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PR\659626ES.doc PE 386.573v06-00Traducción externa

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PARLAMENTO EUROPEO2004

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Comisión de Investigación sobre la Crisis de Equitable Life Assurance Society

[CONFIDENCIAL]

PROVISIONAL2006/2199(INI)

28.3.2007

PROYECTO DE INFORMEsobre la crisis de Equitable Life Assurance Society((2006/2199 (INI))

Comisión de Investigación sobre la Crisis de Equitable Life Assurance Society

Ponente: Diana Wallis

PE 386.573v06-00 2/408 PR\659626ES.docTraducción externa

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PR\659626ES.doc 3/408 PE 386.573v06-00Traducción externa

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El presente proyecto de informe está actualizado a 28 de marzo de 2007. En su redacción se han tenido en cuenta los testimonios recibidos hasta el 20 de marzo de 2007. En concreto, en el análisis de las declaraciones escritas se ha llegado a los números de WE 90 y WE-CONF 31, en tanto en el de las declaraciones orales se ha alcanzado el H 11 y se ha incluido el WS 2.

Recordamos las abreviaturas empleadas en el presente informe en relación con los testimonios y los documentos recibidos por la comisión:

H # = declaración oral prestada durante las audiencias de la Comisión EQUIWS # = declaración escrita presentada durante los talleres de la Comisión EQUIWE # = declaración escrita publicada en el sitio Web de la Comisión EQUI (accesible al público)WE-FILE # = declaración escrita no publicada en el sitio WebWE-CONF # = declaración escrita confidencialES-# = estudios externos


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La Comisión de Investigación sobre la Crisis de Equitable Life Assurance Society comenzó su labor el 2 de febrero de 2006 y aprobó su informe final el 3 de mayo de 2007. Se reunió en 19 ocasiones y celebró 11 audiencias públicas; organizó asimismo 2 talleres y envió dos delegaciones oficiales, a Dublín y Londres. Sus coordinadores se reunieron en 12 ocasiones.

Escuchó la declaración oral de 38 testigos, analizó 90 declaraciones escritas públicas, 31 declaraciones escritas confidenciales y 32 documentos archivados, todos los cuales suman varios miles de páginas. Encargó asimismo la realización de 3 estudios externos.

Los 22 miembros y los 15 suplentes de la Comisión fueron los siguientes:

McGuinness, Mairead: PresidentaMedina Ortega, Manuel: VicepresidenteGauzès, Jean-Paul: Vicepresidente

Sir Atkins, Robert: miembro, coordinadorBloom, Godfrey: miembroBowles, Sharon: miembroCashman, Michael: miembroDe Rossa, Proinsias: miembro, coordinadorDoorn, Bert: miembroEttl, Harald: miembroGargani, Giuseppe: miembroKlinz, Wolf: miembroMeyze Pleite, Willy: miembroMote, Ashley: miembro, coordinadorÓ Neachtain, Seán: miembro, coordinadorParish, Neil: miembroPurvis, John: miembroRühle, Heide: miembro, coordinadorSkinner, Peter: miembroVan Lancker, Anne: miembroWallis, Diana: miembro, ponente, coordinadoraWieland, Rainer: miembroGauzès, Jean-Paul: suplenteAylward, Liam: suplenteBeres, Pervenche: suplentevan Buitenen, Paul: suplenteBullmann, Udo: suplentevan den Burg, Ieke: suplenteChichester, Giles: suplenteDobolyi, Alexandra: suplenteGutiérrez-Cortines, Cristina: suplenteHasse Ferreira, Joel: suplenteKaras, Othmar: suplenteLehne, Klaus-Heiner: suplenteMitchell, Gay: suplentePanayotopoulos-Cassiotou, Marie: suplenteRadwan, Alexander: suplente

La Secretaría estuvo formada por:Director: Riccardo Ribera d'AlcalaJefe de la Secretaría: Miguel Tell Cremades, Secretaría: Nadine FromentAdministrador: Miguel Puente Pattison, Secretaría: Silvana CasellaAdministrador: Hannes Kugi, Secretaría: Sylvie Renner-YalcinAdministrador: Claudio Quaranta, Secretaría: Saskia de Rijck


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Asistente: Amelia Fernández Navarro


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PR_INIPágina

ÍNDICE GENERAL

Prólogo

PARTE I - Introducción

I. Resumen del mandato..................................................................................................página XII. Líneas de acción en detalleIII. Antecedentes históricosIV. Resumen de las acciones emprendidas

PARTE II - Transposición

I. IntroducciónII. Investigación sobre la correcta transposición a la legislación del Reino Unido de la Tercera

Directiva de seguros de vida y su aplicación/ejecución por las autoridades británicas en relación con ELAS

Conclusiones

PARTE III - Sistema regulador

I. Disposiciones del Derecho comunitarioII. El sistema regulador de los seguros de vida en el Reino UnidoIII. Conclusiones clave de los informes Penrose y Baird sobre los reguladores en el sector de

seguros de vidaIV. Otras declaraciones escritas y orales tomadas en consideración por la comisión

Conclusiones

PARTE IV - Vías de recurso

I. IntroducciónII. Daños y perjuiciosIII. Reclamaciones a las autoridades reguladoras del Reino Unido e investigaciones oficialesIV. Acciones emprendidas por la ELAS en relación con los asegurados perjudicadosV. Las denuncias de fraude y la Serious Fraud Office británicaVI. Reclamaciones contra la ELAS por venta lesiva VII. Reclamaciones contra las autoridades reguladoras británicas


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VIII. El sistema británico de compensación de servicios financieros y la decisión de no liquidar la ELAS

IX. La posición de los asegurados no británicosX. Posibles vías de recurso para los perjudicados de la ELAS de conformidad con el Derecho

comunitarioXI. Posibilidad de presentar demandas de acción popular a escala europeaXII. Necesidad de indemnizar a los afectados de Equitable Life

Conclusiones

PARTE V - Papel de la Comisión Europea

I. IntroducciónII. La ejecuciçon del Derecho comunitario: cuestiones generalesIII. Control por la Comisión de la ejecución del Derecho comunitarioIV. La necesidad de garantizar un enfoque global a la ejecución

Conclusiones

PARTE VI - Cometido de las comisiones de investigación

I. La comisión de investigación: situación actualII. Limitaciones del estado actualIII. Anexo

Conclusiones

PARTE VII - Recomendaciones

A . Partes II y IIIB . Parte IVC. Parte VD. Parte VI

ANEXOS

A . CalendarioB . GlosarioC. DVD con todas las declaraciones y transcripciones


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Prólogo (pendiente de redacción)


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PARTE I - Introducción

sobre el mandato y las acciones de la comisión de investigación


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ÍNDICE PARTE I

I. Resumen del mandato

II. Líneas de acción en detalle

III. Antecedentes históricos

IV. Resumen de las medidas emprendidas


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1 Decisión del Parlamento Europeo B6-0050/2006 de 18 de enero de 2006 por la que se constituye una comisión de investigación sobre la crisis de Equitable Life Society, pendiente de publicación en el DO.2 Peticiones 0611/2004 presentada por Arthur White, de nacionalidad británica, y 0029/2005 presentada por Paul Braithwaite, de nacionalidad británica, en nombre del Equitable Members' Action Group (EMAG) y peticiones siguientes sobre el mismo asunto presentadas por peticionarios alemanes e irlandeses.3 Decisión 95/167/CE, Euratom, CECA del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión de 19 de abril de 1995 relativa a las modalidades de ejercicio del derecho de investigación del Parlamento Europeo, DO L 113 de 19.05.1995, p. 2.

I. Resumen del mandato

El 18 de enero de 2006, el Parlamento Europeo decidió1 constituir una comisión de investigación de 22 miembros para investigar las alegaciones de infracción o de mala administración en la aplicación del Derecho comunitario en relación con la crisis de la sociedad aseguradora Equitable Life Assurance Society, sin perjuicio de la competencia de los órganos judiciales nacionales o comunitarios.

Las preocupaciones que desembocaron en la creación de la comisión tuvieron su origen en diferentes peticiones presentadas al Parlamento Europeo2. Tales peticiones constituyeron la base y el punto de partida de la investigación y contribuyeron a establecer su dirección. Por consiguiente, resultó fundamental reconocer y apoyar el papel de los peticionarios e invitarles a las reuniones de la comisión para sentar las bases de la investigación. El papel esencial de esas peticiones concretas también refleja la importancia general de la Comisión de Peticiones del Parlamento en el control de la aplicación de la legislación comunitaria.

Resulta importante recordar que el alcance de la investigación se encuentra limitado por el mandato, por el artículo 193 del Tratado CE y por la Decisión del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, relativa a las modalidades de ejercicio del derecho de investigación del Parlamento Europeo.3

De conformidad con el mandato, las investigaciones de la comisión se deben centrar en cuatro cuestiones fundamentales:

1) Investigación de las alegaciones de infracción o de mala administración en la aplicación de la Directiva 92/96/CEE por parte de las autoridades responsables del Reino Unido;

2) Evaluación del régimen regulador del Reino Unido en relación con Equitable Life;

3) Estado de las reclamaciones y adecuación de los recursos ofrecidos a los asegurados;

4) Examen del control por la Comisión de la aplicación de la legislación comunitaria.

Asimismo, la comisión debía «presentar todas las propuestas que considere necesarias en la materia».

Teniendo presente todo ello, la comisión aprobó, el 23 de marzo de 2006, un documento de trabajo sobre las líneas de acción derivadas del mandato de investigación (ref. 2006/2026(INI)). Tales líneas de acción se exponen más adelante con mayor detalle. El


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4 Directiva 92/96/CEE del Consejo, de 10 de noviembre de 1992, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo de vida, y por la que se modifican las Directivas 79/267/CEE y 90/619/CEE (tercera Directiva de seguros de vida), DO L 311 de 14.11.1997, p. 34.

planteamiento consistió en separar, por un lado, las investigaciones llevadas a cabo por los Estados miembros (transposición/aplicación, reglamentación/supervisión y los mecanismos de recurso) y tratar, por la otra, la cuestión de la función desempeñada por la Comisión.

Las cuatro cuestiones fundamentales indicadas anteriormente se desarrollaron de forma gradual a través de varios proyectos de informe provisionales, partiendo del informe mencionado, que se centra en el mandato y las líneas de acción. En el curso de dicho proceso, el trabajo llevado a cabo hasta determinado momento se compendió en un informe provisional sobre la investigación, presentado al Parlamento en julio de 2006, de conformidad con la Decisión por la que se establece la comisión de investigación.

Es importante tener en cuenta que la investigación se distinguió de las investigaciones nacionales anteriores y de las que están en curso en la adopción de una perspectiva europea. Para lograrlo, el análisis se hizo de forma comparada e incluyó el Reino Unido, Alemania, Irlanda y al menos otro Estado miembro con un sector de los servicios financieros bien desarrollado, como los Países Bajos o España.

II. Líneas de acción en detalle

1) Investigación de las alegaciones de infracción o de mala administración en la aplicación de la Directiva 92/96/CEE por parte de las autoridades responsables del Reino Unido

Una de las tareas esenciales de la comisión era examinar si las autoridades competentes del Reino Unido transpusieron correctamente y aplicaron de forma adecuada la Directiva 92/96/CEE (tercera Directiva de seguros de vida)4 a escala nacional. Los principales elementos de esta línea de acción se tratan en la Parte II del informe final.

Con tal fin, la comisión tenía que analizar en primer lugar el marco general legislativo y regulador comunitario del sector de los seguros y aclarar qué disposiciones eran de aplicación a la situación de Equitable Life. Además de analizar la situación en el Reino Unido, la comisión tenía que hacer un examen comparado para identificar las disposiciones nacionales de transposición de las Directivas y analizar si la transposición se había hecho de forma completa y oportuna.

En segundo lugar, la comisión tenía que examinar si la aplicación de la Directiva por las diferentes autoridades del Reino Unido se había ajustado a la legislación comunitaria. Asimismo, debía aclarar las responsabilidades de las diversas autoridades financieras encargadas de la supervisión de Equitable Life durante el periodo de referencia. Asimismo, había que hacer investigaciones detalladas para determinar quién controló la solvencia y las prácticas de contabilidad y provisión de Equitable Life, así como cuándo y como se ejerció tal control y de qué modo respondieron las autoridades a las posibles deficiencias encontradas.


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5 Primera Directiva 79/267/CEE del Consejo, de 5 de marzo de 1979, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas, referentes al acceso a la actividad del seguro directo sobre la vida, y a su ejercicio, DO L 063 de 13.03.1979, pp. 1-18; Segunda Directiva 90/619/CEE del Consejo, de 8 de noviembre de 1990, sobre la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo de vida, por la que se establecen las disposiciones destinadas a facilitar el ejercicio efectivo de la libre prestación de servicios y por la que se modifica la Directiva 79/267/CEE, DO L 330 de 29.11.1990 p.50.6 Segunda Directiva 90/619/CEE del Consejo, de 8 de noviembre de 1990, sobre la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo de vida, por la que se establecen las disposiciones destinadas a facilitar el ejercicio efectivo de la libre prestación de servicios y por la que se modifica la Directiva 79/267/CEE, DO L 300 de 29.11.1990, p. 50.7 En agosto de 2001, el Ministerio de Hacienda encargó a Lord Penrose que efectuase una investigación con objeto de: «examinar las circunstancias conducentes a la situación actual de Equitable Life Assurance Society, habida cuenta de la situación del mercado de los seguros de vida; determinar las lecciones que se pueden extraer en relación con la orientación, la administración y la regulación del sector de los seguros de vida y elaborar un informe sobre todo ello que se remitirá al Ministerio de Hacienda». El informe de la investigación sobre Equitable Life se publicó el 8 de marzo de 2004.

En lo que se refiere al periodo contemplado, el mandato menciona que debía comenzar con la entrada en vigor de la Tercera Directiva de seguros de vida el 1 de julio de 1994 y finalizar con la crisis de Equitable Life, es decir, 1999-2001. No obstante, a los efectos de la investigación, fue necesario analizar los acontecimientos acaecidos antes de 1994, tanto a los efectos de la primera5 y la segunda6 Directivas de seguros de vida como en lo que se refiere a todo el proceso de aprobación de la Tercera Directiva antes de 1994.

2) Evaluación del régimen regulador del Reino Unido en relación con Equitable Life

Los principales elementos de esta línea de acción se tratan en la Parte IV del informe final.

Aunque esta parte del mandato exigía la realización de una investigación de gran alcance, las pautas de conducta que se habían de examinar se relacionan con la legislación comunitaria, puesto que en caso contrario la comisión excedería los límites recogidos por el artículo 193 CE. Por otra parte, parecía adecuado comparar el régimen del Reino Unido con el marco regulador existente, respectivamente, en Irlanda, Alemania y otro Estado miembro de la UE. En definitiva, la comisión tenía que examinar la práctica reguladora del Reino Unido en relación con Equitable Life comparándola con los sistemas reguladores de otros Estados miembros. Se tomó como punto de partida el informe Penrose7, que se solapa en parte con la investigación, y posteriormente se examinó en un contexto europeo más amplio. Además, la comisión debía tener en cuenta la investigación en curso iniciada por el Mediador Parlamentario y de Servicios de Salud del Reino Unido «para determinar si se administróadecuadamente el régimen regulador interno correspondiente». La publicación de este informe está prevista para mediados de 2007.

De conformidad con la Decisión sobre la constitución de la comisión de investigación, el periodo de referencia para esta línea de investigación se remonta «al menos» a 1989 y, por consiguiente, es más amplio que el periodo de referencia del apartado 1.

3) Estado de las reclamaciones y adecuación de los recursos ofrecidos a los asegurados

Los principales elementos de esta línea de acción se tratan en la parte IV del informe final. En


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8 Considerandos 6 y 7 y artículo 8.

primer lugar, había que determinar el número de ciudadanos europeos no británicos afectados y aclarar las circunstancias en las que adquirieron pólizas de Equitable Life (es decir, cuándo las adquirieron, si lo hicieron dentro o fuera del Reino Unido, directamente o a través de intermediarios, etc.).

En segundo lugar, había que obtener información sobre la magnitud de los perjuicios financieros ocasionados a los asegurados no británicos y sobre las posibles actuaciones de éstos en demanda de una indemnización. Asimismo, la comisión tenía que aclarar las posibles obligaciones legales y las limitaciones de las autoridades de los Estados miembros en cuyo territorio se vendieron las pólizas (como Irlanda o Alemania), qué acciones emprendieron y en qué medida pudieron haber ejercido algún tipo de control sobre la situación. Esta línea de investigación está relacionada con el principio de «única autorización administrativa» y control por el «Estado miembro de origen» establecido por la Tercera Directiva de seguros de vida.8

Por consiguiente, la comisión tenía que examinar después el sistema de recursos a disposición de esos asegurados. Se plantearon dos posibles hipótesis, en función de los resultados de las investigaciones de la comisión en relación con los apartados 1 y 2. Si se determinaba que el sistema regulador del Reino Unido se ajustaba a la legislación comunitaria, aún había que considerar la posibilidad de presentación de una reclamación por parte de los asegurados de conformidad con la legislación comunitaria, así como la posibilidad de que los ciudadanos europeos de otros Estados miembros se encontrasen con dificultades especiales en este sentido. Si se determinaba que el Reino Unido había infringido el Derecho comunitario, la comisión tenía que ocuparse del sistema de protección judicial previsto en la legislación europea. Los Estados miembros están obligados a reparar las pérdidas o daños que las infracciones del Derecho comunitario de las que se les pueda considerar responsables, de conformidad con los criterios establecidos por el Tribunal de Justicia, ocasionen a los ciudadanos. Para aclarar todas estas cuestiones había que examinar si los órganos judiciales internos están adecuadamente dotados para proteger adecuadamente el derecho de recurso o existen vías de recurso diferentes según el Estado miembro.

4.) Examen del control por la Comisión de la aplicación de la legislación comunitaria

Los principales elementos de esta línea de acción se tratan en la Parte III del informe final. La comisión tenía que examinar el modo en que la Comisión controló la transposición de las Directivas correspondientes por parte del Reino Unido. En primer lugar, había que determinar si la Comisión consideró que la legislación de ejecución notificada por las autoridades británicas se ajustaba a la legislación comunitaria desde el principio o si identificó inicialmente alguna de las deficiencias y solicitó aclaraciones al respecto. Asimismo, era preciso determinar si la Comisión inició en algún momento un procedimiento de infracción o si investigó alguna reclamación presentada por los ciudadanos afectados.

El control de la transposición por parte de la Comisión debía medirse tanto en relación con sus obligaciones en virtud del Tratado como en términos de su responsabilidad política. Si la comisión llegaba a la conclusión de que el Reino Unido había infringido la legislación comunitaria, otra de las tareas que tenía que emprender en relación con esta parte del mandato era la evaluación de si la situación podría haberse evitado con un adecuado cumplimiento por


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parte de la Comisión de su obligación de control de la transposición.

Acciones concretas derivadas de la lista de acciones e investigaciones aprobadas por la comisión de investigación en su documento de trabajo de 23 de marzo de 2006

1) Audiencia de los correspondientes testigos ante la comisión:

- Audiencia de los peticionarios y los asegurados afectados;- Invitación a Lord PENROSE y al Mediador Parlamentario del Reino Unido;- Invitación a los responsables del Ministerio de Hacienda británico;- Invitación al Comisario McCREEVY y al Director General de la DG Mercado Interior;- Invitación a la dirección actual de la sociedad aseguradora Equitable Life Assurance

Society;- Invitación a las autoridades de reglamentación financiera del Reino Unido, Irlanda y

Alemania.

2) Análisis de mercado del Reino Unido:

- Análisis de fondo general del mercado de los seguros de vida en el Reino Unido, así como de la historia, situación y perspectivas de Equitable Life y los acontecimientos conducentes a la crisis sufrida por la sociedad;

- Análisis de fondo del marco legislativo y regulador comunitario en relación con Equitable Life;

- Aclaración de las respectivas competencias de las autoridades del Reino Unido en relación con la supervisión de Equitable Life.

3) Análisis comparado de mercados:

- Análisis del informe Penrose a la luz de las disposiciones de la UE y de las normas reguladoras de otros Estados miembros;

- Análisis comparado de la transposición en el Reino Unido y en otros Estados miembros en relación con la supervisión de las sociedades aseguradoras, utilizando para ello una «tabla de transposiciones» (estudio realizado con cargo al presupuesto para asesoramiento de la comisión);

- Estudio comparado (en relación con el estudio sobre la transposición) de los marcos reguladores en el Reino Unido y otros Estados miembros;

- Análisis de la comunicación y la cooperación entre los órganos reguladores de diferentes Estados miembros, especialmente el Reino Unido, Alemania e Irlanda;

- Estudio comparado de los recursos que se ofrecen en virtud de la legislación británica y comunitaria a los asegurados del Reino Unido y de otros Estados miembros (estudio externo con cargo al presupuesto para asesoramiento de la comisión).

4) Investigación:

- Recogida de información sobre el número de asegurados afectados del Reino Unido y de Estados miembros diferentes del Reino Unido y sobre la magnitud de los daños sufridos;

- Determinación del estado de las reclamaciones de los asegurados;


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- Organización de misiones de información al Reino Unido, Irlanda y Alemania para celebrar reuniones con los peticionarios y los representantes de las autoridades financieras y/o audiencias con las autoridades competentes con vistas a determinar si las disposiciones correspondientes se aplicaron adecuadamente;

- Solicitud de información y documentación a la Comisión en relación con:la transposición de las Directivas correspondientes y su aplicación por parte de las §autoridades competentes durante el periodo de referencia;las acciones emprendidas por la Comisión en relación con el control de tal aplicación;§el control de la transposición de la Tercera Directiva de seguros de vida en el Reino §Unido, incluida la correspondencia intercambiada con las autoridades del Reino Unido.

Resumen del planteamiento propuesto por la ponenteen el documento de trabajo de 23 de marzo de 2006

P: ¿Cómo se efectuó la aplicación?Reino Unido (p. ej., el Tesoro o el DTI)AlemaniaIrlandaEspaña/Países Bajos

P: ¿Cómo se reguló/se debería haber regulado?Reino Unido (p. ej. FSA, PIA, GAD)AlemaniaIrlandaEspaña/Países Bajos¿Otro Estado?

P: ¿Qué mecanismos se ofrecen/ofrecíana los demandantes?

RUAlemaniaIrlandaEspaña/Países Bajos¿Otro Estado?

La realización de esta investigación ayudará a responder a la cuestión correspondiente en relación con la Comisión:

1- Infracciones o mala administración en la aplicación

de la tercera Directiva sobre seguros de vida

3- Estado de las reclamaciones de los ciudadanos no británicos

y adecuación del sistema de recurso que se ofrece a los

asegurados

4- Cumplimiento o incumplimiento de las

obligaciones de la Comisión

2 - Fallos de la regulación del Reino Unido: adecuación del nivel de supervisión tal como

establezca la Directiva


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9 Véase el glosario del anexo para obtener una explicación de la terminología técnica.

III. Antecedentes históricos

Historia

Equitable Life Assurance Society se fundó en 1762. Es la mutua de seguros más antigua del Reino Unido. Durante sus primeros 200 años se granjeó una reputación irreprochable como proveedor de seguros de pensiones. Su éxito se debió en parte a su reputación, a su estrategia de no pagar comisiones a agentes de seguro o a asesores independientes y a su táctica de mantener unas reservas siempre bajas y ofrecer a sus asegurados más dinero que otras sociedades. En la década de 1950, Equitable comenzó a comercializar pólizas con tipos de renta vitalicia garantizados, GAR9 («guaranteed annuity rate»), junto a los demás productos de seguro de pensiones. Los GAR garantizan a los inversores una renta mínima cuando se jubilan. Se podría afirmar que los problemas de la sociedad comenzaron entonces: una pensión vitalicia garantizada entraña la predicción de la duración de la vida de las personas, así como una proyección a cuarenta años vista del nivel de los tipos de interés. Equitable no predijo adecuadamente el aumento de la esperanza de vida de la población general, ni el descenso histórico de los tipos de interés; así pues, la introducción de los GAR, unida a la continua política de bajos niveles de reservas de la sociedad en cuanto a las rentas garantizadas a lo largo de todo este periodo y al continuo aumento del déficit de activos, tuvo los efectos de una bomba de relojería.

Pese al periodo de rápido crecimiento de los noventa, debido a la prolongada alza de los mercados durante esa década, la caída de los tipos de interés supuso una carga para ELAS cada vez mayor. A lo largo de ese periodo, la dirección de ELAS siguió elaborando productos innovadores que atrajeron a nuevos tomadores, sobre todo un nuevo tipo de fondo con participación en los beneficios, en el que se garantiza una parte de los mismos pero cuya bonificación al vencimiento depende de la evolución del mercado de futuros. Sin embargo, al detenerse la expansión, la sociedad fue consciente de la magnitud de su déficit de activos y decidió abonar a los recién jubilados una cantidad menor que la garantizada: en 1994, ELAS anunció sus planes de recortar la cuantía de las bonificaciones al vencimiento abonadas a sus 90 000 tomadores de pólizas con GAR, lo que varios de éstos denunciaron de inmediato ante los tribunales. Al mismo tiempo, la prensa analizó minuciosamente el sector de las pólizas con participación en los beneficios.

Tras una larga batalla judicial, con sucesivos recursos de las dos partes, la Cámara de los Lores del Reino Unido resolvió en 2000 que la estrategia de la sociedad era inadecuada y que debía cumplir sus obligaciones frente a los asegurados con GAR. De resultas de ello, la situación de déficit de activos se agravó aún más (hasta alcanzar los 1 500 millones de libras esterlinas) y la sociedad decidió la puesta en venta. Sin embargo, los potenciales compradores, que en un principio habían manifestado su interés, se retiraron a última hora. El 8 de diciembre de 2000, la sociedad cerró sus puertas a nuevos contratos y se designó un nuevo Consejo de Administración. En 2001, el nuevo Consejo anuló las bonificaciones provisionales y recortó la cuantía (en 4 000 millones de libras esterlinas) de todas las pólizas de pensiones en un 16 %(14 % en el caso de las pólizas de seguro de vida). Antes de la conclusión del año 2001, el nuevo Consejo propuso asimismo a los asegurados un «acuerdo de compromiso» (AC) que


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preveía la modificación del estatuto de las inversiones con GAR y sin GAR. Dicho régimen fue aprobado por el Tribunal Superior del Reino Unido el 8 de febrero de 2002.

A la vista de los acontecimientos, fueron iniciándose, una tras otra, diversas investigaciones en el Reino Unido: en marzo de 2001, la Comisión del Tesoro de la Cámara de los Comunes británica publicó su informe provisional «Equitable Life and the Life Assurance Industry: an Interim Report»; en agosto de 2001, Lord Penrose inició su exhaustiva investigación; en septiembre de 2001, se publicó el informe Corley sobre Equitable Life; en octubre de 2001, se publicó el informe Baird sobre la gestión reglamentaria de Equitable Life. En abril de 2002, la sociedad trató de demandar a su antiguo auditor Ernst & Young, así como a quince ex directivos, pero al final la demanda no prosperó.

En junio de 2003, el Mediador Parlamentario del Reino Unido publicó un informe en el que no se consideró culpables de mala administración a los órganos encargados de la regulación prudencial. En marzo de 2004 se publicó el informe Penrose. En él se afirmaba, básicamente, que, pese a haberse detectado graves deficiencias reglamentarias en el control de la sociedad, la culpa recaía más en la dirección de ELAS que en el regulador. Más adelante, en el mismo año, se presentaron las primeras peticiones sobre el asunto ante la Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo. Los peticionarios afirmaban que los reguladores británicos no habían controlado adecuadamente la capacidad de la sociedad para cumplir sus obligaciones financieras reglamentarias y que las acciones y omisiones de los reguladores anteriores vulneraban la legislación británica y las correspondientes Directivas comunitarias en materia de seguro de vida. El 18 de enero de 2006, el Parlamento decidió crear la Comisión de Investigación sobre la Crisis de Equitable Life Assurance Society (EQUI), que celebró su reunión constitutiva el 2 de febrero de 2006.

Cifras y pólizas principales

En la cúspide de su actividad de contratación, en 2001, la cifra de tomadores de pólizas con participación en los beneficios afectados por los recortes en las mismas era cercana al millón y la mayoría correspondía a residentes en el Reino Unido. De incluirse los tomadores de pólizas sin participación en los beneficios, la cifra de afectados se ampliaría hasta 1,7 millones de afectados, según ciertos cálculos. A día de hoy, el fondo con participación en los beneficios, cuyo importe asciende a 10 000 millones de libras estimados, sigue contando con unos 600 000 suscriptores. Se ha calculado que, en Alemania, la República de Irlanda y otros Estados miembros distintos del Reino Unido, se habían comercializado en torno a 15 000 pólizas en el momento en que ELAS decidió no suscribir nuevos contratos en 2001. Se ha estimado asimismo que quedan aún 8 300 tomadores de pólizas con participación en los beneficios en Irlanda y unos 4 000 en Alemania.

Tipos de pólizas

Antes de proceder a la descripción del tipo de productos que comercializaba ELAS, acaso sea útil aclarar a los legos en qué consiste una renta vitalicia («annuity»). Básicamente, se trata de un producto de seguro que ofrece una serie de pagos periódicos garantizados en lo que respecta al importe y al plazo de abono. Si una persona decide que el pago de la renta se prolongue a lo largo de su vida, se le garantizará una fuente de ingresos hasta su fallecimiento.


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10 Para más información, consúltese el documento WE 28.

Si fallece antes de lo que resulta de su esperanza de vida, recuperará mucho menos de lo que ha abonado. En cambio, si excede su esperanza de vida, podría recibir mucho más del importe combinado de la renta más las bonificaciones. Por lo general, la tributación de las bonificaciones percibidas durante el periodo de abono de la renta es diferida (es decir, no tributan hasta el momento en que se perciben). A continuación se citan diferentes tipos de productos de renta vitalicia y se indica el tipo de pólizas comercializadas por la sociedad, asícomo los importes pendientes10:

Renta vitalicia de prima única: la inversión se efectúa en una sola ocasión.§Renta vitalicia de prima flexible: la renta se financia a través de una serie de pagos.§Renta vitalicia inmediata: comienza a rentar inmediatamente después de su contratación, §por lo general de prima única.Renta vitalicia aplazada: comienza a rentar varios años después de su contratación. Los §pagos programados se pueden recibir bien como una suma a tanto alzado, bien como una renta vitalicia. Se puede financiar cono una prima única o flexible.Renta vitalicia fija o con tipo garantizado: con un contrato de renta vitalicia fija, la empresa §aseguradora destina fondos a inversiones de renta fija de carácter conservador, tales como obligaciones, de modo que se garantice el capital invertido. La empresa abona al tomador un tipo de interés garantizado durante un periodo mínimo determinado. El tipo garantizado (GAR) se ajusta al alza o a la baja al concluir el periodo de garantía. ELAS sigue manteniendo contratos de renta vitalicia fija por un importe aproximado de 5 000 millones de libras esterlinas.Renta vitalicia variable: entraña mayores riesgos que la renta vitalicia fija o GAR. Permite §al comprador elegir el modo de distribuir su dinero entre diversos fondos gestionados. A diferencia de la renta vitalicia fija, no se ofrecen garantías con respecto al capital ni al interés. Así, es el inversor el que asume el riesgo, en lugar de la empresa aseguradora. ELAS comercializó una renta vitalicia variable con participación en los beneficios, que daba derecho a un porcentaje de los beneficios procedentes del fondo respectivo y que se abonaba en forma de bonificaciones. El grueso de estas pólizas se suscribieron durante los noventa, cuando los rendimientos de las inversiones eran elevados. Los problemas financieros de la sociedad y la caída de los mercados bursátiles del periodo 2000-2003 dieron lugar a un recorte de un tercio, aproximadamente, de las rentas vitalicias con participación en los beneficios. La situación se agravó debido a la aplicación del denominado tipo de interés garantizado (Guaranteed Interest Rate, GIR), en virtud del cual se garantiza el aumento anual de las prestaciones básicas. Se ha calculado que el GIR sigue aplicándose al 75 % de las pólizas con participación en los beneficios de ELAS. Tales pólizas GIR se benefician de un incremento anual garantizado del 3,5 %. La consecuencia general de la aplicación del GIR es que ELAS se vio obligada a invertir en deuda pública que apenas producía un 3,5 % anual. Así, la empresa apenas pudo sacar partido de la recuperación de los mercados bursátiles del periodo 2003-2005. El valor del fondo con participación en los beneficios de ELAS se ha estimado en unos 10 000 millones de libras.

Funcionamiento detallado de un fondo con participación en los beneficios

Los fondos se invierten —en acciones, obligaciones, deuda pública o bienes inmuebles—, dependiendo del fondo de que se trate y de sus objetivos de inversión. La intención de los


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fondos con participación en los beneficios es acercar a los inversores cautelosos al mercado bursátil, sin necesidad de que asuman grandes riesgos. A cambio de las cuotas mensuales, la empresa promete el pago de una suma a tanto alzado a la conclusión del periodo de duración de la póliza. Las cuotas de los inversores se abonan a un fondo central junto a las de otros inversores «con participación en los beneficios». Gran parte del valor final de la póliza depende de las bonificaciones abonadas por la empresa durante el periodo de inversión y en el momento del vencimiento de la póliza. Para garantizar la solidez de los fondos, se imponen sanciones económicas a los ahorradores que retiran su dinero antes de tiempo. Los fondos con participación en los beneficios disponen además de un mecanismo de seguridad de «compensación de las fluctuaciones». Consiste en que, en años de crecimiento elevado de las inversiones, se retienen beneficios que emplearán para complementar las bonificaciones en años en que las condiciones económicas sean peores.

IV. Resumen de las acciones emprendidas

Acciones emprendidas y pruebas analizadas hasta el momento

1. Audiencia de los correspondientes testigos ante la comisión:

Durante sus reuniones del 23 de marzo de 2006, 25 de abril de 2006 29 de mayo de 2006, 21 de junio de 2006, 11 de julio de 2006, 13 de septiembre de 2006, 4 de octubre de 2006, 23 de noviembre de 2006, 19 de diciembre de 2006, 25 de enero de 2007 y 1 de febrero de 20027, la comisión de investigación escuchó a diversos testigos, entre ellos asegurados de Equitable Life, firmantes de peticiones previas dirigidas al Parlamento Europeo, otros asegurados del Reino Unido e Irlanda, representantes de la Comisión Europea y el actual presidente de Equitable Life. Prestaron declaración oral los siguientes testigos:

Reunión de 23 de marzo de 2006 (declaración oral H1):

- Tom LAKE, presidente del EMAG (Equitable Members' Action Group);- Paul BRAITHWAITE, secretario general del EMAG (peticionario);- Elemér TERTÁK, DG Mercado Interior de la Comisión Europea, Director para las

Instituciones Financieras;- Karel VAN HULLE, DG Mercado Interior de la Comisión Europea, jefa de la Unidad de

Seguros y Pensiones;- Alan BEVERLY, DG Mercado Interior de la Comisión Europea, Unidad de Seguros y

Pensiones.

Reunión de 25 de abril de 2006 (declaración oral H2):

- Michael JOSEPHS, asesor de la Asociación de Inversores;- Beatrice KNOWD, asegurada irlandesa;- Patrick KNOWD, asegurado irlandés;- Nicolas BELLORD, asegurado (peticionario);


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- Paul WEIR, presidente del Late Contributors Action Group;- Charles THOMSON, director ejecutivo de Equitable Life Assurance Society.

Reunión de 29 de mayo de 2006 (declaración oral H3):

Peter SCAWEN, Equitable Life Trapped Annuitants (ELTA);-Markus J. WEYER, DAGEV (Deutsche Arbeitsgemeinschaft der Equitable Life -Versicherungsnehmer), asociación que representa los intereses de las personas que suscribieron pólizas de Equitable Life en Alemania;Martin McElwee, autor del informe «Leviathan».-

Reunión de 21 de junio de 2006 (declaración oral H4):

Clive MAXWELL, director de Política de Servicios Financieros del Ministerio de Hacienda -del Reino Unido (HM Treasury);David STRACHAN, director del Sector de Seguros en la Autoridad de Servicios -Financieros (FSA);Christopher DAYKIN, actuario del Gobierno, jefe del GAD (Departamento Actuarial del -Gobierno);Mary O'DEA, directora de Protección del Consumidor, Anne TROY, jefa de Supervisión -de Seguros en la Autoridad Reguladora Irlandesa de Servicios Financieros (ISFRA), y George TREACY, jefe de Códigos de Protección del Consumidor en la IFSRA;Colin SLATER, contable y socio de Burgess Hodgson.-

Reunión de 11 de julio de 2006 (declaración oral H5):

Richard LLOYD, ex agente comercial de Equitable Life Assurance Society;-Stuart BAYLISS, director ejecutivo de Annuity Direct.-

Reunión de 13 de septiembre de 2006 (declaración oral H6):

Thomas STEFFEN, director de supervisión de seguros del organismo regulador alemán de -servicios financieros (Bundesanstalt für Finanzdiensleistungsaufsicht, BaFin);Kurt SCHNEITER, miembro del Consejo de administración de la Oficina Federal Suiza de -Seguros Privados.

Reunión de 4 de octubre de 2006 (declaración oral H7):

BJERRE-NIELASEN, presidente de CESSPJ (Comité Europeo de Supervisores de -Seguros y Pensiones de Jubilación);Liz KWANTES, presidenta del Equitable Life Members Help Group;-Leslie SEYMOUR, asegurado de ELAS de Bruselas.-

Reunión de 23 de noviembre de 2006 (declaración oral H8):

Charles THOMSON, director ejecutivo de Equitable Life Assurance Society;-Simon BAIN, periodista del Glasgow Herald;-


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Charlie MCREEVY, Comisario Europeo de Mercado Interior.-

Reunión de 19 de diciembre de 2006 (declaración oral H9):

Eric DUCOLOUMBIER, representante de la red FIN-NET.-

Reunión de 25 de enero de 2007 (declaración oral H10):

Claire-Françoise DURAND, directora general adjunta del Servicio Jurídico de la Comisión;-Jacqueline MINOR, directora de la Dirección B (Elaboración de las Políticas Horizontales) -de la DG Mercado Interior y Servicios;Michel AYRAL, director de la Dirección C (Política Reguladora) de la DG Empresa e -Industria;Julio GARCÍA-BURGUÉS, jefe de Unidad A.2 (Infracciones) de la DG Medio Ambiente.-

Reunión de 1 de febrero de 2007 (declaración oral H11):

Paul BRAITHWAITE, secretario general del Equitable Members’ Action Group (EMAG) -(peticionario);Lord NEILL QC y Matthew MORRISON.-

2. Testigos invitados a participar en audiencias que rehusaron asistir

Gobierno y autoridades reguladoras del Reino Unido:

Des BROWNE, ex secretario de Hacienda del Ministerio de Hacienda del Reino Unido;-Ed BALLS, diputado*, actual secretario de Economía del Ministerio de Hacienda del -Reino Unido (regulador entre 1998 y 2001);Callum McCARTHY*, presidente de la Autoridad de Supervisión Financiera (FSA) -británica (regulador actual, desde diciembre de 2001);Howard DAVIES, ex presidente de la FSA;-Martin ROBERTS, antiguo responsable de la Dirección de Seguros del Departamento de -Comercio e Industria (DTI) y posteriormente del Ministerio de Hacienda (DTI responsable de reglamentación hasta enero de 1998).

Otros reguladores:

Michael MARTIN, ministro de Empresa, Comercio y Empleo de Irlanda -

Comisión Europea:

Frits BOLKESTEIN, ex Comisario de Mercado Interior -

Otros:

John McFall, diputado*, presidente de la Comisión del Tesoro de la Cámara de los -Comunes británica;


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Tony Wright, diputado, presidente de la Comisión AP de la Cámara de los Comunes -británica;Lord Penrose;-Ann Abraham*, mediadora parlamentaria del Reino Unido;-Iain Ogilvie*, responsable del departamento de investigaciones sobre ELAS del Mediador -Parlamentario del Reino Unido;Walter Merricks*, Mediador de los Servicios Financieros (Financial Services Ombudsman, -FOS)Stephen Hadrill, secretario general de la Asociación de Sociedades Aseguradoras -Británicas (ABI según sus siglas en inglés);Daniel Schanté, director general del Comité Europeo de Seguros (CEA según sus siglas en -francés);David Forfar, antiguo actuario y director financiero de una compañía escocesa de seguros -de vida;Liz Dolan, periodista del Sunday Telegraph;-Rupert Jones, periodista de The Guardian;-Roy Ranson y Chris Headdon, ex directivos de ELAS;-Matthias Niesel, antiguo comercial de ELAS en Renania del Norte-Westfalia.-

*: Se reunieron con la delegación EQUI en Londres el 16 de octubre de 2006; véase el punto 8.

3. Lista de declaraciones escritas admitidas

WE

Se recibieron declaraciones escritas hasta la fecha límite de 20 de marzo de 2007. Los documentos considerados oficialmente como declaraciones escritas y publicados en el sitio Web son los siguientes:

90. Carta de la presidenta al FOS y respuesta del FOS89. Carta del Defensor del Pueblo Europeo a la presidenta88. Carta de Young a la presidenta87. Respuesta del FOS al informe Neill86. Resumen del informe de Lord Neill85. Informe de Markus Weyer84. Opinión de Josh Holmes sobre las Directivas de seguros de vida83. Informe de Lord Neill82. Documento enviado al Defensor del Pueblo Europeo por el Sr. Rankin81. Carta del Sr. Deppe a la presidenta80. Respuesta de la ISFRA79. Documento sobre el déficit de activos de la Asociación de Inversores78. Respuesta de H. Davies77. Respuesta de PASC76. Dictamen del Asesor Jurídico de 27 de julio de 2006, Anthony Boswood QC75. Notas oficiales de la reunión del EMAG con la FSA de 14 de diciembre de 200574. Intercambio de correspondencia entre el EMAG y la presidenta73. Presentación a cargo del Comisario McCreevy de 23 de noviembre de 2006


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72. Presentación a cargo de Simon Bain de 23 de noviembre de 200671. Carta de Hebert Smith a ELAS70. Presentación a cargo del Sr. Thomson de 23 de noviembre de 200669. Documento sobre fraude de la Asociación de Inversores68. Carta a la presidencia de la Sra. Meade y respuesta de 7 de noviembre de 200667. Evaluación del acuerdo de compromiso por la FSA 66. Carta sobre el acuerdo de compromiso de la FSA 65. Carta del de la Sra. O’Dea a la presidenta64. Carta de la Representación Permanente de Irlanda ante la UE63. Casos irlandeses sometidos al Mediador62. Documento presentado por el Sr. Meade a la delegación de Dublín61. Documento presentado por la Sra. O’Dea a la delegación de Dublín60. Comisión del Tesoro: Informe sobre el Reglamento comunitario relativo a los servicios

financieros 59. Declaraciones escritas obtenidas por la Comisión del Tesoro sobre la profesión de actuario58. Memorándum de Cazalet Financial Consulting57. Documento presentado por el Sr. McFall a la delegación de Londres56. Documento presentado por el Sr. Merricks a la delegación de Londres55. Protocolo de Siena54. Anexo II a la declaración escrita del Sr. Seymour de 4 de octubre de 2006, asunto «La vie

d'or»53. Anexo I a la declaración escrita del Sr. Seymour de 4 de octubre de 200652. Declaración escrita del Sr. Seymour de 4 de octubre de 200651. Declaración escrita de la Sra. Kwantes de 4 de octubre de 200650. Informe Corley49. Declaración oral del Sr. Schneiter de 13 de septiembre de 200648. Correspondencia entre asegurados alemanes y la FSA47. Respuesta del Sr. Thomson, director ejecutivo de ELAS46. Declaración escrita del Sr. Stonebanks45. Respuesta de Chris Headdon a la invitación de comparecer como testigo44. Documento enviado por el EMAG a la Comisión de Peticiones, 13 de septiembre de 200543. Carta del Sr. Vinall a la presidenta sobre la FSA42. Carta sobre fraude del Sr. Josephs a la presidenta41. Documento de la Comisión sobre cuestiones de país de origen/destino40. Segundo documento de Brian Chase Grey39. Carta de la Comisión Europea de 6 de junio de 200638. Declaración del Director de Protección del Consumidor de Irlanda, 21 de junio de 200637. Declaración escrita de la FSA de 21 de junio de 200636. Declaración escrita del Sr. Seymour35. Carta del Sr. Byrne a la presidenta34. Observaciones de Burgess Hodgson sobre la reunión del 21 de junio de 200633. Informe de Michael Nassim, actualización: «Equitable Life: Penrose and Beyond -

Anatomy of a fraud» (Equitable Life: Penrose y más allá - anatomía de un fraude)32. Documentación presentada por el Gobierno británico para la reunión de 21 de junio de

200631. Documento sobre fraude de la Asociación de Inversores30. Documentos de la Comisión del Tesoro de la Cámara de los Lores británica:


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(10º informe, 2001-02, Equitable Life and the Life Assurance Industry: An Interim Report (Equitable Life y la industria del seguro de vida: informe provisional) (marzo de 2001); 6º informe especial, reunión de 2001-02: respuesta del Gobierno al informe anterior (octubre de 2001); texto de la declaración de la Secretaría de Hacienda (FST) ante la Cámara del 8 de marzo de 2004 y preguntas posteriores; declaración escrita de Lord Penrose y la FST de 16 de marzo de 2004; «Restoring Confidence in long-term savings» (Devolver la confianza en el ahorro a largo plazo) (8º informe, reunión de 2003-04, julio de 2004)

29. Documento sobre la situación actual del Fondo con participación en los beneficios de ELAS

28. Documento de opciones para el EMAG27. Memorándum enviado por el FOS a la Comisión EQUI26. Informe de Burgess Hodgson para el EMAG25. Carta del Sr. Grey a John McFall, diputado al PE24. Presentación del Sr. McElwee el 29 de mayo de 200623. Presentación del Sr. McElwee el 29 de mayo de 200622. Presentación del Sr. McElwee el 29 de mayo de 200621. Declaración escrita de la BAFin; resumen de la misma20. Informe sobre aplicación del estudio Wilde Sapte, Reino Unido19. Carta de la Comisión Europea de 2 de mayo de 200618. Declaración escrita de Brian Edmonds17. Informe Baird16. Informe Penrose15. Petición 0611/2004 y anexo a la petición 0611/200414. Petición 0029/2005 y anexo a la petición 0029/200513. Comunicación a los miembros sobre las peticiones 0611/2004 y 0029/200512. Memorándum al PE del Mediador del Reino Unido11. Memorando de acuerdo entre la Autoridad de Supervisión Financiera (FSA) y el Servicio

de Defensa de Intereses Financieros (FOS)10. Declaraciones escritas de Peter Schäfer9. Declaraciones escritas de Brian Chase Grey8. Informe de Michael Nassim: «An equitable assessment of rights and wrongs» (Una

evaluación de los beneficios y los perjuicios de Equitable)7. Informe de Michael Nassim: «Equitable Life: Penrose and Beyond - Anatomy of a fraud»

(Equitable Life: Penrose y más allá - anatomía de un fraude)6. Presentación de Paul Weir de ELCAG el 25 de abril de 20065. Presentación de Charles Thomson el 25 de abril de 20064. Presentación de la Asociación de Inversores del 25 de abril de 20063. O'Brion sobre la percepción de indemnizaciones en el Reino Unido de los asegurados

irlandeses2. Presentación del EMAG el 23 de marzo de 20061. Presentación de la Comisión Europea el 23 de marzo de 2006.

WE-File

Lista de declaraciones escritas no publicadas en el sitio Web, WE-File:


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Declaración escrita del Sr. Edmonds (carta)1.Declaración escrita del Sr. Power (carta)2.Declaración escrita del Sr. O'Brien (carta)3.Declaración escrita del Sr. Troy (carta)4.Declaración escrita del Sr. Douglas (carta)5.Declaración escrita del Sr. Byrne (carta)6.Declaración escrita de B. Groves (carta)7.Declaración escrita del Sr. McGuirk (carta)8.Declaración escrita del Sr. O'Farrell (carta)9.Declaración escrita del Sr. Seymour (correo electrónico) [publicado posteriormente en 10.Internet como WE 36]Declaración escrita de la Sra. K. Noonan (carta)11.Declaración escrita de Peter Thornton (carta)12.Declaración escrita de Jim Berry (carta)13.Declaración escrita de Jack Duggan (carta)14.Declaración escrita de John Galvin (carta)15.Declaración escrita de Patrick McCarthy (carta)16.Declaración escrita de Roy Harding (correo electrónico)17.Declaración escrita de DAGEV (copias de la correspondencia con la FSA; posteriormente 18.WE 48)Declaración escrita de O'Farrell (carta y artículo de prensa, cartas a Abraham)19.Declaración escrita de N. F. Norrish (carta transmitida por Giles Chichester, diputado al PE)20.Declaración escrita del Sr. Krege (petición 0508/2006)21.Declaración escrita de S&P (capacidad crediticia de ELAS, 1993-2002)22.Declaración escrita de John Rankin (sobre su queja al Mediador)23.Declaración escrita sobre Lloyds, asunto Poole (1)24.Declaración escrita sobre Lloyds, asunto Poole (2)25.Declaración escrita de Golding on Sun Life26.Declaración escrita del Sr. Deppe sobre el FOS27.Declaración escrita de Manfred Westphal (FIN-USE) sobre cuestiones de seguimiento28.Información de la FSA a los asegurados, julio de 200429.Sentencia del Tribunal Superior en el asunto funcionarios/pensionistas 30.Declaración escrita de Alexander Kern sobre cuestiones de seguimiento31.Dictamen del Instituto de Actuarios contra Ranson, Headdon32.

WE-Conf

Se han recopilado 31 declaraciones escritas confidenciales, WE-Conf, 1 a 31.

Otros documentos de apoyo:

Directivas: Primera Directiva 79/267/CEE del Consejo, de 5 de marzo de 1979, sobre -coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas, referentes al acceso a la actividad del seguro directo sobre la vida, y a su ejercicio; Segunda Directiva 90/619/CEE del Consejo, de 8 de noviembre de 1990, sobre la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas, relativas al seguro directo de vida, por la que se establecen las disposiciones destinadas a facilitar el ejercicio efectivo de la


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libre prestación de servicios y por la que se modifica la Directiva 79/267/CEE; TerceraDirectiva 92/96/CEE del Consejo, de 10 de noviembre de 1992, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas, relativas al seguro directo de vida, y por la que se modifican las Directivas 79/267/CEE y 90/619/CEE (Tercera Directiva de seguros de vida); Directiva 2002/83/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de noviembre de 2002, sobre el seguro de vida.

Lista de archivos de la Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo sobre el asunto -Equitable Life;

Petición 0611/2004 (Arthur White)1.)

Petición con anexos-Resumen de la petición y recomendaciones de la secretaría PETI (documento SIR)-Respuesta de la Comisión a la solicitud de información de la PETI (CM)-Discurso pronunciado por Nicolas Jerome Bellord en nombre del peticionario durante la -reunión de la PETI de 13 de septiembre de 2005Diversas cartas del presidente de la PETI al peticionario en las que se le informa de la -tramitación de su petición

Petición 0029/2005 (EMAG)2.)

Petición con anexos-Petición traducida al alemán-Resumen de la petición a cargo del ponente-Resumen de la petición y recomendaciones de la secretaría PETI (documento SIR)-Adición a la petición de 15 de julio de 2005, sobre las vías de recurso-Adición a la petición de 9 de noviembre de 2005, sobre las la FSA y el FOS-Respuesta de la Comisión a la solicitud de información de la PETI (CM), igual que la -anteriorIntervención de los representantes del EMAG durante la reunión de la PETI de 13 de -septiembre de 2005 y presentación PowerPointRespuesta del EMAG de 22 de junio de 2005 a la declaración de la Comisión-Diversas cartas del presidente de la PETI al peticionario en las que se le informa de la -tramitación de su peticiónIntercambio de correos electrónicos entre la secretaría de la PETI y los peticionarios-

3.) Petición 0775/2005 (Manfred Bischof)

Petición-Resumen de la petición y recomendaciones de la secretaría PETI (documento SIR)-Diversas cartas del presidente de la PETI al peticionario en las que se le informa de la -tramitación de su petición

4.) Petición 0067/2006 (Franz-Josef Groemping)

Petición-Carta al peticionario en la que acusa recibo de la presentación de su petición-

5) Solicitud de creación de una comisión de investigación

Nota de síntesis de la secretaría de la PETI sobre una posible solicitud de creación de una -comisión de investigaciónDiversos proyectos de mandato-


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Carta del presidente de la PETI al Presidente Borrell en la que solicita la creación de una -comisión de investigación (29 de septiembre de 2005)Respuesta del Presidente Borrell al presidente de la PETI (13 de octubre de 2005)-Lista de firmas de diputados que apoyan la solicitud de creación de una comisión de -investigaciónDictamen del Servicio Jurídico sobre la solicitud (sólo en FR)-Conferencia de Presidentes: resumen de las decisiones adoptadas durante las reuniones -de 19 de diciembre de 2005 y 12 de enero de 2006Decisión del PE, de 18 de enero de 2006, sobre la creación de una Comisión de -Investigación sobre la Crisis de Equitable Life Assurance Society

6) Documentos relativos a las investigaciones efectuadas en el Reino Unido

Informe de la FSA sobre la revisión del Reglamento sobre la ELAS, de 1 de enero de -1999 a 8 de diciembre de 2000 («informe Baird»)Informe de la Comisión del Tesoro: «Equitable Life and the Life Assurance Industry: An -Interim Report Volume I: Report and Proceedings of the Committee» (Equitable Life y la industria del seguro de vida: informe provisional, volumen I: informe y actas de la comisión) (27 de marzo de 2001)Informe de la Comisión del Tesoro: «Equitable Life and the Life Assurance Industry: An -Interim Report Volume II: Minutes of Evidence and Appendices» (Equitable Life y la industria del seguro de vida: informe provisional, volumen II: actas de los testimonios y apéndices) (27 de marzo de 2001)Comisión del Tesoro: «Regulation of Equitable Life; Minutes of Evidence»-(Reglamentación de Equitable Life; actas de los testimonios) (30 de octubre de 2001)Comisión del Tesoro: «Regulation of Equitable Life; Minutes of Evidence»-(Reglamentación de Equitable Life; actas de los testimonios) (13 de noviembre de 2001)Comisión del Tesoro: «Restoring confidence in long-term savings: The Equitable Life -Inquiry; Oral Evidence» (Devolver la confianza en el ahorro a largo plazo: la investigación sobre Equitable Life; testimonios orales) (16 de marzo de 2004)«Report of the Equitable Life Inquiry» (Informe sobre la investigación acerca de -Equitable Life) («informe Penrose»)Mediador Parlamentario del Reino Unido: «The prudential regulation of Equitable Life -(1st report)» (Reglamentación prudencial de Equitable Life (primer informe))Memorándum transmitido a la Comisión de Peticiones del PE por la Oficina de Mediador -Parlamentario británico sobre la investigación relativa a la reglamentación prudencial de Equitable Life

7.) Otros documentos

Documento presentado por ELAS a la PETI sobre posibles demandas de la sociedad y los -asegurados contra los reguladoresDiversos artículos de prensa-

4. Intercambio de información con la Comisión Europea

Se solicitó información a la Comisión Europea en relación con la transposición y la aplicación de la Tercera Directiva de seguros de vida en el Reino Unido y otros Estados miembros. Se incluyen en ella los denominados informes de aplicación, así como las revisiones de tales informes. Por otra parte, se solicitó a la Comisión Europea que facilitase a la Comisión de Investigación una lista completa de todos los documentos relacionados con el asunto de Equitable Life en su poder, así como una lista de los procedimientos de infracción iniciados contra Estados miembros diferentes del Reino Unido en relación con la Tercera Directiva de seguros de vida. La Comisión remitió el estudio externo encargado en relación con la


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aplicación de la Tercera Directiva de seguros, es decir, el estudio Wilde Sapte, así como nueve informes comparados relativos a diversos países. Envió asimismo una lista de los procedimientos de infracción pertinentes e información adicional sobre la revisión del estudio, así como la correspondencia conexa.

5. Reunión con los miembros del personal del Mediador Parlamentario del Reino Unido el 29 de marzo de 2006 en Londres

El 29 de marzo de 2006, la ponente se reunió con algunos miembros del personal del Mediador Parlamentario del Reino Unido, que actualmente está realizando una investigación sobre las alegaciones de mala administración por parte de las autoridades británicas en la regulación de Equitable Life. La finalidad principal de la reunión era debatir, entre otras cuestiones, el ámbito de aplicación y el calendario de las respectivas investigaciones y la cooperación entre la comisión de investigación y el Mediador.

En la reunión mencionada, la ponente señaló que sería conveniente que la comisión de investigación tuviese conocimiento de los resultados de la investigación del Mediador antes concluir su labor. El personal del Mediador confirmó que el informe final se publicaría antes de finales de 2006, que se esperaba que el proyecto de informe estaría listo en julio de 2006 y que, una vez concluido, seenviaría tanto a los representantes de los reclamantes como al Gobierno británico, para que se formularan observaciones. No obstante, la evolución de los acontecimientos obligó al Mediador a demorar la publicación del informe hasta mediados de 2007.

La ponente señaló las posibles vías de organizar la cooperación entre el Mediador del Reino Unido y la comisión antes de la finalización del informe. Se preguntó si el Mediador estaba dispuesto a compartir información y, en caso afirmativo, cuál sería la naturaleza de la misma. Por ejemplo, el Mediador ya ha realizado un análisis detallado del sistema británico de regulación de los seguros de vida, algo que la comisión de investigación debe hacer también de conformidad con su mandato. No obstante, el personal del Mediador subrayó que esta institución sólo está autorizada a revelar información obtenida en el curso de su investigación a través de su informe final.

6. Instrumentos para los miembros

Se elaboró un glosario de términos especializados en seguros y en relación con Equitable Life y un calendario de los hechos acaecidos para los miembros de la comisión (véase el anexo), así como una nota de síntesis sobre la estructura normativa del Reino Unido y una nota sobre el alcance y las atribuciones de la comisión de investigación del Parlamento Europeo.

Sitio Web: Se creó un sitio Web para la comisión de investigación sobre la crisis de Equitable Life, que está en funcionamiento desde el 16 de febrero de 2006. En tal sitio, tanto los ciudadanos como los miembros pueden buscar la información necesaria y disponen de una serie de listas de contacto, como la de la Secretaría de la comisión o la de los coordinadores, asícomo de otra información de utilidad. Asimismo, se enviaron correos electrónicos periódicamente a los miembros con las actualizaciones realizadas. También se informó a la prensa en Bruselas de su existencia. El objetivo de este sitio Web consiste en permitir que el trabajo de la comisión sea lo más transparente posible para el público, sin perjuicio de la


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necesidad de respetar la confidencialidad donde proceda. La Secretaría de la comisión mantiene el sitio actualizado para garantizar la disponibilidad de toda la documentación (pruebas orales y documentales, documentos de referencia y órdenes del día), y de los documentos de trabajo, los proyectos de informe y otros documentos disponibles. Antes de la fecha límite de 20 de marzo de 2007, se había publicado en el sitio Web un total de 90 declaraciones escritas. Los diputados tuvieron ocasión de contribuir a completarlo proponiendo la adición de documentos o enlaces al sitio. Las transcripciones literales de las 11 audiencias de la comisión también se han publicado asimismo en el sitio Web, El enlace al mismo es el siguiente:

(http://www.europarl.europa.eu/comparl/tempcom/equi/default_en.htm)

7. Estudios:

Estudio en relación con la primera parte del mandato (ES 1): Para obtener ayuda en -relación con la tarea encomendada, la comisión de investigación solicitó el asesoramiento de expertos externos. A tal efecto, se soliictó la realización de un estudio comparativo con cargo al presupuesto para asesoramiento de la comisión. Se pidió a los expertos que examinasen cómo se habían transpuesto a la legislación británica las disposiciones sobre control prudencial y sobre control de las normas de conducta de las compañías de seguros contenidas en las directivas comunitarias correspondientes. El estudio identifica, en relación con cada una de tales disposiciones, los preceptos jurídicos británicos correspondientes e indica su fecha de entrada en vigor mediante una tabla de transposición. La transposición en el Reino Unido se compara con la legislación de aplicación en Irlanda, Alemania y España. Los resultados del estudio se incluyen en las conclusiones del informe final.

Estudio en relación con la segunda parte del mandato (ES 2): Para asesorar a los miembros -en relación con las cuestiones jurídicas y de procedimiento relativas a esta parte del mandato, así como para recabar y analizar el material de referencia necesario, la comisión de investigación encargó un estudio externo sobre las disposiciones reguladoras del Reino Unido relativas tanto al control prudencial como al control de las normas de conducta de las compañías de seguros a la luz del caso de Equitable Life. El estudio comparativo incluye la normativa financiera en Irlanda, Alemania y España, así como otros ejemplos pertinentes de transposición y regulación en los Estados miembros de la UE. Los resultados del estudio se incluyen en las conclusiones del informe final.

Estudio en relación con la tercera parte del mandato (ES 3): La comisión recibió un -«estudio comparativo de la idoneidad de los recursos ofrecidos por la legislación británica y comunitaria para los asegurados del Reino Unido y de otros Estados miembros en relación con la crisis de Equitable Life». El estudio ofrece una lista completa de los recursos judiciales y no judiciales que ofrecen la legislación británica y la legislación comunitaria y hace asimismo un juicio cualitativo de su idoneidad. Los resultados del estudio se incluyen en las conclusiones del informe final.

8. Visitas de una delegación a Dublín y Londres


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La comisión efectuó dos visitas de investigación —a Dublín, el 6 de octubre de 2006, y a Londres, el 16 de octubre de 2006— en lo que formó parte del proceso de recopilación de información para la elaboración del presente informe.

En Dublín, los diputados al PE se reunieron con asegurados de Irish Equitable Life, reguladores de los servicios financieros, etc.. En Londres, se reunieron con asegurados británicos, con Ed Balls, secretario de Economía del Ministerio de Hacienda, con el presidente de la FSA, Callum McCarthy, con el FOS, con el Sr. Merricks, con la Mediadora Parlamentaria, Sra. Abraham, etc. Se celebraron conferencias de prensa relacionadas con ambas visitas.

9. Talleres

Se organizaron dos talleres en el marco de la investigación:

WS 1: Presentación de estudios, 5 de octubre de 2006, de las 9.00 a las 12.30 horas

Estudio sobre la transposición de las Directivas comunitarias de seguros de vida, §presentación a cargo de los autores (Taki Tridimas, profesor de la cátedra de Derecho Bancario Sir John Lubbock, del Centre for Commercial Law Studies, Universidad Queen Mary de Londres)

Estudio sobre sistemas normativos, presentación a cargo de los autores (Jane Welch, §directora del European Financial and Corporate Law Centre, British Institute of International and Comparative Law)

Estudio sobre las vías de recurso, presentación a cargo de los autores (Taki Tridimas, §profesor de la cátedra de Derecho Bancario Sir John Lubbock, del Centre for Commercial Law Studies, Universidad Queen Mary de Londres)

WS 2: Cuestiones relativas a la transposición, 30 de noviembre de 2006, de las 14.30 a las 17.30 horas

Primera sesión: Cuestiones generales relativas a la transposición del Derecho comunitario §al Derecho nacional (profesores Stefan Vogenauer y Bernard Steunenberg)

Segunda sesión: Transposición de las Directivas relativas a los servicios financieros al §Derecho nacional (Dr Manfred Westphal, Usuario final; Dr. Kern Alexander, Lieve Lowet)


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PARTE II - Transposición

sobre supuestas infracciones o mala administración en la aplicación de la Directiva 92/96/CEE («Tercera Directiva de seguros de vida») por el Reino Unido y su supervisión por la Comisión Europea.


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ÍNDICE PARTE II

I. Introducción

I.1. El mandato

I.2. Ámbito de aplicación

I.3. Resumen de la Directiva

I.4. Medidas concretas

II. Investigación sobre la correcta transposición a la legislación del Reino Unido de la Tercera Directiva de seguros de vida y su aplicación/ejecución por las autoridades británicas en relación con ELAS

II.1. Análisis detallado de la transposición a la luz de las pruebas existentes

II.1.1. Artículos fundamentales de la Tercera Directiva de seguros de vida: artículos 8, 10, 18, 25, 28 y 31

II.1.2. Otros artículos de la Directiva

II.1.3. Artículos relevantes de otras Directivas

II.2. Pruebas adicionales sobre la transposición

II.2.1. Pruebas procedentes de la Comisión

II.2.2. Pruebas procedentes del estudio de aplicación

II.2.3. Otras declaraciones escritas y orales sobre la transposición

Conclusiones


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11 Directiva 92/96/CEE del Consejo, de 10 de noviembre de 1992, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo de vida, y por la que se modifican las Directivas 79/267/CEE y 90/619/CEE (Tercera Directiva de seguros de vida), DO L 311 de 14.11.1997, p. 34.12 Directiva 2002/83/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de noviembre de 2002, sobre el seguro de

I. Introducción

I.1. El mandato

Esta parte del informe (Parte II) tiene por objeto facilitar a la Comisión de Investigación sobre la Crisis de Equitable Life Assurance Society (EQUI) información sobre si las autoridades competentes del Reino Unido transpusieron correctamente y aplicaron de forma adecuada la Directiva 92/96/CEE11 (Tercera Directiva de seguros de vida) a escala nacional. El mandato especifica el contenido de esta sección reproduciendo el considerando 7 de la Tercera Directiva de seguros de vida en relación con «el control de la solidez financiera de las empresas de seguros, incluyendo su estado de solvencia y la constitución de provisiones técnicas adecuadas, así como la cobertura de dichas provisiones con activos congruentes». El análisis de la transposición y aplicación de las directivas debe realizarse teniendo en cuenta las circunstancias concretas de Equitable Life Assurance Society (ELAS) y el punto de vista del sector del seguro de vida en su conjunto, especialmente en cuanto a su régimen regulador.

Por tanto, la comisión debe identificar en primer lugar las disposiciones nacionales británicas que transponen las exigencias de las directivas y analizar si tales exigencias se han transpuesto de forma plena y oportuna. A continuación, debe analizar si la aplicación de estas disposiciones nacionales por las diversas autoridades británicas responsables se ajusta no sólo a la legislación británica, sino también a la comunitaria. Con tal fin, deberá aclarar las respectivas responsabilidades de las diversas autoridades financieras encargadas del control de Equitable Life durante el periodo de referencia. Asimismo, se deberían realizar investigaciones detalladas para determinar quién supervisó la solvencia y las prácticas de contabilidad y provisión de Equitable Life, cuándo y cómo se puso en práctica tal supervisión y de qué modo respondieron las autoridades a las posibles deficiencias encontradas.

En esta parte (Punto II.2.1) se analizará también de forma detallada el modo en que la Comisión supervisó la aplicación de la Tercera Directiva de seguros de vida. Esta sección estáestrechamente relacionada con la Parte V del informe, sobre las deficiencias sistemáticas de la Comisión.

I.2. Ámbito de aplicación (Directiva y plazo)

La Directiva

El mandato limita el examen por la Comisión EQUI a la Tercera Directiva de seguros de vida, adoptada en 1992, y a la Directiva que la codificó (en adelante, «Directiva codificada»12),


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vida, DO L 345 de 19.12.2002, p.1. Directiva modificada en último lugar por la Directiva 2005/68/CEE (DO L 323 de 9.12.2005, p. 1). 13 Primera Directiva 79/267/CEE del Consejo, de 5 de marzo de 1979, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas, referentes al acceso a la actividad del seguro directo sobre la vida, y a su ejercicio, DO L 063 de 13.3.1979, p. 0001 - 0018; Segunda Directiva 90/619/CEE del Consejo, de 8 de noviembre de 1990, sobre la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo de vida, por la que se establecen las disposiciones destinadas a facilitar el ejercicio efectivo de la libre prestación de servicios y por la que se modifica la Directiva 79/267/CEE, DO L 330 de 29.11.1990 p.50.14 Segunda Directiva 90/619/CEE del Consejo, de 8 de noviembre de 1990, sobre la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo de vida, por la que se establecen las disposiciones destinadas a facilitar el ejercicio efectivo de la libre prestación de servicios y por la que se modifica la Directiva 79/267/CEE, DO L 330 de 29.11.1990 p.50.15 Directiva 2002/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de marzo de 2002, por la que se modifica la Directiva 79/267/CEE del Consejo en lo que respecta a los requisitos del margen de solvencia de las empresas de seguros de vida.

adoptada en 2002. No obstante, deben examinarse también las directivas anteriores modificadas por la Tercera Directiva y posteriormente codificadas por la Directiva codificada, es decir, la primera13 y segunda14 Directivas de seguros de vida, de 1979 y 1990, respectivamente.

El hecho de que la Tercera Directiva de seguros de vida no sea el único texto legal a tener en cuenta es crucial, pues esta norma complementa y refuerza disposiciones fundamentales ya incluidas en la primera y segunda Directivas de seguros de vida. Por otra parte, deber analizarse también cualquier otra normativa comunitaria aplicable al caso investigado por la Comisión EQUI, en particular la Directiva 2002/12/EC15, también conocida como Directiva Solvencia I, pero también otras que más adelante se indicarán.

A los efectos de esta investigación, todas las alusiones a los artículos se referirán a la Tercera Directiva sobre seguros de vida y en algunos supuestos, en caso necesario, se mencionarán entre paréntesis los artículos equivalentes de otras directivas o de la Directiva codificada. Si hubiera diferencias importantes entre las disposiciones de distintas directivas, se harán constar. Para la identificación de los artículos resulta de utilidad examinar la Tabla de correspondencias del Anexo VI de la Directiva codificada.

Las principales disposiciones relevantes para la investigación se hallan en el Título III de la Tercera Directiva sobre seguros de vida, concretamente en los artículos 8-31.

Plazo

En lo que se refiere al periodo objeto de la investigación, el mandato establece que debería comenzar con la entrada en vigor de la Tercera Directiva de seguros de vida (1 de julio de 1994) y finalizar con la crisis de ELAS, es decir, 1999-2001. No obstante, a los efectos de la investigación, como ya se ha explicado, ha sido necesario analizar acontecimientos acaecidos antes de 1994, tanto en lo relativo a los períodos de vigencia de la primera y la segunda Directivas de seguros de vida, como en lo que se refiere a todo el proceso de adopción de la Tercera Directiva antes de 1994. Por otra parte, el mandato menciona también el año 1989 como punto de partida para la investigación en relación con las alegaciones contra los reguladores británicos. Por tanto, en términos generales, el período de referencia es el


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comprendido entre 1989 y 2001.

I.3. Resumen de la Directiva

La importancia de la Tercera Directiva sobre seguro de vida para la presente investigación es capital, tal como pone de manifiesto el propio mandato al citar considerando 7 de la misma en relación con «el control de la solidez financiera de las empresas de seguros, incluyendo su estado de solvencia y la constitución de provisiones técnicas adecuadas, así como la cobertura de dichas provisiones con activos congruentes». Estos son, por tanto, los elementos fundamentales que deben constituir el núcleo de la investigación de las cuestiones relativas a la correcta transposición y control.

La Tercera Directiva de seguros de vida, posteriormente complementada y desarrollada por la Directiva codificada de 2002, es el texto básico regulador del mercado único de los seguros de vida en la Unión Europea. Sus principios básicos son los de autorización única y reconocimiento mutuo. la Directiva recoge las principales disposiciones de la Primera Directiva de seguros de vida de 1979 (autorización de las compañías de seguros de vida por la autoridad competente y constitución de provisiones técnicas suficientes y adecuadas y de un margen de solvencia) y de la Segunda Directiva de seguros de vida de 1990, que permitió por primera vez a los oferentes de estos seguros beneficiarse de la libertad de prestación transfronteriza de servicios.

El enfoque global de la Tercera Directiva era lograr un cierto grado de armonización, considerado en el momento un paso esencial para el reconocimiento mutuo de las autorizaciones y los sistemas de control prudencial. La Directiva permitía así conceder una única autorización con validez en el conjunto de la Comunidad Europea y consagraba el principio del control a cargo del Estado miembro de origen. La finalidad era promover la eficiencia económica y la integración del mercado, permitiendo a los aseguradores operar en el conjunto de la Unión mediante la apertura de oficinas o la prestación transfronteriza de servicios, lo cual ofrecería a los consumidores mayores posibilidades de elección entre aseguradores y productos de seguro, sabiendo que todos los aseguradores estarían sujetos a unas normas mínimas equivalentes. La investigación de las alegaciones relativas a la transposición y la aplicación debe analizar si la normativa de transposición y la práctica reguladora británicas cumplieron la letra y el espíritu de la Directiva.

Con respecto al principio y los métodos de control financiero, la Directiva modifica notablemente el ámbito de competencia de las autoridades supervisoras de los Estados miembros de origen y de destino. Básicamente, encomienda a las autoridades del Estadomiembro de origen el control del «conjunto de las actividades» de las empresas de seguro cuyo domicilio social se halle en su territorio, restringiendo, por tanto, la capacidad supervisora de las autoridades del Estado miembro de destino sobre las empresas comunitarias que operan en su territorio.

Para facilitar el intercambio de la información necesaria para el control de las compañías que operan en más de un Estado miembro, la Directiva establece una serie de excepciones al deber


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de secreto del auditor, autoriza el intercambio de información entre las autoridades competentes e impone a los auditores la obligación de comunicar los hechos y decisiones que puedan afectar al funcionamiento de las compañías.

Hay varias disposiciones orientadas a la necesaria armonización de las garantías financieras de las compañías de seguros. Se establecen directrices y principios detallados en materia de reservas técnicas, los activos de cobertura y los métodos para su cálculo, la determinación de las categorías de inversión y su valoración y las normas sobre la congruencia y la localización de los activos. Otros artículos regulan la coordinación de las normas relativas a los márgenes de solvencia, los elementos que pueden incluir y el margen mínimo de solvencia que debe aplicarse a cada tipo de seguro contratado.

La Directiva incluye también disposiciones orientadas a una mayor armonización de las normas de conducta profesional, incluidas las relativas a la información que debe suministrarse a los asegurados y el plazo mínimo de cancelación que debe concederse a estos.

La Directiva consolidada de 2002

La finalidad de la Directiva refundida de 2002 era consolidar las disposiciones comunitarias sobre seguros de vida para ofrecer un texto único, claro y de fácil comprensión. La mayoría de sus disposiciones reproducen las de la primera, la segunda y la tercera Directivas. Las únicas disposiciones nuevas hacen referencia a la definición del mercado regulado, las fechas de las actividades de las empresas de varios ramos, el cálculo de los beneficios futuros, la presentación de un plan de operaciones por sucursales de terceros países para su establecimiento en la UE, la derogación de las excepciones y los derechos adquiridos por las sucursales ya existentes.

Otras normas de reciente adopción

Directiva 95/26/CE, encaminada a reforzar el control prudencial. Esta Directiva modifica •varias directivas sobre servicios financieros, entre ellas la Tercera Directiva de seguros de vida, con la finalidad de reforzar las facultades de las autoridades de control para evitar el fraude cuando una empresa financiera forma parte de un grupo. En particular, regula la comunicación de información del grupo a las autoridades competentes, define y aclara conceptos como el de «vínculos estrechos» y obliga a los auditores a informar sin dilación a las autoridades cuando tengan conocimiento de ciertos hechos que pueden afectar gravemente a la situación financiera o la organización administrativa y contable de una empresa financiera.

Directiva 2002/12/CE. También conocida como Solvencia I, esta norma tiene por objeto •reforzar los requisitos de solvencia de los seguros de vida, estableciendo niveles adecuados de capital. Para tal fin, se modifica del siguiente modo el régimen del margen de solvencia vigente desde 1970: se limita la posibilidad de incluir los beneficios futuros en el margen de solvencia disponible y se establece la obligación de retirarlos progresivamente hasta 2009; en segundo lugar, se aumenta el fondo mínimo de garantía, que deberá ajustarse periódicamente a la inflación; por último, se refuerza la intervención preventiva del regulador para la adopción de medidas correctoras en caso de deterioro de la situación de


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la empresa que ponga en peligro los intereses de los asegurados.

Directiva 2002/87/CE relativa a la supervisión adicional de las entidades de crédito, •empresas de seguros y empresas de inversión de un conglomerado financiero. Esta Directiva es el primer intento de abandonar el enfoque regulador sectorial para abordar los retos planteados por los conglomerados financieros, exigiendo, por ejemplo, el establecimiento de líneas de comunicación adecuadas entre las autoridades supervisoras encargadas de los distintos sectores financieros.

Directiva 2005/1/CE, relativa a la nueva estructura organizativa de los comités de servicios •financieros (los denominados «comités Lamfalussy»). Entre otras cosas, esta norma establece el Comité Europeo de Supervisores de Seguros y Pensiones de Jubilación. El «proceso Lamfalussy» consta de cuatro niveles:

Nivel 1: el PE y el Consejo adoptan por codecisión la legislación que determina los -principios rectores y las directrices sobre las facultades de ejecución.Nivel 2: medidas de ejecución técnicas en forma de nuevas directivas y/o -reglamentos, adoptadas en uso de las facultades conferidas en el nivel 1.Nivel 3: creación de una red entre reguladores con objeto de redactar -recomendaciones conjuntas sobre interpretación, directrices coherentes, normas comunes y revisiones por homólogos, como también comparaciones entre prácticas reguladoras para lograr una ejecución y aplicación coherentes.Nivel 4: supervisión por la Comisión Europea del cumplimiento de la legislación de -la UE por parte de los Estados miembros, adoptando medidas de carácter forzoso cuando sea necesario.

Directiva 2005/68/CE sobre el reaseguro. Las actividades de reaseguro realizadas por •compañías especializadas de reaseguro no estaban sujetas en ese momento a la normativa comunitaria, por lo que se adoptó una directiva específica para establecer el marco legal de esta actividad y subsanar las deficiencias de la normativa existente, que había dado lugar a notables diferencias en el grado de control de estas compañías en la UE y a la creación de barreras al ejercicio de esta actividad.

La futura Solvencia II, una segunda reforma de los márgenes de solvencia de las compañías •de seguros. Este proyecto lleva varios años en curso y se espera que la Comisión lo presente en julio de 2007. Los elementos básicos de la propuesta son la armonización de las normas de adecuación de los capitales y el establecimiento de reglas más vinculadas al riesgo, con el fin de ajustar más estrechamente los requisitos de solvencia al riesgo real asumido por la empresa de seguros, así como el aumento de las facultades de intervención de los reguladores de seguros.

I.4. Medidas concretas previstas o adoptadas en el contexto de la Parte II

Audiencia de los solicitantes testigos ante la comisión (véase la lista correspondiente):-Solicitud de información a la Comisión en relación con:-


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la transposición de las Directivas correspondientes y su aplicación por parte de las oautoridades competentes durante el periodo de referencia;las acciones emprendidas por la Comisión en relación a la supervisión de tal oaplicación;

Análisis de fondo del marco legislativo y regulador comunitario en relación con Equitable -Life;Aclaración de las respectivas competencias de las autoridades del Reino Unido en relación -con el control de Equitable Life.Audiencia del Gobierno y los reguladores del Reino Unido: el Ministerio de Hacienda, la -Autoridad de Servicios Financieros (FSA) y el Departamento Actuarial del Gobierno.Organización de misiones de información al Reino Unido, Irlanda y Alemania y de -audiencias con las autoridades competentes para determinar si las disposiciones correspondientes se aplicaron adecuadamente;Análisis comparativo de la transposición en el Reino Unido y otros Estados miembros: Se -encargo un estudio comparativo con cargo al presupuesto de expertos del comité, para lo cual se pidió a los expertos que examinasen cómo se habían transpuesto a la legislación británica las disposiciones sobre control prudencial y de las normas de conducta profesional de las sociedades aseguradoras de las directivas comunitarias correspondientes. El estudio identificó, en relación con cada una de tales disposiciones, los preceptos jurídicos británicos correspondientes e indicará su fecha de entrada en vigor mediante una tabla de transposición. La transposición en el Reino Unido se comparó a continuación con la legislación de aplicación en Irlanda, Alemania y España. El contenido del estudio se ha empleado para la elaboración de este documento de trabajo.


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II. Investigación sobre la correcta transposición a la legislación del Reino Unido de la Tercera Directiva de seguros de vida y su aplicación/ejecución por las autoridades británicas en relación con ELAS

Introducción

La primera tarea es identificar claramente las normas nacionales británicas por las que se da cumplimiento a la Directiva y evaluar si reúnen la naturaleza y los requisitos exigidos con arreglo a la letra y la finalidad última de la directiva. Esta tarea se complica por el hecho de que el Reino Unido haya aplicado la directiva de modo fragmentario (es decir, no mediante su transposición a una única norma nacional, sino dispersa en distintos actos de diversa jerarquía normativa). Uno de los objetivos de la investigación es, precisamente, determinar si esta forma de transposición genera problemas que excluyan una regulación eficaz de la materia.

Un segundo objetivo es determinar si los reguladores competentes han cumplido efectivamente los requisitos de la normativa nacional y, por tanto, de la Directiva comunitaria, pues podría ocurrir que la Directiva hubiera sido incorrectamente transpuesta y los reguladores aplicaran fielmente una norma nacional incorrecta e insuficiente, pero también que la directiva hubiera sido fiel e íntegramente transpuesta y los reguladores no hubieran cumplido plenamente su función, respetando tanto la letra como el espíritu de la normativa nacional y comunitaria. Igualmente podría darse el supuesto de que ambas hipótesis fueran incorrectas y la Directiva hubiera sido correctamente transpuesta y debidamente aplicada por los reguladores, así como un último supuesto de transposición incorrecta acompañada de una aplicación incorrecta. El resultado de las investigaciones se expondrá claramente en las conclusiones de esta parte del informe. las cuales se emplean en la Parte V, sobre las deficiencias sistemáticas de la Comisión y su influencia en la crisis de ELAS. En esta parte se desarrolla también el concepto de aplicación, utilizado como referencia en el conjunto del informe dé la Comisión de Investigación.

La metodología empleada es: en primer lugar, identificar una por una las disposiciones básicas de la Tercera Directiva sobre seguros de vida relevantes para el caso de ELAS, especialmente en materia de control de la salud financiera, situación de solvencia y constitución de provisiones técnicas adecuadas; en segundo lugar, identificar y analizar el ajuste con las correspondientes normas británicas de aplicación para determinar si estas últimas cumplen los requisitos de calidad de la Directiva; y en tercer lugar, evaluar la actuación del regulador, teniendo en cuenta los límites, puntos de referencia y requisitos establecidos en las normas de aplicación y en la Directiva.

Para este fin, las principales fuentes de elementos de prueba, además de la propia Directiva y las normas británicas, son la información facilitada por la Comisión Europea, el estudio de aplicación realizado por la empresa Wilde Sapte, las declaraciones orales en las audiencias de la Comisión EQUI y otras declaraciones escritas recogidas en la lista de pruebas documentales oficiales.


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II.1. Análisis detallado de la transposición a la luz de las pruebas existentes

Para comprender la Tercera Directiva de seguros de vida conviene perfilar su estructura, que comprende cuatro apartados:

Definición y ámbito de aplicación;1.Condiciones de acceso a la actividad de seguros de vida;2.Condiciones de ejercicio de la actividad de seguros de vida, que incluye: principios y 3.métodos de control financiero, reglas en materia de provisiones técnicas, margen de solvencia y fondo de garantía, reglas en materia de derecho de contratos y condiciones del seguro;Disposiciones relativas al derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios.4.

Se han seleccionado, por su relevancia para esta investigación, los 16 artículos siguientes (y 1 Anexo) de la Tercera Directiva:

Artículos 8, 9, 10, 12, 13 y 15: control financiero;§Artículos 18, 19, 20, 21 y 22: provisiones técnicas;§Artículo 25: margen de solvencia;§Artículos 28, 29, 30, y 31: normas de conducta profesional;§Anexo II: Información a los asegurados.§

Se abordan en primer lugar los artículos fundamentales para la investigación (8, 10, 18, 21, 25, 28 y 31).

Con respecto a la legislación británica, el Reino Unido comunicó a la Comisión Europea la aplicación de la Tercera Directiva mediante carta de 29 de junio de 1994, en la que se especificaba que los siguientes instrumentos normativos de aplicación entrarían en vigor el 1 de enero de 1994, fecha límite establecida en la Directiva:

el Reglamento de compañías de seguros (Tercera Directiva de seguros) de 1994, por el 1.que se modificaban las secciones correspondientes de la Ley de compañías de seguros de 1982 y la Ley de servicios financieros de 1986 para introducir el principio de control del país de origen de los seguros directos establecido en la Tercera Directiva y las Directivas de seguros distintos a los seguros de vida;

el Reglamento de compañías de seguros de 1994, por el que se aplicaban las normas de 2.la Tercera Directiva de seguros de vida en materia de provisiones técnicas, congruencia y localización de activos, margen de solvencia y fondos de garantía;

el Reglamento de compañías de seguros (Contabilidad y declaraciones) (modificación) 3.de 1994, por el que se aplican las normas de la Tercera Directiva en materia de forma y contenido de las declaraciones anuales y se modifica el Reglamento de compañías de seguros (Contabilidad y declaraciones) de 1983.


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16 Véase la Recomendación de la Comisión de 12 de julio de 2004, relativa a la transposición al Derecho nacional de las Directivas que afectan al mercado interior [Do L 98 de 16.4.2005].17 Por ejemplo, la legislación británica empleaba los términos «negocio a largo plazo» y «negocio general», en lugar de, «seguro de vida» o «seguro distinto del seguro de vida», utilizados por la Directiva.18 Sólo constituiría un incumplimiento del derecho comunitario si fuera contraria a la seguridad jurídica o dejara a los particulares y los actores económicos en una situación de incertidumbre respecto a sus derechos y obligaciones derivados de la directiva. La jurisprudencia del TJCE establece una serie de requisitos concretos: (a) es esencial que el Derecho nacional garantice que las autoridades nacionales apliquen efectivamente la Directiva en su totalidad; (b) la posición jurídica con arreglo a la ley nacional debe ser suficientemente precisa y clara y (c) los particulares deben conocer plenamente todos sus derechos y, en su caso, pueden invocarlos ante los tribunales nacionales.

Según los registros oficiales, el Reino Unido cumplió el plazo de entrada en vigor y lo notificódebidamente a la Comisión, aportando copia de la normativa de aplicación.

Como puede observarse por lo expuesto, en contraposición al enfoque consolidado seguido por otros Estados miembros el Reino Unido optó por una transposición fragmentaria e indirecta, mediante la adopción de varios instrumentos legislativos de modificación de una serie de leyes parlamentarias y legislación delegada, una técnica habitual en este país. Además, contrariamente a las buenas prácticas de transposición16, en las medidas de aplicación no se identificaban artículo por artículo las disposiciones de la Directiva objeto de transposición. En cada medida de aplicación se incluía una referencia a la Directiva en las notas explicativas pero no una tabla con la correlación entre sus disposiciones y las de la Directiva

Por otra parte, la estructura y la terminología 17 empleadas no coincidían siempre con las de la Directiva.

Aunque puede alegarse que esta transposición indirecta adolece de falta de claridad y puede no ser el mejor modo de introducir las normas comunitarias en la legislación nacional, esta falta de claridad no equivale necesariamente al incumplimiento de lo exigido en la Tercera Directiva de seguros de vida18.

Metodología

Los artículos fundamentales se analizarán de forma análoga a la luz de las pruebas obtenidas, con el siguiente formato:

número y título del artículo§resumen de objetivos§texto del artículo§observaciones sobre la transposición en el Reino Unido§Relación con el caso ELAS§

A continuación de cada artículo se hará referencia, en su caso, a los artículos equivalentes de la primera y segunda Directivas de seguros de vida y la Directiva codificada.


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19 Todas las secciones tituladas «Observaciones sobre las disposiciones del Reino Unido» utilizan como fuente principal ES-1.

II.1.1. Artículos fundamentales de la Tercera Directiva de seguros de vida: artículos 8, 10, 18, 21, 25, 28 y 31

Artículo 8 - Autoridades competentes y control (artículos 15 de la Primera Directiva y 10 de la Directiva codificada)

Resumen de objetivos

El artículo 8 establece claramente que el control financiero de las empresas de seguros serácompetencia exclusiva del Estado miembro de origen y que las autoridades del Estado de destino informarán a las de aquél si consideran que las actividades de la empresa pueden afectar a su situación financiera. El control financiero incluye la comprobación de la solvencia y la constitución de provisiones técnicas, así como de los activos que las representan. El Estado miembro de origen exigirá también que las empresas de seguros dispongan de una buena organización administrativa y contable y de procedimientos de control interno adecuados.

Texto del artículo

Artículo 8

El artículo 15 de la Directiva 79/267/CEE se sustituye por el texto siguiente: «Artículo 151. El control financiero de una empresa de seguros, incluido el control de las actividades que ejerza a través de sucursales y en régimen de libre prestación de servicios, será de la exclusiva competencia del Estado miembro de origen. Si las autoridades competentes del Estado miembro del compromiso tienen motivos para considerar que las actividades de una empresa de seguros podrían afectar a su solidez financiera, informarán de ello a las autoridades competentes del Estado miembro de origen de dicha empresa. Las autoridades competentes del Estado miembro de origen comprobarán que la empresa observa los principios prudenciales definidos en la presente Directiva. 2. El control financiero consistirá, en particular, en la comprobación, para el conjunto de actividades de la empresa de seguros, del estado de solvencia y de la constitución de provisiones técnicas, incluidas las provisiones matemáticas, asícomo de los activos que las representan, con arreglo a las normas o a las prácticas establecidas en el Estado miembro de origen, en virtud de las disposiciones adoptadas a nivel comunitario. 3. Las autoridades competentes del Estado miembro de origen exigirán que las empresas de seguros dispongan de una buena organización administrativa y contable y de procedimientos de control interno adecuados.».

Observaciones sobre las disposiciones del Reino Unido 19

Para su ajuste al principio del control por el país de origen, se modificó el ámbito de aplicación de la Parte II de la Ley de compañías de seguros de 1982. Las normas nacionales básicas de transposición del artículo 8 de la Tercera Directiva a la legislación británica están incluidas en el Reglamento de compañías de seguros (Tercera Directiva de seguros) de 1994 y el Reglamento de compañías de seguros (modificación) de 1994. Las disposiciones que limitan el poder de control del Secretario de Estado británico sobre las empresas comunitarias con domicilio social en otro Estado miembro que realizan actividades en el Reino Unido mediante la apertura de una sucursal o la prestación transfronteriza de


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servicios figuran en el Reglamento de compañías de seguros (Tercera Directiva de seguros) de 1994. La regla 13 incluye un apartado 1A en la sección 15 de la Ley de compañías de seguros de 1982 que básicamente excluye a las empresas comunitarias de la aplicación de la Parte II de la Ley en la medida en que realicen actividades de seguros a través de sucursal y reúnan los requisitos señalados en la Parte I del Anexo 2F de la Ley. La regla 45 incluye el Anexo 2F en la Ley de compañías de seguros de 1982.

El Secretario de Estado tiene facultades residuales para imponer obligaciones para la protección de los asegurados, incluida la facultad de «adoptar las medidas que considere oportunas». Aunque, en principio, el Secretario de Estado sólo puede ejercitar estas facultades sobre las empresas británicas o no comunitarias, en ciertos casos puede ejercitarlos sobre las empresas comunitarias que operan en territorio británico. Las condiciones de ejercicio de esta facultad sobre las empresas comunitarias se detallan en el apartado 15 del Anexo 2F de la Ley. De acuerdo con la Directiva, se establece que el Secretario de Estado sólo puede ejercitar estas facultades sobre las empresas comunitarias si la autoridad de control de su Estado miembro de origen así lo solicita.

El apartado 16 del Anexo 2F señala las medidas que Secretario de Estado puede adoptar si una empresa comunitaria incumple alguna disposición legal aplicable a sus actividades de seguro en el Reino Unido. El primer paso es comunicarlo a la autoridad de control del Estado miembro de origen (16(2)). Si la empresa continúa contraviniendo la disposición en cuestión, el apartado 16(3) permite al Secretario de Estado ordenar a la empresa, previa información a la autoridad de control del Estado miembro, el cese en la actividad aseguradora o la prestación de seguros. Por último, el apartado 16(4) permite al Secretario de Estado ordenar a la empresa el cese de la actividad aseguradora sin necesidad de informar a la autoridad de control del Estado miembro de origen si considera urgente la adopción de tales medidas. Deberá, en todo caso, informar por escrito a la empresa de los motivos de estas medidas.

Las disposiciones que amplían las facultades de control del Secretario de Estado sobre el conjunto de las actividades (dentro de la Comunidad Europea) de las empresas con domicilio social en el Reino Unido se encuentran en el Reglamento de compañías de seguros (modificación) de 1994. La regla 4 modifica la sección 15 de la Ley de compañías de seguros de 1982 para incluir «todas las empresa británicas que operen en un Estado miembro distinto del Reino Unido.» El ámbito de competencia de las autoridades británicas de control sobre las empresas de seguros con domicilio social en el Reino Unido es suficientemente amplio, conforme a lo exigido en la Directiva. El Secretario de Estado puede comprobar el estado de solvencia de la empresa de seguros, la constitución de provisiones técnicas y los activos que las representan en relación con la totalidad de la actividad de la compañía.

La obligación de las empresas de seguros de contar con «una buena organización administrativa y contable y procedimientos de control interno adecuados» se ha transpuesto a la legislación nacional mediante la regla 5 del Reglamento de compañías de seguros (Tercera Directiva de seguros) de 1994, que modifica la sección 5 de la Ley de compañías de seguros de 1982 en relación con las condiciones que deben reunir las empresas para obtener la autorización para operar. La regla 5 incluye en la sección 5 de la Ley una subsección (1A) por la que se impide al Secretario de Estado conceder la autorización si considera que el


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20 «...los formularios y declaraciones requeridos en el proceso anual de información no estaban diseñados para obtener información relevante para la intervención reguladora, excepto en materia de solvencia. En particular, no buscaban en ningún momento obtener la información necesaria para que los reguladores pudieran evaluar las posibilidades de que se cumplieran o no las expectativas razonables de los asegurados y posibles asegurados.» (párr. 210, capítulo 19, WE 16).

solicitante no cumple o no cumplirá los criterios de «gestión sana y prudente». El Reglamento incluye también un anexo completo de la Ley en el que se desarrolla el sentido de la «gestión sana y prudente». Conforme a este anexo, se considera que la empresa opera de forma sana y prudente si mantiene, entre otras cosas, «registros contables y otra clase de registros del negocio adecuados» y «sistemas adecuados de control de su negocio y registros». A continuación, especifica el significado de estas dos reglas. El apartado 6A del Anexo 6 del Reglamento de compañías de seguros (Contabilidad y declaraciones) de 1983, con sus modificaciones, establece que el certificado de los consejeros requerido por la regla 26(a) debe señalar también, mediante una lista, las orientaciones publicadas a las que se ajustan los sistemas de control establecidos y mantenidos por la empresa en relación con su negocio.

Relación con el caso ELAS

Este artículo tiene tres elementos relacionados con el caso ELAS. En primer lugar, la obligación de los reguladores de controlar la empresa en su conjunto, es decir, tener siempre en cuenta el «conjunto de las actividades»; en segundo lugar, la exigencia de «una buena organización administrativa y contable y de procedimientos de control interno adecuados»; y en tercer lugar, la obligación de las autoridades el país de destino de informar a las del país de origen si surgen problemas.

1. Control del «conjunto de las actividades» y protección de las expectativas razonables de los asegurados

Puede suponerse con seguridad que cuando el artículo afirma simple, clara e inequívocamente que el control financiero debe cubrir «el conjunto de las actividades de la empresa aseguradora», eso es precisa y exactamente lo que el legislador pretendía. El «conjunto de las actividades» significa en principio, en todos los idiomas y circunstancias, todo el negocio de la empresa, sin ninguna clase de excepción o salvedad.

Dicho esto, hay que analizar las numerosas pruebas recibidas en las que se indica que las autoridades del Reino Unido (el Estado miembro de origen) no controlaron correctamente la empresa porque no tuvieron suficientemente en cuenta o simplemente descartaron la idea del «conjunto de las actividades». Deben analizarse, igualmente, las pruebas contrarias a estas alegaciones.

En primer lugar, Lord Penrose (WE 16)20 afirma que el regulador se centró exclusivamente en los márgenes de solvencia y no tuvo en cuenta las bonificaciones al vencimiento devengadas, que son las prestaciones no contractuales distribuidas por la empresa a su discreción. Estas bonificaciones pueden considerarse, de acuerdo con cierta interpretación, como parte integrante del «conjunto de actividades» de la empresa (esto está directamente relacionado con los argumentos relativos al artículo 18, sobre provisiones técnicas). La importancia de las


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21 «El Departamento Actuarial del Gobierno (GAD) y el Ministerio de Hacienda han indicado a la investigación que el GAD y los reguladores tuvieron en todo momento en cuenta la relevancia de las bonificaciones al vencimiento, pero la práctica de la empresa en materia de primas no generaba expectativas razonables de los asegurados, haciendo referencia a las notas en las que se indicaba que no se aseguraba una bonificación al vencimiento. No obstante, el GAD y el Ministerio de Hacienda reconocen también que estas expectativas no estaban limitadas a las prestaciones garantizadas. No es necesario estimar que los asegurados tuvieran expectativas razonables de percibir una determinada cantidad de primas para considerar que se habían creado expectativas razonables. La cuestión se resalta en las propias manifestaciones del GAD: “En el mercado del seguro de vida se aceptaba generalmente que los niveles anteriores de bonificaciones al vencimiento no creaban expectativas razonables para el futuro, pues estas dependían totalmente de la situación del mercado, aun admitiendo una cierta compensación, registrándose importantes variaciones entre las distintas empresas.” Las expectativas razonables no consistirían en el pago del valor concreto señalado en la póliza, con independencia de las condiciones del mercado y de la compensación de éstas, sino en que cualquier reducción debería ser reflejo de circunstancias adversas del mercado. Una posición en la que la compañía no pudiera permitirse cumplir los valores de la póliza sin un aumento de los valores de mercado o transferencias intergeneracionales no hubiera sido entendida por los asegurados a partir de la información suministrada a los mismos y no hubiera atendido a sus expectativas razonables.» (párr. 220, capítulo 18, WE 16).22 El hecho de que ELAS no tuviera que dotar reservas para las primas no garantizadas se explica en la sección relativa al artículo 18, Provisiones técnicas. La Tercera Directiva de seguros de vida confería carácter opcional a estas reservas, por lo que el Reino Unido no obligó a las empresas a dotarlas para cubrir estas obligaciones.

bonificaciones y su relación con la cuestión de los GAR se explican detalladamente en las Partes I (Introducción) y III (Sistema regulador)

La legislación británica incluye una referencia, no mencionada por la Directiva, a la debida consideración de las expectativas razonables de los asegurados. El regulador británico alegaba que la práctica de la empresa en materia de bonificaciones no había creado estas expectativas en relación con las bonificaciones al vencimiento. Esto es lo que se indicó a Lord Penrose (WE 16)21, quien, no convencido por estos argumentos, los rechaza y alega que la práctica de la empresa en materia de bonificaciones al vencimiento creó efectivamente expectativas razonables (en otras palabras, los asegurados tenían expectativas razonables de tener derecho o percibir bonificaciones discrecionales con carácter adicional a las prestaciones contractuales).

Holmes respalda esta tesis en WE 84: «La protección de las expectativas razonables de los asegurados conforme a la legislación británica era de gran importancia debido al cambio que se produjo en los años ochenta y noventa en las pólizas de ELAS, que pasaron de ofrecer prestaciones garantizadas a ofrecer una bonificación al vencimiento no garantizada. [...] Mientras las prestaciones garantizadas se consideran “pasivo” conforme al derecho nacional y comunitario22, y por tanto deben constituirse reservas al respecto, la única protección asignada a las pr imas terminales o finales conforme al régimen regulador británico era la obligación de considerar la posibilidad de intervenir para proteger las expectativas razonables generadas al respecto» (véase también la sección II.2. «Pruebas adicionales sobre la transposición»).

De los distintos materiales de venta de ELAS analizados y diversas pruebas (WE 26 Burgess Hodgson, WE 52-54 Seymour, H5 Lloyd) puede deducirse que las bonificaciones al vencimiento formaban parte integrante del producto global ofrecido a los asegurados, en quienes se había generado, por tanto, la expectativa de percibir dichas bonificaciones, dependiendo únicamente de la situación del mercado en el momento de la salida del Fondo. De hecho, la empresa utilizaba su práctica en materia de


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bonificaciones al vencimiento para indicar los valores de póliza a los miembros, realizar pagos al vencimiento o el rescate y promover la venta de nuevas pólizas mediante la exposición del historial de resultados.

En resumen, algunas de las pruebas recibidas por la comisión indican que el regulador se centraba siempre exclusivamente en los márgenes de solvencia, con escasa o nula consideración de las bonificaciones al vencimiento devengadas en su análisis global de la situación financiera de la empresa. Una línea de razonamiento señala, por tanto, que si se considera que estos tipos de bonificaciones forman parte integrante del «conjunto de actividades» de la compañía, las autoridades reguladoras debían haberlas tenido en cuenta en el ejercicio de sus funciones, conforme a lo exigido en el artículo 8. El hecho de que el Reino Unido tuviera la opción de no obligar a ELAS a dotar reservas para las bonificacionesdiscrecionales no eximía necesariamente a las autoridades de hacer cuanto estuviera en su mano para el cumplimiento de la letra y la finalidad última de la Directiva, que, como se ha indicado, requería que el control financiero cubriera «el conjunto de las actividades de la empresa de seguros».

2. Buenos procedimientos administrativos y contables y mecanismos de control interno adecuados: la cuestión del Actuario Designado

La Tercera Directiva de seguros de vida establece la base para la regulación y, conforme a la naturaleza de las directivas, en contraposición a los reglamentos, deja a los Estados miembros la determinación del medio más adecuado de lograr los resultados exigidos. Una de las medidas adoptadas por los reguladores del Reino Unido fue la figura del Actuario Designado, que no aparece en la Directiva y es parte esencial del régimen de seguros británico. Una de sus funciones es actuar en parte como protector de los intereses de los asegurados (véanse también los comentarios al artículo 10 de la Tercera Directiva).

Varias pruebas recibidas indican que ELAS pudo no tener en distintos momentos una buena organización administrativa y contable ni procedimientos de control interno adecuados por la falta de adopción de medidas para resolver un problema grave surgido con su Actuario Designado.

El Sr. LAKE explica en H1 cómo en 1992, «el Actuario Designado Roy Ranson se convirtióen director ejecutivo de ELAS sin abandonar ese papel, lo que resultaba claramente perjudicial para los intereses de los asegurados, pero la legislación del Reino Unido no preveía su cese». Según las pruebas, el GAD (Departamento de Servicios Actuariales) británico manifestó expresamente su desaprobación por esta doble función, pero no adoptóninguna medida. Clive MAXWELL, del Ministerio de Hacienda británico, interrogado durante H4, rechaza esta afirmación, alegando que la Tercera Directiva no menciona la figura del Actuario Designado y por tanto esta cuestión no debe tomarse en consideración en relación con la Directiva. No obstante, existe otra postura contraria, en el sentido de que el hecho de que la Directiva no mencione la figura del Actuario Designado resulta irrelevante, pues, una vez existente, pasa a formar parte del sistema de control británico encargado, en su conjunto, de aplicar plena y correctamente lo dispuesto en el artículo 8 de la Tercera Directiva de seguros de vida, tanto en cuanto a la letra como al espíritu de la norma.


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El conjunto de las pruebas recibidas (véase también la sección II.2 «Pruebas adicionales sobre la transposición») indica que al no adoptar medidas rápidas en esta cuestión, el regulador británico incumplió su obligación de exigir a ELAS una buena organización administrativa y contable y procedimientos de control interno adecuados, como expresamente exige el artículo 8 de la Tercera Directiva.

3. Intercambio de información entre los Estados de origen y de destino

Otra cuestión es la relativa a si otros Estados miembros (Irlanda, Alemania) consideraron en algún momento que las actividades de ELAS podían afectar negativamente a la situación financiera de la empresa, en cuyo caso deberían haber informado a las autoridades británicas. La correspondencia entre los reguladores a la que ha tenido acceso esta comisión se analiza en detalle en la Parte IV (Vías de remedio).


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Artículo 10 - Competencias de control contable, prudencial y de información estadística (artículos 23 de la Primera Directiva y 13 de la Directiva codificada)


El artículo 10 determina el tipo de información que deben facilitar las empresas sobre su situación financiera, señalando que deben presentar periódicamente las declaraciones y documentos necesarios para el control. Los Estados miembros deben asegurarse de que las autoridades competentes dispongan de los poderes y los medios necesarios para la vigilancia de las actividades de las empresas de seguro cuyo domicilio social se halle en su territorio, incluidas las actividades ejercidas fuera de éste. Estos poderes y medios deben permitirles:

realizar investigaciones detalladas, por ejemplo recabando información, exigiendo la a)presentación de documentos o procediendo a comprobaciones in situ;adoptar las medidas adecuadas y necesarias para garantizar que la empresa cumpla la ley y b)evitar o eliminar cualquier irregularidad que pudiera afectar a los intereses de los asegurados y garantizar la aplicación de dichas medidas, por vía de ejecución forzosa si fuere necesario o c)mediante recurso a las instancias judiciales.

Texto del artículo

Artículo 10

Los apartados 2 y 3 del artículo 23 de la Directiva 79/267/CEE se sustituyen por el texto siguiente: «2. Los Estados miembros exigirán a las empresas de seguros que tengan su domicilio social en su territorio la presentación periódica de los documentos que sean necesarios para ejercer el control, así como de los documentos estadísticos. Las autoridades competentes se comunicarán los documentos e informaciones útiles para el ejercicio del control. 3. Cada Estado miembro adoptará todas las disposiciones oportunas para que las autoridades competentes dispongan de los poderes y de los medios necesarios para la vigilancia de las actividades de las empresas de seguros cuyo domicilio social se halle en su territorio, incluidas las actividades ejercidas fuera de dicho territorio, de conformidad con las Directivas del Consejo relativas a tales actividades y con miras a la aplicación de éstas. Dichos poderes y medios deberán en particular ofrecer a las autoridades competentes la posibilidad: a) de informarse de manera detallada sobre la situación de la empresa y sobre el conjunto de sus actividades, en especial: - recabando información o exigiendo la presentación de los documentos relativos a la actividad de seguro,- procediendo a comprobaciones in situ en los locales de la empresa;b) de adoptar, respecto de la empresa, de sus directivos responsables o de las personas que controlen la empresa, todas las medidas adecuadas y necesarias para garantizar que las actividades de la empresa cumplan de forma permanente las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que la empresa tenga obligación de observar en los distintos Estados miembros y, en especial, el programa de actividades, en caso de que sea obligatorio, así como para evitar o eliminar cualquier irregularidad que pudiera afectar a los intereses de los asegurados;c) de garantizar la aplicación de dichas medidas, por vía de ejecución forzosa si fuere necesario y, en su caso, mediante recurso a las instancias judiciales. Los Estados miembros también podrán prever la posibilidad de que las autoridades competentes obtengan cualquier información relativa a los contratos que obren en poder de los intermediarios.».

Observaciones sobre la transposición en el Reino Unido

La obligación de presentar informes y cuentas anuales está recogida en la Ley de sociedades de 1985 (declaraciones legales). La obligación de presentar las declaraciones reglamentariasse establece en la Ley de compañías de seguros de 1982, que exige a estas presentar anualmente al regulador prudencial las declaraciones reglamentarias, además de las legales.


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Estas se elaboran con arreglo al reglamento de valoración de activos y pasivos, por lo que la cifra de activo neto de la declaración no suele coincidir con la de los estados financieros publicados de la empresa. Las declaraciones reglamentarias están diseñadas para permitir al regulador supervisar la solvencia del asegurador y su forma y contenido se establecieron inicialmente en el Reglamento de compañías de seguros (Contabilidad y declaraciones) de 1983, posteriormente modificado en varias ocasiones, entre otras por el Reglamento de compañías de seguros (Contabilidad y declaraciones) de 1994, para la aplicación de los aspectos de la Tercera Directiva de seguros de vida y la de seguros distintos a los de vida que afectan a dicha forma y contenido. El Reglamento de 1983 se consolidó con modificaciones mediante el Reglamento de compañías de seguros (Contabilidad y declaraciones) de 1996.

Las declaraciones comprenden el balance, la cuenta de pérdidas y ganancias, la cuenta de ingresos, el resumen del informe anual de valoración del actuario y otros datos sobre el negocio en general y las operaciones a largo plazo. La información adicional debe presentarse en forma de declaraciones sobre, entre otras cosas, los principales reaseguradores contractuales y opcionales, la política de la empresa en materia de inversión en derivados y datos de todos los controladores de la compañía, incluidos sus nombres y participaciones accionariales. La Ley de compañías de seguros de 1982 establece tres mecanismos para mejorar la fiabilidad de las declaraciones reglamentarias: a) tipifica como infracción la presentación o el consentimiento en la presentación deliberada o por negligencia de manifestaciones falsas en aspectos sustanciales de las declaraciones; b) obliga a los consejeros a certificar que las declaraciones se han elaborado debidamente y se han cumplido los requisitos de solvencia; c) en el caso de las compañías que realizan negocios a largo plazo, el actuario designado debe certificar también si, a su juicio, se han dotado las provisiones necesarias para estas obligaciones; d) las declaraciones deben auditarse. Aunque la declaración anual tiene principalmente por objeto permitir al regulador supervisar la solvencia de las aseguradoras, pueden solicitarla también los asegurados y los accionistas y es de acceso público en el Registro de Sociedades.

En el caso de las compañías de seguros de vida, el actuario designado debe presentar un informe anual de valoración que permita al regulador determinar si las reservas actuariales cumplen los requisitos mínimos establecidos en las normas correspondientes, así como una declaración de sus operaciones a largo plazo al menos una vez cada cinco años.

La exigencia legal británica de que las compañías de seguros designen un actuario como actuario de la empresa no figura en la Tercera Directiva de seguros de vida. El actuario debe reunir ciertas cualificaciones, entre ellas la de ser miembro del Instituto de Actuarios o el Colegio de Actuarios. La designación del actuario debe comunicarse a la Secretaría de Estado, junto con la declaración de sus intereses en la empresa (derechos sobre acciones y obligaciones, intereses pecuniarios en operaciones con la empresa, remuneración y otras prestaciones percibidas, etc.), con carácter anual.

El Reglamento de compañías de seguros de 1994 establece en las reglas 79 a 83 la obligación de facilitar información estadística en los formularios expuestos en sus Anexos 15 y 16. Esta información debe presentarse anualmente, tipificándose como infracción el incumplimiento de estas obligaciones.


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Facultades de control de las autoridades competentes: La legislación británica atribuye al Secretario de Estado una amplia gama de competencias para desarrollar sus labores de control, equivalentes a las exigidas en el artículo 10 de la Tercera Directiva de seguros de vida. Las secciones 37 a 47 de la Ley de compañías de seguros de 1982, con sus modificaciones, relacionan estas facultades y establecen las bases y formalidades de su ejercicio. La Ley confiere al Secretario de Estado amplias facultades para exigir información e investigar a las compañías de seguros, así como solicitar al actuario designado una investigación sobre la situación financiera de la empresa o designar una persona para que verifique el cumplimiento de los criterios de gestión sana y prudente El Secretario de Estado o la persona que éste autorice pueden exigir a la empresa información sobre cuestiones concretas y la presentación de los libros, escritos y documentos que se indiquen. Si el Secretario de Estado considera que existen razones justificadas para creer que los documentos solicitados y no presentados se encuentran en algún local, puede solicitar al juez de paz una orden de registro.

Competencias sobre los activos de la empresa: El Secretario de Estado puede exigir que los activos utilizados por la empresa para cubrir sus obligaciones se mantengan en el Reino Unido, así como su colocación total o parcial en manos de la persona que autorice como consignatario de la compañía. También puede instar una resolución judicial que restrinja la libertad de disposición de los activos de la empresa. Estas facultades sólo pueden ejercitarse por motivos muy restringidos, especialmente la facultad de limitar la libertad de disposición, sujeta también a formalidades más estrictas.

El Secretario de Estado puede imponer igualmente requisitos a las inversiones (en la medida en que el valor de los activos no exceda del de las obligaciones), limitar los ingresos por primas y exigir información más detallada y rápida. La lista de facultades recogidas en la ley se cierra con una competencia general residual que faculta al Secretario de Estado para exigir a la empresa la adopción de las medidas que considere oportunas para la protección de los asegurados frente al riesgo de que no pueda cumplir de las obligaciones o satisfacer las expectativas razonables de los asegurados o potenciales asegurados y para garantizar el cumplimiento de los principios de gestión sana y prudente.

El incumplimiento de los requisitos impuestos en ejercicio de estas facultades se tipifica como una infracción. La Ley de compañías de seguros de 1982 confiere al Secretario de Estado amplias facultades para desarrollar sus funciones, sin restricciones importantes derivadas de las formalidades exigidas y los motivos que deben alegarse. Por el contrario, el ejercicio de la mayoría de estas facultades (excepto la limitación de la libertad de disposición de los activos por la empresa) está sujeto a límites flexibles definidos de forma amplia, como la protección de las expectativas razonables de los asegurados y posibles asegurados. En último término, el Secretario de Estado puede intervenir en casi todos los supuestos que considere convenientes (no sólo necesarios) para la protección de los asegurados, aunque no se hayan observado vulneraciones o deficiencias concretas.


Este artículo tiene tres elementos relacionados con el caso ELAS. En primer lugar, la cuestión de los «poderes y medios» de los reguladores; en segundo lugar, la del «tratamiento


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excesivamente respetuoso» y en tercer lugar, la obligación de los reguladores de garantizar que ELAS cumpliera la ley nacional, que, como se ha expuesto anteriormente, incluye el concepto de expectativas razonables de los asegurados.

Poderes y medios1.

Debe analizarse en primer lugar si el regulador británico disponía en el momento «de los poderes y de los medios necesarios» para el desarrollo de sus funciones. Numerosos elementos de prueba indican la existencia de deficiencias en cuanto a los «medios», así como una clara suficiencia de los «poderes» de los reguladores.

1.A. Los «medios»

El Sr. LAKE afirma en H1 que los «reguladores de seguros sufrían una grave insuficiencia de medios durante los años noventa», citando el informe Baird (WE 17), también citado por el Sr. HOLMES (WE 84) en relación con la determinación del personal interviniente en la regulación de los seguros el 1 de enero de 1999: «... el número total de personas intervinientes en la regulación prudencial de las aproximadamente 200 compañías de seguros (...) era inferior a 135. Para comparar, había aproximadamente 135 personas dedicadas a las regulación de los 400 bancos y sociedades de crédito hipotecario autorizados en el Reino Unido y sucursales británicas de instituciones no comunitarias» (WE 17, apartado 2.23.5).

El Sr. NASSIM (WE7) afirma, de modo similar, que «los reguladores no siempre contaban con recursos suficientes ni tenían en todos los casos la cualificación necesaria para realizar una aportación efectiva al proceso regulador y ejercitar de modo responsable las facultades discrecionales previstas por el Parlamento a partir de 1973, por lo que no desarrollaban adecuadamente sus funciones.»

En el informe Penrose (WE 16, párr. 158) se declara también que «la división de seguros del Departamento de Comercio e Industria carecía de recursos suficientes para intervenir en el proceso regulador, no tenía personal adecuado y, en particular, quienes ocupaban el primer nivel de supervisión no estaban cualificados para realizar una aportación reseñable al proceso. Los reguladores de la división de seguros dependían básicamente del Departamento de Servicios Actuariales para el asesoramiento en materia de reservas matemáticas, elementos implícitos, cuestiones técnicas en general y expectativas razonables de los asegurados y no tenían la cualificación ni la experiencia personal adecuada para evaluar por sí mismos la situación de la sociedad a este respecto (...). En la práctica, el control del funcionamiento actuarial de los seguros de vida estaba en manos del Departamento de Servicios Actuariales hasta la puesta en práctica de la reorganización derivada de la Ley de servicios financieros». En el informe se indica también que «la cantidad de personal disponible para los reguladores prudenciales variaba, pero el número de personas con responsabilidad directa sobre la Sociedad y nivel jerárquico administrativo se mantenían constantes en general ... Una mayor dotación de recursos podría haber aumentado las oportunidades de descubrir los problemas, pero... el Gobierno aplicaba una política reguladora “blanda” y asignaba los recursos de modo correspondiente» (WE16, párr. 39, 158 y 159).


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23 Como se ha indicado en el apartado relativo al artículo 8, la legislación británica introduce la figura de las «expectativas razonables de los asegurados.»

Por último, el Sr. HOLMES (WE 84) concluía que «teniendo incluso en cuenta la discrecionalidad reconocida a cada Estado miembro para determinar el nivel adecuado de recursos normativos, persiste la duda de si el Reino Unido dotó a sus autoridades competentes de los medios necesarios para el control, conforme al criterio expresamente establecido en la legislación comunitaria a partir de noviembre de 1992. Por una parte, debe analizarse si se asignó personal suficiente, en términos numéricos, a la tarea y por otra parte, si este personal estaba debidamente cualificado para realizar un control eficaz.»(véase también la Sección II.2. «Pruebas adicionales sobre la transposición»).

1.B. Los «poderes»

En cuanto a los poderes asignados a los reguladores británicos, la mayoría de las pruebas indican que la situación era satisfactoria y éstos disponían de poderes amplios, flexibles y suficientes.

Las disposiciones británicas de aplicación por las que se transpone el artículo 10 confieren al Secretario de Estado facultades muy amplias para el ejercicio de sus funciones de control, equivalentes en principio a las exigidas por la Directiva, entre las que se incluye la posibilidad de obligar a la empresa a proteger a los asegurados frente al riesgo de que no pueda cumplir sus obligaciones o satisfacer las expectativas razonables de los asegurados y posibles asegurados23 , con el fin de asegurar que la compañía cumpla los principios de gestión sana y prudente. La cuestión planteada en el caso de ELAS no es tanto si el Secretario de Estado disponía de facultades suficientes, las cuales claramente tenía, sino si los utilizóadecuadamente. Algunas de las pruebas recogidas hasta la fecha parecen indicar lo contrario (véanse los comentarios en la sección 3 sobre las expectativas razonables de los asegurados). (véase también la sección II.2. «Pruebas adicionales sobre la transposición»).

Puede alegarse, por tanto, que los reguladores británicos disponían efectivamente de los «poderes» exigidos por la Directiva, aunque no necesariamente de los «medios».

Tratamiento respetuoso y política «blanda»2.

La segunda cuestión básica en relación con el artículo 10 es la de si el regulador británico se informó de manera detallada, exigiendo la presentación de documentos o realizando comprobaciones in situ. Se ha afirmado que, pese a realizarse las investigaciones, los reguladores se mostraban siempre excesivamente respetuosos e inclusos temerosos frente a la dirección de ELAS. La Sra. KWANTES afirma en WE 51: «Creo que lo cierto es que los reguladores no hicieron lo que tenían que hacer.. Parecían tener un temor reverencial a Equitable, actuaban con guante de seda. Si el regulador sabía que Equitable tenía problemas, ¿por qué no lo dijo? Y si no lo sabía, es que no estaba realizando bien su labor de regulación.»

Aludiendo a la quiebra de ELAS, El Sr. BAYLISS afirma en H5 que «no creo que haya otro caso igual de arrogancia de la dirección y tolerancia frente a esa arrogancia. La forma de actuar y de tratar al regulador por parte de Equitable era verdaderamente insólita.»


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Otro reclamante, el Sr. BELLORD (H2) insiste también en las «complacientes relaciones entre los reguladores y ELAS», resaltando algunas observaciones del Informe Penrose según las cuales el Departamento de Servicios Actuariales desatendió absolutamente las informaciones de que disponía ya a finales de los años ochenta que indicaban que ELAS realizaba prácticas comerciales peligrosas.

Ciertas pruebas adicionales indican claramente que, de forma consciente y deliberada, el organismo regulador optó por un enfoque no intervencionista con respecto al caso Equitable Life. Si esto fuera así, constituiría una infracción de la obligación de los organismos reguladores de garantizar el respeto de las expectativas razonables de los asegurados y, por consiguiente, vulneraría la letra y el espíritu del artículo 10 de la Tercera Directiva de seguros de vida. Los informes Baird (WE 17) y Penrose (WE 16) contienen críticas a la falta de una «actitud anticipativa» por parte del regulador.

M. LAKE señala en H1 que «el recurso excesivo a las agencias dirigidas por las empresas y el tradicional enfoque de “intervención limitada”» hacían al Reino Unido reacio a asumir el objeto de las Directivas de seguros de vida, dando lugar a una deficiente aplicación y ejecución.

Algunas de estas alegaciones, en particular la relativa a la «falta de cuestionamiento de la dirección superior de ELAS por parte de los reguladores británicos», se rechazan enérgicamente en WE-CONF8. Las conclusiones del Primer Informe del Defensor del Pueblo Parlamentario las rechazan también, afirmando que no podía considerarse que la Autoridad de Servicios Financieros (junto con el Departamento de Servicios Actuariales) hubiera abordado la cuestión de la reserva para los GAR y los datos incorrectos de la situación financiera de ELAS, «sin la resolución necesaria», que su enfoque no podía describirse como «pasivo» y que «la Autoridad de Servicios Financieros continuó insistiendo hasta el final, pese a la fuerte resistencia de la empresa, en que Equitable cumpliera plenamente sus obligaciones de dotación de reservas».

3. Expectativas razonables de los asegurados

Como se indicaba anteriormente en la sección relativa al artículo 8, la legislación británica faculta al Secretario de Estado para obligar a las empresas a proteger a los asegurados frente al riesgo de no poder cumplir sus obligaciones o satisfacer las expectativas razonables de los asegurados y le autoriza a adoptar las medidas que considere convenientes (excepto limitar la libertad de disposición de los activos por parte de la compañía) para cubrir estos riesgos. En este sentido, la legislación del Reino Unido cumple lo exigido en el artículo 10 de la Tercera Directiva de seguros de vida, que exige a las autoridades adoptar las medidas adecuadas y necesarias para garantizar que la empresa cumpla la ley y evitar o eliminar cualquier irregularidad que pudiera afectar a los intereses de los asegurados. En resumen, el artículo 10 de la Tercera Directiva exige que se confieran a las autoridades británicas poderes y medios que garanticen la satisfacción de las expectativas razonables de los asegurados.

Ya se ha determinado que estos medios eran posiblemente insuficientes, pese a ser adecuados los poderes. La cuestión que se plantea en el caso ELAS es si el Secretario de Estado utilizó


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24 WE 84, 72, 69, 51-54, 42, 36, 33 y 26.25 ES 1, Estudio sobre la transposición encargado por la Comisión EQUI.

correctamente sus amplios poderes: ¿Se utilizaron éstos para proteger las expectativas razonables de los asegurados? Las pruebas obtenidas24 indican que se produjeron efectivamente posibles irregularidades en perjuicio de los intereses de los asegurados y el regulador británico no adoptó las medidas pertinentes para subsanarlas, pese a conocer durante muchos años la catástrofe que habría de producirse. El examen25 de los informes anuales del Departamento de Comercio e Industria indica que los supuestos más habituales de ejercicio de los poderes del Secretario de Estado eran la autorización de nuevas compañías (en los últimos cinco años) o los cambios en el control (también en los últimos cinco años). Sólo en unos pocos casos anuales ejercitaba sus poderes por otras causas. Charles THOMSON, director ejecutivo de ELAS, mencionaba también esta falta de una actitud anticipativa al declarar en H2 que «durante muchos años los reguladores británicos tuvieron amplios poderes para plantear cuestiones a las empresas y para intervenir en casos excepcionales [...]. Mi opinión es, en resumen, que los reguladores británicos competentes tenían, tanto antes como después de los cambios producidos como consecuencia de la Directiva consolidada de seguros de vida, poderes suficientes para actuar eficazmente.»

El Sr. LAKE respalda también esta postura en H1, afirmando que «la legislación británica encomienda a las autoridades competentes la protección de las expectativas razonables de los asegurados» y que el Reino Unido «no estableció los requisitos legales para permitir a las autoridades supervisar la aplicación de su propia ley en relación con las expectativas razonables de los asegurados», pese a ser necesario y conveniente, incumpliendo asíprobablemente la letra y el espíritu del artículo 10.

Una de las razones por las que no se respetaron estas expectativas guarda relación con el margen de solvencia (véase un análisis más detallado en el apartado relativo a la sección 25, Margen del solvencia). El razonamiento es el siguiente: el regulador permitió a ELAS cumplir sus requisitos de solvencia, pese a la dudosa situación financiera en que la propia compañía se encontraba, lo que equivale en la práctica a ocultar su verdadera situación financiera a los asegurados y poner en peligro su viabilidad económica futura. Por tanto, se pusieron en peligro las expectativas razonables de los asegurados y consiguientemente las medidas adoptadas por los reguladores británicos no fueron las «adecuadas y necesarias para evitar o eliminar cualquier irregularidad que pudiera afectar a los intereses de los asegurados» y garantizar el cumplimiento de la legislación británica, y por tanto de las expectativas razonables de los asegurados, por parte de la empresa, lo cual plantea la posibilidad de un incumplimiento del artículo 10 (expectativas razonables de los asegurados) por un posible incumplimiento del artículo 25 (margen de solvencia).


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Artículo 18 - Constitución de provisiones técnicas (artículos 17 de la Primera Directiva y 20 de la Directiva codificada)


Este artículo se refiere a la obligación de las compañías de seguros de constituir provisiones técnicas suficientes para el conjunto de sus actividades. También establece las reglas de cálculo de las reservas técnicas, estableciendo una serie de principios que exigen una «valoración actuarial prospectiva prudente» y un tipo de interés prudente, imponiendo al Estado miembro de origen la obligación de establecer uno o más tipos máximos de interés. Las bases y métodos de cálculo de las provisiones técnicas deben ponerse a disposición del público. Las provisiones técnicas deben estar representadas por activos congruentes y ubicados en la Comunidad.

