 1935 para aislar al ejército de Mussolini en Abisinia y así poner término a esa guerra, lo que hubiera sido un disuasivo para los planes de Hitler al ver a una Gran Bretaña no sólo con fuerzas armadas más poderosas que las alemanas sino que además con voluntad de emplearlas:

"Si alguna vez hubo alguna oportunidad de dar un golpe decisivo por una causa generosa con el mínimo de riesgo fue aquí y ahora. El hecho que el nerviosismo del gobierno británico no

42 Clausewitz, Carl Von. On War. Edited and Translated by Michael Howard and Peter Paret, Princeton University Press, 1989.





fuera el adecuado para la ocasión se puede excusar solamente por su sincero amor por la paz." 43

La falta de voluntad demostrada inicialmente por Gran Bretaña para correr el riesgo de emplear su poder nacional contra Italia solamente, o el alto valor que asignaba Alemania a su objetivo expansionista, o ambas circunstancias, contribuyeron a que ocurriera la Segunda Guerra Mundial, con consecuencias que sin duda fueron peores que las que hubieran ocurrido si la flota británica hubiera actuado sobre la italiana en 1935.

Pero en la época de Churchill las coaliciones militares eran menos usuales que en la actualidad, por lo que surge la siguiente interrogante: ¿son compatibles la cooperación y la disuasión entre los mismos Estados?

I.6 DISUASIÓN Y COOPERACIÓN

Aunque entre los objetivos de este trabajo no está el de proporcionar una solución al difícil problema de encontrar el justo equilibrio en los roles asignados a las fuerzas armadas, se ha estimado conveniente responder a la interrogante anterior, en el sentido que la disuasión y la cooperación simultáneas entre dos Estados si son posibles.

De acuerdo con el modelo de interdependencia compleja descrita por Keohane y Nye44, cuando no hay una gran asimetría entre el poder nacional de ambos Estados, las relaciones entre ellos se llevan a cabo por múltiples canales formales e informales con múltiples temas, en una agenda que no es jerárquicamente estructurada ni dominada por cuestiones de seguridad militar. En esta relación los Estados usualmente se abstienen de usar la fuerza contra otro en la misma región, y la complejidad de la interdependencia se produce en parte, debido a que su profundidad y alcance es mucho mayor que la de la interdependencia a la que se refería Angell en 1910.

Estas características de la interdependencia compleja explican la posibilidad de cooperación por una parte entre dos Estados en varias materias de interés mutuo, incluso en la defensa y la seguridad, como podría ser a través de la participación combinada en una operación de mantenimiento de la paz, y por otra parte, simultáneamente utilizar dicha cooperación en seguridad para mostrar sutilmente algunas capacidades militares útiles para tener éxito en un posible conflicto armado entre ambos Estados.

Una relación bien administrada de este tipo, “sin proyectar una sensación de peligro para el destinatario”45 puede llegar a producir no sólo respeto entre los participantes, sino que además entendimiento mutuo y confianza, en un proceso que es un círculo virtuoso que a largo plazo podría reducir la necesidad de disuasión, dependiendo de cuál sea la magnitud del valor que cada parte le asigna al objetivo que desea lograr. Valor que también puede ir cambiando en la medida en que

43 Churchill, Winston. Memoirs of The Second World War. 1959. Houghton Mifflin Company. USA.; p77-80 44 Keohane, Robert O. Nye, Joseph S. Power and Interdependence, 2001. 45 Thauby García, Fernando. Política de Defensa, Política Pública, Propuesta Para Un Debate Informado. Ediciones Altazor, 2005; p74





progresa la relación, ya que al final de cuentas: ¿quién no ha estado dispuesto a compartir algo con un amigo, que era impensado compartirlo antes de lograr esa amistad?

En todo caso se concuerda con Thauby, en el sentido que:

“La compatibilización de disuasión y cooperación requieren una concepción estratégica sistemática y deliberada. No puede ser dejada a los efectos aleatorios de la dinámica que vaya imponiendo el devenir de los hechos.”46

Cuando uno de los Estados usa su fuerza militar en funciones de seguridad interna, esta concepción sistemática adquiere mayor relevancia aún, ya que de no hacerlo, la probabilidad de llegar a la guerra es mayor. El caso de Ecuador y Perú que se analizará en la siguiente parte es un ejemplo de lo anterior.

II. AMÉRICA LATINA: LOS ROLES DE LAS FUERZAS ARMADAS Y CASOS DE DISUASIÓN

II.1 LOS ROLES DE LAS FUERZAS ARMADAS EN LOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA: MARCO LEGAL Y REALIDAD ACTUAL

La diferencia entre “defensa” y “seguridad” no existe o es cada vez más difusa en varios países de América Latina, aunque hay otros que no transan en su interés por mantener a las fuerzas armadas alejadas del rol de “Oficial de Policía” que proporciona seguridad y dedicadas a su preparación para el rol de “Combatiente” o “Defensor” adecuado para el conflicto interestatal, incluyendo en otros casos los roles de “Pacificador” y “Bombero”.

Argentina es el caso en que se observa una alta sensibilidad para impedir que sus fuerzas armadas ejecuten cualquier actividad que pueda estar relacionada con el rol de “Oficial de Policía” y lo manifiesta en sus normas y en los hechos. En el otro extremo están México, Guatemala, El Salvador, Honduras, Colombia y Perú, casos cuyas fuerzas armadas tienen o han tenido una intensa actividad en dicho rol o en el de “Bombero”.

A continuación se describirán los detalles de lo anterior, desde la perspectiva de dos colaboradores de la Red de Seguridad y Defensa de América Latina:

“En el terreno de la seguridad, la violencia cobra cada vez más víctimas, produce más refugiados y desplazados, y se incrementan los costos económicos de la seguridad para todas las sociedades. En México las víctimas anuales están superando las 25.000 personas, y en el caso de Colombia los desplazados suman más de 2.5 millones.” “Los promedios nacionales de homicidios por cada 100 mil habitantes son: Guatemala 48, El Salvador 52, y Honduras 58. La principal amenaza de seguridad al Estado de Derecho y al imperio de la ley, en un contexto de frágiles democracias latinoamericanas, lo constituye el crimen organizado. La respuesta, desde

46 Ibid; p75


América Latina: Los Roles de las Fuerzas Armadas y Casos de Disuasión



México a Colombia, pasando por los países centroamericanos e incluso algunas acciones en Río y Sao Paulo (Brasil), es la militarización.”47

Refiriéndose a las materias que afectan a la seguridad, como la lucha contra las drogas, Rojas señala que al igual que los temas de defensa, deberían tratarse en el Consejo de Defensa Suramericano de UNASUR, pero agrega que:

“Sin embargo los avances en este Consejo son mínimos. Se establece una diferencia esencial respecto a las labores policiales y militares, sin embargo, ello no se condice con la práctica que muestran las acciones de los países miembros donde la militarización confunde los roles.”48

En cuanto a los roles de las fuerzas armadas en los diferentes países de América Latina, David Pion Berlin, profesor de Ciencia Política de la Universidad de California, señala:

“El 75% de los Estados latinoamericanos autoriza constitucionalmente a las fuerzas armadas a proteger la independencia, la integridad territorial y la soberanía de la nación. No excluyen la posibilidad de que las amenazas puedan surgir desde el interior de la propia nación.”49

“… la ley de defensa de Argentina establece que el instrumento militar debe ser utilizado sólo para defenderse de agresiones externas, aquellas que amenacen la soberanía, la integridad territorial o la independencia política del país.”50

“A veces, lo que no se dice en las constituciones es tan importante como lo que sí se dice. Por ejemplo, sólo seis constituciones autorizan a los militares a emprender funciones de orden público. Y sin embargo, mi propia investigación indica que todas las naciones de América Latina, explícita o implícitamente, permiten a sus militares involucrarse en operaciones de seguridad interna de una forma u otra, incluyendo la preservación del orden y seguridad públicos. Incluso aquellos países que imponen mayores restricciones (Argentina, Nicaragua) tienen cláusulas de escape que no se oponen a la introducción de los militares en circunstancias ocasionales. Todas las constituciones permiten estados de excepción que autorizan al Presidente a tomar medidas inusuales (como por ejemplo restringir las libertades civiles, realizar detenciones sin orden judicial, etc.), para restablecer el orden interno durante crisis graves recurriendo a una variedad de fuerzas de seguridad. En sólo uno o dos casos las cláusulas especifican que los militares serían utilizados per se; y en todos los demás casos, se deja a la discreción del Presidente. Que probablemente podría recurrir a la policía, la policía militar, las fuerzas híbridas (Gendarmería, Guardia Nacional), las fuerzas armadas, o alguna combinación de éstas. Si una amenaza interna a la seguridad pública sobrepasa a la policía y a

47 Rojas Aravena, Francisco. Secretario General de FLACSO. América Latina y El Caribe: avances retóricos sin acuerdos vinculantes. Atlas Comparativo de la Defensa en América Latina y Caribe, Edición 2010, Red de Seguridad y Defensa de América Latina (Atlas RESDAL 2010) 48 Ibid; p14 49 Pion Berlin, David. Profesor de Ciencia Política. Universidad de California, Riverside. Las misiones constitucionales militares en América Latina, Atlas RESDAL 2010; p37 50 Ibid; p37





otras fuerzas de seguridad, el jefe del Estado podría, en teoría, llamar a los militares a intervenir como último recurso.”51

“Aproximadamente tres cuartas partes de los países latinoamericanos no logran trazar la línea divisoria entre las funciones de seguridad de alto y bajo nivel; esto permite a los ejércitos pasar de funciones de seguridad nacional a otras de seguridad pública tales como patrullaje contra la delincuencia, operaciones antinarcóticos o represión de manifestaciones.”52

“Según un estudio realizado en 2007 por FLACSO, los siguientes países establecen misiones de seguridad interna, pero no especifican funciones reales: Bolivia, Colombia, Guatemala, México y Perú. Lo mismo sucede en Paraguay, Uruguay y Venezuela. Y, por último, 45% de los países latinoamericanos permiten el uso del instrumento militar para seguridad pública y orden interno sin establecer explícitamente que cada asignación de misión debe ser hecha por el Presidente o por un funcionario político legítimo.”53

Berlin concluye su análisis señalando que “Los países necesitan aclarar sí y cuándo llamar a las fuerzas armadas para asistir en misiones de seguridad interna y desarrollo”54, con lo que se concuerda.

Por otra parte, los siguientes nueve países de América Latina consideran en su legislación que la disuasión es una estrategia de defensa que emplean, o una tarea o meta de sus fuerzas armadas: Argentina, Chile, Cuba, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Perú y Uruguay. A continuación se analizará un caso en que Perú no logró disuadir a Ecuador y posteriormente el caso en que Chile usó exitosamente la disuasión junto a otros factores y junto a Argentina evitaron un conflicto armado. En el primer caso las fuerzas armadas de Perú cumplían los roles de “Oficial de “Policía” y de “Bombero” además del de “Defensor”; en el segundo caso las fuerzas armadas de ambos países no tenían roles adicionales a los necesarios para un conflicto interestatal.

II.2 UNA DISUASIÓN FALLIDA: LA GUERRA DEL CÉNEPA ENTRE PERÚ Y ECUADOR (1994-1995)

El análisis de este caso permite comprobar el marco teórico desarrollado en la primera parte de este ensayo, ya que constituye una circunstancia en la que un Estado no fue disuadido y alteró el statu quo, Ecuador, teniendo incluso un poder nacional menor que el de su adversario, Perú, que mantenía a sus fuerzas armadas intensamente involucradas en funciones de seguridad interna durante más de dieciséis años, según se comprobará a continuación.

51 Ibid; p37 52 Ibid; p38 53 Ibid; p38 54 Ibid; p38





II.2.a PARTICIPACION DE FUERZAS ARMADAS DE PERU EN SEGURIDAD INTERIOR

Entre 1980 y 1996 se desarrolló en Perú una lucha contra la subversión que comenzó cuando “el Partido Comunista del Perú - Sendero Luminoso (PCP-SL) se lanzó a la lucha armada el 17 de mayo de 1980 con la simbólica quema de urnas electorales en la localidad ayacuchana de Chischi.”55

Las fuerzas armadas peruanas iniciaron su participación en la lucha contra la insurgencia en diciembre de 1982, debido a la incapacidad de la policía para hacer frente exitosamente a esa amenaza. No obstante durante los primeros dos años hubo zonas en que “los militares era vistos como invasores, mientras que al PCP-SL se le consideraba el equipo local.”56

Solo a contar de 1989 las fuerzas armadas comenzaron a lograr cierto grado de éxito ya que “se incrementó la colaboración entre civiles y militares y el Ejército fue capaz de golpear seriamente a los insurgentes.”57 Aunque “Para 1991, el PCP-SL era activo en veintiuno de los veinticuatro departamentos del Perú.”58

Un importante hito en esta fase de esta lucha contra la subversión fue la captura de Abimael Guzmán, y otros líderes de Sendero Luminoso, en septiembre de 1992, lo que constituyó la declinación definitiva de la insurgencia.

El Estado Peruano ganó claramente la tercera fase del conflicto, a tal punto que “en 1996 el PCP-SL, a pesar de continuar operativo, ya no representaba una opción de poder como parecía en 1992.”59

No siendo el propósito del presente trabajo describir ni explicar las causas y evolución de una lucha contra la subversión, se destacarán los siguientes hechos que permiten apreciar el importante grado de involucramiento de las fuerzas armadas peruanas en funciones de seguridad interna:

Su participación tuvo una duración de catorce de los dieciséis años que duró el conflicto.