Texto del artículo

Artículo 18

El artículo 17 de la Directiva 79/267/CEE se sustituye por el texto siguiente: «Artículo 171. El Estado miembro de origen impondrá a cada empresa de seguros la obligación de constituir provisiones técnicas suficientes, incluidas las provisiones matemáticas, para el conjunto de sus actividades. La cuantía de dichas provisiones se determinará con arreglo a los principios siguientes: A. i) Las provisiones técnicas del seguro de vida deberán calcularse con arreglo a un método actuarial prospectivo suficientemente prudente, teniendo en cuenta todas las obligaciones futuras conforme a las condiciones establecidas para cada contrato en curso, y en particular: - todas las prestaciones garantizadas, incluidos los valores de rescate garantizados,- las participaciones en los beneficios adquiridos a que tengan derecho los asegurados colectiva o individualmente, con independencia de la calificación de dichas participaciones: devengadas, declaradas o asignadas;- todas las opciones a las que el asegurado tenga derecho según las condiciones del contrato;- los gastos de la empresa, incluidas las comisiones;- para lo cual se tendrán en cuenta las primas futuras por cobrar.ii) Podrá utilizarse un método retrospectivo cuando pueda demostrarse que las provisiones técnicas obtenidas en base al mismo no son inferiores a las resultantes de un método prospectivo suficientemente prudente, o cuando no pueda utilizarse un método prospectivo para el tipo de contrato considerado.iii) Un cálculo prudente no significa un cálculo basado en las hipótesis consideradas más probables, sino un cálculo que tenga en cuenta un margen razonable de desviaciones desfavorables de los diferentes factores en juego.iv) El método de cálculo de las provisiones técnicas no sólo deberá ser prudente en sí mismo, sino igualmente cuando se tenga en cuenta el método de cálculo de los activos representativos de dichas provisiones.v) Las provisiones técnicas deberán ser calculadas separadamente para cada contrato. No obstante, se podrán utilizar aproximaciones razonables o generalizaciones siempre que sea posible suponer que darán aproximadamente los mismos resultados que en los cálculos individuales. El principio de cálculo individual no impedirá que se constituyan provisiones suplementarias para riesgos generales no individualizados.vi) Cuando el valor de rescate de un contrato esté garantizado, el importe de las provisiones matemáticas para dicho contrato deberá ser, en todo momento, al menos igual al valor garantizado en el mismo momento. B. El tipo de interés utilizado deberá elegirse prudentemente. Se determinará según las reglas de la autoridad competente del Estado miembro de origen, en aplicación de los principios siguientes: a) Para todos los contratos, la autoridad competente del Estado miembro de origen de la empresa fijará el tipo o tipos máximos de interés, en particular según las reglas siguientes: i) Cuando los contratos comprendan una garantía de tipo de interés, la autoridad competente del Estado miembro de origen de la empresa fijará un tipo de interés máximo único. Este tipo podrá ser diferente según la divisa en que se haya denominado el contrato, siempre que no sea superior al 60 % del tipo de interés de los empréstitos materializados en obligaciones del Estado en cuya divisa se haya denominado el contrato. Cuando se trate de un contrato en ecus, este límite se fijará con referencia a los empréstitos en obligaciones de las instituciones comunitarias expresados en ecus. Si, en aplicación de la segunda frase del párrafo precedente, el Estado miembro decidiera fijar un tipo de interés máximo para los contratos denominados en una divisa de un Estado miembro, consultará previamente a la autoridad competente


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del Estado miembro en cuya divisa esté denominado el contrato.ii) No obstante, cuando los activos de la empresa no sean evaluados a su valor de adquisición, un Estado miembro podrádisponer que el tipo o los tipos máximos puedan calcularse teniendo en cuenta el rendimiento de los activos correspondientes actualmente en cartera, disminuido de un margen prudencial y, en particular para los contratos a prima periódica, tomando además en cuenta el rendimiento anticipado de los activos futuros. El margen prudencial y el tipo o los tipos de interés máximo que se apliquen al rendimiento anticipado de los activos futuros serán fijados por la autoridad competente del Estado miembro de origen.b) La fijación de un tipo de interés máximo no implicará que la empresa esté obligada a utilizar un tipo tan elevado.c) El Estado miembro de origen podrá decidir que no se aplique la letra a) para las categorías de contratos siguientes: - contratos en unidades de cuenta,- contratos a prima única de una duración máxima de ocho años,- contratos sin participación en beneficios, así como contratos de renta sin valor de rescate. En los casos contemplados en los dos últimos guiones del párrafo primero, se podrá tener en cuenta, al elegir un tipo de interés prudencial, la moneda en que esté denominado el contrato, los activos correspondientes actualmente en cartera y, en caso de que los activos de la empresa se evalúen a su valor actual, el rendimiento anticipado de los activos futuros. El tipo de interés utilizado no podrá ser en ningún caso superior al rendimiento de los activos, calculado según las reglas relativas a la confección del balance del Estado miembro de origen, tras una deducción adecuada.d) El Estado miembro exigirá que la empresa constituya en sus cuentas una provisión destinada a hacer frente a los compromisos derivados del tipo de interés garantizado a los asegurados, cuando el rendimiento actual o previsible del activo de la empresa no sea suficiente para cubrir dichos compromisos.e) Los tipos máximos fijados en aplicación de la letra a) serán notificados anualmente a la Comisión, así como a las autoridades competentes de los Estados miembros que lo soliciten. C. Los elementos estadísticos del cálculo y los relativos a los gastos deberán ser elegidos prudentemente teniendo en cuenta el Estado miembro del compromiso, el tipo de póliza, así como los gastos de administración y las comisiones previstos. D. En los contratos con participación en los beneficios, el método de cálculo de las provisiones técnicas podrá tener en cuenta, implícita o explícitamente, las participaciones de toda clase en los beneficios futuros, de manera coherente con las demás hipótesis utilizadas sobre la evolución futura y con el método actual de participación en los beneficios. E. La provisión para gastos futuros podrá ser implícita, por ejemplo teniendo en cuenta las primas futuras netas de gastos de gestión. Sin embargo, la provisión total, implícita o explícita, no podrá ser inferior a la que un cálculo prudente habría determinado. F. El método de cálculo de las provisiones técnicas no deberá cambiar de un año a otro de forma discontinua como consecuencia de cambios arbitrarios en el método o en los elementos de cálculo y deberá ser tal que la participación en los beneficios sea calculada de una manera razonable durante la duración del contrato. 2. La empresa de seguros deberá poner a disposición del público las bases y los métodos utilizados para el cálculo de las provisiones técnicas, incluida la provisión para participaciones en los beneficios. 3. El Estado miembro de origen exigirá a cada empresa de seguros que sus provisiones técnicas relativas al conjunto de sus actividades estén representadas por activos congruentes, de conformidad con el artículo 24 de la Directiva 92/96/CEE. Para las actividades ejercidas en la Comunidad, dichos activos deberán estar localizados en ésta. Los Estados miembros no exigirán a las empresas de seguros que sitúen sus activos en un Estado miembro determinado. El Estado miembro de origen podrá permitir, no obstante, una cierta flexibilidad de las reglas relativas a la localización de los activos. 4. Si el Estado miembro de origen admite la representación de las provisiones técnicas con créditos frente a los reaseguradores, fijará el porcentaje admitido. En ese caso, no podrá exigir la localización de dichos créditos.».


Obligaciones de los Estados de origen y de destino: Los poderes de control de las autoridades competentes del Estado miembro de origen deben cubrir «el conjunto de actividades» de las empresas establecidas en su territorio. En el ámbito británico, la ampliación de las facultades de control del Secretario de Estado sobre el conjunto de las actividades (dentro y fuera del país) de las empresas establecidas en el Reino Unido se realizó en virtud del Reglamento de compañías de seguros (modificación) de 1994, cuya regla 4 modifica la sección 15 de la Ley de compañías de seguros de 1982, que establece el ámbito de aplicación de la Parte II, Regulación de las compañías de seguros. La citada regla 4 establece que dicha Parte II será de aplicación, entre otras cosas, a «todas las compañías británicas que operen en Estados miembros distintos del Reino Unido.» La limitación de los


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poderes de control del Secretario de Estado se realizó también en el Reglamento de compañías de seguros (Tercera Directivas de seguros) de 1994, cuya regla 13 añade un apartado 1A a la sección 15 de la Ley de compañías de seguros de 1982 en el que básicamente se excluye a las empresas comunitarias de la aplicación de la Parte II de dicha Ley en la medida en que realicen actividades de seguro a través de una sucursal y cumplan los requisitos de la Parte I del Anexo 2F de la Ley. La regla 45 añade a la Ley de 1982 un Anexo 2F, que constituye la regulación fundamental en materia de definición de los derechos y las obligaciones de las autoridades de control del Reino Unido en relación con las empresas comunitarias que realizan actividades en el Reino Unido a través de sucursal o mediante la prestación transfronteriza de servicios. Más concretamente, las reglas 15 y 16 modifican las secciones 34 y 35 de la Ley, limitando adecuadamente el poder del Secretario de Estado de controlar el valor, la naturaleza y la localización de los activos de las empresas comunitarias que operan en sus territorios.

Reglas de cálculo de las provisiones técnicas: Las reglas británicas de valoración de las obligaciones a largo plazo se establecen en el Reglamento de compañías de Sseguros de 1994. Los principales principios de valoración se encuentran en la regla 64, que dispone lo siguiente: «La determinación de la cuantía de las deudas a largo plazo (excepto las deudas vencidas antes de la fecha de valoración) se realizará aplicando principios actuariales, teniendo debidamente en cuenta las expectativas razonables de los asegurados y dotando las provisiones pertinentes por la totalidad de las deudas, con hipótesis prudentes que incluyan márgenes adecuados para la desviación adversa de los factores relevantes. Para el cálculo se incluirán todas las deudas prospectivas determinadas con arreglo a las condiciones de las pólizas de los contratos existentes, teniendo en cuenta las primas a pagar tras la fecha de valoración. (3) Sin perjuicio del carácter general del anterior apartado (1), la cuantía de las deudas a largo plazo se determinará con arreglo a las siguientes reglas 65 a 75, teniendo en cuenta, entre otros, los siguientes factores: todas las prestaciones garantizadas, incluidos los valores garantizados de rescate; las bonificaciones concedidas, declaradas o asignadas a las que los asegurados tengan ya colectiva o individualmente derecho contractual; las opciones reconocidas en el contrato a los asegurados; los gastos, incluidas las comisiones; los derechos derivados de contratos de reaseguro en operaciones a largo plazo y las cargas y deducciones discrecionales, en la medida en que no excedan las expectativas razonables de los asegurados.» Los principios mencionados en la regla 64 parecen ajustarse a los establecidos en la Directiva, con una referencia adicional relativa a la debida consideración de las expectativas razonables de los asegurados.

Los «Principios actuariales» figuran en dos Notas Orientativas elaboradas por el Colegio y el Instituto, la Nota Orientativa 1 y la Nota Orientativa 8, consideradas la «práctica estándar», en el sentido de que tienen en la práctica carácter obligatorio para los Actuarios Designados.

Tanto la Directiva como la legislación británica mencionan expresamente que la valoración actuarial prospectiva prudente de las obligaciones del asegurador debe tener en cuenta todas las obligaciones futuras determinadas por las condiciones de la póliza de cada contrato existente, incluidas las prestaciones garantizadas, las bonificaciones y las opciones contractuales de los asegurados. Por su parte, la Directiva añade que cuando el valor de rescate de un contrato esté garantizado, el importe de las provisiones matemáticas para


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dicho contrato deberá ser, en todo momento, al menos igual al valor garantizado en el mismo momento. La legislación británica no reproduce esta disposición, pero incluye una regla específica sobre las reservas para las opciones de los asegurados, en la que se establece lo siguiente: «(1) Deberá dotarse una provisión con criterios prudentes para cubrir el posible incremento de las deudas derivado del ejercicio de las opciones reconocidas en los contratos a los asegurados. (2) Si el contrato incluye una opción en virtud de la cual el asegurado puede obtener un pago en efectivo garantizado en el plazo de doce meses desde la fecha de valoración, la provisión correspondiente a dicha opción deberá garantizar que el valor asignado en el contrato no sea inferior al importe necesario para realizar los pagos que deban abonarse si se ejercitan las opciones.»

Las reglas 65 a 75 establecen criterios más concretos de cálculo de la cuantía de las deudas:La regla 65 dispone, de conformidad con la Tercera Directiva de seguros de vida, que las deudas a largo plazo deben determinarse, en principio, individualmente para cada contrato mediante un cálculo prospectivo y permite el uso de excepcional de aproximaciones y generalizaciones adecuadas y la utilización del método retrospectivo, en ambos casos con las mismas condiciones establecidas en la Directiva. Se establece que, en caso necesario, deben reservarse cantidades adicionales por riesgos generales no individualizados y que el método de cálculo no debe estar sujeto a cambios arbitrarios de un año a otro. La regla 69, sobre los tipos de interés que deben utilizarse para el cálculo del valor actual de los pagos futuros que realice o perciba la compañía de seguros, establece criterios prudenciales equivalentes a los de la Directiva. Lo mismo ocurre con las reglas 68 y 71, sobre provisiones de gastos. De conformidad con la Directiva, la legislación nacional obliga a las empresas a comunicar esta información a las autoridades competentes, en el marco de la información que ha de acompañarse a la solicitud de autorización para operar. Puede obtenerse más información a este respecto en el informe anual de valoración del actuario, disponible a solicitud de los asegurados y los accionistas y accesible al público en el Registro de Sociedades correspondiente.

Obligación de congruencia: La Tercera Directiva de seguros de vida establece que los Estados miembros no exigirán a las empresas de seguros que sitúen sus activos en un Estado miembro determinado y que el Estado miembro de origen podrá permitir una cierta flexibilidad de las reglas relativas a la localización de los activos. La legislación británica incluye reglas que, en ciertos supuestos, exigen a las empresas de seguros situar la totalidad o parte sus activos en un determinado lugar. En primer lugar, la regla 31 del Reglamento de compañías de seguros de 1994 establece que los activos que representan deudas en libras esterlinas deben mantenerse en la Comunidad Europea y los que representan deudas en otras divisas deben mantenerse en la Comunidad o en el país de la divisa. En segundo lugar, la regla 33 establece algunas obligaciones de localización de activos de las empresas no comunitarias cuyo domicilio social no esté situado en un Estado miembro de la AELC, concretamente en relación con los activos que representan el margen de solvencia mantenido conforme a la sección 32(2)(b) de la Ley. En tercer lugar, las secciones 39 y 40 de la Ley confieren al Secretario de Estado la facultad de exigir en ciertos supuestos a las empresas británicas situar en la CE activos equivalentes a la totalidad o una determinada proporción del importe de sus obligaciones nacionales y establecer algún tipo de custodia sobre ellos. Según la sección 37(3), estas facultades no son ejercitables a menos que la empresa haya incumplido ciertas obligaciones, incluida la falta de determinación del valor de sus deudas


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26 WE 79 alega que ELAS no dotó reservas ni siquiera con la prudencia necesaria para las primas garantizadas futuras contractualmente reconocidas a los titulares de las pólizas de inversión ni dotaron provisiones adecuadas por las garantías de los contratos (como los GAR).27 La resolución de la Cámara de los Lores en el asunto Hyman (Equitable Life Assurance Society contra Hyman [2000] 3 WLR 529.) fue el suceso que desencadenó los infortunios de ELAS. La Cámara consideró que ELAS no estaba facultada por sus estatutos para adoptar una política de primas diferenciales dependiendo de que los titulares de pólizas con opciones de tipo de renta anual garantizado (GAR) decidieran o no tomar prestaciones a los tipos garantizados en lugar de a los tipos corrientes. Esto significaba que ELAS no podía reducir la cuantía de las primas finales pagadas a sus tomadores de seguros con GAR, a quienes debía abonar lo prometido. Pero ELAS no tenía recursos para hacerlo, ya que no había dotado las reservas adecuadas para las primas finales y obligaciones con GAR a lo largo de los años, de forma que se había ido acumulando un déficit de activos cada vez mayor. Una dotación adecuada de reservas podría haber evitado o reducido la magnitud de la catástrofe.

con arreglo a lo reglamentado. La regla 27 establece que la empresa debe mantener activo suficiente en una determinada divisa para cubrir sus deudas en dicha divisa únicamente si estas exceden del 5 % de sus deudas totales. Aunque la Directiva no prevé este umbral del 5 % para la aplicación de la obligación de congruencia, ello no constituye una infracción de la obligación de congruencia de la norma comunitaria, porque esta permite a los Estados miembros introducir excepciones a dicha obligación.


Este artículo tiene dos elementos relacionados con el caso ELAS: en primer lugar, el argumento del «conjunto de actividades», relacionado con la reserva opcional para las bonificaciones discrecionales, y en segundo lugar, la cuestión de las expectativas razonables de los asegurados, que aparece aquí nuevamente.

1. El argumento del «conjunto de actividades» y la reserva opcional para las bonificacionesdiscrecionales

El artículo 18 obligaba al Reino Unido a asegurar que Equitable Life dotaba provisiones técnicas suficientes, incluidas las matemáticas, en relación el conjunto de sus actividades, utilizando una valoración actuarial prospectiva prudente (este artículo reitera el requisito del «conjunto del negocio», ya mencionado explícitamente en el artículo 8). Ni la Directiva ni la legislación británica detallan el sentido de la «valoración prudente», que se deja al juicio actuarial. Este es un punto importante, pues lo que hizo ELAS fue dotar reservas para las bonificaciones reversibles26 (ya declaradas y constitutivas de prestaciones contractuales), pero no para las futuras bonificaciones reversibles y las bonificaciones al vencimiento, que se conceden a discreción de la compañía de seguros. Según algunas de las pruebas recibidas, esta falta de dotación de reservas fue una de las razones de la ruina de la empresa27. La importancia de las bonificaciones y su relación con la cuestión de los GAR se explican detalladamente en las Partes I (Introducción) y III (Sistema regulador)

La Directiva sólo exige que las deudas futuras incluyan, además de las prestaciones garantizadas, las bonificaciones a que tengan derecho los asegurados colectiva o individualmente, con independencia de su calificación: devengadas, declaradas o asignadas; Ni la regulación británica ni la Directiva exigen la dotación de reservas técnicas adicionales para futuras bonificaciones reversibles y bonificaciones al vencimiento concedidas a discreción de la


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compañía de seguros y no por obligación contractual. La Tercera Directiva de seguros de vida ofrece como opción (sección 1.D) al Estado miembro regulador la exigencia de la dotación de reservas para estas bonificaciones discrecionales futuras (dotación de reservas para las «participaciones de toda clase en los beneficios futuros»).

Nicholas BELLORD afirma que esto fue deliberado, señalando que (H2) «en el momento de la elaboración de la Tercera Directiva de seguros de vida se observó que se estaban proponiendo obligaciones de dotación de reservas más estrictas y la delegación británica estaba respaldándolas.. No obstante, el Ministerio de Hacienda, los reguladores, vieron que si la Directiva salía adelante del modo en que estaba redactada podría revelar la verdad sobre Equitable y por este motivo lo evitaron haciendo opcional la reserva (...). Por tanto, existió la opción de incluir reservas adecuadas, pero los reguladores británicos no la aprovecharon deliberadamente.»

Otra interpretación (WE Conf 11) alega que cuando la Directiva exige provisiones técnicas para el conjunto de actividades de la empresa, eso es exactamente lo que significa, sin ninguna ambigüedad; es decir, las provisiones técnicas deben calcularse no sólo para las prestaciones contractuales, sino también para las futuras bonificaciones reversibles y bonificaciones al vencimiento. Lord Penrose (WE 16) respalda esta postura, afirmando que el regulador se centró exclusivamente en los márgenes de solvencia y no tuvo en cuenta las bonificaciones al vencimiento devengadas, de donde se deduce que el control debía incluir la comprobación del conjunto de actividades de la empresa y no sólo su estado de solvencia (véanse también argumentos similares en la sección relativa al artículo 8).

Según los distintos elementos de prueba anteriormente mencionados, la línea de razonamiento es la siguiente: es cierto que la opción de la sección 1.D no obliga al regulador a exigir la dotación de reservas para las «participaciones de toda clase en los beneficios futuros» (es decir, bonificaciones discrecionales); no obstante, las bonificaciones discrecionales siguen siendo parte del «conjunto de actividades» de la empresa, esto es: la existencia de la opción no exime a las autoridades británicas de hacer cuanto esté en su mano para cumplir la letra y el espíritu de la Directiva. Las pruebas recibidas por la comisión indican que, al no tomar en consideración las bonificaciones al vencimiento devengadas (bonificaciones discrecionales) en su análisis global del estado financiero de la empresa y centrarse excesivamente en los márgenes de solvencia, el regulador no aplicó el concepto obligatorio del «conjunto de actividades» y, posiblemente, no cumplió la letra y la finalidad del artículo 18.

Lord Penrose afirma claramente (WE 16): la Directiva «exigía dotar reservas prudentes o tener en cuenta de modo realista las bonificaciones al vencimiento. Esto hubiera puesto de manifiesto las deficiencias de la Sociedad en un momento muy anterior y hubiera desencadenado medidas correctoras. El Departamento de Comercio e Industria no aprovechóesta oportunidad (...). La reglamentación británica de aplicación de la Directiva dejó la situación como estaba anteriormente.»

2. El argumento de las expectativas razonables de los asegurados y la reserva para bonificaciones discrecionales

Como se ha señalado en las secciones relativas a los artículos 8 y 10, la legislación del Reino


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Unido va más allá de la Directiva, al incluir una referencia a la debida consideración a las expectativas razonables de los asegurados para la determinación de las deudas a largo plazo. En el contexto del casto ELAS, una línea argumental señala que uno de los aspectos de estas expectativas era la efectiva existencia de una expectativa de percibir bonificacionesdiscrecionales con carácter adicional a las prestaciones contractuales y que si las autoridades británicas hubieran cumplido su obligación de velar por la satisfacción de dichas expectativas se hubiera realizado una estimación más conservadora de las deudas de la empresa que podría haber evitado las consecuencias de la resolución de la Cámara de los Lores en el asunto Hyman, que fue el suceso desencadenante de los infortunios de ELAS, como ya se ha indicado.

Esto mismo testifica de otro modo el Sr. JOSEPHS en H2, afirmando que «Equitable insistióen dar un mismo tratamiento a todas las pólizas, ya estuvieran redactadas como contratos de “prestaciones definidas” o en la forma posterior de contratos “de inversión”.» Los contratos «se redactaban de modo que conferían a los asegurados el derecho absoluto a participar en la rentabilidad de la inversión para la Sociedad a prorrata de la bonificación abonada.»Según esta interpretación, el artículo 18 hubiera obligado a reflejar este hecho en el cálculo de las deudas correspondientes a estas pólizas, lo que, según el Sr. JOSEPHS, no ocurrió.

¿Se consideraban en las expectativas razonables de los asegurados las bonificacionesdiscrecionales y no contractuales incluidas? Aunque, como se ha explicado detalladamente en la sección relativa al artículo 8, los reguladores británicos no lo creían así, de los distintos elementos de prueba recibidos por la comisión, empezando por el informe Penrose (WE 16) puede deducirse que las bonificaciones discrecionales y no contractuales formaban parte integrante del producto global ofrecido a los asegurados, en quienes se había generado, por tanto, la expectativa de percibir dichas bonificaciones, dependiendo únicamente de la situación del mercado en el momento de la salida (véase WE 26 Burgess Hodgson, WE 52-54 Seymour, H5 Lloyd).

Para concluir, el argumento en términos del artículo 18 es el siguiente: si las autoridades británicas estaban obligadas a respetar las expectativas razonables de los asegurados, deberían haber verificado que las reservas de ELAS cubrían las bonificaciones discrecionales y finales. Al no considerar las bonificaciones discrecionales parte del «conjunto de actividades» de la empresa y no obligar a ELAS a dotar provisiones técnicas adecuadas por ellas, los reguladores británicos contribuyeron indirectamente a la ruina de ELAS en el momento de la resolución de la Cámara de los Lores y, por tanto, no tuvieron debidamente en cuenta las expectativas razonables de los asegurados que debían defender, incumplimiento probablemente la letra y el espíritu del artículo 18 de la Tercera Directiva de seguros.

Para mayor información sobre este asunto, véase la Parte III, Sistema regulador.


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Artículo 21 - Activos incluidos y excluidos de las provisiones técnicas (artículo 23 de la Directiva codificada)


En este artículo se establecen los tipos de activos que pueden autorizarse para representar las provisiones técnicas (artículo 18) y algunos principios de valoración de dichos activos. También se faculta al regulador para aceptar otras clases de activos en circunstancias excepcionales y a petición de la empresa de seguros, para un período limitado y mediante decisión debidamente motivada.

Texto del artículo

Artículo 21

1. El Estado miembro de origen no podrá autorizar a las empresas de seguros que representen sus provisiones técnicas más que con las siguientes categorías de activos: A. Inversionesa) bonos, obligaciones y otros instrumentos del mercado monetario y de capitales;b) préstamos;c) acciones y otras participaciones de renta variable;d) participaciones en organismos de inversión colectiva en valores mobiliarios y otros fondos de inversión;e) terrenos y construcciones, así como derechos reales inmobiliarios;B. Créditosf) créditos frente a los reaseguradores, incluida la parte de los reaseguradores en las provisiones técnicas;g) depósitos en empresas cedentes, créditos frente a éstas;h) créditos frente a los tomadores de seguros e intermediarios surgidos de operaciones de seguro directo y reaseguro;i) anticipos sobre pólizas;j) créditos de impuestos;k) créditos contra fondos de garantía.C. Otros activosl) inmovilizado material, que no se trate de terrenos ni construcciones, sobre la base de una amortización prudente;m) haberes en bancos y en caja; depósitos en establecimientos de crédito y en cualquier otro organismo autorizado para recibir depósitos;n) gastos de adquisición diferidos;o) intereses y rentas devengados no vencidos y otras cuentas de regularización;p) intereses reversibles. Para la asociación de suscriptores denominada «Lloyd's», las categorías de activos incluyen también las garantías y las letras de crédito emitidas por entidades de crédito con arreglo a la Directiva 77/780/CEE (¹) o por empresas de seguros, así como las cantidades que pueden ser verificadas procedentes de pólizas de seguros de vida, en la medida en que representen fondos pertenecientes a los miembros.(¹) Primera Directiva 77/780/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1977, sobre la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio (DO no L 332 de 17. 12. 1977, p. 30). Directiva modificada en último lugar por la Directiva 89/646/CEE (DO no L 386 de 30. 12. 1989, p. 1).La inclusión de un activo o de una categoría de activos en la lista que figura en el párrafo primero no significa que todos esos activos deban ser autorizados automáticamente para cobertura de las provisiones técnicas. El Estado miembro de origen establecerá normas más detalladas que fijen las condiciones de utilización de los activos admisibles. El Estado miembro de origen establecerá normas más detalladas que fijen las condiciones de utilización de los activos admisibles. Para ello podrá exigir garantías reales u otras garantías, en particular para los créditos frente a los reaseguradores. Para la determinación y aplicación de las reglas que establezca, el Estado miembro de origen velará en particular por que se respeten los siguientes principios: i) los activos representativos de las provisiones técnicas se evaluarán netos de las deudas contraídas para la adquisición de esos mismos activos;ii) todos los activos deberán evaluarse sobre una base prudente, teniendo en cuenta el riesgo de no realización. En particular, los inmovilizados materiales, que no sean terrenos ni construcciones, sólo serán admitidos como cobertura de


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las provisiones técnicas si se evalúan sobre la base de una amortización prudente;iii) los préstamos, tanto si están concedidos a empresas, como a un Estado, a una institución internacional, a una administración local o regional o a personas físicas, sólo serán admisibles como cobertura de las provisiones técnicas si ofrecen garantías suficientes respecto a su seguridad, tanto si dichas garantías se basan en la calidad del prestatario, como en hipotecas, garantías bancarias o garantías acordadas por empresas de seguro o en otras forma de seguridad;iv) los instrumentos derivados tales como opciones, futuros y swaps relacionados con activos representativos de las provisiones técnicas podrán utilizarse en la medida en que contribuyan a reducir el riesgo de inversión o permitan una gestión eficaz de la cartera. Estos instrumentos deberán evaluarse sobre una base prudente y podrán tenerse en cuenta en la evaluación de los activos subyacentes;v) los valores mobiliarios que no sean negociados en un mercado regulado solamente serán admitidos como cobertura de las provisiones técnicas en la medida en que sean realizables a corto plazo o cuando se trate de títulos de participación en entidades de créditos, en empresas de seguros, en la medida permitida por el artículo 8 de la Directiva 79/267/CEE, y en empresas de inversión establecidas en un Estado miembro;vi) los créditos frente a terceros sólo podrán ser admitidos en representación de las provisiones técnicas previa deducción de las deudas frente a ese mismo tercero;vii) el importe de los créditos admitidos en representación de las provisiones técnicas deberá calcularse sobre una base prudente, teniendo en cuenta el riesgo de no realización. En particular, los créditos contra los tomadores de seguro y los intermediarios surgidos de operaciones en seguro directo y de reaseguro serán autorizados únicamente en la medida en que sólo sean efectivamente exigibles en un plazo máximo de tres meses;viii) cuando se trate de activos que representen una inversión en una empresa filial que, por cuenta de la empresa de seguro, gestione la totalidad o una parte de las inversiones de la empresa de seguros, el Estado miembro de origen tomaráen cuenta para la aplicación de las reglas y de los principios mencionados en el presente artículo, los activos subyacentes detentados por la empresa filial; el Estado miembro de origen podrá aplicar el mismo trato a los activos de otras filiales;ix) los gastos de adquisición diferidos sólo serán admitidos como cobertura de las provisiones técnicas si ello resulta coherente con los métodos de cálculo de las provisiones matemáticas. 2. No obstante lo dispuesto en el apartado 1, en circunstancias excepcionales y a petición de la empresa de seguros, el Estado miembro de origen podrá autorizar, para un período limitado y mediante decisión debidamente motivada, otras categorías de activos como cobertura de las provisiones técnicas, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 20.


Este artículo está relacionado con el caso en su apartado 2, que introduce una cláusula de excepción a la lista cerrada de clases de activos enumerados en el apartado 1, en virtud de la cual «en circunstancias excepcionales» y «a petición de la empresa de seguros», el Estado miembro de origen podrá autorizar «para un período limitado» y «mediante decisión debidamente motivada» otras categorías de activos como cobertura de las provisiones técnicas.

Esta disposición debe contemplarse en el contexto del artículo 25, sobre el margen de solvencia. La cuestión que se plantea es si la legislación británica confiere al regulador (el Secretario de Estado) poderes más amplios que los prescritos por la Directiva para renunciar a aplicar las reglas de admisibilidad de activos para fines normativos. En el ámbito británico, la sección 68 de la Ley de compañías de seguros de 1982 faculta al Secretario de Estado para renunciar a la aplicación, entre otras cosas, a solicitud o con el consentimiento del asegurador, de las reglas de valoración de activos a una determinada empresa. El ejercicio de esta facultad no está limitado por los criterios previstos en la Directiva («en circunstancias excepcionales», «para un período limitado» y «mediante decisión debidamente motivada»). La norma establece que la decisión del Secretario de Estado «puede estar sujeta a condiciones», reconociendo claramente al regulador discrecionalidad para imponer o no tales condiciones. Estas facultades parecen más amplias que los poderes establecidos en la Directiva

y en caso de ejercitarse de modo excesivamente indulgente podrían perjudicar la aplicación de reglas armonizadas, lo cual suscita dudas respecto a la compatibilidad de la sección 68 la Ley de compañías de seguros de 1982 con la Tercera Directiva de seguros de vida. Véanse otras


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observaciones en la sección relativa al artículo 25, sobre el margen de solvencia.


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Artículo 25 - Margen de solvencia disponible (artículos 18 de la Primera Directiva de seguros de vida y 27 de la Directiva codificada, modificados también por el artículo 1, apartado 4, de la Directiva Solvencia I, 2002/12/CE)


Este artículo impone la obligación de exigir a las compañías de seguros un margen de solvencia disponible adecuado en todo momento para el conjunto de sus actividades. El margen de solvencia es el valor del patrimonio de la empresa, libre de todo compromiso previsible, con deducción de los elementos inmateriales. También se establecen algunas condiciones respecto a los tipos de activos, que comprenderán: el capital social desembolsado o, si se trata de mutuas, el fondo inicial efectivamente desembolsado más las cuentas de los mutualistas, que deben cumplir el conjunto de los criterios siguientes: la mitad de la fracción no desembolsada del capital social o del fondo inicial; las reservas; los beneficios acumulados; las acciones acumulativas preferentes y los préstamos subordinados, con carácter opcional, pero únicamente hasta un límite máximo del 50 % del margen; títulos de duración indeterminada y otros instrumentos.

Texto del artículo

Artículo 25

El punto 1 del párrafo segundo del artículo 18 de la Directiva 79/267/CEE se sustituye por el texto siguiente: «1. Por el patrimonio de la empresa, libre de todo compromiso previsible, con deducción de los elementos inmateriales. Dicho patrimonio comprenderá, en particular: - el capital social desembolsado o, si se trata de mutuas, el fondo inicial efectivamente desembolsado más las cuentas de los mutualistas que cumplan el conjunto de los criterios siguientes: a) que los estatutos establezcan que sólo podrán realizarse pagos a partir de dichas cuentas a favor de los miembros si esto no da como resultado un descenso del margen de solvencia por debajo del nivel exigido o, tras la disolución de la empresa, si todas las demás deudas de la empresa se han pagado;b) que los estatutos establezcan, en lo relativo a todos los pagos efectuados con fines distintos a la rescisión individual de la afiliación, que éstos se notifiquen a la autoridad competente al menos con un mes de antelación y que ésta pueda, durante dicho plazo, prohibir el pago;c) que las disposiciones pertinentes de los estatutos sólo puedan modificarse previa declaración de la autoridad competente de que no se opone a la modificación sin perjuicio de los criterios enumerados en las letras a) y b),- la mitad de la fracción no desembolsada del capital social o del fondo inicial, cuando la parte desembolsada alcance el 25 % de dicho capital o fondo,- las reservas (legales o libres) que no estén adscritas al cumplimiento de los compromisos,- los beneficios acumulados,- podrán incluirse las acciones acumulativas preferentes y los préstamos subordinados, pero únicamente hasta un límite máximo del 50 % del margen, de los cuales un 25 % como máximo comprenda préstamos subordinados a plazo fijo o acciones acumulativas preferentes de duración determinada, siempre y cuando se cumplan al menos los criterios siguientes: a) que exista acuerdo vinculante en virtud del cual, en caso de quiebra o liquidación de la empresa de seguros, los préstamos subordinados o las acciones preferentes tengan un rango inferior al de los créditos de todos los demás acreedores y no sea reembolsado hasta tanto no se hayan pagado todas las restantes deudas pendientes en ese momento; además, los préstamos subordinados deberán cumplir los siguientes requisitos: b) que únicamente se tomen en consideración los fondos efectivamente desembolsados;c) para los préstamos a plazo fijo, que el vencimiento inicial sea de cinco años como mínimo. A más tardar un año antes del vencimiento, la empresa de seguros someterá a la aprobación de las autoridades competentes un plan indicando cómo el margen de solvencia será mantenido y reconducido al nivel deseado en la fecha de vencimiento, a menos que la cuantía hasta la cual los préstamos subordinados pueden incluirse en los componentes del margen de solvencia no sea objeto de una reducción progresiva durante al menos los últimos cinco años anteriores a la fecha de vencimiento. Las autoridades competentes podrán autorizar el reembolso anticipado de tales préstamos siempre que la solicitud haya sido hecha por la empresa de seguros emisora y que su margen de solvencia no se sitúe por debajo del nivel requerido;


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d) para los préstamos para los que no se haya fijado el vencimiento de la deuda no serán reembolsables más que mediante un preaviso de cinco años, salvo en el caso de que hayan dejado de considerarse como un competente del margen de solvencia o cuando, para su reembolso anticipado, se exija expresamente la autorización previa de las autoridades competentes. En este último caso, la empresa de seguros informará a las autoridades competentes al menos seis meses antes de la fecha del reembolso propuesto, con indicación del margen de solvencia efectivo y requerido antes y después de dicho reembolso. Las autoridades competentes autorizarán el reembolso siempre y cuando no exista riesgo de que el margen de solvencia se sitúe por debajo del nivel requerido;e) que el contrato de préstamo no incluya cláusulas que prevean que, en determinadas circunstancias que no sean la liquidación de la empresa de seguros, la deuda deberá reembolsarse antes de la fecha de reembolso acordada;f) que el contrato de préstamo sólo se pueda modificar una vez que las autoridades competentes hayan declarado que no se oponen a la modificación,- títulos de duración indeterminada y otros instrumentos que cumplan las condiciones siguientes, incluidas las acciones acumulativas preferentes distintas de las mencionadas en el guión precedente, hasta un 50 % del margen para el total de dichos títulos y de los préstamos subordinados mencionados en el guión precedente: a) no podrán reembolsarse a iniciativa del portador o sin el acuerdo previo de la autoridad competente;b) el contrato de emisión deberá dar a la empresa de seguros la posibilidad de diferir el pago de los intereses del préstamo;c) los créditos del prestamista sobre la empresa de seguros deberán estar completamente subordinados a los de todos los acreedores no subordinados;d) los documentos que regulen la emisión de valores deberán prever la capacidad de la deuda y de los intereses no liquidados para absorber las pérdidas, a la vez que permitan a la empresa de seguros continuar sus actividades;e) sólo se tendrán en cuenta los importes efectivamente desembolsados.»


El requisito del margen de solvencia: en el ámbito británico, la sección 32(1) de la Ley de compañías de seguros de 1982, con sus modificaciones, obliga a todas las compañías de seguros (a las que sea de aplicación la Parte II de la Ley) con domicilio social en el Reino Unido a «mantener un margen de solvencia del importe que se establezca o determine con arreglo a la reglamentación dictada a los efectos de este artículo», conocido como margen requerido mínimo. La sección 32(5)(a) de la Ley define el margen de solvencia de las empresas de seguros como «el exceso de valor del activo sobre el del pasivo, determinados con arreglo a las normas de valoración aplicables». La Ley no establece la cuantía del margen requerido mínimo ni prefigura su composición, dejando ambas cuestiones a la posterior regulación legal.

De conformidad con la Directiva, las compañías de seguros están obligadas a mantener en todo momento, no sólo al final del año, un margen de solvencia equivalente al menos al margen requerido mínimo. El margen requerido mínimo de una empresa que realice actividades a largo plazo es el mayor valor de los dos siguientes:

el Fondo de Garantía Mínimo (que, en el caso de las mutuas de seguros de vida es de §600.000 euros) yel Margen de Solvencia Requerido. §

Composición del margen de solvencia: la Tercera Directiva de seguros de vida establece que el margen de solvencia debe estar representado por activos libres de compromisos previsibles, conocidos como «activos explícitos», y excepcionalmente, con la autorización de la autoridad competente, por activos «implícitos» o «intangibles». Los elementos implícitos son activos de un fondo a largo plazo de carácter intangible, resultantes de la subestimación de activos o la sobreestimación de deudas. El Reglamento de compañías de seguros de 1994 distingue también entre elementos implícitos y explícitos. En el apartado (3) de la regla 22 se


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exige que de los activos que representan el margen requerido mínimo de la empresa, al menos el 50 % del Fondo de Garantía (o si fuera superior, el 100 % del Fondo de Garantía Mínimo) esté cubierto por «activos explícitos». Son activos explícitos todos aquellos que no se encuentre entre los activos explícitos, expresamente mencionados en el Reglamento. Conforme al apartado (1) de la regla 22, el Fondo de Garantía es equivalente a una tercera parte del margen requerido mínimo, por lo que una sexta parte de este último debe estar representada por activos explícitos y las cinco sextas partes restantes pueden estarlo por elementos implícitos.

Aunque el Reglamento de compañías de seguros de 1994 no incluye ninguna disposición que relacione los elementos explícitos e implícitos que pueden formar parte del margen de solvencia disponible, sí recoge una serie de reglas que establecen el modo de valorar los activos y pasivos. Los activos no mencionados en las reglas de valoración y no consistentes en dinero en efectivo (tales como el oro y otras mercancías) se consideran carentes de valor y se excluyen del cálculo. Una vez valorados los activos con arreglo a estas reglas, cada clase de activos se contrasta con los límites de admisibilidad establecidos en el reglamento, que, con el fin de diversificar el riesgo, limitan el valor de cada una de ellas que puede computarse para cubrir las deudas de la empresa. El valor de los activos que exceda de las deudas computables para cumplir los requisitos de solvencia de la empresa está sujeto a limitaciones adicionales establecidas en la regla 23, cuyo apartado (2) permite valorar la mitad del capital social no desembolsado en la medida en que se haya desembolsado una cuarta parte del capital (con disposiciones análogas para las mutuas). El apartado (4) de esta misma regla permite a las mutuas que realicen actividades generales valorar las aportaciones no desembolsadas, con las restricciones de los subapartados (a) y (b). De acuerdo con la Directiva, el Reglamento establece que los préstamos subordinados pueden computarse a efectos de la solvencia si la obligación de devolución está subordinada a los derechos de los asegurados y se obtiene una resolución al amparo de la sección 68 de la Ley de compañías de seguros. Los activos implícitos mencionados en el Reglamento son los beneficios futuros, la zillmerización y las reservas ocultas. De acuerdo con lo exigido en laDirectiva, la inclusión de elementos implícitos en el cálculo del margen de solvencia estásujeta a la autorización previa de la autoridad competente, conforme a la citada sección 68 de la Ley. En el momento de la aplicación de la Tercera Directiva de seguros de vida, el Secretario de Estado del Departamento de Comercio e Industria emitió una Directriz Prudencial con especificaciones sobre el uso de los activos implícitos para fines de solvencia y el ejercicio de la discrecionalidad que la sección 68 le confiere a este respecto. La Directriz establece que aunque pueden obtenerse sin problemas resoluciones en relación con los beneficios futuros y la zillmerización si se dan las circunstancias pertinentes, dichas resoluciones sólo se dicta en relación con las reservas ocultas con carácter de medidas excepcionales.

Zillmerización y reservas ocultas: la zillmerización es un proceso de ajuste en la valoración actuarial de los negocios a largo plazo para incluir la recuperación futura de los costes de adquisición de nuevos negocios mediante la distribución de los gastos iniciales producidos al contratarlos durante toda la vida de la póliza en proporción a las primas adeudadas, compensándolos con los ingresos futuros derivados de la póliza. Los ajustes de la zillmerización sólo son de aplicación a las pólizas con primas regulares.


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28 Artículo 18(3)(A) de la Directiva 79/267/CEE, Primera Directiva de seguros de vida. Véase el texto completo del artículo en el apartado II.1.3, «Artículos aplicables de otras directivas».

Las normas que establecen el importe del margen requerido mínimo y la admisibilidad de los activos, recogidas en el Reglamento de compañías de seguros de 1994, prevén diferentes márgenes para los distintos tipos de deudas y definen el margen mínimo necesario como la suma de todos los márgenes en cuestión De acuerdo con la Directiva, la regla 26 del Reglamento establece que, en la medida en que no sean de carácter excepcional, las reservas ocultas resultantes de la subestimación de los activos y la sobreestimación de las deudas (excepto las reservas matemáticas) podrán computarse a la totalidad de su valor para fines de solvencia.


El artículo 25 impone al regulador la obligación de exigir a las compañías de seguros un margen de solvencia disponible adecuado en todo momento para el conjunto de sus actividades. El concepto se reitera así explícitamente por tercera vez. El margen de solvencia debe estar representado por activos libres de compromisos previsibles.

¿Era el margen de solvencia de ELAS «adecuado en todo momento»? Hay dos cuestiones a analizar: la falta de dotación de reservas para las bonificaciones discrecionales y el uso de los beneficios futuros y la zillmerización.

1. Falta de dotación de reservas para las bonificaciones discrecionales, en relación con los artículos 10 y 18

Como se ha explicado detalladamente en la sección relativa a los artículos 8, 10 y 18, ELAS no dotó reservas para las bonificaciones discrecionales, de modo que no computó estas deudas en su margen de solvencia. Hay una línea argumental que considera que, al habérsele permitido hacer esto, ELAS pudo cumplir artificialmente los requisitos de solvencia, ocultando la verdad a los asegurados y poniendo en peligro su futura viabilidad financiera, lo cual implica que se pusieron en peligro las expectativas razonables de los asegurados y las medidas adoptadas por los reguladores británicos no fueron las «adecuadas y necesarias para evitar o eliminar cualquier irregularidad que pudiera afectar a los intereses de los asegurados», como exige el artículo 10, que probablemente éstos incumplieron al no asegurarse de que la empresa cumpliera la legislación británica en materia de expectativas razonables de los asegurados. (Véase asimismo la sección II.2. «Pruebas adicionales sobre la transposición»).

2. La cuestión de los beneficios futuros y la sección 68

El segundo aspecto fundamental de la cuestión del margen de solvencia es la de los beneficios futuros, la zillmerización y las competencias del Secretario de Estado.

En el momento de la aplicación de la Tercera Directiva de seguros de vida, la legislación comunitaria vigente28 en materia de beneficios futuros permitía utilizar hasta el 50 % de estos para cumplir los requisitos de solvencia, con ciertas condiciones y previa autorización de la autoridad competente, en atención a la probable obtención futura de beneficios derivados de las inversiones que pudieran destinarse al pago de las deudas futuras. Para evitar riesgos, la


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29 Véase el Informe Baird WE 17, párr 7.2.2., en p. 228.

estimación de los beneficios futuros debía realizarse con criterios prudentes. Esta posibilidad quedó fuertemente restringida con la aprobación, en 2002, de la Directiva Solvencia I (véase el artículo 1, apartado 4), que prohíbe totalmente su uso a partir de 2009. La relación con el caso ELAS es clara a la luz de la declaración de Baird (WE 17)29 relativa a que esta entidad solicitóy obtuvo efectivamente en muchas ocasiones la autorización del regulador para utilizar los beneficios futuros, la zillmerización y los préstamos subordinados para cumplir sus requisitos de solvencia. Esta prueba indica que se permitió a la empresa mejorar la imagen externa de su situación financiera. Baird recomendó revisar el ejercicio de esta discrecionalidad por parte del regulador en relación con las autorizaciones de uso de los beneficios futuros para el cumplimiento de los requisitos de solvencia.

Por tanto, una de las líneas de investigación seguidas es el análisis de si la actuación discrecional del Secretario de Estado conforme a la sección 68 de la Ley de compañías de seguros de 1982 desempeñó un papel importante en el caso ELAS y si esta discrecionalidad es compatible en sí misma con la Tercera Directiva de seguros de vida, que obliga a los Estados miembros a asegurar que las autoridades competentes dispongan de poderes y medios suficientes para desempeñar sus funciones de control (véase el artículo 10 de la Directiva) La Directiva, por su parte, sólo permite a las autoridades competentes renunciar a aplicar las reglas en un número limitado de supuestos y con estrictas condiciones, pero no parece conferirles las facultades de renuncia a la aplicación previstas en la sección 68 de la Ley de compañías de seguros de 1982. La investigación debe determinar si estas facultades pueden emplearse de modo indulgente o contradictorio en beneficio de unas empresas y no de otras, perjudicando así la aplicación de reglas armonizadas. Se plantea, además, la cuestión de si podría haberse evitado el escándalo de ELAS en caso de haberse limitado estas facultades.

La sección 68 de la Ley de compañías de seguros de 1982

Analicemos más detalladamente la sección 68, que faculta al Secretario de Estado para renunciar a aplicar, a solicitud o con el consentimiento del asegurador y bajo ciertas condiciones, las reglas prudenciales a una determinada empresa. ¿Es compatible esta discrecionalidad con la Tercera Directiva de seguros?

La sección 68, titulada «Facultad de modificar la Parte II en relación con empresas concretas», confiere al Secretario de Estado amplios poderes para renunciar a aplicar a empresas concretas (o para aplicar con modificaciones) un importante número de secciones de la Ley y los reglamentos de desarrollo correspondientes. Según el apartado (4) el Secretario de Estado podrá decidir la inaplicación de las siguientes disposiciones:

«…las secciones 16 a 22, 23(1) y 25 a 36 de esta Ley y las disposiciones de los reglamentos dictados en desarrollo de las mismas y en materia de valoración. […]»

Este amplio conjunto de disposiciones puede afectar a la aplicación de numerosas reglas prudenciales, incluidas, entre otras cosas, las relativas a las declaraciones reglamentarias, los requisitos de las provisiones técnicas y de solvencia a discreción del Secretario de Estado, quien puede inaplicarlas a solicitud o con el consentimiento de la empresa de seguros en cuestión, autorizándolo mediante una resolución. La sección 68 establece también que el


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30 Además del propio artículo 25 de la Tercera Directiva de seguros de vida, véanse sus artículos 21, relativo a la autorización de otras categorías de activos como cobertura de las provisiones técnicas, y 22, relativo a la autorización para establecer excepciones a las reglas en materia de diversificación de inversiones. En relación con el artículo 22, en el ámbito británico, según la sección 68 de la Ley de compañías de seguros de 1982 el Secretario de Estado puede renunciar a aplicar las reglas de valoración de activos a empresas concretas, aunque el ejercicio de esta facultad no está sujeto a los mismos criterios establecidos en la Directiva.

Secretario de Estado podrá someter la autorización a ciertas condiciones y revocarla en cualquier momento, sin que se requieran otras formalidades o criterios para el ejercicio de la facultad de inaplicación de las normas en cuestión a empresas concretas.

La Tercera Directiva de seguros de vida establece que los Estados miembros deben asegurarse de que las autoridades competentes dispongan de los poderes y los medios suficientes para desarrollar sus funciones de control y sólo permite a estas autoridades renunciar a aplicar las reglas en un número limitado de supuestos y bajo condiciones estrictas30. Los amplios poderes de renuncia a la aplicación reconocidos en la sección 68 de la Ley no tienen su correspondencia en la Directiva.

Debe señalarse que las observaciones anteriores no son de aplicación al régimen actualmente vigente en el Reino Unido. La Ley de mercados y servicios financieros de 2000, que ha derogado, entre otras, la Ley de compañías de seguros de 1982, autoriza también al regulador, ahora la Autoridad de Servicios Financieros, a renunciar a aplicar las reglas prudenciales a empresas concretas, pero con la diferencia, respecto a la citada sección 68, de que la norma actual establece requisitos mucho más estrictos y formalidades mucho más detalladas para el ejercicio de esta discrecionalidad.

Estas divergencias muestran una aparente incompatibilidad entre la legislación británica y lo exigido en la Tercera Directiva de seguros, lo que plantea serias dudas sobre la correcta transposición o no del artículo 25 de la Tercera Directiva de seguros de vida. La falta de modificación de la Ley de compañías de seguros de 1982 podría interpretarse como una deficiente transposición de la Directiva, pues debió modificarse en 1992 para recoger los requisitos exigidos en la norma comunitaria.

Resumen

Para concluir, en relación con el artículo 25: las pruebas anteriormente expuestas indican que ELAS utilizó dos técnicas contables para lograr márgenes de solvencia que cumplían los requisitos de los reguladores pero no reflejaban fielmente la situación financiera de la empresa y que el regulador no hizo cuanto estaba en su mano para asegurar que ELAS dispusiera en todo momento de un margen de solvencia adecuado para el conjunto de sus actividades. El regulador:

a) adoptó un enfoque muy restringido del margen de solvencia, pues no tuvo en cuenta en su análisis las bonificaciones al vencimiento devengadas, lo que permitió a ELAS no tener que dotar legalmente reservas para las bonificaciones discrecionales como deudas, las cuales no se computaron, por tanto, a efectos del margen de solvencia. Al habérsele permitido cumplir artificialmente los requisitos de solvencia, la sociedad ELAS ocultó la verdad a los asegurados y puso en peligro su futura viabilidad financiera. Por tanto, se pusieron también en riesgo las


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expectativas razonables de los asegurados. Consiguientemente, las medidas adoptadas por los reguladores británicos no fueron las «adecuadas y necesarias para evitar o eliminar cualquier irregularidad que pudiera afectar a los intereses de los asegurados» (artículo 10) y garantizar el cumplimiento de la legislación británica, y por tanto de las expectativas razonables de los asegurados, por parte de la empresa;

b) autorizó con excesiva frecuencia el uso de los beneficios futuros y la zillmerización por parte de ELAS como activos implícitos, reduciendo la fiabilidad y veracidad del margen de solvencia, por lo que podría alegarse que no se cumplió el artículo 25, pues los reguladores británicos no cumplieron su obligación de exigir a ELAS «un margen de solvencia disponible adecuado en todo momento para el conjunto de sus actividades».


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Artículo 28 - Interés general (artículo 33 de la Directiva codificada)


El control de las denominadas normas de «conducta profesional» (es decir, las condiciones contractuales y prácticas que afectan al consumidor que contrata una póliza) constituye otro ámbito de competencia de los reguladores designados por los Estados miembros.

Este artículo obliga a los Estados miembros a evitar que los asegurados celebren contratos con las compañías de seguros en circunstancias contrarias al «interés general». No se define el significado ni el ámbito del «interés general», lo cual se deja a la legislación nacional de cada Estado miembro.

Texto del artículo

Artículo 28

El Estado miembro del compromiso no podrá impedir que el tomador del seguro suscriba un contrato celebrado con una empresa de seguros autorizada en las condiciones enunciadas en el artículo 6 de la Directiva 79/267/CEE, siempre que no contravenga las disposiciones legales de interés generales vigentes en el Estado miembro del compromiso.


Al igual que cualquier otro ordenamiento jurídico nacional, el británico tiene una lista abierta de disposiciones para la protección del interés general que varía en cada momento y puede afectar a la naturaleza de los productos de seguro, los documentos contractuales utilizados, la comercialización y publicidad de estos productos y, en general, las condiciones de desarrollo de las actividades de seguros en el Estado miembro en cuestión. Obviamente, para su compatibilidad con el derecho comunitario esta legislación debe estar dirigida a la protección de los intereses no salvaguardados ya por las reglas del Estado miembro de origen, debe aplicarse sin discriminación a todas las empresas que operen en el mismo y ha de ser objetivamente necesaria y proporcionada al objetivo perseguido. Las autoridades consultivas del Reino Unido no elaboraron una lista de las condiciones consideradas constitutivas del interés general, sino una lista no exhaustiva de las principales leyes reguladoras de la actividad aseguradora en el Reino Unido. A diferencia de la tradición jurídica continental, la legislación británica tiende a recurrir en menor medida a la restricción de la autonomía contractual de las partes como medio de protección del interés general, sin perjuicio de lo cual cuenta con un numerosas disposiciones dirigidas a dicha protección, recogidas en la Parte III de la Ley de compañías de seguros de 1982, sobre las normas de comportamiento en el negocio del seguro, con disposiciones que limitan la forma y el contenido de la publicidad de los seguros y regulan la información que las compañías y los intermediarios de seguros deben facilitar a los asegurados antes de su contratación.


La cuestión es si los reguladores del Reino Unido, Irlanda, Alemania y otros países incumplieron su obligación legal de defender el interés general impidiendo a ELAS la venta indebida de sus pólizas. Dado que la cuestión de las responsabilidades de los Estados de origen


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y de destino es principalmente de aplicación y afecta a la relación entre los reguladores británicos y los de los demás Estados miembros, es preferible hacer referencia a la Parte III, sobre las Medidas reguladoras, y la Parte IV, sobre las vías de recurso. Obviamente, esta línea de investigación requiere acreditar previamente si se produjo efectivamente una venta indebida, es decir, si ELAS vendió sus pólizas en circunstancias contrarias al interés general.

En cuanto a la aplicación de las normas de conducta profesional en el Reino Unido, el Sr. LAKE indica en H1 que la información al asegurado exigida por la Tercera Directiva de seguros de vida estaba sujeta al control del regulador de la conducta profesional, independiente en ese momento del regulador prudencial, y que esta distribución de funciones resultaba perjudicial para los asegurados de ELAS. No obstante, David STRACHAN, de la Autoridad de Servicios Financieros, rechaza esta alegación en H4 y afirma que «la Tercera Directiva se ha aplicado de modo que asegura la claridad de las responsabilidades respectivas de los reguladores del país de origen y el de destino [...], evitando situaciones confusas en las que los asegurados estuvieran sujetos a distintas protecciones en materia de normas de conducta profesional».

Básicamente, los asegurados han formulado dos tipos de alegaciones contra ELAS:

venta indebida, por manifestación deliberada de datos incorrectos sobre la situación §financiera de la empresa, especialmente en relación con los riesgos de los GAR;omisión (probablemente por engaño), por no llamar la atención sobre los riesgos de los §GAR, que debían comunicarse a los asegurados y posibles asegurados.

Varios elementos de prueba apuntan a esto:

WE 7 NASSIM-WE 51, 52-WE 53 SEYMOUR-WE 69 JOSEPHS-WE 72, WE 81 DEPPE-H5 LLOYD-H7 KWANTES-H8 BAIN-WE-Conf 2-

Otras alegaciones son las siguientes:

excesos en las operaciones de «transformación» de pólizas§fallos de comunicación entre los reguladores británicos§problemas de comunicación entre los reguladores británicos y extranjeros§publicidad engañosa en los mercados alemán e irlandés§

Véase información detallada en la Parte III, Sistema regulador, y la Parte IV, Vías de recurso.


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Artículo 31 - Información a los asegurados (artículo 36 de la DC) y Anexo II (Anexo III de la DC)


Este artículo establece que se deberán facilitar a los asegurados las informaciones enumeradas en el Anexo II de la Directiva, con la posibilidad de exigir de las compañías que faciliten información suplementaria cuando resulte necesaria para la comprensión efectiva por parte del asegurado de los elementos esenciales del compromiso.

Texto del artículo

Artículo 31

1. Antes de la celebración del contrato de seguro, deberán haberse comunicado al tomador, como mínimo, las informaciones enumeradas en el punto A del Anexo II. 2. El tomador de seguro deberá ser informado, durante todo el período de vigencia del contrato, de cualquier modificación relativa a las informaciones enumeradas en el punto B del Anexo II. 3. El Estado miembro del compromiso no podrá exigir de las empresas de seguros que faciliten informaciones suplementarias a las enumeradas en el Anexo II más que si tales informaciones resultan necesarias para la comprensión efectiva por parte del tomador de los elementos esenciales del compromiso. 4. Las normas de desarrollo del presente artículo y del Anexo II serán adoptadas por el Estado miembro del compromiso.

ANEXO II

INFORMACIÓN DE LOS TOMADORES DE SEGUROS Las informaciones que a continuación se enumeran, que deberán comunicarse al tomador del seguro ya sea antes de la celebración del contrato (A), ya sea durante el período de vigencia del contrato (B), deberán formularse por escrito, de manera clara y precisa, en una lengua oficial del Estado miembro del compromiso. No obstante, dichas informaciones podrán redactarse en otra lengua si el tomador del seguro lo solicita y el derecho del Estado miembro lo permite o el tomador tiene libertad para elegir la ley aplicable. A. Antes de la celebración del contratoInformación relativa a la empresa de segurosInformación relativa al compromisoa.1 Denominación o razón social, forma jurídicaa.2 Estado miembro en el que está establecido el domicilio social y, en su caso, la agencia o sucursal con la que se vaya a celebrar el contratoa.3 Domicilio social y, en su caso, dirección de la agencia o sucursal con la que se vaya a celebrar el contratoa.4 Definición de cada garantía y opcióna.5 Período de vigencia del contratoa.6 Condiciones de rescisión del contratoa.7 Condiciones y duración del pago de las bonificacionesa.8 Métodos de cálculo y de asignación de las participaciones en beneficiosa.9 Indicación de los valores de rescate y reducción y naturaleza de las garantías correspondientesa.10 Información sobre las primas relativas a cada garantía, ya sea principal o complementaria, cuando dicha información resulte adecuadaa.11 En los contratos de capital variable, enumeración de los valores de referencia utilizados (unidades de cuenta)a.12 Indicaciones sobre la naturaleza de los activos representativos de los contratos de capital variablea.13 Modalidades de ejercicio del derecho de renunciaa.14 Indicaciones generales relativas al régimen fiscal aplicable al tipo de pólizaa.15 Disposiciones relativas al examen de las reclamaciones de los tomadores de seguros, asegurados o beneficiarios del contrato, incluida, en su caso, la existencia de una instancia encargada de examinar las reclamaciones, sin perjuicio de la posibilidad de entablar una acción judiciala.16 La ley que se aplicará al contrato cuando las partes no tengan libertad de elección o, cuando las partes tengan libertad para elegir la ley aplicable y, en este caso, la ley que el asegurador propone que se elijaB. Durante el período de vigencia del contratoAdemás de las condiciones generales y especiales que habrán de ser comunicadas al tomador, éste deberá recibir la información siguiente durante el período de vigencia del contrato:


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Información relativa a la empresa de segurosInformación relativa al compromisob.1 Toda modificación de la denominación o razón social, la forma jurídica o el domicilio social y, en su caso, de la dirección de la agencia o sucursal con la cual se haya celebrado el contratob.2 Toda información relativa a los puntos a.4 a a.12 del apartado A en caso de añadirse un suplemento de póliza o de que se modifique la legislación aplicable a la pólizab.3 Cada año, información sobre la situación de la participación en los beneficios


El Reino Unido transpuso el artículo 31 y el Anexo II a la legislación nacional mediante el Reglamento (Tercera Directiva de seguros) de compañías de seguros de 1994. La regla 40 de estas normas recoge la sección 72Α y el apéndice 2E —Información para los asegurados de compañías aseguradoras del Reino Unido y de la CE— de la Ley de compañías de seguros de 1982. Los apartados 1 y 2 del apéndice determinan la información que debe facilitarse en los contratos de seguro a largo plazo, tanto antes de su firma como durante su vigencia, mientras que los apartados 3 y 4 indican la información que debe facilitarse, antes de su firma y durante su vigencia, en el caso de contratos de seguro generales. El DTI publicó una nota de orientación prudencial para asesorar a los aseguradores sobre los métodos más adecuados para satisfacer los requisitos de la nueva normativa en materia de información. En el preámbulo de esta nota de orientación se afirma claramente que no debe ser considerada como norma obligatoria, por lo que las compañías de seguros deberán consultar las reglas y directivas que les sean de aplicación.

Requisitos de información precontractual: el alcance de los requisitos de información precontractual, en el caso de contratos de seguro a largo plazo, queda definido en elapartado 1, puntos 1 y 2 del apéndice. De acuerdo con estas disposiciones, los requisitos de información precontractual:

Se aplican a los contratos de seguro directo a largo plazo suscritos por la oficina §principal y por la filial de una compañía de seguros, o por un miembro de Lloyd, con domicilio en el Reino Unido, o en un Estado miembro distinto del Reino Unido cuando una o más de las personas que lo suscriben sean residentes habituales en el Reino Unido.No se aplican a los contratos que representen una «operación de inversión» tal como la §define la Ley de servicios financieros de 1986, suscritos por aquellas compañías que sean personas autorizadas en el ámbito de dicha Ley. Estos contratos se rigen por las reglas de información de la SIB/LAUTRO.

Los requisitos de información precontractual para los seguros a largo plazo definidos en el apéndice 2E reproducen básicamente los relacionados en el Anexo II, pero con dos diferencias importantes. En primer lugar, el apéndice exige que se revele la existencia de «cualquier acuerdo de compensación o garantía disponible en caso de que el asegurador no esté en condiciones de cumplir con las obligaciones asumidas en este contrato». Se trata de un requisito adicional que no se encuentra entre los mencionados en el Anexo II de la Directiva. La nota de orientación prudencial establece que, como mínimo, la compañía de seguros deberá facilitar, cuando le sea solicitada, información detallada acerca de los acuerdos de compensación aplicables al contrato. Sin embargo, la nota de orientación advierte de que las buenas prácticas consisten en ofrecer una breve descripción de los acuerdos de compensación aplicables, indicando la disponibilidad de información adicional,


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que se facilitará cuando sea solicitada.

En segundo lugar, en relación con la lengua que debe emplearse en la información, la Directiva exige que se facilite en una lengua del Estado miembro del compromiso (es decir, donde el asegurado resida habitualmente), o bien, si la legislación de dicho Estado miembro lo autoriza y el asegurado así lo requiere, en la lengua de otro Estado miembro. Sin embargo, el apéndice 2E establece que la información debe facilitarse en inglés, excepto cuando la otra parte contratante solicite que le sea facilitada en la lengua oficial de un Estado miembro distinto del Reino Unido. Esto significa, por ejemplo, que si el asegurado reside habitualmente en un Estado miembro que no es el Reino Unido y cuya lengua oficial no es el inglés, la compañía británica cumple con sus obligaciones de información facilitándole la información en inglés, a no ser que éste exija que la información estéredactada en su propia lengua. De este modo, las reglas británicas respecto a la lengua no obligan al asegurador a facilitar información en una lengua distinta del inglés, mientras que la Directiva exige que la información se facilite en la lengua del Estado miembro del compromiso (es decir, del país donde el asegurado tenga su residencia habitual).

Además de esto, la nota de orientación prudencial especifica otros requisitos de información mencionados en el apéndice. Por ejemplo, con respecto a la obligación de informar sobre elmétodo de cálculo y distribución de las bonificaciones, la nota de orientación establece que el asegurador deberá declarar:

en qué forma se distribuyen los beneficios asignados al pago de bonificaciones (por §ejemplo incrementando las prestaciones, o reduciendo las primas)si solamente se pagan los incrementos de prestaciones resultantes de las bonificaciones§(con los ajustes pertinentes), incluso en el caso de que el contrato sea cancelado anticipadamente por cualquiera de las partes.en caso de que la bonificación se destine a incrementar las prestaciones, si tales §incrementos van a ser aplicados cada año, o bien sólo cuando el asegurado reciba los importes correspondientes al rescate de su póliza.las bases para la asignación de las bonificaciones a los asegurados (por ejemplo, §importes asegurados, primas satisfechas, valor de las bonificaciones existentes)si las pólizas participan por igual en la distribución de todos los beneficios de los fondos §a largo plazo, o bien de tan sólo algunos elementos de dichos beneficios, debido, por ejemplo, a que determinados activos se encuentran hipotecados a favor de un determinado tipo de contrato, de tal forma que las bonificaciones distribuidas al asegurado sean únicamente los beneficios obtenidos por los activos en cuestión.

La nota de orientación prudencial especifica que toda la información debe ser facilitada, en forma escrita, antes de suscribir el contrato. Además de esto, señala que la buena práctica consiste en que las compañías de seguros faciliten la información al inicio del proceso de venta, y siempre que se recomiende un producto o se complete un formulario de propuesta de seguro por parte del asegurado.

Requisitos de información continuada: el alcance de los requisitos de información continuada, en el caso de contratos de seguro a largo plazo, queda definido en el apartado 2, puntos 1 y 2 del apéndice. De acuerdo con estas disposiciones, los requisitos de información continuada se aplican a los contratos de seguro directo a largo plazo suscritos por la oficina


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principal o por la filial de una compañía de seguros, o por un miembro de Lloyd, con domicilio en el Reino Unido, o en un Estado miembro distinto del Reino Unido cuando una o más de las personas que lo suscriben sean residentes habituales en el Reino Unido. Adiferencia de los requisitos de información precontractual, los relativos a la información continuada se aplican a todos los tipos de contrato de seguro directo a largo plazo, tengan o no un componente de inversión.

Con arreglo al Anexo II de la Directiva, los requisitos de información continuada, como se reflejan en el apéndice 2E, hacen referencia por un lado a las variaciones del contrato, y por otro al estado de las bonificaciones. La nota de orientación prudencial especifica con mayor detalle los requisitos de información continuada en cuanto a extensión, formato y periodicidad, haciendo referencia a las reglas SIB/LAUTRO. Estas reglas sobre variaciones del contrato y estado de las bonificaciones son mucho más detalladas que la sucinta referencia que ofrece la Directiva, en las mismas se establece que la notificación de bonificaciones debe tener lugar como mínimo una vez por cada año natural, en alguna de las formas siguientes:

una comunicación específica para los clientes, indicando la cuantía de la bonificación§asignada al asegurado en cuestión, ouna comunicación específica para los clientes, indicando el valor total de la inversión, §incluyendo las bonificaciones asignadas, y el porcentaje de bonificación durante el período de tiempo al que se refiera la comunicación, ouna comunicación no específica para los clientes, conteniendo información suficiente §para que los asegurados puedan calcular el importe de las bonificaciones que les corresponden, indicando el método de cálculo. Este tipo de comunicación puede hacerse en forma de una tabla de valores donde se señale la bonificación que corresponde a los distintos importes y años transcurridos desde el inicio del contrato, o bien calculando la bonificación como porcentaje de la suma asegurada.


Este artículo está estrechamente relacionado con el artículo 28.

En el caso presente, la cuestión consiste en determinar si ELAS informó adecuadamente a los asegurados, más allá de la información inicial previa al contrato, acerca de los cambios sobrevenidos en las condiciones de sus pólizas, por ejemplo en lo relativo a actualizaciones en el estado de sus bonificaciones. Para proseguir esta línea de investigación, es necesario comprobar si ELAS cumplió adecuadamente estas obligaciones y, si no lo hizo, qué medidas se tomaron por parte del regulador de la conducta profesional correspondiente (Reino Unido, Irlanda, Alemania, etc.).

La propia Directiva exige tan sólo que el asegurado sea informado, entre otras cosas, sobre «la definición de cada prestación y de cada opción» y sobre «los métodos de cálculo y distribución de las bonificaciones». Estos requisitos no son suficientemente específicos. Existen indicios significativos que apuntan a que, a partir de 1998, ELAS no informó adecuadamente a los asegurados potenciales de tipos de renta vitalicia no garantizados sobre el riesgo que representaba para ellos la existencia de otros tipos de renta que sí estaban garantizados. No es fácil probar que lo anterior supusiera una vulneración de la Directiva, pero sí lo es demostrar la


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necesidad de mejorar los requisitos de información en beneficio de los asegurados.

Para mayor detalle, véase la Parte III sobre el sistema regulador y la Parte IV, sobre las vías de recurso.


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II.1.2. Otros artículos de la Tercera Directiva de seguros de vida

Artículo 9 - Control de las filiales establecidas en otro Estado miembro (artículos 16 de la Primera Directiva y 11 de la DC)


Este artículo autoriza al Estado miembro de origen a controlar in situ las filiales establecidas en otro Estado miembro, con notificación previa a las autoridades competentes del Estado miembro de destino.

Texto del artículo

Artículo 9

El artículo 16 de la Directiva 79/267/CEE se sustituye por el texto siguiente: «Artículo 16Los Estados miembros de la sucursal dispondrán que, cuando una empresa de seguros autorizada en otro Estado miembro ejerza su actividad a través de una sucursal, las autoridades competentes del Estado miembro de origen, tras haber informado previamente a las autoridades competentes del Estado miembro de la sucursal, puedan proceder, por sí mismas o por medio de personas a quienes hayan otorgado un mandato para ello, a la verificación in situ de la información necesaria para poder realizar el control financiero de la empresa. Las autoridades del Estado miembro de la sucursal podrán participar en dicha verificación.».


Esta norma ha sido transpuesta a la legislación británica mediante la regla 45 del Reglamento (Tercera Directiva de seguros) de compañías de seguros de 1994, que incluye el apéndice 2F de la Ley de compañías de seguros de 1982. Los apartados 13 y 14 del apéndice 2F modifican las facultades del Secretario de Estado para requerir información de las compañías de seguros que le fueron conferidas por la sección 44 de la Ley de compañías de seguros de 1982, cuando tales facultades se ejerzan en relación con una compañía de la CE. La sección 44 de la Ley confiere al Secretario de Estado dos tipos de facultades: el apartado 1 de la misma se refiere a la facultad para exigir a una compañía que facilite información sobre temas específicos; los apartados 2. a), 2. b) y 4. a) se refieren a la facultad para exigir a una compañía la presentación de sus libros de contabilidad u otros documentos específicos. Con respecto a la facultad de exigir información sobre asuntos específicos, el apartado 13, apartado 1, establece que el Secretario de Estado podrá ejercer dichas facultades en el caso de una compañía de la CE, o bien cuando la autoridad competente del Estado miembro de origen se lo haya solicitado, o bien cuando el Secretario de Estado considere que la información requerida es necesaria para ejercer adecuadamente sus funciones de control. En este último caso, el Secretario de Estado goza de una cierta discrecionalidad en el ejercicio de sus facultades, ya que no se le impone la solicitud a la autoridad competente del Estado miembro de origen. En relación con el derecho a exigir a la compañía la presentación de sus libros de contabilidad u otros documentos, de conformidad con la Directiva, el apartado 13, punto 2 establece que el Secretario de Estado no hará uso de sus facultades respecto a una compañía de la CE a no ser que la autoridad competente del Estado miembro de origen de la compañía le haya solicitado —por escrito— que obtenga información acerca de la misma.


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Por consiguiente, la norma británica de aplicación es más restrictiva que la Directiva, desde el momento que requiere que el Estado miembro de origen no sólo notifique a la autoridad del Estado miembro de destino, sino que además lo haga por escrito.

Finalmente, de acuerdo con la Directiva, el apartado 14, punto 2, establece que un funcionario o agente del Secretario de Estado puede acompañar a la persona autorizada del Estado miembro de origen mientras la misma está ejerciendo su derecho a obtener información.


De acuerdo con las declaraciones analizadas hasta ahora, los órganos de control competentes del Reino Unido no realizaron ninguna visita in situ en ningún Estado miembro en relación con ELAS, ni se ha podido hallar ninguna notificación previa a algún Estado miembro de destino respecto a este tema.

Artículo 12 - Dificultades para cumplir con las garantías financieras (artículos 24 de la Primera Directiva y 37 de la DC)


Este artículo enumera las medidas que deben tomar las autoridades competentes del Estado miembro de origen para salvaguardar los intereses de los asegurados cuando la compañía de seguros atraviese dificultades en el cumplimiento de sus garantías financieras. Especifica las circunstancias en que es necesario aplicar dichas medidas, las formalidades que deben observarse y los casos en que el Estado miembro de origen puede prohibir a la compañía la libre disposición de sus activos.

Texto del artículo

Artículo 12

1. El artículo 24 de la Directiva 79/267/CEE se sustituye por el texto siguiente: «Artículo 241. Si una empresa no se ajustare a las disposiciones del artículo 17, la autoridad competente del Estado miembro de origen de la empresa podrá prohibir la libre disposición de los activos, una vez haya informado de su intención a las autoridades competentes de los Estados miembros del compromiso. 2. Para restablecer la situación financiera de una empresa cuyo margen de solvencia no alcance el mínimo prescrito en el artículo 19, la autoridad competente del Estado miembro de origen exigirá un plan de saneamiento, que deberá ser sometido a su aprobación. En circunstancias excepcionales, si la autoridad competente considera que la posición financiera de la empresa va a seguir deteriorándose, podrá también restringir o prohibir la libre disposición de los activos de la empresa. Informará a las autoridades de los demás Estados miembros en cuyo territorio la empresa ejerza su actividad de toda medida adoptada y éstas, a petición de la primera autoridad, adoptarán las mismas medidas que aquella haya adoptado. 3. Si el margen de solvencia no alcanzase el fondo de garantía mínimo definido en el artículo 20, la autoridad competente del Estado miembro de origen exigirá a la empresa un plan de financiación a corto plazo, que deberá ser sometido a su aprobación. Podrá, además, restringir o prohibir la libre disposición de los activos de la empresa. Informará de ello a las autoridades de los Estados miembros en cuyo territorio la empresa ejerza alguna actividad, las cuales, a instancia suya, adoptarán idénticas medidas. 4. En los supuestos previstos en los apartados 1, 2 y 3, las autoridades competentes podrán adoptar, asimismo, cualquier


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otra medida apropiada para salvaguardar los intereses de los asegurados.5. Cada Estado miembro adoptará las disposiciones necesarias para poder prohibir, de conformidad con su derecho nacional, la libre disposición de los activos localizados en su territorio, a petición, en los casos previstos en los apartados 1, 2 y 3, del Estado miembro de origen de la empresa, que deberá designar los activos que deban ser objeto de estas medidas.».


No haber constituido provisiones técnicas suficientes: la Ley de compañías de seguros de 1982 concede al Secretario de Estado la facultad para restringir la libertad de disposición de activos de la compañía, en caso de que considere que la misma no tiene cubiertos sus pasivos con unos activos que presenten los niveles adecuados de seguridad, rentabilidad y liquidez. A diferencia de la Directiva, la legislación nacional no exige que el Secretario de Estado comunique su decisión de restringir la libertad de disposición de activos de una compañía a las autoridades competentes de otros Estados miembros.

No mantener los márgenes de solvencia requeridos: en cuanto al Reino Unido, la sección 32, apartado 4 de la Ley de compañías de seguros de 1982, modificada, dispone que cuando una compañía de seguros no alcance el margen de solvencia exigido está obligada, a petición del Secretario de Estado, a presentar un plan de saneamiento encaminado a restablecer una sólida situación financiera. Si el Secretario de Estado considerase inadecuado este plan, la compañía está obligada a introducir modificaciones en el mismo. Una vez aceptado el plan por el Secretario de Estado, la compañía deberá ponerlo en práctica. La Directiva establece claramente que, cuando ocurra una irregularidad de este tipo, la autoridad competente del Estado miembro de origen debe exigir el plan de saneamiento. Por el contrario, la legislación nacional establece que la compañía debe «[…] a petición del Secretario de Estado […]» presentar un plan de saneamiento. Por lo tanto, la norma nacional puede ser interpretada como si concediese al Secretario de Estado la prerrogativa de exigir la presentación de un plan de saneamiento, en lugar de imponerle la obligación de exigirlo.

No evitar que el margen de solvencia descienda por debajo del fondo de garantía: en cuanto al Reino Unido, la sección 33 de la Ley de compañías de seguros, modificada, dispone que cuando el margen de solvencia de una compañía de seguros descienda por debajo del fondo de garantía (un tercio del margen de solvencia requerido), la compañía, a petición del Secretario de Estado, debe presentarle un plan de financiación a corto plazo. Si el Secretario de Estado considera inadecuado dicho plan, la compañía deberá introducir las modificaciones pertinentes y, una vez aceptado por el Secretario de Estado, ponerlo en práctica. La Ley subraya la obligación que la compañía de seguros tiene de presentar el plan de financiación a corto plazo, pero no impone al Secretario de Estado la obligación de exigirlo.

Obligaciones de los Estados miembros donde estén situados los activos: la legislación británica no contempla la posibilidad de que el Secretario de Estado pueda restringir a una compañía de la CE la libertad para disponer de sus activos, respondiendo a una solicitud de la autoridad competente del Estado miembro de origen de la compañía.

Facultad de la autoridad competente para prohibir la libre disposición de activos: conforme a la legislación británica, la Ley de compañías de seguros de 1982 confiere al Secretario de


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Estado la facultad para restringir la libertad de una compañía para disponer de sus activos. Las secciones 37, 40, apartado A y 45 de la Ley de compañías de seguros de 1982 definen las causas que pueden dar origen al ejercicio de dicha facultad, y las formalidades que deben ser observadas. La sección 37, apartado 3 de la Ley establece los siguientes motivos por los que el Secretario de Estado puede restringir la libertad de disposición de una compañía:_cuando el Secretario de Estado haya emitido (sin haberla revocado) una orden retirando (sección 11) o suspendiendo (sección 12, apartado A) la autorización de una compañía para operar en el negocio del seguro;_ cuando el Secretario de Estado considere que la compañía no ha cumplido con la obligación de mantener un margen mínimo de solvencia (sección 23), o con las obligaciones relativas a la localización y unidad monetaria de los activos (sección 35);_ cuando el Secretario de Estado considere que los pasivos de la compañía no han sido calculados de conformidad con la normativa sobre valoración, o con los métodos contables aceptados;_ cuando el Secretario de Estado considere que la compañía no tiene cubiertas sus deudas mediante activos con los niveles de seguridad, rentabilidad y liquidez adecuados (sección 35, apartado A)

La sección 45 de la Ley, modificada por el Reglamento (Tercera Directiva de seguros) de compañías de seguros de 1994, confiere al Secretario de Estado un poder residual «para emprender las acciones que considere necesarias con el fin de proteger a los asegurados existentes y a los asegurados potenciales de la compañía frente al riesgo de que ésta no se halle en condiciones de satisfacer sus deudas o, en caso de las inversiones a largo plazo, de satisfacer las expectativas razonables de los asegurados presentes y futuros». Este poder residual, que solamente puede ser ejercido cuando el Secretario de Estado considere que no es posible alcanzar dichos fines mediante el simple ejercicio de los poderes mencionados expresamente por la Ley en las secciones 38 a 44, incluye la facultad conferida al Secretario de Estado de restringir la libertad de la compañía para disponer de sus activos. El apartado 2 de la sección 45 repite básicamente los motivos enumerados en la sección 37, apartado 3, por los que el Secretario de Estado puede restringir la libre disposición de sus activos por parte de la compañía.

Con respecto a las formalidades que es preciso observar, la Ley preceptúa que en el ejercicio de cualquiera de las facultades otorgadas, el Secretario de Estado deberá «declarar los motivos por los que las ejerce» Para restringir el derecho de libre disposición de sus activos a una compañía, el Secretario de Estado debe solicitar una autorización judicial. La sección 40, apartado A, determina las circunstancias en las que el juez puede conceder la autorización solicitada por el Secretario de Estado. La restricción de ese derecho se limita a los «pasivos dentro de la CE» que tenga la compañía. De las disposiciones citadas anteriormente se deduce que la capacidad del Secretario de Estado para bloquear los activos de una compañía de conformidad con la legislación británica es mayor que la que confiere la Directiva a las autoridades competentes de los Estados miembros. Con otras palabras, el Secretario de Estado puede limitar la libre disposición de activos de una compañía en un mayor número de casos que los autorizados, de forma excepcional, por la Directiva. Sin embargo, el ejercicio de este poder para bloquear los activos de una compañía por parte del Secretario de Estado está sujeto a determinadas formalidades —incluyendo la necesidad de solicitar una autorización judicial— que no están contempladas en la Directiva.



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La aplicabilidad del artículo 12 a la crisis de Equitable Life no está clara. El regulador británico sostuvo que dicho artículo carecía de relevancia, y justificó el hecho de no haber intervenido en los años noventa afirmando que, «Equitable siempre ha sido solvente, y en su documentación oficial ha declarado siempre que cumplía con los requisitos de solvencia exigidos por la normativa» (David STRACHAN, tal como figura en H4). Puesto que formalmente ELAS ha respetado en todo momento el margen de solvencia, nunca se puso en marcha el procedimiento señalado en el apartado 3 del artículo. Para mayor información acerca de este punto, véase la sección relativa al artículo 25 sobre el margen de solvencia, así como la Parte III sobre el sistema regulador.

Divergencias entre la Tercera Directiva y las normas que la desarrollan: la legislación británica confiere al Secretario de Estado, de acuerdo con la Tercera Directiva, el poder de intervenir en el caso de compañías de seguros en dificultades. Sin embargo, contrariamente a la Directiva, el Secretario de Estado puede exigir la presentación de un plan de saneamiento o de un plan de financiación a corto plazo. Además de ello, el Secretario de Estado puede restringir la libre disposición de activos de la compañía en un mayor número de casos que los contemplados por la Tercera Directiva.

Artículo 13 - Revocación de la autorización (artículos 26 de la Primera Directiva y 39 de la DC)


Este artículo armoniza los motivos para revocar la autorización concedida a una compañía de seguros por la autoridad competente del Estado miembro de origen. Por otra parte, esta norma establece determinadas obligaciones para el Estado miembro de origen y para el Estado miembro de destino en caso de revocación. Trata igualmente de algunas formalidades que deben ser respetadas en el procedimiento.

Texto del artículo

Artículo 13

El artículo 26 de la Directiva 79/267/CEE se sustituye por el texto siguiente: «Artículo 261. La autorización concedida a la empresa de seguros por la autoridad competente del Estado miembro de origen podráser retirada por esta autoridad cuando la empresa: a) no haga uso de la autorización en un plazo de doce meses, renuncie a ella expresamente o cese de ejercer su actividad durante un período superior a seis meses, a menos que el Estado miembro haya previsto la caducidad de la autorización en estos supuestos;b) no cumpla ya las condiciones de acceso;c) no haya podido llevar a efecto, en el plazo fijado, las medidas previstas en el plan de saneamiento o en el plan de financiación contemplados en el artículo 24;d) incumpla de manera grave las obligaciones que le incumban en virtud de la regulación que le sea aplicable. En caso de revocación o de caducidad de la autorización, la autoridad competente del Estado miembro de origen informará de ello a las autoridades competentes de los restantes Estados miembros, que adoptarán las medidas oportunas para impedir que la empresa inicie nuevas operaciones en su territorio, tanto en régimen de derecho de establecimiento como en régimen de libre prestación de servicios. Asimismo, en colaboración con las mencionadas autoridades, la autoridad competente del Estado miembro de origen adoptará las medidas que resulten oportunas para salvaguardar los intereses de los asegurados y, en particular, restringirá la libre disposición de los activos de la empresa, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 24, apartado 1, apartado 2, párrafo segundo y apartado 3, párrafo segundo.


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2. Toda decisión de revocar una autorización deberá motivarse de manera precisa y notificarse a la empresa interesada.

Observaciones en relación con la transposición en el Reino Unido

En la legislación británica se preveían ya una serie de motivos para revocar la autorización, antes de la adopción de la Tercera Directiva de seguros de vida (por ejemplo, cuando la compañía no hubiera hecho uso de su autorización en un plazo de doce meses; o cuando renunciase expresamente a ella; o si incumpliese las condiciones de acceso). En caso de que la compañía deje de ejercer su actividad durante un período superior a seis meses, las disposiciones británicas autorizan al Secretario de Estado a revocar la autorización cuando la compañía «deje de realizar operaciones de seguro de cualquier tipo», pero no condiciona el derecho de revocación que posee el Secretario de Estado a que haya transcurrido previamente un período de seis meses. En cuanto al incumplimiento de las medidas previstas en el plan de saneamiento, la legislación del Reino Unido otorga al Secretario de Estado un amplio margen para revocar la autorización cuando estime que la compañía ha dejado de cumplir con cualquiera de las obligaciones a que está sometida en virtud de la Ley de compañías de seguros y la Ley de servicios financieros de 1986.

Incumplimiento «de manera grave» de las obligaciones que le incumben: esta precisión no se incluye en la legislación británica, y el Secretario de Estado puede revocar la autorización concedida a una compañía cuando incumpla sus obligaciones, incluso aunque tal incumplimiento no sea «grave». Puede revocar la autorización si considera que no se estácumpliendo en la actualidad alguno de los criterios de gestión sana y prudente, o que no se ha cumplido en el pasado, o que existe el riesgo de que no se vaya a cumplir en el futuro.

Obligaciones del Reino Unido como Estado miembro de origen en el caso de revocación de la autorización de una compañía británica que opere en otros Estados miembros distintos del Reino Unido: la Directiva dispone que el Estado miembro de origen debe tomar todas las medidas necesarias para salvaguardar los intereses de los asegurados, en particular restringiendo a la compañía de seguros la libre disposición de sus activos. Conforme a la legislación británica, el Secretario de Estado posee la capacidad para restringir la libre disposición de activos no solamente cuando haya emitido (sin haberla anulado) una orden revocando la autorización de la compañía, sino también cuando haya ordenado la suspensión de dicha autorización.


Esta disposición habría supuesto para el regulador británico la obligación de revocar la autorización de ELAS, inter alia, si esta última hubiera incumplido «de manera grave las obligaciones que le incumbían en virtud de la regulación aplicable». Algunas de las declaraciones recogidas (WE 2, 4, 6-8, 14-17, 22-23, 31, 33-34, 36, 44, 51-54, 69, 72, 79 and 84) señalan que Equitable incumplió ciertamente de manera grave a este respecto. Sin embargo, el regulador no consideró nunca que se cumplían las condiciones para aplicar este artículo. Para mayor detalle, véase la sección II.2 «Otras denuncias relacionadas con la transposición».

Divergencias entre la Tercera Directiva y las normas que la desarrollan: la Directiva dispone que el Estado miembro de origen debe notificar a las autoridades competentes de los otros


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Estados miembros. La norma nacional que desarrolla la Directiva no establece que el Secretario de Estado deba informar a la autoridad competente de los otros Estados miembros.

Artículo 15 - Secreto profesional (artículo 16 de la DC)


Este artículo establece la obligación de mantener el secreto profesional con el fin de preservar la confidencialidad de la información, introduciendo además una serie de excepciones a dicha obligación. Define los propósitos para los que las autoridades competentes pueden utilizar la información confidencial, enumerando las circunstancias y condiciones en que deberá tener lugar el intercambio de información confidencial entre las autoridades competentes de los Estados miembros, o entre éstas y otros órganos distintos, como pueden ser otras autoridades de control, actuarios independientes, bancos centrales y otros departamentos.

Texto del artículo

Artículo 15

1. Los Estados miembros establecerán que todas las personas que ejerzan o hayan ejercido una actividad para las autoridades competentes, así como los auditores o expertos encargados por las autoridades competentes, tengan que guardar el secreto profesional. Este secreto implica que las informaciones confidenciales que reciban a título profesional no podrán ser divulgadas a ninguna persona o autoridad, salvo en forma sumaria o agregada, de manera que las empresas de seguros individuales no puedan ser identificadas, sin perjuicio de los supuestos regulados por el Derecho penal. No obstante, cuando se trate de empresas de seguros que se hayan declarado en quiebra o cuya liquidación forzosa haya sido ordenada por un tribunal, las informaciones confidenciales que no se refieran a terceras partes implicadas en intentos de reflotar la empresa podrán ser divulgadas en el marco de procedimientos civiles o mercantiles.2. El apartado 1 no será obstáculo para que las autoridades competentes de los diferentes Estados miembros procedan a los intercambios de información previstos en las Directivas aplicables a las empresas de seguros. Dichas informaciones estarán sujetas al secreto profesional contemplado en el apartado 1.3. Los Estados miembros sólo podrán celebrar acuerdos de cooperación, con las autoridades competentes de países terceros, que establezcan intercambios de información, en la medida en que las informaciones comunicadas queden protegidas por garantías de secreto profesional al menos equivalentes a las contempladas en el presente artículo. 4. La autoridad competente que, en virtud de los apartados 1 ó 2, reciba información confidencial podrá solamente utilizarla en el ejercicio de sus funciones: - para el examen de las condiciones de acceso a la actividad de seguro y para facilitar el control de las condiciones del ejercicio de la actividad, en particular en materia de supervisión de las provisiones técnicas, del margen de solvencia, de la organización administrativa y contable y del control interno, o- para la imposición de sanciones, o- en el marco de un recurso administrativo contra una decisión de la autoridad competente, o- en el marco de procedimientos jurisdiccionales entablados en virtud del artículo 50 o de disposiciones especiales previstas en las directivas adoptadas en el ámbito de las empresas de seguros. 5. Los apartados 1 y 4 no serán obstáculo para el intercambio de información, dentro de un mismo Estado miembro, cuando existan varias autoridades competentes, o, entre Estados miembros, entre autoridades competentes y: - las autoridades en las que recaiga la función pública de supervisión de las entidades de crédito y de las otras instituciones financieras, así como las autoridades encargadas de la supervisión de los mercados financieros,- los órganos implicados en la liquidación y la quiebra de las empresas de seguros y otros procedimientos similares, y- las personas encargadas del control legal de las cuentas de las empresas de seguros y de las demás entidades financieras,para el cumplimiento de su misión de vigilancia, así como para la transmisión, a los órganos encargados de la gestión de procedimientos (obligatorios) de liquidación o de fondos de garantía, de la información necesaria para el cumplimiento de su función. La información recibida por dichas autoridades, órganos y personas quedará sujeta al secreto profesional contemplado en el apartado 1.6. Además, no obstante lo dispuesto en los apartados 1 y 4, los Estados miembros podrán autorizar, en virtud de


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disposiciones legales, la comunicación de ciertas informaciones a otros departamentos de sus administraciones centrales responsables de la aplicación de la legislación de supervisión de las entidades de crédito, las entidades financieras, los servicios de inversión y las empresas de seguros, así como a los inspectores designados por dichos departamentos. No obstante, dichas comunicaciones sólo podrán facilitarse cuando ello sea necesario por razones de supervisión prudencial. Sin embargo, los Estados miembros establecerán que las informaciones recibidas con arreglo a los apartados 2 y 5 y las obtenidas por medio de las verificaciones in situ contempladas en el artículo 16 de la Directiva 79/267/CEE no puedan en ningún caso ser objeto de las comunicaciones contempladas en el presente apartado, salvo acuerdo expreso de la autoridad competente que haya comunicado las informaciones o de la autoridad competente del Estado miembro en el que se haya efectuado la verificación in situ.


Con arreglo a la legislación británica, las restricciones a la divulgación de información se rigen por la sección 41, apartado A, y por el apéndice 2B de la Ley de compañías de seguros de 1982, incluida como regla 26 del Reglamento (Tercera Directiva de seguros)de compañías de seguros de 1994 en aplicación de la Tercera Directiva de seguros de vida, modificada por la regla 20 del Reglamento de instituciones financieras (control prudencial) de 1996, con la que se desarrollaba la Directiva 95/96/CE.

Obligación de secreto profesional: al nivel nacional, la obligación de secreto profesional está definida en el apartado 1 del apéndice 2B de la Ley. En cuanto a su alcance, la obligación atañe a «cualquier persona» que divulgue «información restringida»contraviniendo lo dispuesto en el apartado 1. «Información restringida» se refiere a la información obtenida por el Secretario de Estado para los fines previstos por la Ley o por otras normas y reglamentos en aplicación de la Ley, así como en la realización de las funciones legales correspondientes, relativa a las operaciones y otras cuestiones concernientes a «personas relevantes», esto es, a «cualquier compañía, ya sea del Reino Unido, de la CE o no perteneciente la CE, o a cualquier consejero, director, director ejecutivo, apoderado general, agente o empleado de una de esas compañías». El apartado 5 extiende la obligación de no revelar información confidencial a la información suministrada al Secretario de Estado en relación con las funciones conferidas con arreglo a la ley por el órgano de control de un Estado miembro distinto del Reino Unido, u obtenida con idénticos fines en otro Estado miembro por el Secretario de Estado, o por cualquier persona que actúe en su nombre. Es posible afirmar que el alcance de la obligación impuesta por la norma nacional es más amplio que el derivado de la Directiva, dado que vincula a «cualquier persona» (y no sólo a aquellas personas que colaboren o hayan colaborado con la autoridad competente). Por otra parte, la norma nacional establece de forma expresa que la «información restringida» abarca no solamente la información relativa a las compañías de seguros en cuanto tales, sino también aquella relativa a sus ejecutivos y empleados. Por último, la norma nacional va más allá que la Directiva al imponer sanciones a quienes quebranten la obligación de no divulgar información contraviniendo las condiciones consignadas en el apartado 1.

Intercambio de información entre las autoridades competentes de un Estado miembro y otras autoridades competentes u órganos relevantes: por cuanto se refiere al Reino Unido, el apartado 3 del apéndice 2B alude a los casos en que el Secretario de Estado está autorizado a revelar información con el fin de facilitar el cumplimiento de sus obligaciones a otras autoridades reguladoras, y el apartado 4 se refiere a otras divulgaciones autorizadas con el


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fin de facilitar el cumplimiento de sus obligaciones a otros órganos relevantes. De conformidad con la Directiva, en todos los casos de divulgación permitida, la autorización se concede a las autoridades de control o de regulación, o bien a otros órganos relevantes identificados expresamente por la legislación nacional, y la finalidad de la autorización consiste en permitir que dichos órganos puedan cumplir sus funciones. Además de esto, las normas nacionales disponen expresamente que la información divulgada no puede usarse más que para los fines específicos señalados, e impone sanciones penales para las personas que utilicen la información desobedeciendo las normas.


Este artículo es relevante en relación con los intercambios (o con la ausencia de los mismos) de correspondencia entre el regulador británico y los reguladores irlandés y alemán. Para mayor información sobre este punto, véase la Parte III sobre el sistema regulador y la Parte IV sobre las vías de recurso. En WE-Conf 9 se incluye una lista de correspondencia confidencial entrereguladores acerca del caso ELAS.

En relación con las obligaciones de los auditores, véase la referencia al artículo 17 de la DC. A lo largo de todo el procedimiento han surgido preguntas acerca de las actuaciones de los auditores de ELAS. Sin embargo, el mandato de la Comisión EQUI no cubre explícitamente esta área. El nuevo equipo directivo presentó en 2001 una demanda contra los anteriores auditores de ELAS (Ernst&Young), que fue finalmente desestimada.

Divergencias entre la Tercera Directiva y las normas que la desarrollan: Las normas del Reino Unido establecen que la información no será considerada «información restringida»cuando «se trate de información en forma de resumen», o cuando «la información se presente de tal forma que no sea posible deducir informaciones relativas a una persona concreta». En su formulación actual, la norma británica contradice la Directiva, al permitir una nueva excepción a la obligación de secreto profesional, esto es, al admitir la divulgación de información «en forma de resumen». Frente a ello, lo que la Directiva admite es la divulgación de información «en forma de resumen [o con datos acumulados], de forma tal que no sea posible identificar a las compañías de seguros individuales.»

Artículo 19 - Primas para las nuevas operaciones (artículo 21 de la DC)


Este artículo contiene algunas orientaciones de carácter general sobre la forma correcta de calcular las primas para las nuevas operaciones, a saber: deberán ser suficientes, según hipótesis actuariales razonables, para permitir a la compañía satisfacer sus obligaciones y constituir las provisiones técnicas suficientes. A tal fin, las únicas aportaciones que es preciso tener en cuenta son las correspondientes a las primas y a otras fuentes de ingresos de carácter sistemático y permanente.

Texto del artículo


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Artículo 19

Las primas para las nuevas operaciones deberán ser suficientes, según hipótesis actuariales razonables, para permitir a la empresa de seguros satisfacer el conjunto de sus compromisos, y en particular constituir las provisiones técnicas adecuadas. A tal efecto, se podrán tener en cuenta todos los aspectos de la situación financiera de la empresa de seguros, sin que la aportación de recursos ajenos a estas primas y a sus productos tenga un carácter sistemático y permanente que pudiera poner en peligro en el tiempo la solvencia de dicha empresa.

Observación sobre la transposición en el Reino Unido

Estas normas fueron transpuestas a la legislación británica por el Reglamento (Tercera Directiva de seguros) de compañías de seguros de 1994. La regla 18 insertó la sección 35, apartado B en la Ley de compañías de seguros de 1982, lo que implica la correcta transposición de la Directiva, incluyendo sus directrices para el cálculo correcto de las prima. La legislación británica va más allá de lo preceptuado en la Directiva, y exige que el actuario designado de una compañía que realiza operaciones a largo plazo certifique que las primas correspondientes a los contratos suscritos durante el ejercicio económico, y los ingresos derivados de las mismas, cumplen con estos requisitos.


No existe un vínculo claro con el caso. Para más información sobre este punto, véase la Parte III sobre el sistema regulador.

Divergencias entre la Tercera Directiva y las normas que la desarrollan: No se han encontrado.

Artículo 20 - Activos representativos de las provisiones técnicas (artículo 22 de la DC)


Este artículo ofrece algunas directrices de carácter genérico acerca de los criterios que los activos representativos de las provisiones técnicas deben tratar de cumplir: tienen que garantizar la seguridad, el rendimiento y la liquidez de las inversiones de la compañía, y su diversificación y dispersión deberán ser las adecuadas.

Texto del artículo

Artículo 20

Los activos representativos de las provisiones técnicas deberán tener en cuenta el tipo de operaciones efectuadas por la empresa a fin de garantizar la seguridad, el rendimiento y la liquidez de las inversiones de la empresa, que velará por una diversificación y una dispersión adecuada de dichas inversiones.


Estas normas fueron transpuestas a la legislación británica por el Reglamento (Tercera


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Directiva de seguros) de compañías de seguros de 1994.


No existe un vínculo claro con el caso. Sería necesario revisar la estrategia de inversión de ELAS a lo largo de varios años, incluso décadas, para averiguar si los activos representativos de las provisiones técnicas eran seguros y diversificados. En cualquier caso, el principal punto que se debate en el caso no se refiere tanto a los criterios de inversión de los activos representativos de las provisiones técnicas como a la posible falta de reservas suficientes. Para más información sobre este punto, véase la Parte III sobre el sistema regulador.


Artículo 22 - Reglas para la diversificación de las inversiones


Este artículo se refiere a las reglas y principios que los Estados miembros deben observar al regular las inversiones de las compañías de seguros. Contempla, por un lado, límites de inversión en activos específicos y, por otro, principios generales sobre los tipos de activos admisibles en que se pueden materializar las inversiones.

Texto del artículo

Artículo 22

1. El Estado miembro de origen exigirá a cada empresa de seguros, en lo relativo a los activos representativos de sus provisiones técnicas, que ésta no invierta más de: a) el 10 % del total de sus provisiones técnicas brutas en un terreno o en una construcción o en varios terrenos o construcciones suficientemente próximos para que puedan considerarse de hecho como una única inversión;b) 5 % del total de sus proviones técnicas brutas en acciones y otros valores negociables asimilables a las acciones, en bonos, obligaciones y otros instrumentos del mercado monetario y de capitales de una misma empresa o en préstamos concedidos al mismo prestatario, considerados en su conjunto, siendo los préstamos distintos de los concedidos a una autoridad estatal, regional o local o a una organización internacional en la que participen uno o varios Estados miembros. Este límite podrá aumentarse al 10 % si la empresa no invierte más del 40 % de sus provisiones técnicas brutas en préstamos o títulos correspondientes a emisores y a prestatarios en los cuales coloque más del 5 % de sus activos;c) 5 % del importe total de sus provisiones técnicas brutas en préstamos no garantizados, de los cuales el 1 % por un solo préstamos no garantizado, distintos de los préstamos concedidos a las entidades de crédito, a las empresas de seguros, en la medida permitida por el artículo 8 de la Directiva 79/267/CEE, y a las empresas de inversiones establecidos en un Estado miembro. Dichos límites podrán elevarse a 8 % y 2 %, respectivamente, a raíz de una decisión que adopte la autoridad competente del Estado miembro de origen para cada caso;d) el 3 % del importe total de las provisiones técnicas brutas en caja;e) el 10 % del importe total de las provisiones técnicas brutas en acciones, otros títulos asimilables a las acciones, y obligaciones, que no se negocien en un mercado regulado. 2. La falta de limitación en el apartado 1 a la inversión en una categoría de activos determinada no se entenderá en el sentido de que los activos incluidos en dicha categoría deban admitirse sin limitación para la representación de las provisiones técnicas. El Estado miembro de origen establecerá reglas más detalladas que fijen las condiciones de utilización de los activos admisibles. Dicho Estado miembro velará en particular para que, en el momento de determinar y de aplicar dichas reglas, se respeten los principios siguientes: i) los activos representativos de las provisiones técnicas deberán estar lo suficientemente diversificados y dispersos para garantizar que no existe dependencia excesiva de una categoría de activos determinados, de un sector de inversión


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particular o de una inversión particular;ii) las inversiones en activo que presenten un nivel elevado de riesgo, ya sea debido a su naturaleza o a la calidad del emisor, deberán limitarse a niveles prudentes;iii) las limitaciones a categorías particulares de activos tendrán en cuenta el trato concedido al reaseguro para el cálculo de las provisiones técnicas;iv) cuando se trate de activos que representen una inversión en una empresa filial que, por cuenta de la empresa de seguros, gestione la totalidad o una parte de las inversiones de dicha empresa de seguros, el Estado miembro de origen tendrá en cuenta, para la aplicación de las reglas y de los principios enunciados en el presente artículo, los activos subyacentes en posesión de la empresa filial; el Estado miembro de origen podrá aplicar el mismo trato a los activos en posesión de otras filiales;v) se deberá a un nivel prudente el porcentaje de los activos representativos de las provisiones técnicas que sean objeto de inversiones no líquidas;vi) cuando los activos incluyan préstamos a determinadas entidades de crédito u obligaciones emitidas por determinadas entidades de crédito, el Estado miembro de origen podrá tener en cuenta, para la aplicación de las reglas y de los principios contenidos en el presente artículo, los activos subyacentes en posesión de dichas entidades de créditos. No se podrá aplicar este trato sino en la medida en que la entidad de crédito tenga su domicilio social en uno de los Estados miembros, sea propiedad exclusiva del Estado miembro en cuestión y/o de sus autoridades locales y cuando sus actividades, de conformidad con sus estatutos, consistan en la concesión, por su intermediario, de préstamos al Estado miembro o a las autoridades locales o de préstamos garantizados por estos últimos o incluso de préstamos a organismos estrechamente vinculados al Estado miembro o a las autoridades locales. 3. En el marco de las reglas detalladas por las que se fijen las condiciones de utilización de los activos admisibles, el Estado miembro tratará de forma más limitativa: - los préstamos que no estén acompañados de una garantía bancaria, de una garantía concedida por empresas de seguros, de una hipoteca o de cualquier otra forma de seguridad, respecto a los préstamos que sí lo están;- los OICVM que no estén coordinados de conformidad con la Directiva 85/611/CEE (¹) y cualquier otro fondo de inversión, en relación con los OICVM coordinados de conformidad con la misma Directiva;- los títulos no negociables en un mercado regulado en relación con aquellos que lo sean;- los bonos, obligaciones y cualquier otro instrumento del mercado monetario y de capitales cuyos emisores no sean Estados, una de sus administraciones regionales o locales o empresas que pertenezcan a la zona A de conformidad con la Directiva 89/647/CEE (²) o cuyos emisores sean organizaciones internacionales a las que no pertenezca un Estado miembro de la Comunidad, en relación con los mismos instrumentos financieros cuyos emisores presenten dichas características. 4. Los Estados miembros podrán elevar el límite contemplado en la letra b) del apartado 1 hasta el 40 % para (¹) Directiva 85/611/CEE del Consejo, de 20 de diciembre de 1985, por la que se coordinan las disposiciones legales reglamentarias y administrativas sobre determinados organismos de inversión colectiva en valores mobiliarios (OICVM) (DO no L 375 de 31. 12. 1985, p. 3). Directiva modificada por la Directiva 88/220/CEE (DO no L 100 de 19. 4. 1988, p. 31). (²) Directiva 89/647/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1989, sobre el coeficiente de solvencia de las entidades de crédito (DO no L 386 de 30. 12. 1989, p. 14). determinadas obligaciones, cuando sean emitidas por una entidad de crédito con domicilio social en un Estado miembro y sujeta, en virtud de una ley, a un control público particular destinado a proteger a los poseedores de dichas obligaciones. En particular, las sumas procedentes de la emisión de dichas obligaciones deberán invertirse, conforme a la ley, en activos que cubran de manera suficiente, durante todo el período de validez de las obligaciones, los compromisos derivados de ellas y que se asignan por privilegio al reembolso del capital y al pago de los intereses corridos en caso de incumplimiento del emisor. 5. Los Estados miembros no podrán exigir a las empresas de seguros que inviertan en determinadas categorías de activos. 6. No obstante lo dispuesto en el apartado 1, en circunstancias excepcionales, y a instancia de la empresa de seguros, el Estado miembro de origen podrá autorizar, por un período limitado y mediante decisión debidamente motivada, excepciones a las reglas establecidas en las letras a) a e) del apartado 1, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 20.


La legislación británica no impone restricciones directas a la selección de inversiones de las compañías. Sin embargo, las normas sobre valoración de activos ejercen una influencia indirecta considerable sobre las políticas de inversión. Al definir determinadas categorías de activos como inadmisibles, o al limitar el valor de aquellos activos que pueden ser tenidos en cuenta a efectos reguladores, las normas sobre valoración de activos impulsan a las compañías a adoptar una dispersión prudente en activos de bajo riesgo relativo, en


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31 Véanse los comentarios sobre el artículo 21.1. en WE 20, informeWilde Sapte, 'Sección II.2.2' de esta Parte.

consonancia con las disposiciones de la Directiva sobre diversificación de las inversiones.

Límites de inversión en determinados activos: La Directiva establece determinados límites de inversión en algunos tipos de activos, expresados en términos de porcentaje sobre el total de las provisiones técnicas brutas. Por ejemplo, no se permite invertir más del 10 % en un terreno, o más del 3 % en caja, etc. De forma similar, la legislación británica incluye reglas que señalan un valor máximo admisible para cada tipo de los activos que pueden ser tomados en cuenta a efectos reguladores.

La regla 57 determina que, cuando el riesgo total de la compañía respecto a activos de un mismo tipo exceda del «valor máximo admisible» para el tipo de activos en cuestión, «no serán tomados en cuenta otros activos en cuantía igual al exceso de inversión». La regla 57 continúa definiendo el «valor máximo admisible» para una compañía que realice operaciones a largo plazo como la cantidad equivalente al porcentaje del «volumen de negocio a largo plazo» especificado en el apéndice 12, parte I.

A diferencia de la Directiva, la legislación británica impone las restricciones porcentuales haciendo referencia, no a las provisiones técnicas, sino al «volumen de negocio a largo plazo». El DTI sostuvo que no era necesario introducir ningún cambio, ya que las normas británicas eran, en la mayoría de los casos, más prudentes que las reglas definidas en la Directiva. 31

Por ejemplo, el valor máximo admisible para el efectivo en caja es el 3 % del volumen de negocio a largo plazo. La regla británica no prescribe expresamente que las compañías de seguros no puedan invertir más del 3 % en caja; lo que prescribe es que, si la compañía invierte más del 3 % en caja, el exceso de inversión no será incluido en la valoración de ese tipo de activo.

En algunos casos, los totales acumulados de límites de riesgo previstos por la legislación nacional son más prudentes que los marcados por la Directiva. Por ejemplo, la Directiva limita la inversión en un único terreno al 10 % de total de sus provisiones técnicas brutas, mientras que la norma nacional limita el total acumulado de riesgo en un terreno al 5 % del volumen de negocio a largo plazo de la compañía. En otros casos los límites coinciden, por ejemplo cuando se trata de acciones no cotizadas (10 %) y de efectivo en caja (3 %). La norma británica establece además algunos límites no contemplados por la Directiva, como son por ejemplo un 5 % en fondos de inversión autorizados, un 5 % en equipos informáticos, y un 2,5 % en equipos de oficina.


La relación de este artículo con el caso es consecuencia de los términos del apartado 6, donde se introduce una cláusula de excepción a los requisitos establecidos en el resto del artículo. De acuerdo con esta disposición, «en circunstancias excepcionales» y «a instancia de la empresa de seguros», el Estado miembro de origen podrá autorizar «por un período limitado» y «mediante decisión debidamente motivada» excepciones a las reglas establecidas en el apartado 1.


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Es necesario examinar lo anterior en el contexto del artículo 25 sobre márgenes de solvencia, y del artículo 21 sobre los activos autorizados para representar las provisiones técnicas. Se trata aquí de saber si la legislación del Reino Unido confiere al regulador (Secretario de Estado) unas facultades más amplias que las definidas en la Directiva para dejar en suspenso la aplicación de las normas sobre regulación prudencial. Por cuanto se refiere al Reino Unido, conforme a la sección 68 de la Ley de compañías de seguros de 1982, el Secretario de Estado, a instancia o con el consentimiento de una compañía de seguros, puede suspender la aplicación de las normas de control prudencial. El ejercicio de esta facultad no está constreñido por las restricciones mencionadas en la Directiva (por ejemplo «circunstancias excepcionales», «por un período limitado», «mediante decisión debidamente motivada»). La norma establece que la decisión del Secretario de Estado «podrá estar sujeta a condiciones», con lo que claramente se atribuye al regulador la capacidad de decidir discrecionalmente si debe o no imponer condiciones. Parece que se trata de poderes más amplios que los definidos en la Directiva.

Unos poderes de esta clase implican el riesgo de ser ejercidos de forma complaciente, debilitando con ello la aplicación de las normas armonizadas. Por este motivo surgen algunas dudas sobre la compatibilidad de la sección 68 de la Ley de compañías de seguros 1982 con la Tercera Directiva de seguros de vida. Véanse otras consideraciones en la sección relativa al artículo 25, sobre el margen de solvencia.

Artículo 29 - Condiciones del seguro y de las primas (artículo 34 de la DC)


La finalidad de este artículo consiste en promover la adopción por los Estados miembros de prácticas comerciales menos restrictivas. Prohíbe que los Estados miembros exijan la aprobación previa de las condiciones de las pólizas, escalas de primas, bases técnicas utilizadas para calcular las primas y las provisiones técnicas, al igual que los formularios y demás impresos que la compañía de seguros se proponga utilizar en sus relaciones con los asegurados.

Texto del artículo

Artículo 29

Los Estados miembros no establecerán disposiciones por las cuales se requiera la aprobación previa o la comunicación sistemática de las condiciones generales y especiales de las pólizas de seguro, de las tarifas, de las bases técnicas, utilizadas en particular para el cálculo de las tarifas y de las provisiones técnicas, de los formularios y demás impresos que la compañía de seguros se proponga utilizar en sus relaciones con los asegurados. No obstante lo dispuesto en el párrafo primero y con el solo fin de controlar el cumplimiento de las disposiciones nacionales relativas a los principios actuariales, el Estado miembro de origen podrá exigir la comunicación sistemática de las bases técnicas utilizadas para el cálculo de las tarifas y de las provisiones técnicas, sin que dicha exigencia pueda constituir para la compañía una condición previa al ejercicio de su actividad. A más tardar cinco años después de la fecha de puesta en aplicación de la presente Directiva, la Comisión presentará al Consejo un informe sobre la aplicación de estas disposiciones.


Las disposiciones de la Directiva fueron transpuestas a la legislación del Reino Unido


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mediante la regla 4 y el apéndice 1, apartado 11, del Reglamento de compañías de seguros de 1994. De acuerdo con dichas normas, los solicitantes ya no necesitan presentar información acerca de las condiciones generales o especiales de las pólizas o contratos que vayan a ser utilizados por la compañía de seguros. El Reglamento de compañías de seguros de 1981 exigía dicha información, pero desde la entrada en vigor del Reglamento de 1994 el solicitante solamente necesita suministrar información sobre «la clase de compromiso que la compañía se propone cubrir», no sobre los temas arriba indicados.


No está clara. Para más información acerca de este punto, véase la Parte III sobre el sistema regulador.


Artículo 30 - Plazo de renuncia (artículos 15 de la Segunda Directiva y 35 de la DC)


Este artículo establece que los Estados Miembros procurarán que el asegurado disponga de un plazo de renuncia de entre 14 y 30 días, a partir del momento en que sea informado sobre la conclusión del contrato.

Texto del artículo

Artículo 30

1. En el párrafo primero del apartado 1 del artículo 15 de la Directiva 90/619/CEE se suprimirán las palabras «suscrito en uno de los casos contemplados en el título III». 2. El apartado 2 del artículo 15 de la Directiva 90/619/CEE se sustituye por el texto siguiente: '2. Los Estados miembros podrán no aplicar las disposiciones del apartado 1 a los contratos de una duración igual o inferior a seis meses, ni cuando en razón de la situación del asegurado de seguro o de las condiciones en las cuales se celebra el contrato, el asegurado no necesite beneficiarse de esta protección especial. Los Estados miembros especificarán en su legislación los casos en los que el apartado 1 no será aplicable».


En su versión original, esta norma permitía que los Estados miembros no incluyesen un plazo de renuncia solamente en los contratos de duración inferior a seis meses. El artículo 30 de la Tercera Directiva de seguros de vida introdujo una segunda excepción, al permitir a los Estados miembros la no inclusión de un plazo de renuncia cuando, de acuerdo con la situación del asegurado o las circunstancias del contrato, no era necesaria una protección como ésta. La norma deja al arbitrio de cada Estado miembro la definición de los casos en los que no se aplica el plazo de renuncia, de conformidad con las directrices establecidas. El Reino Unido transpuso este artículo en su legislación a través del Reglamento de compañías de seguros de 1993 (cancelación) y el Reglamento de compañías de seguros de 1993 (cancelación nº 2), sustituidos posteriormente por el Reglamento de compañías de seguros de


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1994. La regla 2 del Reglamento de compañías de seguros de 1993 (cancelación) modifica la sección 75 (notificación legal del asegurador en relación con la póliza a largo plazo) y la sección 76 (derecho de renuncia a la transacción en relación con la póliza a largo plazo) de la Ley de compañías de seguros de 1982.


No está clara. Para más información acerca de este punto, véase la Parte III sobre el sistema regulador.



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II.1.3. Artículos relevantes de otras Directivas

Primera Directiva de seguros de vida (1LD), 1979/267/EC•

El artículo 18, apartado 3, sobre la utilización de los beneficios futuros (que pasó a ser el artículo 27, apartado 4 de la DC) [Véase igualmente, como contexto, el artículo 18 de la Tercera Directiva (provisiones técnicas), el artículo 21 (inclusión de activos en las provisiones técnicas) y el artículo 25 (solvencia) de esta misma Directiva.]

A petición y con justificación de la compañía ante la autoridad de control del Estado miembro sobre cuyo territorio estésituada la sede social, y con el acuerdo de esta autoridad: a) por un importe que represente el 50 % de los beneficios futuros de la compañía, el cual se obtendrá multiplicando el beneficio anual estimado por el multiplicador que represente la duración residual media de los contratos; este multiplicador podrá alcanzar el 10 como máximo; el beneficio anual estimado será la media aritmética de los beneficios obtenidos durante los cinco últimos años en las actividades enumeradas en el artículo 1. Las bases de cálculo del factor multiplicador del beneficio anual estimado, así como los elementos del beneficio obtenido, se fijarán de común acuerdo por las autoridades competentes de los Estados miembros en colaboración con la Comisión. Hasta el momento en que este acuerdo se obtenga, esos elementos se determinarán de conformidad con la legislación del Estado miembro sobre cuyo territorio la compañía (sede, agencia o filial) ejerza su actividad. Cuando las autoridades competentes hayan fijado el concepto de beneficios obtenidos, la Comisión presentará propuestas sobre la armonización de este concepto en el marco de una directiva dirigida a la armonización de las cuentas anuales de las compañías de seguro, y que incluya la coordinación prevista en el apartado 2 del artículo 1 de la Directiva 78/660/CEE (7);b) en caso de no hacerse zillmerización o en el caso de hacerse y que no alcanzase la sobreprima de adquisición incluida en la prima, por la diferencia entre la reserva matemática no zillmerizada o parcialmente zillmerizada, y una reserva matemática zillmerizada a una tasa de zillmerización igual a la sobreprima de adquisición contenida en la prima; este importe no podrá sin embargo exceder el 3,5 % de la suma de las diferencias entre los capitales «vida» y las reservas matemáticas, para el conjunto de los contratos en los que la zillmerización sea posible; pero esta diferencia seráeventualmente reducida con el importe de los gastos de adquisición no amortizados inscritos en el activo;c) en caso de acuerdo de las autoridades de control de los Estados miembros sobre cuyo territorio la compañía ejerce su actividad, por las plusvalías latentes resultantes de la subestimación de elementos del activo y de la sobrestimación de los elementos del pasivo, distintos de las reservas matemáticas y en la medida en que tales plusvalías no tengan un carácter excepcional.

Directiva Consolidada (DC), 2002/83/EC•

Artículo 17, auditoría (originalmente, artículo 5 de la Directiva 95/26/CE) [Véase también, como contexto, el artículo 15 de la Tercera Directiva, sobre el secreto profesional.]

1. Los Estados miembros dispondrán, como mínimo, que:a) toda persona autorizada con arreglo a la Directiva 84/253/CEE del Consejo(1) que ejerza en una compañía de seguros la función descrita en el artículo 51 de la Directiva 78/660/CEE del Consejo(2), en el artículo 37 de la Directiva 83/349/CEE o en el artículo 31 de la Directiva 85/611/CEE del Consejo(3) o cualquier otra función legal tendrá la obligación de señalar rápidamente a las autoridades competentes cualquier hecho o decisión sobre dicha compañía del que haya tenido conocimiento en el ejercicio de dicha función y que pueda:- constituir una vulneración del contenido de las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas que establecen las condiciones de autorización o que regulan de manera específica el ejercicio de la actividad de las compañías de seguros,o- perjudicar la continuidad de la explotación de la compañía de seguros, o- implicar la denegación de la certificación de cuentas o la emisión de reservas;b) se impondrá la misma obligación a esa misma persona por lo que respecta a los hechos y decisiones que llegara a conocer en el contexto de una función como la descrita en la letra a) ejercida en una compañía que tenga un vínculo estrecho resultante de un vínculo de control con la compañía de seguros en la que esta persona lleve a cabo la mencionada función.2. La divulgación de buena fe de hechos o decisiones mencionados en el apartado 1 a las autoridades competentes, por


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parte de las personas autorizadas con arreglo a la Directiva 84/253/CEE, no constituirá vulneración de las restricciones sobre divulgación de información impuesta por vía contractual o por cualquier disposición legal, reglamentaria o administrativa ni implicará para dichas personas ningún tipo de responsabilidad.

Directiva 2002/12/CE, Solvencia I•

Artículo 1, apartado 4, sobre la utilización de los beneficios futuros (originalmente artículo 18, apartado 3, de la Primera Directiva de seguros de vida) [Véase la sección sobre el artículo 25 de la Tercera Directiva.]

4. A petición debidamente justificada de la compañía ante la autoridad competente del Estado miembro de origen y con el acuerdo de dicha autoridad competente, el margen de solvencia disponible podrá estar constituido asimismo por:a) hasta el 31 de diciembre de 2009, un importe igual al 50 % de los beneficios futuros de la compañía, sin que exceda del 25 % del margen de solvencia disponible o, si es inferior, del margen de solvencia obligatorio. El importe de los beneficios futuros se obtendrá multiplicando el beneficio anual estimado por un factor que represente la duración residual media de los contratos. Este factor no podrá ser superior a 6. El beneficio anual estimado no excederá de la media aritmética de los beneficios obtenidos durante los cinco últimos ejercicios económicos en las actividades enumeradas en el punto 1 del artículo 1.Las autoridades competentes sólo podrán aceptar la inclusión de esta cantidad para el margen de solvencia disponible:i) cuando se presente un informe actuarial a las autoridades competentes justificando la probabilidad de que se produzcan estos beneficios en el futuro, yii) siempre que la parte de los beneficios futuros que surja de las plusvalías latentes netas mencionadas en la letra c) no haya sido ya tenida en cuenta;b) en caso de no haberse diferido la imputación de los gastos de adquisición (zillmerización) o en el caso de haberse diferido por importe inferior al que se deduce de los recargos para gastos de adquisición incluidos en las primas, la diferencia entre la provisión matemática no zillmerizada o parcialmente zillmerizada, y la provisión matemática zillmerizada a una tasa de zillmerización igual al recargo para gastos de adquisición contenido en la prima. Esta diferencia no podrá sin embargo exceder del 3,5 % de la diferencia entre los capitales asegurados de las operaciones de seguro de vida y las provisiones matemáticas correspondientes para el conjunto de los contratos en los que la zillmerización sea posible. El importe resultante será minorado con el importe de los gastos de adquisición diferidos que se reflejen en el activo;c) las plusvalías latentes netas resultantes de la valoración de elementos del activo, en la medida en que tales plusvalías latentes netas no tengan un carácter excepcional;d) la mitad de la fracción no desembolsada del capital social o del fondo inicial, sólo si la parte desembolsada alcanza el 25 % de dicho capital o fondo, computándose como máximo el 50 % del margen de solvencia disponible o, si es inferior, del margen de solvencia obligatorio.

Directiva 2005/1/CE sobre una nueva estructura organizativa para el Comisión de servicios •financieros

Artículos 5 al 8, por los que se establece el CESSPJ

Artículo 5Directiva 91/675/CEELa Directiva 91/675/CEE se modifica de la siguiente manera:1. En el título, las palabras «Comisión de Seguros» se sustituyen por las palabras «Comisión Europeo de Seguros y Pensiones de Jubilación».2. «Artículo 11. La Comisión estará asistida por el Comisión Europeo de Seguros y Pensiones de Jubilación creado por la Decisión 2004/9/CE [23] de la Comisión (en lo sucesivo denominado «el Comisión»).2. El presidente del Comisión Europeo de Supervisores de Seguros y Pensiones de Jubilación creado por la Decisión 2004/6/CE [24] de la Comisión participará en las reuniones del Comisión en calidad de observador.3. El Comisión podrá invitar a sus reuniones a expertos y observadores.4. La secretaría del Comisión correrá a cargo de la Comisión.


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3. «Artículo 21. El plazo contemplado en el apartado 6 del artículo 5 de la Decisión 1999/468/CE queda fijado en tres meses.2. El Comisión aprobará su reglamento interno.4. Se suprimen los artículos 3 y 4.

Artículo 6Directiva 92/49/CEEEn el artículo 40, apartado 10, primera frase, de la Directiva 92/49/CEE, las palabras "presentará al Comisión de Seguros, creado con arreglo a la Directiva 91/675/CEE, un informe en el que se resuman el" se sustituyen por las palabras "informará al Comisión Europeo de Seguros y Pensiones de Jubilación del».

Artículo 7Directiva 98/78/CE.La Directiva 98/78/CEE se modifica de la siguiente manera:1. El artículo 10 bis, apartado 3, se sustituye por el texto siguiente:«3. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 300, apartados 1 y 2, del Tratado, la Comisión, con la asistencia del Comisión Europeo de Seguros y Pensiones de Jubilación, examinará el resultado de las negociaciones mencionadas en el apartado 1 y la situación resultante.».2. El artículo 11, apartado 5, se sustituye por el texto siguiente:«5. A más tardar el 1 de enero de 2006, la Comisión presentará un informe sobre la aplicación de la presente Directiva, y, en su caso, sobre la necesidad de una armonización ulterior.».

Artículo 8Directiva 2002/83/CE.La Directiva 2002/83/CEE se modifica de la siguiente manera:1. En el artículo 46, apartado 9, primera frase, las palabras "la Comisión presentará al Comisión de Seguros un informe en el que se resuman el" se sustituirán por las palabras "la Comisión informará al Comisión Europeo de Seguros y Pensiones de Jubilación del».2. El artículo 58 se sustituye por el texto siguiente:«Artículo 58Información de los Estados miembros a la Comisióna) de cualquier autorización de una filial, directa o indirecta, de cuyas compañías matrices que se rijan por el Derecho de un tercer país.b) de cualquier adquisición, por parte de dichas compañías matrices, de participaciones en una compañía de seguros de la Comunidad que hiciera de esta última su filial.Cuando se conceda la autorización contemplada en la letra a) a una filial directa o indirecta de una o varias compañías matrices sujetas al Derecho de un tercer país, deberá especificarse la estructura del grupo en la notificación que las autoridades competentes dirijan a la Comisión y a las restantes autoridades competentes.».3. El artículo 65, apartado 1, se sustituye por el texto siguiente:"1. La Comisión estará asistida por el Comisión Europeo de Seguros y Pensiones de Jubilación creado por la Decisión 2004/9/CE de la Comisión [26].»


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32 Sobre la índole de las responsabilidades atribuidas a la Comisión Europea se trata extensamente en la Parte V del informe.

II.2. Otras declaraciones relativas a la transposición

II.2.1. Declaraciones prestadas por la Comisión

A modo de introducción, resulta oportuno recordar ante todo cuáles son las responsabilidades precisas de la Comisión en lo relativo a la transposición de la legislación de la UE32. El artículo 211 del Tratado de la CE establece que la Comisión recibe el encargo de vigilar la aplicación de las leyes comunitarias, lo cual significa:

1) comprobar si los Estados miembros han adoptado medidas nacionales de aplicación y las han notificado a la Comisión en el plazo establecido;2) comprobar si las medidas nacionales de transposición se ajustan al Derecho comunitario;3) garantizar el respeto de las disposiciones por parte de las entidades privadas o de entidades, y los organismos y autoridades públicas (cumplimiento).

La Comisión EQUI tuvo presente estas metas al considerar las declaraciones hechas por la Comisión. En primer lugar, el Director de la Unidad de Seguros Elmer TERTAK, en representación de la Comisión, asistió a la audiencia de EQUI celebrada el 23 de marzo de 2006 (declaración oral H1). Hubo asimismo otros intercambios por escrito. En segundo lugar, el Comisario Europeo de Mercado Interior, Charlie McCREEVY, prestó declaración el 23 de noviembre de 2006 (declaración oral H8). Durante estas comparecencias, la Comisión respondió a las preguntas planteadas por los miembros, presentando los documentos justificativos que le fueron solicitados sobre la transposición de las correspondientes directivas, e igualmente sobre su aplicación por las autoridades competentes durante el período de referencia, como también en relación con las acciones emprendidas por la Comisión para vigilar su aplicación. Entre estas declaraciones se incluyen el estudio sobre la aplicación de la Tercera Directiva en el Reino Unido, preparado por el despacho jurídico británico Wilde Sapte (WE 20), una relación de procedimientos de infracción (WE 19) y una lista de todos los documentos relacionados con ELAS en posesión de la Comisión, conteniendo cartas, correos electrónicos y documentos diversos (WE 39). La Comisión realizó además un estudio sobre el tema «Estado miembro de origen/Estado miembro de destino» (WE 41). En WE Conf-11 se recibieron otras informaciones: la revisión del estudio sobre la aplicación, información sobre los funcionarios responsables en el período de interés, sobre las personas responsables del despacho de abogados Wilde Sapte y sobre una variedad de asuntos.