La reestructuración del sistema de inteligencia militar fue el hito que marcó el cambio hacia el éxito en la lucha contra la insurgencia y son numerosas las acusaciones de ejecuciones perpetradas por miembros de las fuerzas armadas sin haber realizado un juicio previo al detenido.

“La cifra más probable de víctimas fatales en esas dos décadas supera los 69 mil peruanos y peruanas muertos o desaparecidos a manos de las organizaciones subversivas o por obra de agentes del Estado.”60

“Luego de las primeras inspecciones del terreno y una evaluación preliminar de la distribución de la presencia subversiva se resolvió reforzar el dispositivo militar. Se incrementó el contingente de la 2da. División de Infantería de Ayacucho y se la reforzó con una unidad aerotransportada. Los tres batallones de esa división no tenían antes de esto su efectivo completo. Se incrementaron con

55 Taylor, Lewis. La Estrategia Contrainsurgente, El PCP-SL y la Guerra Civil en el Perú, 1980-1996, Debate Agrario, Julio 1997, de Proquest Research Library, MERLN; p1 56 Ibid; p94 57 Ibid; p105 58 Ibid: p106 59 Ibid 108 60 Comisión de Verdad y Reconciliación del Estado de Perú. Informe Final. Lima: CVR, 2003;Prefacio, p13





compañías de material de guerra, de comando de operaciones, ingeniería militar y un agrupamiento aerotransportado. Los batallones así reforzados, antes acuartelados en Pampas, Huamanga y Huanta, se desplegaron en bases contrasubversivas distribuidas por toda la zona de emergencia.”61

Al comienzo “Se establecieron bases contrasubversivas en todas las capitales de provincia y en puntos que permitían el control de los valles, como la hacienda Luisiana en San Francisco. La táctica principal fueron los patrullajes en fuerza a partir de las bases. Pronto fue notorio que no era cuestión de reunir mayor capacidad de fuego en determinados puntos, pues los subversivos no daban batalla, se limitaban a incursionar en las poblaciones inermes, a atacar puestos policiales y, eventualmente, hostigar a alguna patrulla militar. La experiencia obligó entonces a aumentar el número de bases, que llegaron a ser en 1984 más de 60 en los tres departamentos que formaban la zona de emergencia.”62

“La medida más original fue destacar dos compañías de la Infantería de Marina a un área que abarcaba desde Huanta hasta el valle del Apurímac, en la zona selvática de San Francisco.”63

“El 14 de Marzo de 1986, SL asesinó ´al Capitán de Corbeta Jorge Alzamora Bustamante, quien había servido en la Fuerza de Tarea 90 en Ayacucho.´ Asimismo, el 4 de Mayo de 1986, senderistas asesinaron al Contralmirante Carlos Ponce Canessa, miembro del Estado Mayor de la Marina de Guerra. Frente a este último hecho, el ministro de Marina, vicealmirante Julio Pacheco Concha, advertiría los subversivos que ´han herido profundamente a la institución y al país entero y despertado al león.´ La serie de asesinatos selectivos, sin embargo, no terminaría ahí. El día 14 de Octubre cobraría una nueva víctima: el Almirante Gerónimo Cafferatta Marazzi, que hasta hace poco había sido Comandante General de la Marina.”64

En junio de 1989 el Ministerio de Defensa del Perú editó la primera versión del “Manual de Ejército Guerra no Convencional Contrasubversión ME 41-7.” Y “Un Batallón Contrasubversivo del Ejército operaba en Padre Abad, sobre la margen oriental del Huallaga, en 1989, mientras dos Batallones Ligeros de Combate (BALICOS) de la Marina se hacían cargo de todo el resto de Coronel Portillo.”65

“Tan drástico e inmediato como el shock económico, pero menos perceptible, fue el ingreso de personal de las Fuerzas Armadas en 1990 a dirigir la Policía Nacional del Perú. Ése fue el primer paso hacia el empeño arriesgado y comprometedor de las Fuerzas Armadas en la persecución del narcotráfico.”66

61 Ibid 62 Ibid 63 Ibid 64 Ibid 65 Ibid 66 Ibid





“El lamentable conflicto entre Perú y Ecuador estalló en enero de 1995 y produjo acciones de armas hasta marzo de ese año. Las difíciles condiciones en que combatieron los peruanos contrastaron con la bien preparada campaña ecuatoriana.”67

De este conflicto trata la siguiente parte de este trabajo.

II.2.b LA GUERRA DEL CÉNEPA Y CÓMO FALLÓ LA DISUASIÓN

La guerra del Cénepa entre Perú y Ecuador en 1994-1995 fue uno más de varios enfrentamientos armados entre ambos países, debido a una larga disputa territorial por una zona amazónica que Perú la consideraba delimitada según lo establecido en el Protocolo de Paz, Amistad y Límites de Río de Janeiro del año 1942, pero que Ecuador había solicitado renegociar en varias oportunidades. Esta “renegociación” del Cénepa en esta oportunidad dejó un saldo de entre “200 y 1500 bajas, la pérdida de 9 aeronaves Peruanas y 2 Ecuatorianas y un costo estimado para ambos Estados de hasta mil millones de dólares.”68

La evaluación de poderes nacionales en términos de indicadores favorecía en este caso claramente a Perú en todos los aspectos.

“Los diferenciales aproximados entre Lima y Quito en términos de indicadores agregados eran en población 2:1, tamaño 4,5:1, producto interno bruto 3,5:1, gastos en defensa 1,5:1, y cantidad total de fuerzas armadas 2:1. A pesar de estas discrepancias, es necesario enfatizar que entre 1983 y 1995, Perú disminuyó sus gastos en defensa en 13%, mientras que Ecuador los incrementó en 58%. Adicionalmente, los tanques y helicópteros Peruanos eran antiguos y más adecuados para una guerra convencional que para una batalla en una región selvática. En contraste, Ecuador había adquirido aeronaves de combate modernas y misiles inteligentes. Por lo tanto, debido a que el marco de referencia geográfico en el cual los estados interactuaron (militarmente) fue la selva de Amazonas, las capacidades militares Peruanas estaban severamente limitadas.”69

La crisis comenzó cuando “En Diciembre de 1994, la inteligencia Peruana confirmó que Ecuador había establecido un campamento militar en el área disputada, territorio que Perú lo consideraba propio.”70

Después de varias escaramuzas entre tropas de ambas partes, el 9 de Enero de 1995 militares ecuatorianos capturaron a una patrulla militar peruana en lo zona disputada, y 5 días después “El Ministro de Defensa de Ecuador declaró que la zona disputada estaba en calma , pero que Ecuador estaba listo para proteger su territorio.” Esto deja en evidencia que hasta ese momento y con un importante incidente como este, Ecuador no percibía que Perú podría ocasionarle daños mayores que los beneficios que esperaba obtener con estas acciones, lo que significa que no estaba siendo disuadido. 67 Ibid 68 Francisco Ferrada, Mila. Non-Democratic Peace in South America, Comparing the Beagle Channel Crisis (1977-1978) and the Cenepa Crisis (1995-1995). Department of Political Science, McGill University, August 2007. p10 69 Ibid; p67 70 Ibid; p69





Sin embargo, entre el 26 y 29 de enero el conflicto evolucionó a una guerra en la que los mayores combates se produjeron entre medios del ejército Peruano que desplegó seis divisiones y medios de su par Ecuatoriano que envió cuatro brigadas al frente. También hubo combates en el ámbito de la guerra aérea y en lo naval los incidentes fueron menores. En este período se reportaron 23 bajas y el presidente ecuatoriano “declaró estado nacional de emergencia y movilización nacional.”71

Después de algunos ceses del fuego propuestos pero no cumplidos, declaraciones triunfalistas de ambas partes, y retiros parciales de tropas, el 17 de febrero Ecuador y Perú firmaron la Declaración de Itamaraty, un acuerdo de paz al cual prosiguieron algunas escaramuzas militares menores que concluyeron 11 días después, en lo que resultó ser la consolidación del cese del fuego.

Debido a que Ecuador se venía preparando desde 1980 para desarrollar una guerra72 que le permitiera obtener el territorio demandado, es razonable concluir que la evaluación que lo llevó a decidir actuar para alterar el statu quo con la fuerza militar en 1994 y no antes, estuvo influenciada por la percepción de que existía una oportunidad en un momento en que Perú no estaba en condiciones de reaccionar produciéndole un daño inaceptable, lo que resultó cierto.

Desde la otra perspectiva, Perú no logró producir la disuasión interestatal necesaria para lograr en el ámbito externo la libertad de acción que tanto requería para consolidar sin interferencias su triunfo en la lucha contra la subversión, conflicto interno que a su vez contribuyó a debilitar esa misma capacidad de disuasión. Incluso una vez alterado el statu quo, al conocer la existencia de un campamento militar ecuatoriano en territorio considerado propio, Perú continuó percibiendo que podría disuadir militarmente a Ecuador, ya que no recurrió de inmediato a un tercero como finalizó haciéndolo posteriormente.

En consecuencia, con la disuasión ocurre algo equivalente al “Dilema de Seguridad” pero al revés: la reducción de la capacidad militar necesaria para disuadir a una amenaza interestatal, en beneficio de usarla para mitigar un problema de seguridad interna, reduce la mencionada capacidad de disuasión y aumenta la probabilidad de un conflicto armado cuando hay intereses vitales en juego. A continuación en la tabla 2 se muestra un resumen de la aplicación a este caso del marco teórico desarrollado en la primera parte de este trabajo:

PERÚ ECUADOR

Disuasión inmediata Fallida Exitosa sólo inicialmente Estrategia de disuasión Fallida si es que la tuvo Exitosa sólo inicialmente Disuasión por negación Fallida Disuasión por castigo No factible para Ecuador Factor mental No le mostró a Ecuador el alto valor

del objetivo en disputa, ni que tenía la capacidad, e inicialmente tampoco la voluntad, para causarle un daño inaceptable si alteraba el statu quo.

Percibió que Perú estaba debilitado y que había descuidado el objetivo en disputa, por lo que aprovechó la oportunidad y alteró militarmente el statu quo, pero provocó la reacción también militar de la otra parte.

71 Ibid; p70 72 Ibid; p73.





Factor moral Inicialmente evidenció dudas en su confianza en una victoria militar y su población no apoyó a las fuerzas armadas en su rol de “Oficial de Policía”.

Evidenció dudas en su confianza en una victoria militar cuando Perú reaccionó.

Factor físico Su poder nacional, especialmente su capacidad militar interestatal estaba considerablemente reducida.

El hecho de haber alterado el statu quo militarmente a pesar de contar con un poder nacional considerablemente menor que el de Perú, se explica por lo señalado en el factor mental.

Disuasión y cooperación en seguridad o defensa

Cooperación baja en la época de la crisis y posteriormente.

Disuasión como parte de su estrategia de defensa en la actualidad

Si. Si.

Fuerzas armadas dedicadas a la seguridad

Si. No (en esa época).

TABLA 2: marco teórico en el caso de disuasión fallida de Guerra del Cénepa

II.3 UNA DISUASIÓN EXITOSA: LA CRISIS DE 1978 ENTRE ARGENTINA Y CHILE

Chile, y Argentina especialmente, son dos de los países de América Latina que menos involucran a sus fuerzas armadas en roles o funciones de seguridad interna. Incluso en la época en que ambos países tuvieron gobiernos militares, que es el caso que se analizará a continuación, la participación de sus fuerzas armadas en funciones policiales fue transitoria, específica y no generalizada.

En tales circunstancias, el 21 de diciembre de 1978 Argentina y Chile estuvieron a menos de tres horas de iniciar una guerra, durante una crisis que en ese momento vio fracasadas las conversaciones diplomáticas, debido a la intención de uno de ellos de alterar el statu quo para lograr un objetivo en materia de soberanía territorial.

La evaluación de poderes nacionales en términos de indicadores favorecía a Argentina en todos los aspectos y geográficamente la forma alargada y angosta de Chile presenta también una desventaja en términos de estrategia militar.

“Los diferenciales aproximados entre Argentina y Chile en términos de indicadores agregados en 1978 eran en población 2,5:1, tamaño 3,5:1, producto interno bruto 3:1, gastos en defensa





2:1, y cantidad total de fuerzas armadas 1,5:1. Estaba claro que Argentina era económica y militarmente el Estado más fuerte.”73

La descripción de los siguientes hechos, cuya veracidad hoy no se discute, deja de manifiesto un proceso de toma de decisiones en el que una de las partes pretendió alterar el statu quo mediante el uso de las fuerza militar, y la otra demostró e hizo evidente su voluntad de que emplearía todo su poder nacional en un conflicto que escalaría a una guerra que probablemente le iba a reportar al agresor más daños que beneficios.

El 2 de mayo de 1977, después de una larga disputa y de seis años de arbitraje, la reina de Gran Bretaña Su Majestad Isabel II dio a conocer el veredicto inapelable que emitieron cinco juristas en el litigio entre Argentina y Chile por los derechos de soberanía en un área del extremo sur del continente americano. Ese veredicto confirmó "todos los derechos reclamados por Chile sobre las islas e islotes, ubicados al sur del Canal Beagle, ratificando la interpretación histórica de la Cancillería (chilena) de los tratados suscritos con Argentina."74 Las tres islas en litigio se encontraban en poder de Chile, y para Argentina el veredicto fue una derrota que no aceptó.

De inmediato Chile usó su diplomacia y estableció las líneas de base de sus límites marítimos de acuerdo a lo señalado en el fallo y en concordancia con lo establecido en la Convención del Derecho del Mar, con lo que evidenció su voluntad de cumplir el dictamen a pesar de la no aceptación por parte de Argentina.