Resumen de los temas manifestados en los declaraciones orales y escritas

1. Aplicación correcta y oportuna de la Tercera Directiva de seguros de vida

Sr. Elmér TERTAK, Director de Instituciones Financieras en la Dirección General de Mercado Interior y de Servicios de la Comisión, declaró que, de acuerdo con las pruebas a su disposición, «el Reino Unido aplicó correctamente la Tercera Directiva en tiempo y forma»(H1). Prueba de ello era el hecho de que el Estado miembro «notificó al Secretario General de


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la Comisión que había aplicado la Tercera Directiva de seguros de vida mediante carta fechada el 29 de junio de 1994.» En esta carta, el Reino Unido especifica que las medidas de aplicación «entrarán en vigor el 1 de julio de 1994, plazo fijado por la Directiva. De este modo, el Reino Unido ha respetado la fecha límite para la entrada en vigor establecida en la Directiva, cumpliendo con el procedimiento correcto de notificación, y facilitando copias de la normas de aplicación.» La Comisión comprobó el cumplimiento por parte de los Estados miembros con la ayuda de consultores externos, quienes prepararon un informe sobre la aplicación, así como las tablas detalladas de correlación. El estudio relativo a la transposición de la Tercera Directiva de seguros de vida, por un lado, y de las restantes directivas sobre seguros no de vida fue realizado por el despacho de abogados Wilde Sapte. Grecia y España no fueron incluidas. El Sr. TERTAK declaró que tanto este informe como el examen del mismo y de las medidas británicas de aplicación llevado a cabo por los servicios de la Comisión «no indican que existan carencias o problemas de importancia en relación con la aplicación realizada por el Reino Unido» (H1).

El Comisario McCREEVY reiteró en H8 que «nuestra conclusión fue que el Reino Unido había transpuesto correctamente la Tercera Directiva de seguros de vida en su legislación nacional.»

2. Papel de la Comisión

El Sr. TERTAK aclaró que la Comisión «no desempeña ningún papel directo en el control de las compañías individuales de seguros en los Estados miembros, y las directivas en materia de seguros de la UE no otorgan a la Comisión poderes específicos de control, ni la Comisión autoriza o supervisa a las compañías que se dedican a suscribir contratos de seguro, siendo responsabilidad de cada Estado miembro organizar y ejercer su propia responsabilidad de control en el plano nacional» (H1). La tarea de la Comisión consiste en vigilar que, al ejercer estas facultades de control, los Estados miembros respeten las obligaciones contraídas con arreglo a las correspondientes directivas de la CE, sin entorpecer el correcto funcionamiento del mercado interior. Solamente cuando se produce una deficiencia en el cumplimiento de estas obligaciones impuestas por el Tratado puede la Comisión abrir un procedimiento formal de infracción.

El Comisario McCREEVY describe las dificultades con las que la Comisión se tiene que enfrentar en ocasiones (H8): «Comprobar la aplicación de las leyes comunitarias por parte de los Estados miembros no es una tarea fácil. Existen problemas lingüísticos. No siempre se dispone de las traducciones. Con frecuencia los Estados miembros aplican las directivas mediante la modificación de un gran número de disposiciones legislativas ya existentes, y a menudo omiten facilitarnos las tablas de transposición.» Y continúa diciendo: «Debo insistir, sin embargo, en que la Comisión no es responsable del control de las compañías de seguros individuales. Esto es función de las autoridades nacionales. Y tampoco puede estar encima de los órganos de control nacionales para cerciorarse de que hacen su trabajo correctamente. Como hemos declarado anteriormente, tanto yo como mis funcionarios, la Comisión no es, ni puede ser, el órgano de control de los órganos de control.»

3. Procedimientos de infracción: se iniciaron algunos de poca gravedad, pero ya fueron cerrados


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El Sr. TERTAK afirma en H1 que en la actualidad la Comisión no tiene conocimiento de ninguna infracción de las directivas de seguros de la UE en relación con ELAS, y que no están en condiciones de adoptar una postura definitiva sobre si en el caso de ELAS se hubiera podido producir una infracción en la aplicación práctica de la directiva; y que, aunque hubieran podido adoptar dicha postura, y hubieran estado convencidos de que se había producido una infracción en la práctica, no habrían estado en condiciones de iniciar un procedimiento de infracción ante los tribunales, como consecuencia del papel asignado a la Comisión y de la naturaleza de los procedimientos de infracción del Tratado, tal como son interpretados por la Corte de Justicia. El Sr. TERTAK amplió sus explicaciones diciendo «que la mayor parte de las infracciones a nivel de la DG del Mercado, por lo que yo sé, se producen porque [...] las personas que consideran que algo no marcha como debiera acuden a la Comisión, poniendo en nuestro conocimiento las cosas que no funcionan. Naturalmente, en el momento en que disponemos de pruebas y está clara la existencia de una vulneración de las normas, pasamos a la acción; pero por otro lado no podemos convertirnos en policías, y tenemos los límites mencionados, impuestos por la Corte, y nos tenemos que mover dentro de estos límites.»

El Sr. BEVERLY, de la Comisión, aclara que la infracción «no es una falta sin más, sino una falta que realmente esté relacionada con la inobservancia de las leyes comunitarias, lo cual es algo que a su vez requiere ser demostrado. Para resumir, por cuanto a mí se me alcanzaba en aquel momento, carecíamos de pruebas para abrir un procedimiento de infracción, y tampoco recibimos ninguna reclamación, al menos que nosotros sepamos, que hubiera podido servir para iniciar procedimientos de infracción contra el Reino Unido por incumplimiento de las disposiciones de la Tercera Directiva en relación con Equitable Life.»

Sin embargo, la Comisión envió a la Comisión EQUI una lista de los procedimientos de infracción (WE 19) abiertos contra Estados miembros en relación con la Tercera Directiva de seguros de vida. Esta lista revela que «se abrieron procedimientos por aplicación incorrecta contra varios Estados miembros, incluyendo el Reino Unido, relacionados con aspectos específicos de sus medidas nacionales de aplicación. En el caso del Reino Unido, por ejemplo, el problema tenía que ver con el intercambio de información estadística entre los órganos de control.» WE 19 aclara que «todos estos casos ahora están cerrados» y que«ninguno de ellos parece tener relación con los requisitos prudenciales básicos de la directiva.»

4. Ausencia de reclamaciones a la Comisión antes de 2001 – La Comisión no puede actuar contra presuntas infracciones pasadas que hayan sido corregidas

El Sr. TERTAK aclaró, en respuesta al interrogatorio, que cuando los hechos no son puestos oportunamente en conocimiento de la Comisión, carecen de existencia formal. Esto es aplicable al caso ELAS, sobre el que nadie notificó en su día a la Comisión. Sin embargo, es preciso tener en cuenta que la Comisión puede obtener información por otras vías.

En relación con el asunto de la correspondencia sobre ELAS en poder de la Comisión, el Sr.TERTAK declara en H1 que «la correspondencia más antigua que aparece en los archivos de la Comisión tiene fecha de comienzos de 2001, y se trata de cartas de los diputados James Elles y Roy Perry. El Sr. Perry escribió de nuevo al Comisario Bolkestein en julio de 2001,


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después del hundimiento de Independent Insurance Company, y como consecuencia de la decisión tomada por Equitable Life de reducir en un 16 % el valor de sus pólizas de pensiones. El Sr. Perry preguntó a la Comisión si estaba convencida de que las directivas europeas habían sido respetadas en estas situaciones.» El Sr. TERTAK prosiguió diciendo que la Comisión continuaría indagando en sus archivos históricos en busca de correspondencia anterior a dicha fecha. El Comisario McCREEVY confirma estos hechos en H8: «La Comisión no fue consciente de los problemas de Equitable Life hasta el inicio de 2001, cuando algunos diputados al Parlamento empezaron a tomar contacto con nosotros en nombre de sus electores que eran asegurados de Equitable. Hemos facilitado a la comisión de investigación una lista completa de todos nuestros documentos sobre Equitable Life. Las autoridades del Reino Unido reaccionaron con rapidez ante la crisis de la compañía y el cese de la contratación. Como resultado del informe Baird y de las reformas Tiner, el Reino Unido ha modificado radicalmente sus normas sobre seguros de vida en general y sobre las pólizas participativas en particular, y también sobre las mutuas y sobre la función del actuario. Creo que se puede afirmar con confianza que el régimen que se aplicaba antes de la crisis ha dejado de existir.»

Con respecto al tema de la participación por parte de la Comisión, Clive MAXWELL afirma en H4 que en lo referente a «la participación de la Comisión en el seguimiento de Equitable Life, no dispongo de ninguna indicación en el sentido de que la Comisión Europea haya participado en el tratamiento de casos individuales».

En relación con un punto análogo, la Comisión insistió en que no podía expresar una opinión o investigar infracciones que hubieran sido ya corregidas por el Estado miembro afectado. Ello obedecía a la índole de los procedimientos de infracción, cuyo objetivo consistía exclusivamente en garantizar el cumplimiento de la legislación de la UE. Los perjudicados por anteriores infracciones siempre tenían la posibilidad de verificar la compatibilidad de las actuaciones del Estado miembro recurriendo a los tribunales nacionales. Los miembros de la comisión de investigación manifestaron su asombro ante la imposibilidad de reabrir los casos de infracción o de investigar infracciones pasadas, especialmente cuando los efectos perjudiciales de dichas infracciones sólo aparecen en un momento posterior.

Finalmente Alan BEVERLY, de la Comisión, defendió en H7 las actividades de esta institución, confirmando las opiniones del Sr. TERTAK, diciendo que «el papel de la Comisión no consiste en ser el órgano de control de los órganos de control. No es nuestro mandato y no podemos hacerlo. Ya hemos declarado anteriormente que, después de comprobada la aplicación realizada por los Estados miembros, dependemos prácticamente de las denuncias o de las comunicaciones de los ciudadanos para llegar a la conclusión de que algo no está funcionando correctamente. Como hemos repetido, no teníamos información sobre la existencia de problemas antes de recibir las primeras cartas, que nos fueron remitidas en 2001, después del cese de la contratación [...] ¿Por qué no supimos nada antes de 2001? Probablemente porque en la década de los noventa las personas que se daban de baja en Equitable Life recibían pagos generosos y no tenían motivos de queja».

5. Informes sobre aplicación realizados por una empresa británica

A petición de los miembros de la comisión de investigación, la Comisión presentó los


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denominados informes de aplicación sobre la Tercera Directiva. El estudio fue elaborado por el despacho de abogados británico Wilde Sapte. Incluye un resumen general, así como nueve informes de correlación de algunos países. La Comisión afirma que en dos países la Directiva fue aplicada con demasiado retraso para ser incluidos en el informe. El Sr. VAN HULLE, de la Comisión, explicó que se siguió el procedimiento habitual de concurso público para seleccionar la firma proveedora, y que el encargo consistía en analizar el conjunto de la UE, y por eso se incluía al Reino Unido; que se trataba de una coincidencia inoportuna, pero que, en el momento de realizar el estudio, el caso ELAS no había surgido aún. La Comisión «generalmente trata de buscar una empresa que tenga contactos en todos los Estados miembros» (H1), una tarea difícil.

El Comisario McCREEVY (H8) explicó igualmente «cómo comprobamos la aplicación de la tercera generación de directivas sobre seguros en el período 1994-95, utilizando en parte un estudio encargado a una conocida firma de abogados. Hemos puesto a disposición de esta comisión los informes del estudio y nuestra propia documentación interna que presenta claramente los problemas abordados. Esta documentación demuestra asimismo los notables esfuerzos realizados por los funcionarios de la Comisión para conseguir más valor por menos dinero y obtener los mejores resultados posibles.»

6. Transposición: la Comisión sólo puede ver una «instantánea»

El Sr. TERTAK respondió al interrogatorio admitiendo que al analizar la transposición de una directiva «lo único que se puede ver es una instantánea de la situación en un momento determinado, la cual no incluye automáticamente lo que pueda suceder después [...] No debemos olvidar que por encima de todas las instituciones, y especialmente por encima de las que tienen poderes de control, los parlamentos nacionales ejercen asimismo un cierto control, y hay que confiar en que un parlamento democrático se baste para vigilar las actuaciones institucionales dentro de su ámbito, y si están cumpliendo con las leyes, desde el momento que las directivas han sido transpuestas en sus leyes nacionales.» En WE-Conf 11, resulta evidente la falta de recursos de la Comisión en el terreno de la transposición (especialmente en cuanto a capacidad lingüística, ya que ni siquiera se traduce la legislación transpuesta), con lo que se refuerza la impresión de que la Comisión solamente conseguirárealizar un control adecuado de la transposición si cuenta con más recursos a su disposición.

Sobre el tema de los recursos, el Comisario McCREEVY alude en H8 «a algunas de las dificultades para verificar el registro de transposiciones, los problemas que existen y que han existido en el pasado. Desde la nueva Comisión Barroso, y desde que estoy en el cargo, lograr una mejor regulación ha sido el tema prioritario para esta Comisión. Por consiguiente, habrá lógicamente más personas disponibles en el conjunto del sistema para vigilar la transposición de las directivas, su aplicación, los procedimientos de infracción, etc.»

7. La transposición contiene elementos de «cumplimentación de formularios»

El Sr. TERTAK, en respuesta a las preguntas de los miembros de la comisión de investigación, admitió que en lo referente al funcionamiento de los distintos aspectos del mercado único, podría haber sucedido que la creación, adopción y aplicación de las nuevas directivas sobre


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seguros de vida fuese una mera cuestión de cumplimentar formularios «porque estábamos creando algo nuevo, facilitando a las compañías europeas la libertad para ofrecer servicios, especialmente más allá de las fronteras nacionales. Por eso examinamos el cumplimiento inmediatamente después del plazo fijado para la aplicación. De forma que, casi por definición, no teníamos experiencia en aquella época en la aplicación práctica de las nuevas medidas [...] Sí, en cierto sentido era una cuestión de rellenar formularios, pero también mucho más que eso».

A lo largo de los distintos debates, entre los miembros de la comisión de investigación ha surgido la idea de que la transposición es, en la actualidad, un ejercicio estático y corto de vista, que tiene necesidad de miras más amplias, por ejemplo mediante la evaluación de la calidad de una norma legal durante los primeros años de su vigencia, y no solamente al inicio. El Comisario McCREEVY hizo referencia a este punto en H8: «Nuestro trabajo consiste en garantizar que las normas se apliquen. ¿Cuál es la mejor forma de lograr nuestro objetivo? Con los recursos a nuestra disposición, difícilmente podemos enviar equipos de funcionarios a buscar casos de aplicación incorrecta en nuestros 25 —que pronto serán 27— Estados miembros. Lo que sí podemos hacer, y ya lo estamos haciendo, es fomentar que los órganos de regulación y de control de los Estados miembros trabajen más y más estrechamente. A medida que su colaboración sea más estrecha y regular, que realicen revisiones colegiadas, adopten protocolos y acuerdos de colaboración para la aplicación coordinada de directivas específicas, y observen en general una política de convergencia en el control, veremos cómo los problemas de aplicación incorrecta de la legislación comunitaria se aíslan y solucionan en una fase anterior.»

8. Calidad de los informes y revisión de la aplicación

Los miembros de la comisión de investigación plantearon la cuestión de si la Comisión debía extraer alguna lección de este caso concreto. También preguntaron en H1 si se hubiera debido llevar a cabo una segunda revisión del análisis realizado sobre los estudios de aplicación. Interrogada al respecto, la Comisión admitió que no estaba «satisfecha con el estudio realizado en relación con determinados países» (H1). Se procederá a reunir un expediente completo con la documentación existente en los archivos históricos, con el fin de informar a la comisión de investigación sobre cuándo, en qué puntos y para qué países se consideróinsuficiente el estudio (WE-Conf 11). El Sr. BEVERLY afirma que se realizó una revisión del estudio. Dijo que «el estudio fue revisado minuciosamente en su día, porque ya entonces planteamos una serie de problemas al consultor» (H1).

Sin embargo, este declaración parece contradecir lo afirmado en WE 19, donde la Comisiónseñala que «aparece claramente, por la documentación y por nuestros contactos con un funcionario jubilado, que surgieron problemas graves durante la realización del estudio. El resultado final fue que una versión corregida del informe provisional se convirtió en la versión definitiva, y que se redujo el presupuesto final en un 50 %». La Comisión concluye que «no se realizó una revisión por escrito del estudio» pero asegura estar en condiciones de confirmar que «los funcionarios responsables del estudio en aquella época, si bien no comprobaron todo el trabajo de los consultores en cada uno de los Estados miembros, desempeñaron un papel activo en el control de la realización del estudio». La Comisión afirma asimismo en WE 19 que «está claro que la cobertura del Reino Unido en el informe es


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uno de los aspectos más positivos del estudio». Estas afirmaciones parecen haber sido corroboradas en WE Conf-11.

9. Ausencia de procedimientos de comitología

En respuesta a las preguntas, la Comisión declaró que la Tercera Directiva de seguros de vida no preveía ningún procedimiento de comitología para la aplicación de sus aspectos técnicos. La Directiva se aplicaba directamente, por proceder del Parlamento y del Consejo de Ministros, de forma que no existía procedimiento de comitología para los detalles técnicos.

10. Solvencia II es una completa actualización

La Comisión considera (H1) que «debemos recordar que las directivas sobre seguros contienen por lo general reglas mínimas, y ésta es la razón por la que los Estados miembros a veces estiman necesario complementar dichas reglas [...] Estamos preparando “Solvencia II”, que supone una completa actualización de los requisitos de solvencia para las compañías de seguros. Hace ya algún tiempo que estamos trabajando en ello, [...] y el motivo tiene que ver con experiencias como la de Equitable Life.» De acuerdo con la Comisión, la Directiva Solvencia II «dispondrá de un sistema más sensible al riesgo, de tal forma que todas las partes implicadas, tanto los órganos de control como las propias compañías, estarán obligadas a analizar los riesgos de los productos que colocan en el mercado; como por ejemplo el riesgo capital-mercado, que también fue un grave problema en este caso de Equitable Life.»

El Comisario McCREEVY comenta en H8 acerca de Solvencia II: «Nuestra prioridad principal en materia de seguros es en la actualidad el proyecto Solvencia II. Aspiramos nada menos que a realizar una revisión fundamental de la regulación y control del ramo del seguro en la Unión Europea. El actual régimen de solvencia, como ocurre por desgracia con muchos de nosotros, aparenta la edad que tiene. Los requisitos sobre margen de solvencia para aseguradores fueron introducidos por vez primera a nivel de la UE hace más de 30 años, y el método de cálculo ha permanecido prácticamente invariable desde entonces. Fueron proyectados para un sector de seguros y para un mundo que ya no existen. Las directivas sobre seguros establecen estándares mínimos que pueden ser complementados en una variedad de formas mediante reglas adicionales a nivel nacional. Por ello carecemos de una base común real.»

En alusión al tema de un mayor uso de la regulación, en lugar de directivas, McCREEVY sigue diciendo que «en la Directiva Solvencia II tratamos de incluir la mayor armonización posible, evitando todas esas derogaciones, etc. Sin embargo, desde el momento en que esas directivas atraviesan el proceso del Consejo de Ministros y del Parlamento Europeo, es inevitable que se añadan cosas, y ello impide una armonización correcta. Seamos sinceros con respecto a esto: no hay muchos Estados miembros que estén pidiendo ansiosamente que la Comisión tenga más poder en estas áreas, con el fin de impedir todas estas derogaciones. Esto no sucede en ningún sector, y donde menos sucede es en el sector de los servicios financieros. Seamos brutalmente francos en este tema. Incluso en los países más proeuropeos no veo a ningún ministro, sea cual sea su credo político, —centro, derecha o izquierda— que desee esto. Desde su punto de vista existen buenas razones para no querer avanzar en esa


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dirección, por lo que se trata de una cuestión difícil.»

11. Mejor información financiera, paralelismos con ENRON

Sobre el tema de la deficiente información suministrada a los inversores, el Sr.TERTAK (H1) replica que «en la actualidad, los requisitos de información financiera y de transparencia han experimentado grandes mejoras a lo largo de estos últimos años [...] Todavía no hemos realizado un estudio sobre si las prácticas del Reino Unido en aquella época eran buenas, o si al menos no estaban muy alejadas del nivel europeo. Pero una cosa sí es segura: no se pueden comparar las normas de los primeros tiempos con las de ahora, porque las normas actuales incorporan siempre las lecciones aprendidas a lo largo del tiempo. Evidentemente, también Enron ha supuesto una lección, puesto que nadie se dio cuenta, pero sucedió algo y ello llevó a modificar una serie de normas sobre requisitos de información, obligaciones de los auditores, todo eso ha sido cambiado en los EE UU, e igualmente se producirán también algunos cambios en Europa.»

12. Filosofía de la Tercera Directiva: armonización mínima, reconocimiento mutuo y control por el país de origen, aunque el país de destino puede aplicar las normas correctas de carácter general

Alan BEVERLY resume en H3 el principio general que caracteriza a la Tercera Directiva de seguros de vida. De acuerdo con su exposición, «se ha creado la impresión [...] de que el país de destino, el país de la filial, no desempeña absolutamente ningún papel. Esto no es estrictamente cierto. Es verdad que las directivas y, en particular la Tercera Directiva, establecen una base mínima de armonización, es decir, una armonización mínima de la legislación de seguros en el conjunto de los Estados miembros». Esta armonización mínima es «la base para el reconocimiento mutuo y para el control por el país de origen, esto es, el sistema de pasaporte europeo.» Por lo que se refiere a las filiales, la compañía que desee establecer una filial en otro país puede estar sujeta a «la normativa obligatoria que sea de aplicación en el país donde esté situada la filial, sobre la base del interés general. Se trata aquí de un derecho político discrecional del país de destino, pero no queda completamente eliminado, permite señalar a la compañía de seguros que crea la filial cuáles son las reglas locales que deben ser respetadas.» Este concepto del interés general se trata en el artículo 40, apartado 4, de la Directiva codificada de seguros de vida. De acuerdo con ello, el país de destino dispone de un control considerable sobre las modalidades de comercialización y sobre la forma de facilitar información a los asegurados.

En un estudio posterior sobre problemas país de origen/país de destino preparado por la Comisión (WE 41), se amplían estos argumentos: «El Estado miembro de origen es el responsable del control financiero. Pero tiene además una responsabilidad de carácter más general respecto a la conducta de las compañías de seguros que ha autorizado, y en última instancia responde también de garantizar el cumplimiento de las disposiciones relativas al interés general que existan en los diferentes Estados miembros de la filial donde opere. El Estado miembro donde se establezca una filial, o en el que se presten servicios transfronterizos, tiene también una función que cumplir, especialmente en la comprobación del cumplimiento de las normas locales aplicables a las compañías de seguros, encaminadas a proteger el interés general. No está privado por completo de cualquier medio para


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controlar las operaciones de seguro realizadas desde otros Estados miembros, y puede exigir la aplicación de su propio código de conducta profesional por razones de interés general. La Directiva solo podrá funcionar sin obstáculos cuando existe una buena cooperación entre las autoridades del Estado de origen y del de destino. No es una situación satisfactoria aquella en la que los asegurados perjudicados tienen que dirigirse a la autoridad del país de origen, porque así se lo ha indicado la autoridad del país de destino, y a continuación son reencaminados desde aquélla otra vez a ésta, viéndose privados así de que su problema llegue a ser examinado por alguna de las dos.»


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33 Disponible para los interesados a petición (sólo en papel).

II.2.2. Pruebas procedentes del estudio sobre la aplicación (WE 20)

El estudio relativo a la transposición efectuada por los Estados miembros tanto de la Tercera Directiva de seguros de vida como de la Tercera Directiva de seguros distintos del seguro de vida fue realizado por el despacho de abogados británico Wilde Sapte. El informe final se presentó a los servicios de la Comisión el 14 de noviembre de 1995. El estudio no abarcó la totalidad de los 12 Estados miembros que había entonces, dado que Grecia y España le dieron aplicación tardíamente.

El estudio se divide en tres partes: en una se hace un análisis en profundidad dividido en siete epígrafes especificados por la Comisión; en otra se examinan las divergencias específicas entre la Directiva y la legislación de aplicación británica; en la Tercera se tratan las cuestiones prácticas derivadas de la aplicación.

Resumen de los temas surgidos en el estudio

En general, puede afirmarse que el estudio sobre la aplicación no dice gran cosa sobre la calidad de la transposición. En primer lugar, el texto en sí es bastante escueto, vago e impreciso. En segundo lugar, puesto que en el Reino Unido las disposiciones de aplicación por las que se transpone la Tercera Directiva de seguros de vida se reparten entre tres actos de aplicación diferentes, es difícil obtener una imagen coherente. Por otro lado, el estudio pone de manifiesto que algunas disposiciones de la Directiva sencillamente no se transpusieron, puesto que las autoridades del Reino Unido consideraron que ya estaban contempladas en la legislación británica vigente, lo cual complica aún más las cosas.

El estudio iba acompañado de una tabla de correspondencias pormenorizada33 (cerca de 300 páginas), donde se especificaba, para cada artículo de la Directiva, el artículo correspondiente de las disposiciones de aplicación británicas. Para verificar el grado de coherencia y calidad de la transposición en este país, ha sido necesario comprobar todas y cada una de las disposiciones de aplicación. Esta tarea ha sido efectuada con la ayuda del estudio sobre la transposición realizado por expertos (ES 1) por encargo de la Comisión EQUI. Este estudio, financiado con cargo al presupuesto de que dispone la comisión para asesoramiento de expertos, no se dedica sólo a la transposición por parte del Reino Unido, sino que también intenta hacer una comparación con la transposición de la Tercera Directiva de seguros de vida en otros Estados miembros (en la Parte II.1 se hace un análisis más preciso, por artículos, de la transposición británica).

Globalmente, del estudio de Wilde Sapte y de la tabla de correspondencias que lo acompaña no se puede extraer una conclusión definitiva sobre si existen o no fallos de transposición. Tal como se expone a continuación, parece que la Comisión quedó satisfecha con los resultados del estudio y con la transposición in general.

Condiciones para la obtención de autorización: gestión sana y prudente; personas que 1.deben ser informadas; revelación de información;

Según el estudio, y en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 7 y 14 de la Tercera


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Directiva de seguros de vida, «las compañías deben ser administradas de conformidad con los principios de una gestión sana y prudente». El estudio alega que las disposiciones de aplicación del Reino Unido «imponen a los directivos nuevas obligaciones que exigen el mantenimiento de un sistema de control». Termina con la afirmación evidente de que «el DTI está facultado para adoptar medidas reguladoras si las compañías de seguros no son gestionadas de manera segura y prudente».

Con respecto a las personas que deben ser informadas, el estudio no añade gran cosa, aparte de describir los artículos de las disposiciones de aplicación del Reino Unido. Acerca de la revelación de información, afirma que las disposiciones de aplicación británicas respetan los requisitos más estrictos de información contemplados en la Tercera Directiva de seguros de vida. Las disposiciones están muy repartidas entre diferentes leyes.

Provisiones técnicas, análisis pormenorizado2.

El estudio no encuentra divergencias entre las disposiciones de aplicación británicas y la Tercera Directiva de seguros de vida, salvo por el artículo 22, apartado 1 (véase el análisis de las «divergencias» más adelante).

Establecimiento de filiales3.

El estudio analiza en detalle los procedimientos de autorización y notificación y cómo se proponía el DTI cumplir con las obligaciones a este respecto. El texto no deja claro si existen fallos de transposición, y la Comisión pareció satisfecha con las explicaciones ofrecidas.

Normas para proteger el interés general4.

En el estudio se afirma que las autoridades asesoras británicas no elaboraron una lista de las condiciones constitutivas del interés general, sino una lista no exhaustiva en la que se señalaban los principales actos legislativos que regulan la actividad de seguros en el Reino Unido y que pueden ser aplicables a las aseguradoras extranjeras que ejerzan actividades en este país. Se incluyen, entre otras, normas sobre publicidad, revelación de información sobre vínculos por parte de los intermediarios, información engañosa, extinción de la cobertura (sin normas específicas), cuestiones lingüísticas, elección del Derecho aplicable (de libre elección en el Reino Unido) y derechos de rescisión (no existe ninguno en el Derecho británico).

Divergencias específicas:5.

Artículo 12§

«Las disposiciones de aplicación británicas no exigen expresamente que el Secretario de Estado informe a la autoridad competente del Estado miembro del compromiso en el que se sitúe el riesgo en las circunstancias pertinentes». El DTI lo consideró innecesario, ya que el Secretario de Estado, en virtud de la legislación vigente del Reino Unido, ya estaba facultado para intercambiar información con otras autoridades competentes.

Artículo 13§


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«La disposición de aplicación británica no dice que el órgano de control del Reino Unido deba informar a la autoridad competente de los demás Estados miembros» en caso de retirada de la autorización de otro Estado miembro, tal como lo exige la Directiva.

Artículo 14, apartado 2§

«El órgano de control del Reino Unido opinó que, puesto que no tenía competencia para objetar a una decisión sobre la disposición de los activos, era indiferente que la notificación se produjera antes de ésta o siete días después». Por lo tanto, este artículo no fue objeto de transposición.


Dicho artículo establece que los activos representativos de las provisiones técnicas se evaluarán netos de las deudas contraídas para la adquisición de esos mismos activos. Esta disposición no se aplicó en su totalidad. El estudio dice que recibió información del DTI según la cual la legislación del Reino Unido ya prevé que las deudas estén debidamente cubiertas por activos.


Este artículo prevé que los activos que representen las provisiones técnicas se inviertan sólo hasta un determinado porcentaje en activos especificados. La legislación de aplicación del Reino Unido impone las restricciones porcentuales no con respecto a las provisiones técnicas, sino al volumen de actividad a largo plazo. Según el estudio, «la autoridad competente no consideró necesario modificar este planteamiento puesto que las normas británicas son, en la mayoría de los casos, más prudentes que las normas estipuladas en las directivas».

6. Cuestiones prácticas relativas a la aplicación

El estudio señala que la aplicación «se llevó a cabo, en su totalidad, mediante Derecho derivado». Aduce que «el marco establecido en las directivas seguía en gran medida el sistema regulador británico vigente. Por consiguiente, no ha habido necesidad de introducir cambios sustanciales en el estilo de control del Reino Unido».

El estudio dice que, en aquel momento, «ni ABI, ni Royal ni Lloyd’s manifestaron preocupaciones a propósito de las divergencias técnicas existentes entre la Directiva y las disposiciones de aplicación del Reino Unido». Las únicas preocupaciones manifestadas se referían a cómo determinar cuáles son las disposiciones de «interés general».

A continuación explica que «desde la perspectiva del Reino Unido parece que, por motivos estrictamente mercantiles, la aplicación de las directivas no ha alterado sustancialmente, ni incrementado, las actividades existentes de servicios transfronterizos de las aseguradoras británicas».

Otra cuestión es que «también las empresas aseguradoras británicas desisten de expandir sus


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actividades hacia otros Estados miembros porque les preocupa poder encontrar problemas jurídicos a causa de la falta de armonización del Derecho contractual y de la necesidad, en la actividad ejercida a largo plazo, de ofrecer contratos que estén sometidos al Derecho interno del país anfitrión».

7. Evaluación del estudio

La Comisión asegura (H1) que «el informe y el examen del mismo por parte de los servicios de la Comisión, así como de la legislación de aplicación británica, revelaron grande lagunas o problemas con respecto a la aplicación de la Tercera Directiva de seguros de vida por parte del Reino Unido». Sin embargo, en WE 19, la Comisión declara que «tanto de los documentos como de los contactos externos con un funcionario jubilado se desprende claramente que se encontraron importantes problemas durante la realización del estudio. El resultado final fue que una versión mejorada del informe provisional pasó a ser el informe definitivo y que el presupuesto final se redujo en un 50 %». La Comisión llega a la conclusión de que «no se realizó ningún examen escrito del estudio», pero asegura poder confirmar que «los funcionarios entonces responsables del estudio, aunque no comprobaran todo el trabajo realizado por los consultores en todos y cada uno de los Estados miembros, desempeñaron una función activa en el seguimiento de la elaboración del estudio». También en WE 19, la Comisión afirma que «está claro que la cobertura británica del informe es uno de los aspectos más sólidos del estudio». En H8, el Comisario MCCREEVY explica de qué modo ha facilitado la Comisión a la Comisión EQUI los informes del estudio y los documentos internos de la Comisión «que reflejan claramente los problemas encontrados. Dichos documentos reflejan, además, los considerable esfuerzos realizados por los funcionarios de la Comisión para rentabilizar el dinero y obtener el mejor resultado posible».

En WE-Conf 11, hallamos una posible prueba de la mala calidad general del estudio de Wilde Sapte y de que la Comisión hizo todo lo posible por obtener cambios y mejoras del texto. Se plantea así la cuestión de la calidad general y la gestión de los procedimientos de adjudicación de contratos empleados en aquellos momentos por la Comisión para este tipo de estudios externos y de si estas prácticas han mejorado desde entonces.


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II.2.3. Algunas otras declaraciones escritas y orales acerca de la transposición

A raíz de otras declaraciones escritas y orales se observa, sorprendentemente, las pocas veces que se mencionan las directivas y la cuestión de la correcta o incorrecta transposición. Testigos y otros expertos (Penrose, Baird), por razones comprensibles, se refieren constantemente al Derecho británico y a la práctica reguladora del Reino Unido. Por ello es difícil delimitar claramente las cuestiones estrictamente relacionadas con la transposición de las cuestiones relativas al control y regulación de ELAS. La importancia atribuida a esta última se trata con mucho más detenimiento en la Parte III, sobre el sistema regulador. Para articular la investigación, las diversas declaraciones se recogen —en la medida de lo posible— bajo epígrafes que se corresponden con cada uno de los principales artículos de la Tercera Directiva de seguros de vida. Las declaraciones en las que no se ha encontrado una vinculación específica con un artículo están recogidas en «Temas generales»:

Temas generales•Artículo 8 – Control prudencial•Artículo 10 – Competencias de control y documentación contable•Artículo 18 –Provisiones técnicas•Artículo 25 – Margen de solvencia•Artículo 28 – Interés general•Artículo 31 – Información a los asegurados•

Temas generales

1. La aplicación y la ejecución insatisfactorias de la Segunda y la Tercera Directiva de seguros de vida favoreció directamente una regulación deficiente de la sociedad ELAS

El Sr. Tom LAKE, del Equitable Members' Action Group (EMAG), asegura que «la aplicación y ejecución de la Segunda y la Tercera Directiva de seguros de vida fue insatisfactoria y ello afectó directamente a la calidad de la vigilan reguladora sobre ELAS»(H1). Aduce que el objetivo de estas directivas —la debida protección de los asegurados— no se consiguió en la regulación de ELAS por el Reino Unido.

2. Graves dudas sobre la correcta transposición de las tres directivas de seguros de vida

El Sr. JOSEPHS, en H2, declara que él y su asociación (Investors Association) «albergan graves dudas sobre si alguna de las tres directivas de seguros de vida se transpuso correctamente al marco regulador del Reino Unido, dadas las diferencias de filosofía ente las intenciones de la Comisión y la forma en que realmente funcionaba el sistema británico».

La Sra. KNOWD, una asegurada, también afirma en H2 que «Equitable incumplió los reglamentos de la UE durante un período prolongado».

3. La Comisión debería haber desempeñado un papel más activo

En H3, Peter SCAWEN, de ELTA, opina que, por lo que se refiere a la función de la Comisión de controlar la aplicación del Derecho de la UE, «debe ser activa. Creo que el fallo


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en el Reino Unido se debió a la pasividad del departamento, aguardando los acontecimientos y esperando, con los dedos cruzados, a que las cosas mejoraran. Pienso que eso fue lo que ocurrió. Me parece que todos estaban bien enterados, pero que no tenían ni idea de quéhacer al respecto». Parece que el Sr. SCAWEN se refiere a las autoridades del Reino Unido y no a la Comisión.

4. La Tercera Directiva de seguros de vida se aplicó correctamente y el Derecho británico ya la cumplía en su mayor parte

El Sr. MCELWEE, en H3, sustenta la opinión de que el Reino Unido «aplicó la directiva correctamente. Aún no he observado nada que me induzca a pensar que no se aplicara adecuadamente de forma notable». Clive MAXWELL, del Ministerio de Hacienda, asegura en H4 que «la Tercera Directiva de seguros de vida y sus antecesoras se transpusieron correctamente al Derecho interno del Reino Unido. De hecho, el Derecho británico preexistente cumplía ya en gran medida las disposiciones establecidas por la Directiva». El Sr. MAXWELL enumeró a continuación los actos legislativos que transponían la Tercera Directiva de seguros de vida al Derecho británico: los reglamentos de 1994 sobre compañías de seguros (terceras Directivas de seguros), los reglamentos de 1994 sobre compañías de seguros y los reglamentos de 1994 sobre compañías de seguros (contabilidad y estados de cuentas). Asimismo, durante H4, David STRACHAN de la FSA aseguró que «el Reino Unido superó sistemáticamente los requisitos exigidos por la Tercera Directiva de seguros de vida al introducir planes sucesivos de indemnización a los inversores y de mediación».

5. El Gobierno del Reino Unido como responsable de la transposición

El Sr. MAXWELL, en H4, aclaró que «el Gobierno del Reino Unido es legalmente responsable de la correcta transposición de las directivas en el Reino Unido. [...] Con respecto a la correcta transposición de las directivas europeas en el Reino Unido, al Estado miembro le corresponde la última responsabilidad en virtud del Derecho europeo».

6. La transposición fragmentaria no afecta a la calidad de la transposición

Respondiendo a la pregunta formulada por un miembro (H4) sobre si la transposición mediante una pluralidad de actos y reglamentos tiene alguna consecuencia jurídica o de otro tipo en cuanto a la seriedad con la que se transpusieron esta Directiva y otras al Derecho británico, Clive MAXWELL respondió con una clara negativa: «la ley es la ley: no importa si algo estárecogido en una ley o reglamentación parlamentaria o, incluso, en el reglamento de la FSA. Sigue teniendo fuerza de ley y sigue siendo una manera muy válida de transponer la Directiva.[...] creo que muchos Estados miembros siguen el método de transponer las directivas mediante instrumentos legislativos diversos, dependiendo de su sistema nacional. [...] Ello depende, lógicamente, de su organización y su tradición nacionales y de la manera en que regulan».

7. Las directivas son sólo un marco de referencia

Martin McELWEE, en H3, adopta una opinión contraria a la de otros testigos y afirma que «las directivas establecieron necesariamente una base para la regulación y, en consonancia


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con la naturaleza de una directiva, distinta de la de un reglamento, dejan decidir a los Estados miembros sobre los medios más adecuados para conseguir los resultados previstos por las disposiciones de la directiva. Las directivas son necesariamente menos preceptivas que los reglamentos, motivo por el cual a veces surgen dudas sobre su correcta aplicación».

Esta opinión es corroborada por Clive MAXWELL, el Ministerio de Hacienda, en H4: «La Tercera Directiva de seguros de vida, al igual que sus antecesoras, era una directiva de armonización mínima. [...] Se pedía a los Estados miembros que establecieran, en su legislación interna, las normas mínimas recogidas en la directiva, pero esto lo podían hacer aplicando el enfoque de su política nacional. No se pretendía que los Estados miembros crearan regímenes nacionales idénticos».

8. Las directivas no exigen un régimen con cero fallos

En H3, el Sr. MCELWEE también disipa el mito de que las directivas exigen, o incluso suponen, un régimen con cero fallos: «Sería difícil construir dicho régimen, pero sospecho que se podría hacer, al menos en teoría. Ello exigiría un nivel de regulación que, desde mi punto de vista personal, sería contrario al interés último del consumidor. (…) En las directivas, nada apunta a la intención de crear dicho régimen». En la misma línea, Clive Maxwell, del Ministerio de Hacienda, afirma que «el régimen no pretendía, ni pretende, impedir todo fallo o problema en relación con las empresas reguladas» (H4).

9. Libertad en la publicidad, destinada a estimular la innovación

En H4, Clive MAXWELL, del Ministerio de Hacienda, abunda en el punto anterior intentando explicar cómo el enfoque del Reino Unido sobre «el control prudencial se caracterizaba por la “libertad de publicidad”. A las compañías de seguros se les daba libertad, en el marco de la legislación aplicable, para determinar sus políticas y adoptar sus propias decisiones, a condición de que se divulgara al público determinada información. El enfoque iba encaminado intencionadamente a evitar injerencias indebidas en los asuntos de las empresas, pues se pensaba que esto probablemente inhibiría la innovación y el espíritu emprendedor, lo que habría ido en detrimento de los asegurados y de la posibilidad de elección del consumidor».

10. Los reguladores aplicaron la ley

Respondiendo a la pregunta de uno de los miembros sobre si el Gobierno del Reino Unido estaba convencido de que los reguladores, en relación con la entrada en vigor de la Tercera Directiva de seguros de vida, aplicaron fielmente las disposiciones de aplicación de la Directiva, al igual que su espíritu, el Sr. MAXWELL afirma en H4 que, con respecto a «la aplicación de la ley en la práctica, los reguladores la han aplicado».

11. La responsabilidad última de la crisis pertenece a los directivos de ELAS

En H3, el Sr. MCELWEE dice además que «el motivo último de que Equitable Life desembocara en esta crisis corresponde enteramente a sus directivos, que eran corruptos o desconocedores de la situación en diverso grado». Esto coincide con una de las conclusiones


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parciales del informe Penrose (WE 16). Sin embargo, Brian CHASE (WE 9) asegura que el responsable de la quiebra de ELAS es el Gobierno británico. Denuncia la connivencia con ELAS a lo largo de seis años con el fin de suprimir las evidencias de la verdadera causa de la quiebra, una conspiración que, según él, estuvo inspirada, financiada y apoyada en todo momento por el Tesoro de Su Majestad. Sustenta estas alegaciones remitiéndose al informe Penrose (WE 16), al informe de Burgess Hodgson (WE 26) y al informe de Michael Nassim (WE 8, 7 y 33).

A propósito de la responsabilidad, WE Conf 3 asegura que ELAS mintió reiteradamente sobre la situación de la empresa y los éxitos de que gozaba. Actuó con negligencia al no reservar, para los asegurados «con beneficios», las ganancias derivadas del crecimiento del mercado de valores ni proveer para futuros pagos a titulares de GAR. Asegura, además, que los directivos se asignaron grandes sueldos, grandes bonificaciones y grandes pensiones de jubilación. También reprocha a los auditores, Ernst & Young, el no haber realizado una correcta auditoría de las cuentas de Equitable Life y comprobar que no había suficiente dinero para cubrir los fondos de las pólizas con GAR.

12. El régimen debe evolucionar, y la respuesta se encuentra en Solvencia II

En H4, Clive MAXWELL, del Ministerio de Hacienda, dice que «ningún sistema de control puede permanecer inalterable en unos mercados en constante evolución. Es importante que el marco europeo de control de las compañías de seguros de vida siga evolucionando para garantizar un nivel apropiado de protección a los asegurados. El Gobierno del Reino Unido, por lo tanto, apoya el proyecto Solvencia II de la Comisión Europea».

Artículo 8 - Control prudencial

13. Incumplimiento del artículo 8 de la Tercera Directiva de seguros de vida

El artículo 15, apartado 3, de la Primera Directiva de seguros de vida, modificada por la Tercera Directiva de seguros de vida (artículo 8) estipula que las autoridades competentes del Estado miembro de origen exigirán que las empresas de seguros dispongan de una buena organización administrativa y contable y de procedimientos de control interno adecuados. Una vez más, esta disposición no se siguió correctamente, según alega el Sr. LAKE en H1. Su argumento es el siguiente: una parte esencial de la estructura nacional de seguros del Reino Unido la constituye el actuario designado cualificado, al que designan los aseguradores para que asesore sobre reservas, bonificaciones, expectativas, etc., y quien debería actuar en parte como garante de los intereses de los asegurados. El Sr. LAKE asegura que el hecho de que en 1992 «el actuario designado, Roy Ranson, se convirtiera en director ejecutivo de ELAS sin renunciar al cargo de actuario designado iba claramente en detrimento de los intereses de los asegurados, pero la legislación del Reino Unido no preveía su destitución» (H1). Por consiguiente, según el Sr. LAKE, la aplicación incorrecta dejó a las autoridades del Reino Unido en una situación de impotencia. El GAD del Reino Unido manifestó explícitamente su desaprobación acerca de la doble función del Sr. RANSON, pero no hizo nada al respecto.

El Sr. HOLMES (WE 84) también se extiende en torno a la falta de una buena organización


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administrativa y contable, así como de procedimientos de control interno adecuados, concretamente en lo relativo al problema del actuario designado, citando extensamente el informe Penrose (WE 16) y repitiendo las razones expuestas en el mismo.

Sin embargo, Clive MAXWELL, del Ministerio de Hacienda, en su respuesta a las preguntas efectuadas durante H4, rechaza esta afirmación, aduciendo que «la Tercera Directiva de seguros de vida no hace referencia a ninguna persona denominada “actuario designado”. La cuestión de si un actuario designado puede asumir esa función concreta no es una cuestión que corresponda a la Tercera Directiva de seguros de vida. Era un arreglo común con otras varias compañías de seguros que el actuario designado desempeñara esa función dentro del sistema del Reino Unido».

14. Penrose detecta fallos generales en lo que respecta al control prudencial de ELAS

El Informe Penrose (WE 16) detecta fallos generales en lo que respecta al control prudencial de ELAS: «La regulación, y el asesoramiento del GAD, se centraron exclusivamente en el mantenimiento de un margen de solvencia por encima de las obligaciones contractuales, sin tener en cuenta las bonificaciones al vencimiento devengadas, pese a que en la fecha del informe de 1989, la exposición a la caída de los mercados era real, y conocida por el GAD y los reguladores.»(capítulo 16, apartado 16). «La compañía... era demasiado venerable para preocupar realmente, y la falta de información justificó la falta de actuación... Se había dado a los reguladores una idea sobre la práctica de la compañía que podría haberles alertado razonablemente de la necesidad de supervisar la práctica actual y futura. No se adoptaron medidas especiales para instaurar un sistema apropiado.» (capítulo 16, apartado 21)

Respaldando estas ideas, WE Conf 3 afirma que los reguladores del Reino Unido no trataron los problemas de ELAS cuando se supo de la existencia de problemas difíciles dentro de la sociedad antes de 1997 y puede que ya en 1991. No se dieron cuenta de que no existían fondos suficientes para cubrir los pagos a titulares de GAR.

15. Protección de las expectativas razonables de los asegurados en el Derecho británico

El Sr. LAKE en H1 asegura que «en el Derecho británico las expectativas razonables de los asegurados, o de los asegurados potenciales, cuentan con la protección de las autoridades competentes».

La declaración del Sr. HOLMES (WE 84) apoya esta tesis: «La protección de las expectativas razonables de los asegurados con arreglo al Derecho británico fue de gran importancia, por la reorientación que sufrió, en los años ochenta y noventa, la balanza de prestaciones entregadas por ELAS en virtud de sus pólizas, pasando de prestaciones garantizadas a una bonificación al vencimiento no garantizada. [...] Mientras que las prestaciones garantizadas tenían carácter de “pasivo” con arreglo al Derecho nacional o comunitario y, por lo tanto, se debía constituir una reserva para las mismas, la única protección otorgada, con arreglo al régimen regulador del Reino Unido, a las bonificaciones al vencimiento no asignadas era la obligación de considerar si intervenir o no para proteger las expectativas razonables suscitadas en relación con dichas bonificaciones».


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16. Las expectativas razonables de los asegurados fueron creadas por la práctica habitual de ELAS

Con respecto al tema de las expectativas razonables de los asegurados, Lord Penrose (WE 16) afirma que los reguladores del Reino Unido le dijeron que no fue la práctica habitual de la compañía la que creó en los asegurados expectativas razonables en cuanto a las bonificaciones al vencimiento. Su argumento va en la dirección contraria, al decir que dichas expectativas razonables fueron creadas por la práctica de la sociedad de entregar bonificaciones al vencimiento (en otras palabras, los asegurados albergaban expectativas razonables de que tenían derecho o que recibirían bonificaciones al vencimiento discrecionales además de las prestaciones contractuales). El párrafo 220 del capítulo 18 de WE 16 dice: «el GAD y el Tesoro han contado en el curso de la investigación que el GAD y los reguladores reconocieron siempre la importancia de la bonificación al vencimiento, pero que las expectativas razonables de los asegurados al respecto no fueron creadas por la costumbre mantenida por la compañía en esta área. Señalan las notas en las que decía que la bonificación al vencimiento no estaba garantizada. Sin embargo, el GAD y el Tesoro reconocen asimismo que las expectativas razonables de los asegurados no se limitaban a las prestaciones garantizadas. No es necesario concluir que los asegurados tendrían expectativas razonables de recibir una cantidad precisa de prima para adoptar la opinión de que, pese a todo, se habrían creado expectativas razonables. Este aspecto se destaca en las propias exposiciones del GAD: en el mercado de seguros de vida era un hecho generalmente aceptado que los antiguos niveles de bonificación al vencimiento no creaban expectativas razonables de cara al futuro, pues dependerían por completo de las condiciones del mercado, sometido a un grado de suavizado, que variaba considerablemente de una compañía a otra. La expectativa razonable no consistiría en que se fuera a pagar el valor exacto de la póliza, con independencia de la situación del mercado y del proceso de suavizado, sino que toda reducción obedecería a una situación negativa del mercado. El hecho de que la compañía no estuviera en condiciones de poder hacer frente a los valores de las pólizas sin elevar los valores de mercado o las transferencias intergeneracionales no habría sido entendida por sus asegurados con la información que se les entregaba, ni habría fundamentado sus expectativas razonables».

17. Control efectivo en manos del sector de seguros de vida

«La asociación de inversores llega a la conclusión de que el sistema prudencial del Reino Unido se diseñó para dar la sensación de que había una regulación adecuada, pero que dejaba el control efectivo en manos del sector de seguros de vida», es la conclusión que saca el Sr. JOSEPHS en H2. Él pidió a la comisión EQUI que examinara «si esa pauta sistemática de ocultación y mala orientación es o debería ser compatible con el régimen regulador implícito en las Directivas de seguros de vida de la CE.»

18. FSA no dirigida por el sector

Refiriéndose a las denuncias de que la FSA está «dirigida por las empresas» y financiada por las mismas, así como de que «está orientada hacia las empresas», el Sr. McELWEE en H3 opina que no se trata de una calificación justa. Según él, «la FSA tiene cuatro objetivos oficiales: confianza del mercado, concienciación pública, protección de los consumidores y


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reducción de los delitos económicos. Según la ley, la FSA debe, en la medida de lo posible, actuar de un modo que sea compatible con dichos objetivos. De éstos, al menos tres me parece que van orientados a los consumidores y uno de ellos, el mantenimiento de la confianza del mercado, es como mínimo neutral entre consumidores y profesionales. En un nivel superior, por supuesto, incluso esto obra en última instancia en beneficio de los consumidores, en tanto en cuanto beneficia a los participantes del mercado. Esos beneficios, en última instancia, se transmiten también a los consumidores».

El mismo mensaje fue trasmitido por David STRACHAN de la FSA en H4, al explicar que «la FSA es independiente del Gobierno del Reino Unido. Tampoco se financia mediante impuestos generales. Nuestra financiación proviene en su totalidad de las empresas que regulamos o que utilizan los mercados y bolsas de valores del Reino Unido. [...] Somos un regulador establecido por ley, por el Parlamento; no somos un órgano de autorregulación ni una asociación comercial de afiliación voluntaria. [...] Deben pagar los costes de la regulación las empresas reguladas de todos los sectores financieros».

Artículo 10 – Competencias de control y documentación contable

19. ELAS se convirtió en un «fondo Ponzi»

El Sr. LAKE también opina que «los fallos del Gobierno del Reino Unido y de las autoridades reguladoras permitieron que el fondo de ELAS con beneficios se convirtiera en un “fondo Ponzi” (promesas de alto rendimiento en poco tiempo), en el que unos pagos atractivos se subvencionaron con crecientes inversiones de nuevos y antiguos asegurados»(H1). Afirma que la retención de fondos para satisfacer los pagos previstos estaba protegida por ley, pero que las autoridades del Reino Unido incumplieron su deber de hacer cumplir la ley.

El Sr. SEYMOUR, en H7, es de la misma opinión: «el regulador del Reino Unido podría haber determinado fácilmente la existencia de un plan piramidal, junto con la falta de reservas —tal como hicieron Penrose y Burgess Hodgson— y haber adoptado medidas correctoras tal como exigía la Directiva. Esto era esencial, sobre todo teniendo en cuenta que la presencia declarada de un fondo de reserva era un aspecto fundamental para la venta en toda la Comunidad».

20. Exceso de confianza en un enfoque «blando»

El Sr. LAKE asegura, en H1, que los fallos de aplicación abarcan las competencias para ocuparse de los perjuicios ocasionados a los asegurados, la insuficiencia de la documentación presentada a efectos de regulación, la falta de recursos suficientes, la inviabilidad del reparto de competencias con respecto a la regulación de la información al consumidor «y el exceso de confianza en organismos dirigidos por las empresas y en el enfoque tradicional “blando”». Asegura que, debido a este enfoque, el Reino Unido se resistía a adoptar el objetivo de las directivas de seguros de vida y por ello falló tanto en su aplicación como en su ejecución.

El Sr. SEYMOUR, en H7, corrobora esta opinión: sobre la obligación de control estipulada en


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las directivas, «en todas partes se marca la obligación. No se trata de un “se podrá” sino de un “se deberá”. La única interpretación que se ha mencionado para la regulación británica es el enfoque “blando”, algo que yo denomino “esconder la cabeza”». Recuerda las numerosas prácticas no reguladas dentro de ELAS, entre ellas «horrores como un contrato de reaseguro que carecía de todo valor al examinarlo, y un actuario de la empresa al que se contrató para representar los derechos de los asegurados, cuando era en realidad el principal ejecutivo de las actividades de la empresa». No obstante, afirma que no cree en la regulación intensa, sino que «se debe dar a los asegurados información clara y precisa sobre sus pólizas. Esto está previsto en las directivas y es totalmente razonable. También es totalmente razonable que el regulador que deba supervisar y conocer a fondo lo que ocurre en una compañía de seguros cuya sede social se encuentre en su territorio haga precisamente eso, y se asegure de que no se esté dando información falsa y de que la empresa no pueda ejercer su actividad de forma contraria a la que publicita».

21. La documentación de la compañía no se ajustaba a lo dispuesto en la Directiva

Acerca de la documentación contable, Penrose (WE 16) dice que «mientras las directivas europeas obliguen a demostrar la solvencia a efectos de regulación, será necesario presentar estados financieros que cumplan las disposiciones reguladoras establecidas con este fin. En el régimen tradicional, dichos estados financieros han sido impenetrables, excesivamente complejos, prolijos, y pormenorizados hasta el punto de dejar sepultado cualquier efecto sustancial global. La documentación de la compañía era tan enrevesada que la información importante pasó desapercibida a los reguladores y sus asesores del GAD.»

Esta falta de claridad en la documentación podría contravenir lo dispuesto en el artículo 10, que exige que el regulador del Reino Unido efectúe indagaciones detalladas y exija la presentación de documentos o lleve a cabo investigaciones in situ. Otras declaraciones parecen sugerir que los reguladores eran siempre excesivamente respetuosos e incluso temerosos ante los directivos de ELAS.

Penrose tiene más cosas que decir sobre la documentación: «Los informes sobre los análisis efectuados de la documentación oficial presentada por Equitable desde mediados hasta finales de los años ochenta eran textos relativamente breves y concisos, normalmente de una página o de página y media. Los preparaba el GAD (...) Tales informes de análisis mostraban unas pocas cifras en la cabecera, el importe de la nueva contratación, los movimientos de las reservas matemáticas y la cobertura del margen requerido mínimo (MRM) de los activos frente a los pasivos.» (capítulo 16, apartado 1). «La cobertura del MRM por parte de la empresa constituía ciertamente un índice clave (...) que fue cayendo en la segunda mitad de los años ochenta, pasando de un múltiplo de 8,5 en 1984 a 3,8 en la documentación oficial de 1988. Dado que los archivos correspondientes ya no existen, no es posible precisar qué dudas pueden haber surgido a la vista de dicha documentación, o cómo fue considerada la tendencia negativa en la cobertura del MRM, pero no parece haber sido motivo de gran preocupación para los reguladores» (capítulo 16, apartado 3). «No hay archivos de correspondencia en el DTI relacionados con Equitable de la época anterior a 1991. Determinados ficheros de fecha anterior fueron destruidos (...) en 1998, aunque los archivos conteniendo la documentación oficial desde 1981 seguían estando disponibles (faltan los correspondientes a 1987 y 1988).» (capítulo 15, apartados 46, 47 y 53).


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22. Incumplimiento del artículo 10 de la Tercera Directiva de seguros de vida: insuficiente dotación de recursos y falta de respeto de las expectativas razonables de los asegurados

El Sr. LAKE en H1 asegura que «los reguladores del sector de seguros sufrían un déficit grave de recursos en todos los años noventa», lo cual contravenía el artículo 23, apartado 3, de la Primera Directiva de seguros de vida modificada por la Tercera Directiva de seguros de vida (artículo 10). Después alega que el artículo 23, apartado 3, letra b), de la Primera Directiva de seguros de vida modificada por la Tercera Directiva de seguros de vida (artículo 10) exige que las autoridades competentes dispongan de los poderes y los medios necesarios para evitar o eliminar cualquier irregularidad que pudiera afectar a los intereses de los asegurados, lo que no se hizo en este caso.

El informe Baird (WE 17) también apoya la idea de que los reguladores del sector de seguros tenían un dotación de recursos insuficiente en los años cruciales en los que se forjó la crisis de ELAS. Hace referencia al desglose del personal dedicado a la regulación de la actividades de seguros a 1 de enero de 1999: «la cifra total del personal dedicado a la regulación prudencial de aproximadamente 200 compañías de seguros (…) era inferior a 135. A efectos comparativos, había aproximadamente 135 personas dedicadas a la regulación de 400 bancos autorizados en el Reino Unido, sociedad constructoras y filiales británicas de entidades de fuera de la UE» (apartado 2.23.5).

El Sr. HOLMES (WE 84) también da crédito al informe Baird al criticar la falta de medios a disposición de los reguladores durante los años noventa. Asimismo, afirma que «aún contando con el poder discrecional que poseen los Estados miembros para decidir el nivel adecuado de recursos destinados a la regulación, se plantean dudas sobre si el Reino Unido facilitó a sus autoridades competentes los medios necesarios para el control, la norma explícitamente establecida en la legislación comunitaria desde noviembre de 1992. Por un lado, cabe preguntarse si se dedicaba a la tarea personal suficiente desde el punto de vista numérico. Por otro lado, también cabe cuestionar si el personal del que se disponía estaba debidamente cualificada para ejercer un control eficaz».

El Sr. LAKE, también en H1, alega que los apartados 1, 2 y 3 del artículo 23 de la Primera Directiva de seguros de vida modificada por la Tercera Directiva de seguros de vida (artículo 10) exigen la presentación periódica de las cuentas anuales y de los documentos que sean necesarios para ejercer el control, así como de los documentos estadísticos, que permitirán a las autoridades competentes adoptar las medidas adecuadas y necesarias para garantizar que las actividades de la empresa cumplan de forma permanente las leyes de cada Estados miembros, incluido el de origen. El Sr. LAKE asegura, además, que el Reino Unido sencillamente no puso en práctica las disposiciones jurídicas necesarias para que las autoridades pudieran vigilar la aplicación de sus propias leyes relativas a las expectativas razonables de los asegurados, pese a que era apropiado y necesario, infringiendo así el Derecho comunitario.

23. Suficiencia del régimen regulador del Reino Unido: opiniones divergentes

Contrariamente a lo que opinan otros testigos, Charles THOMSON, actual director ejecutivo


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de ELAS, afirma en H2 que «durante muchos años los reguladores del Reino Unido contaron con muy amplios poderes para plantear preguntas a las compañías y considerables poderes para intervenir en casos excepcionales. Concretamente, el Secretario de Estado estaba facultado para intervenir si no se satisfacían las expectativas razonables de los asegurados o de los asegurados potenciales. En resumen, mi opinión es que los reguladores pertinentes del Reino Unido disponían, tanto antes como después de los cambios introducidos a consecuencia de la Directiva de seguros de vida consolidada, de poderes suficientes para regular con eficacia».

El Sr. Clive MAXWELL, del Ministerio de Hacienda, reconoce en H4 que había «problemas con el sistema regulador entonces vigente. No es que no se transpusieran correctamente directivas concretas —la Tercera Directiva de seguros de vida, por ejemplo—, sino que, viéndolo en retrospectiva, el sistema vigente no se modernizó: no era necesariamente el sistema óptimo que debía instaurarse».

24. La insuficiente dotación de recursos de los reguladores no implica que el enfoque del Reino Unido fuera inadecuado

Según lo dispuesto en el artículo 10 de la Tercera Directiva de seguros de vida, las autoridades competentes han de contar con el poder y los medios necesarios para adoptar las medidas que sean precisas para evitar o eliminar cualquier irregularidad que pudiera afectar a los intereses de los asegurados. El Sr. MCELWEE, refiriéndose a las constataciones de Lord Penrose, opina que los «reguladores (del Reino Unido) no estaban (…) bien financiados en algunos períodos». Por lo tanto, no disponían de los «medios» necesarios para cumplir plenamente sus obligaciones. «En consecuencia, creo que quizá la comisión haría bien en ser prudente a la hora de llegar a la conclusión de que, ante la adopción de distintos enfoques en diferentes Estados miembros, el enfoque del Reino Unido no era apropiado». Esta opinión era respaldada por Clive MAXWELL en H4, quien, al comentar la dotación de recursos de los reguladores, dice que «en su informe, Lord Penrose llama la atención sobre algunos temas, por ejemplo la dotación de recursos en algunas facetas del sistema regulador vigentes en diversos momentos. Sin embargo, creo que es justo decir que sus comentarios se hicieron con el beneficio de la visión retrospectiva y que, en muchos aspectos, reflejaban sus propios puntos de vista sobre la necesidad de una forma de regulación más intensa. (...) Este tipo de comentarios sobre la dotación de recursos se deben ver, por tanto, con esta perspectiva».

Artículo 18 – Provisiones técnicas; artículo 25 – Margen de solvencia

25. El sistema del Reino Unido no respeta la intención de la Directiva

El Sr. JOSEPHS (H2) cree que la intención de la Directiva era que los contratos de seguros se valoraran muy cuidadosamente para computar el pasivo, lo cual se debería basar en el enunciado preciso de cada clase de contrato. El Sr. JOSEPHS cree que «el sistema del Reino Unido no estaba haciendo esto en absoluto, a juzgar por la cantidad de tiempo dedicada a diversas cosas, es decir, lo que sabía el personal del regulador, lo que hacía, etc.».

26. Dudas sobre el incumplimiento de los artículos 18 y 25 de la Tercera Directiva de seguros


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de vida - Diferentes modos de calcular la solvencia

El Sr. JOSEPHS, en H2, refuerza esta opinión al asegurar que el artículo 18 de la Tercera Directiva de seguros de vida sobre provisiones técnicas no se respetaba, puesto que «Equitable insistió en tratar por igual todas las pólizas, con independencia de que estuvieran suscritas como contratos de “beneficios determinados” o, en su forma última, como contratos de “inversión”.» Los contratos «se suscribían para dar a sus titulares derecho absoluto a beneficiarse de los rendimientos de inversiones de la compañía proporcionalmente a las primas netas pagadas». El artículo 18 establece la obligación de que este derecho se refleje en el pasivo calculado correspondiente a dichas pólizas, lo que, según el Sr. JOSEPHS, no era el caso. Llega a la conclusión de que «posibilitaba la continua transferencia de activos procedentes de los titulares de las pólizas más recientes a los grupos favorecidos».

Sin embargo, Christopher DAYKIN, actuario del Gobierno y director del GAD, asegura en H4 que «en lo que respecta a la constitución de reservas, Equitable Life adoptó un método basado en las primas brutas diferente al utilizado por casi todas las demás compañías, pero tenía que demostrar que lo que hacía era equivalente al requisito sobre la reserva de primas netas. Siempre logró hacerlo satisfactoriamente. Por tanto sus reservas —al menos hasta 1998— estuvieron siempre en consonancia con lo exigido por la reglamentación».

El artículo 25, sobre la obligación de solvencia mínima de las compañías de seguros, exige que el exceso del activo con respecto al pasivo sea al menos equivalente al margen de solvencia requerido. Sin embargo, parece que hay diferentes formas de calcular la solvencia. David STRACHAN, de la FSA, intenta aclarar la cuestión en H4 diciendo que «Equitable ha sido siempre solvente y en sus documentos presentados a efectos de regulación siempre ha comunicado que satisface los requisitos de solvencia exigidos por la regulación. Se emplean, en realidad, al menos tres métodos de cálculo diferentes: el método que ha descrito Chris Daykin, por el que se caracterizó el régimen en buena parte de los años noventa y que era conforme con la Tercera Directiva de seguros de vida; en segundo lugar está el método de cálculo que expuso Lord Penrose en su informe, basado en cifras producidas por Equitable para sus propios fines —cifras que no se facilitaban al regulador—; y existe un tercer método, que es el actual, basado en las nuevas obligaciones de solvencia realistas de la FSA».

Sin embargo, respondiendo a una pregunta de un diputado durante H5, Stuart BAYLISS, director gerente de Annuity Direct, dice que los reguladores del Reino Unido «llevaban mucho tiempo tragándose la historia de Equitable sobre el margen de solvencia. Esto se remonta al ejemplo relativo a las nuevas ventas: en tanto se generen nuevas ventas para afrontar las obligaciones, no hay problema. Mientras la actividad nueva sea suficiente, se podrán tapar agujeros. Eso es lo que estaban haciendo y, hasta cierto punto, es de suponer que algunos de los reguladores lo habrán visto. No me imagino qué no hayan podido hacerlo, porque era algo que el patrón de crecimiento de la empresa exigía para seguir creciendo».

Alan BEVERLY, de la Comisión, también abunda en este aspecto en H6, refiriéndose al régimen de garantía del sector de seguros: «la cuestión en el caso de Equitable Life es que ésta no llegó a ser insolvente, no quebró. De ahí que ni siquiera el régimen de indemnizaciones vigente —el régimen de garantía de seguros del Reino Unido— entrara en


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juego en este caso. (...) Por lo tanto, aunque hubiera existido una directiva de nivel europeo que estableciera un régimen de garantía armonizado para el sector de seguros, no está ni mucho menos claro que hubiera sido pertinente en el caso de Equitable Life, ya que no hubo insolvencia ni quiebra como tal».

27. Continuo déficit de activos debido a la escasa constitución de reservas

Sobre la cuestión del artículo 18 acera de las provisiones técnicas, WE 79 (documento de la Asociación de Inversores relativo al déficit de activos) ofrece información útil sobre lo que asegura que fueron las causas de la situación de ELAS. El documento afirma que «la principal carencia del régimen prudencial aplicado en el Reino Unido era que no preveía el pago de los futuros rendimientos de la inversión a las personas que tenían derecho a los mismos, es decir, los titulares de “pólizas de inversión”. Las normas se dejaron deliberadamente imprecisas de modo que la decisión sobre la provisión para las futuras bonificaciones dependiera de la voluntad del Actuario. Sin embargo, las consecuencias de no constituir las provisiones distaban de ser imprecisas, ya que, a falta de las mismas, los fondos con beneficios fracasarían casi con total seguridad».

El informe expresa la opinión de que el problema general en ELAS era el ingente déficit de activos con respecto a un pasivo realista. Dicho déficit de activos se mantuvo al menos desde 1985, y hasta el momento en que Equitable cerró sus puertas a nuevas actividades a finales del año 2000. Lo constituían los siguientes elementos:

«A) Incapacidad para tener debidamente en cuenta las futuras bonificacionesgarantizadas a las que tenían derecho, por contrato, los titulares de pólizas de inversión.B) Incapacidad para constituir las debidas provisiones para las garantías recogidas en los contratos (por ejemplo, los famosos GAR).C) Incapacidad para constituir provisiones visibles para las bonificaciones no garantizadas ya asignadas.D) Interpretación excesivamente liberal e interesada de las normas legales (y posiblemente de las directrices profesionales).»

En el informe se llega a la conclusión de que, a lo largo del período de 1990 a 2000, hubo un continuo déficit de activos de entre 5 000 millones y 7 000 millones de libras esterlinas aproximadamente, lo cual excluía «toda provisión para las “bonificaciones al vencimiento”, de las cuales se aseguraba que eran “no garantizadas”, pese a que se había inducido a los asegurados a suponer que esas bonificaciones también se pagarían, dependiendo sólo de la situación de los mercados en el momento de abandonar el Fondo. En efecto, la totalidad de las bonificaciones al vencimiento no estuvo cubierta por activos en todo el período en cuestión. (...) Las sumas en cuestión eran sustanciales, y calculamos que habrán aumentado de unos 3 000 millones de libras en 1990 a 11 000 millones en 2000, lo cual representa una media del 45 % de los activos a lo largo de los 11 años en cuestión».


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28. Falta de reservas para las bonificaciones al vencimiento: la posibilidad de elección contemplada en el Derecho británico fue perjudicial

Nicholas BELLORD afirma en H2 que «en el momento de elaborar la Tercera Directiva de seguros de vida, se observó que se estaban proponiendo obligaciones más estrictas de constitución de reservas, que la delegación del Reino Unido respaldaba. Sin embargo, el Tesoro, los reguladores, se dieron cuenta de que si la Directiva prosperaba tal como estaba redactada en proyecto, podría revelar la verdad sobre Equitable y, por lo tanto, echaron por tierra la idea haciendo que la constitución de reservas fuera opcional (…). Así pues, existía la opción de hacer una constitución de reservas como es debido, pero los reguladores del Reino Unido la desaprovecharon deliberadamente».

A este respecto, en WE-Conf 11 también se afirma que la Tercera Directiva de seguros de vida adoptada tenía un gran defecto, concretamente el hecho antes mencionado de que en la versión definitiva del texto la provisión para futuras bonificaciones fuera opcional (véase además la sección dedicada al artículo 18 de la Tercera Directiva de seguros de vida). En WE-Conf 11 se asegura que esto se hizo bajo la presión ejercida por el Reino Unido a lo largo de las negociaciones para la adopción de la Directiva. Tal como se ha explicado en otros lugares, el Reino Unido, por supuesto, optó por no aplicar la disposición. WE-Conf 11 explica que esto a su vez legitimó que ELAS no constituyera provisiones para las bonificaciones al vencimiento, lo cual fue uno de los motivos de que la empresa no dispusiera de activos suficiente cuando la Cámara de los Lores le obligó a pagar a los titulares de GAR las bonificaciones que les había prometido.

WE 26 (informe Burgess Hodgson para el EMAG) explica además que no se apartaron reservas para las bonificaciones al vencimiento, así como las consecuencias de este hecho. Explica que las cifras contables facilitadas al Regulador por ELAS no incluían ninguna provisión para las bonificaciones al vencimiento. Los importes eran suficientes para cubrir el margen mínimo requerido de cara a los informes exigidos por la ley (de 1994 a 1999, el margen medio se situó en torno al 7 %). Sin embargo, el informe asegura que «el Regulador, en su calidad de experto actuarial, debió tener claro que la cantidad difícilmente podía ser suficiente para pagar las bonificaciones al vencimiento. Razonablemente podría haber calculado que, para este propósito, el margen se tendría que haber aproximado al 20 %. En resumen, hay que preguntar al Regulador si sabía (o tendría que haber sabido) que, en ningún año posterior a 1993, los activos de Equitable Life eran suficientes para cubrir las declaraciones de bonificaciones realizadas por el Director. El Regulador habría sabido que las bonificaciones al vencimiento se estaban empleando para: a) indicar los valores de las pólizas a los miembros; b) efectuar pagos al vencimiento o la cesión; c) fomentar la venta de nuevas pólizas mediante declaraciones sobre el rendimiento en el pasado. Aunque se daría cuenta que desde 1998 el pasivo contractual incluía un provisión para el coste de los GAR, también debería haber sabido que su efecto quedó muy reducido por el valor bastante incierto de la póliza de reaseguro suscrita con Irish European Reinsurance Company Limited».

Penrose (WE 16) también apoya la idea de que la constitución de reservas prudentes habría puesto de manifiesto las deficiencias de ELAS. Asegura que el regulador del Reino Unido se


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centró exclusivamente en los márgenes de solvencia y no tuvo en cuenta la bonificación al vencimiento devengada, posiblemente infringiendo el artículo 18, que exige que el control incluya la verificación de la actividad completa de la empresa y no sólo de su estado de solvencia.

Penrose dice que la Directiva «exigía la constitución de reservas prudentes para la bonificación al vencimiento, o una contabilización realista de ésta. Esto habría puesto de manifiesto mucho antes las deficiencias de la compañía y habría inducido a introducir medidas correctoras. El DTI no aprovechó la oportunidad, opinando, por el contrario, que “los parámetros del sistema deberían incluir implícitamente alguna provisión adecuada”. Las disposiciones del Reino Unido para dar aplicación a la Directiva dejaron la situación como estaba anteriormente». Penrose critica además la falta de un «enfoque activo» del regulador.

29. Uso de los futuros beneficios para cubrir el margen de solvencia, en disconformidad con el artículo 25

El Sr. SEYMOUR asegura en H7 que, cuando el Regulador del Reino Unido se percató del alcance de los problemas existentes en ELAS y comenzaron las conversaciones sobre el uso del fondo de rescate para el sector de seguros, se puso nervioso (ya que ello habría implicado cobrar un impuesto o canon a todas las demás compañías de seguros para indemnizar a los asegurados de ELAS) y, para evitar esta situación, «aprobó el sistema de incluir cinco años de futuros beneficios teóricos para equilibrar las cuentas de una empresa cerrada, ELAS, imposibilitando así el acceso al fondo indemnizatorio». Dice que esto «convierte en absurdo todo el concepto de solvencia».

En WE 54 («La Vie d’Or», Asunto 98/2863 en el tribunal de distrito de La Haya, fecha de la sentencia 13 de junio de 2001), el Sr. SEYMOUR (H7) explica que, según el demandante, «la inclusión de los futuros beneficios en el balance daba una falsa imagen sobre la solvencia de la compañía de seguros y, por lo tanto, era contraria a las directivas de la UE sobre segurosde vida. [...] Es importante señalar que se planteó el tema de la legalidad de los futuros beneficios en relación con las directivas de la UE sobre seguros de vida.»

La investigación del informe Baird (WE 17) sobre la cuestión de los futuros beneficios también merece un detenido análisis. Citando los intercambios de puntos de vista con el GAD, dice que «tanto las directivas de la UE como la legislación del Reino Unido permiten asignar un valor a los futuros beneficios de una compañía de seguros. A esto se alude por el nombre de “elemento implícito de futuros beneficios”. (...) el GAD nos explicó el contexto de dichas partidas: “La legislación de base…se deriva de las directivas europeas, en particular la Primera Directiva de seguros de vida de 1979. Esto quiere decir que, a discreción del órgano de control, se puede autorizar a la empresa a contabilizar dichos elementos, hasta 5/6 de su margen de solvencia, para el cálculo de sus futuros beneficios. En la misma directiva se especifica que el cálculo de los futuros beneficios equivale, en efecto, al 50 % de los beneficios medios obtenidos en los últimos cinco años multiplicado por la duración prevista de la póliza en vigor. La Directiva sólo decía que el supervisor podía ejercer su arbitrio, y autorizarlo como margen de solvencia.»


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Esta posibilidad quedó muy limitada mediante la adopción, en 2002, de la Directiva de Solvencia I (artículo 1, apartado 4), que prohíbe totalmente esta práctica a partir de 2009. Baird explica que, en numerosas ocasiones, ELAS solicitó y obtuvo la autorización del regulador para utilizar futuros beneficios para responder a sus obligaciones de solvencia. El regulador utilizó sus prerrogativas contempladas en la sección 68 de la Ley de compañías de seguros de 1982 para conceder continuas autorizaciones. Según Baird, esto permitió mejorar la percepción externa de la situación financiera de la empresa. Baird recomendó revisar el ejercicio de las facultades discrecionales del regulador en lo relativo a las autorizaciones para emplear futuros beneficios para responder a las obligaciones de solvencia.

Esto está estrechamente relacionado con una de las líneas de investigación seguidas en relación con la correcta transposición de la Tercera Directiva de seguros de vida. La cuestión es si las facultades discrecionales ejercidas por el Secretario de Estado al amparo de la sección 68 de la Ley de compañías de seguros de 1982 desempeñó un papel relevante en el asunto ELAS, tal como asegura Baird. Lo que hay que evaluar en este contexto es si las propias facultades discrecionales son compatibles con la Tercera Directiva de seguros de vida. Ésta estipula que los Estados miembros deberán asegurarse de que las autoridades competentes dispongan de suficientes poderes y medios para ejercer sus funciones de control (véase el artículo 10). En cambio, permite que la autoridad competente renuncia a la aplicación de las normas sólo en una serie de circunstancias, y bajo unas estrictas condiciones (véanse el artículo 21, apartado 2, y el artículo 22, apartado 6) pero parece que en ningún sitio de la Directiva se confieren a la autoridad competente de un Estado miembro facultades de renuncia como las estipuladas en la sección 68 de la Ley de compañías de seguros de 1982. Al parecer, se corre el riesgo de que dichos poderes se ejerzan de manera indulgente o poco sistemática en beneficio de algunas compañías, pero no de otras, debilitando así la aplicación de las normas armonizadas. Es posible que, si dichas facultades se hubieran restringido de algún modo, la quiebra de ELAS se habría evitado o al menos minimizado.

Artículo 28 – Interés general; artículo 31 – Información a los asegurados

30. Conducta profesional: la separación prudencial fue perjudicial

Con respecto a las cuestiones relativas a la información a los asegurados, el Sr. LAKE dice (H1) que la información a éstos exigida por la Tercera Directiva de seguros de vida estaba bajo el control del regulador de la conducta profesional, distinto del regulador prudencial, y que esta separación legal de las responsabilidades perjudicó a los asegurados de ELAS. Por último, con respecto a los asuntos sobre la aplicación llevados ante los tribunales del Reino Unido, dice que no conoce ninguno relacionado con la falta de aplicación del Derecho de la UE.

Sin embargo, David STRACHAN de la FSA expuso en H4 un punto de vista diferente, afirmando que «la Tercera Directiva de seguros de vida se ha aplicado de tal manera que ha asegurado la claridad acera de las competencias respectivas de los reguladores de los países de origen y de destino (...). De conformidad con la Tercera Directiva de seguros de vida, corresponde al regulador de esas filiales —el regulador del país de destino en este caso—aplicar sus propias normas. Con esto se evita un situación por lo demás confusa en la que los asegurados estarían sujetos a diferentes protecciones de la conducta profesional dependiendo


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de si estuvieran tratando con una entidad nacional o con una filial de una entidad del EEE».

31. Inobservancia de lo dispuesto en el Anexo II

Leslie SEYMOUR, en H7, aporta una declaración escrita (WE 53) en la que asegura que no se respetó el Anexo II de la Tercera Directiva de seguros de vida (Anexo IV en la Directiva consolidada), que exige dar al asegurado información «clara y precisa» sobre su póliza. En WE 53 se muestran documentos de ventas de ELAS en los que se explica el rendimiento superior de sus fondos de pensiones y asegurando que ELAS podía ofrecer unos rendimientos superiores gracias a sus menores costes de gestión. También se preciaba de realizar una mejor gestión de las inversiones. En otro documento se explica cómo procedió ELAS al «suavizado», reteniendo reservas, y que cada año los asegurados recibían una bonificación, reteniéndose cada año una cierta cantidad de dinero que había ganado la empresa con el fin de cubrir un posible empeoramiento de los mercados de valores o de las inversiones que mantenían. El Sr. SEYMOUR asegura que todas las promesas eran falsas y, por lo tanto, que la información no era clara y precisa.

El Sr. SEYMOUR dice que «la Directiva exige que los asegurados reciban periódicamente información clara y precisa sobre le empresa de seguros. El regulador no hizo nada para garantizar que se pusiera en práctica esta parte esencial de la Directiva».


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Conclusiones de la PARTE II - TRANSPOSICIÓN


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34 Véase la Parte II, Secciones II.2.1, pp. 85-86; Parte II, Sección II.2.2., p 68; Parte II, Sección II.2.3., p. 92; y WE 20.35 Véase la Parte II, Sección II.1.1. sobre el artículo 25 de la Tercera Directiva de seguros de vida, pp. 60-61; véase, asimismo, WE 17, apartado 7.2.2, p. 228.36 Artículo 8 Tercera Directiva de seguros de vida.

PARTE II - TRANSPOSICIÓN

Transposición de la Tercera Directiva de seguros de vida

Si bien se han detectado algunas discrepancias entre determinados aspectos de la 1.normativa nacional del Reino Unido y algunos artículos de la Tercera Directiva de seguros de vida34, la comisión considera que la naturaleza y el número de dichas discrepancias no tienen la entidad suficiente para caracterizar como defectuoso el proceso que podría denominarse de transposición «formal».

No obstante, la comisión hace una excepción por lo que se refiere a los amplios poderes 2.que, de conformidad con lo dispuesto en la Sección 68 de la Ley de las compañías de seguros de 1982 (Insurance Companies Act - ICA 1982), la legislación del Reino Unido otorga al Secretario de Estado para renunciar a la aplicación de normas prudenciales. Estos poderes parecen incompatibles con la letra y el espíritu de la Directiva y se usaron de forma inapropiada35 (especialmente cuando, en numerosos casos, se autorizó la inclusión de beneficios futuros en el margen de solvencia); por consiguiente, en este caso concreto, cabe dudar seriamente de que la Tercera Directiva de seguros de vida se transpusiera correctamente en su totalidad.

La comisión considera que la transposición de la Tercera Directiva de seguros de vida por 3.el Reino Unido no se llevó a cabo, sin embargo, de una forma tal que permitiera alcanzar de modo efectivo sus objetivos fundamentales. La comisión estima que la técnica británica de aplicación fragmentaria de la Directiva —esto es, no por medio de un instrumento legislativo único, sino mediante una serie de actos diversos con diferentes jerarquías—carece de claridad y no parece el mejor sistema para incorporar las normas y los principios comunitarios en el Derecho nacional.

Observaciones concretas sobre la aplicación

Sobre el concepto de «control financiero del conjunto de actividades de la empresa»

La comisión recuerda que la Directiva establece que el control financiero debe cubrir el 4.«conjunto de actividades de la empresa de seguros»36. La comisión destaca, en su condición de órgano del legislador, que esta terminología es simple e inequívoca y debe ser objeto de una interpretación amplia y apropiada.

La comisión considera que el control de la sociedad Equitable Life Assurance Society 4.(ELAS) por las autoridades del Reino Unido no tuvo en cuenta o tergiversó el concepto de «control financiero del conjunto de actividades de la empresa», contrariamente a lo


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37 Véase la Parte II, Secciones II.1.1, pp. 39-41, y la Parte II, Sección II.2.3., pp. 99-100; véase, asimismo, WE 16 (Capítulo 16; Capítulo 19, apartado 210; Capítulo 18, apartado 220; Capítulo 21) y WE Conf 3.38 Véase la Parte II, Sección II.1.1, pp. 52-53, y la Parte II, Sección II.2.3, pp. 104-106; véase, asimismo, WE Conf 11, WE 16, WE 26 y WE 79.39 Véase la Parte II, Sección II.1.1, pp. 59-60, y la Parte II, Sección II.2.3, pp. 107-108; véase, asimismo, WE 17, apartado 7.2.2, p. 228.40 Véase la Parte II, Sección II.2.3, pp. 105-106; véase, asimismo, WE 16, WE 26 y WE 79.41 Véase la Parte II, Sección II.1.1, pp. 52-54.42 Véase WE 16, Capítulo 19, apartado 210.

dispuesto en los artículos 837, 18 38y 25 39 de la Tercera Directiva de seguros de vida.

La comisión considera que la opción que contempla el apartado 1.D del artículo 18 no 5.excluye la posibilidad de que las futuras bonificaciones discrecionales o no contractuales formen parte integrante del «conjunto de actividades de la empresa» y no exime a las autoridades del Estado miembro de todo lo que esté en su mano para que se respete la letra y el espíritu de la Directiva. Por otra parte, de la documentación de que dispone la comisión40 se desprende que una de los motivos principales de la crisis financiera de la sociedad ELAS fue el hecho de que, a lo largo de los años, no creó las reservas apropiadas para futuras bonificaciones discrecionales o no contractuales.

Se ha argumentado41 que Equitable Life no estaba obligada a crear reservas para futuras 6.bonificaciones discrecionales o no contractuales, dado que, en aplicación de la Directiva, la creación de este tipo de reservas era opcional y el organismo regulador del Reino Unido decidió no recurrir a esa opción. La comisión considera que el hecho de dar un carácter opcional a la creación de reservas destinadas a bonificaciones discrecionales ha socavado la consistencia y la coherencia interna de la Directiva. La introducción de esa opción era contraria al objetivo general de la Directiva.

De acuerdo con las declaraciones efectuadas ante la comisión42, el organismo regulador 7.centró su interés más bien en los márgenes de solvencia en un sentido estricto, y en su análisis global de la salud financiera de la compañía tuvo poco o nada en cuenta las futuras bonificaciones discrecionales y no contractuales. La comisión considera, por tanto, que es probable que el regulador no pudiera asegurar que ELAS dispusiera en todo momento de un margen de solvencia suficiente para el conjunto de sus actividades empresariales.

Sobre la falta de procedimientos administrativos y contables sólidos y mecanismos de control interno adecuados

Hay indicios claros de que, conscientemente, los organismos reguladores británicos 7.omitieron oponerse a la responsabilidad dual y, por tanto, a la incompatibilidad de funciones del Actuario Designado (Appointed Actuary) de la sociedad ELAS, que durante seis años ocupó también un puesto directivo en la compañía en calidad de director ejecutivo. La comisión considera que esa dualidad de funciones creó un conflicto de intereses que resultó perjudicial para los asegurados y debía haber suscitado la intervención de los reguladores, por tratarse de un caso de mal gobierno de una sociedad cotizada. Por otra parte, la comisión considera que, al no haber actuado con diligencia en el asunto de la doble función del Actuario Designado, el regulador del Reino Unido no cumplió su obligación de exigir de Equitable Life unos procedimientos administrativos y contables sólidos y unos mecanismos de control interno adecuados, tal como establece


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43 Véase la Parte II, Sección II.1.1, pp. 41-42, y la Parte II, Sección II.2.3, p 98.44 Véase el Informe Baird (WE 17), apartado 2.13.6.45 Véase la Parte II, Sección II.1.1, pp. 40-41 y p. 47; véase, asimismo, la Parte II, Sección II.2.3, pp. 101-102; véase, asimismo, WE 16, Capítulo 18, apartado 220, y WE 26, WE 52-54 y LLOYD en H5.46 Véase la Parte II, Sección II.1.1, pp. 47-48.47 Véase la Parte II, Sección II.1.1, pp. 45-47, y la Parte II, Sección II.2.3, pp. 101-102; véase, asimismo, WE 17.48 Véase la Parte II, Sección II.2.3, pp. 99-101, y WE 16.

explícitamente la Tercera Directiva, y contrariamente a lo dispuesto en el artículo 843. La comisión insiste en que la función del Actuario Designado era central en el sistema de control británico, y que el hecho de no haber asegurado la eficacia de dicha función socavó todo el sistema de control, en particular al hacer que fuera completamente insuficiente cualquier tipo de control interno. La comisión estima que, una vez establecido y al margen de si el concepto era una exigencia del Derecho comunitario, el Actuario Designado se convirtió en una parte del sistema regulador y control británico que, en su conjunto, quedaba sujeto a la Tercera Directiva de seguros de vida. Por otra parte, determinadas declaraciones44 llevaron a la comisión al convencimiento de que esta carencia formaba parte de una práctica administrativa más amplia que socavó la eficacia de las salvaguardias que contempla la legislación comunitaria.

Sobre las deficiencias en cuanto al respeto de las expectativas razonables de los asegurados

Según algunas declaraciones efectuadas ante la comisión45, el concepto de «expectativas 8.razonables de los asegurados» incluía el hecho de que los asegurados esperaban obtener bonificaciones discrecionales además de los beneficios contractuales. Si las autoridades británicas estaban obligadas a respetar las expectativas razonables de los asegurados como parte de sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario, la comisión considera que debían haberse asegurado también de que las reservas cubrieran las bonificacionesdiscrecionales. La comisión considera que, al no haber considerando las bonificacionesdiscrecionales como parte integrante del conjunto de actividades de la empresa y al no haber obligado a ELAS a prever provisiones técnicas suficientes para ellas, los organismos reguladores del Reino Unido no tuvieron debidamente en cuenta las expectativas razonables de los asegurados y, por consiguiente, parecen haber violado la letra y el espíritu del artículo 18 de la Tercera Directiva de seguros de vida.

La comisión recuerda que el artículo 10 de la Tercera Directiva requería que las 9.autoridades británicas dispusieran de los medios y competencias necesarios para garantizar que se respetaran las expectativas razonables de los asegurados y que se tomaran todas las medidas apropiadas y necesarias para asegurar que las actividades empresariales de ELAS siguieran cumpliendo la legislación del Reino Unido46, con el objeto de prevenir o poner remedio a cualquier irregularidad perjudicial para los intereses de los asegurados.

De acuerdo con las declaraciones efectuadas ante la comisión47, en los años noventa los 10.reguladores del Reino Unido no ejercieron sus amplios poderes con respecto a la sociedad ELAS, a pesar de tener indicios suficientes de una crisis inminente. Algunas cuentas48

indican que, de forma consciente y deliberada, el organismo regulador optó por un enfoque no intervencionista con respecto al caso Equitable Life. La comisión considera que esta actitud puede haber constituido una infracción de la obligación de los organismos reguladores de garantizar el respeto de las expectativas razonables de los asegurados y,


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49 Véase la Parte II, Sección II.1.1, pp. 60-61, y la Parte II, Sección II.2.3, pp. 105-106; véase, asimismo, WE 17, apartado 7.2.2, p 228.50 Véase, por ejemplo, el Informe Baird (WE 17), apartado 2.23.5, así como el Informe Penrose (WE 16), Capítulo 19, apartados 158 y 160.

por consiguiente, vulneró la letra y el espíritu del artículo 10 de la Tercera Directiva de seguros de vida.

Sobre la excesiva lenidad de los reguladores británicos en cuanto al margen de solvencia

Varias declaraciones49 respaldan la conclusión de que ELAS alimentó artificialmente la 11.percepción exterior de su robustez financiera y consiguió cumplir con éxito sus requisitos de solvencia recabando numerosas autorizaciones del regulador para incluir beneficios futuros y la zillmerización como parte de sus activos implícitos. Esas autorizaciones se concedieron sobre la base de los poderes de renuncia del Secretario de Estado a que se refiere la Sección 68 de la Ley ICA 1982, cuya compatibilidad con la letra y el espíritu de la Tercera Directiva sigue siendo dudosa para la comisión. La excesiva lenidad de los reguladores británicos a este respecto parece haber vulnerado los artículos 10 y 25 de la Tercera Directiva.

La comisión considera que, al habérsele permitido artificialmente cumplir los requisitos de 12.solvencia, la sociedad ELAS ocultó la verdad a los asegurados y puso en peligro su futura viabilidad financiera. De ello se deduce, por tanto, que se puso en una situación de riesgo las expectativas razonables de los asegurados y que, presuntamente, los reguladores británicos tomaron las medidas que no eran apropiadas y necesarias para prevenir o poner remedio a cualquier irregularidad perjudicial para los intereses de los asegurados.

La comisión considera que el recurso excesivo a beneficios futuros y la zillmerización 13.convirtieron el margen de solvencia en un indicador relativamente engañoso de la salud financiera de la sociedad ELAS y que, como consecuencia de ello, los reguladores británicos no cumplieron su obligación de exigir a ELAS, en todo momento, un margen de solvencia suficiente para el conjunto de sus actividades empresariales.

Sobre la suficiencia de recursos de los reguladores

Una gran cantidad de documentación50 indica que, especialmente a principios de los años 14.noventa, los organismos reguladores y de control británicos no disponían de medios suficientes y adecuados, bien sea por la falta de personal cualificado o de recursos suficientes, para cumplir sus obligaciones de control y regulación, contrariamente a lo dispuesto en el artículo 10, apartado 3, de la Tercera Directiva de seguros de vida. Estas competencias y medios y la consiguiente posibilidad de ejercer un control efectivo son tanto más importantes y necesarios cuanto que, con la entrada en vigor de la Tercera Directiva, incumbe al Estado miembro anfitrión toda la responsabilidad del control financiero de las compañías de seguros de vida.

Sobre los requisitos de información


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51 Véase la Sección IV (en particular pp. 66-267).

Sobre la base de la documentación de que dispone la comisión51, cabe preguntarse si el 15.Reino Unido aplicó correctamente los requisitos de revelación de información establecidos en la Tercera Directiva y si dichos requisitos no se infringieron en el caso de Equitable Life.

Sobre la Aplicación de la Tercera Directiva de seguros de vida

La comisión considera evidente que las obligaciones impuestas por las directivas a los 16.Estados miembros no afectan sólo a sus competencias legislativas, sino también a sus competencias administrativas y judiciales. Por otra parte, la adopción de medidas nacionales de aplicación de una determinada directiva no atenúa sus efectos. La aplicación plena de una directiva sólo queda asegurada cuando se aplican efectivamente las medidas nacionales de ejecución de tal forma que se consigue el resultado que se pretende. Si no fuera así, las divergencias en la aplicación de las directivas tendrían un efecto negativo en la uniformidad y la equivalencia del ordenamiento jurídico comunitario.

La comisión opina que, por lo que se refiere al caso de Equitable Life, la aplicación de la 17.Tercera Directiva por el Reino Unido fue deficiente y que las autoridades y los reguladores británicos no respetaron debidamente la finalidad última de la Directiva. La comisión considera que, en este caso, la combinación de una transposición formalista con una aplicación deficiente en varios aspectos llevó a que el proceso de aplicación fracasara en su conjunto.


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PARTE III - Sistema regulador

sobre la evaluación del régimen regulador británico en relación con Equitable Life


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ÍNDICE PARTE III

I. Disposiciones del Derecho comunitario

1. Aplicabilidad de la Tercera Directiva de seguros de vida

2. Responsabilidad del control prudencial

3. Responsabilidad del control de la conducta profesional

4. Evaluación de la situación financiera de las empresas

5. Ejecución de las medidas de control

6. Control de las empresas de procedencia extranjera

7. Control de la situación financiera y contable

8. Control de las empresas en crisis

9. La Comisión Europea y el caso de Equitable Life

10. El CESSPJ y el «Protocolo de Siena»

11. El proyecto Solvencia II

12. Cuestiones planteadas

II. El sistema regulador de los seguros de vida en el Reino Unido

1. Aplicación de las disposiciones de la Tercera Directiva de seguros de vida

2. Control prudencial

a) Período 1982-1998

b) Período 1998-2001

c) Período posterior a 2001

3. Regulación de la conducta profesional (CP)

4. El actuario designado

5. Facultades de intervención de los reguladores

6. Responsabilidad de los reguladores


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III. Conclusiones clave de los informes Penrose y Baird sobre los reguladores en el

sector de seguros de vida

1. El informe Baird (octubre de 2001)

2. El informe Penrose (marzo de 2004)

2.1 Definición de control prudencial

2.2 Facultades de intervención de los reguladores

2.3 Interacción de los reguladores

2.4 La nunca cuestionada dualidad de funciones del Sr. Ranson

2.5 Presuntas deficiencias de los reguladores en general

a) Falta de conocimientos y/o débil supervisión

b) Política de complacencia o de «mano blanda» por parte de los

reguladores

c) Negligencia de los reguladores

2.6 Calendario del reconocimiento de irregularidades en EL por parte de los

reguladores

2.7 Conclusiones del informe Penrose

IV. Otras declaraciones escritas y orales tomadas en consideración por la comisión

1. Presunta negligencia en la regulación y el control prundencial

Denuncias de deficiencias operativas de los reguladoresa)

británicos

Presunta obstrucción de los reguladores británicos yb)

connivencia con EL

Denuncias de predisposición de los reguladores hacia el sectorc)

Denuncias de adopción de una política reguladora “blanda»d)

Denuncias de excesiva «deferencia» hacia EL por parte de los reguladorese)

Denuncias de actuaciones de los reguladores dirigidas a evitar laf)

insolvencia de EL


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g) Dualidad de funciones del director ejecutivo y actuario designado de EL

h) Suficiencia de los recursos a disposición de los reguladores

2. El problema de los GAR

a) Calendario

b) Información de referencia

c) Alegaciones de incompetencia de los reguladores por no advertir el riesgo

de los GAR

3. Presunta falta de equidad del «Programa de compromiso» de 2001

a) Calendario

b) Condiciones detalladas del compromiso

c) El informe del actuario independiente

d) Papel del la FSA en el «Programa de compromiso»

e) Reclamaciones de los asegurados

f) Alegaciones de falta de cualificación de la dirección de EL como «idónea y

adecuada»

4. Presunta negligencia en el control de la conducta profesional (CP)

a) Alegaciones de suscripción engañosa y presentación engañosa en el Reino

Unido

b) Alegaciones de suscripción engañosa y presentación engañosa en otros

Estados miembros

c) Alegaciones de «transformación» de los contratos de los asegurados

d) Fallos de comunicación entre los reguladores británicos

e) Fallos de comunicación entre los reguladores británicos y los extranjeros

f) Publicidad engañosa en los mercados alemán e irlandés

Conclusiones


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52 Directiva 92/96/CEE de 10 de noviembre de 1992, DO L 360 de 9.12.1992.53 En agosto de 2001, el Ministerio de Hacienda encargó a Lord Penrose que efectuase una investigación con objeto de: «examinar las circunstancias conducentes a la situación actual de Equitable Life Assurance Society, habida cuenta de la situación del mercado de los seguros de vida; determinar las lecciones que se pueden extraer en relación con la orientación, la administración y la reglamentación del sector de los seguros de vida y elaborar un informe sobre todo ello que se remitirá al Ministerio de Hacienda». El informe Penrose se publicó el 8 de marzo de 2004.54 El informe Baird, «The Regulation of Equitable Life: an independent report» preparado por Ronnie Baird, Director de Aseguramiento de la Calidad y Auditoría Interna de la FSA, con la colaboración de Norton Rose y PricewaterhouseCoopers, fue publicado por el Ministerio de Hacienda el 17 de octubre de 2001.55 Existe una investigación en curso por parte del Mediador Parlamentario del Reino Unido, encaminada asimismo a determinar si el sistema normativo británico estaba correctamente gestionado. En el primer informe del Mediador británico, publicado en junio de 2003, las conclusiones son de no culpabilidad de los de los reguladores prudenciales durante el período 1999-2000, no habiendo lugar por lo tanto a indemnización a los inversores. El segundo informe ampliaba el período de tiempo objeto de investigación e incluía en la misma a la Oficina Actuarial del Gobierno (GAD). La publicación del segundo informe del Mediador británico sobre Equitable Life, prevista en principio para el otoño de 2006, se ha demorado hasta mayo de 2007, de forma que sus conclusiones no han podido ser tenidas en cuenta en el presente informe. En su carta a los diputados al Parlamento del 16 de octubre de 2006 (coincidiendo con la visita a Londres de una delegación de la Comisión EQUI), el Mediador escribía: «Se ha advertido claramente que no nos habían suministrado algunas pruebas que podrían ser importantes para el asunto investigado […] Recibimos dichas pruebas en julio y agosto de 2006» (anexo a WE-FILE19). El Sr. BRAITHWAITE (H11) se lamentaba de que esta «”carretada” de nuevas pruebas documentales del año 2001, que habían permanecido ocultas para el informe Penrose […] parece haber conseguido que el informe sobre Equitable Life no pueda utilizar datos de la investigación del Mediador». 56 Véanse también los artículos 10-13 de la Directiva codificada sobre seguros de vida 2002/83/CE (Directiva codificada, DC), DO L 345 de 19.12.2002.57 Directiva 79/267/CEE, de 5 de marzo de 1979, DO L 63 de 13.3.1979.

Introducción

En cumplimiento del apartado 3 del mandato, la comisión de investigación procedió a analizar la función y eficacia de los reguladores del sector del seguro en el Reino Unido y en otros Estados miembros afectados, tratando de evaluar si se había producido algún fallo regulador permanente en el control del sector del seguros de vida en general y de las prácticas comerciales y salud financiera de Equitable Life en particular. La comisión analizó igualmente las denuncias de fallos de regulación en la protección de los asegurados y de los consumidores, como consecuencia de una aplicación incorrecta de la Tercera Directiva de seguros de vida52, prestando una atención especial a la comparación del sistema regulador británico con a otros semejantes en el ámbito de la UE.

Las conclusiones de informe Penrose53 y del informe Baird54, cuyas investigaciones coinciden parcialmente con el mandato de la comisión, han servido como punto de partida, aunque han sido enmarcadas en un contexto europeo más amplio55.

I. Disposiciones del Derecho comunitario

Las funciones y responsabilidades de los reguladores en el sector de seguros de vida respecto al control de las empresas de seguros están codificadas en los artículos 8 a 10 de la Tercera Directiva de seguros de vida56, que modifica los artículos 15, 16 y 23 de la Primera Directiva57.

Las normas relativas a las provisiones técnicas y a su presentación por las empresas de seguros


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58 Véanse también los artículos 20-31 de la DC.59 Directiva 90/619/CEE de 8 de noviembre 1990, DO L 330 de 29.11.1990; véanse también los artículos 32-36 y el Anexo III de la DC.60 Véase también el artículo 37 de la DC.61 Véase también el artículo 249 del Tratado CE.62 ES-1 afirma que «el Reino Unido optó por un enfoque gradual e indirecto, con el fin de armonizar sucomplejo y sofisticado sistema regulador con los principios y normas de las Directivas. Por el contrario, España y Portugal adoptaron un método más automático y consistente, fundado en la inserción de la Directiva en su sistema legislativo nacional mediante leyes separadas que reproducían básicamente la estructura y texto de la Directiva. En principio […] tales formas distintas de transposición son compatibles con el Derecho comunitario, (pero) la libertad de elección sobre métodos y formas no exime a los Estados miembros de los efectos obligatorios de una Directiva “en cuanto a los resultados a obtener».

(incluyendo los márgenes de solvencia), están codificadas en los artículos 18 a 27 de la Tercera Directiva de seguros de vida, que modifica los artículos 17 a 21 de la Primera Directiva58.

Las disposiciones sobre la conducta profesional (CP), incluida la legislación de contratos, condiciones del seguro, etc., están codificadas en los artículos 28 a 31 y en el Anexo II de la Tercera Directiva de seguros de vida, además de lo dispuesto en los artículos 4 y 15 de la Segunda Directiva de seguros de vida59.

Por último, las disposiciones relativas a las empresas de seguros en dificultades están codificadas en el artículo 24, apartados 2 a 4, de la Primera Directiva de seguros de vida60.

La Tercera Directiva de seguros de vida contempla la creación de un mercado único en la UE/EEE para los productos del seguro, fundado sobre el principio de que el régimen prudencial de cada Estado miembro sea reconocido como equivalente por los demás Estados miembros, de tal forma que una empresa de seguros regulada en un Estado miembro, que distribuya sus productos por todo el Mercado Interior, pueda ser considerada por los organismos reguladores del país donde opere como dotada de la solvencia suficiente para vender sus productos en los restantes Estados miembros, sin necesidad de cumplir ninguna obligación adicional en cuanto a solvencia.

1. Aplicabilidad de la Tercera Directiva de seguros de vida

A diferencia de los reglamentos, las directivas son vinculantes en cuanto al objetivo a alcanzar, pero dejan en manos de las autoridades nacionales la elección de la forma y método de su aplicación61. La Tercera Directiva de seguros de vida debía ser transpuesta por los Estados miembros antes del 31 de diciembre de 1993, entrando en vigor no más tarde del 1 de julio de 1994. La notificación formal por las autoridades del Reino Unido a la Comisión de haber realizado la transposición de la Tercera Directiva a la legislación británica tuvo lugar el 29 de junio de 1994, confirmando su entrada en vigor el 1 de julio de 199462.

Esta fecha tope es importante teniendo en cuenta el papel representado por los reguladores británicos en el caso de Equitable Life, dado que sus actuaciones durante los años 1989-1993 (examen de los informes actuariales, control prudencial) estaban reguladas entonces por las disposiciones de la Primera Directiva de seguros de vida (79/267/CEE).

Varias sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas han insistido en la


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63 Véanse los asuntos C-14/83 von Colson y Kaman, apartado 15, y C-62/00 Marks & Spencer contra Customs & Excise, apartado 27.

finalidad de la directiva.63 Por consiguiente, la cuestión clave se refiere a si un Estado miembro ha adoptado todas las medidas necesarias para garantizar la plena eficacia de la directiva, de acuerdo con el objetivo perseguido por ésta. Como ha subrayado el TJCE, «los Estados miembros están sometidos a la obligación de velar por la plena y eficaz aplicación de una directiva, lo que significa que el Estado miembro no queda exento de sus obligaciones de transposición con la mera adopción de las medidas de ejecución necesarias. Los Estados miembros siguen estando obligados a lograr la plena aplicación de la Directiva incluso después de adoptar esas medidas dse ejecución y, por lo tant,o cualquier persona puede recurrir contra el Estado en los tribunales nacionales siempre que, en la práctica, no se garantice la plena aplicación de la directiva. Es decir, no solamente en los casos en que la directiva no haya sido aplicada, o lo haya sido de forma incorrecta, sino también en aquellos casos en que las medidas nacionales para la ejecución correcta de la directiva no se estén aplicando de forma que se logre el resultado previsto. Por otra parte, la TJCE ha sostenido de forma repetida que las directivas son vinculantes para todas las autoridades de los Estados miembros: no sólo […] están obligados los organismos legislativos, sino también aquellos de carácter administrativo que tienen la responsabilidad de su aplicación diaria y de hacer cumplir la ley» (ES-1, apartados 7-8).

2. Responsabilidad del control prudencial

Los artículos 8 y 9 de la Tercera Directiva de seguros de vida definen claramente el ámbito y el alcance la responsabilidad de control de los Estados miembros, incluso en los casos en los que la empresa de seguros opere en otros Estados miembros, al afirmar que «el control financiero consistirá, en particular, en la comprobación, para el conjunto de actividades de la empresa de seguros, del estado de solvencia y de la constitución de provisiones técnicas, incluidas las provisiones matemáticas, así como de los activos que las representan, con arreglo a las normas o a las prácticas establecidas en el Estado miembro de origen, en virtud de las disposiciones adoptadas a nivel comunitario»

En el caso de una empresa que haya establecido una sucursal en otro Estado miembro, «las autoridades competentes del Estado miembro de origen exigirán que las empresas de seguros dispongan de una buena organización administrativa y contable y de procedimientos de control interno adecuados» A los efectos del control, «el Estado miembro de la sucursal dispondrá que […] las autoridades competentes del Estado miembro de origen […] puedan proceder, por sí mismas o por medio de personas a quienes hayan otorgado un mandato para ello, a la verificación in situ de la información necesaria para poder realizar el control financiero de la empresa. Las autoridades del Estado miembro de la sucursal podrán participar en dicha verificación.» El Estado miembro de origen podrá exigir la comunicación sistemática de las disposiciones sobre control prudencial, si bien únicamente con el fin «controlar si se respetan las disposiciones nacionales relativas a los principios actuariales, sin que esta exigencia pueda constituir para la empresa un requisito previo al ejercicio de su actividad»

3. Responsabilidad del control de la conducta profesional


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64 Véase WE-CONF-26: «El concepto de “interés general» supone una excepción a los principios fundamentales del Tratado relativos al libre movimiento... La Tercera Directiva no describe de forma explícita lo que significa dicho “interés general”[...] pero alude en varias ocasiones a sus motivos.» (apartado 3.4)

El control de las reglas que se conocen como «conducta profesional» (es decir, lass condiciones y prácticas contractuales que afectan al consumidor que suscribe una póliza), constituye asimismo otra esfera de responsabilidad de los reguladores designados por los Estados miembros. El artículo 4 de la Segunda Directiva de seguros de vida establece que «la legislación aplicable a los contratos […] será la legislación del Estado miembro del compromiso […] Los Estados miembros aplicarán a los contratos de seguros contemplados en la presente Directiva sus normas generales de derecho internacional privado en materia de obligaciones contractuales.» Así pues, la obligación de intervenir del regulador del país de origen se limita a los casos que contravienen «las disposiciones legales de interés general64

vigentes en el Estado miembro del compromiso».

Con el fin de garantizar la protección del consumidor, los asegurados deberán disponer de un plazo de renuncia de «entre 14 y 30 días, a partir del momento en que se informe al tomador de que se celebra el contrato» (artículo 15 de la Segunda Directiva de seguros de vida) Además, al menos la información mencionada en el Anexo II de la Tercera Directiva de seguros de vida deberá comunicarse al tomador, con la posibilidad de «exigir de las empresas de seguros que faciliten informaciones suplementarias a las enumeradas en el Anexo II […] si tales informaciones resultan necesarias para la comprensión efectiva por parte del tomador de los elementos esenciales del compromiso. Las normas de desarrollo del presente artículo y del Anexo II serán adoptadas por el Estado miembro del compromiso» (artículo 31 de la Tercera Directiva de seguros de vida).

4. Evaluación de la situación financiera de las empresas

El artículo 10, apartado 2, de la Tercera Directiva de seguros de vida define los tipos de información exigidos a las empresas de seguros y establece que «los Estados miembros exigirán a las empresas de seguros que tengan su domicilio social en su territorio la presentación periódica de los documentos que sean necesarios para ejercer el control, asícomo de los documentos estadísticos. Las autoridades competentes se comunicarán los documentos e informaciones útiles para el ejercicio del control».

5. Ejecución de las medidas de control

El artículo 10, apartado 3, de la Tercera Directiva de seguros de vida define los instrumentos que los Estados miembros deben adoptar para ejecutar tales medidas de control y establece que «cada Estado miembro adoptará todas las disposiciones oportunas para que las autoridades competentes dispongan de los poderes y de los medios necesarios para la vigilancia de las actividades de las empresas de seguros cuyo domicilio social se halle en su territorio, incluidas las actividades ejercidas fuera de dicho territorio, de conformidad con las Directivas del Consejo relativas a tales actividades y con miras a la aplicación de éstas».

Asimismo el artículo 10, apartado 3, establece que «dichos poderes y medios deberán en particular ofrecer a las autoridades competentes la posibilidad:


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65 Véase el art 18-16 de la tercera Directiva, con el artículo 25-26, relativos a los márgenes de solvencia.66 Véase Prof. Tridimas (WS1), quien también indicó que «la sentencia del asunto Hyman como tal no afecta a la legislación de la UE».

a) de informarse de manera detallada sobre la situación de la empresa de seguros y sobre el conjunto de sus actividades, en especial: recabando información o exigiendo la presentación de los documentos relativos a la actividad de seguro y procediendo a comprobaciones in situ en los locales de la empresa;

b) de adoptar, respecto de la empresa de seguros, de sus directivos responsables o de las personas que controlen la empresa, todas las medidas adecuadas y necesarias para garantizar que las actividades de la empresa cumplan de forma permanente las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que la empresa tenga obligación de observar en los distintos Estados miembros y, en especial, el programa de actividades, en caso de que sea obligatorio, así como para evitar o eliminar cualquier irregularidad que pudiera afectar a los intereses de los asegurados;

c) de garantizar la aplicación de dichas medidas, por vía de ejecución forzosa si fuere necesario y, en su caso, mediante recurso a las instancias judiciales».

6. Control de las empresas de procedencia extranjera

La cuestión del control prudencial de empresas de procedencia extranjera se rige por el artículo 8 de la Tercera Directiva de seguros de vida, que establece claramente que «el control financiero de una empresa de seguros, incluido el control de las actividades que ejerza a través de sucursales y en régimen de libre prestación de servicios, será de la exclusiva competencia del Estado miembro de origen». Añade que «sí las autoridades competentes del Estado miembro del compromiso tienen motivos para considerar que las actividades de una empresa de seguros podrían afectar a su solidez financiera, informarán de ello a las autoridades competentes del Estado miembro de origen de dicha empresa».

7. Control de la situación financiera y contable

El artículo 18 de la Tercera Directiva de seguros de vida establece que «el Estado miembro de origen impondrá a cada empresa de seguros la obligación de constituir provisiones técnicas suficientes, incluidas las provisiones matemáticas, para el conjunto de sus actividades», que se determinarán con arreglo a principios bien definidos65. En concreto, el artículo 20 de la misma Directiva dispone que «los activos representativos de las provisiones técnicas deberán tener en cuenta el tipo de operaciones efectuadas por la empresa a fin de garantizar la seguridad, el rendimiento y la liquidez de las inversiones de la empresa».

Sin embargo se ha señalado que el cálculo de las bonificaciones en los contratos de seguro, y su «efecto suavizante» sobre las pólizas - un factor esencial a la hora de examinar el funcionamiento de EL - «no proviene del Derecho de la UE, sino que debe ser considerado como perteneciente al ámbito de la legislación sobre contratos privados»66.

8. Control de las empresas en crisis


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67 Carta de un diputado al PE al Comisario Frits Bolkestein de 27.2.2001, seguida de cinco cartas de otros diputados, dos preguntas por escrito del PE y siete reclamaciones de ciudadanos particulares.68 Véanse WE-CONF11 y WE 73, página 4.69 Véanse las declaraciones orales en H1 y H7.

El artículo 23, apartados 2 a 4, de la Primera Directiva de seguros de vida, establece que «para restablecer la situación financiera de una empresa […] la autoridad competente del Estado miembro de origen exigirá un plan de saneamiento, que deberá ser sometido a su aprobación. Si el margen de solvencia no alcanzase el fondo de garantía […], la autoridad competente del Estado miembro de origen exigirá a la empresa un plan de financiación a corto plazo, que deberá ser sometido a su aprobación [...] Informará a las autoridades de los Estados miembros en cuyo territorio la empresa esté igualmente autorizada, las cuales, a petición suya, podrán tomar las mismas disposiciones. Las autoridades competentes podrán adoptar, asimismo, cualquier otra medida apropiada para salvaguardar los intereses de los asegurados».

9. La Comisión Europea y el caso de Equitable Life

Como ha quedado acreditado mediante testimonio confirmado por el Comisario de la UE, Charlie McCREEVY (H8), la primera correspondencia recibida por la Comisión relacionada con el caso de Equitable Life se remonta a febrero de 200167, es decir, cuando el caso ya había sido ampliamente debatido en la prensa británica, y bastante después de la resolución dictada por la Cámara de los Lores y cuando Equitable Life no aceptaba ya nuevos contratos. En sus primeras respuestas, la Comisión afirmaba que «esperaría al resultado del informe Penrose antes de decidir las acciones que, en su caso, corresponda emprender».68

En marzo de 2004, las reclamaciones recibidas aún no estaban siendo registradas como oficiales por la Secretaría General de la Comisión, la cual aseguraba que el objetivo de los procedimientos de infracción de la Comunidad consistía en «establecer o restablecer la compatibilidad de la legislación nacional con el Derecho comunitario, no en dictaminar sobre las presuntas incompatibilidades de regímenes de regulación o control precedentes», añadiendo que «toda reclamación por presuntos daños debe ser planteada ante los tribunales nacionales». Básicamente la Comisión, citando «dictámenes jurídicos concluyentes basados en la jurisprudencia de los tribunales»69, defendía insistentemente que no tenía obligación de resolver sobre la supuesta incompatibilidad previa del control prudencial de los legisladores británicos sobre Equitable Life con el Derecho comunitario, siempre que en la actualidad se demostrase dicha compatibilidad del régimen regulador.

En H8 el Comisario Sr. McCREEVY confirmaba que «la Comisión tiene como función principal hacer que la legislación comunitaria se aplique de forma adecuada», añadiendo que «comprobar la aplicación de la legislación comunitaria por parte de los Estados miembros es un trabajo difícil, que exige mucho tiempo y recursos. Existen problemas lingüísticos. No siempre se dispone de traducciones. Los Estados miembros a menudo aplican nuestras directivas modificando varios actos legislativos existentes, y muchas veces omiten facilitarnos tablas de transposición».

Su mensaje era claramente que «la Comisión no es responsable del control de las empresas de seguros en forma individual. Eso es tarea de las autoridades nacionales. La Comisión ni es ni


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70 Para más información, consultar www.ceiops.org.71 Participan en el CESSPJ como observadores las autoridades de los Estados miembros del Espacio Económico Europeo (Noruega, Islandia y Liechtenstein) más los países candidatos a la UE, como también la Comisión Europea.72 El «proceso Lamfalusssy» es un mecanismo para el desarrollo legislativo en el sector de los servicios financieros adoptado por la UE (su nombre proviene del presidente del comité consultivo que lo proyectó) y consta de cuatro niveles:

Nivel 1: El PE y el Consejo adoptan por codecisión la legislación que determina los principios rectores •y las directrices sobre las facultades de ejecución.Nivel 2: Medidas de ejecución técnicas en forma de nuevas directivas y/o reglamentos, adoptadas en •uso de las facultades conferidas en el nivel 1.Nivel 3: Creación de una red entre reguladores con objeto de redactar recomendaciones conjuntas •sobre interpretación, directrices coherentes, normas comunes y revisiones por homólogos, como también comparaciones entre prácticas reguladoras para lograr una ejecución y aplicación coherentes.Nivel 4: Control por la Comisión Europea del cumplimiento de la legislación de la UE por parte de los •Estados miembros, adoptando medidas de carácter forzoso cuando sea necesario.

73 Véase el Sr. Bjerre-Nielsen, y el capítulo 11 que sigue.74 Véase H7, Sr. Bjerre-Nielsen.

puede ser el órgano de control de los órganos de control». Refiriéndose en particular al caso de Equitable Life, el Comisario McCREEVY terminaba afirmando que «las autoridades británicas reaccionaron con rapidez en respuesta a la crisis de la sociedad y a la suspensión de la nueva contratación [...] Creo que es posible afirmar con confianza que el régimen vigente con anterioridad a la crisis de Equitable Life ya no existe.» (WE73)

10. El CESSPJ y el «Protocolo de Siena»

El Comité Europeo de Supervisores de Seguros y Pensiones de Jubilación (CESSPJ70) —denominado previamente «Conferencia Europea de Supervisores de Seguros»— fue establecido en cumplimiento de la Decisión 2004/6/CE de 5 de noviembre 2003, iniciando sus operaciones el 28 de mayo de 2004. Forman parte del CESSPJ representantes de alto nivel de los organismos de control del sector de seguros y pensiones en los Estados miembros de la UE71.

En aplicación del «proceso Lamfalussy»72 a las sociedades financieras y del mercado de capitales, el CESSPJ ha estado desempeñando las funciones de «comité de nivel 3» para los sectores de seguros, reaseguros y pensiones vinculadas al empleo. Dicho cometido incluye el asesoramiento a la Comisión para la elaboración de medidas de ejecución de las directivas marco (por ejemplo, de «Solvencia II», su principal actuación en este momento73), el asesoramiento en materia de regulación de los seguros y planes de pensiones, y la creación de normas de control. Sus directrices y recomendaciones pretenden perfeccionar la convergencia y aplicación eficaz de las normas, facilitando de este modo la cooperación entre los órganos de control nacionales y mejorando el «Protocolo de Siena» de 1997. Sin embargo, por cuanto se refiere a sus facultades ejecutivas específicas, el CESSPJ aparece como «un mecanismo de mediación en el que los legisladores nacionales están expuestos a la presión de sus homólogos, no a medidas de ejecución forzosa.»74

El «Protocolo de Siena», firmado el 30 de octubre de 1997, hace referencia a la colaboración de los organismos de control de los Estados miembros de la UE en la aplicación de las directivas sobre seguros de vida y no vida. En él se señalaba que «la adopción de la Tercera


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75 Véase WEE55, parte I, puntos 1.4-1.6.76 La propuesta de un nuevo sistema de solvencia para el sector asegurador (Solvencia II) debería ser adoptado por la Comisión en la segunda mitad de 2007, para su entrada en vigor en 2010.

Directiva de seguros de vida y de las Directivas marco de seguros de vida, en las que se establece una única autorización y un únic control, y en particular el control financiero ejercido en exclusiva por las autoridades competentes del Estado miembro de origen, hacen necesario profundizar en la cooperación ya establecida por los protocolos para la aplicación de la primera y segunda Directivas.» Existía el propósito de «reforzar la colaboración práctica entre los servicios administrativos nacionales con objeto de facilitar el control de los seguros directos dentro de la Unión Europea y analizar cualquier dificultad que pudiera surgir en la aplicación de las Directivas.» (WE55)

Los organismos de control declaraban que «el análisis de la situación de las empresas en sus respectivos países pone de manifiesto una variedad de métodos y sistemas de control, asícomo la presentación de documentos contables y estadísticas de carácter dispar. La normalización de los sistemas de control ganaría mucho con la adopción de un idioma común para el análisis y con la armonización de la documentación contable y estadística. Las autoridades competentes confirman que necesitan un documento unificado que les permita comprobar el margen de solvencia, teniendo en cuenta que éste no aparece de manera inmediata en el examen de los estados financieros de una empresa.»1

En relación con la cooperación y al secreto profesional, las autoridades competentes acordaban «intercambiar información confidencial siempre que fuera posible, con los límites marcados en la Tercera Directiva […] en orden a mejorar la eficacia del control del sector de los seguros en la Comunidad Europea», añadiendo que «es posible que las normas de colaboración establecidas en el Protocolo se revelen como inadecuadas cuando tengan que enfrentarse con casos reales, y por consiguiente acuerdan que serán completadas en la medida necesaria.»75

11. El proyecto Solvencia II

En referencia a los trabajos en curso relativos al principal proyecto legislativo para las empresas de seguros76, el Comisario McCREEVY (H8) afirmó que el proyecto Solvencia II «ha creado ya un nuevo clima de cooperación entre organismos de control en el ámbito de la UE», confirmando que era «la más alta prioridad del seguro en la actualidad» con el ambicioso objetivo de provocar «nada menos que una revisión radical de la regulación y el control del seguro dentro de la UE. El sistema de solvencia actual […] muestra la edad que tiene. Los requisitos sobre márgenes de solvencia para empresas aseguradoras fueron introducidos por vez primera en el ámbito de la UE hace más de treinta años, y el método de cálculo ha permanecido inalterado en lo fundamental desde entonces. Fueron diseñados para un sector asegurador y para un entorno mundial que han dejado de existir [..] Solvencia II se ha fijado la difícil tarea de lograr un equilibrio entre las exigencias de los consumidores, autoridades competentes y aseguradores. Es vital que el sector no pierda su apetito de nuevos riesgos como resultado de medidas de fiscalización exageradas. Pero es igualmente importante que las empresas sean plenamente conscientes de los riesgos asumidos, y que acepten sus consecuencias. En el marco de Solvencia II, las condiciones de solvencia estarán basadas en el perfil de riesgo de la empresa. Aquel asegurador que controle mejor sus


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77 Véase también «Guía de introducción a Solvencia II», CEA 2006 y WE-CONF18, para más detalle.

riesgos estará en condiciones de mantener un capital menor.» (WE73)

Resumiendo: la finalidad de Solvencia II no consiste en elevar los niveles globales de necesidades de capital, sino más bien en imponer una norma elevada en materia de evaluación del riesgo y asignación eficaz de recursos de capital. Con ello se contribuirá a aumentar la transparencia del mercado y a construir la igualdad de condiciones en toda Europa, paso fundamental para la realización de un auténtico mercado único de servicios financieros. En realidad, visto que los capitales actualmente exigidos a las empresas de seguros con arreglo al sistema Solvencia I parecen estar distribuidos de forma incorrecta, algunos Estados miembros reforzaron sus respectivas medidas de control, creando con ello un mosaico de reglas de solvencia dispares. El nuevo marco común sobre solvencia se apoyará, por tanto, en principios económicos claros para medir activos y pasivos, determinando el riesgo sobre la base de criterios consistentes, y definiendo las necesidades de capital en función de tales parámetros.77

De este modo, si se aplica correctamente, el sistema Solvencia II debería tener un impacto positivo para los asegurados, ofreciéndoles una mejor protección al obligar a las empresas a perfeccionar sus mecanismos de gestión de riesgos y a mantener niveles de capitalización apropiados. Al mismo tiempo permitiría alcanzar una mejor asignación de recursos financieros en el conjunto del sector, disminuyendo el riesgo de quiebra, con el consiguiente aumento de la confianza en el sector del seguro y en su estabilidad financiera.

12. Cuestiones planteadas

Al analizar las disposiciones de la legislación comunitaria, tal como se definen en la Tercera Directiva de seguros de vida, y en el contexto de esta parte del mandato, la comisión ha tenido que dar respuesta a las cuestiones siguientes:

1. ¿Se habían creado realmente organismos británicos de regulación y control,, y estaban suficientemente dotados de personal y recursos para poder ejercer las funciones previstas en el artículo 10, apartado 3, de la Tercera Directiva de seguros de vida?

2. ¿Qué es lo que cabe esperar que los organismos británicos competentes descubrieran en el caso de Equitable Life, y cuándo, si hubiesen ejercido correctamente sus facultades de control en materia de regulación prudencial, con arreglo a lo estipulado en los artículos 10 y 13 de la Tercera Directiva de seguros de vida?

3. ¿Reaccionaron los organismos británicos competentes de manera oportuna y correcta una vez conocidos los problemas de Equitable Life, especialmente en orden a detectar y hacer públicos los riesgos inherentes a los GAR (tipos de renta vitalicia garantizados), tal como prescribe el artículo 13, apartado 3, de la Tercera Directiva de seguros de vida?

4. Las autoridades competentes del Reino Unido y de los restantes Estados miembros afectados, ¿supervisaron correctamente la aplicación de las reglas de conducta profesional en sus respectivos países? ¿Prestaron ayuda a los asegurados para canalizar sus reclamaciones hacia los organismos reguladores?


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5. ¿ Existían los flujos de información y las acciones concertadas precisas entre las autoridades competentes del Reino Unido y de los restantes Estados miembros respecto a las actividades de Equitable Life en sus respectivos países?


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78 La Ley de compañías de seguros de 1982 imponía a las empresas de seguros de vida la obligación de presentar el resumen del «Informe de valoración del actuario designado», el «Informe anual» y los «Estados financieros» anuales prescritos por la Ley de sociedades. Otras normas de rango inferior especificaban el contenido de la documentación obligatoria, que a finales de los años noventa podía llenar varios cientos de páginas (véase WE32, apartado 44)79 Como se especifica en WE32, apartados 30-31, el concepto de ′expectativas razonables de los asegurados′ no ha sido nunca definido expresamente, y no procede de la legislación de la CE, es decir, la legislación de la CE nunca estableció un precepto legal equivalente. Era algo exclusivo del Reino Unido, y aunque habría debido llevar a una valoración conservadora de los pasivos de la empresa, obviamente no fue de gran ayuda en el caso de EL.80 Véase la Ley de compañías de seguros de 1974, sección 2, apartado 15.81 WE32, apartado 23.a,b,d.82 Veáse Prof. Kern Alexander, WE-FILE 31, punto 4, apartado 1.

II. El sistema regulador de los seguros de vida en el Reino Unido

Las empresas de seguros británicas están obligadas, desde la aprobación de la Ley de compañías de seguros de vida de 1870, a presentar una detallada documentación oficial, de carácter contable y actuarial78, con el fin de permitir el seguimiento de su nivel de solvencia. Posteriormente, en el año 1967, se introdujo un sistema de autorizaciones más preciso, el cual fue reforzado posteriormente mediante la introducción del concepto de «expectativas razonables de los asegurados»79 y de la función legal de los «actuarios designados» en 197480.