Después de inusuales despliegues militares por ambas partes y de diversas conversaciones entre representantes de ambos gobiernos, que incluyó una en la que el presidente argentino ofreció a su par chileno paz a cambio de una solución política diferente a la jurídica señalada previamente, el 25 de Enero de 1978 el gobierno de Argentina emitió una declaración con la decisión de su país de declarar "insanablemente nulo"75 el fallo arbitral de mayo de 1977 y además:

"En los días previos a esta declaración, la Flota de Mar de Argentina acentuó sus ejercicios militares, cobrando esta vez gran envergadura al participar en ellos la Aviación Naval y la Infantería de Marina. El objetivo era ´ajustar su poderío y adiestrar a sus tripulaciones´."76

Por su parte, el gobierno de Chile declaró que el fallo era "obligatorio y plenamente válido."77 Y agregó que:

“el fallo era intocable, que el rechazo de Argentina constituye una violación al derecho internacional, y que Chile no negociaría bajo presión de amenazas militares.”78

73 Francisco Ferrada, Mila. Non-Democratic Peace in South America, Comparing the Beagle Channel Crisis (1977-1978) and the Cenepa Crisis (1995-1995). Department of Political Science, McGill University, August 2007. p41 74 Arancibia Clavel, Patricia y Bulnes Serrano, Francisco. LA ESCUADRA EN ACCIÓN, 1978: el conflicto Chile-Argentina visto a través de sus protagonistas. Tándem House Mondadori S.A., noviembre de 2004.p27 75 Ibid, p104 76 Ibid, p104 77 Ibid, p108





El 26 de marzo, después de varias demostraciones de fuerza y de preparativos militares argentinos, la armada chilena desplegó su flota de superficie desde su base en la zona central del país a la zona sur donde está el área del litigio. La Flota de mar argentina lo hizo el 26 de abril. Éste sería el primero de varios desplazamientos de ambas fuerzas navales a esa zona, y fue una señal de la voluntad inicial de cada gobierno de no ceder, aunque también podría haber sido para hacer creer al otro que no se cedería.

Durante el segundo semestre de 1978 el gobierno de Argentina manifestó que no estaba dispuesto a aceptar la intervención de algún tercero como mediador. Uno de los integrantes de la junta militar de ese país declaró que:

“Argentina no tenía la voluntad de negociar soberanía, y un mes después reafirmó su posición, señalando que los argentinos lucharían ´hasta la victoria o la muerte´.”79

El 7 de noviembre el gobierno argentino declaró que consideraría "casus bellis" si Chile acudía unilateralmente a la Corte Internacional de Justicia, integrada prácticamente por los mismos jueces del laudo declarado nulo por ellos. La gravedad de esta amenaza evidencia que para el gobierno de Argentina el valor del objetivo que buscaba era tan grande, que estaba haciendo una declaración de guerra por anticipado ante una eventual decisión de Chile de actuar en el plano jurídico.

Tras el fracaso de diversas gestiones diplomáticas, en diciembre de 1978 Argentina inició el operativo Soberanía, con el cual pretendía lograr su objetivo mediante la fuerza armada y en forma rápida, que es una de las características de las percepciones que hacen fallar la disuasión, por lo que Chile no estaba siendo eficaz en producirla.

"El plan que buscaba asegurar el objetivo político de apoderarse de las islas inmediatamente al sur del Beagle se basaba en dos premisas: la primera suponía que, como consecuencia de las acciones militares que se llevarían a cabo, Chile se rendiría en un tiempo breve."80

La respectiva directiva militar estratégica expresaba que:

"incluía la ocupación militar -a cargo de la Flota de Mar y la Infantería de Marina- de las islas en disputa....antes de la hora H, esto es previo al ataque terrestre en diversos puntos de la frontera." "Los argentinos planificaron llevar a cabo la invasión "lo más rápida y violenta" posible."81

Por gestión de obispos de ambas partes surgió la idea del Vaticano como mediador, lo que fue aceptado por Chile. Sin embargo, acto seguido Argentina puso como condición para iniciar esta mediación, el establecimiento unilateral de un límite territorial diferente del establecido en el fallo británico, lo que no fue aceptado por Chile, evidenciando también el alto valor que tenía el objetivo en disputa para su gobierno, y no fue posible continuar con esa vía para encontrar una solución a la crisis.

78 Francisco Ferrada, Mila. Non-Democratic Peace in South America, Comparing the Beagle Channel Crisis (1977-1978) and the Cenepa Crisis (1995-1995). Department of Political Science, McGill University, August 2007. p47. Citando a “Chile excluye el Beagle de las conversaciones,” El Mercurio 2 de Febrero de 1978. 79 Ibid, p49 80 Ibid, p270 81 Ibid, p270





El 19 de diciembre, estando ambas flotas desplegadas en el aérea austral cerca de las islas en disputa, el canciller argentino expresaba que se esforzarían en un alto grado para lograr su objetivo, al declarar que:

"se había agotado el tiempo de las palabras y comenzaba el tiempo de la acción en las relaciones con Chile."82

La respuesta de su equivalente chileno fue que también ellos se esforzarían mucho y que las consecuencias de esta respuesta militar que darían a Argentina le producirían daños de tal magnitud que sería mejor que no iniciaran un conflicto armado:

"Nosotros estamos dispuestos a ir a la guerra, si es que nos llevan a la guerra, y pelear con todas las consecuencias que ello tiene, pero quiero dejar en claro que nosotros no la vamos a iniciar."83

En la mañana de ese mismo día, el jefe de la fuerza de superficie de la Armada de Chile recibió el siguiente mensaje del jefe de su marina, confirmando que el despliegue militar de ellos no era sólo amedrentamiento:

"Prepararse para iniciar acciones de guerra al amanecer, agresión inminente. Buena suerte.”84

Al día siguiente ambas fuerzas navegaban en dirección encontrada en formación de combate, hasta un momento en que las naves argentinas se devolvieron hacia al norte. El contralmirante Barbuzzi (argentino) narró tiempo después al nuncio Pío Laghi lo siguiente:

“las olas eran impresionantes, de 12 metros de altura, y el mar estaba tan encrespado que era inimaginable siquiera intentar maniobras de aproximación alguna a las islas.”85

Debido a la imposibilidad de cuantificar el efecto de lo que contribuye a evitar un “Cisne Negro”, alguien podría argumentar que fue un temporal lo que “disuadió” al comandante de la fuerza naval de Argentina. Pero en ese caso les habría bastado esperar el paso del temporal para continuar su aproximación a las islas. Sólo el daño inaceptable que en esas circunstancias le causaría la oposición de la fuerza naval de Chile después del paso del temporal explica razonablemente la decisión de Argentina de regresar con sus buques a sus bases.

El 21 de diciembre en la madrugada de Argentina y Chile, el representante del Vaticano señaló que "el Papa Juan Pablo II estaba dispuesto a intervenir personalmente y así evitar la guerra entre Chile y Argentina." El presidente chileno instruyó a su canciller "que debía responder de inmediato y afirmativamente a la propuesta vaticana. Por el momento, nada se supo de Argentina."86

En Argentina los preparativos continuaban, lo que se evidencia en un decreto de confiscación de carga que partía diciendo “Por encontrarse la República en estado de guerra, requisase”87 y en Chile la 82 Ibid, p299 83 Ibid, p302 84 Ibid, p299 85 Ibid, p315 86 Ibid, p319 87 Ibid, p320





movilización nacional secreta ya estaba en ejecución y las islas fuertemente protegidas. Así lo manifiesta el oficial que estaba a cargo de los infantes de marina chilenos en el lugar:

"Ellos se dieron cuenta que tendrían que combatir, que las islas se defenderían hasta el último hombre, que no iba a ser un desembarco de tipo administrativo, donde iban a ser recibidos por una banda militar y donde se coloca la bandera y punto. Iba a ser una carnicería."88

El 21 de diciembre, cuando la flota de mar Argentina con su fuerza anfibia nuevamente se encontraban en una posición y actitud que evidenciaba que se dirigían a invadir territorio chileno, el jefe de la marina chilena enviaba la siguiente orden a su flota de superficie, por medio de una comunicación no cifrada y en una frecuencia de alta frecuencia que podía dar la vuelta al mundo:

"zarpar de inmediato y entrar en combate contra los argentinos." "La idea era dejarle en claro a la Flomar (argentina) que la Escuadra (chilena) entraría en acción."89

El primer choque de lo que probablemente habría sido conocido como el combate del Cabo de Hornos estaba previsto a las 4 de la madrugada del 22 de diciembre, y estando otra vez ambas flotas navegando a alta velocidad una en dirección a la otra, a la una de la madrugada de ese mismo día,

"la junta militar argentina ponía fin a una discusión que había comenzado en horas de la tarde. Esta importante reunión había tenido por finalidad analizar la iniciativa del Vaticano que proponía enviar un emisario personal del Sumo Pontífice, con la misión de lograr un acuerdo entre ambas naciones."90

Minutos más tarde en el centro de operaciones en tierra de la Armada chilena se interceptó un extenso mensaje cifrado argentino transmitido en tres frecuencia diferentes, lo que es usual cuando es vital que llegue a tiempo a su destinatario, y unos minutos después, siendo la 1:22 de la madrugada, las fuerzas navales argentinas cambiaron de rumbo y regresaron hacia el norte nuevamente, esta vez en forma definitiva:

"Casi simultáneamente, desde Valparaíso, se informó que la junta militar Argentina, tras una larga deliberación, finalmente había decidido aceptar el envío de un emisario papal. El mensaje cifrado, con toda certeza, había sido la orden de retroceder enviada por los mandos militares argentinos."91

En los buques de la vanguardia de la fuerza de superficie chilena se canceló la orden de disparar contra los buques argentinos. En ese momento faltaban menos de tres horas para iniciar esos disparos, que habrían sido los primeros de una guerra que se evitó con la contribución de la disuasión.

De esta forma, la evidente voluntad de un Estado de emplear la fuerza militar más la participación de un Tercero mediador fueron los causantes de que otro Estado desistiera de alterar el statu quo mediante una acción que iba a producir una respuesta que habría escalado el proceso a una

88 Ibid, p321 89 Ibid, p322 90 Ibid, p325 91 Ibid, p326





lamentable guerra total entre países hermanos, que nacieron juntos a la vida independiente y cuyo destino es la cooperación si desean progresar.

En la tabla 3 a continuación se resume la comprobación de los siguientes aspectos del marco teórico desarrollado en la primera parte de este ensayo:

CHILE ARGENTINA

Disuasión inmediata Exitosa Fallida Estrategia de disuasión Exitosa Fallida Disuasión por negación Exitosa Disuasión por castigo Fallida Factor mental Le mostró de varias maneras a

Argentina que su valoración del objetivo en disputa era muy alto y tenía la capacidad y la voluntad para causarle un daño inaceptable a sus pretensiones.

Durante el proceso de la crisis percibió que el valor del objetivo en disputa era para Chile tan alto, que emplearía todo su poder nacional de una forma que le causaría daños inaceptables, y no actuó alterando el statu quo.

Factor moral Confiaba en una victoria militar o en una derrota que sería muy cara para Argentina.92

Mostró dudas en su confianza en la victoria.

Factor físico Los factores mental y moral señalados le permitieron mostrar a Argentina que la diferencia de poderes nacionales no era tan grande como para lograr una victoria a un reducido costo.

Su mayor poder nacional le permitió vislumbrar una rápida victoria militar, el menos inicialmente durante la crisis.

Disuasión y cooperación en seguridad o defensa

Cooperación baja en la época de la crisis pero intensa actualmente.

Disuasión como parte de su estrategia de defensa en la actualidad

Si. Si.

Fuerzas armadas dedicadas a la seguridad

No. No.

TABLA 3: marco teórico en el caso de disuasión exitosa en Crisis Argentina-Chile 1978

En consecuencia, si bien entre Argentina y Chile se engendró alguna vez un "Cisne Negro", la disuasión contribuyó a que éste no viera la luz, y junto a la intervención de un Tercero, evitó una guerra y permitió que hoy esos mismos Estados hayan llegado a un inusual grado de cooperación en defensa en América Latina. De hecho ambos países constituyen el único caso de la región que han puesto a disposición de la ONU una fuerza militar de operaciones de paz combinada, denominada “Cruz del Sur”, y son el par de países de la región que junto a Brasil-Argentina tienen la mayor cantidad de acuerdos bilaterales de cooperación en defensa para realizar operaciones combinadas

92 Vivencia personal del autor de este ensayo.





(siete), siendo las Armadas las instituciones de la defensa que realizan la mayor cantidad de estas actividades combinadas (Ejército una, Armada cuatro, Fuerza Aérea una, y conjunta una), a pesar de que fueron las fuerzas navales aquellas que estuvieron más cerca de iniciar la guerra en 1978. Todo lo anterior confirma que es factible el paso de una relación basada en la disuasión a otra de cooperación, existiendo un límite difuso entre ambas.

Ninguno de estos Estados tenía ni tiene asignadas funciones permanentes de seguridad interna que le demanden un alto esfuerzo a sus fuerzas armadas.

III. EL DESAFÍO POR DELANTE: ROLES ADECUADOS PARA LAS FUERZAS ARMADAS DE CADA PAÍS

En términos amplios, el principal desafío que se estima necesario superar para que cada Estado identifique y asigne los roles adecuados a las fuerzas armadas de su país, consiste en no confundir el empleo circunstancial de capacidades de los militares que son subsidiarias o “remanentes” de su rol primordial, con la asignación de funciones supuestamente transitorias ajenas a ese rol principal pero que se prolongan de manera tal que se transforman en permanentes porque no las realizan otras entidades del Estado.