Es evidente que el control prudencial de las empresas de seguros de vida en el Reino Unido se había inspirado tradicionalmente en la doctrina de «libertad con publicidad», según la cual «las empresas de seguros de vida darán publicidad a sus operaciones por el procedimiento de exponer su información financiera al dominio público». Por consiguiente, era deseable «algún tipo de control prudencial del sector del seguro de vida para salvaguardar los intereses de los asegurados, pero al mismo tiempo se aconsejaba no restringir la libertad de comercio [...]puesto que un exceso de control prudencial podría afectar en forma negativa al desarrollo de un sector de seguros de vida innovador y competitivo [...] En el fondo, el régimen de control seguía basándose en la libertad de acción de las empresas, y no en reglas obligatorias.»81

No obstante, algunos estudios académicos dan a entender que la legislación europea sobre servicios financieros ha aportado mejoras al marco legal británico en este campo: «En la mayoría de los ámbitos de la normativa financiera, desde el abuso de mercado y la información confidencial hasta los requisitos de solidez patrimonial, los coeficientes de solvencia para aseguradores y la regulación de los mercados de capitales, el sistema legal británico se ha beneficiado enormemente del Derecho europeo y ha sido reformado por él. La plasmación del Derecho comunitario en materia de servicios financieros no ha socavado el sistema legal británico“blando” en este ámbito, basado en principios.»82

A lo largo de las dos últimas décadas, el marco regulador y de control británico de las empresas de seguros de vida ha atravesado distintas fases, llevando finalmente a la creación de una única Autoridad de Control Financiero (Financial Supervising Authority, FSA), la cual no tuvo potestad normativa hasta diciembre de 2001. Antes de esa fecha, las empresas de seguros del Reino Unido que comercializaban productos de inversión a largo plazo estuvieron bajo el control de dos organismos del Gobierno: el Departamento de Comercio e Industria (Department of Trade and Industry, DTI) en el período 1989-1997 y posteriormente el


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83 El HMT delegó la vigilancia diaria de las empresas de seguros en la FSA, pero continuó siendo el único organismo competente para ejercer las facultadores reglamentarias de la Ley de 1982.84 El GAD, creado en 1919, no contaba con una figura equiparable en otros Estados miembros, donde los organismos reguladores obtenían asesoramiento actuarial de técnicos actuarios, ya fueran independientes o de plantilla.85 Los acuerdos de nivel de servicio fueron revisados en 1995 y 1998.86 Las discrepancias señaladas corresponden a casos en que: a) los requisitos de la normativa nacional iban más allá de lo establecido en la Directiva (p. ej. el actuario designado); b) los requisitos incumplían el principio del control por el país de origen (p. ej. la legislación británica no exige que el Secretario de Estado informe a las autoridades competentes de otros Estados miembros de las resoluciones por las que se retire la autorización o se restrinja la libertad de las empresas para disponer de sus activos); c) los requisitos concedían determinadas facultades al regulador (p. ej., la legislación británica autoriza al Secretario de Estado a dispensar de la aplicación de la reglamentación prudencial). Para más detalle, véase ES-1, apartado 26 y Anexo II, tabla 9.

Ministerio de Hacienda desde 1998 hasta 200183, con la asistencia técnica del Departamento Actuarial del Gobierno (GAD)84 responsable del análisis actuarial de la documentación oficial de la empresa, con arreglo a un mandato específico («acuerdos de nivel de servicio»85) y que supuestamente debería poner en conocimiento del regulador cualquier anomalía descubierta durante el examen. Parece, sin embargo, que una parte del personal encargado del control prudencial diario de las aseguradoras fue trasladado del DTI al HMT y posteriormente a la FSA, de forma que existió una cierta continuidad en las actuaciones y responsabilidades reguladoras.

1. Aplicación de las disposiciones de la Tercera Directiva de seguros de vida

En relación con la aplicación práctica del control prudencial y de la conducta profesional por las autoridades competentes del Reino Unido, ES-1 identificó «tres clases de discrepanciasentre la normativa nacional y los artículos de la Tercera Directiva, si bien la índole y el número de tales discrepancias no demuestran de forma concluyente que el Reino Unido haya vulnerado la letra o el espíritu de la legislación europea sobre empresas de seguros de vida.»86

Según el artículo 10 del Tratado de la UE, los Estados miembros y sus órganos administrativos están obligados a actuar con «cooperación sincera», y en el presente contexto se impone de forma expresa a las autoridades nacionales competentes el deber de ejercer sus funciones de control con la debida diligencia, si bien las disposiciones de la Tercera Directiva de seguros de vida les otorgan «amplia discrecionalidad en lo relativo a las líneas de actuación apropiadas para cada caso concreto, esto es, cómo y cuándo intervenir con vistas a evitar o suprimir cualquier irregularidad.» (ES-1, apartado 28)

2. Control prudencial

En el terreno de los seguros de vida cabe definir el control prudencial como la acción consistente en:

Garantizar que aquellas empresas que incumplan los requisitos de idoneidad y •adecuación, que no dispongan de suficientes recursos financieros o que no sean gestionadas profesionalmente queden excluidas de la actividad de seguros de vida. Proteger a los asegurados frente al riesgo de que las empresas de seguros de vida no •


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87 Entre los requisitos prudenciales se incluyen los de «idoneidad y adecuación» para miembros del Consejo, directores y accionistas mayoritarios, el principio de «gestión sana y prudente», un mínimo para los márgenes de solvencia y para los fondos garantizados, etc.88 WE32, apartados 8-9.89 WE32, apartados 10, 14.

puedan indemnizar por los siniestros válidos o satisfacer las expectativas razonables de los asegurados.

Los requisitos prudenciales relativos al gobierno corporativo y a la gestión financiera87 que han de cumplir los reguladores británicos son, en términos generales, equivalentes a los de otros Estados miembros, excepto en lo tocante a la incorporación de rasgos específicamente británicos, como son el concepto «expectativas razonables de los asegurados», el GAD y el actuario designado.

2a) Período 1982-1998

De acuerdo con la Ley de compañías de seguros de 1982, que incorporaba las disposiciones exigidas por la aplicación de la Primera Directiva de seguros de vida, el Departamento de Comercio e Industria (DTI) era el encargado del control prudencial de las empresas de seguros (lo que incluía a Equitable Life) e igualmente de las políticas y normas del sector. Hasta el 4 de enero de 1998, al servicio del DTI denominado «Dirección de Seguros» le incumbía la responsabilidad inmediata de la regulación prudencial en materia de seguros (es decir, vigilar la solvencia de las empresas), con la colaboración del Departamento Actuarial de Gobierno (GAD).

«El GAD comenzó a prestar asesoramiento actuarial en materia de seguros a las autoridades competentes en los años sesenta. Dicha tarea implicaba el asesoramiento sobre empresas concretas, sobre las solicitudes de nuevas autorizaciones para crear empresas de seguros de vida y sobre la adopción de las políticas oficiales, ya fueran de carácter genérico o relativas a las operaciones de alguna empresa en particular [...] El GAD actuaba únicamente como asesor de la autoridad prudencial competente. Todas las facultades otorgadas por la ley correspondían a la autoridad competente, sin que el GAD pudiera ordenar a una empresa o a su actuario designado la realización de acciones concretas, sino solamente aconsejar a la autoridad prudencial competente, asistiéndola en el cumplimiento de sus obligaciones de control. En la práctica, durante los últimos años del período, el GAD mantenía correspondencia directamente con las empresas sobre temas técnicos.» (WE32)88

El GAD dependía institucionalmente del Ministro de Hacienda y se encuadraba en el órgano ministerial dirigido por el Secretario de Hacienda. En la práctica, «la responsabilidad del GAD consistía en vigilar la situación financiera de cada empresa de seguros de vida, incluido el examen de la documentación oficial anual y trimestral, [...] y otros informes, examinar estos temas con la empresa, y en particular con el actuario designado, aclarar cualquier duda y, en lo posible, resolver cualquier disputa. El GAD informaba de todo ello al DTI [...] el GAD desarrolló sus propias reglas de funcionamiento para definir los límites de lo aceptable [...] y las publicó en forma de cartas orientativas destinadas a los actuarios designados [ ...]»(WE32)89. Esta función de vigilancia del GAD sobre una empresa de seguros se traducía finalmente en un «Informe detallado de inspección» destinado a la autoridad de control


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90 Véase ES-2, capítulo 4.1.91 WE32, apartado 7.ii).

prudencial.

Al inicio del período que estamos examinando, «estaba fuera de duda que el GAD era el interlocutor principal en el terreno del control de las empresas de seguros de vida. El GAD disponía de mayores recursos y conocimientos técnicos que los funcionarios del servicio de seguros del DTI. El equilibrio de fuerzas se inclinaba a favor del equipo responsable del control cuando en 1997 las competencias en materia de control pasaron del DTI al Ministerio de Hacienda, en parte como consecuencia del incremento en el número y cualificación del personal de control».90

En mayo de 1997, el Gobierno británico anunció la creación de un único organismo regulador de las empresas (la futura FSA), dotado de independencia respecto al Gobierno y destinado a asumir competencias que hasta entonces estaban repartidas entre nueve organismos autónomos.

2b) Período 1998-2001

En tanto se procedía a la creación de la FSA, el Ministerio de Hacienda asumió (desde el 5 de enero de 1998 hasta el 1 de enero de 1999) «plena responsabilidad como organismo prudencial competente, continuador a los efectos legales de las actuaciones anteriores del DTI en el desempeño de tales funciones» (WE32)91. Como parte del plan de trabajo en la fase de transición, la Dirección de Seguros del DTI fue transferida provisionalmente al Ministerio de Hacienda, en espera de su transferencia a la FSA. Por consiguiente, el Ministerio de Hacienda era directamente responsable de la regulación prudencial de las empresas de seguros como Equitable Life. A partir del 1 de enero de 1999, como medida provisional, el Ministerio de Hacienda externalizó con la FSA el control diario de las empresas de seguros, manteniendo la responsabilidad última y conservando su función reguladora hasta que la FSA recibió plenas facultades con la Ley de mercados y servicios financieros de 2000.

2c) Período posterior a 2001

La FSA es actualmente un organismo independiente y no gubernamental que adopta la forma de sociedad anónima, y está financiado por el sector de servicios financieros. El Ministerio de Hacienda nombra a los miembros de su Consejo de Administración, el cual está formado en este momento por un presidente, un director ejecutivo, tres consejeros delegados y otros diez consejeros. El Consejo de Administración determina las políticas generales, mientras que los ejecutivos se ocupan de la gestión diaria. En su calidad de único regulador del sector financiero, la FSA responde ante el Ministerio de Hacienda, y éste último ante el Parlamento del Reino Unido.

La FSA adquirió su potestad normativa el 1 de diciembre de 2001 y actualmente dispone de nueve equipos sectoriales, de los que uno está dedicado específicamente al control del sector financiero. Sus principales funciones consisten en identificar los riesgos (detectar riesgos emergentes para el seguro y coordinar las medidas para mitigarlos), mantener relaciones con una amplia gama de grupos de interés externos en representación del sector de seguros, revisar


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92 El Reino Unido e Irlanda eran «los únicos Estados miembros que disponían de reguladores de CP distintos de los supervisores prudenciales; sus facultades estaban muy limitadas y eran consideradas como de menor rango en materia de control» (ES-1, página 6).

de forma continuada la coherencia de las políticas y requisitos de la FSA por cuanto atañe al sector del seguro y, en caso necesario, interpretar las reglas y requisitos en caso necesario. Todos los años, cada empresa aseguradora autorizada por la FSA debe hacerle entrega de una documentación oficial que incluye los estados financieros auditados y los informes de auditoría.

3. Regulación de la conducta profesional (CP)

La finalidad de las reglas sobre conducta profesional en el sector de seguros de vida es lograr que:

los productos de seguro comercializados en el mercado de particulares sean los •adecuados para los inversoreslos inversores conozcan los riesgos asumidos en las pólizas que suscriben•la publicidad de los productos de seguro sea correcta, clara y no contenga mensajes •engañososlos pronósticos de rentabilidad estén adecuadamente justificados•

A finales de los años ochenta, la regulación de la conducta profesional (CP) estaba contenida en la Ley de servicios financieros de 1986, la cual había sustituido a la Ley para la prevención del fraude en las inversiones de 1958 y establecía un sistema normativo para las inversiones realizadas por particulares.

Los operadores venían obligados, o bien a obtener una autorización de la Junta de Valores e Inversiones (Securities & Investments Board, SIB), núcleo de lo que más tarde sería la FSA, o bien a adherirse como miembros a una organización autónoma (Self-regulating Organisation, SRO), la cual controlaba a sus miembros con arreglo a sus propias normas de autorregulación. De este modo, las SRO recibían sus competencias de la relación contractual que les unía con sus miembros, y dictaban normas destinadas a los asesores financieros independientes o a otros agentes relacionados con la comercialización al por menor de productos de inversión para el gran público. Las SRO se ocupaban igualmente de las reclamaciones por suscripción engañosa. No obstante, «cuando una SRO decidía rescindir la afiliación de alguna aseguradora de vida, el resultado no era queésta quedase desautorizada para continuar su negocio y vender sus pólizas, sino simplemente que pasaba a la jurisdicción de la SIB.» (ES-2)

La Ley de servicios financieros de 1986 había designado a dos SRO en particular para el control de la conducta profesional92:

LAUTRO (Life Assurance and Unit Trust Regulatory Organisation, Organización-reguladora de seguros de vida y fondos de inversión)FIMBRA (Financial Intermediaries Manager and Broker Regulatory Association, -Asociación reguladora de intermediarios financieros, asesores y gestores de inversión)


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93 Equitable Life era miembro de la LAUTRO y se incorporó a PIA en julio de 1994.94 Véase ES-2, capítulo 9.

En 1994 ambas organizaciones fueron refundidas en la PIA93 (Personal Investment Authority,Autoridad para las Inversiones Personales), la cual, a partir de 1998, confió sus funciones a la FSA, ya que era previsible que ésta se convirtiera en el único organismo de controol en el terreno prudencial y de la conducta profesional.

La relación existente entre los organismos de control en materia prudencial y de la conducta profesional resultaba crítica en el Reino Unido, siendo fundamental mantener una estrecha colaboración e intercambio de información para llevar a cabo un control adecuado de las empresas de seguros. Como condición previa para ser aceptada como SRO, era necesario que la PIA tuviese «capacidad y voluntad para desarrollar y mantener unas normas elevadas de integridad y equidad en las operaciones de inversión, cooperando, mediante intercambios de información y por otros métodos, con el secretario de Estado y con cualquier otra autoridad, organismo o persona con responsabilidades en el control y la regulación de las inversiones y demás servicios financieros.»94 Por un lado, las dificultades relacionadas con la CP podían considerarse como síntomas que servían para detectar problemas de mayor calado dentro de la empresas, los cuales deberían ser perseguidos por el organismo de control prudencial; por otro lado, los reguladores de la CP tenían también interés en cualquier problema de tipo prudencial que pudiera afectar a una aseguradora, desde el momento en que el problema en cuestión podría indicar la necesidad de analizar más de cerca los materiales publicitarios empleados, con el fin de verificar la ausencia de falsedades.

Con anterioridad al 1 de febrero de 1999, fecha en que la FSA se hizo cargo de la vigilancia rutinaria del cumplimiento de las normas sobre conducta profesional establecidas por la PIA, ambos reguladores operaban con arreglo a normativas distintas en cada zona, con escasos contactos formales y sin haber establecido procedimientos para compartir regularmente la información. A partir de 1999, los equipos responsables del control de las aseguradoras del ramo de vida, sujetos a dos acuerdos distintos sobre nivel de servicio, se encontraban ubicados en el mismo edificio de la FSA, pero la capacidad decisoria en cuando a las reglas de la CP seguía estando en manos del Consejo de Administración de la PIA, y del Ministerio de Hacienda en materia prudencial, hasta la entrada en vigor a finales de 2001 de la Ley de mercados y servicios financieros. Cada parte necesitó algún tiempo para llegar a entender los objetivos y preocupaciones de la otra, y para lograr una buena colaboración.

Cuando la ley entró en vigor el 1 de diciembre de 2001 la SRO fue disuelta y la FSA, además de organismo de control prudencial, se convirtió en el único regulador competente para las empresas de seguros en materia de conducta profesional.

4. El actuario designado

El concepto de actuario designado (AD) se introdujo con la Ley de compañías de seguros de 1974, y durante décadas ha constituido un elemento clave del sistema regulador británico. La idea consistía en «designar a un profesional concreto dentro de la empresa que gozase de la confianza del regulador competente a efectos de vigilar de modo continuo la situación financiera de la empresa. [...] Se consideraba que la responsabilidad profesional del AD consistía en fiscalizar el estado global de las finanzas de la empresa. El hecho de contar con


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95 WE32, apartados 26,28,29.96 WE32, apartados 41, 42.97 Acerca de la función y responsabilidades de los actuarios, véase también la sesión de preguntas de la comisión del Tesoro de la Cámara de los Comunes, acta de la sesión del 24 de abril de 2004 (WE59).98 WE37, apartado 25 d).99 Suiza parece haber introducido en su sistema de control de entidades financieras la figura del «actuario designado» basado en el modelo británico, de acuerdo con lo comunicado por el representante de la Oficina suiza del seguro privado (H6).100 «Informe Corley» así llamado por su autor Roger Corley, presidente del Instituto de Actuarios.

el AD en el seno de la empresa (con pleno derecho de acceso al Consejo de Administración), [...] servía para proteger los intereses del asgurado y representaba asimismo un sólido sistema interno de control financiero y gestión de riesgos.» (WE32)95 Esta persona era normalmente «el primer punto de contacto del GAD en cada empresa de seguros de vida.»(ES-2)

El AD «debía poseer “cualificaciones características”, entre ellas el requisito de una edad superior a los 30 años y ser miembro del Instituto de Actuarios o del Colegio de Actuarios; posteriormente se añadió el requisito [...] de haber obtenido un “certificado de aptitud”expedido por el Instituto o el Colegio de Actuarios.» (WE32)96

En el terreno práctico, el AD tenía el cometido «de asegurar la disponibilidad de suficiente liquidez en la empresa para poder cumplir las promesas y compromisos propios de su actividad.» (WE59)97 El AD tenía deberes específicos de información al Consejo de Administración respecto a la situación financiera de la empresa, asesorándole en relación con el reparto de bonificaciones y normalmente también sobre la forma de interpretar las expectativas razonables de los asegurados. Estaba obligado a preparar un informe anual sobre las finanzas de la empresa, el cual se presentaba al Consejo y se añadía, en forma resumida, a la documentación oficial que había de ser remitida al GAD.

Por consiguiente, los actuarios designados carecían en cuanto tales de competencias normativas, pero se suponía que debían informar al organismo regulador en caso de que el Consejo no les prestase atención en determinados temas importantes, lo que daría lugar a actuaciones por parte del organismo competente. También estaban obligados a certificar la sección de los documentos oficiales donde se reflejaba la valoración de los pasivos de la empresa, lo que podía llevar a un examen más profundo de los mismos por parte de los organismos reguladores. El rango del actuario designado en el escalafón variaba considerablemente de una empresa de seguros a otra.

La reforma efectuada por la FSA en la legislación del seguro, que entró en vigor con efectos plenos el 1 de enero de 2005, suprimió la función de actuario designado y en su lugar trasladóa los Consejos de Administración y a la alta dirección la responsabilidad de los temas actuariales, incluyéndolos en el ámbito de la auditoría externa de la empresa. (WE37)98 99

El gremio de actuarios fue el primero en formar una comisión de investigación independiente (diciembre de 2000) para indagar en las circunstancias que rodearon la suspensión de nueva contratación por parte de Equitable Life y las consiguientes implicaciones. El Informe Corley100, publicado en septiembre de 2001, condujo a una revisión de la idoneidad de las instrucciones profesionales dadas a los actuarios designados, para comprobar si podía haber


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101 Véase WE50, apartado 82: «…La lógica de la inusitada filosofía (de EL) en materia de bonificaciones estáclara, y en su momento no parece haber contravenido la reglamentación. Pero contó con escaso apoyo por parte de los demás actuarios….»Véase WE50, apartado 89: «Sobre el tema de si las instrucciones eran adecuadas, concluimos que en la mayoría de los casos en los que hemos identificado alguna necesidad de instrucción, ya habían sido contemplados de un modo u otro en las Notas Aclaratorias, aunque su redacción en algunos puntos era más genérica que específica…».Véase WE50, apartado 90: «No hemos hallado indicios que permitan sospechar que ninguno de los actuarios designados de Equitable Life omitiera seguir las instrucciones vigentes en el momento en que se tomaron las correspondientes decisiones. Desconocemos a qué conclusiones llegaron los actuarios designados de EL cuando estaban sopesando la forma en que las Notas Aclaratorias afectaban a sus decisiones, ni quérecomendaron a la Dirección o al Consejo. Tampoco podemos pronunciarnos sobre si las decisiones del Consejo respetaron dichas recomendacioness. No hemos apreciado indicios en el sentido de que algún actuario designado de EL estuviera en algún momento tan preocupado por dichas decisiones como para “ir con el cuento” al ente regulador.»102 Véase ES-2, capítulo 3.2.1.103 ICA 82, apartado 45: «Facultades residuales para imponer requisitos que protejan a los asegurados.»

relación con los problemas de Equitable Life. En términos generales, las conclusiones fueron que las instrucciones habían sido las correctas, pero recomendaba que la profesión solicitase que los trabajos de los actuarios estuvieran sujetos a «revisión por homólogos» (WE50).101

5. Facultades de intervención de los reguladores

El control prudencial británico se concentraba principalmente en los recursos financieros de la empresa. Con el fin de valorar su idoneidad, los organismos reguladores tenían que comprobar las reservas técnicas, los márgenes de solvencia y los fondos garantizados mínimos de las empresas de seguros, con facultades para obtener la información y la documentación necesaria para realizar dicha comprobación. El control prudencial se basaba en la preparación y examen de la documentación oficial obligatoria presentada por las empresas, cuyo objetivo consistía en mostrar no sólo su nivel de solvencia actual, sino también, y mediante una serie de pruebas de resistencia, su sensibilidad frente a cambios futuros desfavorables. Esta documentación oficial también se hacía pública, de forma que la información fuese puesta a disposición de consultores financieros, periodistas especializados y también de los competidores.

De conformidad con la Ley de compañías de seguros de 1982, cualquier intervención formal por los reguladores británicos debía partir del organismo de control prudencial (DTI, HMT o FSA, pero no el GAD), siempre que una empresa no respetara los criterios establecidos de gestión sana y prudente, o cuando se comprobase que se había quebrantado algún precepto específico de la ley. Por ejemplo, el incumplimiento del margen mínimo de solvencia podía dar lugar a un requerimiento del organismo de control prudencial, invocando la sección 33 de la ley, para presentar un plan de financiación a corto plazo capaz de restablecer la situación normal de la empresa102. El regulador podía también imponer una serie de sanciones, como obligar a la empresa a presentar la documentación anual antes de la fecha prevista, o fijar un límite máximo para los ingresos acumulados por primas, o transferir los activos de la empresa a un fideicomiso y hasta, en última instancia, retirar a la empresa su autorización para operar, tal como se estipula en la ley de 1982, secciones 38-44.

La sección 45103 de la Ley de 1982 otorgaba facultades al Secretario de Estado «para requerir a una empresa a adoptar las medidas que fueran estimadas pertinentes con el fin de proteger


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104 ICA 82, apartados 45, 2.105 Véase WE-CONF25, apartados 4-5.106 Véase ES-2, capítulos 6 y 7.107 El tema de la responsabilidad del regulador ha sido desarrollado con más detalle en la Parte V de este informe.108 Véanse también las conclusiones de WE71.

a sus asegurados, reales o potenciales, frente al riesgo de que la misma no fuera capaz de satisfacer sus deudas o [...] o de responder a las expectativas razonables de los asegurados.»Sin embargo, el recurso a la sección 45 quedaba limitado a aquellos casos en que la protección del asegurado no pudiera ser alcanzada ejerciendo las facultades contempladas en las secciones 38-44, con el fin de no tener que imponer «restricciones a la libertad de la empresa para disponer de su patrimonio.»104

Las modificaciones de la Ley de 1982 derivadas de la aplicación de la Tercera Directiva de seguros de vida, en vigor desde el 1 de julio de 1994, «introdujeron nuevos criterios de “gestión sana y prudente” que quedaban explicados en un nuevo Apéndice 2C de la ley, y además de las restantes posibles causas por las que, con arreglo a la sección 11, el Secretario de Estado podía ordenar que una empresa de seguros suspendiese toda nueva contratación, se añadía ahora el que la empresa no estuviera cumpliendo los criterios de gestión sana y prudente, o que pudiera no cumplirlos en el futuro, o no haberlos cumplido en el pasado.»105

En una comparación internacional, ES-1 considera que los organismos de control británicos «preferían no hacer uso de sus prerrogativas oficiales siempre que fuera posible». De ese modo, mientras que los organismos de control británico e irlandés tenían facultades ejecutivas similares, las facultades del organismo de control de seguros alemán eran «más amplias y específicas, y estaban concebidas con vistas a una actuación de carácter más intervencionista [...] El sistema alemán contemplaba un sistema de vigilancia e inspección más invasivo que el de otros Estados miembros, ya que permitía que los representantes del organismo de control estuvieran presentes en las reuniones de los Consejos de Administración, o que llevaran a cabo inspecciones puntuales sin necesidad de justificar el motivo, pudiendo incluso sustituir a directivos o a miembros del Consejo.»

En relación con la aplicación de las reglas de CP, las facultades de intervención de la PIA respecto a las empresas de seguros de vida (como la limitación en la disposición de activos o la exigencia de mantener determinados activos) solamente podían ejercerse por el organismo de control prudencial (DTI/HMT), quedando fuera del ámbito de competencia de la PIA. La intención de hacer uso de tales facultades de intervención debía ser notificada previamente al DTI/HMT, teniendo estos órganos derecho de veto sobre la proyectada intervención.106

6. Responsabilidad de los reguladores107

En lo que respecta a la responsabilidad de los reguladores, conviene advertir que con arreglo al Derecho consuetudinario anglosajón un órgano de control solamente puede ser responsable del daño causado por «abuso de autoridad». Para ello ha de demostrarse la existencia de «mala fe», y la responsabilidad queda limitada a las pérdidas que hubieran podido ser previstas por el órgano como consecuencia probable de su acción u omisión108.


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109 Ley de servicios financieros de 1986, sección 187, apartado 1.110 Véase la sentencia del TJCE en el asunto C-222/02 Peter Paul y otros contra Alemania, 12 de octubre de 2004.111 Véase WE71: el dictamen legal fue emitido por el despacho británico Herbert Smith en un escrito dirigido a los consejeros de EL con fecha 14.4.2004, en el cual se valoraba la posibilidad de una demanda contra los reguladores prudenciales (basada en la ICA 82), y contra los reguladores de la CP (basada en FSA 86), incluyendo reclamaciones relativas a la violación de «derechos privados exigibles» derivados de la Tercera Directiva de la CE.

Las organizaciones autónomas (SRO) y sus funcionarios no son responsables, en dicho sistema legal, de los daños derivados de acciones u omisiones que tuvieran lugar en el ejercicio de sus funciones, excepto cuando se probase que la acción u omisión se había cometido de «mala fe»109.

Conforme al Derecho comunitario, la responsabilidad del organismo de control queda limitada a los «incumplimientos graves» en la aplicación del mismo, pero únicamente cuando el incumplimiento haya afectado a derechos individuales y exista un nexo causal directo con el daño sufrido por la parte perjudicada. Algunas sentencias recientes del TJCE parecen haber contribuido a atenuar aún más la responsabilidad del organismo de control, al estipular que la responsabilidad de los organismos de control consiste en actuar «únicamente por el interés público», lo que significa que las funciones de control deben ejercerse para proteger la pluralidad de intereses, y no los intereses de un grupo determinado de inversores110.

Con posterioridad a la publicación en 2004 del informe Penrose, un dictamen jurídico111

valoraba las probabilidades de éxito que podrían tener las reclamaciones de EL o de sus asegurados individuales contra los organismos reguladores del Reino Unido, fundadas en las carencias normativas de éstos, de acuerdo con lo estipulado en el capítulo 19 del informe. Sus conclusiones no eran alentadoras en lo relativo a la posibilidad de interponer demandas judiciales, afirmando claramente que «la empresa carece de motivos bien fundados para demandar a los reguladores». Las alegaciones de «negligencia según el derecho jurisprudencial» o de «incumplimiento de obligaciones impuestas por ley» contra los reguladores prudenciales eran consideradas como demasiado débiles, ya que «no se puede afirmar que el regulador omitió ponderar la posibilidad de ejercer las facultades de intervención que le otorgaba la Ley de 1982, o que ningún otro regulador prudencial hubiera actuado racionalmente de la misma forma; por otra parte, la Ley de 1982 no contempla compensaciones de derecho privado para la empresa.» Por lo que toca a posibles reclamaciones por «abuso de autoridad», la conclusión era que: «No hay nada [...] que lleve a pensar que una o varias de las personas que trabajaban para los reguladores prudenciales ejercieran sus funciones de forma ilegal, con intención específica de perjudicar a la empresa, o con negligente despreocupación ante la posibilidad de tal perjuicio. No parece existir ninguna posibilidad realista de que aparezcan pruebas en ese sentido.» Y por último, tampoco se hallaron argumentos para justificar la reclamación judicial de los asegurados contra los reguladores de la CP invocando «violación de los derechos humanos» o «mala fe».

Únicamente se admitía alguna lejana posibilidad de éxito para una «reclamación potencialmente discutible por parte de los asegurados, basada en la infracción de la Tercera Directiva de seguros de vida, en relación con el valor, posiblemente excesivo, atribuido al contrato de reaseguro en las provisiones técnicas de la empresa», recalcando, sin embargo, la


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112 Como recuerda el Sr. BRAITHWAITE (H11), el informe Baird no estaba faacultado para examinar el período principal de negligencia, los años 1990-98, cubriendo únicamente los 23 meses anteriores a la crisis, época en que la responsabilidad recaía en la FSA.

«incertidumbre sobre las posibilidades de una alegación novedosa como ésta» y concluyendo que probablemente surgirían «muchos y complejos problemas sobre causación y pérdidas, litigios largos y costosos, no estando claro hasta qué punto la empresa podría llegar a beneficiarse de una demanda de este tipo.» (WE71)

III. Conclusiones clave de los informes Penrose y Baird sobre los reguladores en el sector de seguros de vida

1. El informe Baird (octubre de 2001)

El informe Baird fue resultado de una auditoría interna encargada por la FSA, por lo que se centra principalmente en el papel específico representado por esta última en su enjuiciamiento del caso Equitable Life. Sin embargo contiene conclusiones que pueden arrojar alguna luz sobre las funciones desempeñadas por los reguladores financieros en general, y sobre el asunto que nos ocupa en particular112.

En términos generales, el informe define el papel del regulador financiero como debiendo «[...]aplicar su discernimiento para asegurarse de que la empresa continuará siendo solvente y podrá satisfacer las expectativas razonables de los asegurados, sin inmiscuirse injustificadamente en la gestión de la misma» (apartado 6.1.5). Pero, al mismo tiempo, recuerda que la documentación de la FSA incluía una opinión consensuada en el sentido de que «no resulta realista, ni es necesariamente deseable, en un entorno que trata de estimular la competencia, la innovación y la libertad de elección del consumidor, pretender evitar en un 100 % los fracasos empresariales.»

En lo concerniente a la suficiencia de los recursos a disposición del regulador, el informe recuerda que «la FSA dispone de recursos limitados, y por consiguiente debe estar sopesando continuamente los riesgos que controla, con el fin de distribuir sus recursos de la forma más eficaz» (apartado 6.3.3). Si bien se admite que «una comparación somera entre “recursos de personal empleados por institución controlada” demuestra que los bancos y sociedades de crédito hipotecario están siendo controlados por un número de personas que supera en más del doble al de las que controlan las aseguradoras del ramo de vida.» (apartado 7.9), afirma no percibir en la FSA «la falta de recursos como un problema en relación con la regulación prodencial de Equitable Life, [...] sino más bien una mejor utilización de los recursos»(apartado 6.3.4).

Por cuanto se refiere a la forma de reaccionar de la FSA en el caso de Equitable Life, admite que «cuando se transfirió a la FSA la responsabilidad de la regulación prudencial de Equitable Life, [...] esta última ya era un problema de gran notoriedad pública y “actualidad”, un asunto objeto de debate, iniciado por el HMT-ID» (Servicio de Seguros del Ministerio de Hacienda) (apartado 6.2.2.). No obstante, llega a la conclusión de que «en la fecha de 1 de enero de 1999, la “suerte estaba echada” y no alcanzamos a ver qué acciones


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113 En especial se hicieron recomendaciones relativas a: normas de solvencia más estrictas; publicación de los reaseguros financieros; introducción de controles a múltiples niveles; revisión independiente del actuario designado; contenido y periodicidad de la documentación oficial; establecimiento de una cultura reguladoraproactiva; mejora en la comunicación y coordinación con la FSA, así como el perfeccionamiento de los procesos de evaluación de riesgos, todo con el fin de garantizar «la consisrtencia en la interpretación y aplicación en el conjunto del proceso regulador.»114 Los subrayados de esta sección corresponden al ponente.115 Sr. BRAITHWAITE (H11).

hubiera podido realizar la FSA, después de esa fecha, para atenuar de forma significativa el impacto de la resolución de la causa judicial en lo relativo a los asegurados existentes, o que hubieran podido traer consigo algún cambio beneficioso importante en el resultado final, en lo referente a Equitable Life.» (apartado 6.2.4.).

No obstante lo anterior, el informe reconoce que existían «algunas cosas que la FSA hubiera podido hacer mejor [...] ocasiones en que tanto los reguladores prudenciales como los de la conducta profesional no detectaron problemas que merecían ser tratados o, aunque fueron detectados, no les prestaron a atención debida», señalando como el principal motivo «el bajo nivel de comunicación y coordinación entre ambas ramas del organismo regulador, la prudencial y la del control de la conducta profesional.» (apartado 6.2.5)

En su capítulo 7 («Lecciones que debemos aprender») el informe termina con una serie de recomendaciones técnicas113 acerca de la estructura reguladora futura de la FSA, destinadas a prevenir este tipo de deficiencias.

2. El informe Penrose (marzo de 2004)114

El informe Penrose trata con mucho detalle la función de los reguladores, describiendo y comentando el examen de la documentación oficial presentada por Equitable Life realizado por los reguladores desde finales de los años ochenta. Sin embargo, este informe «de forma explícita, carecía de autorización para señalar responsabilidades o tocar el tema de posibles indemnizaciones»115 En la Parte 6 (capítulos 15 a 18), Lord Penrose describe la sensación que los reguladores prudenciales tenían sobre la solidez financiera de la empresa, la forma en que enfocaban sus cometidos de control, cómo veían la relación entre la regulación prudencial y la de la conducta profesional, y en qué forma reaccionaron a medida que la crisis iba empeorando.

2.1 Definición de control prudencial

El capítulo 15, apartados 7 y 8, define que el control prudencial debe concentrarse principalmente en «la solidez financiera de la aseguradora, su capacidad para gestionar los riesgos a los que está expuesta y para hacer frente a sus deudas. De este modo se describe en un acuerdo de nivel de servicio del año 1995 entre el DTI y el GAD:

Regular de forma eficaz el sector del seguro (en el marco de las competencias y •obligaciones establecidas por la Ley [de 1982]), en modo tal que los aseguradospuedan confiar en la capacidad de las aseguradoras británicas para cumplir sus compromisos financieros y para satisfacer las “expectativas razonables” de los asegurados.


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116 Véase ICA 82, secciones 11,37,38,45.

Proteger a los consumidores asegurándose de que todos aquellos individuos o •empresas que carezcan de idoneidad y adecuación, o de los recursos financieros suficientes o de una capacidad de gestión sólida, no realicen operaciones de seguro de vida en el Reino Unido.Proteger a los asegurados frente al riesgo de que las empresas no estén en•condiciones de indemnizar por los siniestros válidos. En el caso del ramo de vida, lo anterior incluye asimismo el riesgo de que no puedan satisfacer las expectativas razonables de los asegurados.»

En pocas palabras: «El objetivo principal de la legislación sobre control prudencial consiste en proteger al público de las pérdidas provocadas por la insolvencia, inmoralidad e incompetencia de algún asegurador.»

Lord Penrose recuerda por otra parte que «además de servir para informar a los reguladores del DTI y a sus asesores en el GAD, la documentación oficial tenía carácter público y se confiaba en que esta transparencia serviría para reforzar la disciplina de las aseguradores del ramo de vida, al exponer los detalles de su situación financiera al análisis crítico de los informadores especializados ...» (apartado 9).

2.2 Facultades de intervención de los reguladores

De acuerdo con la Ley de compañías de seguros de 1982, y por motivos específicos, los reguladores prudenciales tenían la facultad de cancelar la licencia concedida a la empresa para realizar nuevas contrataciones, así como la de intervenir en determinadas circunstancias. Además de esto, una «facultad residual» permitía al regulador prudencial adoptar las medidas precisas de protección de los asegurados, presentes o futuros, frente al riesgo de que la empresa fuera incapaz de cumplir sus compromisos financieros o satisfacer las expectativas razonables de los asegurados116.

En su informe, Lord Penrose especifica que «la función reguladora del DTI quedaba consolidada por diversas facultades otorgadas por dicha Ley al secretario de Estado, incluyendo las de exigir información, negar la autorización a nuevos responsables financieros, o intervenir de distintas formas en la gestión de la empresa, pudiendo llegar en última instancia a la cancelación del permiso para suscribir nuevas pólizas...» (par.10)

Considerando que la incorporación de las expectativas razonables de los asegurados fue el factor desencadenante de la intervención en 1973, «el regulador estaba obligado a valorar no solamente si las sospechas acerca de las expectativas razonables de los asegurados eran causa suficiente para justificar su ejercicio, sino también cómo podrían ser ejercidas de forma congruente con el fin perseguido [...] El regulador tendría que enjuiciar un conjunto de intereses contrapuestos, por ejemplo las expectativas de los diversos grupos de asegurados, o los intereses de los asegurados presentes y futuros.» (apartado 11).

En el transcurso de la investigación Penrose, una interpretación divergente era la presentada por el GAD, el cual afirmaba que «la intervención solamente tendría lugar cuando fuese


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“obvio” que las expectativas razonables no iban a ser cumplidas, y que una situación de este tipo “quedaba lejos” de significar una inversión garantizada o bonificaciones de una cuantía determinada, con independencia del superávit resultante de la valoración periódica.»(apartado 12)

2.3 Interacción de los reguladores

La definición de «examen inicial» consistía en que el regulador «recibía el mandato específico [...] de valorar si los documentos eran correctos y completos, y de ponerse en contacto con la empresa de seguros «con vistas a corregir cualquier inexactitud de este tipo, y de suplir las deficiencias.» (párrafo 13)

En 1984 se definieron formalmente las respectivas responsabilidades del DTI y del GAD en el terreno de la regulación de las empresas de seguros mediante un «acuerdo de nivel de servicio» (revisado en 1995), donde se detallaba que «el DTI conservaba la facultad para emprender acciones formales en nombre del Secretario de Estado, y [...] continuaba siendo el principal interlocutor de las empresas, si bien el GAD se responsabilizaba del examen de la documentación oficial y disponía de facultades discrecionales para tratar directamente los problemas con las empresas de seguros [...], aunque no estaba autorizado para comunicarse directamente con los auditores, ni para contactar con los actuarios designados.» (apartado 34)

El acuerdo preveía un sistema de puntuación definiendo prioridades (1-4) que el GAD asignaba en función de su examen inicial de la documentación (1=máxima prioridad, 4=baja prioridad). En octubre de 1998 se preparó un nuevo acuerdo para la transferencia de funciones del DTI al Ministerio de Hacienda. «Los niveles globales de personal a disposición de los reguladores prudenciales eran variables, si bien el número de funcionarios directamente responsables de la empresa, así como sus respectivas categorías dentro de la administración pública, permanecieron más o menos constantes.» (apartado 39).

«La interacción entre el órgano regulador prudencial y el de la conducta profesional [...]. (considerados en parte como reguladores del tipo casilla de formulario) parece haber sido relativamente escasa en la década de los ochenta. A partir de 1992 se produjo una cierta formalización de las relaciones, a través del mecanismo conocido como “colegio de reguladores”: reuniones periódicas entre los distintos organismos reguladores de las instituciones financieras, convocadas y presididas por el organismo considerado como regulador principal para un determinado tipo de empresa: en el caso de las aseguradores era el DTI.» (apartados 26 y 29).

2.4 La nunca cuestionada dualidad de funciones del Sr. RANSON

De acuerdo con la Ley de compañías de seguros de 1982, el DTI tenía también asignada la tarea de juzgar si una empresa de seguros y su equipo de dirección (es decir, sus gestores, actuario designado y principales accionistas) eran «idóneos y adecuados» para desempeñar sus funciones.

Un motivo de especial preocupación tiene que ver con el papel del Sr. Roy RANSON, actuario


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designado de Equitable Life desde 1982, y que el 30 de junio de 1991 se convirtió en el director ejecutivo de la empresa, sin abandonar su puesto anterior. Con ello se planteaba la cuestión de un posible conflicto de interés que podría afectar negativamente a los asegurados - problema que los reguladores trataron en diferentes ocasiones, pero sin que llegase a tomar ninguna medida formal.

El informe detalla cómo «El GAD fue consultado. El actuario del Gobierno, Christopher Daykin, indicó en 17 de abril de 1991 que quería desaconsejar a Ranson que mantuviera ambos puestos, o como máximo por un período de tiempo muy corto [...] la empresa fue informada el 26 de abril por el DTI que no se consideraba adecuado que la misma persona detentase ambos cargos[...] Ranson dijo que los actuarios empleados por la empresa necesitaban unos doce meses de experiencia de alta dirección antes de asumir el cargo de actuario designado. Era preferible que él mismo siguiese en el puesto de doce a dieciocho meses hasta que se nombrase a un sustituto dentro de la empresa [...] Daykin estuvo conforme en aceptar esta situación temporal y Burt informó al DTI el 13 de mayo que al GAD le parecía bien, siempre que se tratara de una solución temporal.» (capítulos 16-35 y 36).

En realidad, se permitió al Sr. RANSON continuar desempeñando dicha doble función mucho más allá del «período de transición» de 12-18 meses concedido inicialmente, dado que al final continuó de este modo más de seis años, hasta su jubilación en julio de 1997.

2.5 Presuntas deficiencias de los reguladores en general

El informe Penrose menciona una serie de deficiencias por parte de los reguladores británicos en el cumplimiento de sus obligaciones de regulación y control, que resumimos aquíclasificándolas para su mejor comprensión en tres grupos, de acuerdo con su gravedad. Por otra parte, para poder calibrar correctamente las conclusiones del informe, es preciso tener en cuenta el marco temporal relativo a la aplicación de la Primera o la Tercera Directivas de seguros de vida (es decir, antes o después de julio de 1994).

a) Falta de conocimientos y/o débil supervisión

«Los informes sobre los análisis efectuados de la documentación oficial presentada por Equitable desde mediados hasta finales de los años ochenta eran textos relativamente breves y concisos, normalmente de una página o de página y media. Los preparaba el GAD [...]Tales informes de análisis mostraban unas pocas cifras en la cabecera, el importe de la nueva contratación, los movimientos de las reservas matemáticas y la cobertura del margen requerido mínimo (MRM) de los activos frente a los pasivos.» (capítulo 16-1.) «La cobertura del MRM por parte de la empresa constituía ciertamente un índice clave [...] que fue cayendo en la segunda mitad de la década de los ochenta, pasando de un múltiplo de 8,5 en 1984 a 3,8 en la documentación oficial de 1988. Dado que los archivos correspondientes ya no existen, no es posible precisar qué dudas pueden haber surgido a la vista de dicha documentación, o cómo fue considerada la tendencia negativa en la cobertura del MRM, pero no parece haber sido motivo de gran preocupación para los reguladores.» (capítulo 16-3)


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«No hay archivos de correspondencia en el DTI relacionados con Equitable de la época anterior a 1991. Determinados de ficheros de fecha anterior fueron destruidos [...] en 1998, aunque los archivos conteniendo la documentación oficial desde 1981 seguían estando disponibles (faltan los correspondientes a 1987 y 1988).» (capítulos 15-46, 47 y 53)

«El examen de la documentación oficial de 1989 concluyó el 5 de diciembre de 1990. El informe correspondiente ocupaba solamente una página.» (capítulos 16-14)

Pickford (actuario del GAD) observaba que en 1991 «nuestros modelos oficiales se ocupaban sobre todo de la solvencia, y menos de las bonificaciones declaradas. En esa época estaban empezando a desarrollarse las técnicas de fondos participativos. Por lo tanto, no analizábamos el proceso de compensación de las bonificaciones, y en vez de ello nos concentrábamos en el cumplimiento de la reglamentación, especialmente en la valoración de la deuda y en los márgenes de solvencia. [...] como consecuencia, el sistema en su conjunto quedaba expuesto a manipulaciones, puesto que era posible tomar decisiones no sujetas a regulación sobre la composición de las bonificaciones.» (capítulos 16-53)

Lord Penrose menciona haber examinado «la redacción del anuncio de la concesión de bonificaciones en el contexto de las expectativas razonables de los asegurados [...] pero nadie del GAD o del DTI parece haber tomado nota en aquel momento del cambio de formato. Ninguna de estas organizaciones acostumbraba a examinar la declaración de bonificaciones. En realidad, el tratamiento de éstas por parte de la empresa, que a mi entender era algo exclusivamente suyo, no fue mencionado por los reguladores hasta marzode 1993.» (capítulos 16-57)

«Los mandos intermedios y otros empleados de mayor rango no disponían de las cualificaciones o experiencia necesarias para formarse una opinión independiente sobre la importancia de estos temas.» (capítulos 16-81)

Al revisar la documentación oficial de 1991 pasó inadvertido el hecho de que «aparentemente existía un margen “pequeño o nulo” en los porcentajes de valoración aplicados en 1991. Para poder pagar las bonificaciones declaradas en 1989 y 1991, la empresa precisaba ganar un 11¼ % anual. En realidad la ganancia fue del +3 % sumando ambos años, en vez del 23 % que era necesario.» (capítulo 16-83)

«Del GAD no se esperaba “que fuera a insistir demasiado en los temas relacionados con la declaración de bonificaciones, excepto en aquellos casos en que las expectativas razonables de los asegurados eran motivo de discusión”. El acuerdo de nivel de servicio no contemplaba que el GAD tuviese que perseguir de forma anticipativa lo relacionado con la política de bonificaciones de las empresas.» (capítulos 16-120)

«El informe sobre el análisis de la documentación de 1993 [...] llenaba unas 17 páginas. Se trataba del primer examen del nuevo estilo y contenía, no solamente mucha más información sobre la empresa, sino también secciones que ilustraban las “características principales” y las “acciones requeridas”. Los informes del nuevo estilo, formalizados posteriormente en el acuerdo de 1995 entre el DTI y el GAD, suponían una gran mejora en la cantidad y calidad de la información suministrada al DTI.» (capítulo 16-142)


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«Por lo que se refiere a los reguladores, parece como si la responsabilidad de los socios de la empresa respecto a la deuda crediticia fuese un tema de baja prioridad. Cabe pensar que los reguladores no percibieron el riesgo. El 9 de diciembre de 1997, la jefa de servicio, en respuesta a una consulta de sus homólogos alemanes sobre la situación de la empresa escribía lo siguiente: “Equitable es una mutua de seguros. Esto significa que los asegurados son sus propietarios, no hay accionistas. La condición de mutualista no implica otra obligación que la de pagar las primas.” Yo no puedo estar de acuerdo con esta opinión. Equitable era y sigue siendo una sociedad de responsabilidad ilimitada». (capítulo 16-215)

b) Política de complacencia o de «mano blanda» por parte de los reguladores

«La regulación y el asesoramiento del GAD se centraban exclusivamente en los márgenes de solvencia referidos a la deuda nominal de los contratos, sin tener en cuenta el valor de las bonificaciones al vencimiento devengadas, y ello a pesar de que, en la fecha del informe de 1989, la vulnerabilidad frente a unos mercados bajistas era real y conocida por el GAD y por los reguladores.» (capítulo 16-16)

«La empresa [...] era demasiado venerable para ser objeto de preocupación, y la falta de información justificaba la ausencia de iniciativa [...] Los reguladores tenían una visión de las operaciones de la empresa que en buena lógica debería haberles alertado sobre la necesidad de vigilar la marcha presente y futura del negocio. Pero no se tomaron medidas especiales para poner en marcha un sistema apropiado.» (capítulo 16-21)

El 19 de mayo de 1992 tuvo lugar una reunión entre Equitable Life y los reguladores. «Formaba parte de un programa de visitas cuatrimestrales del DTI y del GAD a las aseguradoras, siendo la primera visita a la empresa enm el marco de ese programa, y el primer encuentro entre el GAD y la empresa desde noviembre de 1990 [...] El jefe superior de servicio del DTI, encargado de la empresa desde 1986 hasta 1991, ha declarado en la investigación que nunca se había encontrado cara a cara con nadie de la empresa.» La explicación de este estado de cosas era: «Puesto que considerábamos que ELAS estaba siendo bien gestionada y tenía una gran solidez, no veíamos razones para solicitar una reunión.» (capítulo 16-58)

«Pickford (GAD) dijo que las cosas no habían salido como se esperaba y que se había marchado de la reunión enfadado y decepcionado por no haber podido entrevistarse ni evaluar a ningún otro directivo de la empresa.» (capítulo 16-70)

«La sensación de que la empresa constituía algo excepcional se repite en varias de las declaraciones hechas por los reguladores a lo largo de la investigación. Es lamentable que este convencimiento de que la empresa era algo excepcional no provocase un mayor interés por las secuelas que pudieran derivarse de ello para los asegurados.» (capítulo.16-71)

«En las fechas en que se estaba realizando la revisión (de la documentación correspondiente a 1991), se consultó [...] al Secretario de Estado en relación con una invitación a comer recibida de la empresa. En los archivos no aparece que el GAD hubiera trasladado al DTI las cifras modificadas que contenía la carta de Ranson del 15 de junio, por lo que el informe


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de revisión probablemente se redactó sobre la base de las cifras antiguas.» (capítulo 16-74)

«La reunión del 19 de mayo de 1992 fue [...] una oportunidad importante para reunir la información adicional disponible y para encarar decididamente los problemas de la empresa. Por desgracia parece que aunque se plantearon algunos temas a la empresa, se resolvió poco o nada.» (capítulo 16-99)

«Debido posiblemente a los cambios de personal en el GAD y en el DTI posteriores al informe de revisión de 1991, parece como si la preocupación general por la empresa y las cuestiones pendientes [...] se hubiese evaporado. El proceso fue lento. La calidad de la respuesta por parte del GAD a las solicitudes de información planteadas era baja, y sus cartas contenían poca información. La decisión de no plantear nuevas preguntas y de esperar al año siguiente correspondía a la práctica anterior. Pero el resultado fue que no se logróobtener una imagen completa de la situación de la empresa.» (capítulo 16-103)

«Esta consideración de la empresa como algo excepcional aparece frecuentemente en los documentos de los reguladores, pero lo que no se encuentra ningún análisis de hasta quépunto dicha circunstancia podría ser un obstáculo para un control eficaz y, de ser así, quécambios en el actual régimen regulador sería necesario introducir, [...] A pesar de las bonificaciones al vencimiento, las bases de valoración y la presión de la nueva contratación, ninguno de estos temas fue tratado eficazmente ni resuelto por el GAD o por el DTI. El proceso de revisión de la documentación correspondiente a 1991 revela que, careciendo de instrucciones específicas del GAD, los reguladores no tenían un conocimiento de la empresa lo bastante amplio para permitirles estimar la solidez financiera de la misma con mayor precisión. El GAD no ofreció explicaciones detalladas sobre muchos de los temas planteados.» (capítulo 16-104)

«No se produjo una respuesta inmediata del regulador a los formularios de encuesta (sobre elreparto de bonificaciones) devueltos por la empresa al GAD. No se sabe qué pudieron pensar a la vista de la enigmática contestación dada al primer punto, según la cual "se tenían en cuenta [...] las tendencias proyectadas en la composición de valores.» (capítulo 16-106)

«A finales de 1993 la empresa recibió la calificación AA de Standard & Poor's por su excelente capacidad para el pago de sus contingencias.» (capítulo 16-123)

«La respuesta de la empresa a la encuesta sobre bonificaciones exigía una revisión crítica. Su significado no era obvio, y la referencia a tendencias futuras en la composición de valores requería claramente una investigación. La información suministrada [...] no cuadraba con las respuestas acerca de la metodología sobre composición de valores y ciclo de suavizado, aunque cabía pensar que el período no había sido normal. La naturaleza y el alcance de las irregularidades requería ampliar la investigación. Nada de eso se hizo.» (capítulo.16-131)

«La ausencia de reacción a la información presentada que hacía referencia a las garantías de rentas y la solución propuesta fue un grave error. Las respuestas a la encuesta sobre bonificaciones demostraban que no se estaba suministrando información específica a los asegurados acerca de la frecuencia probable de cambios en los tipos de las bonificaciones al vencimiento. [...] Al no relacionar durante esta época el problema de los bajos tipos de


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interés con el incremento de las bonificaciones al vencimiento, y no examinar a fondo la explicación dada por Ranson del método adoptado por la empresa, por oscura y confusa que fuese, los reguladores no habían captado el problema de las rentas garantizadas hasta que fue divulgado al público en 1998.» (capítulo 16-132)

«Parece que el DTI no disponía de suficientes fuentes de información, internas o externas a la empresa, para poder reaccionar ante las noticias de que dichas garantías de renta existían y estaban adquiriendo valor. El DTI no recibió hasta finales de 1998 una copia del documento preparado por el Consejo en diciembre, bastante después de que hubiera surgido el problema de los GAR [...] La aceptación despreocupada de la postura de la empresa, que consideraba las garantías como mero argumento comercial, y no como tema de índole prudencial, refleja una complacencia que carece de toda justificación basada en las informaciones disponibles al regulador prudencial y al GAD.» (capítulo 16-134 y 135)

La reunión celebrada el 9 de diciembre de 1994 «fue la primera a la que acudió alguna persona de la empresa que no fuera Ranson [...] y Ranson anunció que continuaría con su doble función hasta la primavera de 1996.» (capítulo 16-153)

«Si el GAD no señalaba algo como problemático, el DTI se despreocupaba» (capítulo 16-166)

«Los documentos preparados para la reunión de diciembre de 1994 ya habían mostrado alguna inquietud respecto a la empresa en ese ejercicio; la poca consistencia de la valoración de la deuda, la confianza en activos “prometedores”, la vulnerabilidad frente a las caidas de la Bolsa, el riesgo de unas políticas de reparto que generaban expectativas razonables en los asegurados, una distribución de beneficios excesiva y la necesidad de ejercer un control más a fondo. Los problemas no habían sido debatidos por extenso ni tampoco resueltos. La declaración de una tasa de crecimiento del 10 % frente a un rendimiento negativo de la inversión del 4,2 %, junto con la escasa fiabilidad de la valoración, habrían debido llevar a los reguladores a escudriñar profundamente la salud financiera de la empresa. Pero una vez más, aparte de señalar que la empresa era vulnerable, los reguladores se mostraban complacidos por su situación (lo que se reflejó en que [...] la calificación se redujo a 4, lo que significaba que no se exigía la realización de nuevas revisiones antes de nueve meses).» (capítulo 16-191 y 192)

«El 1 de noviembre de 1997, el órgano ejecutivo del Servicio Nacional de Salud (National Health Service, NHS) dirigió al DTI una consulta sobre la idoneidad de la empresa como aportante de AVC (Additional Voluntary Contributions, cotizaciones voluntarias adicionales). Un memorándum interno relativo a la consulta indicaba que la cobertura del MRM correspondiente a la documentación oficial de 1996 ascendía a 2,53 y 2,07 veces, sin tener en cuenta los elementos implícitos. En una nota manuscrita, [...] el jefe de servicio apuntóque habían mencionado los buenos márgenes de solvencia de otra empresa de prestigio, en respuesta a una reciente consulta del mismo tipo, pero que la cobertura de EL “no era tan estupenda”. Después de estudiar la réplica apropiada, la contestación al NHS, fechada el 26 de noviembre de 1997, afirmaba que, sobre la base de la documentación oficial de 1996, “podría decirse que la empresa es financieramente sólida. No hay problemas pendientes de carácter sustancial en el ámbito de competencias del DTI relativas a [la empresa o a sus


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sucursales].” No hay motivo para dudar de la sinceridad de una afirmación así, y está claro que la contestación fue objeto de alguna reflexión, pero en cuanto dictamen pericial reflejaba la escasa comprensión que tenía el DTI en noviembre de 1997 acerca de la auténtica situación financiera de la empresa.» (capítulo 16-226)

«El informe de revisión de 1996 sugería, por vez primera en un informe de esta índole, que sería “deseable” que la empresa se reservase una mayor proporción del superávit por el procedimiento de declarar menos bonificaciones garantizadas, manteniendo los generosos pagos de bonificaciones al vencimiento, siempre que ello no sirviese para aumentar las expectativas. La impresión que se recibe es de un conocimiento muy incompleto de las obligaciones legales y de un enfoque demasiado estrecho en la estimación de las expectativas razonables de los asegurados. Este fue el primer informe de revisión que incluye un apartado específico titulado “Expectativas razonables de los asegurados" (en la sección sobre bonificaciones). A pesar de ello, parece que no había ningún sistema en funcionamiento (ni tampoco en proyecto) para calcular de forma activa las expectativas razonables de los asegurados. La correspondencia posterior a la revisión [...] parece [...] indicar que mientras que el GAD se preocupaba cada vez más por la vulnerabilidad de la empresa, la publicidad sobre bonificaciones y las expectativas razonables de los asegurados, [...] ellos parecían creer que toda su obligación al respecto se limitaba a pedir y recibir confirmación de que la empresa era consciente de los problemas.» (capítulo 16-247 y 248)

En enero de 1999 «parece prevalecer la falta de entusiasmo por una intervención positiva, considerándose preferible dar consejos y advertir sobre la posibilidad de tomar medidas, a falta de soluciones por parte de la empresa. Las notas resumen de la reunión del 15 de diciembre de 1998 reflejaban la imagen de una empresa que no estaba en condiciones de anunciar el pago de bonificaciones, y en la misma reunión se llegó a la conclusión de que al amparo del principio de gestión sólida y prudente había espacio para prohibir dicho anuncio. Con la intervención como último recurso, [...] el abono de bonificaciones“probablemente era necesario para una gestión procedente de la empresa”. El cualquier caso, la FSA no insistió.» (capítulo 17-110)

«La autocomplaciente interpretación de Headdon (EL) acerca de “unos pocos puntos porcentuales” no fue tenida en cuenta por ninguno de los actuarios que intervinieron, a excepción de los de rango inferior. El GAD consideró que no era posible tomar medidas efectivas.» (capítulo 17-111)

«Debido a la explosión del problema de las rentas garantizadas, no se había preparado informe de revisión sobre la documentación oficial de 1997, y por consiguiente los reguladores no habían podido contar con informes de este tipo desde diciembre de 1997, en que se recibió el relativo a 1996. El GAD concluyó el 9 de abril de 1999 la revisión provisional de la documentación correspondiente a 1998 [...] La FSA seguía sin tener la nueva información sobre proyecciones de solvencia y planes de contingencia que había solicitado [...] el 1 de febrero de 1999. El 15 de abril instaron a la empresa para que los suministrase, (juntamente con una copia del acuerdo de reaseguro definitivo) El informe completo de revisión, fechado el 20 de mayo de 1999, constaba de 23 páginas y estaba encabezado por una calificación de 2 para la empresa. Refundía la documentación correspondiente a 1997 y 1998.» (capítulo 17-128, 133 y 139)


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«La relativa complacencia del informe de 1998 refleja el alcance de la confianza puesta en el acuerdo de reaseguro tanto por el GAD como por la FSA, y cómo la atención estaba concentrada en la solvencia reguladora y no en una visión realista de la situación de la empresa a largo plazo.» (capítulo 17-111)

«En agosto de 1999, mientras se esperaba la sentencia (del Tribunal Superior), la FSA preparó una “evaluación provisional del riesgo” de la empresa, como parte de un proyecto piloto para el control de empresas basado en el riesgo. En el mismo se clasificaba a la empresa como de “alto riesgo financiero”, como consecuencia de la elevada cuantía de los beneficios garantizados, la escasez de activos de libre disposición y la dificultad para conseguir financiación externa. Bajo el encabezado de “gestión” se describía la cultura empresarial, caracterizándola como propensa a “una arrogante superioridad respecto a la eficiencia de sus operaciones y volcada sobre los intereses de los asegurados. Esto puede impedir que perciban los riesgos financieros que trae consigo garantizar niveles elevados de beneficios. Sin embargo, se muestran abiertos con el regulador, y no existen problemas especiales en cuanto al grado de cooperación logrado en el pasado.” La evaluación reconocía que apenas existían indicios relacionados con la gobernanza corporativa.»(capítulo 18-22)

«El 13 de septiembre de 1999, el jefe superior de servicio sugirió a Headdon que debería realizarse una inspección general de la empresa a primeros de diciembre (la última había tenido lugar en noviembre de 1996).» (capítulo 18-25)

c) Negligencia de los reguladores

«No se encontró ningún informe de revisión de los años 1987 o 1988 ni en los archivos del DTI ni en los del GAD, y el entonces actuario principal comentó a los investigadores [...] que era posible que no se hubiera redactado ningún informe detallado de revisión, porque el GAD estaba inmerso en un proceso de selección de personal [...] con el fin de completar algunas vacantes.» Pero «se trataba de años cruciales, ya que 1987 fue un mal año para la empresa y para los mercados [...] y los activos a disposición de la empresa eran insuficientes para cubrir el valor total de las pólizas al término de cada ejercicio.» (capítulo 16-7)

«Burt (actuario principal en al GAD) terminaba con una deducción sorprendente [...] “En la actualidad no contamos con información suficiente sobre la empresa para poder ser más específicos y, en realidad, a no ser que recibamos nuevas señales, no creemos que haya que buscar más información. Se trata de la sociedad de seguros de vida más antigua, y goza de una buena reputación en el mercado”. Sin embargo, “un examen [...] de las operaciones de la empresa habría revelado que, aunque los pagos totales de 1989 eran bastante inferiores al rendimiento de las inversiones [...] el valor de las pólizas en vigor equivalía a un 104 % de los activos disponibles, lo que a su vez habría dejado al descubierto el importante déficit que se arrastraba desde 1987, o incluso antes. Pero este tipo de información no era parte obligada de la documentación oficial, ni se pidió a la empresa, en esta época, que la facilitase por otras vías.» (en 1990 – capítulo 16-21 y 28)

Al revisar la documentación de 1990, el GAD no fue capaz de advertir que «la empresa había


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asignado para pagos una tasa nominal de crecimiento total del 12 %, a pesar de que el rendimiento neto de las inversiones había sido de menos 10,4 %, el primer rendimiento negativo de la empresa desde 1974 [...] Pickford (GAD) había logrado disponer de información fundamental que revelaba la precaria situación de la empresa y la naturaleza excepcional de las medidas tomadas para mantener el reparto de bonificaciones en un año de graves pérdidas.» Pero «parece que Pickford accedió a la petición de Ranson en el sentido de no trasladar la documentación al DTI. En una nota sin fecha dirigida a Burt y relativa a la carta y a su contenido, Pickford concluía diciendo: no creo que haga falta enseñar esto al DTI a no ser, claro está, que la situación lo requiera en algún momento.» (capítulo 16-40 y 43)

La conducta negligente parece evidente cuando «el 26 de julio, poco después de haber tenido entrada en el DTI la documentación oficial de 1990, Pickford (GAD) escribió a Ranson agradeciéndole los documentos, haciendo referencia a los temas que deberían debatir en una próxima reunión “en esta área general” y asegurándole que los documentos tendrían “una circulación sumamente restringida” [...] Más adelante Pickford admitiría su equivocación al dejar que su sintonía privada con Ranson le ofuscase en cuanto a sus deberes para con los reguladores.» (capítulo 16-43 y 44)

Acerca de este punto, lord Penrose concluye diciendo que «el GAD ha señalado a la investigación que era una práctica establecida no trasladar de forma rutinaria al DTI aquella información “recibida por el GAD que fuese de carácter principalmente técnico y actuarial”, y que los documentos en cuestión no revelaban nada que suscitase dudas acerca de la solvencia de la empresa. El GAD también parece estar en desacuerdo con mi opinión de que la documentación revelaba cambios importantes en el sistema de bonificaciones de la empresa [...] No acepto la postura del GAD respecto al contenido y significado de los documentos, ni los motivos por los que no fueron mostrados a los reguladores. El informe de revisión de 1990 fue enviado al DTI el 20 de noviembre de 1991. Con una extensión de página y media, como era habitual en la época, lo que a la vista de las dudas que ya habían surgido en aquellas fechas, parece totalmente inadecuado [...] Los documentos remitidos por Ranson a Pickford revelaban un método para la distribución de bonificaciones en 1990 que debería haber sembrado importantes dudas entre los reguladores. Pero al recibirlas, Pickford aparentemente no les dio mucha importancia [...] ni los pasó al DTI.» (capítulos 16-46, 47 y 52)

«Roberts (DTI) comentó el 4 de noviembre de 1992: “Todo esto define una situación preocupante. Exceso de reparto en el caso de una empresa con una cobertura (deliberadamente) corta de su MRM y una política (continuada) de exposición al riesgo de descapitalización. Creo que deberíamos pedir al GAD que haga un análisis más a fondo de la situación y de las opciones de las que dispondrá la empresa en caso de que prosiga la tendencia bajista del mercado [...] ¿Cuánto tiempo pueden continuar con las bonificacionesactuales si están logrando una rentabilidad cero?” Estos comentarios no parecen haber sido comunicados a Rathbone, quien había sucedido a Burt como actuario principal, hasta el 14 de enero de 1993.» (capítulo 16-86)

«La calificación de prioridad para la documentación oficial de la empresa fue nuevamente de 3 en 1992. El informe de revisión de 1992 no se terminó hasta el 28 de marzo de 1994, y tenía


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solamente dos páginas. En general los apartados del mismo eran favorables.» (capítulo 16-124)

«Los reguladores no fueron capaces de reaccionar ante la existencia de las rentas vitalicias garantizadas y ante la solución propuesta por la empresa, revelada (aunque de forma opaca) en la documentación oficial y en la reunión de noviembre de 1993. El informe de revisión de 1993 no menciona en ninguna parte el problema de las rentas garantizadas[...] Las personas implicadas no han dado explicación alguna por su fracaso en advertir la importancia del problema [...] Los reguladores pasaron por alto la oportunidad de hacer un estudio a fondo de la utilización de las bonificaciones al vencimiento y de la forma de presentarlas.»(capítulo 16-163 y 164)

«En cada uno de los años que van desde 1987 [...] hasta 2000, el valor acumulado de las pólizas superaba al valor de mercado de los activos disponibles (si bien en importes y porcentajes distintos), calculados como fondos. Las cifras del período posterior a 1991 que habrían demostrado este dato nunca llegaron a poder de los reguladores, ni éstos las solicitaron hasta finales de 1997.» (capítulo 16-173)

«Dejando a un lado lo que hubieran podido contar al GAD acerca de la situación en noviembre de 1996, aparentemente no se solicitó de la empresa la documentación que hubiera evidenciado el período de tiempo y la cuantía real del reparto excesivo. Así pues, en dos puntos importantes (bonificaciones al vencimiento y valoración excesiva de las pólizas), parece que los reguladores omitieron pedir y analizar las cifras y documentos adicionales que les hubieran permitido estimar correctamente los problemas que estaban siendo discutidos en ese momento con la empresa.» (capítulo 16-206)

«Independientemente del grado de preocupación que el GAD (en mayo de 1998) pudiese haber tenido y manifestado en relación con este cúmulo de problemas, los documentos disponibles no reflejan ningún tipo de preocupación similar por parte del Ministerio de Hacienda, ni se aprecian indicios de que el GAD pudiera haber comunicado sus sospechas al regulador. El Ministerio de Hacienda permaneció completamente pasivo, dejando que el GAD iniciase cualquier acción que fuera necesaria.» (capítulo 16-251)

«La preocupación iba en aumento, pero se mantenía en los niveles inferiores. Aparentemente el Ministerio de Hacienda estaba satisfecho permitiendo que el GAD mantuviese el diálogo con la empresa, sin su participación activa [...] lo cual hubiera sido coherente con el acuerdo de nivel de servicio (del que se firmó una revisión en diciembre de 1998). Sin embargo, la lectura del acuerdo de nivel de servicio solo sirve para confirmar la impresión de que cualquier consideración normativa que pudiera haberse creado quedaba subordinada a las discusiones técnicas en curso, de índole exclusivamente actuarial. Se trataba de un período de transición en el desarrollo legislativo. Es difícil no pensar que la regulación quedaba en tierra de nadie, ya que el principal interlocutor en las discusiones carecía de facultades reguladoras, y el regulador investido de facultades no participaba en los procesos que pudieran haber conducido a la adopción de medidas reguladoras.» (capítulo 16-252)

«El juicio del Tribunal Superior debía comenzar el 5 de julio de 1999. Hacia el 8 de junio, jefe de servicio superior hizo circular un documento titulado “Juicio de Equitable Life -posibles supuestos”. Por cuanto se le alcanza a la investigación, fue éste el primer


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documento preparado por el GAD o par la FSA en el que se registró alguna reflexión importante sobre el litigio [...] La formulación de las consecuencias del escenario más desfavorable se centraba en los problemas administrativos inmediatos o a corto plazo. No se identificaban otros asuntos a largo plazo que pudieran afectar al futuro de la empresa.»(capítulos 18-1 y 6)

«La primera reunión con la empresa relacionada con el juicio se celebró el 29 de junio de 1999 (pocos días antes del comienzo del mismo, y más de seis meses después de que la empresa hubiera notificado al HMT su intención de iniciar el procedimiento).»(capítulo 18-17)

«El 22 de mayo de 2000 el jefe de servicio superior manifestaba la opinión de que “[la sociedad] no es la aseguradora más fuerte del ramo de vida, pero tampoco es probable que vayan a quebrar próximamente (aunque pierdan en la Cámara de los Lores)”. En pocas palabras, no se consideraba que una sentencia condenatoria fuera a afectar de forma importante la situación financiera de la empresa, y la FSA hizo muy poco en relación con la causa judicial en el período comprendido entre el juicio en el Tribunal de Apelación, celebrado en enero, y los rumores de un posible fallo, en junio o julio, en la causa planteada ante la Cámara de los Lores. El documento inicial conteniendo los supuestos (redactado para el juicio del Tribunal Superior) no fue actualizado hasta el día anterior a la resolución de la Cámara de los Lores.» (capítulo 18-47)

2.6 Calendario del reconocimiento de irregularidades en EL por parte de los reguladores

14.11.1990: «Burt (actuario principal en el GAD) manifestó su preocupación sobre la situación de la empresa, especialmente en caso de que el mercado siguiera cayendo, o incluso si se mantenía en los niveles actuales. Ranson reconoció que si el mercado caía otro 20 % “tendrían problemas, y habría que estudiar qué acciones tomar. Aunque estaba claro que existían sospechas, los memorandos de ambos actuarios del GAD daban a entender que no se necesitaban otras actuaciones.”(capítulo 16-11, 23) Sin embargo, “a pesar de la inquietud sobre la situación de la empresa en 1990 (como queda reflejada en la reunión del 14 de noviembre de 1990 y en la correspondencia subsiguiente), ni el GAD ni el DTI parecen haber continuado interesándose en la misma medida por la sociedad durante 1991.”(capítulo 16-51)

14.05.1992: «En los márgenes del memorándum de Burt (GAD), un miembro del equipo de control del DTI añadió una nota diciendo “Paul Burt cree que han estado pagando demasiado en bonificaciones.”[...]. Y entre los puntos débiles incluía: [...] El doble puesto del Sr. Ranson como director ejecutivo y actuario puede crear problemas, porque no hay nadie para dar la alarma cuando las cosas se tuerzan. [...] Pickford (GAD) indicó que aunque la política de la empresa respecto a sus asegurados era de su agrado, le parecía que su nivel de solvencia era discutible, [...] y afirmó que se sentiría preocupado por el funcionamiento de la empresa si se producían bruscas caídas en el mercado. Parece que todo el asunto quedó en eso.» (capítulo 16-66 y 68)

15.09.1992: «El 10 de septiembre, Ranson remitió alguna información de referencia a Burt (GAD). Esta información [...] ponía al descubierto la realidad acuciante del exceso que


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117 Sección 68 de la Ley de compañías de seguros de 1982.

exhibía el valor agregado de las pólizas (definido en la carta como “valor actual de los beneficios garantizados, más las bonificaciones al vencimiento, a los tipos corrientes”), comparado con la cartera de valores, de la forma siguiente: 1989: 104 %; 1990: 124 %, 1991: 120 % Se trataba de información que no habría estado disponible en la documentación oficial. En determinado momento esta carta fue trasladada al DTI.» (capítulo 16-77).

04.11.1992: «Entretanto el informe de revisión había provocado cierta inquietud en el DTI. Roberts escribió a mano sobre el informe:[...: “Todo esto define una situación preocupante. Exceso de reparto en el caso de una empresa con una cobertura (deliberadamente) corta de su MRM y una política (continuada) de exposición al riesgo de descapitalización. Creo que deberíamos pedir al GAD que haga un análisis más a fondo de la situación y de las opciones de las que dispondrá la empresa en caso de que prosiga la tendencia bajista del mercado [...]¿Cuánto tiempo pueden continuar con las bonificaciones actuales si están logrando una rentabilidad cero?» (capítulo 16-86)

11.01.1993: «La empresa había solicitado y obtenido una concesión al amparo de la sección 68117, aprobando un elemento implícito futuro de 360 millones de libras» (e importes superiores en los años siguientes). El memorándum del GAD concluía con las palabras: «En términos generales, sospecho que Equitable podría resistir una caída de corta duración de los mercados de valores, aunque se tratara de una caída importante, tan bien como la mayoría de las empresas. Sin embargo, su cartera sería motivo de preocupación en el caso de que se produjese un hundimiento del valor de las acciones durante un período prolongado. La tendencia reciente hacia la renta fija servirá para aliviar las dificultades, aunque ellos argumentan que es a expensas de los beneficios finales que esperan los asegurados.”(capítulo 16-93)

30.11.1993: En esta reunión entre los reguladores y la empresa «parece que se comunicó tanto al GAD como al DTI la existencia de las rentas garantizadas y de la solución propuesta por Ranson [...] Sin embargo, no tuvo continuación y no encontramos ninguna otra mención en los documentos del regulador hasta que todo el asunto salió a la luz en 1998. De esta forma descubrió el GAD que había un problema con los GAR [...]» (capítulo 16-117)

09.12.1994: «Una nota resumen del GAD de fecha 6 de diciembre, preparada con vistas a la reunión, relacionaba los últimos problemas: [...] solicitudes de algunas concesiones según la sección 68 relativas a participaciones, la calificación de algunos planes para enfermedades graves y gastos médicos importantes, y la dualidad de funciones de Ranson. La lista de temas se centraba en unos pocos. No hacía mención ni a la garantía de rentas ni al problema de las bonificaciones [...] Era la primera vez que alguien de la empresa que no fuera Ranson estaba presente en la reunión.» (capítulo 16-152 y 153)

05.11.1995: Se publicó un artículo en un dominical informando de que Equitable Life tenía una ratio baja de activos libres, y sugiriendo que algunos asesores financieros independientes no estaban recomendando los productos de la empresa. «El 6 de noviembre de 1995 el DTI recibió una llamada telefónica de un asegurado preguntando qué pensaban hacer en relación


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118 Standard & Poor's.

con la mala situación financiera de Equitable denunciada en el artículo de prensa. Una nota interna fechada el 8 de noviembre puso el artículo en conocimiento del jefe de servicio superior. Señalaba que: EL calcula sus reservas de forma distinta a como lo hace la mayoría [de empresas] pero es seguro que su solidez financiera puede deducirse de la documentación del DTI, aunque no necesariamente del formulario 9. En caso contrario, ¿cómo [podría] S+P118 darles una calificación tan alta?» (capítulo 16-177)

08.11.1996: «El actuario encargado de la revisión señaló que la empresa debería ejercer gran cautela en relación con sus declaraciones de bonificaciones para no inducir a error a sus clientes en el tema de beneficios. No parece que esta cuestión tuviera un seguimiento posterior, ya que las notas pasan a tratar otro asunto, la solidez de la valoración. Ranson [...] tenía intención de quedarse "hasta que los cambios se hubieran consolidado."»(capítulos 16-203 y 204)

13.01.1998: «El actuario encargado de la revisión preguntó si era correcto que el total de los valores del activo circulante superase al total del activo circulante admisible, y solicitó un cálculo sobre los valores acumulados del activo correspondientes a todas las pólizas vigentes a finales de 1996, sumando los contratos con participación de beneficios. Headdon respondió[...] que no entendía muy bien la pregunta sobre valores del activo, pero que confirmaba que el valor total nominal de las pólizas, incluyendo las bonificaciones al vencimiento, superaba a los activos distribuíbles.» (capítulo 16-234 and 235)

27.02.1998: «El GAD respondió [...] dando por un lado seguridades de que no se estaba contemplando la posibilidad de rechazar las comunicaciones de la empresa relativas a las bonificaciones, [...] y por otro que: “sería preocupante si los tenedores de pólizas con beneficios acumulados llegasen a pensar que habían sido engañados.” El GAD seguía afirmando: “ la forma en que Equitable opera como mutualidad, dando los mejores rendimientos posibles a cada generación de asegurados, con la consiguiente carencia de un patrimonio unificado importante y de libre disposición, significa que no existe un colchón para proteger a los asegurados frente a los efectos naturales de futuras caídas del valor de mercado de sus activos. Confiamos en que la empresa sea plenamente consciente de ello.”Esta correspondencia fue trasladada a la división de seguros, que ahora ha sido transferida al Ministerio de Hacienda.» (capítulo 16-238)

06.12.1999: «A la reunión asistieron los dos jefes de servicio de la FSA, el actuario principal y los encargados de la revisión, también Nash, Headdon, Thomas (director de inversiones) y el director general comercial de la sociedad [...] Los jefes de servicio intentaban con esta visita “llenar algunas lagunas en sus conocimientos de la empresa” [...] Se planteó el tema de las reservas correspondientes a los GAR, y el jefe de servicio principal anunció que el actuario del Gobierno enviaría un escrito a todas las empresas para aclarar las directrices dadas en enero, lo que podría implicar que Equitable tuviese que aumentar sus reservas. Asípues, se habían necesitado diez meses para que el GAD y la FSA se decidieran a clarificar las directrices sobre reservas, dejando abierta la posibilidad de que en la documentación oficial de 1998 (al igual que en la de 1997), figurasen unas reservas para las garantías de renta consideradas inadecuadas por los reguladores.» (capítulo 18-38)


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2.7 Conclusiones del informe Penrose

El informe dedica una parte importante de sus conclusiones (capítulo 19, apartados 149-163) al sistema regulador del Reino Unido. Pone de relieve la forma en que «la regulación prudencial de las aseguradoras del ramo de vida se centraba en un mecanismo de formularios oficiales [...] complementado después de 1991, en el caso de la empresa, con visitas a sus oficinas. (Equitable fue una de las primeras aseguradoras en ser visitadas) La documentación oficial debía contener información relativa a las operaciones a largo plazo de la empresa, en respuesta a preguntas específicas.» Sin embargo, en lo referente a la aplicación práctica del control, encuentra que «se consideraba que la función de la regulación no consistía propiamente en sustituir las opiniones de la dirección de la empresa por las opiniones del regulador acerca de lo que era mejor desde un punto de vista regulador.» (apartado 150) Aunque admite que «la revisión de la documentación oficial encaminada a verificar su conformidad con la normativa en vigor [...] no agotaba el alcance de la regulación», especifica que «la información financiera exigida a las aseguradoras respecto al negocio a largo plazo se centraba en sus obligaciones contractuales.» (apartados 149 y 151)

Lord Penrose continúa explicando cómo el GAD había dicho a los investigadores que «el principio supremo de la regulación y del control consiste en depositar la mayor confianza en el actuario designado, el cual estaba más cerca de la empresa y tenía la responsabilidad profesional de vigilar el día a día de su situación financiera, y de calcular las provisiones técnicas.» En forma similar, en referencia a la discutida dualidad de funciones del Sr. RANSON como director ejecutivo y actuario designado de Equitable Life, las personas que participaron en la investigación en nombre del Ministerio de Hacienda declararon que «a no ser que el actuario actuase de alguna forma contraria a la normativa, no era asunto del regulador (ni de sus asesores actuariales) reemplazar el criterio del actuario designado por el suyo en aquellas áreas en que este último tenía una clara responsabilidad profesional.»(párrafo. 154)

Aunque no se ponía en cuestión que «no haber tratado de imponer un método actuarial determinado era una ventaja», Lord Penrose afirma que a mediados de los años setenta «El sistema depositaba una confianza excesiva en el actuario designado», hecho que aparentemente «reconocía la FSA en sus propuestas para la reforma de esta función.»(apartado 155). Sin embargo, subraya que la documentación oficial presentada a los reguladores contenía algunos «procedimientos actuariales de dudoso mérito» y que «los reguladores tenían la grave responsabilidad de controlar, directamente o a través de otros, la valoración de las reservas matemáticas, y la cuantificación y tratamiento de los elementos implícitos, con el fin de juzgar de manera eficaz la solvencia de la empresa en los términos establecidos por la normativa sobre valoración.» (apartado 154)

En relación con el tema de la estructura y recursos de los reguladores del seguro en el Reino Unido, Lord Penrose afirma con toda claridad que «la división de seguros del DTI no estaba bien dotada para participar en el proceso regulador. Su personal era insuficiente, y sobretodo las personas al nivel de jefe de servicio no estaban cualificadas para contribuir de forma significativa al proceso. Los reguladores en la división de seguros dependían básicamente del GAD en lo relativo al cálculo de las reservas matemáticas, elementos


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119 Capítulo 19, página 726.

implícitos y asuntos técnicos en general, al igual que en el caso de las expectativas razonables de los asegurados, y a nivel individual no disponían de unos conocimientos o experiencia específicos que les capacitasen para evaluar de forma independiente a la empresa en estos campos. Dado el volumen de trabajo implicado, que iba más allá de la revisión periódica de la documentación oficial, los funcionarios de mayor rango no tenían ocasión de involucrarse en las revisiones ordinarias», añadiendo que «por esa época ya se había detectado la necesidad de contar con más recursos reguladores». Concluye diciendo que «a todos los efectos prácticos, la revisión de los procedimientos actuariales de las aseguradoras del ramo de vida estuvo en manos del GAD hasta que se llevó a cabo su reorganización por la FSA.» (apartado 158)

Aunque Lord Penrose confirma que los «actuarios del GAD eran tenidos en gran consideración por los reguladores», también dice que «frecuentemente se sentían inhibidos por su forma de entender lo que constituía la práctica aceptable dentro de unas normas de trabajo amplias y mal definidas», señalando que «el Gobierno exigía 'suavidad' en la regulación y asignaba recursos de acuerdo con ello.» Sugiere además que «un aumento de los recursos [...] hubiera podido mejorar las posibilidades de identificar los problemas», y alude al clima político que prevalecía en el Reino Unido durante casi toda la década de los noventa, cuando el objetivo del Gobierno «era la desregulación, la eliminación de cargas normativas a la empresas, la interferencia en las empresas privadas, dejando que prevaleciesen las fuerzas del mercado.» (apartados 159, 160 y 161)

Finalmente afirma que «se introdujeron reformas dentro del marco legal existente, aunque los ministros habían descartado repetidamente nuevas leyes en este terreno» porque existía la idea general de que «el control de los seguros de vida era un éxito, y en veinte años solamente se había producido la quiebra de una aseguradora poco importante.» En parte debido a esto, «los ministros prácticamente no se plantearon aprobar ninguna ley básica en la esfera de responsabilidad del DTI», añadiendo que no había visto ninguna «lista de deseos de modificaciones legislativas donde la reforma estructural básica figurase como posible objeto de una nueva ley.» (apartado 162)

En la parte final, Lord Penrose razona que «en lo fundamental, la empresa fue la causa de sus propias desgracias. Los fallos del sistema regulador fueron factores secundarios» (capítulo 80, apartado 84) indicando sin embargo los puntos siguiente como 'conclusiones principales'119

de su investigación relativa al papel de los reguladores de seguros británicos:

a) La regulación del Reino Unido descansaba sobre una excesiva confianza en el actuario designado, que en el caso de la empresa era asimismo su director ejecutivo,durante el período crítico de 1991 a 1997, a pesar de reconocer el potencial conflicto de interés inherente a esta situación; (apartado 240-7)

b) La documentación oficial exigida y las formas de medir la solvencia aplicadas por los reguladores no estaban a la altura de las novedades que aparecían en el sector [...]Por eso la solvencia reguladora se convirtió en una medida cada vez más irrelevante para la auténtica situación financiera de la empresa; (apartado 240.8)


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120 Recordamos las abreviaturas utilizadas en este informe en relación con las declaraciones recogidas por la comisión:H # = declaración oral en el juicio EQUI; WS # = dseclaración oral en el seminario EQUI;WE # = declaración escrita en la página web de EQUI accessible al público; ES # = estudio externo;WE-FILE # = declaración escrita no incluida en la página web; WE-CONF # = declaración escrita

confidencial.

c) La importancia de las expectativas razonables de los asegurados con arreglo a la legislación era conocida por los reguladores [...] . Sin embargo, no se tomaron iniciativas coherentes o continuadas para averiguar en qué forma las expectativas razonables de los asegurados podrían afectar al endeudamiento reconocido por la empresa; (apartado 240.9)

d) Los reguladores no prestaron suficiente atención al hecho de algunas de las medidas puestas en práctica para reforzar la solvencia de la empresa dependían de la existencia de superávits en el futuro; (apartado 240.10)

e) Se produjo un fracaso generalizado por parte de los reguladores y del GAD en el seguimiento de los problemas surgidos en el ejercicio de su función de vigilancia de la empresa, y al no enfrentarse decididamente con la Dirección de ésta. (apartado 240.11).

Lord Penrose concluía afirmando que «la imagen que aparece es la de una empresa con profundos problemas de tipo financiero y de gestión, anteriores al nacimiento del asunto de los GAR [...] la resolución de la Cámara de los Lores en el asunto Hyman precipitó la crisis, pero no fue la única causa de ésta. Las lecciones que debemos aprender son extensas y se refieren a las responsabilidades de todos los actores principales implicados, los consejeros, la dirección, los auditores y los reguladores.» (WS2)

IV. Otras declaraciones escritas y orales tomadas en consideración por la comisión

Con el fin de apreciar mejor el cumplimiento de lo establecido por el Derecho comunitario por parte de los reguladores del sector de seguros de vida, en el Reino Unido y en los restantes Estados miembros afectados, la comisión de investigación invitó a una serie de peritos y testigos a prestar declaración escrita u oral en relación con el caso de Equitable Life120. Los Entre los testigos invitados se hallaban asegurados individuales, representantes de las asociaciones de asegurados, representantes del Gobierno, funcionarios de alto rango de las agencias reguladores de seguros de vida del Reino Unido, Irlanda y Alemania, tanto de las actuales como de las precedentes, representantes de la Comisión, actuarios y peritos en materia de seguros de vida, rentas vitalicias y contabilidad forense, así como otros expertos o grupos de interés, incluyendo el actual equipo directivo de Equitable Life.

De acuerdo con los datos facilitados por el Sr. THOMSON, actual director ejecutivo de Equitable Life, en 2001 «aproximadamente un millón y medio de personas habían invertido en los fondos participativos de la empresa; en esta cifra se incluyen alrededor de 8 000 asegurados titulares de póliza en Irlanda y unos 4 000 en Alemania. Además existían alrededor de 6 500 pólizas internacionales, vendidas a través de la agencia de la empresa en


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121 En total, 12 425 aseguradoras en los Estados miembros (Irlanda, Alemania, Bélgica, Austria, Dinamarca, Finlandia, Francia, Grecia, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal, España, Suecia) y 980 asegurados de las dependencias del RU (islas del Canal, isla de Man, Gibraltar).122 Equitable Life Action Group Ltd.

Guernsey a personas residentes en todo el mundo, algunas de ellas en Europa» (WE47).

En lo relativo a los asegurados internacionales de Equitable Life, el Sr. SEYMOUR (WE53) presentó datos más exactos, indicando que a finales de los años noventa la empresa contaba con «13 405 asegurados fuera del Reino Unido, con residencia en trece Estados miembros de la UE.121»

Las declaraciones presentadas por otros testigos se centraban en diversos problemas básicos, que pueden agruparse de la forma siguiente:

1. Presunta negligencía en la regulación y el control prudencial

Los declarantes (demandantes, asegurados afectados y representantes de grupos formados para la defensa de los asegurados) coincidieron en destacar diversos motivos de preocupación y en manifestar quejas dirigidas contra los reguladores británicos del sector del seguro, y también contra los reguladores de otros Estados miembros implicados.

Sobre este tema específico, las declaraciones escritas y orales tomadas en consideración por la comisión de investigación fueron las presentadas por Tom LAKE, John NEWMAN y Paul BRAITHWAITE en nombre de EMAG122 (H1, H11, WE2, WE14, WE26, WE28, WE29, WE44, WE58, WE74, WE75, WE76, WE-CONF 22-34); Michael JOSEPHS (H2, WE4, WE31, WE42, WE79), Beatrice y Pat KNOWD (WE4), Nicholas BELLORD (H2), Paul WEIR (H2, WE6); Peter SCAWEN (H3, WE23), Markus WEYER (H3, WE22); Liz KWANTES (H7, WE51); Leslie SEYMOUR (H7, WE36, WE52); Joseph O'BROIN (WE3); Michael NASSIM (WE7, WE8, WE33); John VINALL (WE43); Onagh O'BRIEN (WE-FILE3); Frank TROY (WE-FILE4); K.NOONAN (WE-FILE11); Fred McGUIRK (WE-FILE8); Peter THORNTON (WE-FILE12); Jim BERRY (WE-FILE13); Jack DUGGAN (WE-FILE14); Brian EDMONDS (WE-FILE1); Peter SCHÄFER; Patrick O'FARRELL (WE-FILE9, WE-FILE19); Barry y Susan GROVES (WE-FILE7); Albert DOUGLAS (WE-FILE5); Dermot BYRNE (WE-FILE6); John GALVIN (WE-FILE15); Patrick McCARTHY (WE-FILE16); Roy HARDING (WE-FILE17); David STONEBANKS (WE46); N.F.NORRISH (WE-FILE20); W. DEPPE (WE81); Richard LLOYD (H5); Seamus POWER (WE-FILE2), Simon BAIN (H8, WE72).

En sus declaraciones acusaron —en grado diverso— a los reguladores británicos de no haber ejercido adecuadamente sus funciones reguladoras respecto a Equitable Life, y de haber actuado negligentemente a lo largo de varios años en el control prudencial de Equitable Life, al no reconocer una serie de señales de alarma claras, ni reaccionar a las mismas.

En H7, el Sr. SEYMOUR defendió que «el artículo 23 de la Tercera Directiva de seguros de vida exige que el regulador supervise y conozca a fondo lo que sucede en una empresa de seguros de vida cuya sede central esté en su territorio —y repito, tanto “en” su territorio como en lo que se refiere a los negocios realizados “fuera” de ese territorio. Declaró


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123 Véase WE58 para más detalles.

también que el organismo de control tiene que “subsanar cualquier irregularidad que perjudique a los intereses de las personas aseguradas”».

En representación de un grupo de apoyo a los asegurados, la Sra. KWANTES (H7) sostuvo que «el gobierno británico fue a comienzos de los años noventa uno de los principales defensores de la Tercera Directiva, insistiendo mucho en una estricta reglamentación del sector de seguros de vida. Una década después nos dicen que la regulación era solamente “suave”, sea lo que sea esto. En mi opinión, o se regula o no se regula, no hay término medio.»

En WE7, el Sr. NASSIM afirmó que «los reguladores perdieron demasiado tiempo discutiendo en qué circunstancias estaban autorizados a hacer uso de sus facultades discrecionales, y al final nunca llegaron a usarlas cuando la situación en su conjunto lo requería. El resultado fue que no se percataron ni reaccionaron en ninguna de las etapas sucesivas por las que atravesó la situación.»

En H8, el Sr. BAIN sostuvo que «la falta de control permitió creer a Equitable Life que podía hacer lo que quisiera, al estar operando en una zona libre de regulación.»

En referencia al estilo de comunicación de Equitable Life, que podría haber permitido a un regulador atento detectar sus puntos débiles potenciales en el terrero financiero, un memorándum enviado a la Comisión del Tesoro de la Cámara de los Comunes en enero de 2001123 resaltaba que «históricamente, Equitable no se recató de mostrar una cobertura de solvencia relativamente fina, sino que, por el contrario, la ensalzó como consecuencia aceptable de lo que consideraba loable política de devolución a los asegurados de la mayor proporción posible de la rentabilidad obtenida con sus primas. Con la amplia repercusión que esto tuvo en los medios de comunicación, creemos probable que muchas de las personas que contrataron seguros durante las dos últimas décadas [...] fueran conscientes de la filosofía de EL de no acumular ni mantener un margen de solvencia importante. La cuestión sobre la cobertura de solvencia relativamente fina de EL consiste en que siempre iba a estar más expuesta que otras empresas de seguros a las malas rachas financieras, ya sea en forma de nubarrones por el lado de los activos, en el caso de descensos en el mercado de valores, o por el lado de los pasivos en caso de un aumento imprevisto de la deuda, provocada por circunstancias tales como una intervención reguladora».

El Sr. LLOYD (H5), antiguo representante de ventas de Equitable Life, pensaba que también el equipo comercial de Equitable había sido «defraudado por el Consejo de Administración de Equitable Life [...] el cual tenía la obligación de informar a los asegurados y al personal de ventas sobre los riesgos que implicaba ir añadiendo nuevas cantidades al fondo con participación en los beneficios existente, y estos riesgos tenían que haber sido conocidos en 1998, y posiblemente antes [...] también creo que hemos sido defraudados por los reguladores; nadie de la empresa, a excepción del Consejo de Administración, tenía acceso a toda la información disponible, y sin embargo los reguladores, con toda seguridad, si deberían haberlo tenido.»


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124 Director del Departamento de Grandes Grupos Minoristas en la FSA.125 Director de la Política de Servicios Financieros en el HMT.

En respuesta a estas alegaciones, el Sr. STRACHAN124 (H4), representante de la FSA, consideraba que las quejas «reflejan una falta de comprensión sobre lo que los reguladores podían o debían haber conseguido en un caso como el de Equitable Life.» Recordó asimismo que «el control de la FSA se basa en la existencia de riesgos, y admite que un sistema regulador no puede ni debe tener por objeto la eliminación de todas las quiebras [...] No aspiramos a implantar un régimen donde no ocurran las crisis de empresas, porque creemos que esto no es deseable ni posible en una economía de libre mercado. Ese es el principio fundamental que caracteriza el enfoque británico de la regulación en materia de seguros, tanto en el presente como en el pasado.»

Esta postura era respaldada por el Sr. MAXWELL125 (H4), representante de Ministerio de Hacienda, quien afirmó que «la regulación no era algo estático. Se evolucionaba, tanto en el plano legislativo como en el regulador, a medida que el mercado cambiaba, pero el sistema no aspiraba, ni aspira en la actualidad, a evitar todas las crisis y problemas de las empresas reguladas [...] Cuando en 1998 se vio claramente que Equitable Life no había hecho provisiones explícitas para las rentas garantizadas al constituir sus reservas, el Ministerio de Hacienda reaccionó con rapidez y firmeza.»

Un argumento similar había sido aducido por el Sr. McELWEE (H3) al afirmar que, desde un punto de vista técnico, «las crisis del mercado no son incompatibles con un buen sistema de control» y por el Sr. BJERRE-NIELSEN (H7) diciendo «No creo que podamos garantizar, como organismos reguladores o de control, que nunca se van a producir crisis, caídas, quiebras o reclamaciones.»

El representante de la Comisión Sr. TERTÁK (H1), Director de Servicios Financieros, rehusóhacer comentarios sobre la eficacia o posibles deficiencias de los reguladores financieros del Reino Unido, presentes o pasados, destacando en cambio su papel en el control de la aplicación nacional de las Directivas de la UE correspondientes. Sin embargo, tal como recalcóel representante de la Comisión Sr. BEVERLY en H7, y reiteró el Comisario McCREEVY en H8, la Comisión «ni podía, ni tenía medios para ser el regulador de los reguladores».

Al declinar la invitación de la comisión para acudir a una de las sesiones, Christopher HEADDON, antiguo director ejecutivo (y actuario designado) de Equitable Life expresó en WE45 su «preocupación acerca de la objetividad de los miembros de la comisión y su forma de examinar las pruebas (o más exactamente, de no examinarlas). Aparentemente existe la presunción de un gran fracaso en la gestión de Equitable Life durante aproximadamente los veinte años anteriores a la suspensión de contratación en diciembre de 2000 [...] Los críticos son incapaces de comprender el impacto que tuvo el largo período bajista de 2000-2003 en el mercado de valores, lo que trajo consigo una reducción en los resultados de las pólizas para todas las aseguradoras. La presunción que los miembros de la comisión parecen tener de un gran fracaso adolece aparentemente, como queda dicho, de idéntica incapacidad de comprensión. Los asegurados no están en condiciones de diferenciar fácilmente entre una reducción en los valores de las pólizas provocada por circunstancias concretas de la empresa y una reducción general que afecte a todo el sector. Muchos de ellos parece que se lamentan de una reducción de sus expectativas, más que de una pérdida real en relación con el


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126 El Dr. Kern Alexander mencionó las siguientes crisis en el sector financiero del Reino Unido anteriores al caso de Equitable Life: la quiebra de Johnson Matthey Bankers (1984), el hundimiento de BCCI (1991), el escándalo de Lloyd's (1994), el colapso de Barings Bank (1995), el escándalo de las hipotecas mixtas (1999).

mercado. Sin embargo, los tenedores de pólizas participativas, a escala global, han visto reducirse drásticamente sus expectativas debido a la situación del mercado de valores.» En su conclusión, admitía que era «perfectamente comprensible que un asegurado particular no pudiera distinguir ambas cosas» pero estimaba que el informe de Lord Penrose presentaba «serios defectos, porque tampoco él intentó hacer esa diferenciación, a pesar de contar con una referencia explícita a las condiciones del mercado entre sus objetivos de investigación.»(WE45)

1a) Denuncias de deficiencias operativas de los reguladores británicos

Como se indica en WS2, los estudios académicos han llegado a la conclusión de que el sistema regulador británico anterior a 2001 era «claramente inadecuado y falto de coherencia, lo que socavaba su eficacia, como queda demostrado por las diversas crisis de bancos importantes,y por los escándalos financieros que sacudieron el sector financiero del Reino Unido durante los años ochenta y noventa.»126 Estos casos apuntan a la debilidad del sistema de control de los sectores bancario y de seguros del Reino Unido durante esos años, lo que provocó la reforma normativa plasmada en la Ley de servicios y mercados financieros de 2000.

En WE7, el Sr. Michael NASSIM presentó detalladas alegaciones sobre deficiencias en el funcionamiento de los reguladores británicos, afirmando que «los reguladores no intervinieron en forma eficaz alguna, a pesar de que hubieran debido saber que aquellas bonificacionesexcesivas tendrían consecuencias inevitables. Con otras palabras, los reguladores, a causa de su pasividad, permitieron que la empresa corriese un grave peligro de insolvencia, tanto en términos inmediatos como globales. Las pérdidas de los denunciantes tienen origen principalmente en la conducta imprudente por parte de la dirección de la empresa, que tuvo consecuencias críticas en el período 1973-1987. Dicha conducta fue tal que encajaba perfectamente en el marco de los deberes y facultades del regulador para vigilar, advertir y obligar a una rectificación. El regulador no actuó, o no lo hizo de forma eficaz, y permitióque sus actuaciones estuviesen guiadas por la cortesía actuaria, en lugar de por sus obligaciones estatutarias. Por consiguiente, el regulador prudencial se hizo igualmente responsable de las correspondientes pérdidas.»

El Sr. NASSIM alegó igualmente que «los reguladores omitieron cuestionar los motivos por los que la empresa amplió de forma inadecuada su crónico reparto excesivo de beneficios, al utilizar ajustes incorrectos y deuda subordinada, con lo que se comprometían los ingresos futuros de las primas, y se provocaba un impacto negativo sobre los beneficios futuros. Como consecuencia, fueron incapaces de asimilar las implicaciones de todo ello, de tipo prudencial y relacionadas con las expectativas razonables de los asegurados. Los reguladores no fueron capaces de descubrir los acuerdos de reaseguro realizados con el fin de cubrir la contingencia Hyman, y no estudiaron el anuncio de ELAS, publicado en febrero de 2000, según el cual una condena en el caso Hyman no costaría a los socios más de 50 millones de libras, cuando al mismo tiempo se estaba buscando abiertamente el reaseguro por importe de unos 800 millones de libras para cubrir ese mismo riesgo.»


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127 «La Dirección de una mutua de fondos participativos declara unas bonificaciones periódicas que tratan de reflejar la tendencia subyacente en el rendimiento de sus valores. De esta forma, los inversores participativos se ven protegidos hasta cierto punto frente a las oscilaciones del mercado. Muchas mutuas participativas refuerzan esto manteniendo un “patrimonio” de valores de reserva, que no pertenecen a nadie en particular, lo que les permite seguir declarando bonificaciones durante las caídas del mercado.» (WE34, página 1)

Concluye diciendo que «si el regulador hubiera insistido en una actuación realmente prudente, en esta época o con anterioridad, se habrían suspendido todas las bonificaciones al vencimiento (es decir, de carácter discrecional) de forma indefinida, hasta que se hubiera restablecido plenamente la situación financiera de la empresa. En definitiva, existen por tanto pruebas suficientes para sostener que el fallo regulador fue total a lo largo de un período de tiempo extenso, y que en sus últimas fases además fue deliberado, con el propósito de eliminar muchas reclamaciones justificadas sin posibilidad de recibir compensación. Si los reguladores hubieran puesto fin a este movimiento, se habría podido evitar que llegase a convertirse en una situación de fraude, la cual al final fue consentida permitiendo la aplicación del Programa de compromiso [...] Un fallo total de funcionamiento de esta envergadura solo puede obedecer a una carencia global de actitudes de responsabilidad ética. Hay quien sostiene además que, más allá de las deficiencias de tipo organizativo y operativo, este fallo regulador debe haber incluido también elementos de complicidad.»

EL memorándum WE-CONF6 sostenía que «es indudable que cuanto mayores conocimientos se tienen sobre los métodos convencionales aplicados en el ramo del seguro, menor es la probabilidad de ser engañado por las prácticas de Equitable, y mayor la probabilidad de sospechar lo que realmente estaba ocurriendo con las bonificaciones. Sin embargo los reguladores, que deberían ser los mejores expertos, cerraron los ojos en todo este asunto.»

En su testimonio (H4), el Sr. Colin SLATER, censor jurado y perito en contabilidad forense, destacó algunos puntos débiles de la contabilidad de Equitable Life que los reguladores podían y debían haber detectado, reaccionando oportunamente a los mismos. Recuerda en particular que «en julio de 2000 se estimaban las pérdidas para la empresa derivadas del caso Hyman en 1 500 millones de libras [...] Las informaciones publicadas posteriormente han demostrado que la pérdida del caso de los GAR no fue en absoluto el único factor que contribuyó al desplome de la empresa [...] A partir de finales de los años ochenta, Equitable Life trató de combinar los beneficios del suavizado de los fondos contributivos con la transparencia en las valoraciones de los fondos gestionados, sin mantener un patrimonio.127

El método de Equitable Life se describía en el documento titulado “With Profits Without Mystery,” (beneficios sin misterio) preparado por Roy Ranson y presentado ante el Instituto de Actuarios el 20 de marzo de 1989. El concepto no recibió una aprobación unánime. Uno de los críticos fue el Sr. Clark, quien más tarde presidiría el Instituto de Actuarios (2000-2002) cuando dijo que ‘los autores manifiestan su creencia en los activos son propiedad de las actuales generación de asegurados. Creo que la consecuencia que los autores extraen de todo esto es que, dejando a un lado el suavizado, la suma de las participaciones individuales en los fondos de las pólizas individuales equivale al valor de mercado del fondo. Esto significa que el suavizado debe ser un sistema totalmente equilibrado, de forma que el exceso de pagos a un grupo de asegurados sea compensado con una falta de pago por el misma cuantía a otro grupo. No hacerlo así conduce a largo plazo inevitablemente hacia la insolvencia, si el resto de la teoría se mantiene inalterado.»


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128 Véase WE32, apartados 66-67.129 Véase artículo 18 de la Tercera Directiva, transpuesto por las reglas 58-75 del Reglamento de compañías de seguros de 1994.130 Véase artículo 18 y anexo I de la Tercera Directiva, transpuesto por las reglas 27-33 del Reglamento de compañías de seguros de 1994.131 Véase artículo 25, apartado 1 de la Tercera Directiva.132 Véase artículo 29 y 39 de la Tercera Directiva.133 Véase artículo 18 de la Tercera Directiva.

Contrarrestando las acusaciones de deficiencias operativas por parte de los reguladores, el Gobierno británico detalló en WE32128 las razones por las que, en su opinión, todos los requisitos de la Tercera Directiva habían sido puestos en práctica correctamente y cómo en el control se habían aplicado todas las normas prudenciales exigidas por la Directiva. En particular, afirmaron que la Tercera Directiva «estipulaba que el cálculo de las reservas técnicas de las empresas de seguros de vida debería basarse sobre principios actuariales, comunes a todos los Estados miembros, con arreglo a lo recomendado por el ”Groupe Consultatif des Associations d’Actuaires dans les Pays des Communautés Européennes”. Estos principios incluían una limitación en los tipos de interés que podían ser aplicados en la valoración, pero no prescribían el método de valoración a utilizar, cuya elección se dejaba a decisión de los Estados miembros129. La Directiva introdujo el requisito de “límites de admisibilidad” en relación con los activos, pero impedía que los Estados miembros obligasen a las empresas a invertir en unos valores determinados. Modificaba las reglas de correlación y localización de valores, introducidas por la Primera Directiva, de forma que fueran de aplicación en todos los Estados miembros130. Permitía igualmente, por vez primera, que el margen de solvencia exigido pudiese ser cubierto [...] mediante deuda subordinada131. Según la Directiva, esto no dependía de la autorización de los organismos prudenciales competentes, pero sin embargo dicha autorización fue preceptiva en el Reino Unido, tramitándose mediante la emisión por la autoridad competente de una instrucción conforme a la sección 68 de la Ley de compañías de seguros de 1982.»

Las autoridades británicas explicaron además en WE32 que la Tercera Directiva «prohibía la previa aprobación por el organismo prudencial competente de los productos o de las bonificaciones132, y en vez de ello se confiaba en el margen de solvencia requerido, en las reglas relativas a las reservas técnicas y a la valoración de activos [...] para ofrecer una protección adecuada a los asegurados [...] Aunque la Tercera Directiva de seguros de vida permitía que los Estados miembros impusieran requisitos de reservas explícitas para las bonificaciones al vencimiento, esto no era obligatorio.133»

En WE43, el asegurado Sr. VINALL denunciaba que «el regulador falló en el cumplimiento de su obligación, y después complicó más aún el problema, al facilitar a los asegurados información engañosa.» Recuerda con lujo de detalles su molesta experiencia cuando se puso en contacto con la FSA en 2001, a la vista del creciente número de noticias sobre Equitable Life, con el fin de obtener alguna información fiable y de averiguar la verdad sobre la situación financiera de la empresa. Después de que una persona perteneciente al equipo de control de la FSA le dijera que «no veía motivos de preocupación», en relación con la solvencia y niveles de reservas de Equitable, el Sr. VINALL asegura que el personal de la FSA no se tomaba sus preguntas en serio, y que incluso le colgaron el teléfono. Sus reclamaciones por escrito fueron contestadas diciendo que no tenía motivos para denunciar que la FSA hubiera actuado de forma poco profesional, conclusión repetida por el Comisario de Reclamaciones de la FGSA.


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134 «Saga Magazine» era originalmente un boletín de información enfocado a proporcionar oportunidades de inversión a personas de más de 50 años; actualmente es una publicación que cuenta con más de 1,25 millones de lectores cada mes (fuente: www.saga.co.uk).135 Véase WE53, Anexo N-1.

En su opinión, la negativa de la FSA a facilitarle información precisa como asegurado le indujo a permanecer con la empresa más tiempo de lo que hubiera permanecido en otro caso, viéndose obligado a pagar una penalidad del 20 % en el momento de abandonar la empresa.

En un correo electrónico de 7 de junio de 2006 (adjunto al WE43) la oficina del Mediador Parlamentario del Reino Unido confirmó al Sr. VINALL que «era consciente de las reclamaciones planteadas por muchas personas [...] pero que la FSA le había asegurado que no había motivos de alarma en relación con la solvencia de la Empresa.»

Entre otras alegaciones relativas a que los reguladores británicos (en particular el Ministerio de Hacienda y la FSA) conocían ya desde 1998 la existencia de un problema potencial con los GAR de Equitable, pero no hicieron nada al respecto, un artículo de la revista SAGA134

(septiembre de 2001) citaba un memorándum filtrado con el que, con fecha 5 de noviembre de 1998, un funcionario se dirigía al Director General de la FSA, manifestando su preocupación «sobre si Equitable contaba con las reservas para pagar sus rentas garantizadas. La información recibida hasta la fecha no es convincente, y plantea graves interrogantes acerca de la solvencia de la empresa135.»

En WE-FILE17, el Sr. HARDING señala de forma específica una presunta omisión del deber regulador como consecuencia de la decisión de la Cámara de los Lores (20 de julio de 2000), ya que «es posible que fuera demasiado tarde para salvar a Equitable sin una inyección de fondos por parte del Gobierno, (pero) no lo era para procurar que los derechos de los asegurados que no participaban en los GAR fueran tenidos en cuenta igualmente, antes de transferir fondos de un asegurado a otro.»

Comentando los controvertidos recortes efectuados en las pólizas en 2000/2001, WE-CONF8 afirma que «la decisión sobre los recortes en las pólizas, y sobre la forma de repartirlos, debería haber sido tomada por el Consejo de Administración. La FSA solamente tendría motivos para intervenir si los recortes proyectados vulnerasen los derechos contractuales o las expectativas razonables de los asegurados en general, o de alguna categoría de asegurados [...] pero el “valor de la póliza” que EL proporcionaba a sus asegurados era una combinación de su valor contractual y de la bonificación al vencimiento (discrecional) [...]En este caso, los recortes reflejaban el escaso rendimiento de las inversiones en 2000 y 2001, y en términos generales estaban en línea con las caídas que ocurrieron en dicho período en los principales mercados de valores.»

Refiriéndose a las alegaciones de falta de agilidad en la evaluación de las posibles consecuencias del caso Hyman, WE-CONF8 afirma que «la FSA consideró que la decisión de buscar una solución judicial como ejemplo de prueba era razonable, viendo que EL se enfrentaba con un número cada vez mayor de reclamaciones por parte de los asegurados de los GAR. En vez de tratar con dichas reclamaciones en forma individual, EL quería contar con la certeza de un precedente», recordando cómo Penrose tampoco había encontrado «razones para criticar al Consejo de Administración de la empresa o a sus ejecutivos por


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136 WE16, capítulo 1, apartado 120.137 Véase WE-CONF25, apartados 9-12, 18-20.

haber emprendido acciones que permitiesen enjuiciar los problemas legales surgidos136». Concluía diciendo que el Consejo de Administración de EL había «formulado planes de contingencia para una amplia gama de posibles resultados posibles, y se daba cuenta de que en el caso peor tendría que buscar un comprador para la empresa.»

Alegando omisión del deber regulador por las autoridades británicas, WE-CONF25 afirma finalmente, apoyándose en argumentos legales detallados, que los reguladores británicos «podían y debían haber intervenido, tanto antes como después de julio de 1994, recurriendo a las facultades que les confería la sección 45 de la ICA 82», con el fin de rectificar las graves deficiencias de la conducta profesional de EL que se concretaban en las bonificacionesexcesivas y en la provisión para los GAR.

En particular, después de 1 de julio de 1994, habrían podido «formar la opinión de que las deficiencias en el manejo de los negocios de la empresa eran lo bastante graves para justificar la emisión de una orden con arreglo a la sección 11 de la Ley (modificada), motivándola en la ausencia de una gestión sana y prudente. Una vez hecho esto, el regulador podría [...] haber invocado las facultades conferidas por la sección 45, apartado 2, letra a), para impedir o restringir el pago de las bonificaciones al vencimiento. La emisión de una orden a Equitable con arreglo a la sección 11 habría sido una medida muy drástica; pero se trataba de una medida que los reguladores hubieran debido sopesar, sobre la base de que [...] Equitable estaba votando y pagando bonificaciones que excedían en mucho sus activos (es decir, los asegurados salientes recibían más de lo que les correspondería con una distribución correcta de los activos atribuibles), confiando en el “fondo de comercio” y/o la generación de futuros flujos de efectivo para llenar el hueco [...] Como parece estar fuera de duda que los GAR constituían una obligación legal por parte de Equitable, dichas rentas hubieran debido ser tenidas en cuenta por los reguladores a la hora de estudiar la aplicación de la sección 45(2)(d) y de la sección 35A [...] La medida más evidente que los reguladores hubieran debido imponer a Equitable, sin llegar a la prohibición de la sub-sección 45(2), hubiera sido exigir a la empresa que cesase en las mismas prácticas que estaban creando expectativas razonables por parte de los asegurados.»137

WE-CONF25 concluye diciendo que «una exigencia de este tipo encajaba perfectamente en el marco de las facultades y obligaciones conferidas al regulador prudencial, derivándose de la necesidad de prestar atención a las expectativas razonables de los asegurados y a la capacidad de la empresa para cumplirlas [...] En resumidas cuentas, me parece que si los reguladores, reconociendo el grave problema de las bonificaciones excesivas, hubieran enseñado los dientes al Consejo de Administración de Equitable, es poco probable que éstos no quisieran o pudieran hacer algo para resolver el problema.»

1b) Presunta obstrucción de los reguladores británicos y connivencia con EL

La postura de los asegurados Sr. CHASE GREY (WE9) y Sr. WEIR (WE6) fue aún más enérgica, alegando que, en su opinión, se había producido connivencia y obstrucción por parte de los reguladores para ocultar sus responsabilidades y fallos reguladores.


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En particular, el Sr. CHASE GREY (WE9) sostuvo que «la introducción en 1987 de la póliza participativa no garantizada constituyó una conspiración para defraudar, tal como la define el Derecho consuetudinario anglosajón. Tanto el Ministerio de Hacienda como la FSA hubieran descubierto la falta de capital de ELAS y la conspiración para defraudar con unainvestigación ordinaria. El Gobierno británico [...] ha actuado movido constantemente por la ceguera y la obstrucción con el objetivo de ocultar su fallo regulador.»

WE-CONF6 señaló que «durante un período de aproximadamente quince años (1987-2001), tanto la empresa como las organizaciones reguladoras que la controlaban actuaron siempre de forma conscientemente encaminada a confundir y engañar a los asegurados, presentes o futuros.»

El Sr. NASSIM (WE7) especificó que «después de haberse negado a ver los grandes riesgos de solvencia en 1990-92, el regulador adoptó a continuación una política de denegación como mecanismo de autoprotección, para ocultar la mala administración practicada durante los años anteriores, y para escapar a su responsabilidad cuando finalmente se produjo el colapso de los fondos con participación en los beneficios. Durante el período 1996-2002 atribuyó falsamente las circunstancias que llevaron a la supresión del fondo con participación en los beneficios a los problemas de las rentas garantizadas, y no a los problemas anteriores y más graves relacionados con las bonificaciones excesivas de 1982-87.»

En WE8, el Sr. NASSIM concluía que «cuando la resolución de Cámara de los Lores precipitó la crisis de los GAR, se produjo una sensación de consternación que se extendió a las muchas entidades que tenían responsabilidad en el tema. Es natural que ninguna de ellas deseara asumir una parte de culpa en la crisis más grande de lo que le habría de corresponder al final, cuando los hechos hubieran salido a la luz. El conjunto de todas las circunstancias apunta con fuerza a que su primera reacción fue la de revisar y disimular sus respectivas actuaciones, de forma que su obligación de manejar la situación de modo positivo pasó a segundo término. En el caso del Gobierno, del Ministerio de Hacienda y de los reguladores, esto fue algo especialmente lamentable [...]».

Otras alegaciones de incompetencia y/o connivencia fueron las hechas por el Sr. JOSEPHS (WE69) al afirmar la existencia de «múltiples fraudes deliberados por parte de Equitable Life en perjuicio de sus clientes, a lo largo de un período de aproximadamente quince años. Dado que la información fundamental relativa a estos fraudes estuvo disponible en la documentación oficial durante muchos años, debemos concluir que los reguladores fueron culpables de graves omisiones de su deber de regulación, al no llamar la atención del Gobierno sobre lo que estaba ocurriendo, y al no hacer uso de sus amplias facultades para corregir la situación.»

De este modo, los reguladores permitieron presuntamente el fraude, o bien «a causa de la más absoluta incompetencia, derivada de la estructura organizativa nada funcional en la que los reguladores se veían obligados a trabajar, junto con una formación y control inadecuados, o bien, a causa de su complicidad, probablemente por la vía de instrucciones ministeriales, informales y poco estudiadas, que concedían a Equitable Life una exención temporal de la aplicación estricta de la regulación prudencial [...] El hecho de que tales instrucciones


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138 Financial Ombudsman Service, Servicio del Mediador Financiero.139 Véase también la declaración oral de Lord Neill (H11) aludiendo al correo como «un intento de “proporcionar al FOS una base” para tomar en consideración las reclamaciones relacionadas con el informe Penrose, ya que la discusión entre la FSA y el FOS sobre este asunto habría de tener lugar en la semana posterior al 18 de junio de 2004.»

hubieran sido ilegales podría explicar por qué no se cancelaron nunca.»

WE69 continuaba declarando que «Equitable introdujo la mal definida renta participativa en 198, haciendo creer que se trataba de un producto de bajo riesgo, y ello a pesar del impacto inmediato y permanente que tenía sobre el fondo con participación en los beneficios: un regulador competente y enérgico habría descubierto lo que Equitable estaba haciendo en realidad, y habría actuado como más tarde en 1990 para proteger la solvencia de la empresa y para hacer frente a las serias amenazas para las expectativas razonables de los asegurados. Una de estas expectativas era simplemente que los consejeros gestionasen la empresa de forma honesta, tratando equitativamente a los distintas clases y generaciones de asegurados». En conclusión, el Sr. JOSEPHS pregunta cómo «los servicios reguladores, que disponen de actuarios y otros expertos en seguros, no fueron capaces durante quince años de percibir el fuerte olor a fraude que desprendían las actividades de Equitable, o, si lo percibieron, cómo no tomaron ninguna medida eficaz para localizar el origen de ese olor.»

En H11, el Sr. BRAITHWAITE afirmó que no le cabían dudas de que «el alcance de la catástrofe potencial había sido reconocido (en 1998 por el Ministerio de Hacienda británico). Creo que desde aquel momento la consigna básica consistió en negar la responsabilidad, evitar las indemnizaciones y provocar un retraso tras otro, [...]» Siguiódiciendo que «inmediatamente después de publicado el informe Penrose, la FSA concedióexenciones consecutivas a Equitable para no atender las reclamaciones, y al mismo tiempo que se estaba organizando una campaña orquestada a puerta cerrada para despachar las potenciales reclamaciones derivadas del informe Penrose», y posteriormente «se negó a publicar su valoración del informe Penrose y simplemente anunció en julio de 2004 su conclusión en el sentido de que “las reclamaciones relacionadas con Penrose tienen escasas probabilidades de éxito”.» Añadió que la connivencia entre el Ministerio de Hacienda, la FSA, EL y FOS138 «ha sido confirmada categóricamente por dos reveladores correos electrónicos del Ministerio de Hacienda, fechados en junio de 2004, obtenidos mediante una solicitud acogida a la Libertad de Información.»139

Finalmente, WE-CONF16 cuestionó la «altamente selectiva interpretación de “confidencialidad” en el caso EL», hecha por la FSA, con arreglo a la cual se prohíbe informar a los asegurados si se había iniciado o no la investigación solicitada sobre el caso EL, cuando por otro lado el sitio web de la FSA permite acceder a comunicados de prensa que revelan la existencia de las investigaciones de la FSA en marcha, así como su estado de avance.

En réplica a estas alegaciones, WE-CONF8 negó enérgicamente todo cargo o alegación de «connivencia» entre los reguladores y EL, describiendo tales acusaciones como «muy graves».Sin embargo, «puesto que no somos conocedores de ninguna prueba que pudiera apoyar tales alegaciones, no hay razón para hablar de connivencia.» En referencia a otras alegaciones de connivencia presentadas por grupos de asegurados, el Sr. THOMSON, actual director ejecutivo de Equitable Life, rechazó abiertamente cualquier «imagen de conspiración rodeada


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140 Véase WE-CONF5.141 Las alegaciones de que la FSA pudiera (o hubiese podido) ser demasiado 'favorable al sector' en sus operaciones de control y regulación también habían sido consideradas «injustas» por el perito Sr. McELWEE en H3.142 Official Report, 28 de junio de 1999; Vol. 334, c. 39.

de misterio. En ausencia de todo elemento de prueba susceptible de verificación, se trata de meras apreciaciones personales.»140

1c) Denuncias de predisposición de los reguladores hacia el sector

Una serie de declarantes (Sr. LAKE (H1), Sr. BRAITHWAITE (H1, H11), Sr. BELLORD (H2), Sr. JOSEPHS (H2), Sra. KWANTES (H7), Sr. SCAWEN (H3); Sr. SEYMOUR (H7)) denunciaron reiteradamente la notable predisposición hacia el sector por parte de los reguladores británicos del seguro de vida, supuestamente independientes. En la opinión de esos declarantes, este factor impidió una valoración imparcial de las operaciones de Equitable Life, o al menos afectó a dicha valoración, e hizo que no se tomaran las medidas oportunas para evitar su hundimiento.

En su testimonio oral, el Sr. JOSEPHS (H2) afirmó que, a partir de la década de los ochenta, el sistema regulador prudencial del Reino Unido «abandonó en manos del sector el control efectivo de la regulación, pero manteniendo las apariencias de ejercer correctamente la misma». Esto habría llevado a un entorno regulador débil que se demostró incapaz de ofrecer una protección eficaz a los inversores.

Lo anterior fue ratificado por el Sr. LAKE (H1) y por el Sr. BRAITHWAITE (H1, H11), quienes consideraron que los reguladores británicos estaban «demasiado orientados al sector, y no lo bastante orientados al consumidor» y denunciaban que «la FSA tiene la percepción de que sus clientes son únicamente las empresas del sector.»

Estas acusaciones de estar favorablemente predispuestos hacia el sector fueron firmemente rechazadas por el representante de la FSA Sr. STRACHAN (H4), quien calificó de «totalmente fuera de lugar las sospechas de que la FSA pudiera estar de alguna forma “en el bolsillo” de las empresas que tiene que controlar: somos un organismo regulador oficial, creado por el Parlamento.»141

1d) Denuncias de la adopción una política reguladora «blanda»

Con el fin de explicar mejor el significado del término “blanda” aplicado a la política reguladora británica, el asegurado Sr. SEYMOUR (H7) citó un comentario del Ministerio de Hacienda142 en relación con ls Ley de creación de la nueva FSA: «Siempre que sea posible, adoptaremos una política lenitiva [...] La ley evita imponer una regulación demasiado pesada, que solo serviría para ahogar la innovación, y para aumentar los costes para el consumidor. En vez de ello, la FSA asume la obligación de demostrar que las cargas que deba imponer guardan relación con los beneficios resultantes.»

Otro demandante, el Sr. BELLORD (H2), insistió igualmente en «la relación extremadamente amistosa entre los reguladores y EL», destacando las conclusiones del informe Penrose que


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143 Véase también “calendario” en la sección III.2.6 de esta Parte.144 Secciones 168-170 y apartado 9 del sumario de conclusiones, sosteniendo que no podía afirmarse que la FSA (junto con el GAD) hubiesen tratado el problema de las reservas para los GAR y la presentación engañosa de la situación financiera de EL «de otra forma que no fuera de gran firmeza», que su actitud no podía ser descrita como «pasiva» y que la «FSA seguía insistiendo en que Equitable debía acatar sus instrucciones de completar sus reservas, a pesar de la fuerte resistencia que estaba oponiendo.»

apuntan a que algunos informes a disposición del Departamento Actuarial del Gobierno (GAD) que se remontan a finales de de los años ochenta ya aludían a las peligrosas prácticas comerciales de Equitable Life, pero habían sido completamente ignorados por el GAD143.

En una carta dirigida al regulador alemán BAV en enero de 2001, es decir, solo algunas semanas después de la dimisión masiva del Consejo de Administración de EL y el cese de la nueva contratación, se percibe esta «actitud blanda» . En esta carta, la FSA reitera su posición de que «EL continúa siendo solvente, las pólizas en vigor son válidas y tiene capacidad para cumplir sus obligaciones contractuales con los asegurados.» Asegura incluso que «muchas de las noticias de prensa sobre EL han sido inexactas y especulativas» y añade tajantemente que la FSA «no pedirá a la empresa que haga una nueva valoración.»

O bien, como resumía la Sra. KWANTES (H7), representante de los asegurados: «Me parece que lo cierto es que los reguladores se durmieron al volante. Parecían estar extasiados conEquitable, y la trataban con suma delicadeza [...] Si el regulador sabía que Equitable tenía problemas, ¿por qué no dijo algo? Si no lo sabía, no estaban haciendo bien su trabajo de regulación.»

Estas alegaciones, especialmente la relativa a «falta de voluntad de enfrentamiento con la alta dirección de EL por parte de los reguladores» fueron desmentidas enérgicamente por WE-CONF8, quien se refirió directamente a las conclusiones del informe del Mediador Parlamentario principal144. Rechazó igualmente todas las acusaciones de pasividad al investigar las responsabilidades de los auditores de EL, Ernst & Young, que consideró que era «un asunto de las asociaciones profesionales». Asimismo negó la acusación de haber evitado que la dirección de EL procediese judicialmentecontra sus auditores, sobre la base de que «EL tenía un conjunto determinado de obligaciones legales y fiduciarias con respecto a sus asegurados, y era enteramente responsable de sus propias decisiones.»

1e) Denuncias de excesiva «deferencia» hacia EL por parte de los reguladores

En H5, el Sr. BAYLISS describió que existía en aquella época una actitud de deferencia hacia Equitable Life por parte de los reguladores, debida «al hecho de que Roy Ranson —pues se trataba principalmente de él como persona— inspiraba una fe profunda en que Equitable no podía cometer ningún error. Ranson se creyó su propia propaganda, y se la hizo creer a sus 300 vendedores. No tuvo carácter delictivo hasta el último momento, pero sí hubo una mala gestión, y el regulador no le puso impedimentos, como hubiera debido hacer [...] El motivo era la magnitud de Equitable y el valor percibido que tenía en el mercado. Se suponía que era la ‘buena empresa’, mejor que las demás, mucho mejor que el resto [...] no creo que hayamos llegado al final de la curva de aprendizaje [...]» Sin excluir otras crisis de empresas del sector financiero en el futuro, el Sr. BAYLISS concluía diciendo que «No creo que se vaya a producir otra que sea debida por completo a la arrogancia de la dirección y a la tolerancia


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145 Véase la respuesta del antiguo director ejecutivo de EL Sr. HEADDON (WE45) y WE-CONF8.146 ¡Esta declaración fue hecha justamente cuatro meses antes de la prohibición de nueva contratación y la dimisión del Consejo de EL!

de esta arrogancia. La forma en que Equitable se comportó, y el trato que dio al regulador fueron ciertamente algo fuera de lo común.»