El empleo de los hospitales de las fuerzas armadas para cooperar a mitigar los efectos de una epidemia en el país, o de las capacidades de búsqueda y rescate para proporcionar las primeros apoyos ante un desastre de la naturaleza, o una acción de fuerza superior a la de la policía cuando ésta no posee una capacidad equivalente a la que muestra una amenaza específica en un contexto de un Estado cuyas instituciones funcionan, son ejemplos de funciones circunstanciales que no degradan las capacidades de un rol primario como la defensa interestatal. Lo que si ocurre, por ejemplo, cuando las fuerzas armadas se dedican a solucionar los problemas básicos y estructurales de salud de un país o cualquier problema de seguridad interna.

La ayuda que presta EE.UU. en materias de seguridad y defensa a los países de América Latina que la desean es sólo uno de muchos ejemplos de cómo se puede producir la mencionada confusión, ya que esa cooperación es mucha, necesaria y se valora, pero cuando se pretende aplicar el mismo remedio para sanar a diferentes pacientes de diversas enfermedades, entonces la identificación y asignación de los roles permanentes y adecuados a la naturaleza del problema de seguridad o de defensa de cada país se hace difícil.

El gobierno de EE.UU. canaliza la cooperación en seguridad y en defensa a cada región del mundo a través del respectivo Comando de Combate, el que forma parte del Departamento de Defensa y que para efectos de solucionar el problema de seguridad de ese país desarrolla la función de coordinación entre las numerosas agencias de otros Departamentos diferentes de las fuerzas armadas relacionadas con la seguridad de EE.UU. dentro y fuera de su territorio.

Así por ejemplo, el Comandante del Comando Norte de EE.UU. es el coordinador inter agencias de la seguridad en el territorio de ese país, Canadá y México; el Comandante del Comando Sur hace lo


El Desafío por Delante: Roles Adecuados Para las Fuerzas Armadas de Cada País



propio con los países en América Central, El Caribe y América del Sur; y así otros equivalentes en otras regiones del mundo.

Incluso en EE.UU. esta forma de organizar y ejecutar una parte importante de las relaciones internacionales es vista con preocupación:

"La posibilidad de conflicto militar en el ´área de enfoque´ del Comando Sur de los Estados Unidos –América Latina y el Caribe- es considerada entre las menores de todos los comandos regionales de combate.”

“En el plano interno, el Comando Sur es el primer comando combatiente en explorar el concepto de ampliar su misión más allá de un enfoque militar tradicional. En 2006, el Comando anunció su intención de convertirse en un comando ´interagencial´, modificando su estructura para incluir a representantes de varios organismos civiles. Hoy en día, el Comandante del Comando Sur conserva su puesto en el extremo superior, y es asistido por dos segundos comandantes -uno para los componentes militares y otro para los organismos civiles. Las autoridades explican que esto permitirá a los militares coordinar mejor con esos organismos la prestación de asistencia estadounidense en toda la región. Los Comités de las Fuerzas Armadas de la Cámara de Representantes y del Senado, y la Oficina de Responsabilidad del Gobierno, han expresado preocupaciones sobre esta nueva estructura. Presenta una posibilidad muy real de que los militares estadounidenses sean vistos como la organización que canaliza toda la asistencia, no sólo la ayuda militar. Pero –y tal vez más importante- acelera una tendencia en curso de militarizar la política exterior de Estados Unidos.”93

Entonces cuando una organización como el Comando Sur debe relacionarse con las autoridades de diversos países, y cuando la naturaleza de las amenazas a la seguridad de EE.UU. en la región es transnacional, es razonable suponer que por la necesidad de optimizar los recursos y el tiempo, surja la tendencia natural de “estandarizar” esas relaciones respecto de lo que para ese comando sea la primera prioridad, la que por razones evidentes de cercanía geográfica, se estima es después de la guerra interna de Colombia, el tráfico de drogas, crimen organizado y otros delitos en algunos países de América Central.

Dicha “estandarización” se manifiesta en ejercicios, seminarios y diversas otras actividades y ayudas para mitigar ese tipo de amenazas, que en cada país se realizan con entidades que no siempre dependen del ministerio de Defensa, con lo cual se produce el riesgo de que mediante la militarización de la política exterior de Estados Unidos se militarice la política de seguridad de países que no lo necesitan.

En consecuencia, uno de los desafíos para que cada Estado pueda identificar y asignar a sus fuerzas armadas los roles adecuados, es encontrar la relación correcta en materia de seguridad y de defensa con EE.UU., teniendo presente que una misma medida no sirve para solucionar todos los problemas de todos (“one size does not fit all”), que lo que para unos Estados puede ser una necesidad permanente de largo plazo y vital en materia de seguridad, puede ser para otros algo circunstancial y

93 Whiters, George. Washington Office For Latin America. Las relaciones del Comando Sur con la región. Atlas. RESDAL 2010.


El Desafío por Delante: Roles Adecuados Para las Fuerzas Armadas de Cada País



de menor relevancia, y que desde la perspectiva del alto valor que se le asigna al territorio en los Estados de la región “América Latina sigue siendo el continente más Westfaliano del planeta”94.

Lo anterior implica que la mayoría de los países de América Latina necesitan no sólo cooperar entre ellos para enfrentar las mencionadas amenazas transnacionales, con sus policías o con sus fuerzas armadas según sea la magnitud del problema en cada caso, sino que en aquellos casos con disputas territoriales no resueltas u objetivos contrapuestos de un valor equivalente, además deben mantener preparadas a sus fuerzas armadas para triunfar en un eventual conflicto interestatal, para así ojalá resolver sus diferencias y lograr una sana convivencia mediante el círculo virtuoso de la disuasión y de la cooperación, hasta que la primera ya no sea necesaria.

CONCLUSIONES

La disuasión convencional interestatal, por pequeña que sea, puede ser exitosa en su contribución a evitar una guerra, si se demuestra la capacidad y voluntad de emplear la fuerza militar, pero también puede fallar al incentivar una escalada que de paso al conflicto armado entre dos Estados. En ambos casos no es posible medir, e incluso resulta difícil evaluar subjetivamente, la magnitud que tuvo un efecto disuasivo, incertidumbre que es una característica inherente de todo lo que contribuye a evitar un evento de baja probabilidad de ocurrencia y de alto impacto (“Cisne Negro”).

El éxito o el fracaso de la disuasión dependen de una combinación de tres tipos de factores que interactúan entre ellos, y que se pueden clasificar como sigue:

Factor mental o percepciones de quien evalúa los probables costos, beneficios y riesgos de usar la fuerza militar para lograr su objetivo y del valor asignado a éste;

Factor moral o confianza en la efectividad de las fuerzas armadas para realizar exitosamente su rol de defensa interestatal; y

Factor físico o formas de empleo de los medios de las fuerzas armadas con requerimientos específicos y diferentes en materia de capacidades y legislación según el diferente rol que éstas deban desempeñar.

El empleo prolongado de las fuerzas armadas en un rol de seguridad interior de un país disminuye su capacidad de disuasión interestatal, debido a que afecta a los tres factores anteriormente señalados:

Aumenta la probabilidad de percepciones erróneas en quienes deben decidir el uso de la fuerza militar para lograr su objetivo;

Reduce la capacidad de las fuerzas armadas para lograr una victoria militar interestatal por dedicar recursos y adaptar la mente de sus combatientes a otro rol; y

Disminuye la confianza necesaria para ese éxito.

94 Ayala, Luis; Secretario General de la Internacional Socialista. Apuntes personales del autor durante la inauguración del Primer Congreso de la Asociación Chilena de Especialistas Internacionales, Santiago, 05 de diciembre 2012.


Conclusiones



En circunstancias de una “interdependencia compleja” entre dos Estados, la disuasión puede coexistir con la cooperación, constituyendo un círculo virtuoso que con el tiempo puede llegar incluso a hacer innecesaria la primera.

En América Latina los criterios y necesidades de asignar el rol de seguridad interior a las fuerzas armadas son muy diferentes entre un Estado y otro, porque las amenazas a esa seguridad impactan de manera diferente en cada Estado.

La Guerra del Cénepa en 1994-1995 constituye un caso en que Perú se encontraba con sus fuerzas armadas dedicadas a la seguridad interior por más de dieciséis años y no logró disuadir a Ecuador, que alteró el statu quo incluso teniendo un poder nacional más débil. Esto se puede explicar porque Ecuador no percibió que Perú podría reaccionar causándole daños inaceptables, y Perú no demostró inicialmente su voluntad para usar su capacidad militar debilitada por el conflicto interno y evidenció dudas en su confianza en una victoria militar.

Lo contrario ocurrió en la Crisis de 1978 entre Argentina y Chile, curioso caso para los que postulan que las democracias son más propensas a la paz que las dictaduras, ya que ambos gobiernos siendo militares evitaron una guerra que era inminente, ayudados por la disuasión y un Tercero y sin emplear además a sus fuerzas armadas en seguridad interior. El alto riesgo de cruzar el umbral de agresividad crítica que asumieron ambos Estados en este caso, permite apreciar que a pesar de tener un poder nacional más débil, Chile fue capaz de disuadir a Argentina mostrándole claramente que valoraba mucho el objetivo en disputa, al evidenciar su voluntad de usar todos los elementos de su poder nacional para causarle un daño inaceptable. Hoy, ambos países son los que tienen una mayor cantidad de acuerdos de cooperación en seguridad y defensa en la región.

En consecuencia, y siendo América Latina una región en la que el valor del territorio es importante para la soberanía estatal, y que no todas las disputas territoriales están solucionadas, el desafío de cada Estado es identificar los roles para sus fuerzas armadas adecuados a sus propias necesidades según las amenazas o riesgos específicos que afecten sus intereses vitales, evitando hacer transformaciones militares que no obedecen a un cambio en la naturaleza del conflicto más peligroso que cada Estado podría enfrentar, para así mantener una capacidad de disuasión que junto a la cooperación, contribuyan a seguir haciendo de América una región en la que se ha reducido la probabilidad de conflictos armados interestatales.




BIBLIOGRAFÍA

Ai Camp, Roderick. Armed Forces and Drugs: Public Perceptions and Institutional Challenges, Working Paper Series on U.S.-Mexico Security Collaboration, Wilson Center for Scholars/Mexico Institute and University of San Diego, Trans-Border Institute, May 2010.

Arancibia Clavel, Patricia y Bulnes Serrano, Francisco. LA ESCUADRA EN ACCIÓN, 1978: el conflicto Chile-Argentina visto a través de sus protagonistas. Tándem House Mondadori S.A., noviembre de 2004.

Atlas RESDAL 2010.

Boyd, John. The Strategic Game Of ? And? 1987.

Bruneau, Thomas C.; Tollefson, Scott D. Who Guards the Guardians and How: Democratic Civil-Military Relations. Kindle Edition.

Clausewitz, Carl Von. On War. Edited and Translated by Michael Howard and Peter Paret, Princeton University Press, 1989.

Comisión de Verdad y Reconciliación del Estado de Perú. Informe Final. Lima: CVR, 2003. De http://www.cverdad.org.pe/ifinal/index.php

Departamento de Defensa, Estados Unidos. La Política de Defensa para el Hemisferio Occidental, 2012.

Department of Defense, Dictionary of Military and Associated Terms. 8 November 2010, (As Amended Through 15 April 2012).

Ellis, Evan R. “Latin American Outlook 2017. Regional Insights. No. 1. April 2012.

Francisco Ferrada, Mila. Non-Democratic Peace in South America, Comparing the Beagle Channel Crisis (1977-1978) and the Cenepa Crisis (1995-1995). Department of Political Science, McGill University, August 2007.

García C. Jaime, Brigadier (R), Ejército de Chile. La Disuasión Convencional, Military Review, Marzo-Abril 2011.

Garcia, Jaime. “The Significance of Conventional Deterrence in América Latina,” in The International Library of Essays on Military History in Warfare in América Latina, Vol. II, Edited by Miguel Centeno, Princeton University, ASHGATE publication, 2007.

Gray, Collin S. Deterrence Resurrected: Revisiting Some Fundamentals. Parameters, Winter 2010-2011.

Institute for National Strategic Studies, Global Strategic Assessment 2009: America’s Security Role in a Changing World (Washington, D.C.: National Defense University Press.”




Jervis, Robert. “Cooperation under the Security Dilemma,” in World Politics 30, No. 2 (January 1978): 167-214.

Jervis, Robert. Perception and Misperception in International Politics, Princeton University Press, 1976.

Keohane, Robert O. Nye, Joseph S. Power and Interdependence, 2001.

Luttwak, E. N. Strategy: The Logic of War and Peace. Cambridge. Harvard University Press. 2003.

Mearsheimer, John H. Conventional Deterrence.

Paterson, Pat. Presentation for the SIS 2012 Course.

Ruggie, John Gerard. What Makes the World Hang Together? Neo-Utilitarianism and the Social Constructivist Challenge.

Taleb, Nassim Nicolas. The Black Swan, The Impact of the Highly Improbable. Random House, 2007.

Taylor, Lewis. La Estrategia Contrainsurgente, El PCP-SL y la Guerra Civil en el Perú, 1980-1996. Debate Agrario, Julio 1997, de Proquest Research Library, MERLN.

Van Walt, Stephen M. “International Relations: One World, Many Theories,” in Foreign Policy, no. 110 (Spring 1998), 29-44.

Yarger, Harry R. Strategic Theory for the 21 Century: The Little Book on Big Strategy.

ACADEMIA DE GUERRA NAVAL Trabajos de … · decisión de emplear o no emplear la fuerza militar, a...

Documents

Transcript of ACADEMIA DE GUERRA NAVAL Trabajos de … · decisión de emplear o no emplear la fuerza militar, a...