Las sospechas de que la FSA pudiese haber sido «intimidada» por el nombre y el prestigio de Equitable Life fueron reafirmadas en parte por el Sr. LLOYD (H5), agente comercial de EL, al afirmar: «Tengo la firme convicción de que la fuerza del Consejo de Administración y su autoridad al abordar los negocios de Equitable con los reguladores y con sus propios auditores probablemente intimidó a los reguladores hasta cierto punto, y por eso aceptaron éstos los planteamientos de una mutua de seguros tan antigua, con la que había surgido la palabra “actuario” y que probablemente sabía más que ellos del tema [...] Volviendo la vista atrás, creo que alguien debería haber estado encima del Sr. Ranson [...] para decirle “No, no nos basta tu palabra, queremos una explicación completa, queremos entender cómo funciona esto”. Ahora no consigo entender por qué nadie —reguladores, auditores, Consejo de Administración— fue capaz pararse a pensar que podía pasar lo que al final pasó [...] No puedo comprender cómo se les permitió operar sin este tipo de análisis, y sin que alguien dijera “Un momento, esto podría salir muy mal”. No logro comprender cómo se consintióque nosotros, el equipo comercial, siguiéramos promocionando el fondo con participación en los beneficios en los años 1997-1998, cuando el Consejo de Administración disponía ya de dictámenes jurídicos contradictorios, que apuntaban a que podían no ganar el pleito, que tendrían que pagar por los GAR, etc., etc. Nos tendrían que haber advertido en ese momento.»

Sin embargo, la aptitud del Sr. LLOYD para hacer las anteriores declaraciones ha sido cuestionada y rechazada por los directivos de EL145 sobre la base de que, siendo un simple representante de ventas, carecía de cualquier conocimiento directo o experiencia en relación con los contactos mantenidos por Equitable Life's con los reguladores.

Haciendo referencia a la controvertida venta por EL de «pensiones gestionadas», el Sr. BAIN citaba en WE72 a un asesor de inversiones inglés que afirmaba «Parecía que la información que la FSA parecía exigir a Equitable era distinta de la que exigía a las demás.» Este punto fue confirmado por el Sr. JOSEPHS (WE69) diciendo que «La Asociación de Inversores ha oído comentar a más de un directivo de seguros que las demás empresas, las cuales generalmente no tenían la condición de mutualidades, estaban siendo reguladas mucho más estrictamente que Equitable Life».

Otra alusión clara a «deferencia» con respecto a EL se puede encontrar en una carta del 7 de agosto 2000, con la que la FSA respondía a una petición hecha por el regulador alemán BAV de actualizar los informes sobre EL después de la resolución de la Cámara de los Lores. BAV fue informado que EL «seguía siendo solvente», añadiendo en términos muy optimistas que «la empresa está preparándose para su venta y [...] se confía en que no faltarán empresas interesadas en adquirir Equitable Life, debido a su sólida reputación de eficiencia dentro del sector en el Reino Unido [...] la dirección de la empresa parece estar gestionando la situación en forma eficaz, y estamos seguros de que con ello tratan de actuar del mejor modo posible para los intereses de los asegurados.» (WE-CONF9)146


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147 Véase WE75, punto b).

Finalmente, WE75 se refirió a una denuncia de la ratificación por la FSA del nombramiento del Sr. Treves como presidente de EL en 2001: se describía al Sr. Treves como una persona que «ocupaba demasiadas presidencias incompatibles entre sí, había superado con mucho la edad de jubilación, carecía de experiencia en empresas de seguros de vida [...] y había favorecido la presentación de demandas que habían resultado fallidas, pero enormemente costosas.» Se dice que la FSA tomó nota de estas objeciones, pero sin ofrecer ninguna otra justificación.147

1f) Denuncias de actuaciones de los reguladores dirigidas a evitar la insolvencia de EL

Aunque Equitable Life parece haber explotado deliberadamente una posible fragilidad constitucional del sistema regulador británico, se plantea la pregunta sobre si los reguladores debían o podían haberse percatado de tales intenciones, sin hacer nada para evitar la crisis, y después —cuando ya era demasiado tarde— optaron por una solución con la que se evitaba la quiebra de la empresa. Esta decisión, que posiblemente no favorecía los intereses del sector o del mercado financiero en cuanto tales, dado que la quiebra podría traer consigo presiones sobre los programas de compensación financiera existentes, y dañar la confianza en el mercado financiero británico en su conjunto, puede haber afectado negativamente a los asegurados, que de otro modo habrían estado incluidos en los programas de compensación mencionados..

En su testimonio, el Sr. WEIR (H2), en representación de un grupo de defensa de los asegurados, declaró que había existido un esfuerzo colectivo del «Gobierno británico para mantener a flote a Equitable Life, ocultando así cualquier culpabilidad por parte de los reguladores británicos, y a toda costa la quiebra». Acusó también a los reguladores de complicidad con el Consejo de Administración de Equitable Life con el fin de «conseguir que las pérdidas [...] fueran soportadas por los inversores. Esto significaba un ahorro de costes para el Programa de Compensación de Servicios Financieros (Financial Services Compensation Scheme, FSCS), para el resto del sector de servicios financieros (y) para el Ministerio de Hacienda.» El Sr. JOSEPHS (H2) añadió que «poderosas fuerzas externas, entre ellas nada menos que el Ministerio de Hacienda y la FSA, estaban a favor de continuar con la estrategia existente.»

En referencia a este tema, y al problema genérico de la presunta insolvencia técnica de Equitable Life, el Sr. MAXWELL (H4), representante del Ministerio de Hacienda, insistió enaclarar que «Equitable Life decidió suspender la nueva contratación: la empresa no llegó a estar en situación de insolvencia.» El representante de la FSA Sr. STRACHAN (H4) rechazó«cualquier idea equivocada que Equitable Life se haya “hundido” o haya ”fallado” en términos de solvencia. Este no es el caso. En todo momento la empresa ha permanecido solvente. En ningún momento ha dejado de atender puntualmente las obligaciones, de tipo contractual o de garantías, asumidas con sus asegurados. Por otra parte, en todos los documentos oficiales se ha venido informando que actualmente cumple con los márgenes de solvencia reguladores.»

En realidad, cuando en noviembre de 2002 Equitable Life ya había advertido que no estaba en condiciones de alcanzar los márgenes mínimos de capital exigidos por la FSA, esta última


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148 Preguntado sobre este tema en calidad de experto independiente, el Sr. Schneiter (regulador suizo del seguro) declaró también que, en su opinión, «la insolvencia de una aseguradora debe ser considerada únicamente como último recurso» (H6).149 Véase ES-1, página 9: «la empresa de seguros de vida deberá notificar al DTI todo cambio de director general, director financiero, o alto directivo, y el DTI tiene la facultad de rechazar el nombramiento de dichos cargos.» Sin embargo, al menos técnicamente, la ley británica no excluye formalmente la acumulación de ambas funciones.150 También el Sr. Headdon había sido ejecutivo y actuario designado de Equitable Life por algún tiempo.

había rechazado la petición de liquidar Equitable Life, basándose en que ello sería peor para los asegurados, pero sin aportar otros argumentos específicos.

En H8, el director ejecutivo Sr. THOMSON mantuvo que «la opción de declarar la quiebra para la empresa fue estudiada en la documentación relativa al Programa de compromiso de 2001, y era obvio entonces, y lo sigue siendo ahora, que la liquidación habría tenido resultados mucho menos satisfactorios para los asegurados», pero, una vez más, sin especificar los argumentos en los que apoyaba su postura.148

1g) Dualidad de funciones del director ejecutivo y actuario designado de EL

La definición de «control prudencial» generalmente aceptada en el Reino Unido implica «asegurarse de que los directivos y principales accionistas de una empresa de seguros de vida sean idóneos y adecuados.»149

En relación con este punto, ha quedado establecido que el Sr. Ranson asumió el cargo de director ejecutivo de Equitable Life en 1991 sin abandonar su función de actuario designado, hasta su jubilación en 1997. Los representantes de EMAG y un gran número de las reclamaciones de los asegurados hacen referencia a esta situación, denunciando que este hecho, unido a la pasividad de los reguladores y a su negativa a impugnar la doble función del Sr. Ranson, habían sido perjudiciales para sus intereses. Una alegación similar fue presentada por el Sr. CHASE GREY (WE9), quien acusó a la FSA de negligencia culpable al respecto, y de omisión de sus deberes reguladores.

WE-CONF25 censuró igualmente a los reguladores británicos por no haber intervenido en este asunto haciendo uso de las facultades conferidas por la sección 45 de la ICA82. Declaró en particular que «las medidas alternativas que los reguladores hubieran podido tomar al amparo de la sección 45 incluyen, por ejemplo, la exigencia a Equitable de reforzar su equipo directivo, y/o de imponer la separación de las funciones de director ejecutivo y actuario designado, que estaban siendo simultaneadas por el Sr. Ranson a comienzos de los años noventa.»

El Sr. NASSIM (WE7) confirma que «los reguladores y el GAD consintieron a los sucesivos directores ejecutivos/directores generales de ELAS que mantuvieran el puesto de actuario designado150, a pesar de reconocer que existía un conflicto potencial de interés en una situación del género, y que con ello se debilitaba la base del proceso regulador, fundado sobre la separación de poderes entre el actuario designado y el resto de los ejecutivos.»

En contra de estas afirmaciones, el representante del Ministerio de Hacienda Sr. MAXWELL (H4) señalaba que la figura del actuario designado no se deriva de la legislación de la CE , ni se


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contempla en parte alguna de la misma. «la Tercera Directiva de seguros de vida no hace referencia a ninguna persona denominada “actuario designado”. Por lo tanto, la cuestión de si un actuario designado podía asumir o no aquella función no es materia tratada por la Tercera Directiva. Existía una práctica habitual en determinadas empresas de seguros de vida, en el sentido de que el actuario designado desempeñase esa función dentro del sistema británico [...] las cosas cambian, pero en el contexto de la Tercera Directiva no hay una referencia específica a la función de actuario designado. De hecho, entre las pruebas que el regulador puede aplicar con el fin de comprobar la idoneidad para desempeñar la función de director ejecutivo en una empresa de seguros —para ser director o consejero— no se incluye ninguna referencia a ser o no actuario designado.»

Con posterioridad a la decisión del Sr. Headdon de abandonar Equitable Life el 1 de marzo de 2001, la FSA ha «rechazado la sugerencia de que (el nuevo director ejecutivo) Sr. Thomson pudiese realizar ambas funciones, y Equitable lo aceptó.» Los cambios en el régimen regulador introducidos desde entonces incluyen «la supresión del puesto de actuario designado, que fue sustituido por la obligación impuesta a los consejos de administración y a la alta dirección de asumir la responsabilidad de los temas actuariales y de hacer que sean examinados también por los auditores externos de la empresa.» (WE-CONF8)

Preguntado a este respecto como experto independiente, el Sr. SCHNEITER (H6) informó que la ley suiza no prohíbe de momento la doble función de director ejecutivo y actuario designado. Añadió, sin embargo, que el regulador suizo consideraría una situación así como caso claro de «mal gobierno corporativo», lo que podría llevar a un conflicto de interés que debería ser tratado en la forma apropiada. En cualquier caso, el hecho de que el mismo directivo ocupase los puestos de director ejecutivo y actuario designado en una empresa provocaría inmediatamente una revisión minuciosa de sus métodos de gestión por parte del regulador de seguros suizo. No obstante, la decisión última acerca de la compatibilidad de ambas funciones se tomaría caso por caso.

1h) Suficiencia de los recursos a disposiciónn de los reguladores

Sobre el tema de la estructura y recursos a disposición de de los reguladores británicos del seguro, Lord Penrose encontró que «la división de seguros del DTI no estaba bien dotada para participar en el proceso regulador. Su personal era insuficiente, y sobre todo las personas al nivel de jefe de servicio no estaban cualificadas para contribuir de formasignificativa al proceso. Los reguladores en la división de seguros dependían básicamente del GAD en lo relativo al cálculo de las reservas matemáticas, elementos implícitos y asuntos técnicos en general, al igual que en el caso de las expectativas razonables de los asegurados, y a nivel individual no disponían de conocimientos o experiencia específicos que les capacitasen para evaluar de forma independiente a la empresa en estos campos.»

Añadía que «los niveles de personal a disposición de los reguladores prudenciales variaban, pero el número de funcionarios con responsabilidad directa de la empresa, así como sus categorías dentro de la Administración, permaneció más o menos constante [...] Un aumento de recursos habría supuesto mayores posibilidades de detectar los problemas, pero [...] el Gobierno exigía “suavidad” en la regulación y asignaba recursos conforme a ello.» (WE16, par. 39, 158 y 159)


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151 Véase también el tema de «Pensiones gestionadas/Bajada de ingresos», detallado en WE72.

El Sr. NASSIM (WE7) denunciaba que «los reguladores no siempre contaban con los recursos precisos, y no todos ellos poseían las cualificaciones necesarias para contribuir eficazmente al proceso regulador y para ejercer sus facultades discrecionales de forma responsable, como era la intención del Parlamente a partir de 1973. Como consecuencia, no realizaron sus funciones de manera apropiada.»

Con referencia a los testimonios del informe Baird, el Sr. LAKE (H1) denunció asimismo que los reguladores de seguros estuvieron gravemente infradotados a lo largo de los años noventa, y acusó al Gobierno británico de contravenir los artículos 15, apartado 3, y 23, apartado 3, de la Primera Directiva, modificados por la Tercera Directiva, los cuales estipulaban que «las facultados y los medios deberán ser suficientes para que las autoridades competentes estén en condiciones de prevenir o corregir cualquier irregularidad que perjudique a los intereses de los asegurados, cosa que no se hizo en este caso.» Asimismo, «los recursos facilitados debían permitir que las autoridades competentes del Estado miembro de origen exigirán que las empresas de seguros dispongan de una buena organización administrativa y contable y de procedimientos de control interno adecuados. Una vez más, tampoco esta norma fue aplicada correctamente.»

El problema de los GAR 2.

La gestión del problema de los tipos de renta vitalicia garantizados (Guaranteed Annuity Rates, GAR) aparece como el núcleo esencial de los testimonios y denuncias planteados ante esta comisión de investigación por los demandantes y asegurados, especialmente en relación con el presunto fallo de los reguladores en reconocer el riesgo potencial de los GAR para la solvencia de EL, y su consiguiente omisión de informar adecuadamente y/o de prevenir a los posibles asegurados futuros acerca de esta exposición al riesgo.

2a) Calendario

1957 Equitable Life comienza a comercializar rentas vitalicias participativas con «tipos garantizados» (GAR) vinculadas a hipótesis específicas sobre tipos de interés y esperanza de vida. Las pólizas GAR se vendieron hasta 1988; las pólizas participativas ofreciendo 'tipos de interés garantizados' (GIRs) se vendieron hasta 1996

Años de alta inflación en el Reino Unido (tasas de inflación del 10-22 %1970-1982anual en el comercio minorista)

1990 Disminuye la inflación de forma importante en el Reino Unido, con lo que baja en consecuencia el rendimiento de los valores de bajo riesgo a largo plazo. Las aseguradoras con grandes carteras de pólizas GAR ven cómo sus obligaciones de pago crecen espectacularmente: EL, que tiene unas reservas mínimas y paga las rentas más altas, se vería ser especialmente afectada151


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152 Véase WE-FILE22.153 WE-CONF21 confirma que EL continuó contratando nuevas pólizas después de esa fecha, hasta el cese de la nueva contratación el 8 de diciembre de 2000. Para más detalles de este período, véase también el capítulo 18 del informe Penrose (WE16).

1993 Las rentas vitalicias nuevas del mercado caen por debajo de las rentas garantizadas GAR prometidas por ELAS, de forma que aumenta enormemente el coste que supone para ELAS el pago de las pensiones tipo GAR; se aplica la póliza con bonificación diferencial (Differential Bonus Policy, DBP)

7.9.1998 EL escribe a Denton Hall, despacho de abogados de la empresa, pidiendo asesoramiento legal respecto a los GAR y a la póliza con bonificacióndiferencial;Las GAR adquieren la categoría formal de problema

En.1999 Empieza el juicio Hyman en el Tribunal Superior del Reino UnidoS&P rebaja la calificación de crédito de EL de AA a A+/vigilancia negativa152

20.7.2000 Con la resolución de la Cámara de los Lores termina el asunto Hyman153

2b) Información de referencia

Para una mejor comprensión del tema de los GAR, puede resultar útil identificar los diferentes grupos de asegurados involucrados:

Asegurados con GAR, es decir, los que tenían pólizas con opción a renta vitalicia -garantizadaAsegurados sin GAR, es decir, aquellos cuyas pólizas carecían de esta opción-Asegurados recientes (Late-Joiners, LJ), es decir, asegurados que suscribieron sus pólizas -después del 30 de septiembre de 1998

Las fuerzas del mercado que causaron el problema de los GAR habían sido analizadas ampliamente y estaban claramente identificadas: tenían que ver sobre todo con la rápida e inesperada caída de los tipos de interés en el Reino Unido a comienzos de los años noventa. WE29 recuerda cómo «a finales de 1993 y en 1995, los tipos del mercado libre cayeron por debajo de los GAR, y han seguido estando por debajo desde entonces. Por otro lado, las hipótesis relativas a la esperanza de vida, utilizadas para determinar el volumen de los pagos de pensiones GAR, no habían sido actualizadas desde la fecha de su adopción con la incorporación de unos cálculos más precisos de mortalidad, lo que aumentaba aún más el coste de las pensiones. En aquella época, el Consejo de Administración no tuvo en cuenta estos costes adicionales al aprobar las bonificaciones anuales, y los valores de las pólizas de todos los socios (tanto con GAR como sin GAR) aumentaron en la misma proporción.»

En un esfuerzo por contrarrestar ese movimiento negativo del mercado, «el Consejo de Administración rectificó el coste adicional de los GAR a través de una “póliza con bonificación al vencimiento diferencial”, introducida por vez primera en 1993, medida que


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154 Margen discrecional del que la dirección de EL creía disponer, a tenor del artículo 65 de los Estatutos de ELAS.155 Este importe incluye 200 millones de libras para cubrir los pagos de pensiones GAR de menor cuantía entre enero de 1994 y el 20 de julio de 2000, y 1 300 millones para corregir futuras insuficiencias.156 Véase también el apartado 4.15.3 del informe Baird (WE17).

consideraban dentro de su margen de actuación discrecional154. La intención consistía en calcular las bonificaciones al vencimiento de tal modo que el total de los beneficios fuese aproximadamente igual a la participación teórica de cada asegurado en el fondo con participación en los beneficios [...] Aquellos asegurados que preferían la opción de los GAR recibían una bonificación al vencimiento inferior a la de quienes, a pesar de tener opción de los GAR, decidían recibir sus beneficios de pensión de otra forma, [...] pero al tipo de mercado inferior vigente en el momento. El Consejo de Administración creyó que esta estrategia era legal; y el Instituto de Actuarios, al igual que el Servicio de Seguros del Ministerio de Hacienda, se mostraron de acuerdo.» (WE29)

Como consecuencia de las reclamaciones de los asegurados, que protestaban porque la póliza con bonificación diferencial quitaba todo valor a la opción GAR, EL emprendió una «acción representativa» contenciosa ante el Tribunal Superior para resolver el problema, conocida como «asunto Hyman», el cual concluyó con la resolución final de la Cámara de los Lores del 20 de julio de 2000. «El asunto terminó en la Cámara de los Lores, la cual resolvió que ELAS no podía aplicar la póliza con bonificación diferencial a cualquier clase de asegurado, fuera con GAR o sin GAR. Los asegurados con GAR que habían ejercitado su opción GAR entreenero de 1994 y el 20 de julio de 2000 tenían que recibir la misma bonificación al vencimiento que aquellos asegurados con GAR que no la habían ejercitado, y a continuación había que aplicar los GAR al valor final revisado de la póliza. La Cámara de los Lores también declaró, y se trata de un punto crucial, que el coste de hacer frente a las obligaciones de los GAR no podía repercurtirse exclusivamente sobre el grupo de los asegurados con pólizas GAR.» (WE29)

Como resultado del anterior fallo, el coste total para EL fue estimado en el 25 % del valor de las pólizas GAR, equivalente a 1 500 millones de libras155. Esta cantidad tenía que ser extraída del único fondo con participación en los beneficios donde se invertían las primas de los asegurados con GAR y sin GAR. «Al 20 de julio de 2000, el 25 % del fondo con participación en los beneficios representaba derechos de los asegurados con GAR, y el 75 % restante derechos de los asegurados sin GAR. Por lo tanto, la sentencia de la Cámara de los Lores implicaba realizar una ‘transferencia económica’ de derechos por importe de 1 100 millones de libras (el 75 % de 1 500 millones) desde los asegurados sin GAR hacia los asegurados con GAR.» (WE29)

WE-CONF2 destacaba que «el problema de los GAR se vio complicado por el hecho de que históricamente la empresa había llevado a cabo una política de maximizar las bonificacionesy de no constituir ninguna reserva. El argumento de la empresa era que desde el punto de vista comercial bastaba con una reserva de 50 millones de libras, debido a que [...]solamente un mínimo porcentaje de los asegurados GAR ejercían esta opción. La exposición teórica al riesgo se calculó en 170 millones de libras..»156 También recordaba que los estados financieros oficiales de EL de los ejercicios 1998 y 1999 incluían «provisiones por importe de 200 millones de libras destinadas a “cualquier obligación adicional derivada de los clientes


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que decidan ejercitar las opciones GAR que les otorgan sus pólizas”. Es importante tener presente que estas reservas no se constituyeron con vistas a un posible fallo negativo en el asunto Hyman, sino que correspondían a obligaciones que era preciso cumplir también en caso de que la empresa lograse un éxito completo en aquel litigio.»

Resulta evidente que EL no supo reaccionar a los cambios del mercado tomando alguna medida consistente de arbitraje o de cobertura contra el riesgo de ejercicio de las opciones GAR o contra una posible derrota en el asunto Hyman. En 1999, EL suscribió un reaseguro financiero por importe de 700 millones de libras para cubrir los pagos inmediatos requeridos por el ejercicio de las opciones GAR, «pero no existía la intención de reclamar nunca este reaseguro. Con arreglo a sus cláusulas, el reaseguro solamente respondería si las bonificaciones de la empresa no experimentaban cambios. Una vez que la póliza con bonificación diferencial (differential bonus policy, DBP) fue declarada ilegal, el reaseguro dejaba de ser válido. Con otras palabras, el reaseguro no solucionaba el problema del coste que suponía para la empresa el pago de beneficios a los asegurados con GAR, en el caso de que las DBP fueran declaradas ilegales.» (WE-CONF-2)

2c) Alegaciones de incompetencia de los reguladores por no advertir el riesgo de los GAR

Al presentar su análisis técnico del problema de los GAR, WE58 ponía de relieve que «entre 1997 y finales de 1998, el rendimiento de los valores de bajo riesgo a largo plazo sufrió una caída muy fuerte, lo que tuvo como consecuencia un aumento importante en el número de asegurados que salían ganando (y las compañías de seguros salían perdiendo) en relación con las rentas GAR. Cuando, a comienzos de los años noventa, el asunto de los GAR comenzó a afectar de forma importante a Equitable, la empresa (a diferencia de la mayoría de sus competidores) parece que decidió no crear reservas, sino enfrentarse con el problema de una forma completamente distinta [...] La conducta de Equitable parece ser el resultado de su filosofía de no mantener unas reservas importantes de capital. Simplemente, la empresa sabía que no podía hacer frente a sus promesas de rentas garantizadas y, en consecuencia, trató de organizar su sistema de bonificaciones de tal modo que las garantías no valiesen nada.»

Como se informa en WE58, EL había diseñado como posible solución la imposición a los asegurados de un sobrecoste por contratar una póliza GAR, deduciéndolo implícitamente de la bonificación al vencimiento (discrecional): «Parecía posible, dependiendo de las circunstancias particulares del contrato, que la bonificación al vencimiento fuera algo inferior que en el caso de contratos carentes de dichas opciones o garantías, y que en algunos casos esta bonificación al vencimiento pudiera ser aplicada a los tipos de renta actuales [...] A Equitable le llegó su némesis en forma de un asesor financiero independiente, el Sr. Bayliss, quien, como especialista en el sector de las rentas de pensiones, representó un papel fundamental en hacer correr la voz de que Equitable, en su opinión, había estado tratando injustamente a sus asegurados de pensiones, jugando con los valores de las pensiones al vencimiento y con los tipos de renta vitalicia con el fin de privarles del valor real de sus opciones garantizadas. La agitación creada por el Sr. Bayliss y por otros llevó a las demandas que acabaron con la derrota de la empresa en la Cámara de los Lores. De este modo, el método aparentemente sofisticado de EL, y su menosprecio del problema GAR como algo relativamente trivial, que no tendría un impacto de más de 50 millones de libras, [...]


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157 WE58, páginas 7-10.

fueron las causas de que (los asegurados) descubrieran con preocupación que una “bagatela de 50 millones” era, en realidad, un desastre terminal de 1 500 millones.»157

El Sr. NASSIM especificó en WE7 varios presuntos incumplimientos por parte de los reguladores «de su obligación de valorar en todo su alcance los riesgos inherentes a los contratos de Equitable Life, y de intervenir de acuerdo con ello:- A partir de 1973 los reguladores no reaccionaron ante el hecho de que ELAS no estuviese creando reservas explícitas para cubrir su modalidad de bonificaciones dominante (bonificación al vencimiento), y no examinaron esta situación desde la perspectiva realista que requería una correcta o razonable interpretación de las expectativas razonables de los asegurados;- A pesar de los comentarios de la época por parte de expertos actuariales, los reguladores no examinaron el paradigma actuarial y asegurador que representaban los “beneficios sin misterio (With Profits Without Mystery, WPWM)”. En caso de haberlo hecho, habrían descubierto por fuerza que básicamente se trataba de un esquema concebido para la dispersión de sus activos y para gestionar un fondo con participación en los beneficios con intervalos de solvencia técnica negativa. Con el paradigma WPWM no existía un seguro equitativo y prudente, ni perspectivas reales de cumplir con las expectativas razonables de los asegurados; - A partir de 1987, los reguladores permitieron que un fondo con participación en los beneficios operase con un margen de solvencia técnica casi siempre negativo, lo que presagiaba deudas para los asegurados presentes y futuros, en lugar de beneficios; - Los reguladores en general fueron incapaces de apreciar los efectos que acarrearían los conflictos de interés entre los clientes privados y los corporativos/institucionales de la empresa, y la postura del GAD al recomendar la empresa como proveedor institucional de planes de pensiones para funcionarios».

En su declaración, el Sr. SLATER (WE34) denunció que, durante más de una década, los reguladores no reconocieron el peligro potencial que significaba la práctica habitual de Equitable Life de «reconocer bonificaciones superiores a los rendimientos realmente obtenidos por las inversiones, y la tradición, igualmente antigua, de infravalorar las deudas.»

En su testimonio oral, el Sr. SEYMOUR (H7) censuró que al no acumular fondos para cubrir las bonificaciones futuras durante los años en que los mercados financieros funcionaron bien, Equitable Life había estado manejando sus deudas mediante una forma de trabajar equivalente de hecho a un sistema de venta piramidal, sin que el regulador se diese cuenta de ello. «ELAS declaraba las bonificaciones con el fin de aparentar un nivel de rendimientos superior al de sus competidores, con el fin de atraer nuevos ingresos con los que pagar las bajas inmediatas. No mantenía el fondo de reserva prometido [...] El regulador podría haber detectado fácilmente la existencia de un sistema piramidal, como también la falta de reservas, y haber tomado medidas correctoras como exige la Directiva. Esto era algo esencial, especialmente porque la existencia declarada de un fondo de reserva representaba un argumento clave de ventas en el conjunto de la Comunidad.»

WE-CONF23 acusó igualmente a los reguladores británicos de negligencia por no reconocer el


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158 WE29, Anexo A.2 detalla: «a fecha de 30 de junio de 2001 existían 70 000 titulares individuales de pólizas participativas con GAR, 415 000 titulares sin GAR, 105 000 titulares con GAR y 510 000 sin GAR en los

riesgo de los GAR, y de omisión al no reaccionar ante el mismo, afirmando que «una investigación diligente habría revelado la falta de provisiones para los GAR. El hecho de que el regulador no actuase para cerrar Equitable Life o para imponer una reconversión sustancial animó a los directivos a no hacer nada, y de esta manera multiplicó las pérdidas sufridas por quienes eran titulares de pólizas el 16 de julio de 2001.»

En H5, el Sr. BAYLISS declaró que «estaba fuera de duda que [...] en el nuevo régimen regulador de la FSA la documentación oficial no era la adecuada para revelar la situación real o los pasivos potenciales ocultos en esos fondos [...] Habían estado creyéndose el cuento de los márgenes de solvencia de Equitable durante mucho tiempo: mientras puedas generar nuevas ventas para pagar las deudas, todo está bien. Cuando la nueva contratación es lo bastante grande, se puede ir llenando el agujero [...] El problema fue que los reguladores se dieron cuenta de lo que estaba pasando con los GAR ya en 1998, pero no supieron qué hacer. En relación con la otra pregunta sobre si había que intervenir y cuándo, los reguladores habían sabido, a través del Mediador, y con seguridad en 1997 y 1998, que aquí había un grave problema. Tenían la documentación que nosotros habíamos remitido a la prensa, ciertamente ya en el verano de 1998, si es que no la habían recibido antes de clientes individuales [...] Creo que su problema era que querían y al mismo tiempo no querían intervenir.»

En WE46, sin embargo, el asegurado no GAR Sr. STONEBANKS se opuso a una parte del testimonio prestado por el Sr. BAYLISS , afirmando que existía una clara divergencia de intereses entre los grupos de asegurados con GAR y sin GAR, y denunciando que el Sr. BAYLISS había estado abogando únicamente por los derechos del primer grupo al llevar el problema de los GAR a los tribunales, lo que eventualmente ocasionó la ruina de EL. «Se trataba de una mutualidad equitativa de seguros, fundada para el beneficio de todos los asociados, por lo que me pareció espantoso que Bayliss estuviera reclamando más dinero solamente para algunos de ellos [...] El Sr. Bayliss debe haberse dado cuenta de que si sus demandas eran aceptadas, ello significaría no solamente que Equitable tendría que cerrar el negocio, sino que, al añadir 1 500 millones de libras a su deuda y destruir su principal producto, la empresa quedaba tal malparada que no valía la pena rescatarla. Tiene que haber sabido que si Equitable Life accedía a sus reclamaciones, ello significaba el fin de la empresa. Y como el principal producto de Equitable dejaba de ser comercializable, no tenía sentido que otra empresa se hiciera cargo. ¿Fue aleccionado Stuart Bayliss por las otras aseguradoras de vida importantes para dejar a Equitable Life fuera del negocio? Dudo que lo lleguemos a saber nunca, pero a mí me parece la única explicación lógica para la conducta del Sr. Bayliss. Equitable era una de las más importantes y prósperas empresas en el sector británico del seguro de vida, y es fácil de comprender que las otras empresas de seguros viesen con agrado su desaparición.»

3. Presunta falta de equidad del «Programa de compromiso» de 2001

Cuando el 'Programa de compromiso' entró en vigor (8 de febrero de 2002) después de su aprobación por el Tribunal Superior del Reino Unido «había aún cerca de un millón de personas con intereses en los fondos con participación en los beneficios.» (WE47)158. El


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planes colectivos de pensiones.»159 WE58 explica cómo «la filosofía de Equitable sobre control de costes y eficiencia operativa [...] significaba que siempre sería poco atractiva para un comprador potencial (dejando a un lado los problemas de las rentas garantizadas), por la sencilla razón de que se había vuelto tan eficiente y austera que los nuevos propietarios obtendrían escasos beneficios si la empresa, en algún momendo, dejaba de ser una mutualidad». Los compradores potenciales también desistían debido al hecho de que «la valoración básica de Equitable (antes del 8 de diciembre de 2000) de 2 000 millones de libras como máximo, tenía que ser confrantada con los 4 000 millones de libras estimados que hacían falta para reparar las finanzas.»160 El 8 de diciembre de 2000 Equitable Life perdió su calificación crediticia (AA/A+, mantenida desde 1993), cuando S&P la rebajó a BB/vigilancia negativa (WE-FILE22).161 «Equitable Life ciertamente no ha sido”comprada” por Halifax plc. Los acuerdos suscritos con Halifax se referían a determinadas operaciones de la empresa, y no implican cambios en la condición mutualista deEquitable y/o el traspaso de su negocio a largo plazo a terceros. Por consiguiente, Equitable siguió siendo una mutualidad de seguros de vida, propiedad de sus socios.» (WE58, page 13).

programa pretendía estabilizar el fondo con participación en los beneficios disminuyendo su exposición al riesgo de los GAR, y excluyendo al mismo tiempo la probabilidad de proceder judicialmente contra EL por suscripción engañosa, emprendidas por quienes denunciaban que no habían sido informados sobre los riesgos potenciales de los pasivos GAR en el momento de suscribir sus pólizas. Como se afirma en WE80, las autoridades competentes irlandesas no estuvieron involucradas en el proceso que llevó al acuerdo plasmado en el Programa de compromiso.

Los términos del compromiso eran que «se renuncia a todos y cada uno de los derechos relativos a los GAR que cada titular de una póliza sujeta a este programa posea y/o pueda poseer en relación con su fondo con GAR y/o con su fondo sin GAR [...] siendo abandonados y liquidados tales derechos de manera completa, final e irrevocable», excluyendo expresamente «cualquier reclamación o denuncia hecha ante un Mediador (incluido el Mediador Financiero)».

3a) Calendario del «Programa de compromiso»

20.07.00: Resolución de la Cámara de los Lores ratificando la sentencia del Tribunal de Apelación por la que se declaraba ilegal el pago de niveles diferentes de bonificaciones en las pólizas GAR (obligando con ello a EL a buscar un comprador)

Julio-Nov. 2000: Algunas empresas estudian la adquisición de Equitable Life, pero no se llega a materializar ninguna oferta159

08.12.2000: EL cancela la nueva contratación y aumenta las penalizaciones por la retirada de fondos al 10 %160

20.12.2000: El Consejo de Administración de EL presenta su dimisión

05.02.2001: Halifax acepta pagar 1 000 millones de libras por los «activos operativos» de EL (el equipo comercial y las pólizas no participativas), prometiendo fondos adicionales en caso de llegar a un compromiso acerca de las pólizas participativas161


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162 El Sr. Thomson, director ejecutivo de EL (H8), aseguró que esta decisión fue tomada «para lograr una mayor equidad para todos los asegurados» (sin más especificaciones, ndr) «después de haber estudiado con el actuario designado toda una gama de opciones.»163 Y ello a pesar de que el índice bursátil FTSE-100 cayó solamente un 6 % entre julio de 2001 y abril de 2002, y una exposición de capital de EL relativamente baja (46 %). Para mayor detalle, véase WE-CONF16 (páginas 3-4) afirmando que «la mitad del recorte en el valor de las pólizas proviene de que EL ha estado pagando bonificaciones excesivas durante más de una década».164 El Sr. Thomson, director ejecutivo de EL (H8), declaró que «la decisión sobre el valor de las pólizas fue para el Consejo, no para los asegurados: como resultado de esta decisión se les comunicó que los valores de las pólizas estaban en línea con los activos, con lo que podían tomar una decisión fundada sobre quedarse o marcharse.»165 Véase también la carta del 29 de octubre de 2001 dirigida por EL a un asegurado en WE-CONF19.166 Los documentos de la FSA incluyen dos dictámenes de Ian Glick QC y Richard Snowden y otros dos de Nicholas Warren QC y Thomas Lowe, emitidos por encargo de la empresa (WE-CONF2, apartado 3).

14.02.2001: EL encarga a Nicholas Warren, QC (Queen’s Counsel) el examen de los problemas derivados del asunto de los GAR

10.05.2001: El «proyecto de informe Warren» sugiere que los titulares de pólizas sin GAR tienen motivos legales para alegar suscripción engañosa

16.07.2001: EL reduce los valores de las pólizas en un 16 % (respecto al nivel de finales de 2000)

WE-CONF16 alega que EL se decidió por una tasa fija de reducción en el valor de las pólizas, independientemente de su duración, en vez de recortar las bonificaciones al vencimiento162, como había sido recomendado por el nuevo actuario designado Sr. Nowell, aduciendo la situación negativa del mercado de valores.163

Agosto de 2001 EL deniega el acceso de los titulares a su revisión financiera164

20.09.2001: EL prepara el Programa de compromiso conforme a la sección 425 de la Ley de compañías de seguros de 1985, basado en la recompra de los GAR, y destinado a estabilizar las finanzas de la empresa; el programa está sujeto a aprobación por parte de los asegurados y del Tribunal Superior165

01.12.2001: La FSA es plenamente operativa como único regulador británicoSe envía a los asegurados la propuesta formal conteniendo el Programa de compromiso

07.12.2001: FSA respalda públicamente el Programa de compromiso en su circular sobre planes166

11.01.2002: Los asegurados votan el Programa de compromiso: sería aprobado si lo respaldan más del 50 % de los asegurados individuales, siempre que


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167 WE29, Anexo A.30 especificaba: «Charles Thomson, nombrado director ejecutivo en marzo de 2001, recibió una gratificación de 275 000 libras, además de su paquete retributivo total de 347 758 en el ejercicio cerrado en diciembre de 2001; Vanni Treves, quien asumió la presidencia de EL en febrero de 2001, recibióuna gratificación de 250 000 libras, añadida a su remuneración de 58.750 libras.» En relación con esto, el Sr. Thomson explicaba en H8 que la decision de conceder estas gratificaciones fue tomada «por el Comité de retribuciones de EL, prosidido por Sir Philip Otton, y refrendada unánimamente por el Consejo de la empresa. El Consejo reconoció que los pagos eran adecuados, justos, bien merecidos y no demasiado generosos.»(Véase igualmente EL AGM, mayo de 2002).168 WE34, página 2; datos basados en las conclusiones del informe Penrose.169 WE34, página 3-4.

representen el 75 % del valor de ambos tipos de pólizas (con GAR y sin GAR)

28.01.2002: EL anuncia que los asegurados han votado abrumadoramente en valor del acuerdo (el 98 % de asegurados sin GAR, y el 99 % de los asegurados con GAR)

08.02.2002: El Tribunal Superior aprueba el Programa de compromiso, que entra inmediatamente en vigor; EL aplica una penalidad de salida del 10 %; Halifax inyecta en EL los 250 millones de libras prometidos.

15 abril/1 julio 2002: EL recorta el valor al vencimiento de las pólizas participativas en el 4 % y 6 %, elevando la penalidad de salida al 14 %; al mismo tiempo, el informe de 2001 de EL recoge el pago de espléndidas gratificaciones a los nuevos presidente y director ejecutivo de EL167

Tratando de explicar los motivos que hicieron necesario el recorte del 16 % del valor de las pólizas en julio de 2001, el Sr. SLATER presentó un gráfico168 que mostraba cómo, durante más de una década, EL había mantenido un desajuste entre los valores de sus pólizas y los de sus activos, acumulando con ello importantes déficits año tras año desde 1989 a 2000, con máximos del 28 % en 1990 y del 20 % en 1994. El resultado de esta «política de conceder unas bonificaciones totales por encima del rendimiento real de las inversiones fue que atrajo a cientos de miles de nuevos inversores inocentes, y la empresa se expandió enormemente. La alta dirección de Equitable Life conocía claramente los riesgos que estaban asumiendo. El 27 de junio de 2001, el nuevo Consejo de Administración escuchó la opinión del director ejecutivo Charles Thomson acerca del superávit que había esperado alcanzar a finales de 1999. Thomson comentó que, al inicio de 2000, el exceso de los valores de las pólizas frente al valor de los activos era de un 3 % aproximadamente, lo que entraba dentro de la banda aceptable. En respuesta a una pregunta, Thomson confirmó sin embargo que, con arreglo a los principios actuariales normales, quizás habría cabido esperar un exceso del 6-7 % sobre el valor de los activos en aquel momento. A principios de 2000 la empresa tenía un déficit de activos (o había concedido demasiadas bonificaciones) de un 10 % (3 %+7 %), equivalente a 2 500 millones de libras. La condena en el asunto de los GAR en julio de 2000 incrementóeste faltante hasta 4 000 millones de libras. Este fue aproximadamente el importe recuperado mediante el recorte del 16 % en el valor de las pólizas aplicado el 16 de julio de 2001.»169

Refiriéndose al resultado del juicio Hyman y a sus consecuencias, WE 46 citó al Sr. Ned CAZALET, asesor del Ministerio de Hacienda británico en materia de seguros de vida, el cual


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170 WE29, apartados 5 y 7.

afirmaba en relación con los tomadores de pólizas con GAR: «Simplemente se suicidaron. Podían ganar el pleito. La pregunta es: ¿Cuáles eran las consecuencias ganarlo? Equitable al final se tiene que enfrentar con un posible cargo adicional por importe de 1 500 millones de libras para cubrir las rentas anuales garantizadas. Y no tiene de dónde sacar todo ese dinero.»

Resumiendo el problema de los GAR en un tono más informal, el Sr. CAZALET concluía: «Imagínense Equitable como si fuera una caja de golosinas. El maestro promete a un grupo de niños que dará cuatro a cada uno. Pero la caja es más pequeña de lo que reía el maestro, de modo que, en el momento de distribuir las chucherías entre toda la clase, solo tocan a tres por niño. El grupo, decepcionado, exige que se cumpla la promesa. La única forma de conseguir más golosinas es quitándoselas los unos a los otros. Después de la riña, lo único que queda son pegotes de chocolate y trozos de glaseado.» (WE46)

3b. Condiciones detalladas del compromiso

En la práctica, las condiciones del compromiso significaron que:

- 70 000 asegurados individuales con pólizas GAR recibieron un aumento del 17,5 % en el valor de sus pólizas, a cambio de renunciar a sus derechos a un tipo anual garantizado

- 415 000 asegurados individuales sin GAR recibieron un aumento del 2,5 % en el valor de sus pólizas, a cambio de renunciar a su derecho a querellarse contra Equitable Life por suscripción engañosa.

En WE29, el profesor David BLAKE defendía que «la documentación con la propuesta sobre el Programa de compromiso de diciembre de 2001 (y los estados financieros intermedios de 2001) indicaba a los asegurados que el fondo con participación en los beneficios tendría un futuro incierto únicamente en caso de que no votasen a favor del Programa de compromiso, con el que se eliminaba el problema de las rentas garantizadas (GAR). Esta documentación no contenía sin embargo ninguna indicación de que, aunque se aprobase el Programa de compromiso, el fondo con participación en los beneficios se hallaba al borde de la insolvencia técnica.» Añadía una recomendación sobre estrategia: «en lo sucesivo, solo se debería permitir que los inversores participen en el mismo fondo común si todos ellos obtienen el mismo rendimiento esperado (o ex ante).»170

Haciendo referencia al contenido de la propuesta sobre el Programa de compromiso, WE29 informaba que el Consejo de Administración de EL había argumentado que «la solución propuesta se apoyaba en cuatro principios. Debe ser equitativa para todos los grupos de asegurados participativos, fácil de comprender y de aplicar, y también aceptable para el Tribunal Superior.» El Consejo defendía que el Programa respetaba dichos principios en lo relativo a los asegurados con GAR, desde el momento que implicaba «una justa compensación a los asegurados con GAR, basada en una “estimación realista” del valor de los derechos legales a los que renunciaban [...] , prorratea las compensaciones entre los distintos asegurados con GAR de acuerdo con sus derechos; reduce dichas compensaciones en el valor correspondiente a la posible reclamación a la que renuncian los asegurados sin GAR; la


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171 Véase WE29, Anexo A.17-18.172 Véase WE29, Anexo A.24-25.173 Por ejemplo una «transferencia con arreglo a la tabla 2C conforme a la ICA 1982, o una “transferencia según la sección 112” de los fondos participativos a un tercero, al amparo de la Ley de mercados y servicios financieros de 2000» (WE29).174 Para más detalles, véase WE-CONF9.175 La independencia de hecho del Sr. Arnold fue puesta en duda en WE75 (punto f), denunciando que el Consejo de EL le había «tenido bajo su control al limitar su mandato y al permitirle descargarse de toda obligación o consideración respecto a los asegurados, y proporcionándole a continuación un trabajo muy bien remunerado.» La FSA advirtió posteriormente que «este encargo no respondía a ninguna obligación lega»".

compensación se aplica en forma de un incremento proporcional del valor de sus pólizas para los asegurados con GAR, tanto de la modalidad garantizada como no garantizada.»171

En la eventualidad de que el Programa de compromiso no fuera aprobado con el voto de los asegurados, el Consejo de Administración de EL se planteaba las opciones siguientes172:

Mantener la situación actual, acoplando las deudas GAR con instrumentos de cobertura 1.(hedging instruments)Alcanzar acuerdos bilaterales con los asegurados2.Solicitar al tribunal una “reducción de los contratos” (sección 58 de la ICA 1982)3.Introducir las correspondientes modificaciones en las pólizas con GAR1734.Liquidar la empresa5.

El Consejo de Administración decidió no recomendar ninguna de estas opciones en particular, puesto que consideraba que cada una de ellas presentaba inconvenientes. (WE29)

3c) El informe del actuario independiente

Equitable Life había encargado a un actuario independiente, el Sr. Michael Arnold174, la valoración de los términos del compromiso. Sin embargo, declaraba que su deber era «informar únicamente a la empresa [...] no teniendo obligaciones respecto a los asegurados de la empresa. En particular, este informe no pretende servir de asesoramiento para ningún asegurado.» (WE-CONF9). Explicaba además que «con este acuerdo se han aislado de forma eficaz las pólizas alemanas especificadas de los problemas de los GAR que afectan al resto de las pólizas participativas. Dichas pólizas alemanas no forman parte ni están afectadas por el Programa.»175

En el resumen del informe, el Sr. Arnold consideraba que los términos del compromiso habían sido redactados «de forma equitativa y razonable desde un punto de vista actuarial» (WE67), y que «la empresa ha fijado el coste de los GAR sobre la base de una estimación realista [...]» (WE29). Añadió que «en caso de que no se aplique el Programa, será preciso realizar una nueva evaluación de la composición de los activos, con el fin de estructurar una mezcla estable de inversiones a largo plazo que tenga en cuenta el hecho de que el problema de los GAR probablemente subsistirá durante toda la vigencia de las pólizas restantes, y que como consecuencia subsistirá la situación de solvencia poco satisfactoria que tiene la empresa.»(WE29)

Advirtió asimismo que «el Programa no elimina todos los riesgos potenciales relacionados con los beneficios garantizados», añadiendo que «se acepta que el Programa puede ser desfavorable para algunos asegurados individuales con GAR [...] próximos a la jubilación


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que tengan intención de ejercitar sus derechos GAR.» Su conclusión era: «La ventaja principal del Programa para los asegurados sin GAR consiste en que el coste de los derechos GAR queda congelado [...] y la eliminación de esta incertidumbre traerá consigo ventajas para los asegurados participativos y para la gestión futura de la empresa.»

3d) Papel de la FSA en el Programa de compromiso

Dado que el Programa de compromiso fue propuesto con arreglo a la sección 425 de la ICA 1985, la FSA no tenía ningún cometido formal en el proceso, pero en su calidad de regulador y de conformidad con la Ley de mercados y servicios financieros de 2000 disponía de facultades para intervenir, si lo consideraba apropiado, con el fin de proteger los intereses de los asegurados. La FSA podía solicitar también ser oída cuando el Programa fuese sometido a la aprobación de los tribunales, después de ser votado por los asegurados.

En su evaluación del Programa de compromiso, publicada el 7 de diciembre de 2001 (WE67), la FSA respaldó los términos del acuerdo, afirmando que «no había motivos para poner reparos a las propuestas hechas a los asegurados» y especificando que «la FSA considera satisfactorio el hecho de que, en relación con los principales grupos de asegurados, con y sin GAR, el nivel de aumento en los valores de las pólizas supone una oferta equitativa en compensación por la renuncia a los derechos GAR y a eventuales reclamaciones por suscripción engañosa. Aunque existen variaciones de una persona a otra dentro de cada respectivo grupo, hemos comprobado a nuestra satisfacción que no existen categorías de asegurados, dentro de cada grupo, que obtengan mayores o menores beneficios en forma desproporcionada [...]»

Concluía diciendo que la FSA «cree firmemente que el logro de un compromiso supondría ofrecer, en principio, las mejores posibilidades de traer estabilidad al fondo con participación en los beneficios y de mejorar las perspectivas de los asegurados afectados.»

Por cuanto se refiere a la complejidad del compromiso propuesto, la FSA afirmaba que «consideraba importante que el compromiso sometido a los asegurados fuera claro y les suministrase la información necesaria para formarse una opinión propia sobre cómo votar las propuestas planteadas.» Sin embargo, reconocía que «gran parte de la documentación relativa al compromiso que ha sido enviada a los asegurados para explicar la votación es compleja [...] Pero nos parece que es lo bastante clara para que se formen una opinión acerca del sentido de su voto, teniendo en cuenta sus circunstancias particulares.»

La FSA especificaba además que no podía ofrecer asesoramiento personal a los asegurados, añadiendo que «en caso de que los asegurados de Equitable Life consideren que necesitan ayuda para decidir sobre la forma de votar, deberán acudir a asesores financieros independientes.» (WE67)

3e) Reclamaciones de los asegurados

Gran número de asegurados sin GAR, y representantes de los grupos en defensa de los asegurados han presentado testimonios y denuncias en relación con el Programa de compromiso. De acuerdo con los mismos, el Programa fue diseñado desde el principio para


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176 Véase WE6, WE7, WE-CONF16, WE-CONF.177 Entre los meses de septiembre de 2001 y septiembre de 2002, el índice FTSE-100 del mercado de valores cayó un 29 %, pero entre diciembre de 2001 y abril de 2002 permaneció básicamente sin cambios.

perjudicar a los asegurados, sugiriendo que los recortes efectuados posteriormente en sus pólizas, en abril y julio de 2002, con los que se anuló la pequeña mejora que el Programa había aportado, habían sido previstas, o deliberadamente planificadas, por la dirección de EL ya en el momento de proponer el Programa en septiembre de 2001176. Por otro lado, el regulador debería haber sido consciente de que las mejoras propuestas eran ficticias, ya que no estaban cubiertas por activos en cantidad suficiente.

Los asegurados denunciaron igualmente que se les había hecho creer que el fondo con participación en los beneficios había quedado estabilizado con el Programa de compromiso, lo que se demostró no era cierto, desde el momento que el fondo siguió estando a merced de las fluctuaciones del mercado, y a la posterior caída del mercado bursátil que tuvo lugar en 2002. Como consecuencia, los asegurados perjudicados alegaban que después de la aprobación del Programa en febrero de 2002, los asegurados sin GAR estaban claramente en peor situación que antes, habiendo renunciado a su derecho a exigir reparaciones a la empresa sin obtener a cambio una contrapartida real.

Equitable Life y la FSA (H4) habían argumentado repetidamente que los recortes subsiguientes en las pólizas no tenían nada que ver con los términos del compromiso como tal, sino que obedecían a la drástica caída del mercado bursátil del año 2002, la cual debilitaba la base de activos del fondo con participación en los beneficios, sosteniendo que un descenso de esa magnitud no había podido ser previsto en el momento de preparar el Programa, en septiembre de 2001177.

El memorándum Cazalet de enero de 2001, remitido a la Comisión del Tesoro, admitía que «sería positivo para la empresa en su conjunto resolver el problema de las rentas anuales garantizadas, haciendo que los asegurados que tienen pensiones atrasadas renuncien a sus opciones [...] Sin embargo, no está claro en absoluto que los asegurados con GAR vayan a votar a favor de un plan de este tipo, ya que parece que la probable propuesta mejorará el valor de las pólizas pertenecientes al grupo con GAR como resultado de la inyección inicial de capital, pero a la vista de las condiciones actuales del mercado, la consiguiente pérdida de los GAR va a suponer una reducción equivalente de las rentas vitalicias en el momento de la jubilación [...] Si Equitable consiguió convencer a sus asegurados para que votasen a favor de lo que denomina el “compromiso”, eso no servirá para reforzar de forma significativa su posición financiera, y ello a pesar de la aportación de 250 millones de libras por parte de Halifax, puesto que la empresa deberá incurrir en un considerable gasto adicional derivado de la compra de los GAR. El beneficio real no consistirá en la modesta mejora de la situación de solvencia de Equitable, sino el hecho de eliminar el problema, intrínsecamente inestable, de las rentas anuales garantizadas» (WE58, página 14)

En referencia al Programa de compromiso, el asegurado Sr. WEIR (WE6) denunció que «cuando Equitable Life (con la participación de la FSA) propuso un Programa de compromiso por el que los asegurados renunciaban a todos sus derechos legales a cambio de un aumento muy pequeño en el valor de las pólizas, Equitable prometió una mayor estabilidad y confianza en el futuro, y que si el compromiso se aprobaba la empresa podría


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178 Estas alegaciones fueron rechazadas como «falsas y malintencionadas» en WE-CONF5, afirmando que «la documentación sobre el Programa de compromiso describía con gran detalle la situación en aquel momento.»179 Al convertirse en el único organismo regulador del Reino Unido, en diciembre de 2002, la FSA era independiente del Gobierno, y por lo tanto no estaba sometida a escrutinio por el Mediador.

recuperar 4 000 millones de libras para invertir en valores. Pero los aumentos en el valor de las pólizas no estaban garantizados —de hecho, en cuestión de semanas, los aumentos del 2,5 % se habían transformado por arte de magia en un 4 % de disminución en el fondo [...]Cuesta trabajo creer que en el momento de preparar el compromiso la dirección de Equitable Life no supiese ya que iban a hacer que la gente renunciase a sus derechos sobre la base de un folleto completamente falso, y ello con pleno conocimiento de la FSA. Sin ofrecer a los asegurados una “compensación” financiera (por pequeña que fuese) a cambio de la renuncia a sus derechos a proceder judicialmente, el Programa de compromiso habría sido nulo en derecho. Sin embargo, lo que la gente estaba votando realmente (aunque no lo sabían) era una reducción de sus fondos y la desaparición de su derecho a querellarse contra la empresa. La FSA consintió que esto sucediese.»

El Sr. BELLORD (H2) destacó también la presunta falta de equidad del Programa de compromiso «aprobado por los reguladores, con el que muchos asegurados perdían su derecho a exigir una reparación. Charles Thompson (director ejecutivo de EL) debe haber sabido en la época del juicio, en febrero de 2002, que no tenían el dinero, pero omitiódecírselo al tribunal.178 Otro punto que requiere investigación es la recomendación hecha por los reguladores de aceptar dicho compromiso.»

El Sr. WEIR (WE6) denunció que «el FSA efectivamente recomendó el compromiso como la mejor opción para los asegurados, pero tuvo sumo cuidado de no publicar esta recomendación hasta ocho días después de haber obtenido inmunidad de escrutinio por el Mediador Parlamentario.179 Por una extraña coincidencia, en la fecha de la primera sesión del Tribunal Superior para examinar el compromiso (26 de noviembre de 2001), la FSA eligió precisamente esa misma fecha (26 de noviembre de 2001) para publicar un sensacional comunicado de prensa relacionado con la llamada “carta adjunta de Headdon” ahogando con ello por completo cualquier referencia de prensa sobre el compromiso: un “típico aguafiestas”. Se trata de evidencia circunstancial de que la FSA está trabajando en estrecha colaboración con Equitable Life, y probablemente con el Ministerio de Hacienda, para encarrilar el compromiso.»

En WE7, el Sr. NASSIM alegaba que «la relación de todas las omisiones selectivas denota la existencia de deficiencias normativas antes y después del compromiso, que eran y continúan siendo deliberadas [...] El Programa de compromiso para el acuerdo fue realizado en detrimento de los socios y con pérdida de sus derechos legales.»

El Sr. DEPPE en WE81 presentó también alegaciones de «falsedad documental de Equitable en mayo de 1999 [...] Equitable había ocultado la deuda derivada de los GAR y recomendaba la venta de las rentas participativas. Sus actuaciones desde abril de 2001 se centraban exclusivamente en la venta de su”compromiso”.» Relata, por otro lado, cómo en una reunión de Equitable con los asegurados, el presidente de ELAS Sr. Treves «fue requerido por Arthur White, ya fallecido ( primer peticionario ante el Parlamento Europeo), a declarar que todos los asuntos de carácter fraudulento habían sido tratados con anterioridad a la


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aplicación del “Compromiso” judicial. El Sr. Treves se negó a hacerlo, y el Sr. White le pidió que tomase nota de su requerimiento y que pusiera en conocimiento del juez presidente del el juicio la posible existencia de conducta fraudulenta. El Sr. Treves no llevó a cabo tal deseo expreso [...] porque hubiera podido retrasar o impedir la aprobación del 'compromiso'. Por lo tanto, nunca se puso en conocimiento del juez presidente que las deudas de los GAR habían sido ocultadas y que las rentas participativas habían sido vendidas a asegurados que no sospechaban nada.»

La FSA rechazó las alegaciones de que el regulador hubiese sabido que el Programa de compromiso, presuntamente, no estaba respaldado por activos en cantidad suficiente. En referencia al papel representado por la FSA al promover el Programa de compromiso, el representante de la FSA Sr. STRACHAN (H4) explicó que «El Programa de compromiso de Equitable Life de 2002 fue ejecutado conforme a la Ley de sociedades, y no con arreglo a la parte VII (de la Ley de mercados y servicios financieros de 2000), y la decisión última fue ratificada por un proceso judicial independiente. No obstante, instamos a Equitable a ir más allá de lo requerido por la Ley de sociedades, con el fin de conseguir que los intereses de los asegurados queden protegidos en la medida de lo posible, especialmente a través del nombramiento de un actuario independiente que dictaminase sobre la corrección de las propuestas. Supervisamos igualmente el proceso de pago de indemnizaciones adecuadas a los asegurados que abandonaron Equitable demasiado pronto para beneficiarse del Programa de compromiso [...] Nuestra conclusión fue que, sobre la base del plan presentado tanto a los asegurados con GAR como a los asegurados sin GAR, el nivel de incremento en el valor de las pólizas representaba una oferta justa para compensar el abandono de los derechos GAR y de las denuncias por suscripción engañosa. Está claro que existía una variedad de casos, pero globalmente se trataba un programa de compromiso razonable.»

Las alegaciones de que EL no había informado claramente a los asegurados de que el Programa de compromiso no significaba la estabilidad definitiva del fondo con participación en los beneficios (WE-CONF16), sino que cualquier descenso de la Bolsa requeriría recortes adicionales en el valor de las pólizas (como efectivamente sucedió en abril y julio de 2000), fueron igualmente rechazadas por el director ejecutivo Sr. Thomson, quien afirmó que «el fondo con participación en los beneficios ha estado siempre invertido en una combinación de valores, y por consiguiente siempre ha estado sujeto al impacto de los movimientos del mercado. Nunca se ha sugerido que el Programa de compromiso fuese a alterar el concepto de fondo con participación en los beneficios. Por otra parte, el Consejo de Administración no tiene capacidad para predecir el futuro de los mercados de inversión.» (WE70)

El Sr. Anthony BOSWOOD QC declaró en WE76 que, en su opinión, existían «diversos asuntos y dudas relacionados con los negocios de la empresa en 2001 y 2002 que requieren ser analizados y aclarados, antes de excluir la posibilidad de que los asegurados, y por supuesto el tribunal, hayan sido inducidos a error al no haber puesto a su disposición documentación relevante.» (WE76, apartado 4) Continuó afirmando que «si el Consejo de Administración conocía, en el momento de hacer pública la documentación sobre el Programa [...] y de su examen durante el juicio, que el 2,5 % de aumento iba a ser completamente ilusorio en caso de que los mercados de valores no experimentasen una subida inmediata y sin precedentes (teniendo en cuenta además que el 56 % de los fondos consistía en efectivo o en valores de renta fija) con seguridad algo de esto debería haber sido


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180 La Ley sobre la autoridad central bancaria y los servicios financieros de Irlanda de 2003 establecía que el control prudencial del sector del seguro y de sus servicios pasaba en su totalidad del Departamento de empresas, Comercio y Empleo (DETE) a la Autoridad Irlandesa de Servicios Financieros (SFRA), y que las

mencionado a todos aquellos, incluyendo el tribunal, a los que se estaba pidiendo la aprobación del Programa. Pero en realidad la información financiera suministrada como parte de la documentación del Programa estaba completamente desactualizada en el momento de valorar las ventajas del plan. En cambio, el Consejo de Administración de la empresa contaba ciertamente con una información financiera mucho más reciente, [...] la cual habría demostrado que los aumentos en el valor de las pólizas contemplados en el Programa probablemente serían ficticios.» (apartados 9 and 10) En consecuencia, el Sr. BOSWOOD terminaba sugiriendo que «los responsables ocultaron una información cuya importancia en relación con el Programa conocían bien.»

3f) Alegaciones de falta de cualificación de la dirección de EL como «idónea y adecuada»

En el contexto de la presunta ocultación de información en la presentación del Programa de compromiso a los asegurados, en 2005 EMAG envió una solicitud al FSA para que se abriera una investigación conforme a la sección 168 de la Ley de mercados y servicios financieros de 2000, encaminada a verificar si tres altos directivos de EL (el presidente, el director ejecutivo y el actuario designado) cumplían con el requisito de ser personas «idóneas y adecuadas» para desempeñar sus funciones. Si, a la luz de los testimonios prestados en relación con el Programa, la investigación de la FSA llegaba a la conclusión de que efectivamente habían ocultado informaciones clave, era posible que no cumpliesen la condición de ser 'idóneos y adecuados' para sus funciones. En tal caso, la FSA podía revocar la aprobación de esa persona, o iniciar un procedimiento disciplinario con arreglo a la sección 63 y 66 de la Ley de 2000.

El Sr. Anthony BOSWOOD, QC (WE76) se manifestó de acuerdo sobre el punto de que si se demostraba que los altos directivos de EL habían podido «ocultar información a sabiendas de que era relevante para el Programa [...] un encubrimiento deliberado de esta naturaleza podría, a su vez, indicar que las personas implicadas podían no ser “idóneas y adecuadas”, condición previa para que la FSA haga uso de su facultad de investigar» según la sección 168(5) de la Ley de mercados y servicios financieros de 2000.

En una carta del 21 de agosto de 2006, la FSA declaraba que «no consideraban que existiesen pruebas o deducciones sólidas y convincentes que a primera vista lleven a pensar que hubo informaciones que nos fueron deliberadamente ocultadas a nosotros, al tribunal o a los asegurados entre diciembre de 2001 y febrero de 2002», concluyendo que «nos reiteramos en los análisis y conclusiones expresados en la declaración que realizamos con ocasión del Programa de compromiso.» Los testimonios examinados no ofrecen ninguna indicación de que la FSA deseara —o mostrase alguna intención de— abrir formalmente una investigación de este tipo.

4. Presunta negligencia en el control de la conducta profesional (CP)

Gran número de asegurados denunciaron haber constatado deficiencias en la CP no solamente en el caso de los reguladores brirtánicos, sino también en referencia al regulador irlandés (DETE/ISFRA)180 y el alemán (BAV/BaFin)


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actuaciones del DETE en el sector del seguro antes de la entrada en vigor de la Ley de 2003 deberían ser consideradas como actuaciones de la ISFRA o del Ministerio de Hacienda (WE64).WE80 explica además que hasta 2003 no existían reglas de CP específicas para la venta de seguros, aparte de las 'Reglas para el suministro de información' (S.I. 15 de 2001) y S.I. 360 de 1994, requisitos ambos de aplicación forzosa a través de los tribunales.181 BaFin asumió en mayo de 2002 la responsabilidad del sector del seguro que anteriormente correspondía a BAV.182 Véase WE-CONF26, páginas 4 y 5, apartado 1.183 En mayo de 2003, el Servicio del Mediador halló culpable a Equitable Life de «falsas representaciones de los hechos».184 Véase WE53, Anexo D.

181, quienes de acuerdo con las estipulaciones de la Tercera Directiva de seguros de vida, eran responsables de supervisar la conducta profesional de las operaciones de EL en sus territorios.

Como apunta WE-CONF26, «era conforme con la Tercera Directiva de seguros de vida que la FSA no impusiera las reglas de la conducta profesional en las sucursales situadas en otros Estados miembros [...] (pero) la protección eficaz de las expectativas razonables de los asegurados [...] en las sucursales de ELAS tenía que ser garantizada por la FSA.»182

En WE-CONF10, un asegurado denunciaba en particular la negativa de los reguladores alemanes —los cuales hacían referencia sistemáticamente al «principio del país de origen»definido en la Tercera Directiva— a asumir cualquier responsabilidad por las acciones indebidas de EL en Alemania. Esta denuncia era apoyada por el Sr. WESTPHAL en WS2, al declarar que «el control nacional actúa frecuentemente de manera pasiva en el proceso de control y aplicación forzosa» y que «hasta que no se alcanza una “masa críticas” de reclamaciones, el control no se pone en marcha en algunos Estados miembros.»

4a) Alegaciones de suscripción engañosa y presentación engañosa en el Reino Unido183

Fundamentalmente, los asegurados habían estado planteado dos tipos de alegaciones contra EL:- suscripción engañosa, al tergiversar conscientemente los hechos relativos a la situación financiera de la Sociedad, especialmente en referencia a los riesgos de los GAR;- omisión (posiblemente provocada por dolo), al no llamar la atención sobre los riesgos que implicaban los GAR, cuando dicho riesgo tendría que haber sido explicado a los asegurados existentes y a los potenciales.

Algunos asegurados presentaron testimonios específicos relacionados con la suscripción engañosa: el Sr. SEYMOUR (WE53), aportó a la comisión ejemplares de la documentación comercial de Equitable Life donde se decía claramente que el fondo con participación en los beneficios «tiene como carácter esencial el suavizado de las fluctuaciones de los rendimientos y del valor de los activos generalmente asociados con este tipo de carteras de inversión.»184

Esta pretensión resultó ser falsa, puesto que se comprobó que EL no había acumulado reservas de importancia en los años de rendimientos positivos del mercado para permitir dicho «suavizado».

En una nota dirigida a los asegurados con fecha 26 de enero de 2000 (WE53), Equitable Life aseguraba que la sentencia condenatoria del Tribunal de Apelación no tendría influencia sobre


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185 Véase WE53, Anexo F.186 Véase WE53, Anexos G y H.

el perfil de riesgo económico de EL, afirmando que «no habrá un impacto financiero sobre Equitable. La solvencia y prestigio de Equitable como mutualidad independiente, por consiguiente, no han sido cuestionados».185 Este punto fue desmentido posteriormente en cartas a los asegurados de fecha 14 de agosto de 2000 (inmediatamente después de la resolución de la Cámara de los Lores) y 18 de septiembre de 2000, cuando se comunicaron los extensos recortes en las pólizas participativas186. Otra falsa declaración aparecía en la mencionada nota del 26 de enero de 2000, cuando se señalaba que «no habrá impacto sobre las bonificaciones para el negocio internacional [...] ya que ninguna de las pólizas internacionales de Equitable contiene estas rentas garantizadas.» Este punto se demostrófalso, al ponerse de manifiesto que todas las pólizas, ya fueran del Reino Unido o de otro país, se gestionaban en el mismo fondo y no existía ningún fondo separado para las «pólizas internacionales», como EL pretendía.

Otra alegación de suscripción engañosa y de presentación engañosa por EL fue la presentada por el Sr. NASSIM (WE7) quien afirmó que los reguladores habían «pasado por alto deliberadamente la “ignorancia incentivada” y la suscripción engañosa generalizada, y a pesar de lo que la empresa contaba a los asegurados sobre la ausencia de comisiones, lo cierto es que pagaba a su personal de ventas una comisión que hasta ahora no se ha especificado. Tampoco sabemos si esta comisión era la misma para todos los productos de la empresa, o si era mayor para los productos participativos. Al negarse a admitir o documentar la suscripción engañosa generalizada y la omisión del deber de informar, la empresa y las autoridades han trasladado la carga de la prueba a cada asegurado individual [...] No resulta sorprendente que la FSA haya declarado con tardanza que después de realizar su propia investigación no había hallado indicios de suscripción engañosa en Equitable, cuando al mismo tiempo se niegan a publicar las pruebas.»

El Sr. JOSEPHS (WE69) afirmaba que «existe una cadena continua de pruebas que demuestra que Equitable se propuso lograr un record, ilegal y engañoso, de rendimientos financieros, que se mantendría al menos durante quince años, y utilizar esas cifras amañadas de rendimientos como principal herramienta para atraer a nuevos asegurados y para hacer crecer los activos de la empresa. Sin embargo, las medidas necesarias para crear las falsas cifras de rendimientos también debilitaron la seguridad de las finanzas de EL, de forma que cuanto más duraban los engaños, mayores eran las pérdidas para los asegurados [...]Equitable decidió crear un conjunto favorable y continuado de estadísticas de rendimiento mediante el sencillo expediente de pagar espléndidamente a determinados grupos de asegurados, aquellos que habían ingresado sus primas en los años 1975-1980 o antes. Se trataba de una acción ilegal, desde el momento que quebrantaba el deber fiduciario de los Consejeros de tratar equitativamente a los distintos grupos de asegurados [...] Por lo tanto, hicieron que el fondo con participación en los beneficios operase con déficit real, de forma deliberada, durante un período de al menos cuatro años. Los asegurados no recibieron ninguna indicación de todo esto [...] La gran masa de los asegurados estaba en el limbo respecto a las amenazas que se cernían sobre sus pólizas, y se hicieron grandes esfuerzos para que siguieran en ese estado. Su atención se centraba en su “fondo de pólizas”, descrito como una “participación en un fondo central gestionado con suavizado”, en


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187 Véase WE-CONF2, apartados 38-40.

el que el Valor Total de la Póliza representaba su “participación suavizada en los activos”».

En H8, el Sr. BAIN hacía también una alegación clara de suscripción engañosa, instando a la comisión de investigación «a considerar el trato dado a 20 000 clientes de EL a los que se vendió un producto denominado “pensiones gestionadas” entre 1995 y 2000, la mayor parte de los cuales no recibieron ninguna reparación, o si la recibieron fue mínima, entre 2001 y 2005, a pesar de ser víctimas de lo que, de acuerdo con las pruebas, fue una cultura organizada de suscripción engañosa [...] Como empresa, EL se condujo sin integridad, cautela ni diligencia, pero sí con mucha habilidad para los propios intereses.» (WE72)

En WE81 el Sr. DEPPE relató que se había reunido con el director ejecutivo de Equitable Sr. Thomson en enero de 2003, y que le había preguntado en un programa de televisión «cómo era posible que Equitable hubiese impulsado la comercialización de productos participativos en el período posterior a septiembre de 1998 sin recurrir al engaño deliberado. No contestó[...] Su respuesta escrita, cuando llegó, consistió en informarme de que mi reclamación había sido resuelta con el “compromiso”, y que el asunto estaba cerrado.»

WE-CONF2 añadió también una serie de alegaciones de suscripción engañosa, en particular por omitir la declaración del riesgo de los GAR a los clientes potenciales, hecho que perjudicósobre todo a los asegurados adheridos más recientemente, en fecha posterior a septiembre de 1998, es decir, después de que EL hubiera solicitado dictámenes jurídicos sobre el problema de los GAR a sus abogados y a los reguladores. «Todos los socios (incorporaciones recientes) o al menos la mayor parte de ellos, recibieron de la empresa un documento titulado “Puntos clave” relativo a la póliza adquirida. Se trataba de un requisito de la normativa de la PIA [...] Es evidente que estos señores (los consejeros ejecutivos de EL) conocían las recomendaciones que la empresa estaba recibiendo de sus abogados en relación con el asunto (Hyman) y los problemas correspondientes; y todos ellos estaban involucrados en elproceso de facilitar información a los vendedores de la empresa, destinada a ser difundida entre los asegurados existentes y entre los potenciales [...] En enero de 1999 el problema de los GAR era objeto de intensos debates en la prensa, donde se estaban publicando artículos e informaciones alarmantes [...] Evidentemente esto hacía que fuese problemático conseguir nuevas pólizas. Y sin embargo era necesario hacer nuevas ventas si la empresa quería evitar la quiebra [...] Los nuevos suscriptores de pólizas participativas necesitaban seguridades, y de ningún modo se les podía advertir de los riesgos de los GAR [...] la empresa adoptó la política de quitar importancia a los riesgos de los GAR, tergiversando los hechos ante los asegurados potenciales: la sección sobre “factores de riesgo” en el documento de puntos clave suministrado no hacia ninguna mención de los riesgos de los GAR.»

Miembros del grupo de defensa de los socios de reciente incorporación informaron que los vendedores de EL les contaban distintas historias con el de fin de tranquilizar su desazón: «que las informaciones de prensa acerca de unas deudas de los GAR del orden de 1 500 millones de libras estaban equivocadas; que el coste máximo para la empresa no era probable que superase los 50 millones; que las deudas de los GAR estarían circunscritas a los asegurados GAR; que existía reaseguro suficiente para proteger a los asegurados sin GAR.»(WE-CONF2)187


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188 De hecho la calificación S&P de EL era «AA» (inversión) en 1993-1999, rebajada a A+ (vigilancia negativa) solamente en mayo de 999, y después cayó por debajo del grado de inversión (BB/vigilancia negativa) en diciembre de 2000. Bajó posteriormente a B en junio de 2001 y a CCC (alto riesgo de quiebra) en septiembre de 2001. Desde el 21 de febrero de 2002, S&P no ha vuelto a otorgar ninguna nueva calificación crediticia (WE-FILE22).

El asegurado Sr. John GALVIN (WE-FILE15) se quejaba de que su decisión de comprar una póliza de Equitable Life estuvo basada parcialmente en las seguridades dadas por EL acerca de su sólida situación financiera, confirmada por la calificación «AA» concedida por la agencia internacional de calificación Standard & Poor's188 (anexo a la carta de EL en el WE-FILE15).

A propósito de la información engañosa de EL a los asegurados, la Sra. KWANTES (H7) recordaba que «cuando Equitable fue a juicio por el asunto de los GAR, recibimos cartas informándonos de que todo estaba en regla, que los comentarios negativos aparecidos en la prensa no debían preocuparnos, y había una impresionante campaña de publicidad en nos daba a todos una sensación de seguridad.»

En H5, el Sr. LLOYD, antiguo representante de ventas de Equitable Life en el Oeste de Inglaterra entre los años 1995 y 2001, rechazó resueltamente todas las alegaciones de suscripción engañosa por el equipo comercial de Equitable: «Cuando llamábamos para concertar citas, generalmente con el fin de ofrecer una revisión anual o de actualizar las pólizas, éramos casi siempre bien recibidos por nuestros clientes. Las noticias solían ser buenas y no resultaba difícil proponer nuevas inversiones. Los clientes comentaban frecuentemente que los otros proveedores no les daban el mismo nivel de servicio[...] Cuando se conoció el asunto de las rentas anuales garantizadas y empezaron los comentarios, creo que fue alrededor de 1997 —era la primera vez que oía hablar de ello— inmediatamente recibimos instrucciones del Consejo de Administración. Había que ofrecer a los clientes una bonificación al vencimiento no garantizada, y unas GAR que solamente se aplicarían a la parte garantizada. Esto equivalía a darles el 20 % más que su participación estricta en el fondo. Se trata de un concepto que no resulta difícil de entender y no tampoco era difícil de explicar a los clientes desde aquel momento. Mi experiencia personal es que la reacción de los clientes que escuchaban esta explicación era favorable, y también la de quienes tenían GAR en sus pólizas.» Las relaciones con los clientes, por lo tanto, habrían sido buenas incluso en el año 2000 «porque atacábamos así el problema durante todo ese tiempo, y hasta la resolución de la Cámara de los Lores en julio de 2000 apenas teníamos dificultades y problemas con los clientes, que aceptaban las explicaciones que les dábamos.»

Las alegaciones de facilitar deliberadamente falsa información a los clientes o de 'pasar por alto' los datos desagradables fueron denegadas por el Sr. LLOYD de forma igualmente enérgica: «No creo que llegase a preguntarme en ningún momento si estaba vendiendo algo que no debiera vender, y creo que tampoco ninguno de mis colegas tenía dudas al respecto [...] Puedo decirle que, por lo que se refiere a la información que se nos daba, nunca nos dijeron: “puedes decir esto, pero no puedes decir esto otro”, o bien “esta es la situación real, pero no puedes decírselo a la gente”. Nunca sucedió tal cosa [...] Yo también estaba convencido de que la empresa sabía lo que estaba haciendo, que sabía llevar el negocio y que tenía un modelo de trabajo que funcionaba bien. De forma que no había nada que pasar por alto. Nunca consideré en ningún momento de esa época, hasta el 8 de diciembre de 2000,


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189 Se presentaron los documentos comerciales, véase WE53.

el día del cierre, que estaba disimulando algo u ocultando información a mis clientes que yo hubiera descubierto y que no estaba compartiendo [...] Evidentemente nunca en toda esa época induje a error conscientemente a ninguno de mis clientes, y no creo que ninguno de los representantes comerciales de la empresa hubiera seguido vendiendo contratos a sabiendas de que estaban engañando. No creo que esto fuera así. Viendo las cosas ahora, creo que estábamos vendiendo el fondo con participación en los beneficios de una forma que, por lo que ahora sabemos, era imprudente en cuanto a la disposición de ingresos y a las rentas garantizadas. Era un argumento que hacía agua, pero no lo sabíamos. Hacía agua por culpa de la auténtica realidad de las deudas en aquel fondo, pero no lo sabíamos.»

El Sr. LLOYD admitió, sin embargo, que el perfil de riesgo de los productos vendidos no reflejaba exactamente la realidad, aunque el equipo comercial aparentemente no era consciente de ello: «Creo que el principal error fue con mucho que nos permitiesen vender el fondo con participación en los beneficios como de riesgo bajo a moderado, cuando seguramente tendría que haber llevado un cartel de advertencia a partir aproximadamente del año 1998 [...] No lo pensé entonces, pero retrospectivamente y, después de oír los argumentos, creo que nos deberían haber advertido. El Consejo de Administración tendría que haber advertido a nuestros clientes de que nuestro fondo con participación en los beneficios no podía ser considerado como de riesgo bajo a moderado, porque había problemas sin resolver y, mientras se resolvían, como mínimo tendríamos que haberlo retirado [...] Volviendo la vista atrás. creo que estábamos equivocados sobre los riesgos asociados con el fondo con participación en los beneficios. Ahora lo pienso así, aunque evidentemente no lo pensaba asíen aquella época [...] Creo que se tendría que haber hecho algo para evitar que los nuevos clientes —aparte de los que ya estaban— arriesgasen su dinero en un fondo que tenía deudas fuera de sus posibilidades.»

Finalmente, en cuanto al material de ventas, el Sr. LLOYD denegó igualmente las alegaciones de que resultaba engañoso para los clientes, ya que «ese material, tal como yo lo veía entonces, no estaba diseñado para engañar a nadie. Daba a la gente una imagen de lo que creíamos era una empresa y un fondo sólidos y bien gestionados, y se animaba a la gente a invertir a causa del rendimiento obtenido durante años.»

4b) Alegaciones de suscripción engañosa y presentación engañosa en otros Estados miembros

Al informar de otras alegaciones de suscripción engañosa en países distintos del Reino Unido, el Sr. SEYMOUR (H7), asegurado que contrató su póliza en Bélgica, relataba que «el personal de ventas de ELAS se dirigía a los clientes potenciales en toda la Comunidad diciendo que era posible invertir en los planes de pensiones de ELAS debido a los cambios en la legislación. Afirmaban que estas pólizas se llamaban “internacionales” y se administraban de forma separada, a través de una sucursal situada fuera del Reino Unido [...] »

Otro documento189 demostraba que ELAS había estado anunciando que ofrecía una especie de «fondo suavizado» basado sobre la acumulación de reservas: «ELAS aseguraba que


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gestionaba su fondo de pensiones como fondo suavizado, manteniendo las reservas. Las bonificaciones se declaraban anualmente y se especificaban como “garantizadas”. Todos los documentos insistían sobre la regulación del Reino Unido en su letra pequeña [...] Me aseguraron que estaba regulado exclusivamente en el Reino Unido, por lo que me convencíde que lo que veía y lo que me contaban era cierto. En el momento de la venta la empresa había confirmado a los compradores potenciales que las pólizas “internacionales” eran independientes de los fondos participativos británicos.» (H7)

El Sr. SEYMOUR agregó que durante una entrevista de ventas con ELAS que tuvo lugar en Bélgica en 1994, los representantes de ELAS le comunicaron que «estaban autorizados para realizar ventas fuera del Reino Unido. Insistieron además en que el contenido de sus folletos comerciales era exacto, que la conducta profesional (era) correcta, ya que sus operaciones de inversión estaban controladas por el “fiable regulador británico” (palabras de los representantes de ELAS).» (WE36)

Varios asegurados no británicos presentaron alegaciones de suscripción engañosa y de presentación engañosa de los hechos. El asegurado Sr. McCARTHY (WE-FILE16) declaróque su decisión de entrar en Equitable Life fue influida por la afirmación de que Equitable era miembro del «Programa de seguros del Mediador de Irlanda». El Sr. BERRY (WE-FILE13), asegurado irlandés, preguntaba cómo era posible que «la Equitable, en las circunstancias en que estaba, fuese autorizada a suscribir nuevas pólizas (en Irlanda) en fecha tan tardía como abril de 2000. Para poder hacerlo se tiene que haber producido una enorme dejación de funciones por parte del organismo regulador competente.» El asegurado Sr. DUGGAN (WE-FILE14) reclamó que la póliza de Equitable le había sido vendida como «sometida a la legislación irlandesa». El asegurado Sr. TROY (WE-FILE4) consideraba que le habían engañado con la venta de su póliza en diciembre de 1999, desde el momento que «la empresa tenía graves dificultades con sus deudas por los fondos de pensiones en el Reino Unido [...] y no fui informado de ello.» También el asegurado Sr. O'FARRELL (WE-FILE9) se quejó de que «nunca fui informado sobre la deuda potencial de los GAR que pesaba sobre el fondo, ni sobre las posibles consecuencias que mis fondos de pensiones tuviesen que pagar en parte dicha deuda.»

En este contexto, una declaración interesante fue la realizada por el Sr. Seamus POWER, ex−representante de ventas de EL en Irlanda (WE-FILE2), quien dijo que se había enterado «a finales de 1998 del problema de los GAR por el Sunday Times. En aquella época éramos unos doce comerciales, y ninguno de nosotros había oído hablar nunca de las rentas garantizas, ya que nunca se habían vendido en Irlanda. Preguntamos a la dirección acerca de esta situación y nos dijeron que no tenía nada que ver con nosotros, y que siguiésemos vendiendo.» Respecto a las noticias de julio de 1999 sobre el inicio del juicio les dijeron «que no tenía nada que ver con el Departamento Internacional porque ese tipo de pólizas nunca se habían vendido aquí y los fondos estaban “cercados”.» Después de perder el juicio en apelación «nos dijeron que continuásemos con las ventas porque se iba a “recercar” y por eso no nos podía afectar la sentencia ni en el peor de los casos [...] Seguimos vendiendo, en aquella época y se contrató más personal de ventas [...] Cuando EL suspendió la contratación nos despidieron a todos. Entonces fue cuando se introdujeron las penalidades, con lo que muchos asegurados se vieron obligados a elegir entre una reducción del 10 % en el valor de sus pólizas o seguir invirtiendo. Parece que la dirección de EL sabía en 1998 que


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190 En H4, la Sra. O'DEA declaró que Equitable Life tuvo en funcionamiento su filiarl irlandesa desde 1991 a 2001, y que suspendió la contratación en diciembre de 2000, al mismo tiempo que la central del Reino Unido.191 Véanse más detalles en los Anexos a WE-CONF28.192 WE-CONF28 destaca además el hecho de que esta conferencia de prensa, «justamente cuatro meses después de que estallara la burbuja, con la resolución de la Cámara de los Lores, había sido utilizada por EL para lanzar en Irlanda su “Fondo Europeo” [...] Fue algo irresponsable y siniestro. La elección del momento del lanzamiento indica claramente que la empresa tenía intención de extraer la mayor cantidad de dinero posible del mercado irlandés [...] ».

la empresa tenía graves problemas, y creo que todas las pólizas vendidas después de esa fecha deberían haber sido anuladas.»190

Desmintiendo las alegaciones presentadas por los asegurados irlandeses que afirmaban haber sido falsamente informados por Equitable Life (es decir, que habían invertido —o que estarían invirtiendo— en un fondo irlandés separado o 'cercado' que no se vería afectado por las obligaciones resultantes del fondo británico) el director ejecutivo de EL Sr. THOMSON (H8) replicó que «las pólizas irlandeses tenían una serie de bonificaciones separada y unos activos teóricos designados, de tal forma que los rendimientos de las aportaciones irlandesas reflejaban los rendimientos de esas mismas cantidades invertidas. Así fue posible, por ejemplo, que las rebajas del 16 % en el valor de las pólizas que se aplicaron en el Reino Unido en 2001 no afectaran a las pólizas irlandesas.» No obstante, confirmó que el negocio irlandés formaba parte del único fondo con participación en los beneficios de la empresa.

Pero WE-CONF28 destacó que, aunque era cierto que las pólizas irlandesas no se vieron sujetas a la reducción del 16 % del valor de las pólizas en julio de 2001, «en contrapartida los asegurados irlandeses pagaron unas penalidades mayores y recibieron unas bonificacionesmenores.»191

WE-CONF21 afirmó que «no había ninguna mención en la literatura comercial de EL que indicase que las inversiones irlandesas iban de algún modo a estar separadas del restos de los fondos participativos.» Esta afirmación fue ratificada por ISFRA en WE80, señalando que «no se han presentado testimonios en apoyo de las alegaciones de que EL mencionaba la existencia de un fondo irlandés ′cercado′, o de aplicación restringida».

Sin embargo, esa declaración no fue confirmada por el testimonio de WE-CONF28, el cual demostró que en una conferencia de prensa de EL celebrada en Dublín el 14 de marzo de 2000«Terry Curtis, actuario internacional de Equitable Life UK [...] afirmó que la sentencia del Tribunal de Apelación no afectaba a los asegurados irlandeses, por estar ′cercados′ respecto a sus homólogos británicos.»192

WE-CONF28 demostró además que el 12 de diciembre de 2000, «el Sr. Noel Creedon, consejero delegado de la sucursal irlandesa (de EL), insistió en que no habría penalidades en el mercado irlandés por el rescate anticipado de las pólizas participativas [...] En la actualidad tenemos un superávit en el fondo [...]». Estas afirmaciones indican claramente que EL estaba mencionando públicamente la existencia de un fondo irlandés independiente, induciendo a los asegurados irlandeses a creer erróneamente que adquirían —o que habían adquirido— un fondo de EL separado del fondo principal en el Reino Unido.


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193 Copia de la carta presentada al Comité.194 Se entiende por “disposición de ingresos” el plan que permite retrasar la compra de una renta vitalicia cuando los tipos son bajos en el momento de alcanzar la edad de jubilación. Con la disposición de ingreso es posible demorar la compra de la renta vitaliacia hasta la edad máxima de 75 años, proprocionando entre tanto unos ingresos que provienen directamente del fondo de pensiones» (finance-glossary.com).

En referencia a las presuntas «pólizas internacionales» de EL, el Sr. SEYMOUR (H7) comunicó asimismo que cuando a finales de 1999 la prensa estaba informando ampliamente sobre los problemas de Equitable Life, esta última escribió a todos los «asegurados internacionales» «reafirmando que sus pólizas estaban separadas y no se verían afectadas por ninguna sentencia judicial relativa a los fondos de la empresa en el Reino Unido. Solamente después del juicio la empresa admitió que esto no era cierto. El 14 de agosto de 2000 ELAS informó en un escrito que, como consecuencia del fallo condenatorio de los tribunales, las bonificaciones participativas serían reducidas para “todos” las categorías de asegurados, y que la empresa buscaba un comprador.» 193

4c) Alegaciones de «transformación» de los contratos de los asegurados

En WE72, el Sr. BAIN denunció que, a mediados de los años noventa, Equitable Life había concebido una estrategia para contrarrestar la fuerte caída de los tipos de interés, que había elevado de forma espectacular la deuda derivada de las pólizas GAR contabilizada en su balance, amenazando los márgenes de reservas mínimos. De este modo, EL propuso a los asegurados «un plan de pensiones de nuevo estilo que permitía retrasar el cobro de la pensión hasta los 75 años, pero con derecho a percibir el 25 % libre de impuestos en efectivo, y pudiendo disponer de ingresos en el intervalo. Los atractivos de las “pensiones gestionadas” eran grandes:

(1) se podían vender en la confianza de que los tipos de las rentas iban a subir nuevamente (2) crearían “negocio nuevo” al vender un nuevo producto de pensiones(3) generarían efectivo a través del pago único libre de impuestos, y de los ingresos, que podían ser invertidos en otros productos de EL (4) los asegurados con rentas vitalicias garantizadas perdían dicha garantía, con lo que se conseguían importantes reducciones potenciales de la deuda.»

En 1995, solamente a dos años de las elecciones generales en el Reino Unido —con el partido laborista como favorito— «el equipo comercial de EL se dirigió a sus clientes más adinerados mayores de 50 años, o que acababan de cumplir los 50, proponiéndoles “disposiciones de ingresos194”», a pesar de las directrices dadas por la PIA (G-60) (Personal Investment Authority, Autoridad para las Inversiones Personales) que aconsejaba esta modalidad solamente para una minoría de personas próximas a la edad de jkubilación. «La técnica de ventas consistía inicialmente en un cuento de miedo: infundían temor en la gente diciéndo que el próximo gobierno laborista iba a suprimir la exención fiscal a los pagos únicos de las pensiones: “es mejor contratarlo ahora, aunque no se necesite el pago único, e ir disponiendo de los ingresos, aunque realmente no se necesiten”».

Dado que la obligación de un vendedor de seguros consiste en demostrar que ha ofrecido al cliente el producto más adecuado dentro de la gama de la aseguradora, «la segunda técnica consistía en ocultar o falsificar información relevante relacionada con el producto —por ejemplo, sus aspectos fiscales— o con productos alternativos que en la práctica nunca se


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195 El apéndice de WE72 relaciona una serie de estudios de casos en apoyo de esta alegación.196 Informe de Alan Steel Asset Management, empresa escocesa de asesores financieros.

vendían. Después, una vez que la venta de las disposiciones estaba cerrada, se sugería invertir el pago único libre de impuestos, y por lo general también los ingresos, en otros productos de EL. Con esto se realizaba milagrosamente una triple venta, triple comisión, triple “nueva contratación”, frecuentemente por cantidades importantes, de seis dígitos —partiendo de lo que en realidad eran ventas antiguas.»195

Un informe citado por WE72196 relacionaba 200 casos de asegurados descontentos de EL en los que «cada uno de ellos mencionaba falta de información y presentación engañosa en el momento de la venta, y prácticamente en todos estos casos el mejor consejo habría sido no hacer nada o suscribir un plan de pensiones progresivo [...] la disposición de ingresos era una opción compleja, que necesitaba un asesoramiento adecuado, y que con la venta directa se prestaba a abusos por causa de las comisiones de venta. ¿Qué hacía el regulador? Las cifras a disposición del público en febrero de 1999 deberían haber hecho sonar las sirenas de alarma en la PIA: el equipo comercial de EL había vendido ya 11 600 nuevos planes de disposición de ingresos por importe de 1 350 millones de libras —casi dos veces más que los 750 millones vendidos por el siguiente competidor [...] y cuatro veces más que la media del sector. Por otra parte, EL había invertido el 95 % de este dinero en su fondo con participación en los beneficios, mientras que sus principales rivales Scottish Equitable (25 % en fondos participativos) y Winterthur (muy poco) afirmaban públicamente que los fondos participativos no eran apropiados para la mayoría de los inversores. ¿Por qué EL se desmarcaba tanto respecto al resto del sector? La FSA publicó por fin sus dudas en mayo de 2000: había descubierto que los planes con disposición podían suponer unas comisiones del 6 % para el vendedor, comparadas con el 1,5 % en rentas vitaliticas, y afirmaba estar estudiando los indicios de manipulación en la tendencia de las ventas.»

El Sr. BAIN concluía: «Miles de pensiones, incluyendo valiosas rentas garantizadas, fueron borradas de los libros, y normalmente no se informaba a los clientes que tenían una renta garantizada, y mucho menos se les ofrecía una elección con conocimiento de causa. ¿Cómo se pudo consentir a EL tan flagrante vulneración de las reglas de conducta profesional, por no hablar de los principios generales de integridad y diligencia? Creo, en primer lugar, que los reguladores británicos, por incompetencia, no fueron capaces de advertir las señales de alarma que claramente emitía esta empresa en el terreno de la conducta profesional, ni de proteger al consumidor en una situación como ésta. En segundo lugar, tampoco fueron capaces de entender que dichas prácticas comerciales suponían que EL estaba cometiendo falsedad en la indicación del valor del nuevo negocio en sus estados financieros oficiales, y no solamente en ellos. Por último, se confabularon con el Consejo de Administración de Equitable Life en una estrategia destinada a minimizar los perjuicios para las finanzas y la reputación de la empresa, del sector y del Gobierno. Pero esto solo podía hacerse a expensas de los derechos legales probados de los asegurados.» (WE72)

Una alegación similar fue la realizada por el Sr. JOSEPHS (WE69) al asegurar que «Equitable decidió presentar engañosamente la garantía de activos que respaldaban sus nuevas pólizas de “inversión”, como los bonos personales de pensiones y seguros. Lo hizo desde 1987 utilizando a su equipo comercial [...] Equitable perseguía el objetivo de ir sustituyendo con el tiempo los antiguos tipos de pólizas por otras versiones, más eficientes técnicamente’, que


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requerían unas reservas de capital aún más pequeñas (debido a unas garantías más limitadas). Para mantener la apariencia de equidad, estas pólizas recibían el mismo rendimiento total, pero con un incremento importante de la proporción de bonificación al vencimiento que compensara la reducción de la parte garantizada. Tal apariencia de equidad era un espejismo, porque el total de la bonificación podía ser eliminado contractualmente en cualquier momento, de forma que el precio de la mayor “eficiencia” de la empresa fue un aumento sustancial del riesgo para el asegurado. Estos riesgos fueron ocultados a propósito a los clientes afectados por esta reconversión deliberada de las pólizas.»

4d) Fallos de comunicación entre los reguladores británicos

El Sr. NASSIM (WE7) sostuvo que «los reguladores prudenciales omitieron comunicarse de forma eficaz con los responsables de de regulación de la conducta profesional de las empresas de seguros, especialmente en relación con el paradigma empresarial en materia actuarial y de seguros publicado por ELAS, y omitieron igualmente informar a los reguladores de la conducta profesional que la referencia principal para los clientes potenciales debiera ser la situación real, y no la situación de solvencia».

ES-2 consideraba que en el Reino Unido «los reguladores prudenciales no consideran como parte de su obligación mantener informados a los reguladores de la CP sobre los problemas en el sector de seguros de vida [...] Existía una escasa o nula cooperación práctica entre ellos, hasta que el personal responsable del control prudencial se instaló en el mismo edificio que el responsable de la CP [...] E incluso entonces se necesitaría un cierto tiempo hasta que cada parte [...] se acostumbró a trabajar con la otra.»

Sobre este punto, el representante de la FSA Sr. STRACHAN (H4) explicó que «en términos generales, existen tres tipos de situaciones en las que debería existir una comunicación formal entre los reguladores: cuando una empresa con sucursales en otros Estados miembros suspende pagos; cuando a una empresa con sucursales se le revoca la autorización por el motivo que sea, y cuando hay cambios en las circunstancias, como son el cierre de la sucursal. Las dos primeras situaciones —insolvencia y desautorización— nunca se presentaron, de forma que no son aplicables. Cuando se cerraron las sucursales de Irlanda y de Alemania como consecuencia del cese de la nueva contratación por parte de Equitable, en aquel momento sí entramos en contacto con nuestros homólogos.»

El Sr. BAYLISS (H5) declaró también que «no cabe duda de que la FSA ha trabajado mucho en relación con la parte de su mandato que tiene que ver con la gestión prudencial de las empresas, especialmente en el tema de los fondos participativos [...] La FSA ha sido mucho más activa en el aspecto de la conducta profesional, porque se daba cuenta de que era el punto débil del sector [...] Creo que en lo relativo a los requisitos de conducta profesional, el regulador está recorriendo una curva de aprendizaje que en justicia debe ser considerada nueva, porque francamente ni el Ministerio de Hacienda ni el DTI habían desempeñado anteriormente dichas funciones.»

4e) Falls de comunicación entre los reguladores británicos y los extranjeros

Reino Unido/Alemania


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197 La ley alemana para la aplicación de la Tercera Directiva de seguros de vida entró en vigor el 21 de julio de 1994.198 El actual regulador único alemán para el sector financiero, BaFin, fue creado en mayo de 2002.199 En el diario «Die Welt» del 27 de febrero 1995; véase el Anexo 2 de WE-CONF9.200 ¡Justamente cuatro meses antes del cese de la contratación de EL y de la dimisión del Consejo!

Los testimonios presentados en WE-CONF9 y en WE-CONF17 indican que los primeros contactos entre los reguladores británico y alemán en temas de regulación prudencial referidos a Equitable Life se remontan a 1995197, a raíz de que EL abriese su sucursal alemana en Colonia en diciembre de 1992, comenzando a vender pólizas a través de agentes autorizados. El 20 de marzo de 1995, la Oficina Federal de Control las Empresas de Seguros (Bundesesaufsichtsamt für das Versicherungswesen198, BAV), haciendo referencia al artículo 5.32 del Protocolo de Siena, escribió al DTI recomendando la utilización de las nuevas tablas de mortalidad preparadas por la Asociación Alemana de Actuarios para el cálculo de primas y reservas de cobertura. Afirmando que «no estaba en condiciones de evaluar en qué medida han sido respetadas las normas sobre tipos de interés de las reservas de aplicación en el Reino Unido, por lo que [...] es posible que la empresa no haya cumplido las estipulaciones del artículo 19 que remite al artículo 18 (1c) de la Tercera Directiva».

La BAV expresó igualmente su preocupación por el hecho de que el director comercial de Equitable Life Deutschland había dicho199 que no se hacía distinción entre hombres y mujeres en la aplicación de las rentas vitalicias, «lo cual sería contrario a los principios actuariales establecidos en Alemania». Si el DTI dio respuesta a lo anterior, dicha respuesta no ha sido presentada a esta comisión.

Un segundo intercambio de correspondencia, esta vez entre la BAV y la FSA, tuvo lugar en los días siguientes a la resolución de 31 de julio de 2000 de la Cámara de los Lores —como resultado de las noticias de prensa y de las consultas de asegurados alemanes inquietos -, solicitando la BAV información sobre la estabilidad financiera de EL, sobre las acciones emprendidas por la FSA en relación con la empresa y sobre las consecuencias de la sentencia para los asegurados alemanes.

La pronta respuesta de la FSA llegó el 7 de agosto de 2000 «sujeta a las restricciones de publicación previstas por la Directiva de seguros de la CE». En la misma se informaba a la BAV que la FSA estaba «satisfecha por cuanto EL sigue estando en condiciones de cubrir el margen de solvencia requerido, si bien dicho margen es inferior al que tanto la FSA como la empresa desearían ver a largo plazo.» La carta añadía además, en términos muy optimistas, que «la empresa está buscando un comprador y [...] no parece que vaya a haber escasez de empresas interesadas en comprar Equitable Life, debido a la excelente reputación de eficiencia que tiene dentro de su sector en el Reino Unido [...] Estamos vigilando estrechamente su posición de solvencia, aunque estamos convencidos de que el proyecto de venta de la empresa servirá para resolver las dudas a más largo plazo relativas a su situación financiera. La dirección de la empresa parece estar manejando la situación de manera eficaz, y estamos persuadidos de que con su actuación tratan de lograr lo mejor para los intereses de los asegurados.»200

Finalmente, la FSA confirmaba que «los asegurados de la sucursal (alemana) tienen la misma consideración que los asegurados del Reino Unido», añadiendo que «una vez completada la


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201 Las pólizas alemanas actuales están siendo atendidas a través de «ELAS CSC Germany», Aylesbury, UK.

venta de EL, la empresa espera estar en condiciones de deshacer el recorte de valor de las pólizas participativas resultante de la revisión de su política de bonificaciones.» Concluía expresando confianza en que dicha información permitiría a la BAV «despejar algunas de las principales preocupaciones de los asegurados alemanes.»

Cuando, en fechas posteriores, la venta de Equitable Life no se materializó, viéndose obligada a detener la contratación, la BAV volvió a contactar con la FSA el 13 de diciembre de 2000, pidiendo explicaciones a la vista del contenido de su carta del mes de agosto. La FSA replicótambién esta vez rápidamente, el 3 de enero de 2001 y —en referencia a contactos telefónicos previos— insistió en su postura de que «EL sigue siendo solvente, las pólizas existentes siguen siendo válidas y se encuentra en condiciones de cumplir sus obligaciones contractuales con los asegurados», llegando hasta el punto de afirmar que «muchas de las informaciones de prensa relativas a EL han sido inexactas y especulativas» y terminaba diciendo que la FSA «no pedirá a la empresa que suministre una nueva valoración.»

Los contactos posteriores entre los reguladores británico y alemán se limitaron a anunciar el proyectado cierre de la sucursal alemana del EL (30 de junio de 2001), lo que motivó una réplica de la BAV recordando que «algunos asegurados suscribieron sus pólizas con EL por la única razón de que tenía una sucursal en Alemania», y expresando su deseo de «que los asegurados alemanes sigan recibiendo un servicio óptimo en el futuro.» No aparece registrada ninguna respuesta de la FSA, y los contactos entre los reguladores parecen haberse debilitado en lo sucesivo, ya que la BAV tuvo que escribir dos veces (el 7 de noviembre de 2001 y el 19 de marzo de 2002) pidiendo a la FSA una confirmación clara sobre la fecha de cierre de la sucursal alemana, que fue clausurada el 30 de septiembre de 2001.201

Finalmente, en referencia al reparto de responsabilidades entre el regulador británico y el alemán durante el período anterior a la entrada en vigor de la Tercera Directiva de seguros de vida, WE-CONF26 afirmaba que «bajo el régimen de la Segunda Directiva, el negocio inicial de la sucursal alemana de ELAS no podía ser considerado un escenario de “libertad de servicios pasiva”. Era la sucursal alemana de ELAS la que mantenía relaciones activas con los asegurados alemanes. Esto incluye a la sucursal alemana de ELAS en la categoría de libertad de servicios activa, de preferencia al artículo 13 de la Segunda Directiva de seguros de vida.» Debido a esto «debía ser supervisada por el sistema de control vigente en Alemania y por la BAV, y no por el del Reino Unido y la FSA.»

Reino Unido/Irlanda

Como recuerda en WE61 el regulador financiero irlandés, «EL mantuvo una sucursal en Irlanda desde 1991 hasta 2001, vendiendo pólizas a ciudadanos irlandeses. Con arreglo a la Tercera Directiva de seguros de vida, la sucursal irlandesa estaba sujeta a la regulación prudencial del regulador británico [...] y cesó la contratación en diciembre de 2000, al mismo tiempo que la sede central del Reino Unido, y desde entonces no ha vendido nuevas pólizas. EL está atendiendo a sus actuales asegurados irlandeses en la modalidad transfronteriza prevista por las estipulaciones de la Tercera Directiva de seguros de vida [...]No tenemos pruebas documentales de que EL haya incumplido ninguna norma irlandesa sobre servicios financieros.»


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202 Department of Enterprise, Trade and Employment (regulador de seguros en 1989-2001); el Regulador Financiero Irlandés (Irish Financial Regulator, ISFRA) fue creado el 1 de mayo de 2003.203 «Compre como alemán, gane como británico. Altos rendimientos compatibles con un elevado grado de seguridad —la estrategia de ahorro ideal para los inversores alemanes tenía que ser inventada» y «rentabilidad del 13 % : pregunte a su asegurador por qué solo le da la mitad» anuncios a todo página en el semanario «Die Welt am Sonntag», y en el diario «Frankfurter Allgemeine Zeitung», en febrero de 2000.

La correspondencia registrada entre los reguladores británico e irlandés en los años 1994 y 1999 (WE-CONF9) se limita a temas técnicos relativos a los cambios en los «detalles requeridos por la CE» de la sucursal irlandesa de EL, que llevaba operando desde 1991 (WE38). Hubo otros intercambios en 2002, cuando la FSA informó al DETE202 sobre el cierre de la sucursal irlandesa de EL y su funcionamiento a partir del 8 de julio de 2002 bajo pasaporte del Reino Unido, adjuntando un certificado de solvencia.

4f) Publicidad engañosa en los mercados alemán e irlandés

A comienzos de 2000, Equitable Life lanzó una agresiva campaña publicitara en Alemania con el fin de atraer nuevos clientes alemanes. La BAV identificó en los anuncios de EL conducta impropia sobre la base de que tales anuncios eran engañosos en el uso de términos como garantías, bonificaciones al vencimiento garantizadas, beneficios participativos y bonificaciones al vencimiento. En relación con ese asunto, el Sr. WEYER, en representación de la asociación de asegurados DAGEV (H3, WE22) reiteró su denuncia de que los anuncios de Equitable Life eran un caso de falsedad documental.

Dos anuncios en particular, publicados en periódicos alemanes de gran circulación203 en febrero de 2000, parecen especialmente engañosos: uno de ellos («13 %», ver la imagen más abajo)sugería que EL pagaba porcentajes garantizados que eran el doble de la media de aquella época en Alemania; el segundo anuncio («'Compre como alemán, gane como británico»)sugería implícitamente que las pólizas de EL estaban bajo control de los organismos reguladores alemanes, lo que claramente no era cierto en materia de control prudencial.

Preguntado sobre este asunto, el representante del regulador prudencial alemán, (BaFin) Dr. STEFFEN informó en H6 que Equitable Life Deutschland (ELD) había cesado en su campaña de publicidad después de la rápida intervención del regulador (que entonces era la BAV).


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No obstante, WE-CONF17 arrojó nueva luz sobre este punto, demostrando que la intervención del regulador fue muy 'mansa' tanto en lo referente al tiempo como a la eficacia. Una primera carta de la BAV del 12 de abril de 2000 —unas seis semanas después de que apareciesen los anuncios en la prensa— pedía a ELD sus comentarios sobre las alegaciones de publicidad impropia, repitiendo dicha petición el 29 de mayo y el 4 de julio de 2000. La respuesta de ELD se recibió finalmente el 17 de julio de 2000, y aparentemente no fue satisfactoria, ya que la BAV tuvo que plantear preguntas adicionales: en las mismas fechas en que se estaban debatiendo ampliamente en la prensa británica los efectos de la resolución de la Cámara de los Lores, BAV volvió a escribir el 31 de julio de 2000, objetando la legitimidad de los anuncios y pidiendo que se especificase «si el anuncio se sigue usando en esa forma; en caso contrario, envíennos por favor una muestra de la versión actualizada.» También esta petición tuvo que ser reiterada el 12 de septiembre antes de obtener una respuesta de ELD el 21 de septiembre de 2000, en la que ELD confirmaba que el anuncio había sido retirado [...] ¡más de seis meses después de su primera aparición en la prensa alemana!

El 10 de octubre de 2000, la BAV confirmó la retirada del primer anuncio, e intervino para detener el segundo, nuevamente en términos muy suaves, sin emitir una orden directa ni fijar una fecha tope específica («Por lo tanto le ruego que retire este anuncio concreto y cualquier otra publicidad de contenido similar»).

En Irlanda no se han registrado casos específicos de publicidad engañosa par parte de ELAS: el regulador financiero irlandés manifestó en WE 80 que no «tenían conocimiento de que las autoridades irlandesas competentes para la regulación del sector del seguro hubieran recibido alguna reclamación relativa a publicidad engañosa realizada por Equitable Life.»


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CONCLUSIONES DE LA PARTE III - SISTEMA REGULADOR


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PARTE III - SISTEMA REGULADOR

Política reguladora «blanda» de los organismos reguladores británicos

La información incontestable de que dispone la comisión señala que, durante un período 1.considerable a lo largo de las dos últimas décadas, el Reino Unido ha venido aplicando regularmente, antes y después de la entrada en vigor de la Tercera Directiva, una política reguladora «blanda» y poco elaborada con respecto a las actividades de seguros de vida. Los documentos y las declaraciones indican que, mientras tanto, en el Reino Unido se ha desarrollado y aplicado a gran escala una política reguladora basada en principios y se espera que esta política sea integrada en las propuestas sobre «Solvency II».

La comisión considera que ningún régimen regulador puede pretender eliminar los riesgos 2.y prevenir todas las carencias de las compañías reguladas, dado que cualquier sistema de ese tipo inhibiría probablemente la innovación, en detrimento de las posibilidades de elección de los consumidores. Sin embargo, numerosas declaraciones sugieren que la política reguladora «blanda» del Reino Unido fue demasiado lejos y contribuyó a generar un entorno normativo débil. Ello permitió que las dificultades de la sociedad ELAS se agravaran sin control alguno, cuando un sistema regulador más sólido probablemente las hubiera puesto en evidencia en una fase anterior, lo que hubiera podido prevenir la crisis final.

Es obvio que los reguladores británicos no reaccionaron a tiempo al hecho de que la 3.sociedad ELAS presentara una carencia crónica de activos durante los años noventa, ya que no constituía reservas suficientes para futuras bonificaciones al vencimiento. Esa situación se produjo a consecuencia de que los reguladores mantuvieron en un estado deliberadamente vago las normas que regulaban la elaboración de disposiciones para cubrir las futuras bonificaciones discrecionales, y de que, al parecer, los mismos reguladores permitieron que los actuarios designados actuaran sin control alguno con respecto a dichas normas.

Omisiones de los organismos reguladores británicos

Numerosos documentos y declaraciones respaldan la tesis de la existencia de omisiones y 4.deficiencias en materia de regulación y de control prudencial por parte de los diferentes organismos reguladores de los seguros de vida británicos (DTI/HMT/FSA), así como por parte del GAD, en relación con el control de la sociedad ELAS a lo largo de los años noventa, y más concretamente después de la entrada en vigor de la Tercera Directiva en 1994.

Del mismo modo, numerosos documentos indican que si los reguladores británicos 5.hubieran ejercido sus poderes de control y regulación prudencial de forma correcta y diligente de acuerdo con los artículos 10 y 13 de la Tercera Directiva de seguros de vida,


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205 Véase WE 16, Capítulo 20, apartado 84.206 Véase WE 16, p. 726, apartado 240, puntos 7-11.

habrían podido descubrir las deficiencias y los riesgos inherentes al modelo empresarial y las actividades de Equitable Life y reaccionar a tiempo antes de que se hiciera patente la crisis final de la compañía.

Numerosas declaraciones destacan que los reguladores británicos no previnieron que 6.Equitable Life se hundiera en la crisis y no protegieron por tanto a los asegurados de ELAS en el Reino Unido y en otros Estados miembros contra las pérdidas financieras como consecuencia directa de dicha crisis.

Las declaraciones y el asesoramiento de expertos con que contó la Comisión parecen 7.contradecir la evaluación general de Lord Penrose, según la cual «la sociedad fue la principal responsable de sus desgracias. Los fallos del sistema regulador no fueron más que factores secundarios en la crisis»204. Las conclusiones clave (Key Findigs) de su propio informe205, en particular, parecen estar en desacuerdo con aquella evaluación, en la medida en que las conclusiones afirman que las deficiencias en materia de regulación habían contribuido notablemente a generar un entorno normativo débil que facilitó el desarrollo de la crisis de ELAS.

Deficiencias en el reconocimiento de los riesgos inherentes a los tipos de renta vitalicia garantizados (GAR)

De acuerdo con una amplia documentación, los reguladores británicos no reconocieron 8.—o, incluso, subestimaron de forma negligente— el impacto potencial de las políticas de tipos de renta vitalicia garantizados (GAR) en la estabilidad financiera de ELAS, especialmente en el caso de recesión importante en los mercados financieros y teniendo en cuenta la reputación de Equitable Life de aplicar márgenes de solvencia y reserva reducidos. Al parecer, cuando los reguladores británicos reconocieron finalmente la existencia de este riesgo, era ya demasiado tarde para invertir la situación y toda acción reguladora no habría sido más que una tentativa tardía de limitar los daños.

Cabe pocas dudas de que el mercado de títulos a la baja en 2001-2002 contribuyó a la 9.aceleración de la crisis de Equitable Life después de la decisión de la Cámara de los Lores. No obstante, las fuerzas adversas del mercado no pueden explicar por sí solas la crisis de ELAS, como atestigua el hecho de que no todas las compañías británicas de seguros de vida sufrieron una crisis financiera de tal magnitud. En el caso de ELAS, de la documentación disponible se deduce que varios factores que precedieron claramente al mercado a la baja, y en especial la cuestión de los GAR, habían creado ya el fundamento para los posteriores problemas financieros de la compañía.

Excesiva deferencia hacia la sociedad ELAS

Es asimismo evidente que los reguladores británicos se comportaron con un «respeto» y 10.una «deferencia» indebidos hacia la sociedad ELAS, especialmente teniendo en cuenta su larga tradición y su trayectoria hasta entonces irreprochable, lo que llevó a considerarla el «número uno» del sector de los seguros de vida y una sociedad «demasiado buena e


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208 Véase la Parte III, Sección IV.3, letra e).207 Véase la Parte III, Sección IV.1, letras b) y f).

irreprochable» para cometer errores.

Varios testigos y declaraciones afirman que fue precisamente esa actitud de deferencia lo 11.que contribuyó de forma significativa a que se desarrollara un enfoque permisivo del control prudencial y se creara un entorno normativo débil, todo lo cual hizo posible a su vez que Equitable Life pudiera seguir ejerciendo su actividad sin problemas, de forma que la debilidad financiera de la compañía se fue agravando con el paso de los años.

Transferencia de responsabilidades entre reguladores británicos

La comisión considera que la transferencia de las responsabilidades reguladoras entre 12.diferentes organismos británicos antes de la creación de la Autoridad de Servicios Financieros (FSA) perjudicó claramente la eficacia de la actividad de control y regulación a lo largo de los años noventa.

Numerosas declaraciones respaldan la queja de que la falta de comunicación entre 13.reguladores británicos contribuyó a una situación que hizo posible que los problemas cada vez más graves de ELAS pasaran desapercibidos y desembocaran en una crisis. No obstante, de varias declaraciones se deduce que, en este aspecto concreto, la situación en el Reino Unido ha mejorado después de la creación de una autoridad de supervisión financiera única.

Acusaciones de colusión entre los reguladores y la sociedad ELAS y/o de fraude deliberado

La comisión no está convencida de las acusaciones206 de una estrategia deliberada y 14.coordinada de colusión entre los reguladores británicos y el equipo de gestión de la sociedad ELAS, ni en lo que se refiere a la obstrucción de la investigación sobre los motivos de la crisis de Equitable Life ni en lo que respecta a un fraude deliberado y coordinado en perjuicio de los asegurados.

La comisión considera que, después de que emergiera la crisis de ELAS, como han 15.aducido muchas partes interesadas, en varias ocasiones los reguladores británicos se mostraron poco diligentes, en cierto modo reticentes y no siempre plenamente transparentes a la hora de llevar a cabo la investigación sobre Equitable Life, así como en la tarea de informar al público, y en especial a los afectados, sobre los resultados de dicha investigación.

Acuerdo de compromiso (AC)

De numerosas declaraciones incontestables207 se deduce que muchos asegurados se 16.sintieron engañados o defraudados por ELAS y los reguladores cuando suscribieron y votaron a favor del acuerdo de compromiso.

La comisión considera que, al votar sobre el AC, los asegurados no eran plenamente 17.conscientes de las consecuencias jurídicas de tal decisión208. Ello parece deberse en parte a


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209 Véase la Parte III, Sección IV.3, letras b) a d).210 Véase la Parte III, Sección IV.2, letra a), y Sección IV.4, letra a), pp. 69-71.

la complejidad de la información jurídica facilitada en la propuesta de RC, tanto por parte de ELAS como de la FSA, que puede haber rebasado la capacidad de comprensión del asegurado medio.

La comisión considera, asimismo, que una advertencia clara debería haber informado a los 18.asegurados de que, al aceptar el RC, no se garantizaba en ningún caso a largo plazo la estabilidad de los fondos con participación en los beneficios, que ésta estaba expuesta plenamente a las fluctuaciones de los mercados financieros y que las alzas del valor de las pólizas acordados en el RC podían verse anulados por otras reducciones de dicho valor.

Acusaciones de suscripciones engañosas

Numerosas declaraciones, tanto directas como indirectas, abonan claramente la acusación 19.de que ELAS efectuó suscripciones y presentaciones engañosas a los asegurados y a los potenciales clientes, tanto en el Reino Unido como en otros Estados miembros en los que ejercía sus actividades.

En particular, algunas declaraciones209 sugieren que la sociedad ELAS ofreció información 20.engañosa a los asegurados y a sus futuros clientes en relación con varios aspectos del asunto, omitiendo deliberadamente advertir del riesgo de los GAR incluso después de que dicha sociedad recabara asesoramiento jurídico sobre la cuestión de los GAR de sus expertos jurídicos y de los reguladores.

La comisión oyó otras acusaciones de suscripciones engañosas según las cuales los 21.documentos de venta de Equitable Life afirmaban que los fondos «con participación en los beneficios» compensaban las fluctuaciones en los beneficios y los activos. Por otra parte, se vertieron acusaciones de que ELAS había llevado a cabo una política agresiva de «transformación» de pólizas vigentes en otras pólizas de inversión con alto rendimiento para la compañía, generando así nuevas actividades y comisiones en una situación que requería reservas de capital todavía más reducidas, todo lo cual era claramente contrario a los intereses de los asegurados.

Otras declaraciones abonan una serie de otras acusaciones de suscripciones engañosas en 22.los demás Estados miembros en los que ELAS ejercía sus actividades de venta, por ejemplo el hecho de atraer a potenciales clientes ofreciendo inversiones con una características particulares inexistentes en la práctica, afirmando también que las pólizas irlandesas o internacionales estaban aisladas o que las alemanas estaban sujetas al control del regulador financiero alemán.

Negligencia en el control por los reguladores de la conducta profesional (CP)

La comisión considera que los reguladores británicos de la conducta profesional (CP) 23.reaccionaron tarde, cuando lo hicieron, en relación con las ventas y las prácticas comerciales de ELAS ya mencionadas. Los reguladores de la CP en los otros Estados miembros afectados también reaccionaron tarde, y en parte porque todavía no contaban


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con las estructuras de control apropiadas y en parte porque confiaban en la eficacia del control regulador británico. No obstante, parece que el control de la CP por parte de los reguladores extranjeros mejoró una vez que los problemas relacionados con ELAS se hicieron de dominio público.

Las declaraciones orales y escritas hacen hincapié en general en que el control regulador 24.de los seguros de vida en los Estados miembros afectados ha experimentado una mejora en los últimos cinco años, especialmente teniendo en cuenta que una sola autoridad de control de los seguros se encarga ahora del control prudencial y de la CP.

Falta de comunicación entre los reguladores británicos y extranjeros

Muchas declaraciones sostienen que, durante los años noventa y hasta el año 2002, las 25.comunicaciones entre los reguladores británicos y extranjeros en relación con Equitable Life fueron insatisfactorias, cuando no claramente deficientes. En particular, la comisión considera que las comunicaciones, si las hubo, eran totalmente insuficientes para tratar un problema de tanto alcance como la crisis de ELAS, con implicaciones transfronterizas evidentes.

La comisión hace hincapié en que la interpretación de los reguladores en lo que se refiere a 26.las responsabilidades de los países de origen y de destino en el control de las compañías de seguros de vida fue excesivamente pasiva, al tiempo que observa una tendencia a la transferencia mutua de responsabilidades. Según confirman varias declaraciones, este comportamiento contribuyó, en sí mismo, a debilitar todavía más el entorno normativo y condujo a una situación en la que especialmente los asegurados del exterior del Reino Unido se encontraron «entre dos sillas», en un contexto en el que el regulador del país de destino aparecía como un simple espectador con un control mínimo sobre las operaciones de seguro efectuadas en su propio territorio.

Las declaraciones y la documentación facilitadas a la comisión son motivo suficiente para 27.creer que la comunicación entre los reguladores del sector de los seguros ha mejorado desde el año 2004, gracias a la colaboración más estrecha establecida en el marco de la red CEIOPS de reguladores europeos, que pretende lograr mejores prestaciones en el control transfronterizo y en la actividad reguladora.

Ahora bien, la comisión considera que si el Estado de destino no notifica ninguna norma 28.de interés general a las autoridades del Estado de origen, existe el riesgo inherente de que las normas de conducta profesional no sean objeto de examen ni por los órganos de control del país de origen ni los del país de destino, dando todos ellos por sentado que el otro Estado se encarga ya de aplicar sus propias normas.


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PARTE IV - Vías de recursosobre el estado de las reclamaciones y la adecuación de las vías de recurso ofrecidas a los asegurados


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ÍNDICE PARTE IV

I. Introducción

II. Daños y perjuicios

1. Asegurados perjudicados

2. Pérdidas colectivas

3. Pérdidas individuales

III. Reclamaciones a las autoridades reguladoras del Reino Unido e investigaciones

oficiales

1. Reclamaciones a la FSA

2. El informe Baird

2. El informe Penrose

IV. Acciones emprendidas por la ELAS en relación con los asegurados perjudicados

1. Litigios contra antiguos directores y auditores

2. El acuerdo de compromiso (AC)

3. Reclamaciones dirigidas a la ELAS y «revisión de las pólizas»

V. Las denuncias de fraude y la Serious Fraud Office británica

VI. Reclamaciones contra la ELAS por venta lesiva

1. Vía de recurso extrajudicial: el Servicio del Defensor del Pueblo Financiero (FOS)

a) Introducción

b) Tramitación de las reclamaciones de Equitable Life

c) Críticas de los asegurados en relación con la tramitación de las reclamaciones

por parte del FOS

2. Vía de recurso judicial: procedimientos incoados ante los tribunales

a) Fundamento jurídico británico de las reclamaciones contra la ELAS

b) Plazo de prescripción


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c) Jurisprudencia

VII. Reclamaciones contra las autoridades reguladoras británicas

1. Vía de recurso extrajudicial: el Defensor del Pueblo Parlamentario británico

2. Vía de recurso judicial: procedimientos incoados ante los tribunales

VIII. El sistema británico de compensación de servicios financieros y la decisión de no

liquidar la ELAS

IX. La posición de los asegurados no británicos

1. La actividad de Equitable Life en Irlanda y Alemania

2. Los daños sufridos por los asegurados no británicos

a) Motivos para invertir con la ELAS

b) Publicidad de la ELAS

c) Denuncias por venta lesiva

d) Denuncias de trato discriminatorio

e) Política de información de la ELAS

3. Acceso a las indemnizaciones en el Estado miembro del compromiso

a) Autoridades de supervisión en el Estado miembro del compromiso

b) Instituciones del Defensor del Pueblo Financiero

c) Fondo de garantía

4. Vías de recurso en el Reino Unido

a) Reclamaciones a la FSA

b) Reclamaciones al FOS

c) El Defensor del Pueblo Parlamentario del Reino Unido

d) El sistema británico de compensación de servicios financieros (FSCS)

5. Actuación judicial

X. Posibles vías de recurso para los perjudicados de la ELAS de conformidad con el

Derecho comunitario

1. La tercera Directiva de seguros de vida

2. Derecho comunitario primario


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a) El derecho de petición y las reclamaciones a la Comisión Europea

b) Responsabilidad de las autoridades reguladoras de conformidad con el

Derecho comunitario

c) Acciones judiciales por daños de conformidad el artículo 235 y el artículo

288, párrafo 2, del TCE

3. Mecanismos de coordinación a escala comunitaria

f) La red FIN-NET

b) CESSPJ

XI. Posibilidad de presentar demandas de acción popular a escala europea

XII. Necesidad de indemnizar a los afectados de Equitable Life

Conclusiones


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I. Introducción

En esta sección del informe, la comisión examina los daños o pérdidas de los asegurados a consecuencia de la crisis de Equitable Life Assurance Society (ELAS). Asimismo, se determinan y analizan los recursos ofrecidos a los asegurados, tal como se recoge en el guión cuarto del apartado 2 de la Decisión del Parlamento Europeo por la que se establece la comisión de investigación.

A la luz de la complejidad de la cuestión y de la falta de acceso a la información pertinente, la comisión no tiene intención de determinar con exactitud los daños ocasionados, sino que intenta lograr una perspectiva general de la magnitud de los mismos y del tipo de situaciones en que se encuentran los asegurados a consecuencia de la crisis de ELAS. A tal efecto, la comisión ha recibido numerosas declaraciones escritas y orales de los asegurados afectados.

Por otra parte, el informe aborda algunas de las respuestas ofrecidas por las autoridades reguladoras del Reino Unido y de la propia compañía a los asegurados perjudicados por la crisis de Equitable Life. Asimismo, en las secciones siguientes se determinan las vías de recurso que se ofrecen a los asegurados de conformidad con la legislación del Reino Unido. En primer lugar, se analizan las posibilidades que tienen los asegurados de reclamar una indemnización de la compañía. Los recursos mencionados incluyen procedimientos judiciales ante los tribunales y procedimientos extrajudiciales como sistemas alternativos de resolución de conflictos. En segundo lugar, el informe examina las vías ofrecidas a los asegurados para obtener una indemnización del Gobierno británico, tanto a través de los tribunales como por medios alternativos. Por consiguiente, se analizan las vías de recurso de conformidad con la legislación británica sobre la base de las declaraciones escritas y orales y de las investigaciones efectuadas por la comisión. Asimismo, el informe se refiere a las experiencias de los asegurados perjudicados en sus esfuerzos por obtener una indemnización.

Las partes siguientes de esta sección del informe abordan la situación de los asegurados que adquirieron pólizas de las sucursales de ELAS en otros Estados miembros de la Unión Europea, especialmente Irlanda y Alemania. Tras estudiar las reclamaciones de los asegurados, el informe examina las acciones emprendidas en relación con ELAS por las autoridades financieras competentes en Irlanda y Alemania y analiza la situación de los asegurados no británicos en relación con las vías de recurso disponibles tanto en sus propios países como en el Reino Unido. La comisión ha recogido declaraciones escritas y orales de los asegurados perjudicados y de las autoridades reguladoras de ambos países.

La última parte de esta sección aborda las vías de recurso que se ofrecen a los asegurados de conformidad con la legislación comunitaria. En primer lugar, se analiza si la legislación secundaria, como por ejemplo la Tercera Directiva de seguros de vida, ofrece en sí misma alguna vía de recurso. En segundo lugar, el informe examina el sistema de protección judicial que ofrece la legislación comunitaria primaria en relación con las pérdidas o daños que las infracciones del Derecho comunitario de las que se pueda considerar responsables a los Estados miembros, de conformidad con los criterios establecidos por el Tribunal de Justicia, ocasionen a los ciudadanos. Por último, la comisión analiza los mecanismos de coordinación


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210 Página 1.211 Página 1.212 Página 1.213 Anexo A.214 Página 7.

existentes a escala comunitaria, como la red FIN-NET, creada para facilitar la tramitación de las reclamaciones transfronterizas de los consumidores. Esta sección termina con una referencia a los pleitos de acción popular y se exponen los argumentos a favor de que las víctimas de la crisis de ELAS reciban una indemnización del Gobierno británico.

II. Daños y perjuicios

1. Asegurados perjudicados

En su declaración ante la comisión, el actual Primer Ejecutivo de Equitable Life, Charles THOMSON (H2), manifestó que en 2001, cuando se produjeron los acontecimientos que desencadenaron la crisis de Equitable, existía «más de un millón de personas que habían invertido en los fondos con participación en los beneficios [de Equitable Life]». El Sr. STRACHAN (H4) indicó que en 2000 había aproximadamente 1,7 millones de asegurados (que habían invertido en fondos con participación en los beneficios y de otro tipo) en Equitable Life. En una declaración escrita (WE 47210), el Sr. THOMSON especificó más tarde que en 2001 unos 1,5 millones de personas habían invertido su dinero en los fondos con participación en los beneficios de la compañía. Esta cifra incluye una estimación del número de inversores en fondos colectivos de pensiones que no eran asegurados, por lo que representa una estimación del número total de personas afectadas.

La gran mayoría de los inversores eran residentes en el Reino Unido, pero la compañía también contaba con unos 8 000 asegurados que habían invertido en fondos con participación en los beneficios en Irlanda (8 300 según el Sr. STRACHAN, H4) y otros 4 000 en Alemania. Según el Sr. THOMSON (WE 47211), «este recuento arrojaría una dimensión comunitaria de un 1 %, aproximadamente». Asimismo, se colocaron unas 6 500 pólizas internacionales a través de la oficina de la compañía en Guernsey a personas de todo el mundo (WE 47212). El Sr. SEYMOUR, director del EMAG con competencia para los asegurados no británicos, informóa la comisión en H7 que a finales de los años noventa ELAS contaba con 13 405 asegurados no británicos residentes en 13 Estados miembros diferentes. En WE 53213, el Sr. SEYMOUR ofrece la distribución exacta de los asegurados por Estado miembro. Además de Irlanda (6 342) y Alemania (3 281), parece que existe un número significativo de asegurados en Francia (1 069) y en España (728). En las pruebas documentales remitidas por el EMAG en su petición al Parlamento Europeo, se afirma que existen unos 70 000 asegurados no británicos afectados por la crisis (WE 14214) en total.

Aunque las cifras recogidas varían ligeramente, las pruebas aportadas confirman que la crisis de Equitable Life afectó a un gran número de personas tanto dentro del Reino Unido como en otros Estados miembros de la Unión Europea.


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215 Página 4.216 Página 223.

La Sra. KWANTES señaló en H7 que la buena reputación de Equitable Life había atraído a asegurados de diversos sectores profesionales: «el 80 % de los abogados del Reino Unido había adquirido pólizas de Equitable Life […], Médicos, contables, empleados de empresas conocidas, funcionarios de policía, miles de funcionarios de la administración e incluso algunos diputados habían adquirido pólizas de Equitable. Se trataba de una aseguradora con una excelente reputación». El Sr. WEYER (H3) subrayó la elevada proporción, entre los asegurados alemanes, «de universitarios y personas que tenían una experiencia profesional considerable o que trabajaban en el sector de los servicios financieros». Se ha creído en alguna medida que la mayoría de los asegurados de Equitable Life tendían a ser personas acomodadas. Sin embargo, las pruebas recibidas por la comisión indican que la mayor parte de los asegurados son «personas humildes» (Sra. KWANTES, H7), que han sufrido enormes perjuicios por la crisis de Equitable. Una asegurada irlandesa, por ejemplo, manifestó a la delegación de la comisión que visitó Dublín el 6 de octubre de 2006 que se vio obligada a vender su casa a consecuencia de la crisis.

La mayoría de los asegurados afectados parecen ser de edad avanzada. El Sr. WEYER dijo que «el asegurado alemán típico es, desde nuestro punto de vista, un pensionista casado de unos 65 años» (H3). El Sr. SCAWEN, en representación del ELTA, declaró en WE 23215: «somos todos jubilados con una edad media de 75 años, algunos relativamente más jóvenes, como yo mismo, activos físicamente y mentalmente, y otros que están llegando al final de sus vidas con todos los problemas de memoria y debilidad física e intelectual aparejados al proceso de envejecimiento».

2. Pérdidas colectivas

Las pérdidas totales sufridas por los asegurados (y el menoscabo de las expectativas razonables de los asegurados) no se pueden cuantificar de forma exacta. El Sr. LAKE, presidente del Equitable Members' Action Group (EMAG), declaró que el recorte generalizado del 16 % del valor de todas las pólizas de pensiones, que ELAS aplicó el 16 de julio de 2001, ascendía a 4 000 millones de libras esterlinas. Lord PENROSE indica en WE 16216 que la reducción efectuada en julio de 2001 se valoró en 4 900 millones de libras esterlinas (incluido un ajuste separado de los valores de las rentas con participación en los beneficios de 630 millones de libras esterlinas). Desde entonces se han practicado otros ajustes del valor de mercado. Por otra parte, los ingresos de unos 45 000 titulares de pólizas con participación en los beneficios se han ido recortando continuamente «hasta que una disminución del 35 % se ha hecho habitual y los ingresos siguen reduciéndose», según el Sr. LAKE (H1). La FSA (Autoridad de Servicios Financieros) declaró que no había calculado las pérdidas totales y sugirió que tales estimaciones únicamente se podrían realizar calculando las pérdidas de todas las pólizas una a una (Sr. STRACHAN, H4).

Por otra parte, aunque se conociesen las cifras exactas, sería bastante difícil determinar quéparte de las pérdidas se pueden atribuir a la mala gestión de la compañía (y, por consiguiente, qué parte daría pie a posibles reclamaciones) y en qué medida tales pérdidas se debieron a factores exteriores, como los escasos resultados de los mercados financieros en aquel


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217 Página 2.218 Véase también el punto IV.1.219 Véase IV.2.220 Véase también IV.3.221 Por ejemplo, página 691.

momento. El Sr. THOMSON (H2), afirma que «las únicas pérdidas que se deben claramente a las circunstancias concretas de Equitable Life tienen que ver con las pólizas con tipos de renta vitalicia garantizados (GAR), es decir, con la resolución Hyman de julio de 2000».Otras pérdidas se derivarían de la situación del mercado, debido a las pronunciadas caídas de los mercados bursátiles a principios de ese decenio, y habría ocurrido en mayor o menor medida con los operadores de otros fondos con participación en los beneficios. El Sr. STRACHAN (H4) también manifestó que, en su opinión, los recortes en las pólizas se realizaron fundamentalmente debido a las caídas que habían sufrido los mercados de valores. El EMAG se manifiesta en desacuerdo con este punto de vista (véase más adelante).

Así, en WE 47217 el Sr. THOMSON señala que es necesario «definir de forma cuidadosa lo que se entiende por pérdidas colectivas de los asegurados, [puesto que] las pólizas con participación en los beneficios son contratos de inversión y, por consiguiente, están sujetas a pérdidas de inversión, así como a beneficios, en el tráfico económico normal». Por otra parte, el Sr. THOMSON indica que Equitable Life ha evaluado las pérdidas causadas por las circunstancias especiales de la compañía de diversas formas (WE 47). En primer lugar, en relación con las acciones emprendidas contra los antiguos auditores y directivos218, «consultólas posibles pérdidas sobre la base del valor de la compañía en 2001 si se hubiesen puesto en marcha determinadas acciones antes». Ello reveló unas pérdidas de la compañía de hasta 2 050 millones de libras esterlinas (es decir, unas pérdidas colectivas y no de los asegurados a título individual). En segundo lugar, se evaluaron las pérdidas sufridas por las pólizas sin GAR como resultado del impacto de las pólizas con GAR en el marco del acuerdo de compromiso(véase más adelante219). Las pérdidas a las que hizo frente este régimen, que, sin embargo, no cubrían todas las pólizas sin GAR, ascendían a 850 millones de libras esterlinas. También es necesario tomar en consideración el régimen de rectificación220, establecido para compensar a antiguos asegurados, que ascendía a 103 millones de libras esterlinas. Según el Sr. THOMSON (H2; WE 47), las pérdidas totales en relación con las pólizas con GAR ascenderían a 1,5 millones de libras esterlinas en aquel momento.

Sin embargo, el informe Penrose establece que la sobreparticipación en los beneficios fue una de las causas principales de la poca solidez financiera de ELAS y requirió recortes en los valores de las pólizas (WE 16)221. Haciendo referencia al informe de Lord Penrose, el EMAG declaró que este último había calculado el coste de las participaciones en beneficios pagadas en exceso a los asegurados que se marchaban durante los años noventa en 1 800 millones de libras esterlinas, a lo que se debería añadir el total de las bonificaciones en exceso (sin cuantificar pero sustancial) incluidas en las pólizas aún activas para llegar al coste total de la sobreparticipación en los beneficios. «Independientemente del método utilizado para calcularla, la sobreparticipación hizo que Equitable Life tuviese un déficit de al menos 2 000 millones de libras esterlinas, lo que suponía aproximadamente la mitad del recorte del valor de las pólizas del 16 de julio de 2001» (WE-CONF 16). La opinión de que las participaciones en beneficios pagadas en exceso en los años noventa socavaron de forma grave las finanzas de Equitable Life y que el recorte en el valor de las pólizas practicado el 16 de julio de 2001 tenía


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222 Páginas 3 y 4.223 Véase, por ejemplo, WE-FILE 1, WE-FILE 2, WE-FILE 3, WE-FILE 4, WE-FILE 5, WE-FILE 6, WE-FILE 7, WE-FILE 8, WE-FILE 9, WE-FILE 11, WE-FILE 12, WE-FILE 13, WE-FILE 14, WE-FILE 15, WE-FILE 16, WE-FILE 19, WE-FILE 20, WE-CONF 3, WE-CONF 19.

por objeto resarcirse de esos gastos se deriva de las pruebas aportadas por las empresas contables (WE-CONF 23 y WE-CONF 24) y cuenta con el apoyo del dictamen jurídico del Sr. BOSWOOD (WE 76): «Mientras que las caídas en el mercado de valores desde diciembre de 1999 podrían haber supuesto el 5,6 % del recorte del 16 % practicado, el resto se debía, en primer lugar, a la necesidad de recuperar los costes de las pólizas con GAR […] y, en segundo lugar, a la necesidad de reequilibrar el fondo con participación en los beneficios para ajustar los activos al valor total de las pólizas […] La causa real de la insuficiencia de activos no fue la caída de los mercados de valores, sino las participaciones en beneficios pagadas en exceso durantelos años noventa».

Para explicar la necesidad del recorte del 16 % de julio de 2001, el Sr. SLATER subrayó en WE 34222 cómo, durante más de un decenio, ELAS no había hecho cuadrar el valor de sus pólizas con el de sus activos, por lo que se fueron acumulando déficits anuales desde 1989 a 2000 (incluso sustanciales, como de un 28 % en 1990 y de un 20 % en 1994). Como resultado de esta «política de declarar bonificaciones totales por encima de los resultados se alentó a cientos de miles de nuevos e inocentes inversores y la compañía creció enormemente. La dirección de Equitable Life reconocía de forma evidente los riesgos que se estaban asumiendo. El 27 de junio de 2001 el nuevo Consejo de Administración escuchó la opinión del Primer Ejecutivo Charles Thomson sobre el nivel de superávit que había previsto a finales de 1999. Thomson comentó que a principios de 2000 el valor de las pólizas superaba al valor de los activos en aproximadamente un 3 %, porcentaje que estaba dentro de unos márgenes aceptables. En respuesta a una pregunta, Thomson confirmó que, según los principios actuariales normales, cabría esperar que el valor de los activos superase al valor de las pólizas en alrededor un 6-7% en aquella época. A principios de 2000, la compañía tenía un déficit de activos (o había aprobado unas bonificaciones excesivas) de un 10 % (3 %+7 %), equivalente a 2 500 millones de libras esterlinas. La resolución en contra de las pólizas con GAR en julio de 2000 aumentó este déficit a 4 000 millones de libras esterlinas. Éste era aproximadamente el importe recuperado por el recorte del 16 % del valor de las pólizas el 16 de julio de 2001».

Tal como se señala en WE 8, dependiendo de sus circunstancias personales, los asegurados pudieron incurrir también en costes adicionales, como los derivados de la imposición de sanciones por retiradas de fondos antes de tiempo, los vinculados a honorarios de abogado o los gastos de reinversión, además de los daños sufridos a consecuencia de los recortes de los valores de las pólizas o de los pagos de las rentas.

3. Pérdidas individuales

La comisión recibió numerosas quejas por escrito de los asegurados, que ilustraban las pérdidas personales que habían sufrido223 como resultado de la reducción de sus ingresos o del valor de sus pólizas. Por otra parte, numerosos testigos se refirieron a sus pérdidas personales (el Sr. WEIR, H2; la Sra. KNOWD, H2; el Sr. SCAWEN, H3) o ilustraron «casos típicos» (el


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224 Página 10.225 Página 745.226 Página 3.

Sr. WEYER y el Sr. SCAWEN, H3) en los testimonios prestados ante la comisión. Por ejemplo, el Sr. SCAWEN, en representación de los titulares de pólizas de ELAS, declaró: «mis pérdidas de ingresos hasta la fecha y las previstas en el futuro son enormes. Se prevé que muchos asegurados, cuya única fuente de ingresos procede de la compañía, sufran una mayor reducción de su nivel de vida en el futuro y, en muchos casos, tengan que recurrir al apoyo financiero de sus familias o de la seguridad social o se vean obligados a vender sus casas para poder subsistir. Todas estas personas ahorraron para mantener un nivel de vida cómodo durante su jubilación, un nivel de vida del que la compañía les ha privado»(WE 23224). Aunque está claro que las pérdidas individuales difieren enormemente, dependiendo del tipo de póliza, de la aceptación o no del acuerdo de compromiso y otras circunstancias personales, las pruebas que obran en poder de la comisión confirman el punto de vista de Lord PENROSE, quien declara en su informe que «está claro que los asegurados de Equitable han sufrido y continuarán sufriendo pérdidas económicas como resultado de la enorme reducción de la renta que esperaban que generasen sus ahorros» (WE 16)225.

Algunos testigos también hicieron hincapié en las preocupaciones y el malestar generados por las pérdidas económicas. «Les podría hablar de las noches pasadas en vela, la tensión […] no se trata sólo de cuestiones jurídicas; detrás de todo eso hay una historia humana» (Sr. KNOWD, H2). La Sra. KWANTES en H7 se lamentaba en términos muy similares: «Ha sido fuente de experiencias dolorosas para muchos. Muchas personas me han contado que realmente padecieron insomnio durante un largo periodo de tiempo. Algunas enfermaron a causa de los disgustos, algo que considero enormemente triste».

Como se ha mencionado anteriormente, las diversas clases de asegurados se han visto afectados en diferentes medidas. En términos generales, los asegurados con pólizas sin GAR que las contrataron después de 1988 han tenido que correr con los gastos derivados de la ejecución de la decisión de la Cámara de los Lores (asunto «Hyman»), que exigió que la compañía cumpliera los compromisos que había contraído con los titulares de pólizas con GAR. Entre los titulares de pólizas sin GAR parece que existen dos grupos especialmente desfavorecidos: El primero es el de los asegurados que se incorporaron a Equitable Life de forma tardía, un poco antes de la manifestación de la crisis de la compañía. Algunos de estos asegurados se incorporaron incluso después de la resolución de la Cámara de los Lores, porque «la compañía siguió aceptando nuevas incorporaciones tras la decisión de la Cámara de los Lores el 20 de julio de 2000 hasta que dejó de aceptarlas el 8 de diciembre de 2000»(WE-CONF 21). Según el Sr. WEIR (H2), Presidente del grupo de acción que reúne a los asegurados de incorporación tardía, Equitable Late Contributors Action Group, «se convencióa los recién llegados para que invirtiesen su dinero en Equitable Life mucho después de que la compañía supiese que se hallaba en graves dificultades […] y más tarde se les pidió que pagasen los platos rotos sin haber obtenido ninguno de los beneficios prometidos». Asimismo, el EMAG manifiesta en WE-CONF 16 que el recorte a tanto alzado del 16 % del valor de las pólizas tuvo mayores repercusiones sobre los asegurados con pólizas sin GAR, que se incorporaron de forma tardía y, por consiguiente, no se beneficiaron en ningún momento de la sobreparticipación. El Sr. BOSWOOD apoya esta opinión en WE 76226. El Sr. THOMSON (H8) manifestó otro punto de vista: «La razón de la aplicación de


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reducciones a tanto alzado fue lograr una situación más justa para todos los asegurados. Esta decisión fue tomada por el Consejo de Administración tras examinar una serie de opciones con el actuario designado». El segundo grupo es de representado por el ELTA. Como el Sr. SCAWEN (H3) señaló ante la comisión, «no estamos autorizados a transferir nuestras pólizas a otra entidad. Por consiguiente, la compañía puede reducir y ha reducido los pagos de las rentas de forma sustancial, en mi caso en un 40 %, con la intención de continuar con las reducciones de tales pagos para el resto de mi vida».

III. Reclamaciones a las autoridades reguladoras del Reino Unido e investigaciones oficiales

1. Reclamaciones a la FSA

Tras la crisis de ELAS, la indignación de los asegurados y las peticiones de explicaciones y reparación han sido constantes. De conformidad con la petición presentada por el EMAG al Parlamento Europeo (WE14227), muchos de los asegurados se quejaron directamente a las autoridades reguladoras del Reino Unido y, por consiguiente, a la Autoridad de Supervisión Financiera británica (FSA). El EMAG afirma que la FSA rechazó todas las reclamaciones (WE 14228). Los representantes de la FSA ante la comisión no especificaron cuál había sido la tramitación por parte de aquella de las reclamaciones de los asegurados (H4), sino que se refirieron al Mediador Financiero del Reino Unido como el órgano competente. El Sr. STRACHAN (H4) realizó a tal efecto la siguiente declaración de tipo general: «Comprendemos la situación de los asegurados y entendemos que la gravedad de esa situación les ha impulsado a efectuar una serie de reclamaciones, pero consideramos que éstas reflejan un malentendido sobre la posible u obligada intervención de los reguladores en un caso como el de Equitable Life». Asimismo, añadió que «un sistema regulador ni puede ni debe tener por objeto evitar todos los posibles fallos».

WE 32 y WE 37 recogen los objetivos de la FSA en materia de reglamentación de conformidad con la sección 2 de la Ley de mercados y servicios financieros de 2000, de los que se deriva que la FSA es responsable, entre otras cosas, de preservar la confianza en los mercados y de la protección al consumidor. Algunos asegurados han expresado su descontento por el modo en que la FSA ha perseguido este último objetivo en lo que respecta a Equitable Life y han alegado que la FSA ha intentado impedir a los asegurados la obtención de reparación y ha fracasado en su papel de protección de los consumidores. El EMAG afirma en WE 44 que «la FSA no puede desempeñar un verdadero papel de protección de los inversores porque sus costes anuales de funcionamiento […] corren a cargo del sector empresarial» y dice de ella que es «un organismo con un control monopolista sobre la protección del consumidor, pues se encuentra a sueldo de las empresas». En concreto, el EMAG alega que la FSA no ha logrado adoptar un enfoque global para compensar a los inversores perjudicados. Ha llegado incluso a acusar a la FSA de haber «orquestado una maniobra para encubrir el asunto» y evitar el pago de indemnizaciones: «Se han excluido sistemáticamente todas las vías de recurso efectivas» (WE 44).


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Evidentemente, la FSA ha rechazado firmemente estas denuncias (WE 37): «Soy consciente de que se ha dicho a esta comisión que, como la FSA recibe financiación de las empresas, sirve los intereses de estas últimas, que la manejan a su antojo. Desearía hacer saber a esta comisión que estas acusaciones son completamente infundadas. La FSA es un órgano oficial creado por el Parlamento; […] Las empresas de todos los sectores financieros deben correr con los gastos de la reglamentación. Nuestras facultades de recaudación de las correspondientes cuotas están establecidas legalmente y se aplican sobre cada una de las 33 000 empresas que la FSA regula según una serie de parámetros y medidas objetivos. El personal de la FSA que realiza el seguimiento de las empresas no participa en la recaudación de las cuotas ni desde el punto de vista político ni desde el punto de vista operativo, ya que la responsabilidad de tal recaudación recae en una función organizativa de la FSA con dirección propia que depende directamente del Consejo de Administración».

En relación con la protección de los consumidores en general y de los asegurados de ELAS en concreto, el Sr. STRACHAN (H4) señaló lo siguiente: «La FSA ofrece una información completa a los consumidores acerca de sus objetivos, planes, políticas y normas. Los consumidores pueden acceder a la FSA a través de su línea de asistencia al consumidor [y] su sitio Internet es otra fuente importante de asistencia para los consumidores, ya que les ofrece una amplia información sobre productos financieros, reglamentación y derechos que les amparan. Debido a la importancia de las cuestiones que rodean a Equitable Life y el gran número de asegurados afectados, este sitio Internet reúne información de interés para los asegurados de Equitable Life (Sr. STRACHAN, H4). Por otra parte, también señaló: «Hemos emprendido algunas acciones en beneficio de los asegurados de Equitable desde que la compañía dejó de aceptar nuevas incorporaciones». En este sentido, se refirió en concreto al ejercicio de influencia de la FSA sobre ELAS cuando se elaboró el acuerdo de compromiso(véase la Sección IV.2.).

En resumen, las reclamaciones individuales a la FSA no ofrecieron ninguna vía de recurso a los asegurados perjudicados.

1. El informe Baird

El EMAG informó a la comisión que el enorme número de reclamaciones impulsó a la FSA a iniciar una investigación interna (WE 14229). La investigación se llevó a cabo bajo la supervisión de su director de auditoría interna, Ronnie Baird, para determinar si la FSA había cometido algún error durante el periodo de 23 meses que precedió al momento en que ELAS dejó de aceptar nuevas incorporaciones. El Sr. BRAITHWAITE señaló en H11 que se excluyóla posibilidad de investigar el periodo en el que se habían cometido las primeras negligencias de 1990 a 1998. La investigación tampoco abordó la cuestión de las posibles vías de recurso para los asegurados perjudicados.

2. El informe Penrose


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230 Página 29.231 Página 744.232 Página 744.233 Prólogo.234 Página 285.235 Página 745.236 Por ejemplo, el informe Corley (WE 50) o el primer informe del Mediador Parlamentario («The prudential regulation of Equitable Life»; 4º informe-periodo de sesiones 2002-2003).

Según el EMAG, los asegurados también se quejaron al Ministerio de Hacienda del Reino Unido (WE 14230). En agosto de 2001, el Ministerio inició una investigación bajo la supervisión del magistrado Lord Penrose, a quien se encargó que examinase las circunstancias que desencadenaron la crisis de Equitable Life y determinase las lecciones que se podían extraer para la gestión, administración y reglamentación del sector de los seguros de vida. No obstante, su investigación (y, por consiguiente, el informe publicado el 8 de marzo de 2004) no abordó dos cuestiones, a saber, quiénes son los responsables de los problemas con los que se enfrentó la compañía y quién merece una indemnización como consecuencia de la crisis (WE 16231). Sobre esta última cuestión, Lord Penrose observó que había «invitado a los asegurados a colaborar [con él] y formular sus reclamaciones para […] ayudarle a formarse una opinión de la posible responsabilidad de la compañía […]» y que la información recibida «dejaba claro que se trataba de reclamaciones muy significativas» (WE 16232). No obstante, Lord Penrose subrayó que «no podía pronunciarse sobre las reclamaciones de los asegurados» y declaró que «las esperanzas expresadas por muchas personas de que el informe ofrecería alguna opinión sobre la validez y el valor de las reclamaciones iban a ser inevitablemente defraudadas» (WE 16233). No obstante, Lord Penrose se apresuró a señalar que la dimensión humana de las repercusiones de la crisis de Equitable no debería subestimarse y que «[…] el daño no sólo había afectado a los recursos financieros de los asegurados, sino también a su autoestima y su confianza en su capacidad de gestionar sus asuntos» (WE 16234). Así, concluye, «con pocas excepciones, los que han sufrido las consecuencias de la crisis han sido las víctimas inocentes de esta situación» (WE 16)235.

En conclusión, ni los informes Baird y Penrose, ni ninguna de las demás investigaciones oficiales236 abrieron ninguna vía de recurso a los asegurados. Haciéndose eco de la frustración de los asegurados, el EMAG se queja en WE 44 de que «se han publicado numerosos informes pero ninguno con el mandato expreso de investigar sobre la responsabilidad de los hechos o autorizar las indemnizaciones correspondientes».

IV. Acciones emprendidas por ELAS en relación con los asegurados perjudicados

La presente sección examina las acciones emprendidas por Equitable Life en respuesta a la crisis y si tales acciones han servido para compensar a los asegurados.

1. Litigios

En primer lugar, Equitable consideró la posibilidad de emprender acciones judiciales a través de los órganos jurisdiccionales británicos o europeos contra las autoridades reguladoras del Reino Unido. «Nos asesoramos sobre la posibilidad de que la compañía acudiese a los tribunales europeos, […] pero la respuesta recibida dejó claro que no cabía tal posibilidad».


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[...] También resultó evidente que no contábamos con unas perspectivas realistas de emprender acciones judiciales con éxito contra las autoridades reguladoras del Reino Unido» [Sr. THOMSON (H2)]. La sociedad ELAS facilitó en WE 71 el consejo técnico que había recibido de sus asesores juridicos. El documento considera las posibles reclamaciones que podían presentar la compañía o sus asegurados contra las autoridades reguladoras prudenciales y contra las autoridades reguladoras encargadas de las normas de conducta profesional. El despacho de abogados encargado del asesoramiento indicó que «no consideraba que las acciones judiciales emprendidas por la compañía contra las autoridades reguladoras pudiesen dar ningún fruto» y, por consiguiente, aconsejó a la compañía «no embarcarse en tales acciones». En lo que se refiere a la asunción de las reclamaciones de los asegurados por parte de la compañía, «se señaló […] la dificultad de justificar el motivo por el que la compañía podía o debía hacerse cargo de la indemnización de las reclamaciones» y se concluyó que «resulta difícil considerar cómo se podría explicar tal determinación» (WE 71).

Sin embargo, «a raíz del examen del asesoramiento jurídico, actuarial y en materia de auditoría recibido y con el apoyo de los asegurados y grupos de acción», la compañía decidiódenunciar a sus antiguos directivos y auditores por supuestos incumplimientos del deber, «lo que culminó en el inicio de un proceso judicial [en 2005]» (Sr. THOMSON, H2). La comisión recibió una serie de documentos del caso ELAS contra Ernst & Young (WE-CONF 14). De conformidad con los autos, se denunciaron dos tipos de vulneraciones. En primer lugar, se denuncia que en los años 1997, 1998 y 1999 las cuentas oficiales deberían haber incluido provisiones técnicas muy sustanciales en relación con las GAO. En segundo lugar, en relación con los años 1998 y 1999 también se denunció que las cuentas deberían haber señalado las responsabilidades e incertidumbres derivadas del litigio Hyman. La sociedadELAS afirmó haber sufrido pérdidas por no haber colocado sus pólizas y activos (tanto en septiembre de 1998 o en 2000), por la imposibilidad de hacerlo y por declarar bonificacionesque posteriormente no se habrían declarado. El Sr. THOMSON (H2) señaló que las pérdidas sufridas en estos procedimientos eran pérdidas de la compañía, es decir, se redujo el valor de la compañía como entidad y no del de las pólizas de sus asegurados.

Al final la compañía tuvo que desistir, porque no fue capaz de establecer un vínculo causal entre los incumplimientos denunciados y las pérdidas en las que había incurrido. «Muy a nuestro pesar fuimos incapaces de demostrar que las pérdidas sufridas habían sido causadas por [los] demandados» (Sr. THOMSON, H2). En H8 el Sr. THOMSON consideró que era «una pena que no se pudiese responsabilizar a nadie de lo que había pasado», ya que le resultaba «difícil de creer que se trataba de algo totalmente accidental» (H8).

El Sr. CHASE GREY, sin embargo, considera que las acciones judiciales fueron emprendidas por ELAS contra sus antiguos directivos y auditores «[…] no con la intención real de compensar los daños ocasionados, sino para desviar la atención de los asegurados y la prensa y, muy probablemente, para perder aún más el tiempo en el proceso de investigación y en el proceso de inicio del procedimiento de indemnización a los asegurados de conformidad con la Ley de prescripción británica» (WE 40237). «El Presidente de ELAS […], abogado de profesión, y el Primer Ejecutivo […] explicaron (en mi opinión de forma totalmente hipócrita) la necesidad de interrumpir tales acciones aduciendo para ello que ELAS había


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238 Página 5.239 Páginas 27 y 28.

llegado a la conclusión, en el transcurso de los procedimientos, der que no iba a ser capaz de demostrar las pérdidas, algo que un abogado competente habría comprobado antes del comienzo del procedimiento» (WE 40238).

En una carta de 2 de diciembre de 2005 dirigida a los asegurados (anexa a WE 35), ELAS ofrece las siguientes explicaciones en relación con el litigio con sus antiguos directivos: «El Consejo de Administración dio curso a las reclamaciones sobre la base de una atenta consideración del asesoramiento jurídico recibido. A la luz de tal asesoramiento, el Consejo creyó que no haber dado curso a las reclamaciones en nombre de los asegurados hubiese constituido un caso de negligencia en relación con nuestras obligaciones y responsabilidades mientras tuviese sentido hacerlo desde el punto de vista económico. Continuamos examinando las reclamaciones con los asesores jurídicos para asegurarnos de que nos ajustábamos a los acontecimientos en relación con la solidez y las posibilidades de las mismas. Sobre la base de los consejos taxativos recibidos de nuestros asesores jurídicos llegamos a la conclusión de que debíamos resolver el litigio con los antiguos directivos con los menores costes adicionales posibles. [...] Evidentemente, los resultados obtenidos no correspondieron al duro trabajo realizado durante los últimos cuatro años y lamentamos profundamente haber sido incapaces de lograr ninguna vía de recurso para nuestros asegurados a través de los tribunales. Lord Penrose llegó a unas conclusiones claras y evidentes en relación con la crisis de la compañía. No obstante, debemos aceptar la dificultad de demostrar ante los tribunales que el papel de los antiguos directivos constituye una responsabilidad a la que se atribuye una culpabilidad y una serie de vías de recurso».

2. El acuerdo de compromiso (AC)

El acuerdo de compromiso se aborda de forma exhaustiva en la Parte IV del presente informe. No obstante, dada su importancia para la situación de los asegurados perjudicados, a continuación se revisan ciertos aspectos del mismo con especial hincapié en las preocupaciones expresadas por los asegurados.

La sección 425 de la Ley de sociedades del Reino Unido de 1985 permite a una sociedad poner en marcha un acuerdo de compromiso con sus miembros o sus acreedores de cualquier categoría, con la autorización de las partes interesadas y los órganos jurisdiccionales. El régimen se convierte en vinculante si es aprobado por una mayoría que represente tres cuartos del importe de los acreedores o de una categoría de acreedores, o de los miembros o de una categoría de los miembros y por el órgano jurisdiccional competente (véase ES 3239). ELAS concibió la puesta en marcha de este régimen con la intención de estabilizar el fondo con participación en los beneficios mediante la reducción del riesgo de las pólizas con GAR al tiempo que eliminaba el riesgo de que se emprendiesen acciones judiciales contra ella por ventas lesivas por no haber informado supuestamente de los riesgos de las pólizas con rentas garantizadas a posibles asegurados titulares de pólizas sin rentas garantizadas. En la práctica, se proponía que los titulares de pólizas con GAR obtuviesen un aumento de un 17,5 % del valor de sus pólizas a cambio de renunciar a su derecho a la renta garantizada. Por otra parte,


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240 Se ofreció a los asegurados un aumento de un 2,5 % en la renta bruta total (véase WE 23, página 19).241 Página 30.242 Página 29.243 Los asegurados con pólizas con GAR y con pólizas sin renta garantizada se encontraban en diferentes categorías a efectos de la votación.244 Los argumentos que sustentan esta decisión se recogen en ES 3, páginas 32 y 33.245 Página 2.246 Véase WE 29, página 19.247 Adición a la petición 29/2005 de 9 de noviembre de 2005, relativa a la FSA y el FOS (Mediador Financiero, según sus siglas en inglés); página 2.248 Una segunda aportación a la investigación dirigida por Lord Penrose sobre las lecciones que se pueden extraer de la crisis de Equitable Life – un estudio de casos sobre el fallo regulador sistemático del Gobierno y su

se ofreció a los asegurados con pólizas sin GAR un aumento del 2,5 % del valor de las pólizas240 a cambio de su renuncia a presentar reclamaciones, bien mediante acciones judiciales bien a través del Mediador Financiero.

De conformidad con ES 3241, el régimen fue el resultado de un amplio proceso de consultas en el que participaron los asegurados y las autoridades reguladoras y se inició acompañado de una enorme publicidad. El EMAG calificó este proceso de «amplio procedimiento de consultas con fines únicamente cosméticos y de fachada» (WE 75). En ES 3, también se subraya que existía una cierta premura de tiempo porque el pago de 250 millones de libras esterlinas por parte de Halifax estaba condicionado al hecho de que el compromiso se hiciese efectivo el 1 de marzo de 2002. Por consiguiente, «el tiempo disponible para la elaboración y aprobación del régimen era mucho más breve de lo que un régimen tan complejo hubiese requerido normalmente» (ES 3242).

El régimen al final obtuvo la aprobación de la inmensa mayoría de las categorías243 de asegurados de Equitable. Cabe destacar que el magistrado Lloyd rechazó la sugerencia de que los asegurados no británicos se tratasen como una categoría separada a efectos de la votación del acuerdo de compromiso244. Tampoco se trató a los asegurados con participación en los beneficios como una categoría separada. El acuerdo de compromiso entró en vigor el 8 de febrero de 2002 tras la aprobación del Tribunal Superior (High Court). La compañía considera que en la fecha de entrada en vigor del acuerdo de compromiso «aún había cerca de un millón de personas con algún interés en el fondo con participación en los beneficios», aunque un número elevado de asegurados había abandonado la compañía durante 2001 (WE 47245).

El Consejo de Administración de Equitable afirmó en aquel momento que el régimen suponía «una indemnización justa a los asegurados con pólizas con GAR sobre la base de “estimaciones realistas” del valor de los derechos jurídicos a los que habían renunciado […], reparte las indemnizaciones entre los diversos asegurados con pólizas con GAR de conformidad con sus derechos; reduce las indemnizaciones por el valor de la renuncia a cualquier posible reclamación de indemnización por parte de los asegurados con pólizas sin GAR y la indemnización adquiere la forma de un aumento proporcional de los valores de las pólizas de los asegurados con pólizas con GAR tanto en su versión garantizada como en la no garantizada» (WE 29246). Por el contrario, los representantes de los asegurados reclamaron que el régimen era «injusto»247 y que «desacreditaba deliberadamente el asesoramiento jurídico [que indicaba] que los asegurados sin [pólizas con renta asegurada] podían ganar fácilmente cualquier litigio por venta lesiva»248. En concreto, el EMAG expone en WE-CONF


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organismo delegado, la Autoridad de servicios financieros (Inquiry conducted by Lord Penrose into the lessons that can be learned from the Equitable Life debacle - a case study in serial regulatory failure by the government and its agent, the Financial Services Authority); EMAG, 27 de marzo de 2003, página 50.249 Página 3.250 Página 275.251 Página 19.252 Páginas 1 y 2.253 Página 6.

16 que el primer recorte general de los valores de las pólizas del 16 % practicado en julio de 2001, que, en su opinión, no era únicamente el resultado de la pérdida del asunto de las pólizas con GAR y una caída de los mercados de valores, sino también (y en gran medida) consecuencia de una década de sobreparticipación por parte de ELAS, recayó de forma injusta sobre los asegurados con pólizas sin GAR, que no se habían beneficiado previamente de la sobreparticipación, como fue el caso de los asegurados que se incorporaron antes de 1990 (en su mayoría con pólizas con GAR). Tal como se señala en II.3., el Sr. THOMSON (H8) adoptóun punto de vista diferente: «La razón de la aplicación de reducciones a tanto alzado fue lograr una situación más justa para todos los asegurados. Esta decisión fue tomada por el Consejo de Administración tras examinar una serie de opciones con el actuario designado». El Sr. BOSWOOD (en WE 76249) apoya el punto de vista del EMAG sobre el hecho de que el recorte a tanto alzado no tuvo en cuenta la sobreparticipación de la que se beneficiaron los asegurados más antiguos. El EMAG considera que el acuerdo de compromiso había ofrecido a ELAS la oportunidad de corregir la situación. Sin embargo, el régimen propuso aumentos del 17,5 % en las pólizas con GAR y aumentos de únicamente el 2,5 % a las pólizas sin GAR. En su informe, Lord PENROSE no se pronuncia sobre el carácter justo o injusto del acuerdo de compromiso (WE 16250).

Por otra parte, los asegurados indicaron a la comisión que los aumentos de los valores de las pólizas no estaban garantizados: «en cuestión de semanas, el aumento del 2,5 % se convirtiópor ensalmo en una reducción del 4 %» (Sr. WEIR, H2), de modo que los asegurados «perdieron sus derechos de recurso a cambio de un aumento que se convirtió en un cheque devuelto» BELLORD, H2). En efecto, tras el aumento del valor de las pólizas el 1 de marzo de 2002, la compañía anunció otro recorte del 4 % el 15 de abril de 2002, que eliminaba con creces el aumento del 2,5 % concedido a los asegurados con pólizas sin GAR hacía apenas seis semanas. Los asegurados con participación en los beneficios se vieron en una situación similar, puesto que la compañía redujo el rendimiento global en un 4 % tras la aprobación del régimen. Por consiguiente, algunos asegurados dijeron albergar dudas en cuanto a la validez jurídica del acuerdo de compromiso (véase, por ejemplo, el testimonio del Sr. WEIR, H2 y del Sr. SCAWEN, WE 23251).

El Sr. THOMSON afirmó en respuesta a lo anterior que la compañía había fijado todos los detalles del acuerdo de compromiso en los documentos de acompañamiento: «Los aumentos se recogen de forma inequívoca en los documentos del régimen e incluían las pólizas garantizadas y las no garantizadas. Las fluctuaciones de mercado consiguientes impusieron la reducción de las pólizas sin GAR. Este riesgo se indicaba claramente en los documentos […]» (WE-CONF 5252). Sin embargo, el profesor BLAKE indica en WE 29253 que la información ofrecida por el Consejo de Administración a los asegurados en relación con la propuesta de acuerdo de compromiso no era adecuada. Entre otras cosas, criticaba que «la mayoría de la información relativa al estado del fondo no estaba actualizada, no había


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prácticamente ninguna información sobre lo que le iba a ocurrir al fondo después [de que el compromiso entrase en vigor y] no se recogía claramente con qué […] iban a encontrarse los asegurados si votaban a favor del [régimen]» (WE 29254). El Sr. SCAWEN también denuncia que no se hizo pública toda la información disponible sobre el estado financiero de la compañía. De otro modo, los asegurados con participación en los beneficios «seguramente no habrían aceptado la oferta» (WE 23255). El EMAG criticó el hecho de que «la documentación del acuerdo de compromiso no abordase la sobreparticipación, los beneficios obtenidos de la misma por los asegurados con pólizas con GAR, la injusta naturaleza del recorte del 16 % del valor de las pólizas de los asegurados sin GAR [y] la posibilidad de un ajuste compensatorio a favor de los asegurados con pólizas sin GAR» (WE-CONF 16).

Por otra parte, el EMAG comenta de forma detallada el segundo recorte del valor de las pólizas del 15 de abril de 2002, que anuló con creces el aumento concedido a los asegurados con pólizas sin GAR. Tal como se ha señalado anteriormente, ELAS adujo que ello había sido necesario a causa de las «fluctuaciones del mercado». El EMAG responde que la caída de los mercados se situó en un 6 % (equivalente a una caída de un 3 % de los activos de Equitable Life) entre julio de 2001 (cuando se introdujo el recorte del 16 %) y abril de 2002 (cuando se efectuó el segundo recorte). No obstante, «la caída se produjo antes de la publicación del acuerdo de compromiso en diciembre de de 2001 [y] no se registró otra caída significativa de los mercados antes del recorte del valor de las pólizas de abril de 2002» (WE-CONF 16). El EMAG sostiene que, al no explicar a los asegurados con pólizas sin GAR que si no se producía un repunte inmediato de los mercados bursátiles era necesario efectuar otro recorte, ELAS podría haber inducido a error deliberadamente a los asegurados. Por el contrario, el Sr. THOMSON insistió en H8 que «los mercados siguieron cayendo tras la entrada en vigor del acuerdo de compromiso en febrero de 2002 y que el Consejo de Administración no podía dejar de reflejar tales cambios en el mercado de valores en los beneficios no garantizados». El Sr. BOSWOOD (WE 76256) se manifiesta de acuerdo con la valoración del EMAG e indica que «se trata de algo que debería haberse mencionado a aquéllos a quienes se pedía la aprobación del régimen, incluido el órgano jurisdiccional pertinente». Por consiguiente, cree que es posible que «los responsables ocultaron deliberadamente información que consideraban determinante en relación con el régimen». En vista de lo anterior, el EMAG pidió a la FSA que investigase este asunto. Esta última, sin embargo, se negó a ello haciendo referencia a sus facultades discrecionales (WE-CONF 16).

El Sr. THOMSON respondió a las acusaciones de que la documentación relativa al acuerdo de compromiso había sido inadecuada subrayando que tal régimen había sido aprobado por el Tribunal Superior. A tal efecto, citó las palabras del magistrado como sigue (H8): «No me cabe ninguna duda de que se trata de un régimen que podría aprobar razonablemente un miembro inteligente y honrado de la categoría interesada que actuase en defensa de sus intereses. También me complace afirmar que no existe el más mínimo motivo para suponer, ni sobre la base de una información o procedimiento incorrectos, ni en relación con cualquier otro punto sustantivo del que se me haya informado, que no constituye un régimen adecuado que, al haber sido aprobado por las mayorías necesarias de las diversas categorías, debería recibir la aprobación del Tribunal».


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257 Adición a la petición 29/2005 de 9 de noviembre de 2005, relativa a la FSA y el FOS (Mediador Financiero, según sus siglas en inglés); página 2.258 Una segunda aportación a la investigación dirigida por Lord Penrose sobre las lecciones que se pueden extraer de la crisis de Equitable Life – un estudio de casos sobre el fallo regulador sistemático del Gobierno y su organismo delegado, la Autoridad de servicios financieros (Inquiry conducted by Lord Penrose into the lessons that can be learned from the Equitable Life debacle - a case study in serial regulatory failure by the government and its agent, the Financial Services Authority); EMAG, 27 de marzo de 2003, página 50.259 Resumen del informe del actuario independiente; página 125.

Los asegurados criticaron en general el hecho de que la FSA les recomendase aceptar el compromiso e incluso abogase por su aprobación257: «La FSA intervino para forzar a la mayoría de los miembros de Equitable a firmar un compromiso inadecuado, para lo que se insinuó que, si no se aprobaba el compromiso, Equitable sufriría una crisis y se sugirió que la aceptación del régimen devolvería la estabilidad al fondo, algo que no sucedió. [...] Aquéllos que no se sumaron al compromiso apoyado por la FSA y retiraron sus fondos probablemente hicieron mejor que los que se quedaron. A la luz de su apoyo inequívoco del compromiso, esto debería resultar embarazoso para la FSA, que se supone debe proteger las expectativas razonables de los asegurados258».

En su declaración ante la comisión, el Sr. STRACHAN (H4) habló sobre la participación de la FSA en el compromiso: «El acuerdo de compromiso se elaboró como parte de un proceso judicial independiente de conformidad con la Ley de sociedades. En tal proceso, la FSA no desempeñaba una función oficial formal». En WE 37, la FSA señala que «sin embargo, alentó a Equitable a ir más allá de lo que recoge la Ley de sociedades para garantizar la protección de los intereses de los asegurados en la medida de lo posible, especialmente a través de la designación de un actuario independiente que ofrezca su opinión sobre el carácter justo o injusto de las propuestas». Por otra parte, la FSA «revisó y evaluó las propuestas del acuerdo de compromiso que se ofrecían a los asegurados con participación en los beneficios de Equitable para garantizar que se habían tomado en consideración los intereses de todos los asegurados» (WE-CONF 8). Para hacer esto, la FSA tuvo en cuenta lo siguiente: «En primer lugar, que un acuerdo de compromiso adecuado ofrecería, en principio, las mejores perspectivas de estabilidad para Equitable Life y sus asegurados. En segundo lugar, en relación con el carácter imparcial del régimen, se efectuó una evaluación para determinar si se ofrecían unas condiciones justas a cambio de la renuncia a los derechos y las reclamaciones de cada grupo afectado. En tercer lugar, se determinó la difusión de una información clara y completa a los asegurados y, en cuarto lugar, se tomó en consideración la evaluación de la propuesta del actuario independiente» (Sr. STRACHAN, H4). El actuario independiente declaró en su informe que «desde el punto de vista actuarial, las condiciones del régimen se han establecido de forma justa y razonable» (WE-CONF 9259). No obstante, los asegurados alegaron que el actuario no abordó una serie de cuestiones importantes, que habrían sido relevantes para su comprensión de la propuesta (véase WE-CONF 16) y, por otra parte, cuestionaron su supuesta independencia de ELAS (véase WE 75).

En su valoración del acuerdo de compromiso (WE 67), la FSA concluye lo que sigue: «La FSA considera que, en relación con los correspondientes grupos de asegurados con pólizas con GAR y sin GAR, el aumento del valor de las pólizas constituye una oferta justa a cambio de los derechos de los titulares de pólizas con GAR y la renuncia a presentar posibles


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reclamaciones por venta lesiva. Aunque existen diferentes casos en el seno de cada uno de los grupos correspondientes, creemos que no hay categorías de asegurados dentro de tales grupos que obtendrán unos beneficios desproporcionadamente mayores o menores». Asimismo, la FSA subiere que «el acuerdo de compromiso se ha elaborado en interés de los asegurados y constituye una vía adecuada para eliminar las incertidumbres que afectaban negativamente a la sociedad; por consiguiente, no vemos razón alguna para elevar una protesta ante el tribunal, responsable último de la decisión» (WE-CONF 8).

ES 3260 no recoge ningún comentario sobre la imparcialidad del acuerdo de compromiso, sino que más bien señala las ventajas que conlleva: «En primer lugar, ofreció seguridad a las partes interesadas y protegió a los asegurados (y a Equitable) de unos litigios largos y costosos. En segundo lugar, contó con la aprobación de las autoridades reguladoras (FSA), de la mayoría de los miembros y del órgano jurisdiccional. En tercer lugar, permitió llegar a un acuerdo con Halifax en los mejores términos posibles. En cuarto lugar, parece preferible a otras alternativas, como el cese de Equitable». Los autores de ES 3 consideran que «en general, parece más probable que los asegurados perjudicados puedan lograr algún resarcimiento a través de un sistema colectivo, como el acuerdo de compromiso, que mediante el recurso a la vía judicial a título individual», aunque no ofrecen una explicación más detallada.

En resumen, las pruebas indican que el objetivo principal del acuerdo de compromiso, que entró en vigor el 8 de febrero de 2002 tras haber sido aprobado por la necesaria mayoría de asegurados y por el Tribunal Superior, era eliminar la inseguridad jurídica y la responsabilidad de Equitable Life y, por consiguiente, estabilizar el fondo. Sin embargo, el régimen no sirviópara indemnizar a los asegurados por las pérdidas sufridas en 2001 debido a la reducción del valor de las pólizas, fruto de una serie de circunstancias específicas en Equitable, incluida la sobreparticipación practicada por la compañía durante los años noventa. En concreto, el alza del valor de las pólizas acordado a los asegurados sin GAR, que renunciaron como contrapartida a su derecho a reclamar, se anuló con creces por las posteriores reducciones. A partir de las pruebas recabadas, la comisión se inclina a creer que, en el momento en que propuso el acuerdo de compromiso, la compañía pudo ser consciente de que en circunstancias normales el alza del valor de las pólizas era insostenible, pero no comunicó este hecho ni a los asegurados ni al órgano jurisdiccional. Muchos asegurados declaran que, con la sabiduría que da la experiencia, no habrían votado a favor del régimen. La comisión llega a la conclusión de que el resultado último del acuerdo de compromiso fue retirar a todos los demás asegurados el derecho a demandar a la compañía, sin evitar por ello el aumento de las pérdidas.

3. Reclamaciones dirigidas a ELAS y revisión de las pólizas

El Sr. THOMSON informó a la comisión que ELAS disponía de un proceso interno de tramitación de reclamaciones, tal como establece la FSA. Así pues, desde 2001, la compañía ha tramitado más de 40 000 reclamaciones en relación con un amplio espectro de cuestiones. Estas reclamaciones, relativas a «cuestiones en relación con la situación concreta de la compañía, […] se han tratado en su mayoría a través de la revisión de las pólizas» (WE


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47261). Según el Sr. THOMSON (WE 47262), la revisión de las pólizas (régimen de rectificación, régimen sobre el abandono de las pólizas sin GAR y revisión de los fondos de pensiones) se aplicó en más de 100 000 casos, muchos de los cuales se abordaron y resolvieron sin que los asegurados presentasen una reclamación previamente.

En primer lugar, el régimen de rectificación (75 000 casos) compensó a los asegurados con GAR cuyas pólizas habían vencido antes de que la resolución de la Cámara de los Lores obligase a la compañía a cumplir los compromisos contraídos con los asegurados con pólizas con GAR y les concedió los beneficios que habrían recibido si tal resolución se hubiese hecho pública en ese momento.

En segundo lugar, la revisión de las pensiones gestionadas afectó a 20 000 casos en que los asegurados tenían derecho a recibir una renta de una póliza de pensión sin tener que convertir en ese momento la totalidad de la póliza en una renta vitalicia. El periodista financiero, Sr. BAIN, sin embargo, afirmó en H8 que «a la mayoría de […] los asegurados se les dijo con ocasión de la revisión de las pensiones gestionadas que no obtendrían ninguna compensación y a una minoría de ellos se les ofreció una exigua indemnización». Así, por ejemplo, a uno de los afectados ELAS le ofreció 522 libras esterlinas a título de indemnización por la revisión efectuada. Según el Sr. BAIN (H8), sólo cuando esta persona amenazó a ELAS con emprender acciones judiciales, ésta «[acordó] pagarle 81 907 libras esterlinas».

En tercer lugar, el régimen para los asegurados con pólizas sin GAR que decidían retirar sus fondos se encargó de 15 000 de estos asegurados, que habían retirado sus pólizas antes de la entrada en vigor del acuerdo de compromiso. Según el Sr. THOMSON (H2), se les ofrecióuna indemnización de un máximo del 5 % del nivel de pérdidas. La FSA indicó que «supervisó[este] proceso de concesión de las indemnizaciones otorgadas a los asegurados que abandonaban Equitable demasiado pronto como para beneficiarse del acuerdo de compromiso» (Sr. STRACHAN, H4). Los representantes de los asegurados subrayaron que las ofertas realizadas por la compañía o resultado de las revisiones de las pólizas resultaban irrisorias, ya que sólo suponían una pequeña parte de las pérdidas efectivamente sufridas. No obstante, según el Sr. THOMSON (H2), la gran mayoría de los afectados aceptaron las ofertas de la compañía. Así, la compañía remitió a unos 1 000 asegurados que no aceptaron las ofertas realizadas al Mediador Financiero (véase más adelante).

El Sr. THOMSON (H2) señaló en general que, en su calidad de mutua de seguros, Equitable debía llegar a un equilibrio entre los intereses de los demandantes y los intereses de los demás asegurados, que debían asumir el coste de las reclamaciones de los primeros. «Las indemnizaciones pagadas por la compañía sólo pueden proceder de sus asegurados, de forma que estamos obligados a rechazar las que no sean adecuadas. [...] Por consiguiente, la compañía debe distinguir las reclamaciones justas de las oportunistas […]» (Sr. THOMSON, H2). De igual modo, en H8, afirma que «el pago de indemnizaciones injustas a los que gritan más fuerte se produciría a expensas de los que se quedan […], de forma que siempre debemos actuar de la forma más imparcial posible».


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263 Véase, por ejemplo, WE 7, WE 8, WE 9, WE 25, WE 31, WE 33, WE 34, WE 40 y WE 42.264 Página 2.265 Página 7.266 Página 2.267 Véase, por ejemplo, el escrito presentado por el Sr. Chase Grey (WE 9), páginas 3 y 4.268 http://www.sfo.gov.uk/269 Páginas 3 y 4.270 El informe en cuestión ha sido registrado por la comisión como WE 7: Equitable Life: Penrose and beyond - anatomy of a fraud. Elaborado por el Dr. Michael Nassim; 30 de diciembre de 2004.271 Página 4.

V. Las denuncias de fraude y la Serious Fraud Office británica

Entre las pruebas documentales recibidas por la comisión263 se denuncia que la actuación de la compañía ha sido fraudulenta. La Asociación de Inversores declara en WE 31264 que no puede demostrar la existencia de fraude pero que las pruebas existentes resultarían convincentes a tal efecto. El presente documento de trabajo no investiga a fondo estas denuncias. No obstante, si se demostrase la veracidad de las mismas, los asegurados podrían presentar demandas civiles con unos argumentos sólidos para obtener la necesaria reparación. WE 31265 indica que la cuestión de si Equitable Life, como compañía aseguradora, cometió algún delito al engañar a sus asegurados sería pertinente, puesto que en ese caso los asegurados todavía podrían en teoría presentar demandas civiles, aunque el plazo para emprender acciones de otro tipo hubiera vencido (véase más adelante). ELAS afirma en este sentido: «Hemos estudiado las denuncias de fraude de forma detallada, [pero] no hemos hallado pruebas que puedan demostrar de forma irrefutable el supuesto fraude cometido por la compañía» (WE-CONF266).

Algunos asegurados presentaron sus denuncias a la Serious Fraud Office (SFO) británica (departamento encargado de las denuncias de fraudes graves o complejos)267. Según el Sr. LAKE, el Ministerio de Hacienda británico llegó a pedir a la SFO que estudiase el asunto. La SFO explica en su sitio Internet268 que es un departamento independiente del Gobierno británico que investiga y procesa las denuncias de fraudes graves o complejos. Asimismo, es parte del sistema de justicia penal del Reino Unido. La Oficina tiene un Director que es nombrado por el Fiscal General del Estado, ante el que es responsable. El criterio sobre el que se basa para decidir acerca de la aceptación de una investigación es la existencia de motivos fundados para creer que se trata de un fraude grave y complejo. Otros factores incluyen la cuantía del supuesto fraude, la existencia de una dimensión internacional significativa, la posibilidad de que el asunto sea de interés público y la necesidad del examen de expertos muy especializados, por ejemplo, especialistas en los mercados financieros.

El Sr. GREY afirma que la SFO le informó de que las denuncias presentadas se examinarían a la luz de las acciones civiles emprendidas por ELAS contra sus antiguos directivos y auditores. Según él, las acciones civiles de ELAS «casi con total seguridad se habían emprendido a modo de táctica deliberada de distracción [y] para ocultar la verdad subyacente a la crisis de ELAS» (WE 9269). Por otra parte, el Sr. GREY afirma haber sido informado por el Sr. WEIR que, a pesar de las repetidas solicitudes de este último, la SFO no acusó oficialmente recibo de un informe270, que, según el Sr. GREY, constituye el testimonio más completo del supuesto fraude cometido, que, al parecer, el Sr. WEIR había remitido a la SFO (WE 9271).


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272 Página 6.

Posteriormente, la SFO decidió no investigar. Según declaraciones a la prensa del Sr. MAXWELL (H4) que la SFO publicó en forma de comunicado el 19 de diciembre de 2005: «Tras un examen cuidadoso de las pruebas existentes, incluidos el informe Penrose y las que obran en poder de la compañía y a raíz de los resultados de las demandas presentadas por esta última contra sus antiguos auditores y algunos de los antiguos directivos, la SFO confirma que no existen motivos fundados para emprender una investigación de tipo penal de los asuntos de ELAS». WE-CONF 30 contiene un escrito dirigido por la SFO a un asegurado en el que motiva su decisión: «Esta decisión se ha basado en un examen exhaustivo del informe Penrose y en un amplio análisis dirigido a determinar si había pruebas suficientes para presentar una querella. A tal fin, tomamos en consideración los resultados de la demanda civil prsentada por Equitable Life contra sus antiguos auditores y directivos. Para esta evaluación la SFO examinó si las pruebas existentes contra cualquier persona física o jurídica son lo suficientemente sólidas para esperar de forma razonable que recayera una sentencia condenatoria. Los delitos deben demostrarse más allá de toda duda razonable. La revisión de la SFO llegó a la conclusión de que, sobre la base de las pruebas existentes, no se obtendría una resolución condenatoria».

El Sr. LAKE (H1) criticó que «extrañamente, la SFO empleó dos años en decidir que no existían motivos para investigar, a pesar de las tergiversaciones evidentes que contenían las comunicaciones anuales de Equitable a sus asegurados». Sin embargo, el Sr. BRAITWAITE (H1), subrayó que «[El EMAG] no indica que la SFO no considerase la posibilidad de la existencia de un fraude». En WE 31272 se afirma, no obstante, que la legislación penal británica en materia de fraudes financieros complejos se encuentra en un desafortunado estado de ineficacia: «La SFO logra difícilmente sentencias condenatorias y su historial de logros es muy escaso». La cuestión de si se produjo algún acto fraudulento se analiza en la Parte IV del presente informe.

VI. Reclamaciones contra ELAS por venta lesiva

Numerosos asegurados ofrecieron a la comisión declaraciones escritas y orales denunciando una supuesta venta lesiva, que se aborda de forma más detallada en la Parte IV del presente informe. Supuestamente, Equitable no informó (o indujo a error) a sus asegurados en relación con los riesgos asociados al hecho de que su inversión se colocaría en el mismo fondo que las pólizas con GAR. En concreto, los asegurados que habían adquirido sus pólizas a finales de los años noventa, cuando las obligaciones de las pólizas con GAR se convirtieron en un riesgo real (sobre todo a la luz del asunto Hyman pendiente de resolución) se quejaban de que no se les había informado adecuadamente y, por consiguiente, denuncian que ELAS efectuó unas suscripciones de pólizas engañosas. Los asegurados también presentaron otras acusaciones de suscripciones engañosas según las cuales los documentos de venta de ELAS afirmaban que los fondos «con participación en los beneficios» compensaban las fluctuaciones en los beneficios y los activos (lo que no era el caso) y también se vertieron acusaciones de que ELAS había llevado a cabo una política agresiva de «transformación» de pólizas vigentes en otras pólizas de inversión con alto rendimiento para la compañía, generando así nuevas actividades y


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273 Página 5.274 Capítulo 6.275 Página 1.

comisiones en una situación que requería reservas de capital todavía más reducidas.

Cabe señalar que algunas de las denuncias efectuadas por los asegurados fueron confirmadas por dos antiguos comerciales de ELAS [véanse los testimonios del Sr. LLOYD, (H5) y el Sr. POWER (WE-FILE 2)] que afirmaron que ellos mismos habían sido inducidos a error por la compañía. El Sr. LLOYD, por ejemplo, comercial en el Reino Unido, relató a la comisión lo siguiente: «Creo que todo el Consejo de Administración de Equitable Life nos dio de lado. En mi opinión, creo que tenía la obligación de informar a los asegurados y al personal de ventas de los riesgos asociados a la inversión de mayores sumas en el fondo vigente con participación en los beneficios y considero que tales riesgos debían de conocerse en 1998 y probablemente antes de esa fecha. [...] Después de todo este tiempo, creo que se me indujo a error acerca de los riesgos asociados al fondo con participación en los beneficios. [...] Evidentemente, no era consciente de ello en aquel momento, pero volviendo la vista atrás, creo que se debería haber hecho algo para impedir que otros asegurados, aparte de los ya existentes, invirtieran su dinero en un fondo que contaba con unas obligaciones que no se podían costear. A posteriori, es evidente que vendíamos el fondo con participación en los beneficios de modo que, sobre la base de lo que hoy sabemos, constituía un despilfarro tanto para las disposiciones de rentas como para las rentas con participación en los beneficios (H5).

En lo que respecta a los asegurados con participación en los beneficios, se denuncia también que no se explicó a los compradores en aquel momento que buena parte de su renta se iba a clasificar como «no garantizada». «Ni el contrato ni la documentación sobre los productos indicaban que la bonificación al vencimiento se podía suprimir totalmente a discreción únicamente de la compañía y que ello podría suponer después de algunos años hasta el 50 % de la renta vitalicia. Resulta inconcebible […] que cualquiera que hubiese entendido esto y desease una renta vitalicia […] hubiese podido comprar tal producto» (WE 23273).

El Sr. BAIN, periodista financiero, llama la atención de la comisión en H8 hacia lo que describe como una «cultura orquestada de venta lesiva» en relación con las pensiones gestionadas que la compañía introdujo en 1995. Se trataba de pólizas de pensión con disposiciones de renta que permitían al asegurado disponer de una renta de una póliza de pensión sin tener que convertir la totalidad de la póliza en una renta vitalicia. Esta cuestión se aborda de forma exhaustiva en la Parte IV del presente informe.

Algunos asegurados reclaman a la compañía por las pérdidas sufridas debido a la sobreparticipación practicada por la misma durante los años noventa, tal como Lord Penrose señaló en su informe (WE 16274). Lord Penrose consideraba que los problemas de la compañía no podían atribuirse directamente a los derivados del litigio Hyman y comprobó que el fondofue en gran medida deficitario durante los años noventa como resultado de los pagos excesivos de ELAS durante todo ese decenio. A raíz de la publicación del informe el 8 de marzo de 2004, parece que ELAS manifestó que disponía de pruebas sólidas para contrarrestar cualquier posible reclamación que los asegurados pudiesen presentar en su contra sobre la base de los hallazgos de Lord Penrose (véase WE-CONF 29275). Posteriormente, la FSA inició su propia


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276 Página 9.277 Página 8.278 Memorándum elaborado por el Servicio del Mediador Financiero para la Comisión de Investigación sobre la Crisis de Equitable Life Assurance Society, 31 de mayo de 2006.

investigación con el apoyo de expertos externos para evaluar «las posibles demandas contra Equitable Life derivadas del informe de Lord Penrose». La comisión tuvo acceso a la evaluación de la FSA, que concluye que «al parecer, no existe un riesgo significativo de que las reclamaciones puedan llegar a buen puerto sobre la base de la práctica de la sociedad en relación con el pago de bonificaciones» (WE-CONF 29276). No obstante, en tal documento no se incluye ningún tipo de motivación o explicación de la conclusión mencionada. En julio de 2004, la FSA publicó en su sitio Internet un documento informativo que contenía recomendaciones para los asegurados de ELAS acerca de diversas cuestiones (WE-FILE 29). En tal documento, la FSA confirmaba su opinión de que «unas reclamaciones presentadas en términos generales contra Equitable Life en relación con el pago de bonificaciones durante los años noventa no tienen muchas perspectivas de éxito» (WE-FILE 29277).

Los asegurados que creían poder presentar una reclamación contra ELAS tenían la posibilidad de recurrir al Servicio del Mediador Financiero (FOS) o emprender acciones judiciales contra ELAS ante los órganos jurisdiccionales, siempre que sus pólizas no estuviesen incluidas en el acuerdo de compromiso o que hubiesen aceptado una oferta de compensación de la compañía por la que renunciaban a recurrir a los tribunales.

1. Vía de recurso extrajudicial: el Servicio del Mediador Financiero (FOS)

a) Introducción

La comisión recibió un memorándum preparado por el FOS (WE 27278), que señala el papel del FOS en las reclamaciones contra ELAS y establece el ámbito de aplicación legal y reglamentario del Servicio, sus funciones, facultades y responsabilidades. Así, el FOS fue creado de conformidad con la Ley de mercados y servicios financieros (FSMA) británica de 2000. El Servicio reunió a los seis regímenes existentes anteriormente, incluida la PIA (Personal Investment Authority o Autoridad de inversiones personales) del Mediador, que anteriormente se había encargado de diversos sectores de los servicios financieros británicos. Otras disposiciones de la FSMA establecían las atribuciones del FOS y el procedimiento que debía seguir para la tramitación de las reclamaciones. Asimismo, el FOS se hallaba sujeto a las disposiciones transitorias recogidas tanto en la FSMA como en otros instrumentos legislativos en relación con las reclamaciones parcialmente tramitadas de conformidad con anteriores regímenes y las reclamaciones sobre actos y omisiones anteriores a la introducción del FOS.

En el caso de Equitable, el anterior régimen del Mediador era el de la PIA, puesto en práctica por la PIA Ombudsman Bureau Ltd. Este régimen obligaba al Mediador a respetar las disposiciones promulgadas, las normas jurídicas y las resoluciones de las autoridades judiciales. El FOS debía tomar una decisión sobre las reclamaciones inicialmente remitidas a la PIA de conformidad con los criterios de esta última y, por consiguiente, cumplir las disposiciones en vigor o la jurisprudencia de aplicación. Sin embargo, en relación con las nuevas reclamaciones, el FOS debe decidir sobre los que es justo y razonable en todas las circunstancias del caso,


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279 Página 35.280 http://www.financial-ombudsman.org.uk/about/index.html281 Página 37.282 «Normas sobre la resolución de conflictos» recogidas en el manual de la FSA.283 Página 38.284 Página 38.285 El Mediador podrá recomendar a una empresa el pago, no obligatorio, de una suma más elevada (WE 27, página 3).

tomando en consideración cualquier disposición en vigor o jurisprudencia de aplicación (véase ES 3279).

El FOS se describe como un organismo público independiente creado para resolver conflictos individuales entre los consumidores y las empresas de servicios financieros como medio informal y alternativo a los tribunales280. Los consumidores pueden presentar reclamaciones al FOS de forma gratuita. Los reclamantes son, en general, particulares, pequeñas empresas y organizaciones que presentan reclamaciones surgidas de una relación comercial. No es necesario que el reclamante resida o tenga su domicilio social en el Reino Unido. El FOS estáfacultado por la legislación para tratar reclamaciones contra sociedades autorizadas cuya actividad se encuentra reglamentada en la FSMA y está sometida a normas jurisdiccionales de obligado cumplimiento. Fundamentalmente, y con unas cuantas excepciones, la actividad de todas las empresas autorizadas entra dentro del ámbito de aplicación del FOS. Las atribuciones del FOS incluyen los actos u omisiones imputables a una sociedad autorizada que lleve a cabo una actividad reglamentada, incluida la designación de representantes.

Antes de recurrir al FOS, el consumidor habrá debido reclamar directamente por escrito a la empresa en cuestión. Si la respuesta de la empresa no le satisface, podrá presentar una reclamación al FOS. El Mediador no podrá examinar una reclamación si el reclamante deja transcurrir más de seis meses a partir de la fecha en la que la empresa envía su respuesta final o más de seis años después de los hechos reclamados o (si fuera posterior) más de tres años después del momento en que haya visto la necesidad (en términos razonables) de que tenía motivos para reclamar. El FOS puede examinar reclamaciones fuera de esos plazos de tiempo si, en su opinión, el incumplimiento de tales plazos fue resultado de circunstancias excepcionales o en caso de que la empresa no se oponga al examen de la reclamación (véase ES 3281). Las circunstancias en las que el Mediador puede rechazar investigar una reclamación se recogen en DISP 3.3.1282. El apartado 18 ofrece al FOS amplias facultades discrecionales en relación con el rechazo de la investigación de una reclamación, ya que podrá hacerlo «si considera que existen razones de peso para creer inadecuada la tramitación de la reclamación por el FOS» (véase ES 3283). Si, por ejemplo, un único reclamante plantea una cuestión con implicaciones más amplias, por ejemplo, cuando hay un gran número de consumidores afectados, la FSA podrá emprender acciones a gran escala (ES 3284).

Si el FOS considera que un reclamante presenta una reclamación válida, podrá ordenar a la empresa en cuestión que pague la correspondiente indemnización. Una decisión del FOS es firme y vinculante para la empresa y está sujeta a una indemnización máxima aplicable de 100 000 libras esterlinas más los intereses pertinentes285. Si el reclamante no está de acuerdo con la decisión del FOS, podrá emprender acciones judiciales dentro de los plazos que marca la ley. Si el reclamante acepta la decisión, ésta será vinculante para él.


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286 Páginas 12-17.287 Página 33.288 Páginas 4 y 5.289 Véase WE 90.

Un memorándum de acuerdo rige las relaciones entre el FOS y la FSA. En WE 83286 se aborda en detalle este documento. Entre otras cosas, el memorándum de acuerdo señala que «ambos organismos son independientes y tienen diferentes funciones», resume las responsabilidades de la FSA y del FOS y ofrece un marco de cooperación. También contiene disposiciones sobre el intercambio de información entre ambos. En concreto, el FOS tiene «la obligación de informar a la FSA de las cuestiones que pueden tener implicaciones de reglamentación». Por otra parte, establece que «si la FSA considera que existe alguna cuestión importante desde el punto de vista reglamentario que se presente en forma de controversia ante el Mediador, advertirá a este último al respecto y debatirá y propondrá acciones reguladoras». El memorándum también establece que «la FSA y el FOS decidirán sobre el mejor modo de informar a los consumidores y las empresas en caso de que las circunstancias de una o varias reclamaciones den lugar a acciones reguladoras por parte de la FSA y si es probable que seaborden los problemas y preocupaciones desde un punto de vista general […]». El memorándum también trata temas como el presupuesto del FOS, los instrumentos financieros y las fuentes de ingresos. Por último, el memorándum establece que «la FSA designará a los directivos del FOS, a quienes podrá destituir» y que «las condiciones relativas a la designación de los mismos deberán garantizar la independencia de sus funciones de la FSA». El FOS remitirá un informe completo a la FSA al menos una vez al año.

b) Tramitación de las reclamaciones de Equitable Life

Las pruebas indican que el número de asuntos remitidos al FOS son varios cientos de miles (véase WE 14287). El propio FOS recoge en su memorándum a la comisión que «ha recibido aproximadamente 2 700 reclamaciones en relación con las pólizas con GAR» y que «unas 1 200 no se han resuelto». Por otra parte, «cerca de 400 reclamaciones [en relación con las pensiones gestionadas] se encuentran actualmente pendientes de resolución en el FOS»(WE 27288). Las pruebas ofrecidas por el Sr. MERRICKS, con ocasión de la visita de la comisión a Londres el 16 de octubre de 2006 (WE 56), indican que el FOS ha tramitado «más de 6 000 reclamaciones sobre Equitable Life», «un número inferior al de reclamaciones tramitadas en relación con otras compañías de seguros de vida del Reino Unido». Alrededor de 2 700 de estas reclamaciones se refieren a pólizas con GAR. Asimismo, indica que se han «resuelto» 1 843 reclamaciones. En WE 90 el FOS aclara que las 1 843 reclamaciones «resueltas» se referían a pólizas con GAR. De las reclamaciones «resueltas», 917 obtuvieron satisfacción, 889 fueron rechazadas y 37 no se admitieron a trámite. En esa época había 930 reclamaciones pendientes de resolución. Un total de 50 estaban relacionadas con el informe Penrose y, por consiguiente, no se investigaron (véase más adelante). Las informaciones más recientes remitidas por el FOS289 indican que a 31 de marzo de 2007 se había dado por concluida la tramitación de 7 377 reclamaciones y 752 se encontraban todavía pendientes de resolución. En 2 087 casos se había concedido alguna indemnización.

A la luz del elevado número de reclamaciones recibidas, el FOS decidió agruparlas en función del tipo de asunto y se concentró inicialmente en la investigación de los casos más


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290 En ES 3 se analiza más detalladamente el modo en que se formaron los diferentes grupos (páginas 40 a 46).291 Página 43.292 Páginas 50 y 51.

significativos dentro de cada grupo. El FOS agrupó las reclamaciones por asunto significativo del siguiente modo290:

El «asunto N» guardaba relación con las recomendaciones de Equitable en 1990. El FOS •rechazó la reclamación alegando que, en aquel momento, el riesgo inherente a las pólizas con GAR era únicamente teórico.

El «asunto H» guardaba relación con las recomendaciones antes del 20 de marzo de 1998. •El FOS rechazó la reclamación alegando que, aunque la cuestión de la renta garantizada se había comentado en los círculos profesionales de aquella época, no había pruebas irrefutables que indicasen que Equitable conociese los riesgos.

En el «asunto E» el FOS se pronunció a favor de la reclamación, relativa a las •recomendaciones ofrecidas entre septiembre de 1998 y julio de 2000 (fecha de la resolución Hyman), ya que, en aquel momento, Equitable conocía los riesgos y debióinformar a sus asegurados.

Igualmente, en el «asunto G» el FOS se pronunció a favor de las reclamaciones relativas a •las recomendaciones ofrecidas entre el 20 de marzo y agosto de 1998.

El «asunto O» guardaba relación con las recomendaciones ofrecidas después de la •resolución Hyman. El FOS decidió que Equitable no tenía la obligación de advertir específicamente que la venta de la compañía podía fracasar y, por tanto, la presentación positiva de la posibilidad de una venta estaba justificada.

ES 3291 recoge el modo en que el FOS calculó la indemnización en los dos casos en los que se pronunció a favor de la reclamación: «El FOS determinó que la Sra. E debería recibir una indemnización que le devolviese a la situación en la que se encontraría si no hubiese invertido con Equitable Life. Sin embargo, como el mercado de valores había caído tras la contratación de su póliza, sería injusto compensar a la Sra. E por las pérdidas bursátiles que habrían afectado a todos los fondos con participación en los beneficios y que habría sufrido si hubiese invertido con otra compañía. Por consiguiente, se debía calcular la compensación comparando los beneficios obtenidos por la Sra. E por la inversión realizada en los fondos con participación en los beneficios con Equitable Life con la media de los beneficios obtenidos en fondos con participación en los beneficios similares. Por otra parte, las pérdidas de la Sra. E deberían incluir la disminución sufrida al retirar su inversión de Equitable y la compensación de los costes en los que incurrió en la contratación de una nueva póliza con otra compañía, puesto que no se habría producido ninguna reducción ni habría pagado coste alguno si no hubiese invertido con Equitable Life». El FOS parece haber tenido un amplio margen de maniobra en relación con el método de cálculo de las indemnizaciones, puesto que, tal como declaraba en una de sus resoluciones, «la legislación relativa a la valoración de las compensaciones por las pérdidas económicas resultantes de un asesoramiento negligente o tergiversado se encuentra en un estado de incertidumbre lamentable» (véase ES 3292).


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Por consiguiente, parece que el FOS ordenó el pago de indemnizaciones a una serie de demandantes que habían presentado reclamaciones en relación con las pólizas con GAR. Según el Sr. THOMSON (H2) y el Sr. WEIR (H2), los importes parecían ser mayores en algunos casos y menores en otros que las ofertas iniciales de la compañía, por ejemplo, de conformidad con el régimen ofrecido a los asegurados con pólizas sin GAR que decidían abandonar ELAS, mientras que a otros asegurados no se les ofreció ninguna indemnización. La comisión no ha podido obtener información relativa al número de reclamantes que aceptaron las ofertas realizadas de conformidad con las decisiones del FOS.

A raíz del informe Penrose, los asegurados pidieron indemnizaciones por la supuesta «sobreparticipación» recogida en tal informe. En su «decisión Penrose» el FOS determinó el 22 de marzo de 2005 rechazar las reclamaciones sin siquiera examinarlas. En su memorándum a la comisión WE 27293 el FOS ofrece la siguiente explicación: «En determinadas circunstancias, el Mediador puede rechazar una reclamación sin examinar el contenido de la misma. Esto se recoge de forma explícita en el Anexo 17, apartado 14, de la FSMA. Las circunstancias en las que se puede ejercer esta facultad discrecional se recogen en DISP 3.3.1R. El Mediador ejerció esta facultad en relación con determinadas reclamaciones acerca de una supuesta “sobreparticipación” de Equitable Life tras haber invitado a los asegurados y otras partes interesadas a remitirle sus observaciones y opiniones y después de haber examinado sus respuestas […]. Así, el Mediador llegó a la conclusión de que habían concurrido una serie de circunstancias excepcionales que constituían razones de peso para ejercer la facultad discrecional recogida en DISP 3.3.1R».

Según ES 3294, el FOS indicó que había llegado a esta conclusión fundamentalmente por los siguientes motivos: «En primer lugar, era probable que la PIA hubiese rechazado otras reclamaciones similares, ya que, según las normas en vigor en aquella época, no podía examinar reclamaciones que se refiriesen a normas actuariales, métodos de cálculo de valores de rescate y bonificaciones. En segundo lugar, el objeto de muchas de las reclamaciones entraba dentro del ámbito de actividades de los órganos jurisdiccionales y disciplinarios y de otras investigaciones. Aunque en aquel momento ningún procedimiento judicial pendiente se pronunciaba de forma concluyente, habría sido más adecuado que tales reclamaciones fuesen objeto de examen por parte de los órganos jurisdiccionales. En tercer lugar, si el FOS decidía investigar y fallaba a favor de los demandantes, era probable que su decisión condujese a un punto muerto, ya que si se pronunciaba a favor de los reclamantes y les concedía una indemnización, los fondos necesarios habrían de ser retirados del fondo con participación en los beneficios. En ese caso, se haría necesario un reajuste importante de los valores del fondo. La aplicación de tal decisión habría debido someterse a la supervisión de la FSA, quien tendría la responsabilidad de supervisar la solvencia de la compañía y de garantizar un trato justo a todos los asegurados afectados. Por consiguiente, la decisión del FOS habría suscitado una cuestión reguladora que se habría debido remitir a la FSA. Sin embargo, la FSA había llegado a la conclusión de que las pérdidas de los inversores no se debían al sistema regulador. Por último, al decidir no investigar las reclamaciones, el FOS tomó en consideración las más amplias repercusiones de una investigación que podría afectar hasta a un millón de personas, en contraste con el número relativamente pequeño de


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reclamantes».

En WE 56, el Sr. MERRICKS realiza la siguiente afirmación de carácter general en relación con la tramitación de las reclamaciones concernientes a Equitable Life: «Cabe destacar que nuestro papel en relación con Equitable se limita a tramitar las reclamaciones sobre la compañía y que las indemnizaciones concedidas a ciertas reclamaciones se extraen del fondo con participación en los beneficios de Equitable Life, es decir, reducen el fondo que pertenece a los demás asegurados de la compañía. Como ya indiqué en relación con una decisión anterior, casi todos los afectados por la crisis de la compañía tienen motivos de queja. Todos ellos han sufrido pérdidas, a juzgar al menos por las expectativas albergadas. Sería imposible determinar qué grupo debería atraer en mayor medida nuestras simpatías y, gracias a Dios, eso no es algo que me compete». La posición del FOS se recoge en ES 3295: «Parece que el FOS tuvo en cuenta, entre otras, dos consideraciones: en primer lugar, el hecho de que la protección de los inversores debería incluir otros intereses y, en segundo lugar, que cualquier indemnización a los reclamantes procedería del fondo con participación en los beneficios y, por consiguiente, iría en detrimento de los asegurados que permaneciesen con la compañía. Así pues, las reclamaciones de indemnización no se podían tratar como una yuxtaposición de los intereses de los inversores y de los intereses o fondos de losadministradores de la compañía, sino como un ejercicio de equilibrio entre los intereses de los dos grupos de inversores: los que reclamaban y los que no lo hacían».

c) Críticas de los asegurados en relación con la tramitación de las reclamaciones por parte del FOS

La comisión celebró audiencias con una serie de asegurados, como el Sr. LAKE (H1), el Sr. BRAITHWAITE (H1), el Sr. BELLORD (H2), el Sr. WEIR (H2) y el Sr. SCAWEN (H3), quienes criticaron duramente la tramitación de las reclamaciones sobre Equitable Life del FOS. Según el Sr. LAKE (H1), «la tramitación del FOS de las reclamaciones individuales ha sido injusta y extraña, ha favorecido a Equitable y no ha sido todo lo responsable e imparcial que debería haber sido». Otros se refirieron a «confusiones y obstrucciones generalizadas» (Sr. BELLORD, H2) y a «una pérdida de tiempo deliberada» (Sr. WEIR, H2). E Sr. SCAWEN (H3) afirmó que «el FOS es […] parte del problema y no parte de la solución». Las críticas concretas de los asegurados en relación con la tramitación del FOS de sus reclamaciones se pueden resumir como sigue:

En primer lugar, algunos asegurados expresaron su descontento por el nivel de competencia mostrado por el personal del FOS en la tramitación de las reclamaciones. En WE 23296 el Sr. SCAWEN declara: «en mi opinión, el personal no cuenta con la formación adecuada [y] no tiene experiencia en el sector jurídico financiero o de pensiones […]. Por ejemplo, presentéuna reclamación […] y se me respondió que la reclamación había sido rechazada debido al compromiso relativo a las pólizas con GAR. Como me había asegurado de que en mi reclamación no se mencionase ningún aspecto del compromiso, escribí una carta de respuesta señalando su error. Así, se me envió otro escrito en el que se me decía que se estudiaría mi reclamación. Lo que intento decir es que conozco razonablemente bien la


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cuestión, seguramente mucho mejor que la inmensa mayoría de los asegurados. Sospecho que la mayoría de los reclamantes habría aceptado esta “decisión” y dejado de insistir. Esta conducta no es aceptable en un departamento del Gobierno, que debería estar claramente obligado a garantizar la exactitud y la imparcialidad de sus actuaciones». El despacho de abogados Clarke Willmott también critica duramente la actuación del FOS y afirma que «demasiado a menudo» se «carecía» del necesario «grado de diligencia» (WE 23297): «Un buen ejemplo desde nuestro punto de vista ha sido el gran numero de reclamaciones por venta lesiva presentadas por los asegurados con pólizas con participación en los beneficios (pólizas “GAR”) de Equitable rechazadas con el argumento de que se trataba de “pólizas GAR” sometidas al acuerdo de compromiso entre Equitable y sus asegurados aprobado por el Tribunal Supremo el 8 de febrero de 2002. El rechazo de estas reclamaciones ha sido totalmente injusto, ya que el FOS no tuvo en cuenta que los asegurados, que redactaban ellos mismos sus reclamaciones, creían que los problemas de Equitable se debían a las obligaciones de las opciones GAR (porque eso es lo que publicaban los periódicos). En nuestra opinión, no se molestaron en analizar más a fondo la naturaleza real de las reclamaciones, que en la mayoría de los casos residía en la idoneidad de la póliza, con los riesgos que comportaba» (WE 23298).

En ES 3299 se expresa un punto de vista completamente diferente: «El FOS tramitó las reclamaciones de forma eficiente, exhaustiva y tomando en consideración los derechos procesales. Trató por todos los medios de que todas las partes tuvieran la oportunidad de ser oídas y se puso en marcha un amplio proceso de consultas antes de tomar una determinación final». Más tarde sigue diciendo «no hay pruebas que indiquen que el FOS [no] funcionase de forma diligente, lo más eficientemente posible dadas las circunstancias y con el debido respeto por los intereses de todas las partes interesadas».

Otros asegurados hicieron referencia a las obstrucciones y retrasos sufridos en la tramitación de sus reclamaciones por parte del Mediador. El Sr. WEIR trató de subrayar estas denuncias citando una carta que decía haber recibido del asegurado Sr. DEPPE: «Remití una reclamación [al FOS] en la que afirmaba que los fondos con participación en los beneficios que Equitable Life había colocado en enero de 2001 habían inducido a error a los asegurados porque la información referente a la existencia de GAR y las obligaciones que éstas habían creado se ocultaron. El FOS se mostró reacio al principio a examinar la reclamación aduciendo una gran carga de trabajo. Después habían perdido la reclamación y más tarde había utilizado el formulario que no era, etc. Al final acusaron recibo de la reclamación “presentada correctamente”. La reclamación estuvo rodando por la oficina y sentí que se había mandado “arriba”. Entonces se me informó […] de que Equitable Life estaba elaborando un acuerdo de compromiso y de que no se examinaría ninguna reclamación antes de la votación. Me quejé inmediatamente de que había presentado una reclamación al FOS en relación con otra sobre Equitable Life de la que habían acusado recibo. El FOS, sabiendo perfectamente lo que Equitable Life estaba haciendo, se negó a mover un dedo. Ahora dicen que mi reclamación se encontraba vinculada al acuerdo de compromiso. Nunca recibí ningún comentario sobre el contenido de la reclamación que les remití en 2001». El Sr. WEIR concluye diciendo que «el Sr. Deppe es ahora un “asegurado


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300 Páginas 3 y 4.301 Página 5.302 Normas sobre la resolución de conflictos (DISP) 1.4.303 Página 5.304 Página 24.

atrapado” que ni puede dejar el fondo ni puede obtener ninguna indemnización. Su pensión merma con los años y tiene pocas esperanzas de que se produzca alguna mejora» (WE 6300).

En relación con las reclamaciones relativas a las pensiones gestionadas, el Sr. BAIN (H8) criticó el hecho de que la «FSA concedió permiso al FOS para congelar todas […] las reclamaciones». «El Mediador había congelado todas las reclamaciones y nadie se marchódurante un periodo de dos o tres años, algo que, creo, nunca había ocurrido con ningún otro cliente de cualquier otra compañía que hubiese presentado una reclamación en el Reino Unido» (Sr. BAIN, H8). Tal como señala el FOS en WE 27301, «escribió a aquéllos que habían […] presentado reclamaciones […] acerca de la idoneidad de las pensiones gestionadas, cerrando filas en torno a los reclamantes, señalando que se les incluiría en la revisión [de las pensiones gestionadas] de Equitable Life y explicándoles que podrían volver a presentarnos una reclamación si no obtenían satisfacción tras la revisión de sus casos». Cabe destacar que la FSA había previsto una exención por la que dispensaba a Equitable Life de la necesidad de investigar las reclamaciones relativas a cuestiones recogidas en la revisión dentro de los plazos de tiempo contenidos en el manual de la FSA302 a condición de que ELAS firmase un compromiso por escrito en el que se especificase que «si deseaba acogerse a la Ley de prescripción de 1980 para defenderse de una reclamación, no contaría a los efectos de tal ley ningún periodo en el que el asunto del reclamante hubiera sido objeto de las disposiciones de la revisión» (véase WE 27303).

No obstante, una serie de asegurados confirmaron la declaración efectuada por el Sr. SCAWEN en H3 de que «en muchos casos, las resoluciones del FOS tardan tanto que cuando se adopta la decisión la posibilidad de iniciar otra vía de recurso ha prescrito». El Sr. WEIR (H2) declaró que el FOS le informó en 2003 de que si presentaba una demanda ante los tribunales dejaría inmediatamente de examinar sus otras reclamaciones. «Después de dos años he recibido una oferta insatisfactoria, pero la vía judicial ya ha prescrito». Indica que «no se trata de una coincidencia si el FOS empleó casi cinco años antes de intentar resolver mi reclamación» (Sr. WEIR, H2). En WE 23304 un despacho de abogados del Reino Unido señala que «para el particular, la alternativa de presentar una demanda ante los tribunales después de que el FOS ha rechazado la reclamación es casi siempre imposible […] porque el FOS es lento y […] cuando llega a una determinación, el periodo de tres años […] establecido por la Ley de prescripción […] puede haber expirado». El Sr. BAYLISS, director gerente de «Annuity Direct» afirma en H5 que «en líneas generales diría que el procedimiento del Mediador no ha funcionado para las personas que eligieron esa vía […], [pero] […] hay excepciones». También añadió que «en lo que respecta al papel general del Servicio del Mediador Financiero, la curva de aprendizaje ha sido enormemente pronunciada y no ha abordado de forma muy oportuna la cuestión de los costes y los plazos administrativos, y ello ha molestado a los clientes. Ahora está empezando a hacerlo». Según el Sr. McELWEE (H3), los retrasos en el procedimiento de tramitación de las reclamaciones por parte del FOS se debieron a su «enorme carga de trabajo», pero «ello ha resultado muy problemático en lo que se refiere a los plazos de prescripción».


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305 Páginas 49 y 50.306 Página 24.307 Página 25.308 Página 25.309 Página 4.

El Sr. STRACHAN (H4) de la FSA afirma que, en muchos casos, las reclamaciones (al FOS) se pueden tramitar rápidamente. «Sin embargo, está claro que cuando las reclamaciones son complejas […] este objetivo puede no cumplirse y algunas de las reclamaciones de Equitable entran dentro de esta categoría de forma evidente» (Sr. STRACHAN, H4). En este contexto, tanto el FOS (véase WE 27) como el Sr. STRACHAN (H4) señalaron que algunos de los retrasos del FOS se debieron al hecho de que ELAS solicitó más tiempo para preparar su respuesta a determinadas reclamaciones derivadas del informe Penrose y para preparar la revisión de las pensiones gestionadas (véase antes). Se subrayó, no obstante, que las prórrogas acordadas no contaban a los efectos de la Ley de prescripción. En ES 3 también se recoge el tema de los retrasos: «Es cierto que, según el propio FOS admite, no fue capaz de cumplir los objetivos de plazos que se había fijado, a saber, resolver el 45 % de las reclamaciones en un plazo de tres meses y el 80 % de ellas en un plazo de seis meses. Sin embargo, a la luz de la complejidad y la magnitud del trabajo necesario, esto no debería considerarse un fracaso. En algunos aspectos, los retrasos redundaron en beneficio de Equitable, ya que instó a algunos reclamantes a aceptar las ofertas que les proponía en lugar de esperar a la resolución del FOS» (ES 3305).

Por otra parte, los asegurados criticaron la decisión del FOS y la calificaron de parcial, arbitraria e incoherente (por ejemplo, el Sr. WEIR, H2). Igualmente, el despacho Clarke Willmott observa en WE 23306 que sus «clientes se quejan de las decisiones, que parecen desencaminadas y caprichosas» y añade: «tenemos la impresión de que una reclamación al Mediador es casi como jugar a la lotería». En relación con lo anterior, Clarke Willmott critica el hecho de que, de conformidad con el manual de la FSA, el FOS debería decidir sobre la base «de lo justo y razonable» y no sólo «tomar en consideración» la legislación y la normativa en vigor (WE 23307). El despacho afirma que «demasiado a menudo se ignoran las leyes y normativas de aplicación» y ofrece el ejemplo de una reclamación que el FOS no apoyó «en términos que ignoraban enteramente, hasta el punto de ni siquiera mencionarlas, las normas de conducta empresarial LAUTRO para las compañías de seguros de vida que ofrecen asesoramiento sobre las transferencias de pensiones, que todos coinciden en afirmar que habían sido gravemente vulneradas» (WE 23308).

El Sr. WEIR (H2) denunció que, tras la decisión del FOS, éste anunció que dejaría en manos de Equitable Life o de sus agentes el cálculo del importe de la indemnización necesaria, en lugar de obligar a la compañía a pagar una indemnización resultado de sus propios cálculos. En su memorándum a la comisión, el FOS indica que «sobre la base de la práctica actuarial común se aplicó un método de cálculo coherente con la decisión [del FOS], gracias al contacto periódico entablado con un actuario del FOS, mientras éste desarrollaba un método de cálculo de las pérdidas sufridas» (WE 27309). Asimismo, el Sr. WEIR (H2) se quejó de que «el FOS […] se negó a permitir a los reclamantes conocer la base sobre la que Equitable Life había calculado sus pérdidas, dando ejemplos en su lugar que nadie podía comprender o comprobar». Asimismo, añadió que el cálculo de Equitable Life se basaba en los valores


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310 Página 3.311 Las razones ofrecidas por el FOS para rechazar las reclamaciones Penrose se recogen en el punto VI.1.b.) anteriormente.312 Página 51.

subyacentes del fondo en lugar de sobre los pagos reales. Por consiguiente, acusa al FOS de «permitir a la compañía escoger entre diferentes bases de cálculo en lugar de obligarla a aplicar siempre el mismo método» (Sr. WEIR, H2). WE-CONF 32 especifica en relación con estas denuncias y reclamaciones que la fórmula que el FOS permitió a Equitable aplicar no había sido justa y podría «haberse concebido deliberadamente para reducir el coste de las indemnizaciones». El Sr. YOUNG (WE 88) también se quejó de los métodos utilizados para el cálculo de las compensaciones. Se refiere concretamente al caso de la Sra. E y cita al FOS, que en su resolución explica que «si la Sra. E hubiera recibido un asesoramiento justo y adecuado no habría invertido su dinero con ELAS, sino en los fondos con participación en los beneficios de otra compañía que no estuviesen sujetos a riesgos similares», es decir, los riesgos que entrañaban las pólizas con GAR. Sin embargo, según el Sr. YOUNG, para el cálculo de las indemnizaciones, se hizo una comparación con la renta media de una serie de compañías, incluidas las que habían incluido a los asegurados GAR y no GAR en el mismo fondo con participación en los beneficios. En su opinión, por consiguiente, «no se trataba de un modo justo de cálculo de las indemnizaciones. [...] Los métodos […] [utilizados] en algunos de los casos más significativos que sirvieron para realizar los grupos correspondientes son esencialmente imperfectos» (WE 88).

La decisión del FOS de utilizar sus facultades discrecionales y seguir las recomendaciones de Equitable Life de no investigar en absoluto las reclamaciones «Penrose» (es decir, basadas en los hallazgos del informe Penrose) fue especialmente criticada por el Sr. LAKE (H1), el Sr. BELLORD (H2) y el Sr. WEIR (H2). En sus declaraciones a la comisión, el Sr. BELLORD (H2) narró su propia experiencia, que describió como típica: «Presento una reclamación a Equitable aduciendo que, sobre la base de determinados hechos, tengo derecho a una indemnización. Rechazan mi reclamación y me remiten el FOS. El FOS dice que primero quiere conocer los resultados del informe Penrose. El informe Penrose confirma que los hechos alegados son ciertos. Equitable se queja al FOS de que no lo son. El FOS decide que las reclamaciones basadas en los hechos descritos como ciertos en el informe Penrose no se admitirán a trámite, por lo que tales reclamaciones se rechazan». El FOS afirma en WE 27310

que «concurrieron una serie de circunstancias excepcionales […] que constituían razones de peso para que [el FOS] ejerciese sus facultades discrecionales»311. ES 3 realiza la siguiente observación en este sentido: «Como muestra la decisión Penrose, el FOS puede decidir no investigar las reclamaciones de los inversores particulares si el objeto de la reclamación afecta a un gran número de inversores y necesita la aplicación de un enfoque regulador. Aunque esta decisión pueda estar justificada a la luz de las circunstancias concretas, revela la existencia de una brecha significativa en la protección judicial, puesto que en la práctica los asegurados carecen de alternativas. La identificación de la existencia de daños en una investigación, como la efectuada por Lord Penrose, no se traduce en la disponibilidad de vías de recurso concretas para los consumidores perjudicados. Los litigios se hacen cuesta arriba porque existen dificultades prácticas y conllevan unos costes elevados, la legislación sustantiva no es inequívoca y, debido a los requisitos de exigencia de pruebas relevantes y la existencia de normas relativas a la carga de la prueba, el consumidor se lleva siempre la peor parte» (ES 3312).


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313 Página 12.314 Página 1.315 Página 2.316 Estos asuntos se documentan ampliamente en los apéndices 1, 2 y 3 de su opinión (WE 83). En el apartado 150 de la opinión se recoge un resumen de tales asuntos (páginas 54 a 72 de WE 83).

Por último, los asegurados ponían en tela de juicio la independencia del FOS y señalaban que se encontraba vinculado por el memorándum de acuerdo, aduciendo que estaba controlado por la FSA, que designa el Consejo de Administración del FOS y controla su presupuesto (véase, p. ej., Sr. LAKE y Sr. BRAITHWAITE, H1). Asimismo, el Sr. SCAWEN en WE 23313 afirma que el FOS «se encuentra sometido fundamentalmente a la FSA». «Está muy politizado y efectivamente controlado por la FSA y el Ministerio de Hacienda con el objetivo aparente de mantener Equitable en funcionamiento en lugar de servir al público». El FOS rechaza estas acusaciones, hace referencia al «requisito legal de independencia operativa del FOS de la FSA» y afirma que «el Consejo de Administración del FOS no intenta influir o interferir con las decisiones casi judiciales que toma el Mediador» (WE 27314). En relación con la FSA y el FOS, el Sr. McELWEE (H3) señaló su «discreto funcionamiento»: «la FSA no tramita reclamaciones de consumidores y el Mediador no se ocupa de cuestiones políticas». En los documentos entregados a la comisión (véase, por ejemplo WE-CONF 7315) la FSA también subrayaba la independencia del FOS, como hizo el Sr. THOMSON en H2 y H8: «El FOS es un organismo independiente que, de vez en cuando, se manifiesta en desacuerdo con la compañía y también en otras ocasiones con la autoridad reguladora, la FSA. En el sector empresarial hay muchos que opinan que el FOS defiende en exceso a los consumidores […]»(H8). Al ser preguntado si, en su opinión, el FOS defendía los intereses de las empresas, el Sr. BAYLISS (H5) declaró: «Ciertamente no considero que habitualmente sea un instrumento de las empresas. Hay algunos raros ejemplos en ese sentido, es cierto, pero ello se debe a la actuación de los individuos y no a la institución».

Lo anterior recoge diversas críticas de algunos testigos acerca de la tramitación del FOS de las reclamaciones sobre Equitable Life y, en su caso, las compara con otros puntos de vista diferentes. Lord NEILL (WE 83) recoge en su informe el relato más amplio y exhaustivo de las críticas expresadas por los asegurados de la actuación del FOS. Aunque algunos de los puntos que contiene tal informe ya se han comentado anteriormente, su revisión se analiza por separado a continuación.

Opinión de Lord Neill (WE 83)

Lord NEILL revisó, en nombre del EMAG «la naturaleza de los servicios prestados por el [FOS] a los asegurados que presentaron reclamaciones sobre [ELAS]». Así, examinó la correspondencia relativa a los casos de 31 personas que presentaron reclamaciones al FOS y «que manifestaron al EMAG su descontento con la actuación del FOS»316. Por otro lado, también analizó detalladamente la decisión del FOS de rechazar sin estudiar su contenido 50 reclamaciones que caracterizaba como «reclamaciones Penrose».

En la determinación de las disposiciones necesarias para evaluar la actuación del FOS, Lord NEILL tomó en consideración no sólo «las disposiciones legales» recogidas en la FSMA y las


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317 Página 1.318 Página 5.319 Página 10.320 Página 83.321 Página 83.322 Página 13.323 Página 81.324 Página 13.325 Página 81.326 Página 72.

«normas recogidas en su estatuto», sino también «el contenido del folleto del FOS titulado “your complaint and the ombudsman” (“su reclamación y el Mediador Financiero”) y las informaciones que contiene su sitio Internet en relación con las normas que tiene por objeto cumplir» (WE 86317). Por consiguiente, resumiendo, el Mediador Financiero debía (o tenía por objeto) resolver los conflictos financieros «de forma justa, razonable, rápida, informal, independiente e imparcial». El FOS «no se encuentra vinculado por normas jurídicas estrictas», sino que «determina qué indemnización, en su caso, es en su opinión justa y razonable a la luz de las circunstancias concretas». El Mediador «[aplicará] las normas de la justicia natural en [su] toma de decisiones» y «concederá a las partes la oportunidad de presentar observaciones sobre los argumentos presentados por la otra parte». Asimismo, «hará todo lo que esté en su mano para garantizar la existencia de condiciones justas y para que la superioridad de los recursos de una de las partes no dé lugar a desigualdades». La discreción que se le ha concedido «se ejercerá de forma justa y no arbitraria ni caprichosa». Una de las características específicas del procedimiento es que los reclamantes no necesitan a un abogado y el FOS advierte que, si contratan los servicios de alguno, en general no se reembolsarán los gastos derivados de tal iniciativa. El FOS, sin embargo, «garantizará que los reclamantes no se ven desfavorecidos por la falta de asesoramiento jurídico» (véase WE 86318).

Tras revisar 31 casos en relación con los puntos específicos mencionados anteriormente, Lord NEILL llegó a la conclusión de que «casi todos los reclamantes consideraban que en susrelaciones con el FOS estaban tratando con un defensor de ELAS en lugar de con un juez imparcial» (WE 86319). «Se trata de un órgano que en muchos casos se ha mostrado parcial hacia la empresa en cuestión, en este caso ELAS» (WE 83320). «En el peor de los casos, los funcionarios [del FOS] eran considerados defensores de ELAS. En algunas ocasiones, sin recibir instrucciones de Equitable, presentaban sus propios argumentos para paralizar al demandante» (WE 83321). Lord NEILL considera que existen «unas condiciones desiguales», ya que el FOS «tiende a ser más flexible con ELAS que con los reclamantes» (WE 86322) en lo que respecta a los plazos y a la luz del «deseo del FOS de resolver los conflictos a favor de Equitable, incluso en los casos en que el reclamante presenta hechos comprobados y ELAS responde con conjeturas sobre lo que hubiera ocurrido o dejado de ocurrir» (WE 83323 y WE 86324). Asimismo, indica que el FOS no ha hecho mucho para evitar «las desigualdades de medios» entre los reclamantes y la compañía y no se ha asegurado de que los primeros no estén en desventaja por el hecho de presentar su caso sin el asesoramiento de abogados, contables y actuarios (véase WE 83325). En lo que se refiere a los principios de la justicia natural, Lord NEILL considera que tales principios se han vulnerado en «aquellos casos en que el FOS tomó en consideración documentos que el reclamante no había visto y no podía consultar» (WE 83326). Por otra parte, Lord NEILL declara que «en muchos de los casos


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327 Página 11.328 Página 83.329 Páginas 83 y 84.330 Página 12.331 Página 75.332 Página 12.333 Página 8.334 Página 10.

examinados los plazos del FOS para llegar a una decisión final eran inaceptables y en algunas ocasiones se había tardado más de cinco años» (WE 86327) y que «los retrasos en la tramitación de las reclamaciones tenían un efecto corrosivo», ya que «los reclamantes perdían confianza en el sistema y empezaban a sentir que el FOS empleaba maniobras dilatorias» (WE 83328). Por último, denuncia «actitudes por parte de los funcionarios del FOS que, según los reclamantes, eran de poca ayuda, innecesariamente argumentativas e incluso agresivas», así como «la general ineficacia del FOS y la falta de preocupación por los casos concretos» (véase WE 83329).

Incluso algunos de los reclamantes a los que se dio la razón parecen haber quedado descontentos, debido a la «poca transparencia de las indemnizaciones». Según Lord NEILL, «muchos reclamantes señalaron las dificultades, cuando no la imposibilidad, de comprender el método de cálculo de las indemnizaciones». Por ejemplo, en el caso tipo de la Sra. E, «la consultora Deloitte, siguiendo instrucciones de ELAS, concibió» un sistema complejo y sofisticado para calcular la indemnización. «Muchos reclamantes no pueden comprobar las cifras porque no han podido tener acceso a los datos de base necesarios [y] consideran completamente injusto que se les impida comprobar la afirmación de ELAS de que se trababa de la cifra "correcta"» (WE 86330). «Se dijo a aquéllos que se quejaron al FOS acerca de la escasa cuantía y la falta de transparencia de las indemnizaciones que no se ofrecía un servicio de comprobación y que dependía de los reclamantes aportar las pruebas necesarias para demostrar que el cálculo era inexacto y les correspondía a ellos enfrentarse a ELAS»(WE 83331). Según Lord NEILL, «esta respuesta suponía una inversión extraordinaria de los términos de la carga de la prueba. Ningún tribunal permitiría que una de las partes desconociese hasta ese punto el modo en que se había calculado una indemnización a su favor. Por otra parte, un tribunal tampoco dejaría de supervisar las indemnizaciones sobre las que toma una decisión del modo en que lo hace el FOS» (WE 86332). En relación con lo anterior, Lord NEILL critica que «en lugar de decidir las indemnizaciones él mismo, el FOS ejerció presión sobre ELAS para que ésta hiciese una propuesta, [algo que] ha permitido a ELAS imponer unas condiciones que van completamente a su favor», como cláusulas de confidencialidad o declaraciones sobre el hecho de que las ofertas se realizaban sin admisión de responsabilidad.

El informe de Lord NEILL presta una especial atención a la decisión del FOS de utilizar sus facultades discrecionales para rechazar, sin investigación, todas las reclamaciones en relación con el informe Penrose. «Aunque en teoría esta decisión afectaba únicamente a los 50 reclamantes que se habían dirigido al FOS, en la práctica impedía a miles de otros asegurados de ELAS remitir sus reclamaciones al FOS» (WE 86333). «La decisión eliminaba una vía de recurso gratuita y dejaba a los reclamantes con la opción de emprender un procedimiento judicial en los tribunales, con el riesgo de elevados costes asociados a la misma» (WE 86334).


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335 Página 9.336 Página 72.337 Página 41.338 Páginas 72 y 73.339 Página 74.340 Página 10.341 Página 9.342 En relación con las declaraciones ministeriales sobre la disponibilidad del FOS para tramitar las reclamaciones surgidas del informe Penrose, véase WE 83, páginas 25-29.343 Página 7.

En primer lugar, Lord NEILL critica el proceso que condujo a la decisión del Mediador Financiero. Según Lord NEILL, el FOS había remitido a los 50 reclamantes un escrito de ELAS (para que éstos remitiesen sus observaciones) que le instaba a ejercer determinadas facultades para rechazar sus reclamaciones (lo que equivalía a un rechazo automático de las mismas) sin aclarar de qué facultades se trataba. Por consiguiente, sin la ayuda de un abogado, «los reclamantes no tuvieron una oportunidad justa de defenderse» (WE 86335). Lord NEILL considera que lo anterior constituye «el ejemplo más claro de violación de los principios de la justicia natural por parte del FOS» (WE 83336). En segundo lugar, en relación con la propia decisión del Mediador, Lord NEILL recuerda que una de las razones aducidas para el rechazo de las reclamaciones era que «existía la posibilidad de que la concesión de indemnización»condujese a un «punto muerto», ya que, en ese caso, «se haría necesario un reajuste importante de los valores del fondo» que «la FSA no estaría dispuesta a efectuar» (WE 83337). Lord NEILL explica que «no se sabe sobre la base de qué pruebas» el Mediador tomóesa determinación, porque «no las dio a conocer» (WE 83338). Por consiguiente, los reclamantes «evidentemente […] no pudieron presentar sus observaciones sobre opiniones expresadas por la FSA cuyo origen no era conocido» (Lord NEILL, H11).

Así, afirma que la decisión del FOS «constituye el ejemplo más evidente de la ausencia de independencia» del FOS (WE 83339). En apoyo de este punto, Lord NEILL cita un correo electrónico interno del Ministerio de Hacienda que se refiere a una declaración de la FSA, «cuyo principal propósito» sería «ofrecer al FOS la base necesaria para examinar las reclamaciones relativas a la sobreparticipación» (WE 86340). Así, concluye que «los asegurados podrían razonablemente considerar que la determinación [del FOS] venía dictada por la FSA y tendría consecuencias económicas desastrosas para los miles de personas corrientes que esperaban que se tomase una decisión» (WE 86341). Lord NEILL también subrayó que la decisión del FOS no era coherente con las declaraciones realizadas el día de la publicación del informe Penrose y, posteriormente, por el entonces Secretario financiero del Ministerio de Hacienda, Ruth Kelly342, quien «repetidas veces aseguró a los parlamentarios que el FOS estaba listo para tramitar las reclamaciones efectuadas sobre la base del informe Penrose y tenía los medios necesarios para hacerlo» (WE 86343).

En general, Lord NEILL concluyó del siguiente modo: «Los asegurados cuyos casos he estudiado podrían concluir razonablemente que el servicio ofrecido por el FOS no cumpliólas expectativas que tenían derecho a albergar, ya que no cumplió los principios que el propio servicio había proclamado y anunciado. [...] Los asegurados que presentaban reclamaciones sobre la base del informe Penrose (en relación con la sobreparticipación) tenían motivos de peso para sentirse desalentados por el rechazo del FOS de sus


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344 Página 84.345 En este sentido, el informe de Lord Neill establece lo siguiente: «En lo que respecta a la FSA y al FOS, no he mantenido ninguna comunicación con estas autoridades excepto la carta de 11 de enero de 2007 del Mediador principal, en la que me ofrecía la asistencia necesaria para la compresión de los procedimientos aplicados por el FOS u otros aspectos de su labor. Mediante carta fechada el 18 de enero de 2007 le agradecíel ofrecimiento pero le manifesté que no precisaba asistencia en relación con los temas mencionados» (WE 83, páginas 84 y 85).346 «En el apartado 85, Lord Neill dice: “es probable que el Mediador principal recibiese un ejemplar del informe [Penrose] poco después de que se remitiese al Ministerio de Hacienda el 23 de diciembre de 2003". Sin embargo, ni el Mediador principal ni ninguna otra persona en el FOS vieron el informe Penrose hasta marzo de 2004. En el apartado 98.7, Lord Neill declara que el Mediador principal no informó a los reclamantes de las observaciones presentadas por la FSA al informe de Lord Penrose, que Lord Neill daba por supuesto que el Mediador principal había recibido. Sin embargo, ni el Mediador principal ni nadie más en el FOS han visto nunca tal documento». (WE 90).

reclamaciones sin siquiera examinarlas, tanto en relación con el proceso por el que llegó a esa determinación como por su contenido» (WE 83344).

El Sr. MERRICKS, Mediador Financiero principal, declaró lo siguiente en relación con el informe de Lord NEILL (WE 87): «Lord Neill examinó únicamente 30 asuntos de los 8 000 tramitados. Estos 30 asuntos fueron propuestos por el Grupo de Acción, que pidió a sus miembros que remitiesen sus casos si consideraban que los resultados habían sido insatisfactorios. Por consiguiente, se trataba de un muestrario muy poco representativo del que extraer ningún tipo de generalizaciones. También desearíamos señalar que muchos consumidores nos han transmitido su gratitud por el modo en que hemos tramitado sus reclamaciones sobre Equitable. [...] Siempre que un grupo numeroso de personas pierden su dinero de forma totalmente inocente habrá algunos que manifiesten su descontento y probablemente exageren y distorsionen sus preocupaciones acerca de las instituciones públicas para lograr alguna indemnización de cualquier tipo de fuente que puedan conseguir. Incluso pueden verse tentados a manifestar unas críticas injustificadas para llamar la atención hacia la difícil situación en que se encuentran. El informe de Lord Neill, costeado y encargado por el Grupo de Acción y centrado en un conjunto de casos poco representativos se debe considerar a la luz de lo anterior».

La comisión recibió más tarde otra respuesta del FOS en la que «rechazaba los puntos principales del informe de Lord Neill y los testimonios recogidos» (WE 90). Por otra parte, el FOS criticaba el hecho de que «Lord Neill se negase a recibir información del FOS o a permitir que éste comentase los “hechos” recogidos en su informe antes de su publicación345

y afirmaba que las conclusiones y las críticas de Lord Neill «se basaban en supuestos falsos». El FOS menciona dos «supuestos incorrectos» a modo de ejemplos346. No obstante, cabe suponer que aunque no se hubiesen cometido los dos supuestos errores, las principales conclusiones de Lord Neill no se habrían modificado de forma sustancial. El FOS también subrayó que es realmente un organismo independiente y que Lord Neill no había aportado pruebas de lo contrario, «porque no existen» (WE 90). Por último, el FOS señaló que «si el procedimiento del Mediador hubiese realmente estado viciado como Lord Neill y el EMAG han sugerido injustamente, este último habría tenido motivos para emprender la vía judicial y pedir al Tribunal Superior que revocase las decisiones del FOS. Sin embargo, el EMAG no lo ha hecho» (WE 90).

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En resumen, las pruebas demuestran que algunos asegurados que denunciaron que se les habían vendido pólizas de forma lesiva obtuvieron reparación a través del FOS, mientras que otros no lo lograron. Existen puntos de vista contradictorios sobre el hecho de si los importes de las indemnizaciones concedidas eran adecuados y justos y reflejaban las pérdidas reales que los asegurados habían sufrido debido a la crisis de Equitable. Al parecer, el FOS no ha sido capaz de asegurar (o no ha estado dispuesto a hacerlo) en todos los casos que las indemnizaciones se calculasen de forma lo suficientemente transparente como para permitir a los reclamantes comprobar la exactitud de las mismas.

La decisión del FOS de rechazar, sin examinar su procedencia, las reclamaciones basadas en los resultados obtenidos por Lord Penrose ha revelado un gran vacío en materia de protección judicial y ha hecho patentes las limitaciones del FOS frente a las reclamaciones cuando su decisión podía tener implicaciones reguladoras. Las pruebas indican que el FOS no tomó esta decisión de forma independiente de la autoridad reguladora del Reino Unido, que aparentemente había expresado la opinión de que el informe Penrose no justificaba las reclamaciones por venta lesiva. Existen innumerables pruebas de que los asegurados se sintieron enormemente defraudados por la decisión, sobre todo porque habían estado inclinados a creer por las declaraciones ministeriales efectuadas que el FOS podría tramitar las reclamaciones presentadas sobre la base del informe Penrose. Como consecuencia de esta decisión del FOS, toda una categoría de afectados con reclamaciones potencialmente válidas en relación con la sobreparticipación en los beneficios se quedaron sin otra opción que un litigio costoso y arriesgado.

Algunas pruebas indican que, al tramitar las reclamaciones, el FOS no sólo basó sus decisiones sobre el contenido de las mismas, sino que también tomó en consideración algunos objetivos de las pólizas que no tenían que ver con la protección a los inversores. De las pruebas recibidas es evidente que el FOS albergaba preocupaciones acerca de las repercusiones de su decisión sobre los restantes asegurados de la mutua. Sus decisiones (sobre la admisión a trámite de una reclamación o sobre las resoluciones a favor o en contra de las mismas y, en su caso, sobre el importe de la indemnización) parecen haber recibido la influencia de tales consideraciones. Por consiguiente, el objetivo de la protección de los asegurados mediante el ofrecimiento de las compensaciones adecuadas podría haber sido menoscabado en algunos casos por objetivos contrapuestos.

Por último, numerosas pruebas demuestran que muchos reclamantes manifestaron su descontento por los servicios prestados por el FOS en general y afirmaron, entre otras cosas, la parcialidad del organismo, inclinado a favorecer a ELAS. Parece existir la creencia generalizada que algunos asegurados perjudicados han sufrido diversos tipos de retrasos en relación con la tramitación de sus reclamaciones por el FOS. En algunos casos, los reclamantes perdieron incluso la oportunidad de emprender acciones judiciales, que mientras tanto habían prescrito. Independientemente del motivo de los retrasos, éstos supusieron un obstáculo en los esfuerzos de los asegurados por lograr algún tipo de indemnización.

En general, aunque concedió indemnizaciones a un pequeño número de asegurados, no se puede afirmar que el FOS constituyese un medio apropiado de recurso para una gran parte de los asegurados de Equitable Life perjudicados por la crisis de la compañía. Aunque se puede


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347 Páginas 54 a 64.348 Páginas 55 y 60.349 Páginas 54 a 60.

cuestionar si el FOS habría sido capaz de encontrar una solución general, e incluso si se trataba de la institución adecuada, la falta de alternativas a los procedimientos judiciales dejó a muchos de los asegurados afectados en una situación completamente insatisfactoria.

2. Vía de recurso judicial: procedimientos civiles iniciados ante los tribunales británicos

Los asegurados tuvieron la posibilidad de llevar a la compañía ante los tribunales británicos, siempre que los plazos para hacerlo no hubieran prescrito de conformidad con la Ley de prescripción (véase más adelante). Por otra parte, se les exigió no haber suscrito el acuerdo de compromiso ni haber aceptado una oferta de compensación de la compañía que descartaba las acciones judiciales.

a) Fundamento jurídico británico de las reclamaciones contra ELAS

ES 3347 ofrece un panorama general de la legislación británica sobre la base de la cual los asegurados pueden presentar reclamaciones en contra de ELAS. El fundamento jurídico puede resumirse como sigue:

La sección 62 de la Ley de servicios financieros de 1986 recoge el derecho a emprender •acciones cuando un inversor ha sufrido una pérdida causada por la vulneración de determinadas normas por parte de una persona autorizada. En la época en cuestión, Equitable estaba autorizada por LAUTRO y se encontraba sometida al cumplimiento de sus normas. Un asegurado no GAR tendría motivos para emprender acciones si 1) de conformidad con las normas LAUTRO, la compañía hubiese estado obligada a divulgar la existencia del riesgo asociado a las pólizas GAR a los posibles asegurados, 2) la compañía no hubiese comunicado tal riesgo y 3) la incorporación del asegurado dependiese de la no divulgación. Por último, 4) el asegurado debe demostrar que habría rechazado la póliza ofrecida por Equitable Life si hubiese conocido el riesgo. ES 3348 aduce que «ELAS debía [de conformidad con las normas LAUTRO] divulgar la existencia del riesgo GAR a los posibles asegurados». Asimismo, también declara que «el hecho de que la compañía no comunicó el riesgo es demostrable, puesto que sus documentos divulgativos no contenían ninguna referencia específica al mismo». No obstante, una cuestión fundamental en este sentido sería determinar el momento en que el riesgo GAR se hizo real y, por consiguiente, dio lugar a la obligación de su comunicación. Las cuestiones de dependencia causal serían más difíciles de demostrar y la carga de la prueba recae sobre el asegurado (ES 3349).

Un asegurado no GAR también podría recurrir por falseamiento de conformidad con la Ley •de falseamiento ("Misrepresentation Act”) de 1967 o según el Derecho consuetudinario. Para poder presentar una reclamación, 1) Equitable debe haber realizado una serie de declaraciones dirigidas a los asegurados en relación con bonificaciones o rentas percibidas del fondo con participación en los beneficios, 2) las declaraciones deben ser inciertas, 3) se debe carecer de pruebas que demuestren que Equitable tenía motivos razonables para creer


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350 Página 61.351 Página 62.352 Página 17.353 Página 17.354 Páginas 62 y 63.

y creyó que los hechos declarados eran ciertos y 4) el asegurado debe haber dado un crédito a las declaraciones que le indujo a suscribir el contrato. Por último 5) debe existir una relación causal, es decir, se debe demostrar que el asegurado no habría suscrito la póliza con Equitable si no se hubiera realizado la declaración. Las pólizas de la compañía no contenían ninguna referencia explícita a la existencia y posibles repercusiones de las pólizas GAR sobre los beneficios de los asegurados no GAR. Por consiguiente, la reclamación será válida si y sólo «si la compañía hubiese realizado declaraciones o promesas implícitas a los posibles asegurados no GAR o si, mediante la enumeración expresa de una serie de factores en la rúbrica “factores de riesgo”del documento descriptivo de la póliza, la compañía hubiese declarado implícitamente que no existían otros riesgos o si se hubiese producido una falsa declaración y ofrecido una recomendación de forma negligente de conformidad con la jurisprudencia existente (Hedley Byrne contra Heller [1964] AC 465)» (ES 3350).

Por otra parte, un asegurado no GAR podría presentar una reclamación contractual contra •la compañía si se pudiera afirmar que se ofreció una promesa contractual o garantía implícitas de que no existían otros hechos que fuese necesario revelar aparte de los contenidos en el documento descriptivo de la póliza, es decir, si existía la obligación contractual por parte de la compañía de revelar el riesgo de las pólizas GAR. «Sin embargo, tal obligación contractual parecía no existir. No se recoge expresamente ni se puede demostrar su existencia como condición o garantía implícitas. La información y las declaraciones contenidas en el documento descriptivo de la póliza no forman parte de la propia póliza. Las declaraciones que contiene tal documento no son consideradas por las partes promesas contractuales ofrecidas por la compañía» (ES 3351).

En resumen, por consiguiente, «un asegurado no GAR puede presentar una reclamación contra Equitable de conformidad con la sección 62 de la Ley de servicios financieros de 1986, aduciendo declaraciones falsas o recomendaciones negligentes», de conformidad con ES 3352. «Sin embargo, en general, sería difícil presentar con éxito una reclamación en relación con el contrato» (ES 3353).

b) Plazo de prescripción

Tal como se señala en ES 3354, las acciones judiciales descritas antes se encuentran sometidas a determinados plazos límite de conformidad con la sección 2 de la Ley de prescripción de 1980: El plazo de prescripción para las reclamaciones por responsabilidad extracontractual es de seis años a partir de la fecha en que se produjo la causa de la controversia. Este plazo se aplica a las reclamaciones presentadas de conformidad con la sección 62 de la Ley de servicios financieros y el artículo 2, apartado 1, de la Ley de falseamiento ("Misrepresentation Act”) de 1967. El motivo para emprender acciones surge cuando el asegurado sufre alguna pérdida por primera vez. De conformidad con el Derecho consuetudinario, el plazo para emprender


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acciones por negligencia (declaración falsa o recomendación negligentes) es de seis años a partir de la fecha en que se origina la causa de tales acciones o (si fuera posterior) de tres años a partir de la fecha en que el reclamante contó por primera vez con el conocimiento necesario para emprender tales acciones en relación con el daño sufrido y tuvo derecho por primera vez a ello.

En lo que se refiere a Equitable Life, cabe señalar que, poco después de la publicación del informe Penrose, la compañía pidió una prórroga para preparar su respuesta a determinadas reclamaciones presentadas sobre la base de tal informe. Por consiguiente, el 10 de mayo de 2004 la FSA dispensó a Equitable Life de la necesidad de investigar las reclamaciones relativas a cuestiones surgidas dentro de los plazos de tiempo recogidos en las normas de la FSA, a condición de que ELAS firmase «un compromiso por escrito en el que se especificase que si deseaba acogerse a la Ley de prescripción de 1980 para defenderse de una reclamación presentada ante los tribunales o el Mediador, no contaría a los efectos de tal ley ningún periodo en el que el asunto del reclamante hubiera sido objeto de esta disposición». La FSA concedió inicialmente esta exención hasta el 30 de junio de 2004 y, posteriormente, la amplióal 30 de septiembre de 2004. Aunque en la práctica esto significaba la concesión de una prórroga de algunos meses del plazo límite, las reclamaciones de la inmensa mayoría de los asegurados habían prescrito ya desde hacía tiempo de conformidad con la Ley. Según el Sr. SCAWEN (H3), a finales de 2006 las reclamaciones de todos los asegurados de ELAS habrían prescrito hacía tiempo.

c) Jurisprudencia

Las demandas civiles se pueden presentar en el Tribunal de Condado o en el Tribunal Superior, dependiendo de las circunstancias del caso. Si la reclamación es por un importe igual o inferior a 15 000 libras esterlinas se debe presentar en el Tribunal de Condado. Si el asunto es sencillo, el Tribunal de Condado determinará la utilización del proceso de menor cuantía y asignará el caso a la «vía procedimental de las demandas de menor cuantía». En la mayoría de los casos, el órgano jurisdiccional no ordenará que las costas sean asumidas por la parte perdedora en una reclamación de menor cuantía. Si el demandante utiliza los servicios de un abogado, deberácostear tales servicios. Por este motivo, la mayoría de los demandantes prescinden de los servicios de un abogado en un caso de menor cuantía. Si el importe que se reclama es igual o superior a 5 000 libras esterlinas generalmente se utilizará la vía de las demandas de menor cuantía.

El Sr. WEIR (H2) y el Sr. SCAWEN (H3) indicaron que algunos asegurados habían optado por reclamar presentando una demanda a través del procedimiento de menor cuantía o habían amenazado a ELAS con hacerlo. Recordaron, sin embargo, que el importe máximo de la reclamación es de 5 000 libras esterlinas, por lo que las cantidades de las reclamaciones y, por consiguiente, las posibles indemnizaciones, serían limitadas.

La inmensa mayoría de las reclamaciones de los asegurados habrían debido presentarse ante el Tribunal Superior. Sin embargo, tal como los asegurados señalaron, el demandante habría debido costear la defensa del demandado en caso de que el Tribunal hubiese fallado a favor de la compañía (Sr. LAKE, H1; Sr. WEIR, H2; Sr. SCAWEN; H3). En ES 3355 se señala que «los


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355 Página 51.356 Página 7.357 «ACCESS TO JUSTICE, Final Report by The Right Honourable the Lord Woolf, Master of the Rolls» julio de 1996; «Final Report to the Lord Chancellor on the civil justice system in England and Wales».358 Página 22.

litigios se hacen cuesta arriba porque existen dificultades prácticas y conllevan unos costes elevados, la legislación sustantiva no es inequívoca y, debido a los requisitos de exigencia de pruebas relevantes y la existencia de normas relativas a la carga de la prueba, el consumidor se lleva siempre la peor parte». El Sr. SCAWEN (H3) sugirió que los posibles gastos derivados de la presentación de una demanda en contra de la compañía estaban por encima de los recursos económicos de la inmensa mayoría de los asegurados. Asimismo, subrayó que sería difícil encontrar a abogados que entendiesen la complejidad de las disposiciones en materia de pensiones pertinentes.

En WE 23356, el Sr. SCAWEN ilustra el problema de los costes a los que se enfrentan los demandantes en los órganos jurisdiccionales británicos: «Si decidía demandar a la compañía para obtener una indemnización se me advirtió que, en el caso de que perdiese el juicio, incurrirá en gastos del orden de 150 000 libras esterlinas por cada parte, es decir, de un total de 300 000 libras esterlinas en total (440 000 EUR). Aparte de que no puedo arriesgarme a perder ese dinero, puesto que mi reclamación es de unas 70 000 libras esterlinas (110 000 libras esterlinas), no parece ser una vía muy rentable. [...] Sobre la base de los datos a los que he tenido acceso, está claro que los costes de continuar con una demanda contra la compañía hasta el punto en que se llega a un acuerdo extrajudicial varían entre 56 000 y 180 000 libras esterlinas, con una media de unas 101 000 libras esterlinas. Evidentemente, esto está fuera del alcance de la inmensa mayoría de los ciudadanos británicos, aparte de los riesgos de tener que pagar una suma equivalente a los abogados de la compañía si se pierde el juicio o se abandona por la presión y la tensión del procedimiento judicial».

El Sr. SCAWEN señala que el problema es bien conocido por los profesionales del Derecho en el Reino Unido y extrae una cita de un informe357 sobre el sistema judicial civil en Inglaterra y Gales: «Los defectos […] identificados en nuestro sistema actual se centran en lo caro que resulta presentar una demanda, puesto que los costes a menudo superan el valor de la reclamación; asimismo, es demasiado lento en dictar sentencia y demasiado desigual: existe un desequilibrio entre los litigantes ricos y poderosos y los litigantes con escasos recursos. También es demasiado inseguro: la dificultad de prever los costes del litigio y el tiempo que durará provoca el miedo a lo desconocido; además, resulta incomprensible para muchos litigantes. Sobre todo resulta demasiado fragmentario en su modo de organización, puesto que nadie asume una responsabilidad general clara en relación con la administración de la justicia civil; por otra parte, es un sistema contradictorio, ya que los asuntos son llevados por las partes y no por los órganos jurisdiccionales, y las normas por las que se rigen los tribunales son ignoradas demasiado a menudo por las partes y los órganos jurisdiccionales no las aplican» (WE 23358). WE 23 incluye una carta enviada por un despacho de abogados a la FSA en respuesta a un documento de consulta. Tal escrito señala lo siguiente: «Una demanda ante el Tribunal Superior en relación con una venta lesiva en el ámbito de los servicios financieros que llega hasta el final del procedimiento puede costar entre 30 000 y 150 000 libras esterlinas. Pocas empresas y aún menos particulares se pueden permitir este tipo de desembolsos. [...] La inseguridad en relación con los resultados y el riesgo de tener


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que pagar las costas de la otra parte es cualquier cosa menos un incentivo».

«Aparte de un pequeño número de demandantes relativamente acomodados, esta vía de recurso está más o menos cerrada para el asegurado medio del Reino Unido», concluyó el Sr. SCAWEN (H3). Las pruebas remitidas por el EMAG (H1) y el Sr. WEIR (H2) indican queúnicamente unas pocas personas y grupos con elevados recursos económicos han iniciado procedimientos judiciales en contra de ELAS o han amenazado con hacerlo.

Naturalmente, la comisión intentó hacerse con pruebas en relación con el número de demandas presentadas por los asegurados contra ELAS y los resultados obtenidos. Por consiguiente, se puso en contacto con diferentes testigos y les pidió que remitiesen documentación y sentencias relativas a los procedimientos judiciales. En respuesta, la comisión recibió un ejemplar de una reclamación por rescisión y daños y perjuicios por falsas declaraciones o vulneración de las obligaciones contraídas de conformidad con la legislación, presentada el 13 de mayo de 2002 por un asegurado que había invertido más de 850 000 libras esterlinas en 2002 y sobre la que al parecer se llegó a un acuerdo antes de la audiencia (véase WE-CONF 15). Aparte de este documento, no se remitió ninguna prueba documental relativa a las demandas. El Sr. BAIN (H8) remitió un asunto en el que ELAS había ofrecido a un reclamante, al que supuestamente se le había vendido de forma engañosa una póliza de pensión con disposiciones de renta, 522 libras esterlinas. Según el Sr. BAIN, después de amenazar con demandar a la compañía, ésta acordó pagarle 81 907 libras esterlinas.

El Sr. WEIR subrayó: «Según la información de que dispongo, los asegurados [que contrataron a abogados o presentaron demandas] obtuvieron la satisfacción de su reclamación antes de que la demanda llegase a los tribunales». «En otras palabras, Equitable Life era consciente de que perdería en los tribunales y que ello abriría la veda para la presentación masiva de demandas» (Sr. WEIR, H2). Del mismo modo, el Sr. LAKE (H1) afirmó que las reclamaciones se satisfacían mediante «la firma de acuerdos que prohibían cuestionar los términos del arreglo en un momento posterior» (Sr. LAKE, H1). El Sr. SCAWEN confirmó lo anterior y afirmó: «Según tengo entendido, todas esas reclamaciones han sido satisfechas extrajudicialmente, antes de que se celebrase ningún juicio y con unas cláusulas de confidencialidad muy estrictas» (WE 23/2359). Otro asegurado declaró lo siguiente: «El común denominador de todos […] los casos era que nunca llegaron a los tribunales porque siempre se llegaba a un acuerdo el día anterior y se firmaba una cláusula de confidencialidad. Cuando se realizaba "una oferta razonable", el tribunal no permitía al demandante llegar a la audiencia e incluso podía imponerle las costas del juicio. De modo que resultaba muy difícil llegar hasta la verdad. La estrategia de Equitable fue asustar a los potenciales litigantes amenazándoles con los elevados gastos en los que habrían incurrido si perdían. En segundo lugar, nunca permitirían que un caso llegase a los tribunales porque sabían que perderían y que ello incitaría a otros a presentar otras demandas, así como a revelar pruebas que preferían que no saliesen a la luz»(WE-CONF-12).

El Sr. THOMSON declaró ante la comisión que «una serie de casos se han llevado a los tribunales británicos» y que «en todos esos casos se han abonado las indemnizaciones correspondientes […]» (H8).


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Por consiguiente, la comisión carece de información relativa al número exacto de demandas presentadas por los asegurados contra ELAS en el pasado. Las pruebas parecen indicar que no se ha dictado ninguna sentencia porque las demandas se satisfacían extrajudicialmente y se firmaban cláusulas de confidencialidad. En lo que se refiere a los casos en curso, la comisión fue informada por el Sr. SCAWEN (H3) de la existencia de demandas presentadas contra la compañía por un grupo de asegurados con participación en los beneficios del fondo que se encuentran actualmente pendientes de resolución. Explicó que el grupo ha desarrollado un mecanismo por el cual los demandantes han creado una especie de «mutualidad» en virtud de la que se prestan apoyo recíproco si alguno de ellos pierde el caso y que la reclamación es llevada por un despacho de abogados que cobrará sus honorarios únicamente si se ganan los juicios. Por otra parte, se informó a la comisión de que un asegurado irlandés ha emprendido la vía judicial y que otro asunto se encuentra pendiente de resolución ante un tribunal alemán (véase más adelante).

En síntesis, las acciones judiciales contra ELAS (de conformidad con la sección 62 de la Ley de servicios financieros de 1986, o por presentación engañosa o negligente) representaban en teoría una posible vía de recurso para los perjudicados. Sin embargo, en la práctica, las pruebas circunstanciales disponibles indican que únicamente los asegurados acomodados emprendieron esta vía y consiguientemente llegaron a un acuerdo con la compañía, mientras que los elevados riesgos financieros que conlleva el sistema judicial británico impidieron al asegurado medio presentar una demanda contra la compañía. Por otra parte, como la principal crisis de ELAS se remonta a 1998-2000, la práctica totalidad de los asegurados perjudicados ha perdido la posibilidad de presentar una demanda en virtud de la Ley de prescripción británica. Por consiguiente, en la práctica, la única vía de recurso civil residía para la mayoría de los asegurados en el FOS.

VII. Reclamaciones contra las autoridades reguladoras británicas

En teoría, los damnificados pueden basar sus reclamaciones en el incumplimiento de la obligación de proteger a los asegurados por parte de las autoridades reguladoras del Reino Unido mediante el ejercicio de la supervisión de las prácticas contables y en materia deprovisiones y la situación financiera de Equitable Life de conformidad con la legislación británica. La denuncia del hecho de que las autoridades reguladoras del Reino Unido no respetaron los principios de la supervisión prudencial ha sido recogida en numerosos testimonios (véanse, por ejemplo, Sr. LAKE, H1; Sr. WEIR, H2; Sr. BELLORD, H2; Sr. JOSEPHS, H2, Sra. KWANTES, H7, Sr. SEYMOUR H7, Sr. BRAITHWAITE, H11) y pruebas documentales (véanse, por ejemplo, WE 4, WE 7, WE 8, WE 14, WE 15, WE 36, WE 44, WE 51, WE 52). Lo anterior se recoge en la Parte IV del presente informe.

Algunos testigos indicaron que las autoridades reguladoras no sólo incumplieron sus obligaciones de supervisión, sino que indujeron a error a los asegurados que se habían dirigido a ellas en relación con Equitable Life. El Sr. VINALL, por ejemplo, afirma en WE 43 que se puso en contacto con la FSA a comienzos de 2001 cuando los problemas de liquidez de ELAS se hicieron evidentes y la prensa de todo el Reino Unido se hacía eco de los mismos


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ampliamente. Formuló una serie de preguntas acerca de la liquidez y los niveles de reservas y afirma que la FSA, que, como autoridad reguladora, tenía la obligación de conocer los problemas existentes, le respondió que no había motivos de preocupación. En su opinión, la FSA informó mal a los asegurados. Como resultado de ello, estos últimos no abandonaron ELAS tan rápidamente como hubieran hecho si las informaciones hubiesen sido correctas y, por consiguiente, sufrieron mayores pérdidas.

Las posteriores reclamaciones del Sr. VINALL a la propia FSA y al Comisionado para las reclamaciones populares del Reino Unido no obtuvieron resultados positivos. La FSA anuncióque no estaba en posición de afirmar que ELAS no tenía problemas y que los consumidores debían asumir la responsabilidad de tomar su propia decisión en relación con la compañía (WE 43). También señaló que al tomar determinadas decisiones acerca de la imposición de restricciones a las empresas, la FSA debía tener en cuenta las más amplias repercusiones que tales decisiones podían tener sobre el mercado y los consumidores en general. Del mismo modo, el Comisionado para las reclamaciones populares señaló que los reguladores tenían que extremar las precauciones al tomar sus decisiones. «A posteriori resulta evidente que la precaución tomó un rumbo equivocado, pero ello no significa que la decisión inicial no se ponderase lo necesario ni mucho menos que resultase parcial» (WE 43). El Comisionado para las reclamaciones populares subrayó, asimismo, que la FSA está muy limitada en lo que puede y no puede manifestar acerca de terceros, puesto que podría ser demandada por la empresa si la información fuese incorrecta y lesiva. El Mediador Parlamentario del Reino Unido (véase más adelante) está estudiando en la actualidad las reclamaciones presentadas por numerosos particulares, que denuncian que «la FSA les aseguró que no existían motivos de alarma en relación con la solvencia de la compañía» (WE 43).

Para obtener una indemnización por los supuestos incumplimientos de la autoridad reguladora existen dos posibles vías que pueden utilizar los asegurados:

1. Vía de recurso extrajudicial: el Mediador Parlamentario británico

La presentación de reclamaciones al Mediador Parlamentario del Reino Unido constituye la primera posibilidad para la obtención de una indemnización. Un memorándum del Mediador Parlamentario a la Comisión de Peticiones recoge de forma detallada su papel en general y en concreto el papel desempeñado en relación con el asunto de ELAS (WE 12). Así, «el papel del Mediador es examinar las reclamaciones (que un miembro de la Cámara de los Comunes le remite) de los particulares que denuncian haber sido perjudicados por la mala administración de los organismos públicos que entran dentro de su ámbito de actividades en el cumplimiento de su función administrativa. Si el Mediador llega a la conclusión de que se ha producido un caso de mala administración que ha dado lugar al perjuicio sufrido o hacontribuido a que se produjese, realizará las recomendaciones oportunas para reparar el daño en cuestión. No obstante, el Mediador no está facultado para obligar a un organismo a aceptar sus recomendaciones. Sin embargo, tales recomendaciones se suelen aceptar y se ofrece la consiguiente reparación. En caso de que ello no suceda, el Mediador puede llamar la atención del Parlamento sobre la situación a través de un informe especial».

El EMAG afirma en su petición que en 2001 más de 600 asegurados británicos pidieron al


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360 Página 28.361 Adición a la petición 29/2005 de 9 de noviembre de 2005, relativa a la FSA y el FOS (Mediador Financiero, según sus siglas en inglés); página 10.362 Anexo B.

Mediador Financiero que emprendiese una investigación (WE 14360). Tras la investigación realizada, el Mediador concluyó en su informe, publicado en junio de 2003, que no se trataba de un caso de mala administración por parte de la autoridad reguladora prudencial. Sin embargo, tras la publicación del informe Penrose, se emprendió una segunda investigación (a pesar de la supuesta oposición a ello de la FSA361) que se ocupaba de un periodo más amplio y tenía facultades para investigar la actuación del Departamento de Servicios Actuariales (GAD) británico. Dicha investigación se encuentra actualmente en curso.

El mandato de la investigación del Mediador consiste en «determinar si se ha causado alguna injusticia a las personas por mala administración durante el periodo anterior a diciembre de 2001 por parte de los organismos públicos responsables de la regulación prudencial de Equitable Life Assurance Society o del Departamento de Servicios Actuariales y recomendar remedios apropiados a la posible injusticia causada» (WE 12362). El Mediador no investigarási el régimen regulador británico de aquella época se había concebido de forma adecuada o si cumplía las disposiciones de la legislación comunitaria en vigor, sino sólo si estaba adecuadamente administrado. También es importante señalar que la investigación llegaráúnicamente hasta el 1 de diciembre de 2001, pues la FSA, establecida como autoridad reguladora única a partir de esa fecha, no es un órgano que entra dentro del ámbito de actividades del Mediador. De igual modo, éste únicamente puede investigar las actuaciones de los encargados de la regulación prudencial de ELAS y no puede examinar reclamaciones sobre la conducta profesional de las empresas o sobre cuestiones comerciales, porque los órganos autorreguladores responsables de tales cuestiones no entran dentro de su ámbito de actividades y nunca lo han hecho.

Una serie de testigos señaló la importancia de la investigación del Mediador. El Sr. THOMSON (H2) considera que su informe encierra las mayores esperanzas de indemnización a los asegurados. Igualmente, el Sr. TERTÁK (H1) declaró que «[la Comisión] opina de forma coherente que el segundo informe del Mediador ofrece las mayores oportunidades a los asegurados de ELAS perjudicados de obtener alguna indemnización». El Comisario McCREEVY confirmó este punto de vista en H8: «El informe representa la mejor oportunidad, tal vez la única, para que los asegurados y pensionistas perjudicados perciban alguna compensación». Los asegurados parecen estar de acuerdo con la importancia del informe del Mediador e instaron a la comisión a esperar a su publicación antes de redactar su informe final. No obstante, los testigos también señalaron el limitado ámbito de aplicación de las investigaciones del Mediador: «Las facultades del Mediador Parlamentario no son muy amplias: excluyen a la FSA, a la mitad de régimen regulador en materia de comercialización y conducta profesional y a la propia Equitable» (WE 44).

Por otra parte, expresaron interés en relación con la posibilidad de que el Gobierno británico aplicase un régimen que diese efecto a las posibles recomendaciones del Mediador sobre el pago de indemnizaciones. En este contexto, se refirieron a un caso reciente de pensiones de empleo, en el que hasta 125 000 personas perdieron una parte significativa de las prestaciones de sus pensiones de empleo cuando las correspondientes pensiones gestionadas se liquidaron


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363 Comisión de Administración Pública: «The Ombudsman in Question: the Ombudsman’s report on pensions and its constitutional implications»; sexto informe del periodo de sesiones 2005–06; publicado por orden de la Cámara de los Comunes el 20 de julio de 2006.http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200506/cmselect/cmpubadm/1081/108102.htm364 Respuesta del Gobierno al sexto informe del periodo de sesiones 2005-06 de la Comisión de Administración Pública «The Ombudsman in Question: the Ombudsman’s report on pensions and its constitutional implications» [HC 1081].365 Resolución sobre el asunto nº CO/4927/2006

entre abril de 1997 y marzo de 2004 sin los fondos necesarios para pagar las prestaciones prometidas. En marzo de 2006, el Mediador Parlamentario publicó un informe publicado «Trusting in the pensions promise» donde afirmó que la mala administración del Gobierno había impedido que los que habían sufrido las pérdidas conociesen los riesgos existentes y, por consiguiente, tuviesen la oportunidad de reducir tales riesgos. El Mediador recomendó que el Gobierno considerase si debía intervenir para restaurar las prestaciones de las pensiones y las pensiones complementarias de los afectados. El Gobierno británico rechazó la conclusión del Mediador Parlamentario de que se había producido un caso de mala administración, así como sus recomendaciones.

La Comisión de Administración Pública del Parlamento británico criticó duramente la postura del Gobierno y expresó su preocupación acerca de las repercusiones que ello podría tener para el papel constitucional del Mediador: «Coincidimos con el Mediador en que se produjo un caso de mala administración. La información del Gobierno acerca de las pensiones era deficiente y cualquier persona habría sido inducida a engaño. Por otra parte, el Gobierno debió considerar adecuadamente las recomendaciones del Mediador, en lugar de suponer sin más que su aplicación supondría una enorme carga para el erario público. Ésta es la segunda vez en menos de doces meses que el Mediador ha indicado al Parlamento la existencia de un caso de injusticia que no ha sido o no será reparado. Únicamente se han reparado los daños señalados en cuatro de tales informes. El sistema establecido por la Ley del Mediador Parlamentario de 1967 sólo funcionará si éste, el Parlamento y el Gobierno se ponen de acuerdo sobre lo que supone un caso de mala administración y quién es competente para determinar su existencia. El Gobierno ha rechazado la presentación del caso de mala administración por parte del Mediador demasiado irreflexivamente. Nuestras investigaciones confirman que los resultados del informe del Mediador están fundados. Sería en extremo desafortunado si el Gobierno se acostumbrase simplemente a rechazar las conclusiones de mala administración, especialmente si una investigación de esta comisión demostrase la existencia de un caso al que se debe dar respuesta. En la base de todos los casos de mala administración hay siempre alguien que ha sufrido una injusticia. Al concentrar su energía sobre el rechazo de los casos de mala administración, en lugar de sobre el análisis de los remedios posibles y adecuados, el Gobierno ha causado mayores perjuicios a los reclamantes. Asimismo, ha retrasado la resolución de sus problemas»363. El Gobierno británico, no obstante, mantuvo su posición en la respuesta a las conclusiones y recomendaciones del informe de la Comisión de Administración Pública364.

Tal como el Sr. BRAITHWAITE (H11) informó a la comisión, algunos de los afectados pidieron que se efectuase una revisión judicial de la decisión de rechazar el informe del Mediador y su recomendación ante el Tribunal Superior. En su resolución de 21 de febrero de 2007 (véase WE-FILE 30365), el Tribunal anuló el rechazo del Secretario de Estado del caso de mala administración presentado por el Mediador y le ordenó que reconsiderase la


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recomendación de este último.

Una serie de asegurados manifestaron graves preocupaciones: Según el Sr. LAKE (H1), «sobre la base de este precedente, no está claro si la presentación de un caso de mala administración por parte del Mediador Parlamentario del Reino Unido redundará en la concesión de indemnizaciones». La Sra. KWANTES en H7 se expresaba en términos muy similares: «Me preocupa que el Gobierno pueda hacer tan fácilmente lo mismo cuando el Mediador Parlamentario presente un informe sobre Equitable Life, y eso es una auténtica preocupación. [...] Creo que, si un gobierno puede simplemente ignorar este tipo de recomendaciones con tal impunidad, el sistema del Mediador no tiene absolutamente ninguna razón de ser». El Sr. SCAWEN afirma en WE 23/2366 que «las experiencias sufridas últimamente no invitan a la confianza». Asimismo, añadió, «no nos sirve de mucha ayuda el hecho de que se haya producido un caso de mala administración si después el Gobierno no toma en consideración el informe y no emprende acciones para indemnizar a los perjudicados por su incompetencia» (WE 23/2367). El Sr. NEWMAN expresó otras preocupaciones similares en WE-CONF 19. El Sr. SEYMOUR (H7) se refirió a un artículo de prensa que citaba las palabras del Sr. THOMSON, quien aparentemente dijo que «no estaba muy seguro» de que el informe del Mediador Parlamentario resultase en las correspondientes indemnizaciones. En H8 el Sr. THOMSON explicó sus declaraciones: «Existen dos condiciones previas para el pago de indemnizaciones por parte del Gobierno que se desprenden del informe del Mediador Parlamentario: en primer lugar, el Mediador debe presentar un caso de mala administración conducente a la comisión de una injusticia contra los asegurados y, en segundo lugar, el Gobierno tiene que aceptar estas conclusiones y la recomendación de compensación. Mi comentario se refería al hecho de que el segundo supuesto no se deriva automáticamente del primero».

La publicación del informe del Mediador se había previsto inicialmente para la primavera de 2006 (véase WE 12). Posteriormente, se aplazó hasta finales de 2006. Mediante carta de 16 de octubre de 2006, el Mediador Parlamentario anunció un nuevo aplazamiento y dijo que no tendría lugar antes de mayo de 2007 (véase WE-FILE 19).

2. Vía de recurso judicial: procedimientos iniciados ante los tribunales británicos

Los asegurados afectados también podían emprender acciones judiciales contra la autoridad reguladora ante los órganos jurisdiccionales británicos. Sin embargo, tal como el Sr. LAKE (H1) señaló, «los obstáculos a los que se enfrenta […] un ciudadano que recurre a los tribunales en el Reino Unido son enormes». «El ciudadano debe probar que el regulador ha cometido una falta disciplinaria, un obstáculo muy difícil de superar», añadió. Del mismo modo, el Sr. SEMOUR señaló en H7 que «los órganos públicos como la autoridad reguladora gozan de inmunidad judicial y para emprender acciones contra el Gobierno para obtener reparación se deben primero aportar pruebas de que se ha cometido una falta disciplinaria, algo extremadamente difícil desde el punto de vista jurídico». «La comisión de una falta disciplinaria significa, en efecto, que el Gobierno pudo cometer algún error pero no tiene responsabilidad alguna a no ser que se demuestre que tal error se cometió de forma


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368 Para una mayor información, consúltese ES 3, página 94.369 Los reguladores prudenciales de aquella época eran el Ministro de Comercio e Industria que actuaba a través del Ministerio de Comercio e Industria (hasta el 5 de enero de 1998) y, posteriormente, el Ministerio de Hacienda, que había delegado en la Autoridad de Servicios Financieros (FSA) algunas de las funciones pertinentes.

intencionada. Se trata de una dificultad casi insuperable» (Sr. SEYMOUR, H7).

Por otra parte, el Sr. LAKE (H1) subrayó que las acciones judiciales contra la autoridad reguladora entrañarían un riesgo económico considerable para los asegurados perjudicados, similar al señalado antiormente en relación con las posibles demandas presentadas contra la compañía. En WE 44 el EMAG realiza la siguiente observación al respecto: «El Gobierno británico utilizará cualquier mecanismo necesario para aumentar la máximo los gastos judiciales y utilizará todos los procedimientos de apelación a su disposición y amenazará con cargar las costas del procedimiento (incluidos los gastos soportados por el Gobierno) sobre los reclamantes. Decenas de millones de euros serían necesarios para llevar al Gobierno del Reino Unido ante los tribunales y buena prueba de ello es el caso del BCCI contra el Banco de Inglaterra368 y el de los accionistas de Railtrack, quienes, antes de poder demandar al Gobierno del Reino Unido por la comisión de una falta disciplinaria tuvieron que pagar al Tribunal 3,3 millones de libras esterlinas, posible únicamente con la ayuda de una importante institución financiera, ayuda con la que ciertamente no contarían los demandantes de Equitable».

Tal como se mencionaba en el apartado IV.1., ELAS encargó a un despacho de abogados que le prestase asesoramiento sobre las posibles reclamaciones de la compañía y los asegurados contra las diferentes autoridades reguladoras de la compañía después de la publicación del informe Penrose. A la luz del asesoramiento recibido, recogido en WE 71, la compañía decidióno presentar tales reclamaciones. WE 71 recogía una serie de posibles reclamaciones contra las autoridades reguladoras prudenciales369 y valoraba la posibilidad de que tales reclamaciones pudiesen tener éxito:

Vulneración de las obligaciones contraídas de conformidad con la Ley de compañías •aseguradoras británica de 1982 (ICA, según sus siglas en inglés). WE 71 considera que la presentación de una reclamación de la compañía no tiene fundamento en este sentido, «puesto que i) no se puede afirmar que el regulador no tomase en consideración elejercicio de sus facultades de intervención de conformidad con la ICA de 1982 o que un regulador prudencial no podía actuar de forma racional del modo en que lo hizo y ii) la ICA de 1982 no prevé el recurso de la compañía al Derecho privado».

Según WE 71, la compañía tampoco podría presentar un caso de negligencia de •conformidad con el Derecho consuetudinario, «ya que i) en el informe no se indica que nada de lo que los reguladores prudenciales hicieron o dejaron de hacer no entrase dentro del ámbito de sus actividades y ii) los reguladores no tenían la obligación de proteger a la compañía de ninguna pérdida sufrida como resultado de las deficiencias en la regulación prudencial recogidas en el informe».

Según WE 71, las reclamaciones por la comisión de una falta disciplinaria tampoco tenían •muchas perspectivas de llegar a buen puerto: «Nada […] indica que uno o varios de los


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370 La autoridad reguladora de la conducta empresarial en aquel momento era la Autoridad de inversiones personales (PIA, según sus siglas en inglés), que delegaba en la FSA algunas de las funciones pertinentes.371 Página 92.372 Página 18.373 Página 105.374 Página 106.

miembros del personal de las autoridades prudenciales cometiesen un abuso de poder en el ejercicio de sus funciones con el propósito específico de perjudicar a la compañía o por omisión imprudente ante la posibilidad de que se produjese tal perjuicio».

De conformidad con la Ley de servicios financieros de 1986 (FSA), el regulador de la conducta empresarial370 tiene una inmunidad legal limitada. Por consiguiente, las reclamaciones no tenían cabida en la FSA, a no ser que se demostrase que el acto u omisión se había producido con mala fe (véase ES 3371). ES 3372 concluye que «un asegurado perjudicado se enfrentaría a la hercúlea tarea de demostrar, como mínimo, el conocimiento de la ilegalidad y la probabilidad de daño por parte de la autoridad reguladora». Los autores de WE 71 señalan: «No creemos que existan pruebas […] que apoyen una reclamación por mala fe».

Por consiguiente, sobre la base de la legislación británica, no parecen existir perspectivas realistas de éxito de las reclamaciones de los asegurados afectados por la supuesta responsabilidad de las autoridades reguladoras en relación con las pérdidas sufridas. De forma nada sorprendente, las pruebas obtenidas indican que por el momento no se han emprendido acciones judiciales contra el regulador.

Según ES 3373, existen buenas razones para reconocer la responsabilidad de los reguladores sólo en circunstancias excepcionales: «La reglamentación de las empresas de servicios financieros es una cuestión muy compleja […] y las autoridades reguladoras deben considerar de forma equilibrada una serie de objetivos divergentes y a veces contradictorios, incluidas la protección de los inversores, y la estabilidad y la eficiencia de los mercados. Por consiguiente, deben disfrutar de unas amplias facultades discrecionales en el ejercicio de sus funciones para ser capaces de dar prioridad a unos objetivos u otros en el respeto del interés público. Estas facultades discrecionales no deberían estar coartadas por el miedo de que, en caso de que una opción política sea equivocada o no conforme a la legislación en vigor, la autoridad reguladora deba rendir cuentas por los daños ocasionados. [...] Por otra parte, cuando una demanda por daños y perjuicios tiene éxito, es el contribuyente quien debe corrercon los gastos en última instancia». Por todo ello, esta responsabilidad está limitada en todos los Estados miembros de la UE, aunque en diversos grados según el país. En términos normativos, el carácter excepcional se expresa mediante requisitos como los de la existencia de «mala fe» (como en Irlanda o el Reino Unido) y «negligencia grave» (Francia).

Los autores de ES 3, no obstante, consideran que, a pesar de los argumentos expuestos anteriormente, no sería conveniente que los reguladores de los servicios financieros gozasen de una inmunidad de reglamentación absoluta. En este sentido, ES 3 afirma que «los conceptos de negligencia grave o falta de consideración grave y manifiesta de las facultades discrecionales ofrecen un mejor criterio que el concepto de mala fe [que se aplica de conformidad con la legislación del Reino Unido], porque no dependen de los motivos del regulador y son mas susceptibles de someterse a un análisis objetivo» (ES 3374). Asimismo,


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también se señala que «[…] se puede efectuar una distinción entre las funciones reguladoras y las funciones de supervisión; parecería más fácil que el regulador pudiese ser responsable de las decisiones tomadas en el ámbito operativo de la supervisión, en lugar de por las decisiones relativas a las opciones políticas de reglamentación».

VIII. El sistema británico de compensación de servicios financieros y la decisión de no liquidar ELAS

El Reino Unido ha previsto un fondo legal de último recurso para los clientes de empresas de servicios financieros autorizadas establecido por la Ley de mercados y servicios financieros (FSMA). Este sistema de compensación de servicios financieros (FSCS, según sus siglas en inglés) puede pagar indemnizaciones si una aseguradora no está en disposición de hacerlo porque no dispone de los activos necesarios o se declara insolvente. El FSCS está financiado por las contribuciones de las empresas autorizadas por la FSA. En WE 6375, se cita a la entonces Ministra de Hacienda Ruth Kelly: «En caso de que Equitable Life estuviese sometida a un procedimiento de insolvencia, existe una red de seguridad legal que ofrece el sistema de compensación de servicios financieros que pagaría el 9 % del valor de las pólizas garantizadas».

Los afectados de Equitable Life no tuvieron acceso al sistema británico de compensación de servicios financieros, ya que la compañía nunca fue declarada insolvente. Los asegurados denunciaron que el Gobierno del Reino Unido había intentado «mantener a Equitable Life a flote por todos los medios […] evitando a cualquier precio el recurso al sistema de compensación de servicios financieros y que Equitable se convirtiese en una carga económica para el resto del sector de los servicios financieros» y, por consiguiente «evitando a cualquier precio la insolvencia […] para garantizar que las pérdidas […] sean asumidas por los inversores» (Sr. WEIR, H2). El Sr. WEIR (H2) afirmó que en el momento del compromiso a comienzos de 2002, ELAS era realmente «técnicamente insolvente», pero «se la mantuvo con vida para evitar que el Gobierno o el sector de los servicios financieros tuviesen que cargar con ella». «En efecto, la estrategia era mantener a la oveja en el redil el tiempo necesario para poder sacrificarla» (Sr. WEIR, H2). El Sr. SEYMOUR se lamentaba en H7 en términos muy similares: «Cuando se supo que ELAS no podría satisfacer susresponsabilidades contractuales inmediatas con sus activos, se empezó a debatir acerca del fondo de último recurso, algo que habría requerido las aportaciones de las demás compañías de seguros para compensar a los asegurados de ELAS. El regulador del Reino Unido aprobóentonces un sistema por el cual se incluían cinco años de futuros beneficios teóricos para cuadrar las cuentas de una compañía liquidada, ELAS, lo que hacía imposible el acceso al fondo de compensación».

La sociedad ELAS rechaza estas acusaciones y afirma que el fondo nunca ha sido «técnicamente insolvente» (véase WE-CONF 5376). El Sr. DAYKIN y el Sr. STRACHAN (H4) también subrayaron que la compañía ha sido siempre solvente. El Sr. THOMSON señalóque «la falta de solvencia en cuestión se refiere a la capacidad de la compañía de pagar sus


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garantías; aunque la situación de solvencia de la compañía fue muy precaria durante un largo periodo de tiempo, más o menos hasta 2003, creo que nunca fue insolvente en ningún momento» (H8). En H2, el Sr. THOMSON también indicó que había existido «un interés común por no dejar que la compañía se convirtiese en insolvente». Según el Sr. THOMSON, si la compañía hubiese sido insolvente las perspectivas hubieran sido mucho peores para los asegurados. En H8 volvió a insistir sobre su punto de vista: «Se dice que habría sido mejor que la compañía se declarase insolvente. Esta opción se contempló en los documentos del acuerdo de compromiso en 2001 y en aquel momento resultaba evidente, y lo es aún hoy, que la liquidación habría producido unos resultados mucho menos satisfactorios para los asegurados». En relación con la decisión de no liquidar Equitable Life, el Sr. STRACHAN (H4) señaló que la FSA manifestó que «en definitiva, los intereses de un millón de asegurados de Equitable se podían servir mejor si se permitía a la compañía […] seguir admitiendo nuevas incorporaciones».

En este sentido, Lord PENROSE observa lo siguiente: «A la luz de la decisión de la Cámara de los Lores, al sopesar la posibilidad de liquidar la compañía, los reguladores debían resolver una situación de intereses enfrentados. El equilibrio de los intereses de los asegurados existentes y futuros es una parte legítima y necesaria de la regulación prudencial y no creo que los reguladores hayan incurrido en culpabilidad por la conclusión a la que llegaron, aunque creo que la FSA y el GAD no tenían un conocimiento lo suficientemente independiente de las actividades de la compañía como para justificar su confianza en lograr venderla. Tampoco considero que la decisión reflejase ningún conflicto entre los objetivos prudenciales y los de la conducta profesional, una opinión que se fundamente en una mala comprensión de la naturaleza de la reglamentación prudencial. No obstante, los reguladores siguieron adelante en la creencia de que si la decisión de no liquidar la compañía perjudicaba a alguien, se concederían las necesarias indemnizaciones. No se pidió ninguna garantía jurídica de que ello sería así ni se examinaron las cuestiones jurídicas derivadas de tal decisión. No se reconoció el hecho de que las posibles reclamaciones se producirían a expensas del fondo con participación en los beneficios ni se intentó cuantificar los riesgos a los que quedaban expuestos los posibles asegurados en relación con los beneficios que la administración de la compañía afirmaba que se producirían si se continuaban produciendo nuevas incorporaciones. No se examinaron las medidas que podrían haber reducido el impacto de las posibles reclamaciones posteriores por falsas declaraciones. Se permitió a la compañía que continuase con su publicidad y, por consiguiente, aquéllos que adquirían nuevas pólizas o invertían mayores capitales con la compañía lo hicieron porque se les invitóa ello y no de forma espontánea, ya que no se les comunicó el riesgo que podrían correr. En el marco de las observaciones presentadas, se ha afirmado que la crítica de las acciones de los reguladores y las decisiones relativas a la venta de los productos no concede el peso necesario al poder de la FSA de exigir un régimen por el que se indemnizaría a los asegurados afectados sin necesidad de litigio. Sin embargo, lo anterior no tiene en cuenta que se podían haber dado algunos pasos para proteger de antemano a los asegurados que se incorporaron de forma tardía. La compañía les exigió que no tomasen en consideración los potenciales beneficios derivados de la venta de la actividad. La oferta de una opción de transferencia sin penalización en caso de fracaso del proceso de venta para protegerles de las pérdidas habría sido razonable. La consideración del riesgo que corría este grupo de asegurados habría conllevado la necesidad de protección en lugar de la de la de una indemnización a posteriori» (WE 16377).


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377 Páginas 724 y 725.378 Página 1.379 Página 1.380 Página 8.

IX. La posición de los asegurados no británicos

Tal como se mencionaba anteriormente, existen varios miles de asegurados que adquirieron sus pólizas fuera del Reino Unido. Un número significativo de ellos había contratado pólizas con participación en los beneficios a través de las sucursales de Equitable Life, establecidas de conformidad con la Tercera Directiva de seguros de vida en Irlanda y Alemania.

1. La actividad de Equitable Life en Irlanda y Alemania

De conformidad con la información recibida del regulador financiero alemán, ELAS vendiópólizas desde su sucursal alemana entre el 22 de diciembre de 1992 y el 30 de septiembre de 2001 (WE 21378). El regulador financiero irlandés, por su parte, indicó que Equitable Life operó a través de su sucursal en Irlanda de 1991 a 2001 (Sra. O'DEA, H4). Sin embargo, el intercambio de correspondencia entre los reguladores irlandés y británico indica que la sucursal irlandesa cerró oficialmente el 8 de julio de 2002. El Sr. THOMSON (H2) afirmó que no se produjeron nuevas incorporaciones en Irlanda después del 8 de diciembre de 2000. La Sra. O'DEA (H4) confirmó que la sucursal irlandesa de Equitable Life interrumpió las nuevas incorporaciones en 2000, al mismo tiempo que lo hacía la sede central en el Reino Unido. «La compañía no volvió a vender nuevas pólizas desde ese momento» (Sra. O'DEA, H4). Equitable Life presta servicio a los clientes irlandeses y alemanes que aún siguen con ella sobre la base de las disposiciones en materia de servicios transfronterizos de la Tercera Directiva de seguros de vida desde su oficina del Reino Unido (WE 61379 y WE 85380). Todas las pólizas vendidas por ELAS a través de sus sucursales en Irlanda y Alemania eran de tipo no GAR (Sr. WEYER, H3; Sra. KNOWD, H2; WE 21). La magnitud de las pérdidas económicas sufridas debido a la crisis de ELAS por los asegurados no británicos en su conjunto no se pueden evaluar sobre la base de la información disponible.

2. Los daños sufridos por los asegurados no británicos

La comisión ha recibido numerosas cartas de asegurados alemanes e irlandeses en las que le informaban de las circunstancias en las que adquirieron las pólizas, su correspondencia con ELAS y las autoridades financieras, las pérdidas sufridas y las acciones emprendidas para lograr algún tipo de indemnización. Una asegurada irlandesa (la Sra. KNOWD, H2) y un representante del grupo de acción de los asegurados alemanes (el Sr. WEYER, H3) también ofrecieron su testimonio ante la comisión. Por último, una delegación de la comisión visitóDublín el 6 de octubre de 2006 y se entrevistó con los asegurados irlandeses perjudicados por la crisis.


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381 C-1.382 Página 8.383 «Compre alemán y obtenga beneficios británicos. Un elevado rendimiento con un alto grado de seguridad: el ahorro ideal para los inversores alemanes» y «Rendimientos del 13 %: pregunte a su aseguradora si le puede dar la mitad de lo que nosotros le ofrecemos». Anuncios a toda página en el semanario Die Welt am Sonntag y en el periódico Frankfurter Allgemeine Zeitung publicados diariamente durante el mes de febrero de 2000.

a) Motivos para invertir con ELAS

Numerosos asegurados hicieron hincapié en que la decisión de invertir en una póliza con participación en los beneficios de Equitable Life estuvo motivada por la firme reputación de ELAS como la mutua de seguros de vida más antigua del Reino Unido. Algunos también aludieron a la excelente capacidad crediticia de la compañía (véase, por ejemplo, WE-FILE 15), tal como subrayaba la documentación comercial de ELAS (véase el anexo a WE-FILE 15). Los asegurados irlandeses manifestaron a la comisión durante la reunión en Dublín del 6 de octubre de 2006 que se vieron atraídos por ELAS por el hecho de que podrían adquirir pólizas directamente de la sucursal de la compañía, evitando las comisiones de los intermediarios en las pólizas que ofrecían los competidores de ELAS. Asimismo, los asegurados no británicos señalaron que en el momento de la inversión ELAS les informó de que contaba con la supervisión de las autoridades reguladoras (véanse también las declaraciones del Sr. SEYMOUR en WE 36 y H7 y del Sr. DUGGAN en WE-FILE 14).

b) Publicidad de ELAS

Los asegurados no británicos informaron a la comisión de que su decisión de invertir con ELAS también se debió a la publicidad y la documentación comercial de la compañía, que hacía hincapié en «los extraordinarios resultados» del fondo (véase WE 53381) o mencionaba la «extraordinaria cifra» del porcentaje intermedio del 10,75 % que hacía aumentar el valor del fondo en 2000 (WE-FILE 12 y WE-FILE 15). La documentación comercial de ELAS remitida a la comisión también aludía a la «reducción de las fluctuaciones» (WE-FILE 13; WE 53): El Sr. SEYMOUR (H7) hizo referencia a «un documento [que] hablaba del método de gestión por el que ELAS contaba con un fondo amortiguador basado en la acumulación de reservas […]. ELAS afirmaba que su fondo de pensiones funcionaba como un fondo amortiguador mediante la acumulación de reservas». Por último, los asegurados afirmaron que la documentación comercial de ELAS les hizo creer que sus inversiones eran completamente seguras. La publicidad de ELAS que circulaba en 2000 (anexa a WE-FILE 12) afirma lo siguiente: «Con Equitable no corre ningún riesgo».

En Alemania también se criticó la publicidad de ELAS. El Sr. WEYER indica en WE 85382 que «a comienzos de 2000 ELAS lanzó una campaña agresiva para atraer a más clientes alemanes con anuncios relativos al rendimiento de un 13 % logrado en 1999». En H3 el Sr. WEYER afirma que la publicidad de ELAS sugería de forma implícita a los posibles compradores alemanes que estarían contratando una póliza sujeta a la supervisión prudencial de las autoridades reguladoras alemanas, lo que no era el caso. Se remitieron copias de los anuncios de ELAS publicados en los periódicos alemanes383. El Sr. STEFFEN, representante de BaFin, respondió a las preguntas formuladas al respecto en H6 que Equitable Life Alemania


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384 Página 8.385 Véase, por ejemplo, WE 3, WE-FILE 2, WE-FILE 4, WE-FILE 9, WE-FILE 11, WE-FILE 13, WE-FILE 14, WE-FILE 15.

paralizó la campaña publicitaria sólo tras recibir diversas cartas del BAV, el regulador financiero alemán en aquel momento, que consideró que la publicidad era engañosa, ya que inducía a los consumidores alemanes a creer que los beneficios anunciados estaban garantizados (véase también WE 85384). BaFin remitió una copia de este intercambio de correspondencia a la comisión (WE-CONF 17).

c) Denuncias por venta lesiva

Como muchos otros afectados en el Reino Unido, los asegurados irlandeses afirman que, cuando decidieron invertir en Equitable no estaban adecuadamente informados acerca de los riesgos GAR asociados a sus pólizas385. A modo de ejemplo, el asegurado irlandés Sr. O'FARRELL (WE-FILE 9) recuerda: «Nunca se me informó de las posibles obligaciones derivadas de las pólizas GAR que incumbían al fondo y las posibles consecuencias de tales obligaciones sobre mi fondo de pensiones, que debía financiar parcialmente esas obligaciones». El Sr. TROY (WE-FILE 4) considera que en diciembre de 1999 se le vendió su póliza de forma lesiva, ya que «la compañía tenía grandes dificultades con las obligaciones contraídas con los fondos de pensiones en el Reino Unido […] y no se me confió ni se me comunicó tal cosa». Un asegurado irlandés contó a la comisión durante la visita de su delegación a Irlanda que se le vendió su póliza con participación en los beneficios sólo unos días antes de la resolución Hyman.

No obstante, las denuncias por venta lesiva presentadas por los asegurados no británicos (especialmente irlandeses) van más allá del simple hecho de que la compañía no revelase las obligaciones derivadas de las pólizas GAR a los futuros asegurados en términos generales. Durante su reunión con los asegurados irlandeses en Dublín el 6 de octubre de 2006, muchos de los asegurados se refirieron a la información engañosa que afirmaban haber recibido de ELAS para que comprasen pólizas de un fondo irlandés distinto del británico, al margen de este último y, por consiguiente, no afectado por las responsabilidades subyacentes al fondo británico. El Sr. Seamus POWER, antiguo comercial de ELAS en Irlanda, confirma este punto (WE-FILE 2): «Supe de la cuestión de las pólizas GAR a través del Sunday Times a finales de 1998. Por entonces éramos unos 12 comerciales y ninguno de nosotros había oído hablar nunca de las pólizas con GAR, ya que nunca se habían colocado en Irlanda. Preguntamos a la dirección acerca de ello y se nos dijo que nada tenía que ver con nosotros y que continuásemos con las ventas». Al enterarse de la existencia de un asunto pendiente de resolución judicial en julio de 1999, se le dijo que «[ello no tenía] nada que ver con la sucursal irlandesa, porque las pólizas [GAR] nunca se vendieron en Irlanda y los fondos estaban “protegidos”». Después de que la compañía hubo perdido en apelación, «se nos dijo que siguiéramos con las ventas, porque estábamos "protegidos" y no nos afectarían los resultados, ni siquiera en el peor de los casos. [...] Seguimos vendiendo y se contrató a más personal de venta. [...] Entonces se introdujeron las penalizaciones y ello hizo que muchos asegurados tuviesen que decidir entre aceptar la reducción de un 10 % del valor de las pólizas o seguir invirtiendo. Parece que la dirección de ELAS sabía de la existencia de problemas graves en la compañía desde 1998 y creo que todas las pólizas vendidas después


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386 Copia de la carta remitida a la comisión.

de esa fecha deberían declararse inválidas». La Sra. KNOWD remitió una copia de un artículo publicado en el periódico Irish Independent el 15 de marzo de 2000, que apoya lo anterior. Al parecer, el artículo informa de una rueda de prensa de ELAS celebrada en Dublín y dice lo siguiente: «La dirección de Equitable […] minimizó las repercusiones de una reciente sentencia del Tribunal de Apelaciones. [...] Tal sentencia no tendrá ninguna consecuencia para los asegurados irlandeses, cuyas inversiones se han realizado "al margen" de las de sus homólogos británicos» (anexo a WE-CONF 28).

El Sr. SEYMOUR, un asegurado que adquirió su póliza en Bélgica, informó a la comisión en H7 que «los agentes de ventas de ELAS abordaban a los posibles clientes de toda la Comunidad diciendo […] que las pólizas que ellos vendían se denominaban pólizas "internacionales" y su administración corría a cargo de una sucursal fuera del Reino Unido. [...] Para la venta la compañía aseguraba a los potenciales compradores que las pólizas “internacionales” se colocaban en otro fondo diferente del fondo británico con participación en los beneficios». Cuando los problemas en ELAS comenzaron a aparecer ampliamente en la prensa (a finales de 1999), Equitable escribió a todos los asegurados "internacionales” en enero de 2000386 «para garantizarles que sus pólizas estaban separadas de las del Reino Unido y no se verían afectadas por ninguna sentencia sobre los fondos británicos de la compañía. Sólo después de la celebración del juicio la compañía admitió que lo anterior no era cierto. El 14 de agosto de 2000, ELAS escribió para comunicar que, como resultado de la pérdida del asunto judicial se reducirían las bonificaciones con participación en los beneficios de “todos” los asegurados y que la compañía se iba a sacar a la venta».

En relación con lo anterior, el Sr. THOMSON declaró: «Conozco las denuncias presentadas por los asegurados irlandeses, que afirman que la compañía les informó con engaño de que habían adquirido o que iban a adquirir títulos de un fondo irlandés aislado y protegido en el que las obligaciones del fondo británico no tendrían, por tanto, ninguna incidencia» (H8). En respuesta a ello, declaró a la comisión lo siguiente (H8): «El material impreso que he visto afirma de forma inequívoca que existía la intención de que en un futuro el fondo irlandés y el alemán fuesen independientes. Sin embargo, es evidente que no eran fondos independientes. No contaban con su propio capital semilla, que ofrecía el fondo con participación en los beneficios principal. El grado en que estaban separados residía en la posesión de activos en la divisa del país, lo que implicaba que los resultados de las inversiones eran diferentes. No es poco habitual que un fondo británico con participación en los beneficios cuente con series de bonificaciones separadas por tipo de contrato, por lo que se obtienen diversos resultados de las inversiones dependiendo de las diferentes series de bonificaciones. No obstante, si algún problema afecta a todo el fondo, afectará también a todos sus componentes. Ésta era la posición de los asegurados irlandeses que contenía el material al que he tenido acceso. Ello no quiere decir que no se hiciesen otro tipo de comentarios que implicasen algo diferente, pero esa era la posición oficial». El Sr. THOMSON prometió, no obstante, «hacer todo lo posible para […] averiguar» (H8) por qué los comerciales irlandeses parecen haber contado con información engañosa y haberla transmitido a los posibles asegurados. Más tarde, el Sr. THOMSON confirmó en WE-CONF 21: «No he podido encontrar nada en la documentación de los productos que afirme que las inversiones irlandesas se mantendrían separadas del resto del fondo con participación en los beneficios». Por otra parte, la autoridad reguladora irlandesa señala que «desde el comienzo de las investigaciones que


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387 «Se me preguntó si la existencia de pólizas con tipos de interés garantizados (GIR) vendidas por ELAS hasta 1996 tuvieron repercusiones sobre los resultados de las pólizas sin tales tipos garantizados; también se me preguntó si los asegurados no GIR habían sido informados de las posibles repercusiones de las pólizas GIR sobre sus inversiones cuando adquirieron sus pólizas. La compañía tiene un fondo con participación en los beneficios único y se administra en su conjunto de forma adecuada para respetar todas las garantías de los diferentes tipos de pólizas. Puedo confirmar que se han respetado todas las garantías. Por otro lado, en su caso, existe una bonificación al vencimiento que se paga a los asegurados que decidieron ejercer la opción GIR» (Sr. THOMSON, H8).

realizamos en relación con ELAS a petición del entonces Tánaiste (Viceprimer Ministro), no se ha presentado ninguna prueba que apoye las denuncias de que ELAS hablase en algún momento de la existencia de un fondo irlandés "separado"» (WE 80).

El Sr. SCHÄFER, un asegurado alemán, afirma en WE 10 que los asegurados sin tipos de interés garantizados (GIR, según sus siglas en inglés) estarían en desventaja respecto a los asegurados con pólizas GIR. ELAS vendió pólizas GIR hasta 1996. Cree que la existencia de estas pólizas tuvo unas repercusiones negativas sobre los resultados de las pólizas no GIR. Por consiguiente, considera que los asegurados con pólizas no GIR concedieron «subvenciones indirectas a los asegurados GIR». El Sr. SCHÄFER compara el problema con el de las responsabilidades derivadas de las pólizas GAR y cree que los asegurados con pólizas no GIR podrían ganar fácilmente cualquier pleito por venta lesiva. En este sentido, se refirió en concreto a un estudio elaborado por el Instituto de Pensiones británico (WE 29), que parecía confirmar tal opinión. La comisión preguntó al Sr. THOMSON si eso era cierto, pero sólo recibió una respuesta evasiva (H8387). Sin embargo, como este problema no es específico de los asegurados alemanes ni de otros asegurados no británicos, no se seguirá examinando en este apartado.

d) Denuncias de trato discriminatorio

Algunos asegurados denunciaron que ELAS había dispensado un trato supuestamente discriminatorio a los asegurados no británicos. En WE-CONF 19, por ejemplo, se dice que se dio un trato discriminatorio a los asegurados irlandeses y alemanes al no darles a posibilidad de suscribir pólizas con GAR (porque ELAS había dejado de ofrecerlas antes de abrir las sucursales de Irlanda y Alemania). Así, se denuncia que ELAS «comenzó a operar en ambos países cuando (según el informe Penrose) Equitable se encontraba posiblemente en su peor momento» (WE-CONF 19). La Sra. KNOWD en WE-CONF 28 se refiere al lanzamiento de un «fondo europeo» en Irlanda en el año 2000: «Se trataba de un fondo que había funcionado en el Reino Unido desde 1987. ELAS había estado operando en Irlanda desde noviembre de 1991, pero aparentemente no había considerado oportuno comercializar este producto en el mercado irlandés hasta marzo de 2000, sólo cuatro meses antes de que estallara la burbuja. [...] El calendario de puesta en marcha del fondo indica claramente que la compañía tenía la intención de recaudar la mayor cantidad posible de dinero del mercado irlandés y no [se preocupó] por las posibles consecuencias para los ciudadanos irlandeses».

Por otra parte, la asegurada irlandesa Sra. KNOWD (H2 y WE-CONF 13) se quejó de que a los asegurados irlandeses se concedían bonificaciones diferentes de las que se otorgaban a los británicos. Según lo señalado anteriormente en el punto c), el Sr. THOMSON explicó tanto en H2 como en H8 que existía una separación entre la actividad de ELAS en Irlanda, Alemania y


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388 Véanse también las declaraciones de la Sra. KNOWD en WE-CONF 1.

el Reino Unido porque se habían comercializado diferentes series de bonificaciones y en teoría se habían invertido en lugares diferentes. Según ELAS, «a veces los tipos de las bonificaciones eran diferentes según la póliza fuese británica o irlandesa debido a los diferentes resultados de los activos incluidos en el teórico fondo irlandés» (WE-CONF 5). La Sra. KNOWD (H2 y WE-CONF 13)388 afirmó también que se «impusieron» «penalizaciones más elevadas a los asegurados irlandeses»: «En abril de 2003, el ajuste financiero en Irlanda era del 13,6 % y para los asegurados del Reino Unido de un 11 %. El ajuste de vencimiento era de un 15 % en Irlanda y de un 9 % en el Reino Unido». En este contexto, ELAS señala en WE-CONF 5 que en julio de 2001, cuando las pólizas de pensiones con participación en los beneficios se recortaron en un 16 % en el Reino Unido, los valores de las pólizas irlandesas no se redujeron.

e) Política de información de ELAS

Por otra parte, la Sra. KNOWD (H2) también se quejó de que el trato de ELAS había sido discriminatorio en relación con la información ofrecida a los asegurados. Así, afirma que «la información específica de los asegurados irlandeses no se recogía en el informe ni en las cuentas anuales», que «no recibió ninguna notificación de la junta general anual» y que, por consiguiente «se le privó de sus derechos de voto».

El Sr. WEYER (H3) criticó la política de información de la compañía hacia los asegurados alemanes: «Los asegurados alemanes […] se vieron perjudicados por la política de información de la compañía […]. Los textos que se remitieron, supuestamente para información, eran muy largos y en alguna medida completamente ininteligibles para el consumidor. Un ejemplo de ello es la “propuesta de acuerdo de compromiso” enviada de forma apresurada, el denominado plan de compromiso GAR. Tal propuesta constaba de 227 páginas. El documento está estructurado de forma confusa e impenetrable y resultaba incomprensible al asegurado alemán, porque recogía los derechos y obligaciones de las partes contratantes a largo plazo haciendo referencia a la legislación británica y, especialmente, a la sección 425 de la Ley de sociedades de 1985. Todo esto no tenía mucho sentido para los asegurados alemanes, sobre todo porque, desde el punto de vista de la lectura del contrato por parte de un lego en la materia, se suponía que sólo se iba a aplicar la legislación alemana. La política de información en relación con la cuantificación de los valores de rescate, en la medida en que el contrato permitía el rescate, así como sobre la composición exacta del reparto de beneficios, es un punto especialmente crítico. En ese contexto, la política practicada por la compañía desde el punto de vista de los asegurados alemanes se podría describir como de total desinformación, aparte de una simple cifra».

El Sr. WEYER (H3) también se refirió a ciertos problemas lingüísticos originados por la negativa de la compañía a ofrecer determinados documentos en alemán: «El 12 de abril de 2006 se remitió a los asegurados alemanes los documentos de la votación, el informe anual y las declaraciones de los candidatos sólo en inglés, para lo que se aducían las siguientes razones: “este año les remitimos los documentos en inglés para evitar los retrasos inherentes a la traducción y la impresión por separado. El uso de documentos en inglés también supondrá un ahorro”. Creo que es evidente que muchos de los asegurados alemanes estaban


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muy molestos por este modo de proceder y se sintieron totalmente indefensos, ya que la gran mayoría de los asegurados, como luego nos enteramos, no podían comprender en absoluto los documentos en inglés». El Sr. SEYMOUR, uno de los directores del Equitable Members Action Group (EMAG), encargado de las cuestiones de los asegurados no británicos, informóa la comisión de que él también había recibido cartas de asegurados alemanes que se quejaban de la ausencia de informes financieros en su idioma. El Sr. THOMSON confirmó en WE 21-CONF que los documentos relativos a la junta general anual, así como los informes y las cuentas se publicaban únicamente en inglés «porque las traducciones de los documentos causaban retrasos». A la pregunta de si creía que tal práctica era conforme a la Tercera Directiva de seguros de vida, el Sr. THOMSON respondió en H8: «Tal como lo veo yo, noinfringe nuestras normas». Asimismo, subrayó que «cuando las declaraciones deben ofrecerse en el idioma adecuado, lo hacemos siguiendo las normas pertinentes» (H8). «Toda la correspondencia relativa a las pólizas, incluidas las declaraciones anuales, los estudios de intereses y las reclamaciones se tramita en alemán» (WE-CONF 21). El requisito de remitir información al asegurado en el idioma del Estado miembro del compromiso, recogida en el Anexo III de la versión consolidada de la Directiva de seguros de vida (véase el punto 3.a) másadelante), se refiere en efecto únicamente a la información incluida en el anexo, que no recoge la documentación que indican el Sr. WEYER y el Sr. SEYMOUR.

Algunos asegurados se quejaron en términos generales de la actitud de ELAS hacia ellos después que la crisis se empezó a manifestar. La Sra. KNOWD (H2) declaró que ELAS «ha puesto continuos obstáculos […] en su determinación de privar a los asegurados irlandeses de su [derecho a obtener una indemnización]».

Las declaraciones escritas y orales recogidas por la comisión de los asegurados irlandeses y alemanes indican que se han enfrentado a unos obstáculos especialmente difíciles en sus esfuerzos por obtener indemnización.

3. Acceso a las indemnizaciones en el Estado miembro del compromiso

Como la mayoría de los asegurados no británicos perjudicados se dirigieron en primer lugar a sus respectivas autoridades nacionales, la presente sección comienza resumiendo brevemente las responsabilidades del Estado miembro del compromiso en términos de protección al consumidor, tal como recoge la Tercera Directiva de seguros de vida. Por consiguiente, se examinan los papeles desempeñados y las acciones emprendidas por las autoridades reguladoras irlandesas y alemanas en relación con ELAS con especial referencia a la asistencia a los asegurados afectados. Por último, se aborda la cuestión de si los asegurados no británicos tienen o han tenido acceso a alguna vía de recurso a través del Mediador Financiero o los fondos de garantía de sus respectivos países de origen.

a) Autoridades de supervisión en el Estado miembro del compromiso

Papel y atribuciones de las autoridades del Estado miembro del compromiso según la Tercera Directiva de seguros de vida


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389 Página 3.390 Comunicación interpretativa de la Comisión sobre la libre prestación de servicios e interés general en el sector de seguros (2000/C 43/03).

En WE 41, la Comisión determina el reparto de facultades y responsabilidades entre las autoridades del Estado miembro de origen y el Estado miembro del compromiso según la Tercera Directiva de seguros de vida. Así, de conformidad con el artículo 10, apartado 2, de la Directiva «el control financiero de una empresa de seguros, incluido el control de las actividades que ejerza a través de sucursales y en régimen de libre prestación de servicios, será de la exclusiva competencia del Estado miembro de origen».

Por otra parte, el Estado miembro del compromiso debe supervisar la conducta profesional en su territorio. En primer lugar, el artículo 32 de la Tercera Directiva de seguros de vida establece que la legislación aplicable a los contratos de seguros de vida debe ser, en general, la del país del compromiso, es decir, el país en el que el asegurado tiene su residencia habitual, con vistas a garantizar que el contrato se rige por una legislación con la que el asegurado se encuentra familiarizado.

Por otra parte, «cuando una aseguradora tiene una sucursal u opera en régimen de libre prestación de servicios en otro Estado miembro, este último puede exigir el cumplimiento de sus normas de conducta profesional justificadas por el interés general. Tales normas se notificarán a las autoridades competentes del Estado miembro de origen (véase el artículo 40, apartado 4), de forma que tales autoridades puedan informar a la compañía aseguradora consiguientemente. Asimismo, el Estado miembro del compromiso podrá exigir lacomunicación ex post no sistemática de las condiciones de las pólizas que una aseguradora desee comercializar en su territorio “con el fin de controlar el cumplimiento de las disposiciones nacionales relativas a los contratos de seguros” (artículo 45)» (WE 41389).

Por otra parte, la Comisión ofrece directrices sobre la aplicación del concepto del interés general en el sector de los seguros a través de una Comunicación interpretativa390. El derecho de los Estados miembros a aplicar sus normas por razones de interés general se menciona en diferentes momentos en la Tercera Directiva de seguros de vida, por ejemplo en relación con la publicidad, ya que en su artículo 47 se establece que «las compañías de seguros podrán hacer publicidad de sus servicios en el Estado miembro del compromiso, siempre y cuando respeten las normas que regulen la forma y el contenido de dicha publicidad, adoptadas por razones de interés general».

La Tercera Directiva también recoge los requisitos necesarios en materia de información mínima que se debe ofrecer a los asegurados antes de la celebración del contrato y durante toda la vigencia del mismo (véase el artículo 36 en relación con el Anexo III). Esta información incluye, entre otras cosas, las disposiciones relativas a la tramitación de las reclamaciones de los asegurados. De conformidad con el artículo 36, apartado 3, el Estado miembro del compromiso podrá exigir informaciones suplementarias a las enumeradas en el Anexo III si tales informaciones resultan necesarias para la comprensión efectiva de los elementos esenciales del compromiso. Por consiguiente, la aplicación de los requisitos recogidos en el artículo 36 en relación con el Anexo III de la Directiva entra dentro del ámbito de actividades del Estado miembro del compromiso. «La legislación del Estado miembro de la sucursal


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391 Páginas 4 y 5.392 Página 5.393 Página 5.394 Página 8.

dictará, pues, el contenido y la forma de la información que se debe ofrecer a los clientes de la misma y la utilizará para examinar cualquier denuncia por venta lesiva» (Sr. TERTÀK, H1).

El Anexo III establece que la información se debe facilitar por escrito y (normalmente) en la lengua o lenguas oficiales del Estado miembro en que el asegurado tiene su residencia. En H7 el Sr. BEVERLY de la Comisión especifica que «existen unas disposiciones muy detalladas en la Directiva acerca de la información que se debe facilitar a los asegurados en su propia lengua». «Éste es precisamente el papel que debe desempeñar el Estado miembro del compromiso: garantizar que sus normas en materia de interés general se están cumpliendo. Me atrevería a afirmar que se trata de una responsabilidad que los Estados miembros de origen y del compromiso deben asumir de forma conjunta para asegurar que la actividad se desarrolla adecuadamente. Pero, ciertamente, el asegurado tiene derecho a recibir información en su propia lengua, de conformidad con los términos de la Directiva»(Sr. BEVERLY, H7).

La Comisión subraya que, mientras que «el Estado miembro del compromiso puede exigir que se respeten algunas de sus normas, […] el Estado miembro de origen […] es el responsable último de garantizar el cumplimiento de la compañía aseguradora de las disposiciones relativas al interés general en los diversos Estados miembros del compromiso en los que desarrolla su actividad (véanse el artículo 13, apartado 3, letra b) y artículo 46, apartado 3)» (WE 41391).

Si el Estado miembro del compromiso determina que una compañía de seguros no estácumpliendo las disposiciones aplicables, debería instar primero a tal compañía a corregir la situación. Si no lo hace, las autoridades pertinentes se deberán poner en contacto con las autoridades del Estado miembro de origen para buscar una solución. «No obstante, en situaciones de emergencia, el Estado miembro del compromiso podrá, sin consultar previamente a las autoridades del Estado miembro de origen, emprender las medidas necesarias para impedir o sancionar las infracciones, e incluso impedir que la compañía siga celebrando nuevos contratos en su territorio» (WE 41392).

En lo que respecta a la responsabilidad de la tramitación de las reclamaciones de los asegurados, la Comisión establece lo siguiente: «Dado el importante papel concedido al Estado miembro del compromiso en la gestión de la información al asegurado, incluida la información sobre la tramitación de las posibles reclamaciones, así como el derecho otorgado a tal Estado de exigir la aplicación de sus normas de conducta profesional por razones de interés general, la Comisión considera que el Estado miembro del compromiso está obligado a asumir determinadas responsabilidades en materia de recepción y tramitación de reclamaciones y de orientación a los reclamantes. Si la reclamación se refiere a una cuestión (supervisión financiera) que entra dentro del ámbito de actividades de las autoridades del Estado miembro de origen, se podrá remitir la reclamación a dichas autoridades» (WE 41393). En WE-CONF 18394 se expone que el Estado miembro del


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395 No se dispone del número COM.396 Véase la correspondencia intercambiada entre la comisión de investigación y la IFSRA en WE 80.

compromiso «siempre ha sido responsable del asesoramiento a sus ciudadanos, sobre todo debido a la dificultad de la lengua» y porque «los consumidores se dirigen, como es natural, a sus autoridades para pedirles consejo».

Debido a este reparto de responsabilidades, la Comisión subraya la importancia de la existencia de un buen intercambio de información y una cooperación efectiva entre las autoridades de supervisión de los Estados miembros del compromiso y de origen. Lo anterior se refleja en la adopción del «Protocolo de Siena» (WE 55) en 1997 por parte de las autoridades de supervisión de los Estados miembros de la UE. El protocolo recoge ciertas normas de comportamiento en relación con el intercambio de información y la cooperación entre las autoridades de supervisión en aplicación de las directivas sobre seguros. En su Libro Blanco sobre la política de servicios financieros 2005-2010395 la Comisión reconoce, sin embargo, la necesidad de definir los papeles y responsabilidades de los supervisores del Estado miembro de origen y del Estado miembro del compromiso de forma más clara.

El regulador financiero irlandés

En Irlanda, la autoridad competente en la época en que ELAS operaba una sucursal en el país, era el Ministerio de Empresa, Industria y Empleo irlandés (DETE, según sus siglas en inglés), antes de que la Autoridad Reguladora Irlandesa de Servicios Financieros (IFSRA, según sus siglas en inglés) se crease en mayo de 2003. El actual Ministro de Empresa, Industria y Empleo irlandés informó a la comisión a través de la Representación Permanente de Irlanda ante la UE que «la responsabilidad de la supervisión prudencial del sector de seguros y los servicios que ofrecía (incluido su legado) se trasladó en su totalidad del Ministerio de Empresa, Industria y Empleo irlandés a la Autoridad Reguladora Irlandesa de Servicios Financieros (IFSRA/Banco Central), actualmente conocida como el regulador financiero en 2003». Asimismo, declaró que «las acciones emprendidas por su Ministerio en el sector de los seguros (también en relación con Equitable Life) antes de que la responsabilidad pasase al regulador financiero, se deberían interpretar como acciones del regulador financiero», quien, por otra parte, estaría en posesión de los archivos correspondientes (véase WE 64).

La Sra. O'DEA, sin embargo, afirma en WE 65 y WE 80 que la IFSRA es «responsable únicamente de las acciones emprendidas a partir del 1 de mayo de 2003». Durante la reunión con la delegación de la comisión celebrada en Dublín el 6 de octubre, la Sra. O’Dea especificóque la IFSRA sería responsable únicamente de las «acciones que eran continuación de otras anteriores», como, por ejemplo, las autorizaciones concedidas antes de 2003. Como todas las acciones del regulador financiero en relación con ELAS ya habían «concluido», puesto que la compañía cerró la sucursal irlandesa antes de la creación de la IFSRA, esta última no podría ser considerada responsable de tales acciones. «No obstante, estamos en posesión de los archivos correspondientes a Equitable Life en el periodo anterior a 2003» (WE 65). En consecuencia, la comisión preguntó a la IFSRA, por escrito, qué autoridad es responsable de tales acciones del regulador irlandés en relación con ELAS que habían «concluido» antes de la creación de la IFSRA. La IFSRA no respondió a esta pregunta396, por lo que parece que ninguna autoridad irlandesa asume la responsabilidad de las acciones emprendidas por el


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regulador irlandés en relación con ELAS antes de 2003.

En lo que se refiere a la reglamentación de Equitable Life en Irlanda, la Sra. O'DEA subrayó en H4 y en WE 61 la responsabilidad de las autoridades del Reino Unido en relación con la supervisión prudencial y financiera de la sucursal irlandesa de conformidad con la Tercera Directiva de seguros de vida. En lo que respecta a la reglamentación de la conducta profesional, declaró lo siguiente: «En aquella época, a la luz del examen de los archivos que se nos remitieron, parece que las únicas normas que se impusieron fueron las normas en materia de “interés general” recogidas en la Directiva. Los Estados miembros podían aplicar otras normas de conducta profesional como, por ejemplo, hizo el Reino Unido. Irlanda no aplicó ninguna norma más de conducta profesional en aquel momento, pero creo que se ha utilizado el término “obligación” al respecto. Sin embargo, ninguna obligación incumbía a Irlanda ni a ningún otro Estado miembro de la UE en ese sentido y creo que el caso del Reino Unido fue especialmente poco habitual en aquella época» (H4).

La comisión intentó obtener mayor información de la IFSRA en relación con la aplicación de otras normas de conducta profesional en Irlanda en aquel momento, por ejemplo, sobre la venta lesiva, y recibió la siguiente respuesta (WE 80): «El instrumento legislativo nº 360 de 1994 [...] establece que las compañías aseguradoras deben cumplir la legislación en vigor, incluida la Ley de información al consumidor de 1978, la Ley de suministro de bienes y prestación de servicios de 1980 y la legislación nacional en materia de créditos al consumo. El incumplimiento de estos actos legislativos se podía y se puede denunciar ante los órganos jurisdiccionales […]». A la luz de WE-CONF 9 parece que nunca se notificaron tales normas al regulador británico. Después de que estallara la crisis en Equitable, específicamente el 1 de febrero de 2001, las normas en materia de conducta profesional en el sector de los seguros de vida se impusieron en Irlanda a través del Reglamento sobre suministro de información en el sector de los seguros de vida de 2001. De conformidad con la notificación enviada al regulador británico el 29 de julio de 2002, es decir, tras el cierre de la sucursal irlandesa de ELAS el 8 de julio de 2002, se establece la obligatoriedad de «facilitar información durante la venta a los compradores particulares de seguros de vida» (WE-CONF 9). La Sra. O'DEA informó a la comisión de que la posición de los consumidores irlandeses había mejorado un poco más desde la reciente adopción del Código de Protección del Consumidor (que sustituía a un Código de Conducta para las compañías aseguradoras provisional en vigor desde 2003) que establece, entre otras cosas, una serie de normas detalladas en relación con la cantidad y el tipo de información que se debe facilitar a los consumidores (H4 y WE 61). La IFSRA añadió en H4 que está «elaborando procedimientos de sanción administrativa que permitirán imponer sanciones a una empresa que haya infringido gravemente el Código».

Durante la reunión celebrada el 6 de octubre de 2006 en Dublín, la delegación de la comisión también intentó obtener información de la IFSRA sobre si el regulador financiero irlandés había estado en contacto con su homólogo británico en relación con la situación de ELAS y las posibles implicaciones para los asegurados irlandeses durante el periodo entre 1998 y 2000 y solicitó copias de la correspondencia pertinente intercambiada entre ambos reguladores. La Sra. O'Dea dijo que «se debe presuponer la existencia de tal correspondencia», pero afirmóque no se iba a permitir a la IFSRA hacerla pública, porque podría contener información confidencial de conformidad con la Directiva de seguros de vida. La comisión volvió a formular su petición en una carta posterior a la IFSRA. La IFSRA respondió: «Vamos a


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397 Véase, por ejemplo, WE 3.

revisar la información que contienen nuestros archivos para localizar la correspondencia relativa al periodo que indica su carta y solicitaremos permiso a las autoridades británicas y a Equitable Life antes de facilitársela» (véase WE 80).

Las pruebas documentales recibidas por la comisión397 sugieren que algunos asegurados irlandeses recurrieron a la IFSRA. La Sra. O'DEA confirma lo anterior en WE 80: «[El predecesor de la IFSRA] no recibió ninguna reclamación en esa época. Sin embargo, desde la creación de la IFSRA hemos recibido una serie de reclamaciones cuando se supo que nos ocupábamos de la revisión del asunto». La Sra. O'DEA no especificó cuántas reclamaciones se recibieron ni qué quejas específicas contenían. Sin embargo, según la Sra. O'DEA, el regulador irlandés generalmente no tiene facultades para decidir a favor de las reclamaciones de los consumidores y en contra de la empresa ni para conceder ninguna indemnización, puesto que tales facultades han sido atribuidas al Mediador Financiero irlandés (véase más adelante). El regulador irlandés indicó que, no obstante, había intentado ayudar a los asegurados irlandeses. En primer lugar, la Sra. O'DEA indicó que la IFSRA remitió a los reclamantes al Mediador de Seguros de Irlanda. Asimismo, a petición del entonces Ministro de Empresa, Industria y Empleo irlandés, la IFSRA «emprendió una revisión de las cuestiones planteadas por los asegurados irlandeses para determinar el modo en que se les podía ayudar» (Sra. O'DEA, H4). La revisión no determinó ningún medio para mejorar la situación de los asegurados irlandeses.

El Sr. TREACY (H4) declaró: «Principalmente intentamos facilitar la mayor cantidad de información posible, elevamos protestas en nombre de los asegurados y buscamos información de los diferentes regímenes de compensación, la propia compañía y el regulador británico y transmitimos esa información, en la medida de lo posible, tanto a los asegurados individualmente como a través de nuestro sitio Internet» (Sr. TREACY, H4). El Sr. TREACY concluyó diciendo: «Nuestro papel […] se limitó a ofrecer información y ayuda para entablar los contactos pertinentes». Según la Sra. O'DEA (H4), la cooperación de las autoridades británicas en este sentido fue la adecuada. En resumen, la Sra. O'DEA (H4) subrayó que la IFSRA «ha realizado todos los esfuerzos posibles […], dentro del límite de [sus] posibilidades, para ayudar […] a los consumidores afectados en Irlanda». Sin embargo, algunos asegurados irlandeses consideraron que la ayuda prestada por su regulador financiero nacional fue insatisfactoria (véase, por ejemplo, el Sr. TROY, WE-FILE 4; Sr. DUGGAN WE-FILE 14; Sra. KNOWD, H2).

Los reguladores financieros alemanes

El Alemania, el Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) recogió el testigo de la responsabilidad del Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen (BAV) en mayo de 2002. Como habían hecho los reguladores irlandeses, el Sr. STEFFEN de BaFin subrayó en H6 que la supervisión financiera, incluida la de la actividad entre sucursales, es responsabilidad únicamente del Estado miembro de origen.

En relación con la reglamentación de la conducta profesional de ELAS en Alemania, el Sr. STEFFEN de BaFin (H6) declaró que en 1992, cuando se aprobó la actividad de la


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sucursal de ELAS, el predecesor de BaFin, el BAV, remitió una documentación a ELAS que «incluía normas que se debían respetar en Alemania». «Tales normas se refieren en concreto a las cuestiones que pueden tener repercusiones sobre los consumidores». A modo de ejemplo, señaló «métodos de cálculo de los superávits» y «el tipo de campañas publicitarias permitidas en Alemania». Por otra parte, el Sr. WEYER indica en WE 85398 que el BAV, predecesor del BaFin, remitió en 1996 y en 2000 a las compañías de seguros comunitarias que operaban en el mercado alemán, de conformidad con la Tercera Directiva de seguros de vida (también a Equitable Life), una lista que recogía la normativa que debían cumplir. «Tal normativa [...] [establecía] los requisitos que la sucursal alemana de ELAS debía cumplir en materia de normas de conducta profesional en 1996 y 2000» (WE 85399). La comisión no ha recibido una información detallada en relación con los requisitos de aplicación en materia de difusión de información.

En relación con la publicidad, el Sr. STEFFEN se refirió a una intervención del BaFin en respuesta a la publicidad de ELAS que apareció en los periódicos alemanes en 2000, en la que se prometía una rentabilidad del 13 % a los futuros asegurados: «[…] hablamos del asunto con la compañía y criticamos la publicidad, pero ELAS nos garantizó que retiraría inmediatamente la campaña publicitaria. La principal razón de nuestra intervención residía en la creencia (que aún hoy mantenemos) de que la promesa de una rentabilidad del 13 % en el año 2000 era engañosa y que el término “rendimiento” era engañoso, puesto que daba la impresión de que estaba garantizado. [...] Por consiguiente, pensamos que la publicidad era engañosa y, por ese motivo, le pusimos punto final». A la pregunta sobre si el regulador alemán informó a la FSA del incidente, el Sr. STEFFEN respondió: «En lo que a mí respecta, desconozco si las autoridades de aquel momento informaron a la FSA sobre la prohibición de continuar con la campaña publicitaria. [...] No ha sido posible aclarar completamente este punto en las conversaciones mantenidas con mis colegas».

El BaFin facilitó copias de las cartas que el BAV había enviado a la sucursal alemana de ELAS en relación con la campaña publicitaria en cuestión (véase WE-CONF 17). En su primera carta, fechada el 12 de abril de 2000, el BAV pedía explicaciones de carácter general en relación con la promesa de un rendimiento del 13 %. El 29 de mayo de 2000 el BAV envióotra carta en la que comunicaba que las explicaciones de ELAS no habían sido satisfactorias y pedía la demostración de que el 13 % se encontraba efectivamente garantizado. El 31 de julio de 2000, después de que la Cámara de los Lores hubo comunicado su resolución sobre el asunto Hyman, la cuestión aún se encontraba pendiente y el BAV envió otra carta en la que pedía a ELAS las aclaraciones necesarias para determinar qué elementos de la renta prometida estaban garantizados. La última carta del BAV, fechada el 10 de octubre de 2000, se remitióen respuesta a otra de ELAS de 21 de septiembre de 2000, en la que se comunicaba la retirada de la publicidad que hacía referencia al 13 %. EL BAV tomó nota de la retirada de tal publicidad pero criticó un nuevo anuncio, que la compañía había publicado el 21 de septiembre de 2000 en el Frankfurter Allgemeine Zeitung: En primer lugar, el BAV señaló que la sugerencia de ELAS de que únicamente respondía ante las autoridades de supervisión británicas era engañosa. En segundo lugar, el BAV consideró que la referencia en los nuevos anuncios al crecimiento medio anterior del fondo con participación en los beneficios crearía una falsa sensación de seguridad entre los potenciales clientes y crearía expectativas que la


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400 Audiencia del 13 de septiembre de 2006, en la página 16 de la trascripción.401 Página 2.

compañía no podría satisfacer debido a su situación financiera en aquel momento. Por consiguiente, ordenó a ELAS que retirase el anuncio en cuestión y que detuviese cualquier campaña publicitaria equivalente. El Sr. SCHNEITER, en su declaración ante la comisión en nombre del regulador suizo, subrayó que una compañía reglamentada en Suiza «nunca publicaría un anuncio como el aparecido en el Frankfurter Allgemeine Zeitung, porque sería consciente de ni siquiera se permite la comercialización de tales productos en Suiza. Nunca se ha publicado un anuncio de tales características»400.

El Sr. STEFFEN informó a la comisión en H6 que el regulador alemán supo por primera vez de las dificultades financieras de ELAS por los artículos de prensa. «Cuando tuvimos conocimiento de la situación, el entonces regulador alemán pidió inmediatamente información al regulador británico, la FSA, para poder aclarar la situación de Equitable Life de forma inequívoca. En la correspondencia intercambiada que se encuentra en nuestros archivos, la FSA dejó claro que los clientes alemanes iban a ser tratados del mismo modo que los demás, es decir, se iba a aplicar una reducción general de las pólizas con participación en los beneficios. La autoridad de supervisión alemana y la FSA mantuvieron un intercambio de correspondencia en relación con esta cuestión (que conservamos en nuestros archivos) y presumo […] que también se mantuvieron conversaciones […] a alto nivel y que el regulador alemán recibió toda la información necesaria de la FSA en aquel momento» (H6). El Sr. STEFFEN dijo en H6 que no podía remitir la correspondencia en cuestión a la comisión porque «los colegas británicos […] dejaron claro que esos documentos confidenciales no se podían hacer públicos». Posteriormente, sin embargo, el BaFin (véase WE-CONF 17) y la FSA (véase WE-CONF 9) facilitaron copias de las correspondencia intercambiada entre el BAV y la FSA. El primer intercambio de cartas entre julio y agosto de 2000 se refería a las implicaciones de la resolución de la Cámara de los Lores, mientras que el segundo, entre diciembre de 2000 y enero de 2001, hacía referencia a la imposibilidad de la compañía de encontrar un comprador.

Según el Sr. STEFFEN (H6), el artículo 17 de la Constitución alemana otorga a los ciudadanos el derecho a presentar una petición a las autoridades y obliga a las autoridades a dar una respuesta a tales peticiones. El BaFin indica en su declaración escrita a la comisión (WE 21401) que recibió 65 peticiones y reclamaciones de asegurados alemanes en relación con ELAS desde 2000. Sin embargo, rechazó la tramitación de la mayoría de ellas puesto que principalmente se referían a cuestiones de supervisión financiera, que no entraban en el ámbito de sus actividades. El BaFin investiga únicamente las reclamaciones que denuncian infracciones de la legislación civil alemana. Sólo catorce de esas reclamaciones se referían a la supervisión jurídica, es decir la supervisión del cumplimiento de las disposiciones jurídicas en vigor en Alemania. «En relación con esas catorce reclamaciones, nuestro personal estimó que doce de ellas no tenían fundamento y dos estaban justificadas. En otras palabras, consideramos (y presumo que eso era lo que se creía también en aquella época) que ELAS no ha infringido la legislación alemana, o al menos no tenemos conocimiento de que así haya sido» (Sr. STEFFEN, H6). Las dos reclamaciones aceptadas por el organismo regulador alemán no guardaban una relación directa con la crisis de Equitable Life.

El BaFin no indicó a la comisión si había recibido reclamaciones que denunciasen una venta


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lesiva sobre la base del hecho de que la compañía no informó a los asegurados de los riesgos GAR y si tales reclamaciones se habrían investigado. Un asegurado, el Sr. SCHÄFER, informóa la comisión en WE 10 que había presentado una reclamación al BaFin, en la que denunciaba que se le había vendido de forma lesiva su póliza de pensión, puesto que ELAS no le había comunicado que su inversión se colocaría en el mismo fondo que las pólizas con tipos de interés garantizados (GIR). El Sr. SCHÄFER aduce que este último tipo de pólizas han afectado negativamente a su inversión. De su correspondencia con las autoridades alemanas (WE-CONF 1 y WE-CONF 10) se desprende que el BaFin rechazó la tramitación de su reclamación, ya que ésta se refería a una cuestión de «supervisión financiera», responsabilidad del regulador británico, por lo que se le remitió a la FSA. A su vez, la FSA le comunicó que debería dirigirse al regulador alemán, porque «el regulador del Estado miembro del compromiso es el responsable del asesoramiento financiero ofrecido en Alemania y debería poder decidir sobre la admisión a trámite de una reclamación» (véase WE-FILE 18).

El Sr. STEFFEN explicó en H6 que cuando el BaFin recibe reclamaciones de clientes alemanes que entran dentro del ámbito de actividades de la FSA, informa al consumidor alemán que la FSA es el organismo competente para examinar tales reclamaciones y le indica dónde se puede dirigir para elevar su protesta. El Sr. WEYER (H4) manifestó que, cuando las reclamaciones se refieren claramente a cuestiones de supervisión prudencial, la posición del regulador alemán sobre la cuestión era conforme a las disposiciones recogidas en la Tercera Directiva de seguros de vida: «El BaFin hace todo lo que puede en el marco de las directivas. Si fuese más allá[…], se podría temer la aparición de tensiones entre la República Federal de Alemania y el Reino Unido sobre esta cuestión». Asimismo, añadió que tenía la impresión, a partir de los contactos informales entablados con el personal de la autoridad reguladora de Alemania de que «el regulador alemán es muy cauteloso en relación con la crisis de ELAS porque teme que puedan surgir conflictos de competencia con el Gobierno británico» (H4).

El BaFin declaró en H6 que, a la luz de su falta de competencia en relación con la supervisión financiera, «deseaba al menos ayudar a los clientes que habían perdido dinero a obtener una indemnización». «Sobre este punto, hicimos los mayores esfuerzos para averiguar si los consumidores alemanes tenían derecho a obtener compensación de algún régimen de protección. Sin duda es comprensible que no pudiésemos comprobar fácilmente la existencia de tal régimen, porque estamos hablando de un régimen de protección británico y, por consiguiente, de las normas británicas de aplicación al mismo. No obstante, comprobamos si era posible presentar alguna reclamación y habríamos transmitido la información pertinente a los asegurados alemanes» (Sr. STEFFEN, H6).

Los reguladores financieros en otros Estados miembros

El Sr. SEYMOUR habló a la comisión en H7 acerca de experiencias similares de los asegurados residentes en otros Estados miembros, que se pusieron en contacto con sus reguladores nacionales correspondientes: «He recibido cartas de personas en España, Francia y Alemania que se quejaban de haber sufrido pérdidas. Sé que los asegurados españoles se dirigieron a su regulador, que también respondió que se trataba de una cuestión que era competencia del Reino Unido. Me consta que esa también fue la respuesta en Bélgica, porque escribí personalmente a las autoridades belgas». Las autoridades belgas le respondieron


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402 Página 7.403 Página 2.404 Página 7.405 Comunicación interpretativa de la Comisión sobre la libre prestación de servicios e interés general en el sector de seguros [Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 43 de 16 de febrero de 2000].

diciendo que «si consideraba que se había cometido una infracción en su territorio, debía denunciarla a la policía o al juez de instrucción, pero si se trataba de una cuestión de reglamentación financiera, debían dejar claro que ellas no eran las autoridades responsables» (H7).

***

Tal como la Comisión señaló en WE 41 y en WE-CONF 18, de conformidad con la Tercera Directiva de seguros de vida, fuera del ámbito prudencial, los reguladores del Estado del compromiso desempeñan un papel importante, especialmente en relación con las normas que reglamentan la conducta profesional de las empresas en su territorio. Asimismo, también tienen la obligación de prestar asistencia a los reclamantes y de ayudarles a dirigir sus reclamaciones a la instancia correspondiente. En WE-CONF 18402 la Comisión observa que «se tenía la impresión», a la luz de los testimonios escuchados en la comisión, «de que el Estado miembro del compromiso […] era un simple espectador y no tenía ni voz ni voto en relación con la actividad de las aseguradoras desarrollada en su territorio». Del mismo modo, el Sr. WESTPHAL en WS2 afirmó que «la supervisión nacional a menudo desempeña un papel demasiado pasivo en los procesos de control y ejecución» y que «a menos que se alcance una “masa crítica” de reclamaciones, la supervisión no será un ámbito activo en algunos Estados miembros». En WE-FILE 28 especificó que, a menos que se reciba un mínimo de 50 reclamaciones, el BaFin normalmente «[no] considerará la posibilidad de emprender acciones» (WE-FILE 28403). En efecto, las pruebas indican que algunos reguladores de los Estados del compromiso han adoptado una actitud más bien pasiva en relación con la ejecución de las normas en materia de conducta profesional. Por ejemplo, en el momento de la crisis, el regulador irlandés no había notificado ninguna norma de conducta profesional. En estas circunstancias, la Comisión considera que existe «el peligro de que ni el Estado miembro de origen ni el del compromiso apliquen normas de conducta profesional, puesto que cada uno de ellos piensa que el otro está velando por el cumplimiento de sus normas» (WE-CONF 18404). En Alemania existían normas y éstas se notificaron a las autoridades del Reino Unido, pero el regulador alemán sólo emprendió acciones en relación con una campaña publicitaria de ELAS. El regulador alemán estimó que ELAS no había infringido las normas alemanes, aunque las denuncias por venta lesiva en contra de la sucursal alemana de la compañía eran las mismas que las que habían presentado, en parte con éxito, los asegurados en el Reino Unido.

También parece que las disposiciones sobre la conducta profesional recogidas en la Tercera Directiva de seguros de vida suscitan dudas e inseguridad, tal como la Comisión ha reconocido en su Comunicación sobre la libre prestación de servicios e interés general en el sector de seguros405: «A través del diálogo mantenido con numerosos operadores económicos, la Comisión ha tenido ocasión de comprobar las incertidumbres que subsisten en la interpretación […] de las Directivas [de seguros]. [...] Las empresas de seguros se enfrentan


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a una gran incertidumbre y a una gran inseguridad jurídica, tanto en lo que concierne al régimen aplicable a su actividad en los distintos Estados miembros como al contenido de los productos que desean proponer. Estas divergencias menoscaban seriamente la eficacia de los mecanismos establecidos por las Terceras Directivas y pueden […], por consiguiente, obstaculizar la libre circulación de los servicios de seguro en la Unión». Tal como el Sr. HOLMES señala en WE 84406, la Comunicación de la Comisión hace hincapié en las dificultades a las que se enfrentan las compañías de seguros, «pero la posible confusión por parte de los consumidores es aún más pronunciada. Cuando surgen problemas los consumidores se enfrentan a la tarea de saber si su reclamación se refiere a la supervisión financiera (y, por consiguiente, entra en el ámbito de competencias del Estado de origen de la compañía de seguros) o a cualquier otro aspecto normativo, en cuyo caso también deben determinar si su reclamación tiene que ver con las competencias residuales de reglamentación reservadas al Estado miembro de la sucursal o con las del Estado miembro de la prestación del servicio».

En lo que respecta a la tramitación de las reclamaciones de los asegurados, el regulador financiero irlandés indicó que en general no es competente para decidir sobre las reclamaciones y, por consiguiente, debe remitirlas al Mediador de Seguros de Irlanda. Por el contrario, el regulador alemán sí es competente en ese sentido y recibió diversas reclamaciones sobre ELAS. No obstante, la mayoría de las reclamaciones se referían supuestamente a cuestiones de supervisión prudencial, por lo que no entraban dentro de su ámbito de actividades. Las pruebas indican que, en los casos en que las cuestiones objeto de la reclamación no eran de su competencia, el regulador alemán aconsejó a los reclamantes que se pusieran en contacto con la FSA, mientras que, en general, el regulador irlandés remitió a los reclamantes al Mediador de Seguros de Irlanda. No se pudieron obtener pruebas concluyentes del regulador alemán en relación con la admisión a trámite y la tramitación de las reclamaciones por venta lesiva relativas a las pólizas GAR (claramente relacionadas con la conducta profesional). Como el regulador alemán no consideraba que ELAS hubiese infringido ninguna norma de conducta profesional alemana, debemos suponer que tales reclamaciones se habrían rechazado.

En relación con el punto de vista general de los consumidores, el Sr. WESTPHAL afirmó que «las reclamaciones transfronterizas a menudo son rechazadas por las autoridades de supervisión del país del consumidor», quienes aducen que «la responsabilidad recae sobre lasautoridades de supervisión del Estado miembro de origen del prestador del servicio» (WS2). En su opinión, las autoridades del país del consumidor deberían ser claramente responsables de la tramitación de las reclamaciones, independientemente del hecho de si las cuestiones sobre las que se reclama entran dentro del ámbito de sus actividades de supervisión o no, ya que no es lógico que el consumidor deba recurrir a las autoridades reguladoras de otro Estado miembro, además (posiblemente) en una lengua extranjera (véase WE-FILE 28407). Por consiguiente, en opinión del Sr. WESTPHAL, si una reclamación se refiere a la supervisión prudencial, las autoridades del país del consumidor deberían admitirla a trámite, someterla a la atención del regulador prudencial y tratar de resolverla en colaboración con tal regulador.

Por otra parte, las pruebas recibidas por la comisión indican que, en relación con ELAS, en al menos un caso el regulador alemán interpretó que la reclamación se refería a una cuestión de


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408 Página 8.409 Páginas 27-28.

supervisión financiera, mientras que el regulador del Reino Unido interpretó que esa misma reclamación era relativa a la conducta profesional. Así, el regulador del país del compromiso remitió al reclamante al regulador del país de origen y éste le volvió a remitir al primero. Aunque el caso mencionado parece referirse a una cuestión de conducta profesional, cabe señalar que existe «una zona gris entre la supervisión prudencial y la supervisión de la conducta profesional» (WE-CONF 18408) que parece haber permitido a las autoridades del país de origen y del país del compromiso hacer recaer la responsabilidad de la tramitación de las reclamaciones sobre el otro. El Sr. HOLMES resume esta situación del siguiente modo (WE 84409): «En relación con el reparto de la competencia de reglamentación, los testimonios escuchados por la comisión de investigación revelan las dificultades de los consumidores para determinar las normas aplicables a sus contratos y qué regulador nacional es competente para recibir sus reclamaciones. A la luz de la inseguridad reinante, se corre el riesgo de caer en una especie de juego de “ping-pong” regulador en las situaciones transfronterizas en las que los reguladores nacionales tratan de que la responsabilidad recaiga sobre el otro; el reparto de competencias funciona en teoría, pero en la práctica no está claro si funciona efectivamente».

Por último, cabe señalar que tanto los reguladores irlandeses como los alemanes parecen haber respondido a numerosas solicitudes y peticiones de información de los asegurados. Existen pruebas convincentes de que intentaron activamente obtener información del regulador británico y transmitirla a los asegurados irlandeses y alemanes.

No obstante, en general, los asegurados no británicos no encontraron una vía de recurso para sus reclamaciones a través de sus respectivas autoridades de servicios financieros nacionales.

b) Mediadores Financieros

Una serie de asegurados intentaron obtener indemnizaciones a través de sus respectivas Mediadores Financieros.

Irlanda

En Irlanda, el Sr. MEADE explica en WE 62 que el Mediador de Servicios Financieros (FSO, según sus siglas en inglés) se creó por la Ley sobre la Autoridad de Servicios Financieros y el Banco Central de 2004 y comenzó a funcionar el 1 de abril de 2005. El FSO es una institución independiente, con facultades para investigar, mediar y decidir sobre las reclamaciones relativas a la conducta de los prestadores de servicios financieros regulados en relación con la prestación de un servicio financiero, la oferta de prestación de tal servicio o la negativa o la imposibilidad de la prestación de ese servicio. Sus competencias no se limitan a los prestadores de servicios financieros autorizados en Irlanda. Por consiguiente, también podrán investigar reclamaciones «sobre los prestadores de servicios financieros cuya actividad está sujeta a la reglamentación de una autoridad que ejerce funciones en un país del EEE comparables a las desempeñadas por el Banco o la autoridad reguladora» (véase ES 3). Así pues, el FSO sólo


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examinará las reclamaciones una vez el reclamante haya agotado la vía interna de reclamación de su prestador de servicios. El FSO no es competente para examinar las reclamaciones sobre hechos ocurridos más de seis años antes o sobre cuestiones pendientes de resolución ante los órganos jurisdiccionales. Tiene amplias facultades. Entre otras cosas, puede ordenar al prestador de servicios financieros que «pague una indemnización al reclamante por las pérdidas, gastos o inconvenientes sufridos como resultado de la conducta objeto de reclamación» (véase ES 3410). El importe de la indemnización podrá ser igual o inferior a 250 000 EUR. Las decisiones del FSO son vinculantes para ambas partes y están sujetas a recurso por el reclamante o el prestador del servicio financiero ante el Tribunal Superior.

El Sr. MEADE indicó en WE 63 que, desde su creación, el FSO había recibido siete reclamaciones sobre Equitable Life. Tales reclamaciones se referían a denuncias por «venta lesiva y sobre la inadecuada información facilitada a los asegurados» (WE 68). Sin embargo, ninguna de estas reclamaciones fue investigada, porque «el plazo de los seis años había prescrito y además estaban sujetas al régimen [de compromiso]» (WE 68).

La crisis de ELAS se manifestó antes de la creación del FSO. En aquella época, el régimen del Mediador de Seguros de Irlanda (IOI, según sus siglas en inglés), de carácter voluntario, tramitaba las reclamaciones relativas a los prestadores de servicios de seguros, miembros de este régimen, incluida ELAS. En WE 68 se señalan otros requisitos necesarios para que una reclamación fuese examinada por el IOI: «Cualquier reclamación examinada por el antiguo Mediador de Seguros de Irlanda […] debía tomar en consideración el hecho de que el importe de la indemnización reclamada no debía superar una cierta cantidad; el reclamante debía haber agotado la vía de reclamación interna que ofrecía el prestador, el asunto no podía encontrarse pendiente de resolución ante un órgano jurisdiccional y el objeto de la reclamación no podía haber prescrito». En este sentido, cabe destacar que algunos asegurados irlandeses afirmaron durante la reunión con la delegación el 6 de octubre de 2006 en Dublín que el IOI se había negado a tramitar sus reclamaciones aduciendo que «el régimen se encargaba únicamente de las reclamaciones sobre prestadores de seguros irlandeses miembros del IOI». Sin embargo, los asegurados no pudieron presentar pruebas documentales de tal afirmación en respuesta a una petición de la comisión y parece más bien que interpretaron de forma errónea los motivos aducidos por el IOI para rechazar su reclamación.

La Sra. O’Dea (H4) dijo que el Ministerio de Empresa, Industria y Empleo irlandés, regulador financiero en esa época, remitió a los reclamantes de ELAS al IOI. Según WE 68, el IOI recibió un total de 79 reclamaciones en relación con ELAS. «Cuando se recibía una reclamación, se determinaba quién debía encargarse de su investigación, el IOI o el Servicio del Mediador Financiero (FOS) británico. [...] Cuando era más adecuado que la tramitación de una reclamación recayese sobre el FOS británico, se recomendaba al reclamante que se pusiera en contacto con esa institución y se le facilitaba la información necesaria al respecto». (WE 68). La comisión preguntó al Sr. MEADE «cuál era el fundamento de las decisiones del IOI sobre si la tramitación de una reclamación de un asegurado irlandés de ELAS era competencia del propio IOI o del FOS británico», pero no obtuvo una respuesta al respecto. Por consiguiente, las competencias del IOI en relación con esas reclamaciones aún no están claras. Según el WE 68, de las 79 reclamaciones recibidas «14 […] se remitieron al Servicio del Mediador Financiero británico o a la Federación irlandesa de Seguros


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(Insurance Federation of Ireland)». No obstante, el Sr. MEADE señaló que cuando se remitía a un reclamante al FOS, «después dependía de este último decidir tramitar la reclamación o no». El Sr. MEADE indicó que «es posible que algunas reclamaciones no fuesen admitidas a trámite por el mediador irlandés ni por el británico […]». Asimismo, declaró: «no tengo conocimiento de la concesión de indemnizaciones por parte del FOS [del Reino Unido]»(véase WE 68).

Las pruebas remitidas por la Sra. KNOWD en WE-CONF 28 y en H2 ilustran que se produjo cierta confusión entre los asegurados, los mediadores y ELAS acerca de quién debía tramitar determinadas reclamaciones, el IOI o el FOS británico. En H2, la Sra. KNOWD afirmó que su reclamación al Mediador irlandés «se rechazó aduciendo que su objeto no entraba en el ámbito de sus competencias». Parece que cuando el IOI rechazó su reclamación no se le remitió al FOS. No obstante, la Sra. KNOWD decidió pedir a ELAS una «carta dirigida al FOS que confirmase que se había agotado el procedimiento de reclamación interno», pero ELAS le respondió que «el Mediador Financiero del Reino Unido no tiene competencia para tramitar las reclamaciones de ciudadanos irlandeses». Tras insistir, parece que ELAS remitióla carta mencionada pero siguió desalentando su recurso al FOS, aduciendo esta vez «que la cuestión de si el FOS es competente para tramitar reclamaciones de asegurados irlandeses no está nada clara, […] [resulta] compleja y tarda un tiempo considerable en resolverse»(véase WE-CONF 28). Al final, transcurridos 18 meses, su reclamación fue admitida por el FOS (véase más adelante).

Las otras 65 reclamaciones fueron tramitadas por el IOI. Tales reclamaciones se referían a una serie de cuestiones como denuncias por venta lesiva, la aplicación de ajustes del valor del mercado, los índices de las bonificaciones, los importes de liquidación y los valores de rescate (véase WE 63). El Sr. MEADE no pudo precisar cuántos de los reclamantes denunciaron que no se les había informado de los riesgos relativos a las pólizas GAR cuando adquirieron sus pólizas: «Nuestros archivos no contienen información detallada en relación con la existencia de GAR» (WE 68). Asimismo, declaró que «como algunos de tales archivos tenían más de seis años, sería difícil cuantificar los casos en que se indicaba que se había invertido en un fondo irlandés protegido» (WE 68). Por consiguiente, no estaba claro cuántos de los 65 casos examinados por el IOI son relevantes en términos de las principales denuncias por venta lesiva a la que se refiere el apartado IX. 2. c).

El Sr. MEADE facilitó estadísticas relativas a la tramitación de 86 reclamaciones (es decir, 7 reclamaciones al Mediador Financiero irlandés y 79 reclamaciones a su predecesor): Tal como se señala anteriormente, 14 casos se «remitieron a otros organismos». De los 72 casos restantes, 13 estaban vinculados por el acuerdo de compromiso y 15 no entraban dentro de su ámbito de competencias. Por otra parte, «se interrumpió la tramitación de siete casos relativos a la petición de aclaraciones y otros cuatro casos no se tramitaron debido a la falta de información del reclamante» (WE 68). Los 33 casos restantes fueron objeto de decisión y 15 de ellos se resolvieron «a favor del demandante» (WE 68), lo que representa un 17 % de todas las reclamaciones recibidas. Nuevamente, el Sr. MEADE no pudo aclarar si tales casos se referían a las denuncias por venta lesiva presentadas por algunos perjudicados de ELAS a las que se refiere el apartado IX. 2. c).

Tampoco está claro qué instrumentos jurídicos utilizó el IOI para examinar las reclamaciones


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411 Las compañías aseguradoras que participan en el sistema se recogen en una lista en el sitio Internet del Mediador: http://www.versicherungsombudsmann.de/Navigationsbaum/WirUeberUns/AngeschlosseneUnternehmen/index.html412 Páginas 70-74.

por venta lesiva: El Sr. MEADE en WE 68 dio la siguiente respuesta a la pregunta escrita de la comisión: «En la época en la que se recibieron las reclamaciones, las normas sobre la conducta profesional no […] se aplicaban. Sin embargo, el IOI examinaba tales reclamaciones desde un punto de vista práctico y consideraba si se había facilitado a los reclamantes toda la documentación necesaria relativa al producto […]».

En resumen, un número muy limitado de asegurados irlandeses de ELAS pudo obtener una indemnización a través del Mediador de Seguros de Irlanda que funcionaba en aquella época. Sin embargo, no se ha podido aclarar si las reclamaciones resueltas a favor de los asegurados están vinculadas de alguna forma con las denuncias realizadas en relación con la crisis de Equitable objeto de la investigación de esta comisión. Por otra parte, el Sr. MEADE no ofrecióinformación que permitiese a la comisión determinar qué condiciones debían cumplir los asegurados irlandeses de ELAS para acceder al IOI y, por otra parte, los motivos por los que se remitía a los reclamantes al Mediador Financiero del Reino Unido. En general, debido a la falta de claridad tanto en las cuestiones de competencia como en los fundamentos jurídicos necesarios para decidir sobre las reclamaciones en aquella época y sobre la base de la falta de pruebas que demuestren que el pequeño número de reclamaciones resueltas a favor de los reclamantes abordaban cuestiones en relación con la crisis de ELAS, parece que el anterior régimen del IOI no constituyó una vía de recurso satisfactoria para los asegurados irlandeses. Cabe señalar, no obstante, que la situación ha mejorado desde entonces con la creación del Mediador de Servicios Financieros.

Alemania

En Alemania, el Mediador de seguros (Versicherungsombudsmann) funciona desde octubre de 2001. A diferencia de lo que ocurre en el sistema británico y también contrariamente al Mediador de Servicios Financieros recientemente creado en Irlanda, el régimen alemán no se creó de forma reglamentaria, sino que su establecimiento fue el resultado de un acuerdo voluntario del sector de los seguros, que, por otra parte, se encarga de su financiación. Por consiguiente, sus competencias y facultades no están definidas por la legislación. El sistema creado ha adoptado la forma de asociación registrada (eingetragener Verein). La mayoría de las compañías de seguros que funcionan en Alemania se encuadran este régimen. Asimismo, se incluyen las compañías cuya sede se encuentra en otros países y que han abierto sucursales o agencias en Alemania. En total, aproximadamente el 95 % de todas las compañías del sector de los seguros participan en el régimen del Mediador411.

Las compañías de seguros que son miembros del sistema del Mediador han contraído obligaciones contractuales por las que quedan sujetas a la jurisdicción de éste y deben cumplir las normas de procedimiento promulgadas en virtud del régimen (véase ES 3412). Las normas de procedimiento adoptadas por el Mediador establecen que éste tendrá competencia para resolver cualquier conflicto relativo a los contratos de seguros celebrados entre un consumidor y una compañía de seguros miembro del sistema. El consumidor podrá presentar la reclamación de forma oral o por escrito y no necesita representación legal. Para poderse


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admitir a trámite, una reclamación no puede superar los 50 000 EUR y no deberá estar sujeta a la aplicación de principios actuariales, no podrá estar pendiente de resolución ante un órgano jurisdiccional y no podrá haber prescrito. Aunque el Mediador goza de facultades discrecionales en el procedimiento de resolución de los conflictos, sus decisiones se encuentran sujetas a la legislación en vigor. Si la cuantía de una reclamación inferior a 5 000 EUR, su decisión será vinculante para el denunciado pero no para el reclamante, que puede presentar un recurso ante un órgano jurisdiccional. Si la reclamación supera los 5 000 EUR, se limita a hacer una recomendación que no resulta vinculante para ninguna de las dos partes. El reclamante no incurre en ningún gasto, independientemente de la decisión adoptada.

Se informó a la comisión que ELAS no era miembro del régimen del Mediador alemán (véase, por ejemplo, ES 3413, Sr. WEYER, H3; Sr. DUCOLOUMBIER, H9). El Sr. THOMSON explicó en WE-CONF 21 que ello se debía al hecho de que el régimen alemán se creó después de que ELAS hubo dejado de admitir nuevas incorporaciones: «Antes de 2001, cuando la compañía había dejado de admitir nuevas incorporaciones, en Alemania no existía un órgano que tramitase las reclamaciones de los consumidores». Los asegurados alemanes, por consiguiente, no tuvieron acceso a esta vía de recurso. El Sr. WEYER en H3 habló de la experiencia de los asegurados alemanes de ELAS que se dirigieron al Mediador de seguros alemán. Se les dijo que «ELAS no era miembro de la asociación» y se les recomendó que «se dirigieran al Mediador Financiero del Reino Unido».

c) Fondos de garantía

En sus observaciones ante la comisión, el Sr. WEYER (H3) se refirió al fondo alemán denominado «Protektor AG». El Sr. STEFFEN también aludió a tal fondo en H6: «En Alemania contamos desde hace unos años con un sistema de protección que funciona bien. Para el sector de los seguros de vida se denomina “Protektor” e inicialmente era un régimen meramente voluntario del sector de los seguros alemán respaldado por un fondo de garantía de 5 000 millones de EUR. Este régimen voluntario ha pasado a ser reglamentario. Por consiguiente, ya no es voluntario, sino jurídicamente vinculante. Su propósito es recuperar y mantener los contratos de las compañías de seguros que entran en crisis. Esto significa que ya no hablamos de indemnizaciones en forma de pagos únicos, sino de la continuación de las pólizas. Y, en mi opinión, el mantenimiento de las pólizas es la mejor forma de compensación. Por supuesto, ya lo he dicho, Equitable Life se rige por normas británicas. Los clientes alemanes que han suscrito pólizas británicas con una aseguradora británica no pueden acogerse a un régimen de protección alemán. Sólo las aseguradoras alemanas son miembros de este régimen de protección en Alemania, es decir, no incluye a compañías de seguros extranjeras que no tengan su domicilio social en Alemania. Así pues, en este caso se aplican las normas del Reino Unido».

En Irlanda no existe un régimen de indemnizaciones oficial (véase la declaración de la Sra. TROY, H4).

En resumen, por consiguiente, parece que los asegurados irlandeses y alemanes no contaron con vías de recurso extrajudiciales para presentar sus reclamaciones en sus respectivos países,


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aparte de las reclamaciones presentadas al Mediador de Seguros de Irlanda, que parece que fueron examinadas. No obstante, al parecer, tales reclamaciones no se referían a los daños sufridos a consecuencia de la crisis de Equitable Life.

4. Vías de recurso en el Reino Unido

En lo que se refiere a las vías de recurso con las que los asegurados no británicos contaron en el Reino Unido, las pruebas recabadas indican lo que sigue:

a) Reclamaciones a la FSA

Tal como se indica anteriormente, una serie de asegurados alemanes que se dirigieron a los reguladores financieros en Alemania fueron remitidos al regulador británico, del que se dijo que era el responsable de la supervisión prudencial de Equitable Life. El BaFin indicó a la comisión en H6 que remitió a los reclamantes alemanes a la FSA en los casos en que consideróque el objeto de la reclamación se refería a la supervisión financiera.

En WE-CONF 7, la FSA indica que «no recibió reclamaciones oficiales de asegurados irlandeses o alemanes de ELAS, aunque mantuvo correspondencia con un pequeño númerode ellos, principalmente en relación con el acceso al sistema británico de compensación de servicios financieros». Sin embargo, el Sr. WEYER (H3) y el Sr. SCHÄFER (WE 10) informaron a la comisión que la FSA se negó a tramitar las reclamaciones presentadas por los asegurados alemanes y les remitió de vuelta al regulador alemán: «Disponemos de cartas intercambiadas entre las partes afectadas y la autoridad de supervisión británica […] en las que la FSA responde casi siempre en inglés, algo que a veces puede resultar problemático. Aparte de eso, la FSA afirma por regla general que no es la autoridad responsable, puesto que las partes afectadas son asegurados alemanes, para cuyas reclamaciones el BaFin es el organismo competente. Hemos llamado a esto el juego de ping-pong y podemos demostrar que en una serie de casos la FSA devolvía las reclamaciones de este modo» (Sr. WEYER, H3). En respuesta a los comentarios del Sr. WEYER, el Sr. BEVERLY de la Comisión dijo que «evidentemente hay algo que no funciona en lo que el Sr. Weyer denomina el juego de ping-pong; es necesario prestar atención a esta cuestión» (H3).

El Sr. WEYER subrayó que «el regulador de seguros alemán aplica la Directiva de forma que no se considera responsable y únicamente se cree capaz de actuar en el ámbito de la denominada supervisión jurídica secundaria y remite todas las cuestiones fuera de tal ámbito a la FSA» (H3). Además, añadió que «en esta situación, en la que en nuestra opinión una remisión a la FSA debería obtener respuesta, por desgracia nuestra experiencia ha demostrado que la FSA ha rechazado las reclamaciones de los asegurados alemanes aduciendo que eran alemanes y, por consiguiente, la responsabilidad de sus reclamaciones recaía sobre el sistema regulador alemán». El Sr. WEYER subrayó que «a través de nuestras conversaciones informales con el BaFin hemos llegado a la conclusión de que los argumentos jurídicos de la FSA son totalmente incorrectos» (H3). «No me corresponde juzgar si tales argumentos infringen alguna disposición de las directivas comunitarias. Lo único que podemos confirmar es que en este momento la mayoría de los afectados, que se


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414 El anexo E de WE contiene una copia de la declaración de ELAS en la que afirmaba que estaba reglamentada por la Autoridad de inversiones personales (PIA), el regulador británico de la conducta profesional en aquella época.

enfrentan a la pobreza y cuyas circunstancias financieras también se encuentran asociadas a problemas de salud [...] han agotado todas las fuerzas que les quedaban. Ahora les resulta indiferente saber qué autoridad es responsable».

Las copias de las cartas intercambiadas ente los asegurados alemanes y la FSA, remitidas a la comisión por los asegurados alemanes (WE 48, WE-CONF 1 y WE-CONF 10), se refieren a dos cuestiones:

En primer lugar, una asegurada se quejaba de que ELAS había decidido no publicar su informe y sus cuentas, así como la convocatoria de su junta general anual, en alemán, lo que supondría un trato discriminatorio de los asegurados no anglófonos quienes, por consiguiente, estarían en desventaja. Anteriormente había manifestado su preocupación en este sentido a la compañía, que respondió diciendo que los costes implicados en la traducción de tales documentos resultaban, en su opinión, desproporcionados en relación con los beneficios. La FSA respondióque «desde nuestro punto de vista, su reclamación se refiere al modo en que Equitable ha desarrollado su actividad en Alemania y no a ningún aspecto de la reglamentación financiera o prudencial de la compañía. [...] Esto significa que las normas alemanas deberán especificar qué información tiene usted derecho a recibir y el regulador alemán será el responsable de la ejecución de tales normas. [...] El Estado miembro de origen únicamente interviene en caso de incumplimiento sistémico por parte de una compañía de las normas del Estado del compromiso [...] Entendemos que las normas del BaFin no exigen la traducción de los documentos que menciona. Por consiguiente, consideramos que no se ha producido ningún incumplimiento sistémico por parte de Equitable de las normas alemanas» (WE 48).

El segundo caso se refiere a una reclamación a la que también se hace referencia en el apartado IX. 2. c) de esta parte del informe. El reclamante denuncia que se le vendió de forma lesiva su póliza de pensión, puesto que ELAS no le había comunicado que su inversión se colocaría en el mismo fondo que las pólizas con tipos de interés garantizados (GIR). El reclamante aduce que este último tipo de pólizas han afectado negativamente a su inversión. De su correspondencia con las autoridades alemanas (WE-CONF 1 y WE-CONF 10) se desprende que el BaFin rechazó la tramitación de su reclamación, ya que ésta se refería a una cuestión de «supervisión financiera», responsabilidad del regulador británico, por lo que se le remitió a la FSA. En su respuesta al reclamante, la FSA argumentaba lo contrario: «El regulador del Estado del compromiso es responsable del asesoramiento financiero ofrecido en tal Estado (en este caso Alemania), por lo que debería determinar si su reclamación se puede admitir a trámite» (WE 48, WE-CONF 1 y WE-CONF 10). La correspondencia mencionada anteriormente parece guardar relación con reclamaciones que suscitan cuestiones relativas a la conducta profesional, por lo que deberían ser tramitadas por los reguladores del Estado del compromiso.

El Sr. SEYMOUR in H7 expresó una opinión diferente acerca de la negativa de la FSA de tratar cuestiones como la lengua de los informes financieros. En primer lugar, señaló que «ELAS declaró repetidamente en su documentación comercial que estaba sujeta únicamente a la reglamentación del Reino Unido» (véase WE 52414). En segundo lugar, subrayó que la


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Directiva de seguros de vida «no establece que la conducta profesional es […] una cuestión que entra dentro de las competencias del regulador local y menciona explícitamente en su artículo 15 los requisitos en relación con “la supervisión de la actividad de las compañías aseguradoras con sede en su territorio, incluidas las actividades desarrolladas fuera del mismo”». Por consiguiente, en su opinión, el regulador británico debería haber asumido la responsabilidad de la tramitación de las reclamaciones. Por el contrario, el Sr. STRACHAN (H4) señala que «la FSA no […] impone sus normas en materia de conducta profesional a las sucursales en el EEE de empresas británicas que tienen relaciones comerciales con los asegurados del país en el que se encuentra la sucursal. De forma coherente con la Tercera Directiva de seguros de vida, corresponde al regulador de tales sucursales, el regulador del Estado miembro del compromiso en este caso, aplicar sus propias normas».

La comisión también recibió algunas pruebas aportadas por un ciudadano alemán que se había quejado a la FSA de prestadores de servicios financieros británicos que no eran ELAS y que ofrecían sus servicios a través de sucursales en los Estados miembros de la UE (véase WE-FILE 21 del Sr. KREGE). Asimismo, informó de experiencias similares en las que la FSA y las autoridades del Estado miembro del compromiso se negaron a tramitar su reclamación.

Los asegurados irlandeses también se dirigieron al regulador financiero británico para manifestarle su preocupación y pedir su ayuda tras la manifestación de la crisis de ELAS. En WE-CONF 20 se recoge la correspondencia de la FSA con los asegurados irlandeses. La FSA respondió en la mayoría de los casos ofreciendo información general sobre cuestiones como la resolución de la Cámara de los Lores, las perspectivas de la venta de una parte de Equitable a Halifax y el acuerdo de compromiso. Asimismo, señaló que ELAS seguía siendo solvente y que la FSA «continuaría supervisando las operaciones de Equitable». En algunos casos, la FSA recomendaba a los asegurados «no tomar decisiones apresuradas» y señalaba que «el rescate o la transferencia de las pólizas con participación en los beneficios fuera de los plazos contractuales podría resultar en la reducción del valor de las pólizas» (WE-CONF 20). En respuesta a los asegurados que pedían una indemnización, la FSA subrayó que «la posibilidad o la obligación de ofrecer compensaciones carecen de fundamento jurídico». Por otra parte, indicó a un asegurado que «los Estados miembros del compromiso tienen facultades y responsabilidades en relación con las actividades desarrolladas en su territorio, por lo que las autoridades irlandesas podrían tener algo que ver con algunas de las cuestiones que le afectan» (WE-CONF 20).

En H8, el Comisario McCREEVY extrajo las siguientes conclusiones en relación con a tramitación de las reclamaciones transfronterizas por parte de los reguladores nacionales: «Uno de los aspectos inquietantes del asunto de Equitable es la tramitación de las reclamaciones remitidas a las autoridades nacionales. Los reclamantes han estado yendo y viniendo entre el Estado miembro de origen, responsable de la supervisión financiera, y las autoridades del Estado miembro de la sucursal, responsables de las normas en materia de conducta profesional. Esto resulta inaceptable en nuestro mercado único. Ya hemos abordado este asunto en la reunión con los reguladores en el Comité Europeo de Seguros y Pensiones de Jubilación. Los supervisores con los que se ha reunido el Comité han anunciado que van a revisar las normas y los procedimientos que los supervisores deben aplicar en las actividades transfronterizas y tienen la intención de estudiar las cuestiones relativas a la protección de los consumidores, como la tramitación de reclamaciones transfronterizas».


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415 Página 2.416 Véase WE 90.

b) Reclamaciones al FOS

Las pruebas indican que algunos asegurados irlandeses y alemanes presentaron reclamaciones al Servicio del Mediador Financiero del Reino Unido (FOS). En WE-CONF 7415 el regulador británico afirma: «A partir de la información facilitada por el FOS, […] entendemos que ha recibido reclamaciones de 74 asegurados irlandeses y 6 asegurados alemanes». El propio FOS inicialmente no indicaba en las pruebas remitidas a la comisión cuántas reclamaciones había recibido de asegurados no británicos. Únicamente ofrecía una tabla estadística con información sobre la tramitación de reclamaciones en relación con ELAS en la que se indicaba que se habían «rechazado» una reclamación «alemana» y dos «irlandesas» (WE 56). Por consiguiente, la comisión pidió información al FOS sobre el número exacto de reclamaciones recibidas de asegurados alemanes e irlandeses, si tales reclamaciones se referían a pólizas contratadas en el Reino Unido o en las sucursales alemana e irlandesa de ELAS y las decisiones adoptadas al respecto. En su respuesta416, el FOS no respondió a estas preguntas. Se limitó a indicar que «el FOS ha adoptado una decisión provisional sobre una reclamación irlandesa. [...] Esa parte de la reclamación podría entrar en el ámbito de actividades del FOS. No se ha presentado ninguna reclamación alemana sobre la que hayamos podido considerar que una parte de la misma pueda ser de la competencia del FOS».

En lo que respecta a la jurisdicción territorial del FOS en general, la comisión ha obtenido la información que se recoge a continuación. El Sr. WEYER (H3) dijo que el FOS indicó a los asegurados alemanes que no tendrían acceso a sus servicios: «[…] recibimos información oficiosa del Mediador Financiero que dejaba claro en relación con los afectados alemanes que, desde el punto de vista de la posición jurídica, no podían tramitar las reclamaciones de los asegurados alemanes, sobre todo si habían celebrado los contratos en el territorio soberano de la República Federal de Alemania». Por otra parte, la asegurada irlandesa Sra. KNOWD declaró en H2 que, después de que su reclamación fuese rechazada por el Mediador de Seguros de Irlanda, presentó una reclamación al FOS en mayo de 2003. La Sra. KNOWD afirmó que libró «una batalla épica que duró 18 meses» puesto que supuestamente tuvo que vencer obstáculos y tácticas dilatorias por parte de ELAS hasta que en noviembre de 2004 quedó claro que «tenía derecho a utilizar los servicios del FOS» (Sra. KNOWD, H2). En WE-CONF 28, la Sra. KNOWD recoge una cita de una carta de noviembre de 2004, escrita por «el Sr. Roberts, Mediador», en la que el FOS aparentemente confirmóque era competente para tramitar su reclamación: «Me parece que […] al decidir si una reclamación entra dentro de la jurisdicción territorial del [FOS], la principal consideración debería ser si el acto o la omisión que dio lugar a la reclamación la cometió en el Reino Unido una empresa que opera desde un domicilio social permanente en ese país. Equitable Life tiene su domicilio social en el Reino Unido y opera desde él». La Sra. KNOWD no aclaró si el FOS había tomado una decisión sobre su reclamación.

Las autoridades financieras irlandesas informaron a la comisión que habían intentado aclarar si los asegurados irlandeses y alemanes tenían acceso al FOS. La Sra. O'DEA indicó que los reguladores irlandeses se pusieron en contacto con el Mediador Financiero del Reino Unido


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417 http://www.financial-ombudsman.org.uk/418 Página 6.419 Página 6.

para averiguar si los asegurados irlandeses podían recurrir a él. «Lamentablemente, no hemos podido aclarar si el Mediador Financiero del Reino Unido tiene competencia para tramitar las reclamaciones de los asegurados irlandeses de ELAS» (Sra. O'DEA, H4).

En su sitio Internet, el FOS declara que sólo «tiene competencia en relación con las empresas que ofrecen productos y servicios financieros en o desde el Reino Unido»417. Lo anterior fue confirmado por el Sr. TERTÁK (H1), quien declaró que el FOS no admite reclamaciones de asegurados que celebraron contratos con las sucursales de ELAS en la UE, puesto que los productos no se ofrecían en o desde el Reino Unido. Los reguladores del Reino Unido en H4 no hablaron de la jurisdicción territorial del FOS, sino que hicieron únicamente referencia, en una serie de ocasiones, al memorándum que el FOS remitió a la comisión, en el que se decía que «no tenían nada que añadir».

En su memorándum (WE 27418) el FOS declara lo siguiente en relación con su jurisdicción territorial: «El FOS puede examinar reclamaciones acerca de las actividades de una empresa efectuadas desde el Reino Unido. Asimismo, en virtud de las obligaciones jurisdiccionales que le incumben, puede examinar reclamaciones acerca de las actividades de una empresadesarrolladas desde algún Estado miembro de la Unión Europea si a) la actividad se dirige al Reino Unido y b) los contratos se celebran de conformidad con la legislación vigente en Inglaterra, Gales, Escocia o Irlanda del Norte». El documento continúa diciendo que «como la venta de las pólizas irlandesas de ELAS y la transmisión de información en relación con las mismas antes y después de su compra se efectuaron en la República de Irlanda, las reclamaciones sobre tales cuestiones no entran en el ámbito de competencias del FOS. Aunque los inversores de la República de Irlanda pueden realizar ciertas reclamaciones contra ELAS que entren en el ámbito de actividades del FOS, no es probable que las reclamaciones normales lo hagan. La posición relativa a las pólizas alemanas de ELAS es similar. La participación de una sucursal extranjera no siempre significa que el servicio no se prestara efectivamente desde el Reino Unido. El FOS debe considerar todos los hechos; pero si el servicio fue efectivamente prestado desde fuera del Reino Unido, el FOS no es competente para tramitar las correspondientes reclamaciones». Por otra parte, «el Mediador Financiero ha manifestado que no está facultado para examinar reclamaciones dirigidas al FOS por los asegurados de las sucursales de ELAS de Guernsey y Dubai, a la luz del papel desempeñado por ELAS del Reino Unido en las actividades de las sucursales de Guernsey y Dubai. Estos asegurados incluyen ciudadanos de diversos países que no residen en el Reino Unido» (WE 27419).

ES 3 concluye como sigue: «El FOS no examina reclamaciones de asegurados que adquirieron productos en sucursales de empresas británicas establecidas fuera del Reino Unido en relación con los servicios, ventas o asesoramiento obtenidos en los países de establecimiento. Sin embargo, cualquier caso de mala administración posterior a la venta atribuible al proveedor o prestador de servicios en el Reino Unido es competencia del FOS. De lo anterior se desprende que la reclamación de un asegurado residente en Alemania o en Irlanda estaría incluida en el ámbito de actividades del FOS si adquirió su póliza directamente de ELAS y no lo estaría si el asegurado adquirió una póliza a través de una


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421 La decisión parece haberse tomado mucho tiempo después de la presentación de algunas de las reclamaciones, por ejemplo, tras 18 meses en el caso de la Sra. KNOWD (véase H2).

420 Página 14.

sucursal de ELAS situada en su Estado de residencia si tal reclamación se refiere a alguna cuestión relacionada con la venta de la póliza. En relación con tales reclamaciones, el asegurado podría presentar su reclamación al Mediador del Estado del compromiso dependiendo de las normas que rigen la jurisdicción territorial de este último».

No obstante, también se refiere a otro aspecto de la cuestión de la competencia del FOS cuando distingue entre reclamaciones acerca de la conducta profesional y reclamaciones relativas a supuestas infracciones de normas prudenciales: «Las competencias de un Mediador nacional deberían atender al ámbito de aplicación de las normas a las que se refiere la reclamación. Por consiguiente, si la reclamación se refiere a una supuesta infracción de las normas de conducta profesional, la responsabilidad del examen de la reclamación debería recaer sobre el Mediador del Estado del compromiso, puesto que se aplican las normas de conducta profesional de tal Estado. Si, por el contrario, la reclamación se refiere a una supuesta vulneración de una norma prudencial, la responsabilidad de la investigación debería recaer sobre le FOS, ya que, de conformidad con la Directiva de seguros de vida, [ELAS debe cumplir las normas prudenciales británicas]» (ES 3420). A la luz de las pruebas recabadas, sin embargo, parece que el FOS normalmente no investiga las reclamaciones sobre supuestas infracciones de normas prudenciales, aunque en teoría ello no quedaría excluido según su estatuto, que establece que las obligaciones jurisdiccionales que le incumben se extienden a cualquier reclamación relativa a una actividad reglamentada por la Ley de mercados y servicios financieros.

En general, como la mayoría de los asegurados no británicos adquirieron sus pólizas en las sucursales de ELAS fuera del Reino Unido, la inmensa mayoría de ellos quedaron excluidos de esta vía de recurso. Aunque las pruebas indican que ninguna reclamación de asegurados alemanes fue admitida a trámite por el FOS, éste parece haber tramitado algunas reclamaciones de asegurados irlandeses. Sin embargo, no quedan claros los motivos que fundamentaron la decisión del FOS de que algunas de las reclamaciones irlandesas entraban dentro de su ámbito de competencias421. En aquel momento esta cuestión pareció suscitar no poca confusión, no sólo entre los asegurados, sino también entre las instituciones pertinentes. Tal como se ha indicado anteriormente, las autoridades irlandesas, que se habían puesto en contacto con el Mediador Financiero del Reino Unido para averiguar si los asegurados irlandeses podrían recurrir a él, «no obtuvieron ninguna aclaración sobre si los asegurados irlandeses de ELAS entraban en el ámbito de competencias del FOS».

c) El Mediador Parlamentario del Reino Unido

Tal como se ha mencionado anteriormente, el Mediador Parlamentario del Reino Unido estárealizando actualmente una investigación para «determinar si se ha causado alguna injusticia a las personas por mala administración durante el periodo anterior a diciembre de 2001 por parte de los organismos públicos responsables de la regulación prudencial de Equitable Life Assurance Society o del Departamento de Servicios Actuariales y recomendar remedios apropiados a la posible injusticia causada» (WE 12422). Cabe señalar que la investigación


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422 Anexo B.423 Página 42.424 Posición de los asegurados «internacionales» en relación con la investigación del Mediador Parlamentario; carta del Mediador al Sr. Braithwaite, Secretario General del EMAG, fechada el 9 de mayo de 2005.425 http://www.fscs.org.uk/

llegará únicamente hasta el 1 de diciembre de 2001, pues la FSA, establecida como autoridad reguladora única a partir de esa fecha, no es un órgano que entre dentro del ámbito de actividades del Mediador Parlamentario. Por otra parte, éste únicamente puede investigar las actuaciones de los encargados de la regulación prudencial de la sociedad ELAS y no estáfacultado para examinar reclamaciones acerca de la conducta profesional de las empresas o cuestiones relativas a la comercialización de sus productos o servicios.

Las reclamaciones al Mediador Parlamentario del Reino Unido deben serle remitidas por un miembro de la Cámara de los Comunes. Según el Sr. LAKE (H1), por consiguiente, «el Mediador Parlamentario británico sólo es competente, en virtud de la legislación en vigor, para conocer de asuntos que atañen a la Corona Británica a través de sus parlamentarios». Por consiguiente, tal como el Sr. SEYMOUR señaló, «un ciudadano de un Estado miembro de la Unión Europea que no sea el Reino Unido no puede recurrir al Mediador Parlamentario británico» (H7). Según la posición inicial adoptada por el Mediador, tal como se recogió en la carta dirigida al EMAG, las reclamaciones de los asegurados internacionales (que habían contratado pólizas con las sucursales de la sociedad ELAS fuera del Reino Unido) no serían objeto de la investigación (WE 14423). Sin embargo, el Mediador Parlamentario cambió de opinión tras haber obtenido el asesoramiento jurídico solicitado. En una carta424

dirigida al Sr. BRAITHWAITE, el Mediador declara que «la investigación incluirá la posición de todos los asegurados internacionales que alegan haber sufrido una injusticia a consecuencia de una mala administración con respecto a la regulación prudencial de Equitable Life antes del 1 de diciembre de 2000» y que «los resultados y recomendaciones obtenidos a la luz de la investigación tratarán asimismo la posición de tales asegurados». De conformidad con esa carta, la decisión se basaba en la confirmación del Ministerio de Hacienda británico de que en la práctica toda la reglamentación prudencial era responsabilidad del regulador del Reino Unido y que las reclamaciones acerca de tal reglamentación tendrían por objeto, por consiguiente, derechos u obligaciones establecidos en el Reino Unido. Según el Sr. LAKE (H1), la decisión de incluir a los asegurados internacionales fue «una medida discrecional y no una obligación jurídica». El Comisario McCREEVY acogió con satisfacción la iniciativa del Mediador Parlamentario «porque, en un mercado único, no resulta aceptable el hecho de que los asegurados no británicos no reciban el mismo tratamiento que los británicos» (H8).

d) El sistema británico de compensación de servicios financieros (FSCS)

El FSCS declara en su sitio Internet425 que únicamente puede examinar reclamaciones en contra de empresas autorizadas por un regulador británico. Según los testigos escuchados en la comisión, el FSCS, no incluiría, en principio, reclamaciones de indemnización de clientes de sucursales extranjeras de compañías de seguros británicas (véanse, por ejemplo, las declaraciones del Sr. TERTÁK, H1; Sr. LAKE, H1; Sr. WEYER, H3; Sra. O'DEA, H4, Sr. STEFFEN, H6).


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426 Véase, por ejemplo, la carta (y sus documentos adjuntos) del Sr. O'Broin fechada el 8 de marzo de 2006 (WE 3).427 Páginas 3 y 4.428 Es decir, asegurados con participación en los beneficios residentes fuera del Reino Unido.429 Página 24.

A petición de algunos asegurados irlandeses426, las autoridades irlandesas intentaron obtener información de las autoridades del Reino Unido sobre si los asegurados irlandeses podrían obtener compensación en caso de insolvencia. La respuesta recibida indicaba que la posición de los asegurados irlandeses en relación con el derecho de indemnización de conformidad con el FSCS era jurídicamente compleja y «se debía valorar […] caso por caso». (Sra. O'DEA, H4).

En WE 21427 el BaFin indica que examinó la posibilidad de que los clientes alemanes de la sociedad ELAS obtuviesen indemnizaciones del FSCS en caso de insolvencia. Así, las pólizas firmadas por los clientes alemanes antes de la creación del FSCS el 1 de diciembre de 2001 (lo que era el caso de todas las pólizas alemanas) estarían protegidas por el FSCS si se habían firmado con una compañía británica autorizada o una de sus sucursales en la UE y si habían estado protegidas anteriormente por su predecesor, el Fondo de Protección de los Asegurados, creado en 1975. La segunda condición únicamente se cumple (en caso de que «el riesgo protegido esté fuera del Reino Unido»428) si las pólizas se firmaron en un establecimiento en el Reino Unido. A partir de 1997 la protección se aplicó a las pólizas firmadas con sucursales en los países del EEE, pero sólo si el riesgo o el compromiso se encontraban en el Reino Unido. Por consiguiente, de conformidad con la información recibida del BaFin, las pólizas contratadas en sucursales extrajeras por residentes no británicos, la situación más típica, no quedarían protegidas por el FSCS. Según el Sr. STEFFEN (H6), «esto no cambió de forma significativa después de 2002, ya que se exigía que el contrato se hubiese firmado en el Reino Unido o que el riesgo asegurado se encontrase en ese país, es decir, el asegurado debía vivir en el Reino Unido. Creemos, aunque no podemos afirmarlo con absoluta certeza, que ese no sería el caso de la inmensa mayoría de los clientes en Alemania. Nos reunimos en Bonn con nuestros colegas británicos para averiguar si existía un vacío entre, por una parte, el sistema británico de compensación, que fundamentalmente se aplicaba a los clientes británicos, y la protección que se garantizaba a los clientes europeos. La FSA no rechazó la validez de nuestra valoración de que los clientes alemanes no se incluían en el sistema de protección, pero ambos consideramos este punto sin identificar ningún remedio posible».

En WE 84429 el Sr. HOLMES se refiere en este contexto al artículo 12 del Tratado CE, que recoge la prohibición de cualquier discriminación por motivos de nacionalidad y subraya que «la jurisprudencia comunitaria reconoce que el concepto de residencia se aproxima al de nacionalidad». Por consiguiente, se podría considerar que los requisitos de acceso al sistema británico de compensación discriminan a los residentes no británicos y, por consiguiente, incumplen el artículo 12 del Tratado CE.

No obstante, la cuestión del acceso a fondos de garantía ha tenido escasa importancia práctica para los afectados de la sociedad ELAS, puesto que el fondo británico nunca se ha podido utilizar, dado que la compañía nunca se declaró en quiebra ni insolvente.

En resumen, parece que, en líneas generales, los asegurados no británicos no tienen acceso a


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los dos órganos designados en el Reino Unido para tramitar las reclamaciones sobre seguros o para conseguir las correspondientes compensaciones (el FOS y el FSCS). El Sr. TERTÁK (H1) declaró, por consiguiente, que «los asegurados no británicos de la sociedad ELAS se encuentran claramente en una posición desfavorable». El Sr. WEYER (H3) indicó que el recurso a los órganos jurisdiccionales «[sería] el único remedio legal reconocido al que el consumidor tendría acceso».

Dada la actual situación insatisfactoria, según el Sr. TERTÁK (H1), la Comisión «ha estado trabajando con los Estados miembros durante algún tiempo sobre la cuestión de los fondos de garantía de seguros y actualmente estudia la posibilidad de presentar una propuesta de Directiva para exigir a los Estados miembros la creación de un régimen de protección que incluya a los clientes y beneficiarios nacionales y a los de las sucursales establecidas en la UE». La Sra. O'DEA (H4) especificó que la Comisión ha creado un grupo de trabajo para examinar la posibilidad de lograr un nivel mínimo de armonización en relación con los sistemas de compensación de servicios de seguros para garantizar que los asegurados de compañías transfronterizas pueden acceder a los sistemas de compensación existentes en el Estado miembro de origen de la aseguradora. Según la Sra. O'DEA, «se debería avanzar por esta vía». El Sr. MAXWELL, del Ministerio de Hacienda británico (H4) también manifestó su apoyo, en principio, de una Directiva europea que recoja sistemas de garantía para los servicios de seguros: «A diferencia del caso de los depósitos bancarios, actualmente no existe ningún marco europeo para el funcionamiento de los sistemas nacionales de compensación de servicios de seguros. [...] El Reino Unido ha indicado que no se opondrá a una propuesta bien fundamentada. Sin embargo, cualquier propuesta de Directiva sobre fondos de garantía de los servicios de seguros constituirá sólo una parte de un sistema que debe incluir una mayor cooperación entre los supervisores del país de origen y el del compromiso. (Sr. MAXWELL, H4). De forma similar, el Sr. STEFFEN de BaFin declaró: «Esperamos con enorme interés las futuras negociaciones entre Estados miembros sobre un marco jurídico armonizado para los regímenes de protección en la Unión Europea […] y Alemania estáparticipando constructivamente en tales esfuerzos» (H6).

5. Actuación judicial

En lo que se refiere a las actuaciones judiciales contra los prestadores de servicios de seguros, el Reglamento (CE) nº 44/2001 del Consejo relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil establece en general que la competencia judicial recae en el Estado miembro donde el demandado tiene su domicilio, independientemente de su nacionalidad. La Sección 3 (artículos 8 a 14) recoge normas específicas en materia de seguros. El artículo 9, apartado 1, establece que «el asegurador domiciliado en un Estado miembro podrá ser demandado: a) ante los tribunales del Estado miembro donde tuviere su domicilio; o b) en otro Estado miembro, cuando se trate de acciones entabladas por el tomador del seguro […] ante el tribunal del lugar donde tuviere su domicilio el demandante». El artículo 9, apartado 2, especifica que «cuando el asegurador no estuviere domiciliado en un Estado miembro pero tuviere sucursales, agencias o cualquier otro establecimiento en un Estado miembro se le considerará, para los litigios relativos a su explotación, domiciliado en dicho Estado miembro». El Reglamento también recoge el reconocimiento y la ejecución de resoluciones por el Estado miembro pertinente.


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De lo anterior se deriva que los asegurados irlandeses y alemanes que contrataron una póliza con Equitable Life en el Reino Unido podrán escoger demandar a la compañía en el Reino Unido y en el país en que tienen su domicilio, probablemente en Irlanda o Alemania. Por otra parte, los asegurados irlandeses y alemanes que contrataron una póliza con las sucursales de ELAS en Irlanda o Alemania deberán demandar a Equitable en esos países (a menos que estén domiciliados en otro Estado miembro). La inmensa mayoría de los asegurados irlandeses y alemanes adquirieron sus pólizas en las sucursales de ELAS en Irlanda y Alemania, de formaque podrán demandar a la compañía en esos países.

El artículo 32 de la versión consolidada de la Directiva de seguros de vida establece las normas relativas a la legislación aplicable a los contratos de seguros. Así, un contrato de seguro de vida se regirá por la legislación del Estado miembro del compromiso, es decir, el Estado miembro en el que el asegurado tiene su residencia habitual. Cuando el Derecho de dicho Estado miembro lo permita, las partes podrán elegir aplicar la legislación de otro país. En cualquier caso, cuando el asegurado sea una persona física y tenga su residencia habitual en un Estado miembro diferente del Estado miembro del que sea nacional, las partes podrán elegir la legislación del Estado miembro del que sea nacional. Sin embargo, las disposiciones citadas no limitan la aplicación de las normas de la ley del país del juez que rijan imperativamente la situación, cualquiera que sea la ley aplicable al contrato.

A modo de ejemplo, en ES 3430 se examina la elección de la legislación en el caso de los asegurados alemanes que demandan a la compañía: «La posibilidad de que los asegurados alemanes puedan presentar una demanda ante un órgano jurisdiccional alemán en virtud de la legislación británica depende de los principios del Derecho internacional privado. Dependiendo del tipo de demanda que el asegurado desee presentar se aplican diferentes normas». En lo que respecta a los instrumentos de recurso contractuales, ES 3 declara que «en el caso de un asegurado alemán que celebra un contrato con Equitable Life, la legislación que se aplica por defecto a tal contrato y a las posibles infracciones de las obligaciones contraídas en virtud del mismo es el Derecho alemán. Las partes podrían escoger la aplicación de otra legislación, pero las opciones están limitadas. Se puede escoger la legislación británica si un ciudadano del Reino Unido tiene su residencia habitual en Alemania. [...] [Si] Equitable Life ha desarrollado su actividad aseguradora en Alemania pero no lo ha hecho a través de filiales, sucursales o agentes, las partes contratantes podrán elegir cualquier legislación si el asegurado tiene su residencia habitual en Alemania». En lo que se refiere a los instrumentos de recurso extracontractuales, ES 3 establece que «en caso de que un asegurado que tenga su residencia habitual en Alemania (y, por consiguiente, sus activos en ese país) haya sufrido pérdidas económicas debido a algún ilícito civil cometido por ELAS o por alguno de sus empleados, tendrá derecho a elegir entre el Derecho alemán y el británico».

El Sr. STEFFEN (H6) observó que «no podía criticar esta solución jurídica, pues se trata de la protección del consumidor en el mejor de los sentidos». Considera que el hecho de que los asegurados no británicos «no deban lidiar con la legislación británica» constituye una ventaja para ellos. Sin embargo, el Sr. WEYER (H3) manifestó albergar dudas en cuando a la capacidad de los órganos jurisdiccionales regionales en Alemania para examinar las posibles


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demandas presentadas contra ELAS: «Me gustaría añadir que sería especialmente difícil para nosotros, porque la documentación es extremadamente compleja. Desde el punto de vista alemán, tratamos con asuntos que tienen implicaciones jurídicas internacionales. Además, es necesario aclarar algunas cuestiones relativas a los conocimientos actuariales, la legislación aplicable y el Derecho contractual del sector de los seguros y las pruebas que obran en nuestro poder proceden sobre todo del Reino Unido, por lo que están en inglés. Presumimos que un órgano jurisdiccional regional normal, habitualmente competente para conocer de estos asuntos, se encontraría ampliamente desbordado. Por otra parte, el riesgo de tener que asumir las costas es otro factor que el consumidor alemán debe tomar debidamente en consideración».

La comisión ha tenido conocimiento de la presentación de una demanda contra ELAS ante un órgano jurisdiccional alemán. El Sr. STEFFEN dijo a la comisión en H6: «Un abogado alemán me escribió para pedir la asistencia del regulador alemán en un asunto judicial. [...] Creo que el órgano en cuestión era el Tribunal Regional de Düsseldorf. Hasta ahora hemos considerado que nuestra actuación como autoridad de supervisión alemana ha sido la correcta, porque no creemos que competa al regulador dirigir las negociaciones entre partes contractuales en casos concretos. Tengo entendido que las negociaciones continúan y, pero es sólo una creencia, que incluso se ha llegado a acuerdos y que se están negociando importes concretos. No obstante, no puedo decirles cuál será el resultado de todo ello».

En lo que respecta a los asegurados irlandeses, la Sra. KNOWD (H2) dijo a la comisión: «Hemos demandado a Equitable pero por el momento los asuntos se encuentran paralizados». La Sra. KNOWD no especificó si las demandas se habían presentado ante un órgano jurisdiccional en Irlanda o en el Reino Unido. La comisión no dispone de información sobre si otros asegurados irlandeses han presentado demandas contra ELAS en los tribunales.

En relación con las reclamaciones contra las autoridades de supervisión, ES 3431 especifica que el Reglamento (CE) nº 44/2001 no es de aplicación. Por consiguiente, una reclamación por daños y perjuicios contra las autoridades británicas estaría sometida a la legislación del Reino Unido y se debería presentar ante los órganos jurisdiccionales británicos: «Esto es un reflejo de los principios generales de territorialidad de aplicación en las cuestiones de Derecho público. En consecuencia, las reclamaciones contra las autoridades reguladoras del Reino Unido se rigen por el Derecho británico, que debe determinar si y en qué condiciones un asegurado no británico puede ser indemnizado por daños. Cabe destacar, no obstante, en este contexto, que los Estados miembros se encuentran vinculados por el cumplimiento del principio fundamental de no discriminación por razones de nacionalidad recogido en el artículo 12 del Tratado CE y, por consiguiente, un trato diferente de los asegurados que no residen en el Reino Unido constituiría un caso de discriminación indirecta por motivos de nacionalidad» (ES 3).

Tal como se indica anteriormente, numerosos testigos subrayaron los obstáculos jurídicos y los riesgos financieros derivados de la presentación de denuncias contra el regulador del Reino Unido, incluso para los ciudadanos británicos. En relación con los ciudadanos no británicos, se afirmó que «el sistema jurídico del Reino Unido no sólo les es desconocido a la mayoría [de ellos] sino que también resulta considerablemente más arriesgado que el sistema de sus


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respectivos países» (véase Sr. LAKE, H1). Las pruebas indican que ningún asegurado no británico ha emprendido acciones judiciales contra el regulador del Reino Unido.

X Posibles vías de recurso para los perjudicados de ELAS de conformidad con el Derecho comunitario

Esta parte aborda las vías de recurso que se ofrecen a los asegurados de conformidad con la legislación comunitaria. En primer lugar, analiza si la legislación secundaria, como por ejemplo la Tercera Directiva de seguros de vida, ofrece en sí misma alguna vía de recurso. En segundo lugar, el informe se centra en el sistema de protección judicial existente en virtud del Derecho comunitario primario en relación con las pérdidas y los daños ocasionados a los individuos por la vulneración de la legislación comunitaria. Por último, la comisión analiza los mecanismos de coordinación existentes a escala comunitaria, como la red FIN-NET, creada para facilitar la tramitación de las reclamaciones transfronterizas de los consumidores.

1. La Tercera Directiva de seguros de vida

Tal como se mencionaba anteriormente, el artículo 36 (artículo 31 de la Directiva 92/96/CEE) exige a los Estados miembros que adopten normas detalladas para garantizar que los asegurados reciben una información adecuada antes de la celebración del contrato de seguros. Tras la celebración del contrato, los asegurados tienen derecho a ser informados, durante todo el periodo de vigencia del contrato, de cualquier modificación de la información relativa al contrato. Este artículo debe leerse de forma conjunta con el Anexo III de la Directiva (AnexoII de la Directiva 92/96/CEE). El anexo establece que las informaciones que se deberán comunicar al asegurado deberán formularse por escrito, de manera clara y precisa, en una lengua oficial del Estado miembro del compromiso. La Sección A del anexo enumera la información que se deberá comunicar al asegurado antes de la celebración del contrato, mientras que la Sección B enumera las informaciones facilitadas durante el periodo de vigencia del contrato. De conformidad con el artículo 36, apartado 3, de la Directiva, el Estado miembro del compromiso no podrá exigir de las empresas de seguros que faciliten informaciones suplementarias a las enumeradas en el anexo «más que si tales informaciones resultan necesarias para la comprensión efectiva por parte del tomador de los elementos esenciales del compromiso».

ES 3432 afirma que los requisitos mínimos sobre facilitación de información recogidos en la Directiva son lo suficientemente precisos y, por consiguiente, otorgan derechos a los individuos frente a las compañías aseguradoras y se deben respetar tras su incorporación a las legislaciones nacionales. Sin embargo, la Directiva 2002/83/CE no ofrece en sí misma ningún instrumento de recurso contractual a los asegurados. Por consiguiente, «las vías de recurso en relación con la infracción del artículo 36 son las que ofrece la legislación nacional» (ES 3433). Tal como se recogía en VI. 2. a), los requisitos sobre facilitación de información británicos son más amplios y específicos que los que recoge el artículo 36 de la Directiva, que


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no parece ser en sí misma lo suficientemente específica como para fundamentar el derecho por parte de un asegurado no GAR de ELAS de conocer los riesgos asociados a las pólizas GAR, mientras que, de conformidad con el Derecho británico, tales riesgos debían haberse comunicado. No obstante, ES 3 deja claro que, en teoría, si las autoridades del Reino Unido no exigen que una compañía de seguros facilite información de conformidad con la Directiva, el asegurado podrá exigir reparación al Estado por las pérdidas sufridas a consecuencia de ello.Las condiciones de la responsabilidad de supervisión de conformidad con el Derecho comunitario se examinarán con mayor profundidad más adelante.

Cabe destacar que la información que se debe facilitar incluye «las disposiciones relativas al examen de las reclamaciones de los tomadores de seguros, asegurados o beneficiarios del contrato, incluida, en su caso, la existencia de una instancia encargada de examinar las reclamaciones, sin perjuicio de la posibilidad de entablar una acción judicial» (Anexo III, Sección A, punto a.15 de la Directiva 2002/83/CE).

Por consiguiente, de conformidad con tales disposiciones, ELAS debería estar obligada a informar a los asegurados, incluidos los clientes de las sucursales alemana e irlandesa, de las disposiciones y las instancias encargadas de examinar sus reclamaciones. La comisión intentóaveriguar si ELAS cumplió con esta obligación en todos los casos. El Sr. LLOYD, antiguo agente de ventas de ELAS en el Reino Unido, dijo en H5 que «[el personal de ventas del Reino Unido estaba] informado del cumplimiento de estas disposiciones, como reflejaban las órdenes recibidas (“hay que facilitar a los clientes la documentación informativa y descriptiva de los contratos”). Ciertamente, en la documentación se haría referencia al Mediador y al modo de presentar una reclamación y ese tipo de información comercial habitual. Siempre he entendido, y de hecho aún creo que es así, que el personal de ventas de ELAS era como el de cualquier otra compañía aseguradora del Reino Unido a la hora de facilitar la información necesaria sus clientes». Sin embargo, debido a la confusión reinante entre los asegurados de Irlanda y Alemania acerca de a qué instancia debían dirigir sus reclamaciones, la comisión investigó si ELAS les había ofrecido la información necesaria para ello. El Sr. THOMSON ofreció en H8 la siguiente respuesta: «El procedimiento de la compañía en relación con los reclamantes irlandeses se resumía en ofrecer información sobre el Mediador de Seguros de Irlanda cuando le remitía su respuesta final. En lo que respecta a los asegurados alemanes, la compañía no tenía conocimiento de la existencia de un servicio del Mediador equivalente, por lo que las reclamaciones eran tramitadas por la compañía». En WE-CONF 21 el Sr. THOMSON añadió que en Alemania «los contratos de las pólizas recogían también la posibilidad de recurso a los órganos jurisdiccionales locales si los asegurados deseaban presentar una denuncia».

No obstante, la Sra. KNOWD (H3), afirmó que «Equitable informaba a sus asegurados irlandeses que no podían utilizar los servicios del FOS», aunque se demostró que ello no era cierto (al menos en su caso). El Sr. THOMSON sostuvo: «No he sabido de ningún caso en que se haya dicho a un asegurado irlandés que no podía recurrir al FOS británico» (H8). «Sin embargo, comunicamos a los asegurados irlandeses que el FOS del Reino Unido podía decidir que no era competente para examinar sus reclamaciones. Como acabo de decir, normalmente remitíamos a los asegurados irlandeses que no estaban satisfechos con la respuesta que dábamos a su reclamación al Mediador de Seguros de Irlanda. Ello era asíporque creíamos que se trataba de la instancia más adecuada para tramitar las


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434 Un comunicado de prensa de la Comisión de 12 de octubre de 2006 indica que la Comisión remitió un escrito de requerimiento al Gobierno alemán.

reclamaciones de los asegurados irlandeses acerca de pólizas vendidas en Irlanda» (H8).

La aplicación de los requisitos de información recogidos en el artículo 36 en relación con el Anexo III de la Directiva entra dentro del ámbito de actividades del Estado miembro del compromiso. La IFSRA informó a la comisión en WE 80 que «el Anexo III de la Directiva 2002/83/CE se había traspuesto a la legislación irlandesa mediante el Instrumento legislativo nº 360 de 1994, cuyo artículo 45 de la Parte 5 exige que la compañía aseguradora facilite al asegurado antes de la celebración del contrato determinada información detallada en el Anexo III. La información relativa a la tramitación de las reclamaciones […] se recoge en el punto 15 del Anexo III. ELAS se hallaba sujeta al cumplimiento de esta disposición». En lo que respecta a la situación en Alemania, el Sr. WESTPHAL, afirmó en WS 2 que la legislación alemana no había cumplido los requisitos recogidos en el Anexo III de la versión consolidada de la Directiva de seguros de vida. En términos prácticos, la aplicación de la legislación alemana sobre la celebración de contratos de seguros (el denominado «policenmodell») implica que el contrato se considera celebrado aunque el asegurado no haya recibido aún toda la información requerida por la Directiva de seguros de vida. Esto, sin embargo, sería contrario al principio recogido en la Directiva según el cual los asegurados deben ser debidamente informados antes de incurrir en una obligación contractual. Según el Sr. WESTPHAL, la asociación de consumidores alemana presentó una reclamación a la Comisión en 1994 a la que afirma que no se le dio curso. El Sr. WESTPHAL informó a la comisión de que la Comisión había iniciado un procedimiento de infracción434 contra Alemania cuando se presentó otra reclamación por los mismos motivos once años más tarde, en 2005. La Comisión remitió un dictamen motivado al Gobierno alemán en octubre de 2006. El Sr. WESTPHAL indicó que la legislación alemana iba a adecuarse entonces a los requisitos de la Directiva de seguros de vida. Como los requisitos de facilitación de información recogidos en el Anexo III de la Directiva no son relevantes para la denuncia de venta lesiva contra ELAS, este punto no se sigue examinando en la presente parte del informe.

Aunque los asegurados deben ser informados de los procesos y entidades competentes para recibir una reclamación, en su caso, ni las Directivas de seguros de vida ni ningún otro acto legislativo comunitario exigen a los Estados miembros ofrecer vías de recurso, tanto para sus clientes nacionales como para los de las sucursales en la UE. El Sr. TERTÁK subrayó lo siguiente en sus declaraciones ante la comisión: «Actualmente, el Derecho comunitario no obliga a disponer de un mediador de servicios financieros que pueda exigir el pago de indemnizaciones, ni de un sistema de garantía para satisfacer las reclamaciones pertinentes en caso de quiebra de una compañía de seguros» (H1).

Por consiguiente, las autoridades británicas subrayaron ante la comisión que el Reino Unido «ha estado a la cabeza de la creación de mecanismos de recurso para los asegurados y ha ido más allá de las obligaciones europeas con el establecimiento de un Mediador Financiero y de regímenes de compensación» (Sr. MAXWELL, H4), aunque, al parecer, los clientes de las sucursales establecidas en otros Estados miembros no pueden acceder a ellos. Tal como se mencionaba anteriormente, también en Irlanda y Alemania existen mediadores financieros. El Sr. MERRIKS subraya en WE 56 que el régimen del Mediador en el Reino Unido y en Irlanda son más amplios y tienen mayores facultades de decisión que la mayoría de


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los regímenes comparables en los demás Estados miembros, incluida Alemania. Tal como se señalaba anteriormente, actualmente existen regímenes de compensación en el Reino Unido y en Alemania, pero no en Irlanda.

En sus observaciones a la comisión, el Sr. SEYMOUR (H7) se refirió al artículo 13 de la Directiva 92/96/CEE y subrayó que sería necesario que «el supervisor del Estado miembro de origen evite o elimine cualquier irregularidad que pudiera afectar a los intereses de los asegurados». Sin embargo, denunció que el regulador británico se niega a reparar la situación y «sigue empleando todos los medios a su alcance para bloquear las vías democráticas de recurso por las pérdidas sufridas». Según el Sr. SEYMOUR lo anterior «constituye una grave infracción de la Tercera y la Cuarta Directivas». En respuesta a ello, el Sr. BEVERLY de la Comisión, dejó claro que la referencia a la eliminación de las irregularidades en este artículo no implica el pago de indemnizaciones. «El artículo en cuestión trata de las facultades de los supervisores. Las autoridades competentes deben estar facultadas para evitar, eliminar o remediar cualquier irregularidad que pudiera afectar a los intereses de los asegurados. En términos sencillos, esta disposición no trata del pago de indemnizaciones. A mi entender, no existen disposiciones en las Directivas de seguros de vida que recojan el pago de indemnizaciones o compensaciones. Esto último es competencia de las autoridades nacionales» (H7). El Comisario McCREEVY confirmó este punto de vista en H8: «Las directivas de seguros no tratan la cuestión de las indemnizaciones ni hacen ninguna referencia a las mismas».

El Sr. KERN manifestó que «el Derecho comunitario debería desempeñar algún papel en una futura definición de las vías de recurso ofrecidas a los asegurados para presentar sus reclamaciones por las pérdidas sufridas debido a la infracción de la legislación comunitaria en contra de las compañías aseguradoras». Tales vías de recurso no sustituirían a las existentes de conformidad con las leyes nacionales, sino que servirían de complemento a éstas (WE-FILE 31435). En su opinión, se debería definir exactamente qué pérdidas se deberían compensar y cómo se tendrían que calcular las indemnizaciones. La legislación también debería «abordar los elementos necesarios para que un asegurado presente una reclamación o definir los requisitos para que un asegurado pueda entablar […] acciones civiles contra una compañía o un individuo que actúan en infracción del Derecho comunitario» (WE-FILE 31). El Sr. KERN sugiere que «El Derecho comunitario podría modificar las directivas existentes para ofrecer vías e recurso a los particulares para presentar acciones civiles en los órganos jurisdiccionales nacionales […]. De forma alternativa, se podría aprobar otra directiva que recoja las vías de recurso pertinentes en relación con las pérdidas sufridas por la infracción de las disposiciones de las directivas comunitarias […] que regulan los seguros de vida y los servicios financieros en general» (WE-FILE 31436).

2. Derecho comunitario primario

a) El derecho de petición y las reclamaciones a la Comisión Europea


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437 Comisión Europea: Comunicación a los miembros de 22 de junio de 2005 sobre las peticiones 611/2004 y 29/2005.

De conformidad con el artículo 194 del Tratado CE, cualquier ciudadano de la Unión o cualquiera que resida en un Estado miembro tendrá derecho a presentar al Parlamento Europeo, individualmente o asociado con otros ciudadanos o personas, una petición sobre un asunto propio de los ámbitos de actuación de la Comunidad que le afecte directamente. La petición puede presentar una solicitud personal, una reclamación o una observación relativa a la aplicación del Derecho comunitario, o bien hacer un llamamiento al Parlamento Europeo para que adopte una posición sobre un asunto concreto. Las peticiones ofrecen al Parlamento Europeo la posibilidad de llamar la atención sobre la vulneración de los derechos de un ciudadano por parte de un Estado miembro, de sus autoridades locales o de otra institución. Dependiendo de las circunstancias, la Comisión de Peticiones puede, por ejemplo, pedir a la Comisión Europea que realice una investigación inicial y facilite información relativa al cumplimiento del Derecho comunitario pertinente. En algunos casos excepcionales, la comisión puede remitir un informe al Parlamento para su votación en el Pleno o para que la institución envíe una misión de investigación. También puede pedir la cooperación de las autoridades nacionales o locales de los Estados miembros para resolver una cuestión formulada por un peticionario. Sin embargo, la Comisión de Peticiones no puede invalidar las decisiones adoptadas por las autoridades competentes de los Estados miembros. Al no ser una instancia judicial, el Parlamento Europeo no puede dictar sentencias ni anular decisiones judiciales de los Estados miembros. Por otra parte, el Parlamento Europeo no es competente para conceder indemnizaciones a los peticionarios que han sufrido pérdidas a consecuencia de una transposición incorrecta de la legislación comunitaria.

En el caso de Equitable Life, el Parlamento Europeo recibió una serie de peticiones en las que se denunciaba, entre otras cosas, que los asegurados habían sufrido daños debido a una reglamentación y supervisión insatisfactorias de ELAS por parte del Gobierno británico vulnerando el Derecho comunitario en materia de seguros (véanse WE 14 y WE 15). La comisión admitió a trámite las peticiones y pidió a la Comisión Europea que remitiese observaciones sobre las diversas cuestiones formuladas por los peticionarios. Asimismo, se invitó a los peticionarios a que presentaran su caso a la comisión en su reunión del 13 de septiembre de 2005.

En su exposición ante la comisión (WE 44), los autores de la petición 29/2005 le pidieron «que comprometiese a las instituciones comunitarias en la búsqueda de un remedio a la situación»e «invitase [a la Comisión] a establecer los hechos, lo que podría ayudar a los inversores a recuperar sus pérdidas». Los peticionarios también indicaron que la Comisión «tiene motivos para emprender acciones contra el Gobierno británico en el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas». La Comisión, sin embargo, en su escrito a la Comisión de Peticiones437, dejó claro que su papel es «garantizar que el Reino Unido cumple actualmente el Derecho comunitario» y que «no se puede pronunciar sobre el contenido y la aplicación de un régimen regulador que actualmente ha sido sustituido por otro». La institución resumióeste punto como sigue: «La Comisión ha sostenido en todo momento, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas sobre la función y el objeto de los procedimientos de infracción, que el objetivo de tales procedimientos es establecer o restaurar la compatibilidad de las legislaciones nacionales en vigor con el Derecho comunitario y no decidir acerca de la posible incompatibilidad en el pasado de una


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438 Comisión Europea: Comunicación a los miembros de 22 de junio de 2005 sobre las peticiones 611/2004 y 29/2005.439 COM(2002) 141 final, anexo.440 23º informe anual de la Comisión sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario (2005); COM(2006) 416 final.

ley nacional que se modificó o se reemplazó después de cometida la infracción»438.

En última instancia, las peticiones recibidas por el Parlamento sobre Equitable Life condujeron a la creación de la presente Comisión de Investigación.

Además de presentar peticiones al Parlamento Europeo, los ciudadanos pueden presentar reclamaciones a la Comisión, aunque, al contrario de lo que ocurre con las peticiones, no es éste un derecho recogido en el Tratado. En su Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Defensor del Pueblo Europeo sobre las relaciones con el denunciante en materia de infracciones del Derecho comunitario439, la Comisión señala que «toda persona podrá acusar a un Estado miembro presentando, gratuitamente, una denuncia a la Comisión para señalar una medida (legal, reglamentaria o administrativa) o una práctica imputable a un Estado miembro que considere contraria a una disposición o a un principio del Derecho comunitario». Todos los escritos que puedan ser objeto de instrucción como denuncias se registrarán en el registro central de denuncias cuya llevanza corresponderá a la Secretaría General de la Comisión. Tras la instrucción de una denuncia, los servicios de la Comisión podrán someter a la decisión del Colegio de Comisarios bien una propuesta de emplazamiento que inicie el procedimiento de infracción contra el Estado miembro demandado, de conformidad con el artículo 226 del Tratado, bien una propuesta de archivo del asunto. La Comisión se pronunciará sobre esta propuesta en uso de su potestad discrecional. En el marco de sus informes anuales sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario, la Comisión, en sucesivas ocasiones, ha reconocido el papel esencial del denunciante en el descubrimiento de infracciones del Derecho comunitario. Por ejemplo, en 2005, las denuncias representaron el 43,5 % de todas las infracciones descubiertas440. Sin embargo, aunque la Comisión puede decidir sobre el inicio de un procedimiento de infracción contra un Estado miembro, no puede conceder indemnizaciones a los denunciantes. Por lo demás, es evidente que el inicio de un procedimiento de infracción podría facilitar las cosas a un reclamante para fundamentar su reclamación por daños, tal como resulta de la sentencia Francovich. Esta cuestión se analiza de forma más detallada más adelante.

En una nota interna de la Comisión de 19 de marzo de 2004, recogida en WE-CONF 11, se afirma: «En total recibimos 7 reclamaciones de ciudadanos, 5 cartas de diputados al Parlamento Europeo y 2 preguntas escritas del PE [en relación con Equitable Life]». En H1, el Sr. TERTÁK citó de la respuesta delComisario a una carta del diputado al PE Sr. Perry: «En circunstancias normales, cuando una parte perjudicada considera que las autoridades supervisoras nacionales no han respetado correctamente los requisitos de las directivas comunitarias pertinentes, puede intentar resarcirse recurriendo a los tribunales nacionales. Por otra parte, en esos casos, los órganos jurisdiccionales nacionales también están facultados para conceder indemnizaciones por daños a las partes afectadas, algo que la Comisión no puede hacer. […] Actualmente, la Comisión no


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441 Páginas 7-9.442 Asunto C-439/99 Comisión de las Comunidades Europeas contra República Italiana, Rec. (2002) p.I-305.443 Página 9.

es consciente de la existencia de ninguna infracción de las directivas comunitarias sobre seguros en relación con Equitable Life, pero revisará esta posición a la luz de los resultados del informe Penrose, en su caso». Asimismo, según WE-CONF 11, la respuesta inicial de la Comisión a las reclamaciones presentadas por algunos ciudadanos fue la siguiente: «Esperaremos los resultados del informe independiente […] de Lord Penrose antes de decidir qué acciones, en su caso, se deberían emprender».

Tras la publicación del informe Penrose, la Comisión indicó a los reclamantes (análogamente a la posición expresada en respuesta a la solicitud de información de la Comisión de Peticiones) que los hechos se referían a un régimen regulador y de supervisión anterior que entre tanto había sido sustituido por otro en el Reino Unido (WE-CONF 11). En WE 1441, la Comisión explica su posición como sigue: «La Comisión no está en disposición de adoptar un punto de vista definitivo sobre si se produjo una infracción en la aplicación práctica de la Directiva en el caso de Equitable Life y, aunque fuese capaz de adoptar tal punto de vista y estuviese convencida de la existencia de una vulneración, no podría iniciar un procedimiento de infracción ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. [...] El Tribunal de Justicia ha declarado que la finalidad de este procedimiento es “obtener del Estado recalcitrante un cambio de conducta, y no declarar in abstracto un incumplimiento que haya existido en el pasado”. El Tribunal ha declarado, asimismo, que “la Comisión sólo puede interponer un recurso por incumplimiento ante él si el Estado miembro de que se trata no se ha atenido al dictamen motivado en el plazo que la Comisión le haya señalado para ello”442 [...] En el caso de Equitable Life, la Comisión se declaró conforme con la aplicación por el Reino Unido de la Directiva pertinente y los problemas existentes parecen ser de naturaleza práctica y no relativos a la transposición. La Comisión no consideró que existiese ningún motivo para iniciar un procedimiento de infracción, no remitió dictamen motivado y resultaba bastante claro que los regímenes regulador y de supervisión del sector británico de los seguros de vida cuya validez diversos reclamantes y peticionarios habían puesto en tela de juicio se habían modificado radicalmente desde la aparición de los problemas sometidos a la atención de la Comisión y el Parlamento».

En conclusión, la Comisión señaló que «como la cuestión principal parece ser el pago de indemnizaciones […], ha indicado en todo momento que las acciones de indemnización se deben presentar ante las autoridades y órganos jurisdiccionales nacionales», que «son los competentes aunque las directivas comunitarias confieran derechos directamente a los ciudadanos» (WE 1443).

Los reclamantes y peticionarios consideraron la reticencia de la Comisión a investigar la supuesta incompatibilidad del anterior sistema regulador del Reino Unido con la Tercera Directiva de seguros de vida extremadamente insatisfactoria. Por ejemplo, el EMAG señala en WE 44 que «los ahorros de pensiones constituyen productos acumulados durante 50 años o más en previsión de la vejez» y que


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«pueden transcurrir años antes de que las deficiencias salgan a la luz, como ha pasado con Equitable». El EMAG entiende que, por consiguiente «sería inaceptable que la Comisión se negase a examinar los errores cometidos en el pasado» y pregunta: «¿En qué marco jurídico efectivo pueden los infractores salir indemnes y hacerse únicamente promesas de reforma?». En WE 1, la Comisión dice que «es plenamente consciente de que los peticionarios consideran esta posición insatisfactoria». «No obstante, es la única posición que la Comisión puede adoptar a la luz de su papel y de la naturaleza del procedimiento de infracción recogido en el Derecho comunitario» (WE 1444). La Comisión no considera que exista una laguna, puesto que «no ve cuál podría ser la finalidad de iniciar un procedimiento para descubrir una infracción que pudo cometerse en el pasado» (WE 1445).

A la luz de todo lo anterior, ni el Parlamento Europeo ni la Comisión Europea pueden ordenar la concesión de indemnizaciones a los peticionarios o denunciantes que hayan sufrido pérdidas a consecuencia de una supuesta aplicación incorrecta del Derecho comunitario por un Estado miembro. No obstante, la determinación por parte de una institución comunitaria de que las acciones u omisiones de un Estado miembro no se ajustan a la legislación comunitaria podría ayudar a los reclamantes a sostener sus reclamaciones por la vía judicial pertinente.

Por consiguiente, la decepción de los peticionarios y reclamantes por la reticencia de la Comisión a investigar las supuestas infracciones pasadas y actualmente enmendadas resulta comprensible. La comisión comprende que la Comisión no pueda iniciar un procedimiento de infracción en tales casos. De hecho, tal como indica en WE 1446, la Comisión debe respetar las disposiciones del Tratado y la jurisprudencia del Tribunal y cualquier modificación de las normas en materia de procedimientos de infracción requeriría una modificación oficial del Tratado. Por todo ello, el Parlamento no podrá satisfacer a los asegurados que expresaron su esperanza de que pudiera dirigirse a la Comisión para recomendarle «el inicio de un procedimiento ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas contra el Reino Unido por infracción de las directivas comunitarias» (Sr. BRAITHWAITE, H 10).

No obstante, las disposiciones del Tratado no impiden a la Comisión investigar supuestas infracciones pasadas como tales (sin iniciar un procedimiento de infracción posteriormente). Desde el punto de vista de la comisión, tal actuación estaría especialmente justificada en casos como los de Equitable Life, en los que un gran número de ciudadanos de toda Europa se encuentran afectados por las supuestas infracciones. En lo que se refiere a las disposiciones del Tratado sobre los procedimientos de infracción, la comisión considera que existen en efecto lagunas, ya que en muchos casos la incorrecta aplicación del Derecho comunitario sale a la luz decenios más tarde. Por consiguiente, se puede considerar la posibilidad de modificar las disposiciones del Tratado para cambiar la naturaleza de los procedimientos de infracción, de forma que los Estados miembros puedan ser


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447 Véanse los asuntos conjuntos C-6 y C-9/90 Francovich y otros [1991] Rec. I-5357; los asuntos conjuntos C-46 y 48/93 Brasserie du Pêcheur SA contra Bundesrepublik Deutschland y The Queen contra Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd y otros [1996] Rec. I-1029; y los asuntos conjuntos C-178, C-179, C-188-190/94 Dillenkofer y otros contra Bundesrepublik Deutschland [1996] Rec. I-4845, apartados 21-24.448 Páginas 98 a 100.

sancionados por infracciones cometidas en el pasado. La comisión considera que merecería la pena evaluar los posibles efectos beneficiosos de tal modificación, tales como la acentuación de los incentivos para que los Estados miembros aplicasen el Derecho comunitario de forma correcta y oportuna.

El caso de Equitable Life subraya, una vez más, la importancia del derecho de petición de los ciudadanos de la Unión Europea ante el Parlamento Europeo. Aunque la Comisión se negó a investigar las cuestiones planteadas por los reclamantes, el Parlamento decidió que las denuncias eran suficientemente graves para merecer una investigación detallada, por lo que creó la presente comisión de investigación. Si bien el Parlamento no tiene en sí la facultad de conceder indemnizaciones a los peticionarios por los daños y perjuicios sufridos, sí puede formular todas las recomendaciones que estime oportunas en relación con este caso.

b) Responsabilidad de las autoridades reguladoras de conformidad con el Derecho comunitario

Tal como se señala en las Partes II y IV del presente informe, la comisión detectó diversas deficiencias en materia de regulación imputables a las autoridades británicas encargadas de la supervisión de ELAS. Por otra parte, concluyó que dichas autoridades no aplicaron correctamente las normas relativas a la supervisión prudencial recogidas en la Directiva 2002/83/CE. En los comentarios que siguen a continuación, se examina si el incumplimiento por las autoridades británicas de las disposiciones de la Directiva puede dar lugar a la presentación de reclamaciones de indemnización por parte de los asegurados afectados.

De conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, el Estado miembro que incumple las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario puede ser responsable de los daños causados a las personas afectadas que hayan sufrido pérdidas a consecuencia de tal incumplimiento. Según la jurisprudencia Francovich447, las condiciones de la responsabilidad son las siguientes:

la norma jurídica incumplida debe implicar la atribución de derechos a los particulares;•

el incumplimiento debe ser suficientemente grave;•

debe existir una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación que •incumbe al Estado y el perjuicio sufrido por la parte afectada.

Según ES 3448, la primera condición se cumple automáticamente cuando un Estado miembro no adopta medidas de aplicación. Cuando el Estado miembro las adopta pero éstas no cumplen todos los requisitos de la directiva, la infracción no es necesariamente grave. Para determinar si


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449 WE 16.450 WE 17.451 Página 108.

una transposición incorrecta supone una infracción grave, se deben tomar en consideración todas las circunstancias del caso. Los criterios decisivos para considerar que la inobservancia es manifiesta y grave se recogen en la jurisprudencia Brasserie del TJCE. Se trata de los siguientes: el grado de claridad y de precisión de la norma vulnerada, la amplitud del margen de apreciación que la norma infringida deja a las autoridades nacionales o comunitarias, el carácter intencional o involuntario de la infracción cometida o del perjuicio causado, el carácter excusable o inexcusable de un eventual error de Derecho, la circunstancia de que las actitudes adoptadas por una Institución comunitaria hayan podido contribuir a la omisión y la adopción o al mantenimiento de medidas o de prácticas nacionales contrarias al Derecho comunitario. En su sentencia en el asunto C-278/05 («Robins») de 25 de enero de 2007, el TJCE recordó que el requisito del incumplimiento suficientemente caracterizado del Derecho comunitario implica una inobservancia manifiesta y grave, por el Estado miembro, de los límites impuestos a su facultad de apreciación, siendo los elementos que procede considerar a este respecto, entre otros, el grado de claridad y de precisión de la norma vulnerada y la amplitud del margen de apreciación que la norma infringida deja a las autoridades nacionales. El Tribunal señala en el apartado 81 de tal sentencia que un informe de la Comisión que indicaba que las diversas normas adoptadas por el Reino Unido parecían responder a las exigencias de la legislación pertinente podría constituir un elemento indicativo de que la vulneración no era lo suficientemente grave o manifiesta. No obstante, aunque la posición adoptada por las instituciones comunitarias constituye un factor importante, se podrían albergar dudas sobre si un Estado miembro que vulnera el Derecho comunitario puede ampararse en las declaraciones equívocas o cautelosas de una de tales instituciones, especialmente si se considera que el concepto de aplicación del Derecho comunitario es dinámico y puede evolucionar con el paso del tiempo.

En relación con ELAS, la principal infracción del Reino Unido, tal como se recoge en las Partes II y IV del presente informe, no fue la transposición incorrecta del Derecho comunitario, sino una aplicación y ejecución administrativas incorrectas de las disposiciones de la Directiva. ES 3 deja claro que tal deficiencia se considera una infracción del Derecho comunitario y, por consiguiente, se debe tratar en consecuencia. Los factores considerados para determinar si la infracción es grave son los mismos mencionados en el párrafo anterior en relación con la transposición incorrecta.

ES 3 afirma que sería difícil determinar que la infracción de las normas comunicadas por las autoridades del Reino Unido en relación con ELAS fue grave. Sólo la «falta de examen y supervisión por las autoridades del acuerdo de reaseguro celebrado por Equitable en 1999», que fue especialmente criticada tanto por Lord PENROSE449 como en el informe Baird450, podría considerarse una infracción en materia de supervisión susceptible de «constituir un incumplimiento grave a los efectos de la sentencia Francovich» (ES 3451). En WE 71, el despacho de abogados que estudió por encargo de ELAS la posibilidad de presentar una denuncia contra las autoridades reguladoras adopta un punto de vista similar: «Creemos que existe una reclamación posiblemente defendible por los asegurados en relación con el incumplimiento de la Tercera Directiva de seguros de vida en lo que respecta a una única cuestión, a saber, el valor supuestamente excesivo asignado al acuerdo de reaseguro en las


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452 Directiva 94/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 1994, relativa a los sistemas de garantía de depósitos, Primera Directiva 77/780/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1977, sobre la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio (DO L 322 de 17.12.1977, p. 30); Directiva 89/299/CEE del Consejo de 17 de abril de 1989 relativa a los fondos propios de las entidades de crédito (DO L 124 de 5.5.1989, p. 16); Segunda Directiva 89/646/CEE del Consejo, de 15 de diciembre de 1989, para la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio, y por la que se modifica la Directiva 77/780/CEE (DO L 386 de 30.12.1989, p. 1). Todas ellas han sido modificadas y codificadas por la Directiva 2000/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de marzo de 2000, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio (DO L 126 de 26.5.2000, p. 1).453 Página 101.454 Página 101.455 Página 105.

provisiones técnicas de la compañía» (WE 71).

En caso de que un Estado miembro no trasponga una directiva a la legislación nacional o de que una autoridad administrativa no la aplique en la práctica, también se debe cumplir la segunda condición para poder hablar de responsabilidad. Por consiguiente, la responsabilidad se produce únicamente cuando el resultado prescrito por la directiva implica la concesión de derechos a los individuos y resulta posible determinar el contenido de tales derechos sobre la base de las disposiciones de la misma. Según ES 3, la determinación del cumplimiento de esta condición es una cuestión de interpretación de la legislación comunitaria y, por consiguiente, entra dentro del ámbito de actividades exclusivo del TJCE.

En este sentido, ES 3 hace referencia al asunto C-222/02 Paul y otros contra Bundesrepublik Deutschland. En su sentencia de 12 de octubre de 2004, el TJCE aclaró algunas cuestiones relativas a la responsabilidad de las autoridades de supervisión en el sector bancario de conformidad con las directivas de armonización de la legislación pertinente. El Tribunal declaró que, aunque las Directivas452 imponen a las autoridades nacionales una serie de obligaciones de supervisión, «ni la Directiva 94/19, relativa a los sistemas de garantía de depósitos, ni ninguna otra directiva de armonización del sector bancario […] conceden derechos a los depositantes en el caso de que sus depósitos dejen de estar disponibles como consecuencia de la supervisión deficiente de las autoridades nacionales competentes»(ES 3453). Asimismo, declaró que «una disposición nacional que prevé que la función de la autoridad nacional de supervisión de las entidades de crédito se ejerce únicamente en aras del interés general y que excluye que los particulares puedan solicitar reparación por los perjuicios que les ha causado la supervisión deficiente de dicha autoridad es compatible con las directivas comunitarias de armonización de la legislación bancaria» (ES 3454).

Por consiguiente, la sentencia del asunto Peter Paul indica que las directivas comunitarias sobre el sector bancario no conceden un derecho implícito a una correcta supervisión y reconoce que la responsabilidad de los reguladores bancarios constituye esencialmente una cuestión que entra dentro del ámbito de competencias de la legislación nacional. «Dadas las similitudes de la supervisión prudencial en el sector bancario y en el de seguros, se podríaafirmar que la sentencia también es de aplicación a este último» (ES 3455). No obstante, ES 3 señala que esta sentencia «no excluye la posibilidad de que el TJCE pueda derivar el reconocimiento de derechos a los particulares a partir de otras disposiciones más específicas de las directivas: Pueden extraerse […] derechos implícitos a partir de disposiciones


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456 Página 105.457 Primera Directiva 73/239/CEE del Consejo, de 24 de julio de 1973, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al acceso a la actividad del seguro directo distinto del seguro de vida, y a su ejercicio (DO L 228 de 16.8.1973, pp. 3-19).458 Página 108.

comunitarias que especifiquen las obligaciones de supervisión y control que incumben a las autoridades nacionales competentes y el tipo de intereses a los que deben atender» (ES 3456). Como los requisitos de supervisión recogidos en la Tercera Directiva de seguros de vida parecen carecer de esta especificidad, sería extremadamente difícil que los asegurados de ELAS extrajesen de ella la segunda condición para la existencia de responsabilidad de conformidad con la jurisprudencia Francovich.

Otra sentencia reciente recaída en un asunto presentado por inversores institucionales (names) de Lloyd’s contra el Gobierno británico señala en la misma dirección (véanse WE-FILE 24 y WE-FILE 25). Los reclamantes pedían al Gobierno del Reino Unido daños y perjuicios por las pérdidas que habían sufrido «a consecuencia» de la inaplicación por parte de éste de la Directiva 73/239/CEE sobre seguros457. Argumentaban que la inaplicación de la Directiva les había impedido beneficiarse de los aspectos de ésta relativos, entre otras cosas, a «las condiciones a las que se debía someter la autorización de las compañías del mercado de seguros de Lloyd's y la supervisión de las mismas, las clases de actividades que tales compañías podían emprender, los requisitos relativos a las reservas técnicas y márgenes de solvencia de las compañías y la comprobación de tales requisitos».

El Tribunal Superior del Reino Unido declaró que los derechos que, según los reclamantes, les otorgaba la Directiva se reducían al derecho a que les fuera aplicada la misma. Por el contrario, las sentencias Francovich y Brasserie du Pecheur partían del principio de que la Directiva debía haber sido traspuesta a la legislación nacional y no lo había sido, y exigían que se definiese el derecho concedido al reclamante para lograr los resultados requeridos por la Directiva. En el caso de la Directiva sobre seguros, la finalidad de ésta no era proteger a los sujetos regulados de la forma en que los inversores institucionales de Lloyd’s reclamaban, aunque se concediesen diferentes derechos a las aseguradoras, como el derecho de establecimiento, sino proteger a los destinatarios de los servicios. A la luz de la naturaleza de las disposiciones pertinentes, la finalidad de la Directiva era facilitar el desarrollo de un mercado abierto de prestación de servicios de seguros directos y, en este sentido, armonizar las disposiciones nacionales de supervisión existentes. El Tribunal Supremo concluyó que tales fines no guardaban relación con la reclamación de los inversores institucionales de Lloyd’s y, por consiguiente, rechazó su reclamación.

Por último, de conformidad con la sentencia Francovich, debe existir una relación de causalidad directa entre la infracción de la obligación que incumbe al Estado y el perjuicio sufrido por la parte afectada. Según ES 3, «el mayor obstáculo [para emprender acciones por daños sobre la base de la sentencia Francovich] sería determinar la relación de causalidadentre las pérdidas sufridas por los asegurados y el cálculo de los daños» (ES 3458).

c) Acciones judiciales por daños de conformidad el artículo 235 y el artículo 288, párrafo 2, del TCE


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459 Artículo 235: «El Tribunal de Justicia será competente para conocer de los litigios relativos a la indemnización por daños a que se refiere el segundo párrafo del artículo 288».460 Véanse los asuntos acumulados C-104/89 y C-37/90 y el asunto C-352/98.461 Véase el asunto T-178/98.462 Véanse los asuntos 5, 7, 13-24/66 y el asunto 96/71).

El artículo 288, párrafo 2, del Tratado CE459 establece que, en materia de responsabilidad extracontractual, la Comunidad deberá reparar los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros. En caso de que un ciudadano, empresa o Estado miembro sufran daños por alguna infracción cometida por el personal de las Comunidades Europeas, se podrán presentar acciones judiciales por daños ante el Tribunal de Primera Instancia (en el caso de particulares y empresas) o el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (en el caso de los Estados miembros). Incumbe al Tribunal en cuestión interpretar el ámbito de aplicación de esta responsabilidad no especificada.

Por consiguiente, para la obtención de una indemnización por daños se deben cumplir las siguientes condiciones:

Una institución comunitaria o un miembro de su personal deben haber cometido alguna •infracción en el ejercicio de sus funciones;

Se debe haber sufrido un daño real;•

Debe existir una relación causal entre la infracción y el daño sufrido. •

La Comunidad no incurrirá en responsabilidad a no ser que la institución en cuestión haya ignorado de forma manifiesta y grave los límites del ejercicio de sus funciones460. La comprobación de una ilegalidad que no habría cometido, en circunstancias análogas, una administración normalmente prudente y diligente permitirá llegar a la conclusión de que el comportamiento de la institución constituyó una ilegalidad que puede generar la responsabilidad de la Comunidad461.

Los asegurados de ELAS podrían presentado acciones judiciales por daños de conformidad con el artículo 288 aduciendo que la Comisión había incumplido las obligaciones que le incumbían en relación con las funciones y deberes recogidos en el Tratado en lo que respecta a la supervisión de la aplicación del Derecho comunitario (es decir, la Tercera Directiva de seguros de vida en el Reino Unido). No obstante, tales acciones parecen constituir únicamente una posibilidad teórica, puesto que la comisión no ha obtenido durante su investigación pruebas concluyentes de que se hayan presentado (véase la Parte II del presente informe). En todo caso, aunque la Comisión hubiese incumplido sus obligaciones, sería cuestionable si tal incumplimiento satisfaría la condición de ilegalidad mencionada anteriormente. Por otra parte, se podría argumentar que la correcta aplicación de la legislación comunitaria es fundamentalmente responsabilidad de los Estados miembros. En caso de que se considere que el Estado miembro es el principal responsable y que es más razonable recurrir a él para reclamar una indemnización, entonces el reclamante se deberá dirigir a los órganos jurisdiccionales nacionales antes de que el TJCE siga tramitando su reclamación462.


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463 Memorándum de acuerdo sobre una red de denuncias transfronterizas extrajudiciales en el ámbito de los servicios financieros en el Espacio Económico Europeo.

A la luz de lo anterior, esta posible vía de recurso se menciona en el presente informe únicamente a fin de completar la información.

3. Mecanismos de coordinación a escala comunitaria

a) La red FIN-NET

El 1 de febrero de 2001, la Comisión Europea puso en marcha una red para la resolución extrajudicial en el ámbito de los servicios financieros, con objeto de ayudar a las empresas y a los consumidores a resolver de forma rápida y eficiente los conflictos que pudieran surgir en el mercado interior, evitando, en su caso, largas y costosas acciones judiciales. Esta red, llamada FIN-NET, se ha concebido específicamente para facilitar la resolución extrajudicial de conflictos surgidos entre los consumidores y los prestadores de servicios establecidos en un Estado miembro diferente del de residencia del consumidor. Actualmente, la red reúne diferentes sistemas nacionales que se encargan concretamente de los servicios financieros (por ejemplo, los mediadores del sector bancario y de seguros) o contribuye a la resolución de conflictos de consumo en general. Los regímenes participantes han firmado un memorándum de acuerdo voluntario463. El memorándum recoge los mecanismos específicos con arreglo a los cuales los participantes cooperan para la resolución de litigios transfronterizos. Sin embargo, sus disposiciones no son jurídicamente vinculantes para las partes y por ello no crean derechos ni obligaciones legales. FIN-NET complementa la red extrajudicial europea (EEJ-NET), que establece una red más general de modalidades alternativas de resolución de conflictos que los Estados miembros notifican a la Comisión en virtud de la aplicación de los principios fundamentales recogidos en la Recomendación 98/257/CE de la Comisión.

El apartado 6 del memorándum de acuerdo recoge las directrices para la cooperación. De conformidad con el mencionado apartado 6, puntos 1 y 2, el sistema más próximo, es decir, el órgano para la resolución de conflictos en el sector de servicios financieros apropiado en el país de residencia del consumidor, «dará al consumidor toda la información necesaria y apropiada sobre la red de denuncias y sobre el sistema. Cuando ello sea posible, el sistema más próximo recordará al consumidor la conveniencia de enviar en primer lugar la denuncia directamente a su prestador de servicios financieros porque ésta es a menudo una condición previa que debe cumplirse para que los órganos de resolución de conflictos puedan ocuparse de denuncias. El sistema más próximo advertirá también al consumidor que puede existir un plazo para presentar la denuncia al sistema competente y para la presentación de una demanda judicial». El apartado 6, punto 3, del memorándum establece que el sistema más próximo «enviará la denuncia al sistema competente, o recomendará al consumidor que se ponga en contacto directamente con éste o, si el prestador de los servicios financieros ha aceptado la jurisdicción del sistema más próximo o las obligaciones legales de éste le obligan a ello, resolverá el litigio con arreglo a su reglamento interno». «Una vez que el sistema competente haya recibido la denuncia transfronteriza, será responsable de intentar resolver el litigio entre el proveedor y el consumidor con arreglo a las normas establecidas en su mandato o en sus obligaciones legales y teniendo en cuenta la Recomendación de la


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Comisión nº 98/257, incluyendo la legislación aplicable» (apartado 6, punto 4). Por otra parte, el apartado 6, punto 4, del memorándum establece que estas directrices deben serconsideradas como el procedimiento básico de cooperación en la red, aunque las partes siempre podrán acordar un método alternativo de cooperación para llegar a una solución más eficaz del litigio.

El apartado 7 ofrece al consumidor la posibilidad de elegir la lengua en sus comunicaciones con el sistema competente. Así, podrá usar la lengua de trabajo normal de este último, o la lengua de su contrato con el prestador de servicios financieros, o la lengua en la que se haya comunicado normalmente con éste.

El apartado 8 recoge las directrices para el intercambio de información entre los sistemas participantes y la Comisión y entre el sistema competente y el sistema más próximo. En relación con el intercambio de información entre estos dos últimos, el apartado 8, punto 3, establece lo siguiente: «En la medida de sus posibilidades, el sistema más próximo comunicará al sistema competente información sobre las medidas imperativas pertinentes en materia de protección de los consumidores vigentes en el país de residencia del consumidor. El sistema competente pedirá esta información mediante petición escrita específica que incluya preguntas concretas sobre el caso particular. Estas solicitudes de información de los otros sistemas serán respondidas lo antes posible».

En H9, el Sr. DUCOLOUMBIER, de la Secretaría FIN-NET de la Comisión Europea, explica el modus operandi de la red de forma sintética: «El principio básico de la red es muy simple. Un consumidor del país A mantiene una controversia con un prestador de servicios financieros situado en el país B. El principio de la red FIN-NET es que el consumidor del país A conozca la existencia del mediador de su país de residencia y se dirija, por tanto, a esta institución en su propia lengua. El mediador del país del consumidor («el sistema más próximo») transmitirá, por consiguiente, la reclamación del consumidor a su homólogo en el país B, que es el Estado miembro en el que el prestador de servicios financieros se encuentra establecido. De modo que se trata de un sistema bastante sencillo que tiene por objeto ayudar a los consumidores a encontrar el sistema más adecuado, que se encargará de tramitar la denuncia transfronteriza. Esto significa que el consumidor no tiene por qué saber idiomas ni conocer la existencia de sistemas de resolución de litigios transfronterizos en otros Estados miembros. Únicamente tiene que conocer la existencia de su propio mediador». Asimismo, describe el papel de la Comisión en lo que se refiere a FIN-NET: «La Comisión se encarga de coordinar la red, […] organizar los aspectos prácticos […] organizar y albergar las reuniones y elaborar actas resumidas de las mismas. [Aunque] actuamos como secretarios y coordinadores, […] no intervenimos directamente en la tramitación de los litigios». Según el Sr. DUCOLOUMBIER, la red FIN-NET tramita anualmente entre 600 y 800 reclamaciones. Asimismo, añadió que «no hemos sido informados de ningún caso en que un mediador haya infringido el acuerdo que sustenta la red y no haya remitido un caso concreto al sistemacompetente, por lo que creemos que los mecanismos existentes están funcionando en la práctica».

Algunos otros declarantes también se refirieron a la red FIN-NET en general. El Sr. MAXWELL declaró que FIN-NET «pretende establecer modalidades de […] cooperación más efectivas». Asimismo, subrayó que la red no se basa en un acto legislativo


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europeo, sino más bien en un acuerdo de cooperación voluntario que «se está desarrollando, aunque algo lentamente» (H4). El Sr. MERRIKS se refiere a FIN-NET en WE 56: «El Servicio del Mediador Financiero del Reino Unido es uno de los miembros fundadores de FIN-NET. [...] El memorándum de acuerdo de FIN-NET establece que las reclamaciones se tramiten en el sistema del Estado miembro en que la sucursal de la institución financiera pertinente se encuentre establecida». En WE 62, el actual Mediador de Servicios Financierosirlandés, el Sr. MEADE, declara lo siguiente en relación con la red FIN-NET: «Yo mismo […] he firmado el memorándum de acuerdo de […] FIN-NET. El Mediador Financiero estáobligado en virtud de la red a garantizar un intercambio de información eficiente entre defensores del pueblo europeos. [...] Si recibo una reclamación de un residente irlandés acerca de un prestador de servicios regulado por una autoridad reguladora en otro Estado miembro del EEE comparable al regulador financiero irlandés, puedo remitir la reclamación al Mediador Financiero del Estado miembro del EEE pertinente para su tramitación. Por ejemplo, si se recibe una reclamación acerca de un prestador de servicios financieros en el Reino Unido que opera en Irlanda pero está regulado por la FSA británica, tal reclamación se remitirá al Servicio del Mediador Financiero del Reino Unido para su investigación y viceversa».

El Sr. DUCOLOUMBIER (H9) informó a la comisión que actualmente 49 mediadores financieros de 21 países son miembros de la red FIN-NET. La red no incluye a todos los Estados miembros de la UE. Esto es debido, en primer lugar, a que «en algunos Estados miembros […] no hay vías de recurso alternativas» (Sr. DUCOLOUMBIER, H9). En segundo lugar, determinados sistemas en otros Estados miembros han decidido no incorporarse a la red. «Tal vez algunos de ellos pensaron que no estaban en condiciones de cumplir todos los requisitos necesarios para ser miembros de FIN-NET, uno de los cuales es la independencia […] del regulador» (Sr. DUCOLOUMBIER, H9). La Comisión pretende colmar estas lagunas geográficas «instando» a los Estados miembros a establecer en su territorio sistemas alternativos de resolución de conflictos adecuados. «Estamos haciendo intensos esfuerzos para colmar estas [lagunas]a fin de garantizar que cubrimos todos los servicios financieros de todos los países» (Sr. DUCOLOUMBIER, H9). Asimismo, señalóque actualmente no existen normas vinculantes que obliguen a los Estados miembros a establecer sistemas de este tipo.

Asimismo, el Sr. DUCOLOUMBIER (H9) subrayó la heterogeneidad de los miembros de FIN-NET en términos de cobertura, facultades y definición de sus respectivos ámbitos de actividades. «En FIN-NET hay Defensores del Pueblo con diferentes funciones y responsabilidades […]». Por ejemplo, en el Reino Unido e Irlanda, mediador financiero abarca ampliamente y en sentido horizontal todos los servicios financieros, mientras que en otros Estados miembros existen diferentes mediadores encargados de los diversos servicios financieros, como el sector bancario, asegurador o hipotecario. En segundo lugar, según el Sr. DUCOLOUMBIER (H9), las atribuciones varían: «Algunos de [los Defensores del Pueblo] tienen atribuciones similares a las de los órganos jurisdiccionales y pueden dictar resoluciones vinculantes para ambas partes. Otros no pueden hacerlo. Algunos intentan simplemente tender un puente entre las partes y […] proponer una solución amistosa […] pero no pueden imponer nada […]». Por último, el Sr. DUCOLOUMIER subrayó las diferencias en las definiciones de las atribuciones de los Defensores del Pueblo. Por ejemplo, «en el Reino Unido, el Mediador Financiero puede tramitar casos situados en el Reino Unido


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o contratos administrados de forma efectiva desde el Reino Unido», mientras que el Mediador de Seguros alemán únicamente puede tramitar «reclamaciones sobre contratos celebrados con una compañía que [voluntariamente se haya convertido en] miembro de la asociación de compañías de seguros alemanas».

En lo que respecta al caso de Equitable Life, cabe señalar que los actuales mediadores financieros y sus predecesores del Reino Unido, Irlanda y Alemania son (eran) miembros de la red FIN-NET. Tal como se subraya en los apartados IX.3. y IX.4., sin embargo, la existencia de FIN-NET no pudo garantizar que determinados asegurados, especialmente los asegurados alemanes que celebraron contratos con la sucursal de ELAS en Alemania, tuvieran acceso al Mediador Financiero del Reino Unido y a su Mediador de Seguros nacional. Tal como se señala en ES 3464, «el mediador alemán se basa en un sistema voluntario, de forma que únicamente puede tramitar reclamaciones relativas a empresas que hayan decidido voluntariamente incorporarse al sistema. [...] Si, por ejemplo, una compañía británica abre una sucursal en Alemania y decide no unirse al sistema del mediador alemán [como ELAS], un asegurado que adquiera una póliza a través de tal sucursal no podría presentar una reclamación por venta lesiva de un producto de seguros al mediador alemán. El mediador británico también se negará a investigar la reclamación porque la póliza no ha sido vendida por una compañía establecida en el Reino Unido. Por consiguiente, el asegurado no tiene acceso a ningún sistema extrajudicial de resolución de conflictos» (ES 3465). El Sr. DUCOLOMBIER (H9) se expresó en términos similares al referirse a un caso concreto: «Hay una persona que residía en Alemania, compró una de las pólizas de Equitable Life y presentó una reclamación. Como estaba en Alemania, primero remitió su reclamación a uno de los muchos Defensores del Pueblo alemanes. Recibió una respuesta negativa porque el mediador alemán no era competente para tramitar su reclamación. Así, se dirigió al Mediador de Servicios Financieros en el Reino Unido y se le dijo que su reclamación [tampoco] entraba dentro del ámbito de actividades del FOS […]. Todo ello era, evidentemente, bastante inquietante para nosotros, puesto que significaba que nuestra red tenía algunas lagunas. La reclamación concreta contra ELAS presentada por esa persona concreta, que acto seguido se dirigió a la Comisión, nos ayudó a determinar el modo de mejorar nuestra red».

Por consiguiente, según el Sr. DUCOLOUMBIER (H9), las diferencias entre los sistemas de los miembros de FIN-NET en términos de competencias y atribuciones pueden conducir a «situaciones en las que una persona no [pueda] acceder a ninguna vía de recurso». «Somos conscientes del problema y no afirmamos tener una cobertura completa ni una red perfecta. Sigue habiendo lagunas» (Sr. DUCOLOUMBIER). Igualmente, ES 3466 señala que «las diversas estructuras y normas relativas a las competencias de los sistemas extrajudiciales nacionales pueden crear lagunas que coloquen a los consumidores transfronterizos de productos financieros en una posición menos ventajosa que la de los consumidores nacionales». El Sr. MERRICKS se lamenta en WE 56 en términos muy similares: «Cabe destacar que existen una serie de deficiencias en relación con las vías de recurso existentes en los diferentes Estados miembros […]». El Sr. MEADE, en WE 68, manifiesta la opinión de que «FIN-NET es un mecanismo muy útil para intercambiar información y garantizar que las reclamaciones se tramitan a escala europea», pero, «excepto en Irlanda y el Reino Unido, la


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mayoría de los sistemas son voluntarios y, por consiguiente, no poseen las facultades legales de ejecución de las que gozan los sistemas irlandés y británico».

«Estamos decididos a colmar esas lagunas. Son inaceptables y es inaceptable que existan situaciones en las que el consumidor no tiene vías de recurso extrajudiciales en el sector de los servicios financieros», dijo el Sr. DUCOLOUMBIER (H9). El Comisario McCREEVY confirmó: «Seguimos […] desarrollando la red FIN-NET» (H8). En términos específicos, laComisión está elaborando actualmente un «cuestionario que remitiremos a los Estados miembros para instarles a que garanticen que, en sus respectivos territorios, existen sistemas alternativos de resolución de conflictos adecuados para el sector de los servicios financieros, de modo que no existan lagunas, al menos geográficamente hablando, entre los Estados miembros» (Sr. DUCOLOUMBIER, H9). El Sr. MERRICKS confirmó lo anterior en WE 56: «Muy recientemente FIN-NET ha pedido a la Comisión que elabore un cuestionario dirigido a los reguladores nacionales sobre la naturaleza y las atribuciones de sus sistemas extrajudiciales de resolución de conflictos financieros. El propósito es que la información recabada pueda alentar a los órganos reguladores nacionales a colmar las lagunas existentes en la red mediante el establecimiento de nuevos sistemas o la mejora de los ya existentes». El Sr. DUCOLOUMBIER (H9) declaró también que en el futuro la Comisión pretende dotar a la red FIN-NET de «un papel mucho más significativo para ayudar a la Comisión a definir su política», ya que «la red es una observadora privilegiada de los servicios financieros desde el punto de vista del consumidor» y «[puede contribuir] a identificar los puntos problemáticos».

ES 3 concluye en relación con FIN-NET como sigue: «No hay duda de que FIN-NET constituye un mecanismo efectivo para reforzar la protección de los intereses de los consumidores en relación con la adquisición transfronteriza de productos financieros, pero no carece de problemas. Aún hay mucho por hacer a escala europea para garantizar la protección efectiva de los intereses de los consumidores que realizan transacciones transfronterizas».

En resumen, parece existir un consenso entre los declarantes escuchados sobre la utilidad de la red FIN-NET, que puede contribuir a remitir a los consumidores al sistema competente de la tramitación de sus reclamaciones en situaciones transfronterizas. No obstante, FIN-NET no sirve de mucho cuando ninguno de sus miembros tiene competencia para resolver una reclamación específica. Las pruebas recabadas por la comisión han demostrado que las actuales diferencias entre los sistemas pertenecientes a FIN-NET en términos de competencias han conducido a la existencia de tales situaciones. Por ejemplo, las reclamaciones de los asegurados alemanes que adquirieron pólizas de la sucursal de ELAS en Alemania quedaban excluidas de los ámbitos de competencia de los Defensores del Pueblo alemán y británico. Por otra parte, en algunos Estados miembros, los Defensores del Pueblo no pueden pronunciarse sobre las reclamaciones y, en otros, no hay sistemas de resolución de conflictos o los que existen no pertenecen a la red FIN-NET. En general, las pruebas demuestran que existen lagunas significativas en el sistema FIN-NET. La situación en la que los asegurados alemanes de ELAS se encontraron no es, por consiguiente, excepcional y podrían surgir otras similares en el futuro.

Estas lagunas en la protección de los consumidores son inaceptables en un mercado interior que se caracteriza por el rápido aumento del volumen de los servicios financieros que se


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467 Las autoridades de los países del EEE (Noruega, Islandia y Liechtenstein) y los países candidatos, así como la Comisión Europea, participan en el CESSPJ como observadores.

prestan más allá de las fronteras. Los consumidores deben contar con el mismo nivel de protección a través del acceso a sistemas de reparación extrajudiciales, independientemente de si adquieren los productos financieros de proveedores nacionales o extranjeros, sobre todo porque los problemas transfronterizos, como los que surgieron en el contexto de la crisis de Equitable Life, socavan la confianza de los consumidores en el mercado europeo de servicios financieros. La comisión señala que la Comisión está empezando a abordar esta cuestión. Sin embargo, aún queda mucho por hacer para corregir los desequilibrios entre la legislación que regula las actividades de las empresas de servicios financieros en toda Europa, por una parte, y los instrumentos no vinculantes que tienen por objeto la creación de un sistema de regímenes de reparación transfronterizos, por otra.

En este sentido y dado que las vías de recurso jurídicas son a menudo demasiado complejas y costosas para los ciudadanos comunes, parece adecuado tomar en consideración la posibilidad de dotar a la Unión Europea de medidas vinculantes que obliguen a los Estados miembros a garantizar que disponen en su territorio de sistemas alternativos de resolución de conflictos legalmente establecidos y adecuados. El ámbito de actividades de tales sistemas debería atender al ámbito de aplicación de las normas a las que se refiere la reclamación. Como la aplicación de normas de conducta profesional de conformidad con la Tercera Directiva de seguros de vida entra dentro de las responsabilidades del Estado miembro del compromiso, los Defensores del Pueblo que tramiten tales reclamaciones deberán hacerse responsables de todos los contratos celebrados en su territorio, independientemente de si se trata de una empresa extranjera o nacional.

b) CESSPJ

El Comité europeo de supervisores de seguros y de pensiones de jubilación (CESSPJ), anteriormente denominado «Conferencia Europea de Supervisores de Seguros», se creó de conformidad con la Decisión 2004/6/CE de la Comisión, de 5 de noviembre de 2003, y comenzó a funcionar el 28 de mayo de 2004. El CESSPJ está formado por representantes de alto nivel de las autoridades públicas competentes en el campo de la supervisión de los seguros, los reaseguros y las pensiones de jubilación de los Estados miembros467. El CESSPJ desempeña las funciones del Comité de nivel 3 en los sectores de los seguros y las pensiones de jubilación. Su función es la de asesorar a la Comisión en la preparación de proyectos de medidas de aplicación de directivas marco y reglamentos en el ámbito de los seguros, los reaseguros y las pensiones de jubilación y establecer las medidas, recomendaciones y directrices de supervisión necesarias para reforzar la aplicación coherente y efectiva de las normativas, así como facilitar la cooperación entre supervisores nacionales.

El Sr. BJERRE-NIELSEN, Presidente del CESSPJ, dijo a la comisión en H7 que el Comitécentró su atención sobre todo en las cuestiones prudenciales, pero que «su misión incluye evidentemente las cuestiones de la protección del consumidor y las vías de recurso pertinentes». Así, señaló que la protección de los asegurados en relación con las reclamaciones contra los prestadores de servicios de seguros constituía una cuestión compleja para el Comité: «Los derechos de los consumidores y las vías de recurso son cuestiones tradicionalmente


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reservadas a los Estados miembros. Así, normalmente no tienen una dimensión europea. Las diferencias en materia de competencias, autoridades nacionales y legítimas expectativas de los consumidores a lo largo y ancho de la UE son considerables. A veces los miembros del CESSPJ no desempeñan ningún papel en estos ámbitos. A menudo otro órgano nacional tiene competencia exclusiva en este sentido. Es difícil emprender actuaciones homogéneas e incluso a veces tales actuaciones no están permitidas a escala nacional. No obstante, en general, siempre que tienen la oportunidad de hacerlo, los miembros del Comité unen sus esfuerzos, tal como he señalado. El CESSPJ reconoce que aún queda mucho por hacer. Nuestro trabajo es en sí mismo una labor que evoluciona y se amplía constantemente. Tenemos el propósito de abordar más detalladamente los procesos de reclamación de los consumidores en la UE» (H7).

A la pregunta sobre la relación existente entre FIN-NET y el CESSPJ, el Sr. BJERRE-NIELSEN respondió que «una de las numerosas diferencias […] es que algunos de los miembros del Comiténo se encargan de las reclamaciones contractuales, si se me permite utilizar esta expresión» (H7). «Nos encargamos de los asuntos de solvencia, las cuestiones prudenciales y [la conducta] profesional […], más que de la tramitación de reclamaciones concretas. Así que la mejor respuesta que puedo darle es que, en efecto, somos conscientes de que FIN-NET existe, pero debido a nuestra preocupación con Solvency II no le hemos prestado mucha atención. Sin embargo, tenemos la intención de hacerlo en el futuro» (Sr. BJERRE-NIELSEN, H7).

XI. Posibilidad de presentar una demanda colectiva a escala europea

Como se ha puesto de manifiesto en el transcurso de la investigación de la comisión, los costes y los riesgos implicados en los litigios entablados por los particulares contra los prestadores de servicios financieros son en muchos casos desproporcionados, si se comparan con los importes relativamente pequeños que se desean recuperar. Como el Sr. KERN declaró en WS, «muchos inversores y consumidores, cuando pierden dinero, puede que no sea una cantidad como para contratar los servicios de un abogado».

Asimismo, indicó que «en los servicios financieros hay consumidores a quienes se han vendido productos de inversión de forma similar o […] en los que ha habido un tipo parecido de deficiencia en el proceso de venta» (WS2). Por consiguiente, las supuestas ventas lesivas de prestadores de servicios financieros a menudo afectan a muchos consumidores a quienes se han vendido productos parecidos de forma similar, por lo que sus reclamaciones son parecidas. El Sr. KERN manifestó que «el concepto de demanda colectiva es especialmente adecuado en los servicios financieros, porque permite a los consumidores e inversores aunar sus fuerzas para presentar reclamaciones conjuntas cuando tales reclamaciones son similares en su contenido y su forma jurídica» (WS2).

La posibilidad de presentación de una demanda colectiva a escala comunitaria serviría en primer lugar para proteger mejor a los asegurados, incluidos los clientes transfronterizos. Por otra parte, impulsaría la creación de un mecanismo regulador adicional que contribuiría a garantizar el cumplimiento de la legislación en vigor por los prestadores de servicios financieros.


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En opinión del Sr. KERN, «los asegurados deberían poder confiar en un sistema de protección colectiva que permita al regulador presentar reclamaciones en nombre de los asegurados contra empresas o particulares y en el derecho a presentar una demanda en nombre de un grupo contra las empresas o particulares que incumplan la legislación comunitaria sobre servicios financieros» (WE-FILE 31). Según el Sr. KERN, el Derecho comunitario debería modificarse para permitir a los inversores comunitarios y a los compradores e inversores extracomunitarios que adquieran productos financieros comunitarios presentar demandas colectivas ante los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros para recuperarse de las pérdidas derivadas de las vulneraciones de la legislación comunitaria sobre servicios financieros. El Sr. KERN señaló, por otra parte, la necesidad de establecer unos requisitos de procedimiento uniformes para la presentación de una demanda colectiva a escala de la UE: «Creo que sería conveniente [que], en términos procesales, se pudiese actuar de modo uniforme a escala comunitaria; en caso contrario, se podría considerar que un determinado Estado miembro es un paraíso para la presentación de demandas colectivas y a él irían a parar todas las demandas de ese tipo» (WS 2). Sin embargo, señala que sería «un desafío político importante lograr que los Estados miembros aceptasen modificar las normas que rigen sus órganos jurisdiccionales civiles únicamente para dar cabida a las reclamaciones basadas en derechos derivados de la legislación comunitaria» (WE-FILE 31468).

El Sr. KERN subrayó, no obstante, que «las demandas colectivas tal como se conocen en Estados Unidos han sido objeto de críticas en los medios de comunicación británicos y europeos». Por otra parte, advirtió que tales demandas en un contexto europeo se deberían delimitar para evitar los «abusos extremos» que parecen tener lugar en Estados Unidos: «En Estados Unidos es muy fácil para los abogados establecer la existencia de un grupo y lograr designar unos pocos representantes para negociar un trato con el banco demandado [de modo que] no existan demasiadas opciones más. [...] Así pues, existen problemas en el sistema estadounidense que desearíamos evitar» (WS2). Por consiguiente, «los responsables políticos de la UE deberían examinar los mecanismos existentes en los Estados miembros en relación con los procedimientos y proponer la posible presentación de una demanda colectiva siempre que se pueda establecer la existencia de un grupo que desea proceder judicialmente por pérdidas derivadas de la infracción de la legislación comunitaria en materia de servicios financieros sobre la base del requisito más amplio existente en virtud de la legislación británica que admite las demandas colectivas si los demandantes comparten cuestiones de hecho o de derecho iguales o parecidas» (WE-FILE 31469).

La comisión se manifiesta de acuerdo con la necesidad de examinar detalladamente las posibles ventajas y desventajas de la introducción de un marco jurídico con requisitos procesales uniformes para la presentación de demandas colectivas europeas transfronterizas en el sector de los servicios financieros.

XII. Necesidad de indemnizar a los afectados de Equitable Life


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470 Véanse, por ejemplo, los considerandos 2 y 4 de la Directiva.

Se debería recordar que los afectados de ELAS no son inversores dispuestos a asumir riesgos para obtener atractivos beneficios. Por el contrario, los asegurados de Equitable Life ahorraron prudentemente para confiar su jubilación a una compañía reputada, que les indujo a creer que sus inversiones eran completamente seguras. Estos asegurados tenían derecho a esperar del Gobierno británico una supervisión exhaustiva y rigurosa de todos los prestadores de servicios financieros que ofrecen unos productos tan sensibles como seguros de vida y pensiones privadas, incluida Equitable Life. Esto es especialmente cierto a la luz de la tendencia cada vez más extendida entre los Gobiernos europeos a instar a sus ciudadanos a no depender de las pensiones estatales y suscribir planes de pensiones privados.

Uno de los principales objetivos de la Tercera Directiva de seguros de vida es garantizar «una protección adecuada»470 a los asegurados mediante una supervisión rigurosa. Tal como se ha mostrado en las Partes II y IV del presente informe, los reguladores del Reino Unido no supervisaron ni controlaron adecuadamente la solidez financiera de Equitable Life, incluido su estado de solvencia, el establecimiento de provisiones técnicas adecuadas y la cobertura de tales disposiciones con los activos necesarios, sobre la base de las disposiciones recogidas en la Tercera Directiva de seguros de vida. Si los reguladores del Reino Unido hubiesen aplicado correctamente las disposiciones de la Directiva, habrían logrado su objetivo de «garantizar una protección adecuada a los asegurados» y, por consiguiente, habrían evitado la crisis de Equitable Life, que causó pérdidas sustanciales a los asegurados.

Tal como ilustra esta parte del informe, ni la legislación británica ni el Derecho comunitario han ofrecido vías de recurso adecuadas a los asegurados perjudicados para recuperarse de sus pérdidas. En lo que respecta a la legislación comunitaria, es bastante improbable, a la luz de las sentencias dictadas en asuntos similares, que una demanda por daños contra el Reino Unido en virtud de la jurisprudencia Francovich tuviera algún éxito. De igual modo, los asegurados tampoco tienen muchas perspectivas de presentar con éxito una reclamación contra las autoridades reguladoras británicas por responsabilidad civil porque tendrían que demostrar la comisión de un ilícito civil, algo prácticamente imposible. Por otra parte, la reciente investigación del Mediador Parlamentario británico sobre si se trata de un caso de injusticia causada por la mala administración de los reguladores prudenciales británicos podría desembocar en una recomendación de pago de indemnizaciones. No obstante, las atribuciones de dicho Mediador están limitadas tanto en lo que respecta a los periodos de tiempo como a las autoridades reguladoras investigados. En concreto, su ámbito de actividades excluye la cuestión de si el régimen regulador británico de aquella época cumplía los requisitos recogidos en el Derecho comunitario.

A la luz de lo anterior, la comisión considera apropiado recomendar encarecidamente al Gobierno británico que elabore un régimen adecuado de indemnización a las víctimas de Equitable Life tanto en el Reino Unido como fuera de él por no haber protegido a los asegurados de ELAS de conformidad con el Derecho comunitario. A falta de alternativas viables, la comisión considera que el Gobierno del Reino Unido tiene la obligación moral de asumir la responsabilidad de sus actos y ofrecer reparación a los ciudadanos perjudicados. La comisión considera que se debe remediar la situación inmediatamente para poner punto final a esta cuestión y garantizar las oportunas indemnizaciones a las numerosas víctimas existentes.


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Deberían pagarse compensaciones a todos los asegurados y pensionistas «no GAR» (pasados y actuales) damnificados por la reducción del 16 % en el valor de sus pólizas en julio de 2001. Dichas compensaciones deberían cubrir todas las pérdidas no vinculadas al mercado, especialmente las derivadas de la práctica de la compañía (que los reguladores no pusieron en tela de juicio) de pagar bonificaciones excesivas durante los años noventa. Para el cálculo de los importes debidos, debería distinguirse entre las diferentes categorías de asegurados en función del momento en que ingresaron en la sociedad y del hecho de haber o no haber gozado previamente de una sobreparticipación en los beneficios.


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conclusiones de la PARTE IV - VÍAS DE RECURSO


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471 Véase la Parte IV, Sección II, puntos 1 y 3.472 Véase la Parte IV, Sección II, punto 2.473 Véase la Parte IV, Sección II, punto 3.

PARTE IV - VÍAS DE RECURSO

Introducción

En su conjunto, alrededor de 1,5 millones de asegurados se vieron perjudicados por la 1.crisis de Equitable Life. La mayor parte de ellos eran residentes del Reino Unido. No obstante, se vio también afectado un número significativo de asegurados de otros catorce Estados miembros de la UE, en especial unos 8 000 ciudadanos irlandeses y 4 000 alemanes. Por tanto, un gran número de ciudadanos europeos ha sufrido las consecuencias de la crisis de Equitable Life.

De las declaraciones escritas y orales efectuadas ante la comisión471 se deduce que la crisis 2.de ELAS ha causado dificultades económicas a muchos pensionistas y ahorradores individuales. Otras pruebas muestran, asimismo, que muchos asegurados han sufrido un estado de preocupación y desolación considerable en relación con las opciones de recurso y acceso a la justicia, que se viene a sumar a la pérdida económica.

Es imposible cuantificar con precisión las pérdidas colectivas sufridas por los asegurados 3.sobre la base de las declaraciones efectuadas ante la comisión472. La reducción del valor de las pólizas introducida el 16 de julio de 2001 equivalía a unos cuatro mil millones de libras esterlinas. No obstante, los testimonios son contradictorios en lo que se refiere a la medida en que esa reducción puede atribuirse a una mala gestión de la sociedad o fue más bien la consecuencia de factores externos, como el bajo rendimiento de los mercados financieros en aquel momento. Ahora bien, la práctica de la compañía de pagar bonificacionesexcesivas durante los años noventa y el coste de los GAR parecen ser las principales causas de la reducción del valor de las pólizas.

Las declaraciones efectuadas ante la comisión473 han destacado el hecho de que varias 4.categorías de asegurados se vieron afectadas por la crisis en diferentes grados. No obstante, parece que varios grupos fueron especialmente perjudicados: ante todo, los asegurados fuera de la categoría GAR que había suscrito una póliza entre finales de los noventa y el año 2000, dado que previamente no se habían beneficiado de una asignación excesiva de beneficios de la compañía; en segundo lugar, los titulares de pólizas con participación en los beneficios, que sufrieron fuertes reducciones en los pagos de sus rentas vitalicias sin poder contar con la posibilidad de transferir las pólizas a otro proveedor; en tercer lugar, los asegurados de Estados miembros distintos del Reino Unido, que se encontraron en una posición particularmente difícil, independientemente de las condiciones de la póliza suscrita con Equitable Life.

Las declaraciones efectuadas ante la comisión han mostrado que, para muchos de los 5.afectados por la crisis de ELAS, resultaba muy difícil tomar una decisión en cuanto a las


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474 Véase la Parte IV, Sección VI, punto 2, letra c).475 Véase la Parte IV, Sección VII, punto 2.

vías y los medios de recurso para reclamar e intentar obtener una reparación. Muchos afectados fueron enviados literalmente de un lugar a otro en diferentes organismos. Es evidente que otros depositaron grandes expectativas en los sistemas alternativos de resolución de conflictos cuando habría sido más aconsejable interponer una demandaclásica ante los tribunales tradicionales, siempre y cuando hubieran podido permitirse los costes correspondientes. En grandes líneas, la documentación de que dispone la comisión muestra una cierta confusión y considerables desigualdades en el trato. Se examinan a continuación las conclusiones y recomendaciones en cuanto a la situación de las reclamaciones y la adecuación de los recursos con que cuentan los asegurados, así como el acceso a los recursos judiciales y extrajudiciales.

I. Recurso ante los tribunales

a) El litigio entablado por la sociedad ELAS

La tentativa de Equitable Life de recuperar las pérdidas sufridas mediante una demanda 6.interpuesta contra sus anteriores directivos y auditores no resultó en reparación alguna para los asegurados. La imposibilidad —incluso para un litigante con medios económicos importantes— de llevar un proceso hasta su conclusión demuestra la elevada cuantía de los costes y la gran incertidumbre que generan en el Reino Unido las vías de recurso judicial.

b) Las acciones civiles contra la sociedad ELAS

Las acciones legales contra la sociedad ELAS (de conformidad con la Sección 62 de la Ley 7.de servicios financieros de 1986 por presentación engañosa o negligente) representaban en teoría una posible vía de recurso para los damnificados. No obstante, en la práctica, como sugieren algunas declaraciones a la comisión474, sólo unos pocos asegurados con recursos económicos optaron por esa vía o amenazaron con hacerlo por medio de sus abogados, consiguiendo de este modo acuerdos prejudiciales con la compañía bajo estrictas cláusulas de confidencialidad. La cuantía de los costes y lo elevado de los riesgos, en relación con el ordenamiento jurídico británico, impidieron que los asegurados de tipo medio pudieran demandar a la compañía, de forma que no tuvieron otra opción que dirigir su reclamación, como única posible vía de recurso, al Servicio del Mediador Financiero del Reino Unido (FOS). La comisión considera que esta situación es claramente injusta.

c) Las acciones contra las autoridades de control

Según el asesoramiento técnico recabado por la comisión475, en aplicación de la ley 8.británica y a diferencia de la mayor parte de los demás países de la UE, no se puede acusar de negligencia a una autoridad de control, sino únicamente de abuso de poder en el ejercicio de una función pública, lo cual requiere la existencia de un elemento de mala fe. Este elemento sólo puede satisfacerse en aquellos casos en que la autoridad ejerce sus poderes de forma ilegal, con el ánimo evidente de perjudicar al demandante o por omisión imprudente ante la eventualidad de que se produzca dicho perjuicio. La documentación


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476 Comunicación interpretativa de la Comisión - Libre prestación de servicios e interés general en el sector de seguros, 2000/C 43/03 de 16 de febrero de 2000.477 Véase la Parte IV, Sección IX, punto 2, letras b) y d).478 Véase la Parte IV, Sección IX, punto 3, letra a), p. 248.479 Véase la Parte IV, Sección IX, punto 2, letra c).480 Véase la Parte IV, Sección IX, punto 2, letra c).481 Véase la Parte IV, Sección IX, punto 2, letra e).

disponible sugiere que, en el caso de ELAS, no se encuentran esos requisitos, con la consecuencia de que existen dudas fundadas en cuanto a la posibilidad de que, en aplicación de la legislación británica, los damnificados logren que las autoridades reguladoras sean declaradas responsables de sus pérdidas.

d) La situación y el trato de los asegurados de otros Estados miembros

La comisión señala las dudas expresadas por la Comisión Europea476 con respecto a la 9.claridad de los conceptos de libre prestación de servicios y de interés general y muestra su acuerdo en que las divergencias en la interpretación de dichos conceptos «menoscaban seriamente la eficacia de los mecanismos establecidos por las Terceras Directivas».

Equitable Life disponía de filiales en Irlanda (de 1991 a 2001) y Alemania (de 1992 a 2001) 10.y vendió sus productos a aproximadamente 8 000 clientes irlandeses y 4 000 clientes alemanes. De algunas declaraciones477 se deduce que Equitable Life mostró un especial interés en captar clientes irlandeses y alemanes a finales de los años noventa y, aún en mayor media, en el año 2000, en el preciso momento en que su situación financiera se había convertido en crítica y, a la vista de la resolución del Tribunal de Apelación de enero de 2000, era muy probable que se deteriorara todavía más debido a las obligaciones derivadas de los GAR. La dudosa campaña de publicidad de la sociedad en Alemania, criticada durante las audiencias por el representante de las autoridades suizas como algo impensable en su propio entorno normativo478, y el lanzamiento de su «fondo europeo» en Irlanda, ambas campañas emprendidas en el año 2000, son buenos ejemplos de este fenómeno.

Por la analogía con las suscripciones engañosas de Equitable Life en el Reino Unido, se 11.deduce de algunas declaraciones incontestables479 que la compañía también engañó a algunos asegurados y futuros clientes irlandeses y alemanes al no advertirles del riesgo que suponían los GAR, indicando con falsedad que los fondos «con participación»compensaban las fluctuaciones en los beneficios y los activos. Por otra parte, otras declaraciones ante la comisión480 destacan que la compañía informó con engaño a algunos clientes irlandeses que habían adquirido o que iban a adquirir títulos de un fondo irlandés «aislado» en el que las obligaciones del fondo británico no tenían, por tanto, ninguna incidencia. La sociedad prosiguió esas prácticas después de la resolución del Tribunal de Apelación de enero de 2000 y afirmó en repetidas ocasiones que dicha resolución no afectaba en ningún modo a las pólizas irlandés y a las demás pólizas «internacionales».

También se ha hecho patente ante la comisión el descontento de los asegurados alemanes 12.por la reciente decisión de ELAS de dejar de publicar la documentación de la junta general anual, así como los informes y las cuentas en versión alemana481. Esta decisión sitúa a los asegurados alemanes en una posición aún más desfavorable que a los asegurados británicos


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482 Véase la Parte IV, Sección IX, punto 3, letra a) (reguladores irlandeses: pp. 245-247; reguladores alemanes: pp. 247-250).483 Véase, asimismo, la Parte IV, Sección IX, punto 3, letra a), pp. 250 y 251.

y resalta en mayor medida la necesidad de imponer unos estrictos requisitos de información no sólo antes de la celebración del contrato sino también a lo largo de toda la duración del mismo.

La comisión destaca con extrañeza que ninguna autoridad irlandesa asuma algún tipo de 13.responsabilidad por las acciones emprendidas antes de 2003 por el organismo regulador irlandés en relación con Equitable Life.

La documentación disponible482 muestra que en el momento de la crisis de ELAS en 14.Irlanda no se encontraba en vigor ninguna norma de conducta profesional específica sobre el seguro de vida, salvo los requisitos de información exigidos por las Directivas de seguros de vida. El organismo regulador irlandés no notificó la norma de conducta profesional al regulador británico hasta julio 2002. Por otra parte, el regulador alemán parece haber comunicado, entre 1996 y 2000, las normas alemanas de conducta profesional directamente a las compañías de seguros comunitarias que operan en su territorio, incluida Equitable Life. Con excepción de una intervención del regulador alemán contra una campaña de publicidad engañosa, ni las autoridades irlandesas ni las alemanas tomaron ninguna medida por lo que se refiere específicamente al cumplimiento de las normas de conducta profesional en relación con Equitable Life.

La comisión concluye que tanto los reguladores irlandeses como los alemanes adoptaron 15.una actitud muy pasiva en cuanto a la aplicación de la normativa de conducta profesional en relación con Equitable Life y que no hicieron pleno uso de las atribuciones que a este respecto les ha conferido la Tercera Directiva.

A la luz de la documentación disponible483, la comisión considera que la Tercera Directiva 16.de seguros de vida carece de claridad en la definición de las competencias, los cometidos y las responsabilidades de las autoridades de los Estados miembros de origen y de destino. Esta falta de claridad supone un problema para las empresas que desean operar en un mercado único y se ven confrontadas con una situación de incertidumbre en cuanto a las normas aplicables y, en una medida incluso mayor, para los consumidores, que probablemente no tengan conocimiento de las normas destinadas a protegerlos y no sepan además cuál es la autoridad encargada de velar por el cumplimiento de dichas normas y de tratar las reclamaciones correspondientes. La comisión observa, por otra parte, que los consumidores en situaciones transfronterizas se ven a menudo obligados a decidir si su denuncia se refiere al control financiero o a cualquier otro aspecto de la normativa, lo cual es sumamente difícil.

El caso de Equitable Life es una prueba más de las estrechas relaciones y, en determinados 17.ámbitos, los solapamientos entre los asuntos relacionados con el control financiero y con la conducta profesional. El reparto de competencias entre el Estado de origen y el de destino puede desembocar en situaciones problemáticas en las que el regulador de la conducta profesional del Estado de destino carece de la información financiera necesaria —de la que dispone únicamente el regulador prudencial del Estado de origen— para evaluar si las


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484 Véase la Parte IV, Sección IX, punto 3, letra a) (por ejemplo, pp. 247 y 250).485 Véase la Parte IV, Sección IX, punto 3, letra a) (reguladores irlandeses: p. 247; reguladores alemanes: p. 249).486 Véase la Parte IV, pp. 249-252, 257 y 258.487 Véase la Parte IV, Sección IX, punto 3, letra a) (p. 257).

declaraciones y la información suministradas por el proveedor de los servicios financieros son exactas, o bien si son insuficientes o engañosas y debieran dar lugar, por tanto, a una intervención reguladora. El hecho de que la FSA nunca considerara necesario alertar a los reguladores del Estado de destino de la crítica situación de las finanzas de Equitable Life explica en gran medida la falta de actuación de los reguladores de la conducta profesional alemanes e irlandeses.

Tanto los reguladores irlandeses como los alemanes respondieron a numerosas solicitudes 18.y peticiones de información de los asegurados. La documentación de que dispone la Comisión484 atestigua que ambos reguladores intentaron obtener información de las autoridades británicas y que transmitieron dicha información a los asegurados en sus respectivos Estados miembros.

Ahora bien, las declaraciones efectuadas ante la comisión485 dejan claro que los asegurados 19.irlandeses y alemanes no pudieron obtener de sus respectivos reguladores financieros nacionales ninguna satisfacción por los perjuicios sufridos. La autoridad irlandesa no tenía competencias para pronunciarse sobre las reclamaciones. El regulador alemán desestimó, por su parte, la mayoría de las reclamaciones recibidas porque adujo que se referían a cuestiones de control financiero que escapaban a su responsabilidad. Las dos reclamaciones aceptadas por el organismo regulador alemán no estaban relacionadas con la crisis de Equitable Life.

Numerosos documentos y declaraciones ante la comisión486 sugieren que los solapamientos 20.y las zonas grises entre el control financiero y la conducta profesional facilitaron que las autoridades de los Estados de origen y de destino se pasaran mutuamente la responsabilidad en los casos de reclamaciones. Por ejemplo, ni el regulador alemán ni el británico se consideraron competentes para tratar una determinada reclamación487, por considerar uno de ellos que se trataba de una cuestión de control financiero, mientras que el segundo interpretaba que la misma reclamación se refería a la conducta profesional. La comisión considera inaceptables esas deficiencias en materia de recursos transfronterizos.

La comisión considera que, en lo que respecta a la investigación judicial y extrajudicial de 21.las deficiencias reguladoras, la discriminación basada en la residencia constituye una restricción de la libertad de acceso a los servicios garantizada por el Tratado. Por otra parte, esta discriminación en materia de recursos está relacionada tan estrechamente con la libertad de acceso a los servicios de seguro de vida, de prestación de los mismos y de establecimiento de filiales para llevar a cabo dicha prestación, de conformidad con las disposiciones del Tratado CE, que ha de vulnerar necesariamente sus artículos 43 y 49.

Los asegurados que contrataron sus pólizas con alguna de las filiales de la compañía en la 21.Unión Europea pueden demandar a Equitable Life ante los tribunales de su propio país de acuerdo con la legislación nacional y en aplicación del Reglamento (CE) n° 44/2001 y el artículo 32 de la Directiva consolidada de seguros de vida. Si bien la comisión no tiene


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488 Véase la Parte IV, Sección IX, punto 5.489 Reglamento (CE) no 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado, DO L 1 de 4.1.2003, pp. 1-25, considerando 11 y artículo 7, apartado 1.

noticia de que se haya llevado a Equitable Life ante los tribunales irlandeses488, es consciente de que un caso de esas características se encuentra pendiente en un tribunal de un Estado federado alemán. La comisión considera que la jurisdicción de los tribunales nacionales supone determinadas ventajas para los afectados. Ahora bien, subsisten algunas dudas en cuanto a si los tribunales nacionales tendrían siempre las capacidades suficientes para ocuparse de forma adecuada de casos como el de Equitable Life, en los que deben examinarse pruebas que implican complejos asuntos actuariales y de regulación relacionados estrechamente con otro Estado miembro y a cuya documentación sólo se puede acceder probablemente a partir de la traducción de una lengua extranjera. Por lo demás, podrían entablarse debates complejos acerca de la cuestión del Derecho aplicable, sin olvidar la interacción entre el Derecho internacional privado y la normativa del mercado interior.

La conclusión general de la comisión con respecto a los asegurados británicos de que el 22.litigio no constituye una opción viable para el asegurado medio debido a los costes y riesgos potencialmente elevados vale también en general para los asegurados radicados fuera del Reino Unido, si bien el grado de riesgo al que se exponen los demandantes puede variar en función de los respectivos ordenamientos jurídicos nacionales y los costes para acceder a los mismos, incluida la disponibilidad de sistemas de asistencia jurídica.

e) Las vías de recurso previstas por el Derecho comunitario

La comisión toma nota de la jurisprudencia y de la práctica institucional que impiden que la 23.Comisión no pueda iniciar procedimientos de infracción contra los Estados miembros por infracciones del Derecho comunitario cometidas en el pasado y a las que ya se ha dado remedio. La comisión insiste, no obstante, en que esta situación crea una laguna desafortunada en la protección judicial de las víctimas individuales de una vulneración del Derecho comunitario en un Estado miembro cuando ésta sale a la luz muchos años después. La comisión estima que la posibilidad de condenar a Estados miembros por infracciones cometidas en el pasado, además de suponer un respaldo para aquellos afectados que consideraran la opción de recurrir a los tribunales nacionales, crearía un fuerte incentivo para que los Estados miembros aplicaran correctamente y a su debido tiempo la legislación comunitaria. La comisión observa, asimismo, que la Comisión Europea tiene competencias para investigar las infracciones del Derecho comunitario por incumplimiento por las empresas en el pasado de determinados artículos del Tratado en aquellos casos en que un interés legítimo ampare dicha investigación489.

Esta limitación de las competencias de la Comisión destaca, por su parte, la fundamental 24.importancia que reviste el derecho de petición de los ciudadanos, así como el derecho del Parlamento a investigar tales situaciones. La Comisión Europea, en respuesta a las denuncias que le dirigieron los asegurados de Equitable Life, argumentó que no podía investigar el contenido y la aplicación del anterior sistema regulador del Reino Unido, que ya había sido sustituido desde entonces. El Parlamento, por el contrario, decidió que los


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490 Véase la Parte IV, Sección X, punto 2, letra b) (en particular, pp. 272 y 273).491 Véase la Parte IV, Sección III.492 Véase la Parte IV, Sección IX, punto 4, letra a).

asuntos planteados por los peticionarios tenían la entidad suficiente para justificar una investigación a fondo y la creación de la correspondiente comisión de investigación. Si bien el Parlamento no tiene en sí mismo el poder de asignar reparaciones a los peticionarios por los daños y perjuicios sufridos, sí puede formular todas las recomendaciones que estime oportunas en relación con este caso.

La Tercera Directiva de seguros de vida no contempla ninguna posibilidad de recurso y no 25.trata ni hace referencia alguna a la cuestión de las reparaciones. Por consiguiente, estos asuntos deben tratarse con arreglo a los principios generales del Derecho comunitario, incluido el deber de cooperación leal a que se refiere el artículo 10 del Tratado CE.

En principio, podría reclamarse la responsabilidad del Reino Unido ante los tribunales 26.nacionales por lo que respecta a la reparación a los asegurados de Equitable Life por las pérdidas sufridas al no haber respetado aquel Estado miembro las disposiciones de la Tercera Directiva. Algunas omisiones por parte de los reguladores británicos490 pueden constituir en sí mismas infracciones suficientemente graves para implicar la responsabilidad pública en aplicación del Derecho comunitario. Por otra parte, es evidente que el efecto acumulativo de infracciones por parte de las autoridades británicas puede constituir en su conjunto una vulneración grave y manifiesta de los límites impuestos a su libre apreciación.

II. Las vías de recurso extrajudiciales

a) Las reclamaciones ante la FSA y varias investigaciones anteriores a la creación de EQUI

De las declaraciones efectuadas ante la comisión491 se deduce que ni las reclamaciones 27.dirigidas por los asegurados a la FSA después de la crisis ni ninguna investigación oficial ulterior dio lugar a reparación alguna. En realidad, el mandato de estas investigaciones no incluía, o excluía de forma explícita, las cuestiones relativas a la responsabilidad y las eventuales reparaciones.

La documentación de que dispone la comisión492 no abona las acusaciones de actuación 28.incorrecta por parte de la FSA en cuanto al trato debido a los asegurados de Irlanda y Alemania que le habían dirigido sus reclamaciones o peticiones de información. Los casos presentados a la comisión, en los que la FSA rechazaba tratar aspectos concretos de las reclamaciones, se referían a cuestiones relativas a la conducta profesional, cuya responsabilidad recae principalmente, de conformidad con la Tercera Directiva, en los organismos reguladores del Estado de origen. No obstante, al igual que en el caso de los asegurados británicos, los argumentos aducidos por los asegurados alemanes e irlandeses ante la FSA no dieron lugar a reparación alguna.

a) El sistema de compensación de servicios financieros

Los afectados de Equitable Life no tuvieron acceso al sistema británico de compensación 29.


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493 Véase la Parte IV, Sección VI, punto 1, letra b); p. 216.494 Véase la Parte IV, Sección VI, punto 1, letra c) (en particular, pp. 221 y 224).495 Véase la Parte IV, Sección VI, punto 1, letra b) (en particular, p. 218).496 Véase la Parte IV, Sección VI, punto 1, letra c) (por ejemplo, p. 225).497 Véase la Parte IV, Sección VI, punto 1, letra c) (pp. 219, 220, 223 y 224).

de servicios financieros, ya que la compañía nunca fue declarada insolvente.

La comisión señala, no obstante, que sólo pueden acceder al fondo de compensación los 30.inversores que han suscrito pólizas con una compañía en el Reino Unido o, en el caso de que el inversor haya concluido un contrato con filiales en otros Estados miembros, si el riesgo o el compromiso están situados en el Reino Unido. La comisión considera que la segunda condición equivale a una discriminación basada en la residencia, incompatible con el Derecho comunitario.

b) El Servicio del Mediador Financiero del Reino Unido (FOS)

Varios miles de asegurados dirigieron sus reclamaciones contra Equitable Life al Servicio 31.del Mediador Financiero del Reino Unido (FOS)493, que reconoció que cientos de dichas reclamaciones tenían derecho a reclamar una indemnización.

De acuerdo con las declaraciones efectuadas ante la comisión494, el FOS no aseguró que los 32.importes de las compensaciones se hubieran calculado en todos los casos de forma suficientemente transparente para que pudieran verificarlos aquellos reclamantes que consideraban los importes insuficientes. Numerosas declaraciones495 apuntan a que el FOS se pronunció sobre dichas reclamaciones basándose no sólo en los méritos concretos de cada una de ellas, sino también en las consecuencias de sus decisiones individuales para los demás asegurados del fondo.

La negativa del FOS a considerar los méritos de reclamaciones basadas en los resultados 33.obtenidos por Lord Penrose ha revelado un gran vacío en materia de protección judicial y ha hecho patentes las limitaciones del FOS frente a las reclamaciones cuando su decisión tenía posibles implicaciones reguladoras. La comisión oyó también declaraciones496 que afirmaban que el FOS no adoptó su decisión con independencia de las autoridades reguladoras. Como consecuencia de esta decisión del FOS, toda una categoría de afectados con reclamaciones potencialmente válidas en relación con la sobreparticipación en los beneficios se quedaron sin otra opción que un litigio costoso y arriesgado.

Un gran número de declaraciones efectuadas ante la comisión497 indica que el tratamiento 34.de determinadas reclamaciones por el FOS sufrió retrasos excesivos. En algunos casos, ello impidió que seguidamente los reclamantes pudieran emprender una acción judicial. La comisión estima que esta consecuencia es inaceptable.

La comisión considera en general que el FOS no constituyó un medio apropiado de recurso 35.para una gran parte de los asegurados de Equitable Life perjudicados por la crisis de la compañía.

La comisión expresa su preocupación por que se vean defraudadas las expectativas de los 36.


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498 Véase la Parte IV, Sección IV, punto 2.499 Véase la Parte IV, Sección IV, punto 2.500 Véase la Parte IV, Sección IV, punto 2.501 Véase la Parte IV, Sección IV, punto 3 (para las pérdidas, véase la Sección II, punto 2).

ciudadanos con respecto a sistemas de mediación como el FOS en tanto que alternativa eficaz y viable a la reparación judicial, lo que no es siempre el caso.

c) El acuerdo de compromiso (AC)

De acuerdo con las declaraciones efectuadas ante la comisión498, el acuerdo de compromiso37.se proponía ante todo suprimir la incertidumbre jurídica y enjugar las deudas de Equitable Life, estabilizando así el fondo. Pero el RC no consiguió mejorar la situación de los asegurados porque el alza del valor de las pólizas acordado a los asegurados «no GAR», que renunciaron como contrapartida a su derecho a reclamar, se compensaron mediante posteriores reducciones.

De acuerdo con muchas declaraciones499, en el momento en que propuso el RC, la 38.compañía pudo ser consciente, por otra parte, de que en circunstancias normales el alza del valor de las pólizas era insostenible. No obstante, no informó de ello a los asegurados, que posiblemente se hubieran pronunciado contra el RC si hubieran estado al corriente del estado general de las finanzas de la sociedad500.

La comisión llega a la conclusión de que, en la práctica, el resultado del RC fue retirar a 39.todos los demás asegurados el derecho a demandar a la compañía, sin evitar por ello el aumento de las pérdidas.

Por otra parte, de acuerdo con varias declaraciones501 la propia compañía trató varias 40.reclamaciones de asegurados «no GAR» no cubiertos por el acuerdo de compromiso, bien sea individualmente o mediante la revisión de las pólizas, ofreciéndoles una cierta compensación. Al parecer, la mayoría de los asegurados aceptó las ofertas, aunque no parece que los importes reflejaran las pérdidas reales sufridas como consecuencia de la crisis de Equitable Life.

d) El Mediador Parlamentario del Reino Unido

La investigación llevada a cabo por el Mediador Parlamentario del Reino Unido sobre si se 41.causó una injusticia a personas físicas por una mala administración de los responsables de la regulación de Equitable Life es complementaria a la propia investigación del Parlamento Europeo.

No forma parte del mandato de la comisión atribuir responsabilidades individuales a los 42.implicados dentro del Gobierno o de los organismos reguladores del Reino Unido; esta cuestión será competencia del Mediador Parlamentario del Reino Unido y objeto de ulteriores procedimientos parlamentarios o jurídicos en este país.

Después de haberse aclarado el asunto, la investigación llevada a cabo por el Mediador 43.Parlamentario del Reino Unido cubre la posición de todos los asegurados internacionales


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502 Véase la Parte IV, Sección IX, punto 3, letra b).503 Véase la Parte IV, Sección IX, punto 4, letra b) (en particular, p. 259).504 Véase la Parte IV, Sección IX, punto 4.

que alegan haber sufrido una injusticia a consecuencia de una mala administración con respecto a la regulación prudencial de Equitable Life, y todos los resultados y recomendaciones tratarán asimismo la posición de dichos asegurados. El Mediador Parlamentario puede recomendar al Gobierno del Reino Unido el pago de compensaciones.

e) Los asegurados de otros Estados miembros: el acceso a los servicios del Mediador Parlamentario en el Reino Unido y en el Estado de origen

Al parecer502, los servicios del Mediador de Seguros de Irlanda (IOI), que eran operativos 44.en el momento de la crisis de Equitable Life pero han sido sustituidos entretanto por el Mediador de Servicios Financieros (FSO), recibió 79 reclamaciones de asegurados irlandeses, 13 de las cuales fueron aceptadas. El IOI no respondió a la petición de la comisión de aclarar sobre qué base había decidido tratar determinadas reclamaciones y remitir otras al FOS del Reino Unido. No pudo obtenerse ninguna información del IOI sobre si alguno de los 13 casos resueltos a favor del reclamante se refería a las principales acusaciones de venta engañosa detectadas por la comisión. En su conjunto, de la documentación de que dispone la comisión se deduce que los anteriores servicios del IOI no representaban la vía ideal de recurso para los asegurados irlandeses de ELAS. Cabe señalar, no obstante, que la situación ha mejorado desde entonces con la creación del Mediador de Servicios Financieros.

En Alemania no existía ningún sistema de mediación de seguros antes de octubre de 2001. 45.Por otra parte, el Mediador de Seguros alemán (Versicherungsombudsman), creado en octubre de 2001, no tiene competencias para tratar las reclamaciones sobre Equitable Life, dado que la sociedad nunca ha sido miembro del sistema y el mandato del Mediador se limita a sus miembros.

En principio, los asegurados de Equitable Life que habían adquirido pólizas de las filiales 46.de la compañía en Irlanda, Alemania y otros Estados miembros de la Unión Europea no tenían acceso al servicio del Mediador de Servicios Financieros británico, dado que el mandato del FOS no cubría las reclamaciones sobre servicios prestados por empresas británicas fuera del Reino Unido.

La comisión es consciente503, no obstante, de que algunas reclamaciones de asegurados 47.irlandeses fueron tratadas por el FOS. Sigue sin aclararse en qué se basó exactamente este organismo para estimar que las reclamaciones mencionadas incidían en su ámbito de competencias. La comisión se inclina a creer que reinaba en aquel momento una cierta confusión entre los asegurados, las autoridades reguladoras y el propio FOS sobre sideterminadas reclamaciones de los asegurados irlandeses incidían en el ámbito de competencias del FOS. Cabe señalar, a la inversa, que el FOS parece no haber aceptado ninguna reclamación de asegurados de otros Estados miembros, incluida Alemania.

Parece evidente504 que, en su conjunto, los asegurados no británicos no tuvieron acceso a 48.sistemas extrajudiciales de reparación apropiados en el Reino Unido, por lo que se


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505 Véase la Parte IV, Sección X, punto 3, letra a) (en particular, pp. 277 y 278).

encontraron en una posición más desfavorable si cabe que los asegurados británicos. Esta falta de claridad en cuanto a la persona —si ésta existía— a la que los asegurados podían dirigirse llevó incluso a un nacional no británico a dirigir su reclamación al Defensor del Pueblo Europeo, que no tiene competencias en la materia.

f) La red FIN-NET

FIN-NET, la red europea de sistemas alternativos de resolución de conflictos en materia de 49.servicios financieros, es un mecanismo descentralizado cuya finalidad es dirigir a los consumidores en situaciones transfronterizas hacia el servicio competente para tratar su reclamación.

La comisión observa505 deficiencias importantes en el sistema FIN-NET, que es 50.básicamente voluntario. Estas deficiencias radican ante todo en el hecho de que la red, incluso después de varios años de servicio, no cubre todavía todos los Estados miembros de la Unión Europea ni todos los servicios financieros. En segundo lugar, varían considerablemente las atribuciones y competencias de esos sistemas alternativos de resolución de conflictos que pertenecen a la red FIN-NET. Por último, los criterios utilizados para determinar el mandato de diversos varios miembros de FIN-NET son dispares y no siempre interactúan para formar un sistema coherente. A título de ejemplo, FIN-NET no pudo prestar ninguna ayuda a los asegurados alemanes de Equitable Life, ya que sus reclamaciones no incidían en el mandato alemán, basado en la pertenencia al sistema, ni tampoco en la jurisdicción territorial del Mediador británico. Vistas esas disparidades, es probable que surjan en el futuro o puedan haber surgido otras situaciones transfronterizas similares en las que el acceso a la resolución extrajudicial de conflictos es totalmente inexistente. La comisión señala que la crisis de ELAS ha ayudado a la comisión a detectar este tipo de problemas en la red FIN-NET y a intentar encontrar soluciones satisfactorias para el futuro.

La comisión considera totalmente inaceptables esas diferencias en el acceso de los 51.consumidores a las vías de reparación en un mercado interior que se caracteriza por el rápido aumento del volumen de los servicios financieros que se prestan más allá de las fronteras. Problemas como los surgidos con el caso Equitable Life socavan la confianza de los consumidores en el mercado de europeo de servicios financieros. Los consumidores deben gozar del mismo nivel de protección en el acceso a sistemas extrajudiciales de reparación, al margen de si adquieren productos financieros de proveedores nacionales o extranjeros. Las contradicciones en este ámbito obstaculizan la apertura del comercio transfronterizo de servicios al por menor, que constituye probablemente la clave para liberar todo el potencial que esconde el mercado interior.

La comisión considera totalmente insatisfactorio que, cuando la UE ha abierto sus 51.mercados de servicios financieros recurriendo a principios fundamentales generalmente aceptados en aplicación del Tratado o del Derecho derivado («Derecho original»), las cuestiones relacionadas con los recursos de reparación de los consumidor se hayan tratado con simples instrumentos de «Derecho indicativo» (soft law), como las recomendaciones y


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506 Véanse la Recomendación 98/257/CE de la Comisión relativa a los principios aplicables a los órganos responsables de la solución extrajudicial de los litigios en materia de consumo (DO L 115 de 17.4.1998, p. 31); la Recomendación 2001/310/CE de la Comisión, de 4 de abril de 2001, relativa a los principios aplicables a los órganos responsables de la solución extrajudicial de los litigios en materia de consumo (DO L 109 de 19.4.2001, p. 56), y el Memorando de acuerdo sobre una red de denuncias transfronterizas extrajudiciales en el ámbito de los servicios financieros en el Espacio Económico Europeo.

los memorandos de acuerdo506.


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Parte V - Papel de la Comisión Europeasobre las debilidades sistemáticas del control por la Comisión de la ejecución del Derecho comunitario a la luz de la crisis de Equitable Life Assurance Society


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ÍNDICE PARTE V

Introducción

I. La ejecuciçon del Derecho comunitario: cuestiones generales

1. Terminología

2. Las directivas y las obligaciones de los Estados miembros: jurisprudencia del TJCE

3. La obligación de control de la ejecución impuesta a la Comisiçon por el Tratado

II. Control por la Comisión de la ejecución del Derecho comunitario

1. Transposición

2. Aplicación

3. El procedimiento de infracción

III. La necesidad de garantizar un enfoque global a la ejecución

Conclusiones


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Introducción

En la Parte II del presente informe (véase el punto II.2.1) ya se ha comentado ampliamente el papel de la Comisión en relación con el control de la ejecución de la Tercera Directiva de seguros de vida y otras directivas relacionadas con ella. Esta parte se dedicará al análisis de laexistencia o no de debilidades sistemáticas en el control por la Comisión de la ejecución del Derecho comunitario en general y en relación con el asunto de la ELAS en concreto.

Para llevar a cabo su mandato, la comisión debe comenzar por definir lo que entiende por ejecución adecuada del Derecho comunitario y aclarar la terminología correspondiente. Los conceptos y terminología definidos no sólo servirán de base para el posterior análisis que se realiza en esta parte del informe, sino que se aplican de igual modo a la totalidad del mismo. Esto es especialmente importante en la Parte II, en la que se analiza la ejecución de las directivas de seguros y su control por la Comisión, así como en las Partes III y IV. También es necesario recordar las obligaciones y responsabilidades de los diversos actores de conformidad con el Derecho comunitario.

Esta parte trata de determinar, en términos generales, la práctica actual existente y los instrumentos que utiliza la Comisión para controlar tanto la transposición de la legislación comunitaria como su aplicación sobre el terreno. Para ello, se hace referencia a algunos de los principales obstáculos y dificultades existentes al respecto, fundamentalmente a partir de las declaraciones orales hechas ante la comisión por los representantes de la Comisión y por una serie de expertos académicos. Por otra parte, se hace especial hincapié en el procedimiento de infracción como instrumento principal del Derecho comunitario para reparar la incorrecta aplicación de la legislación europea por los Estados miembros.

A continuación se identifican determinadas debilidades sistemáticas y de otro tipo en relación con el enfoque adoptado por la Comisión para el control de la ejecución en la práctica. Para ello se toman también como base las actuaciones de la Comisión en lo que respecta al control de la ejecución de la Tercera Directiva de seguros de vida en el caso de Equitable Life, que se recoge en la Parte II del presente informe. Por último, la comisión subraya la necesidad de que se adopte un enfoque más completo para garantizar la ejecución efectiva del Derecho comunitario e identifica una serie de elementos necesarios para su adopción. Asimismo, la comisión presenta una serie de recomendaciones sobre el modo de mejorar las debilidades señaladas.


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507 Directiva 92/96/CEE del Consejo, de 10 de noviembre de 1992, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo de vida, y por la que se modifican las Directivas 79/267/CEE y 90/619/CEE (Tercera Directiva de seguros de vida), DO L 311 de 14.11.1997, p. 34.

I. La ejecución del Derecho comunitario: cuestiones generales

1. Terminología

Antes de abordar el análisis es necesario aclarar la terminología utilizada en el presente informe, especialmente porque los términos clave y las definiciones a veces se utilizan y se interpretan de formas diferentes. A los efectos de este informe y de la Comisión EQUI, las definiciones utilizadas, de conformidad con las últimas resoluciones del Parlamento Europeo sobre la ejecución del Derecho comunitario, son las siguientes:

Transposición: proceso de incorporación del Derecho comunitario (por ejemplo, una §directiva) a la legislación nacional;

Aplicación: proceso cotidiano de aplicación y cumplimiento del Derecho comunitario §transpuesto por parte de las autoridades o reguladores nacionales (también denominado «cumplimiento», véase más adelante);

Ejecución: amplio concepto que incluye la transposición y la aplicación. La legislación §europea se debe ejecutar de forma efectiva, oportuna y proporcionada (no obstante, en algunos casos, se utiliza de forma más restrictiva, como sinónimo de «aplicación»).

Medidas/disposiciones/normas de ejecución: leyes, normas, reglamentos, §disposiciones o artículos de la legislación nacional que dan efecto al Derecho comunitario.

Cumplimiento: a veces se utiliza como sinónimo de aplicación, pero más §frecuentemente hace referencia al proceso de corrección o anulación de la aplicación incorrecta de un acto legislativo nacional, lo que implica la existencia de un mal funcionamiento o anomalía en la aplicación, que las autoridades nacionales deben corregir, si es necesario mediante el empleo de acciones coercitivas.

Sobre la base de estos sucintos puntos de referencia, se analiza hasta qué punto el Derecho comunitario crea obligaciones para los Estados miembros. Después se aborda el análisis de las directivas, y no de los reglamentos ni de otros instrumentos legislativos, ya que aquellas son el tipo más corriente de legislación comunitaria y la actual investigación sobre la crisis de la ELAS gira en particular sobre la ejecución de una directiva, la Tercera Directiva de seguros de vida507.

2. Las directivas y las obligaciones de los Estados miembros: jurisprudencia del TJCE

De conformidad con el artículo 249 del Tratado CE, las directivas son vinculantes en cuanto alresultado que deba conseguirse, pero dejan a las autoridades nacionales la elección de la forma y


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508 Véase el asunto 29/84 Comisión contra Alemania [1985] Rec. 1661, apartado 23.509 Véase el asunto 14/83 von Colson y Kaman [1984] Rec. 1891, apartado 15.

de los medios de su ejecución. A diferencia de los reglamentos, las directivas imponen obligaciones en cuanto a los resultados y no obligaciones de conducta; asimismo, permiten a los Estados miembros elegir los medios de su transposición a la legislación nacional, facilitando, por consiguiente, la integración de las normas comunitarias en los actos legislativos nacionales con observancia de las diferentes tradiciones jurídicas nacionales.

En teoría, esta flexibilidad tiene algunas ventajas en términos políticos: Se dice que las directivas permiten una cierta eficiencia porque dejan algún margen en relación con la ejecución y, por consiguiente, los Estados miembros las admiten más fácilmente. Buena parte de la legislación comunitaria no se habría adoptado si no se hubiese presentado en forma de directiva. Las directivas tienen la ventaja de ser un instrumento muy flexible y los Estados miembros las pueden incorporar más fácilmente a sus respectivos ordenamientos jurídicos.

Esta flexibilidad y las diversas formas y métodos de transposición son compatibles con el Derecho comunitario, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Por otra parte, el Tribunal ha reconocido que puede haber casos excepcionales en los que la adopción de medidas legislativas específicas no sea indispensable, por ejemplo, cuando existe una «conformidad clara y precisa» entre una directiva y la legislación nacional508. La libertad de elección de los medios y formas de transposición no exime a los Estados miembros de los efectos vinculantes de una directiva «en relación con los resultados que deban conseguirse». Además, los Estados miembros se someten a la exhaustiva cláusula de lealtad del artículo 10 del Tratado CE, que les impone el deber de adoptar «todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente Tratado o resultantes de los actos de las instituciones de la Comunidad. Facilitarán a esta última el cumplimiento de su misión». Por otra parte, la legislación que se ha adaptado a las directivas de la CE no puede modificarse posteriormente en contra de los objetivos de éstas.

Para evaluar la idoneidad y conformidad de las medidas de ejecución, el Tribunal hace especial hincapié en la finalidad de las directivas. Lo fundamental es determinar si el Estado miembro en cuestión ha adoptado las medidas necesarias para garantizar la total efectividad de la directiva de conformidad con el objetivo que ésta última persigue509.

El Tribunal subraya que los Estados miembros tienen la obligación de garantizar la aplicación total y efectiva de las directivas. Para cumplir esta obligación, no basta con adoptar simplemente la necesaria legislación de transposición. En otras palabras, la ejecución no es, en opinión del Tribunal, una tarea única de carácter meramente legislativo. La adopción de medidas nacionales para la correcta adaptación de una directiva al Derecho nacional no agota los efectos de la misma. El Estado miembro sigue obligado a garantizar la aplicación de las disposiciones de la directiva incluso después de la adopción de las medidas de ejecución.

«[…] La adopción de medidas nacionales para adaptar correctamente el Derecho nacional a una Directiva no agota los efectos de ésta y […] un Estado miembro sigue obligado a garantizar efectivamente la plena aplicación de la Directiva incluso


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510 Véase el asunto C-62/00 Marks & Spencer contra Commissioners of Customs and Excise [2002] Rec. I-6325, apartado 27.511 Véase, por ejemplo, el asunto C-387/99, Comisión contra Alemania, sentencia de 29 de abril de 2004, apartado 42.512 Asunto C-494/01, Comisión contra Irlanda, sentencia de 26 de abril de 2005.513 Véase el asunto C-59/89, Comisión contra Alemania.

después de la adopción de dichas medidas. Por tanto, los particulares están legitimados para invocar ante los órganos jurisdiccionales nacionales, contra el Estado, las disposiciones de una Directiva que parezcan, desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y suficientemente precisas en todos aquellos casos en que no se garantice la aplicación plena de ésta, es decir, no sólo en los casos en que no se haya adaptado el Derecho nacional a la Directiva o tal adaptación haya sido incorrecta, sino también en aquellos casos en que las medidas nacionales por las que el Derecho interno se ha adaptado correctamente a la referida Directiva no se apliquen de manera que se alcance el resultado que ésta persigue.» 510

Asimismo, el Tribunal ha declarado en numerosas ocasiones que las directivas son vinculantes para todas las autoridades de los Estados miembros. Por consiguiente, no sólo está obligado el órgano legislativo, sino también los órganos administrativos competentes para la aplicación y cumplimiento cotidianos de la normativa y los órganos jurisdiccionales nacionales. Con ello se pretende evitar prácticas administrativas o interpretaciones judiciales que socaven la protección de los intereses recogidos por la directiva. En los últimos años, el Tribunal ha hecho especial hincapié en la resolución del problema del «incumplimiento de segundo nivel», es decir, la situación que se da cuando, aun siendo la legislación nacional formalmente compatible con el Derecho comunitario, las prácticas administrativas o judiciales socavan su aplicación o cumplimiento.

El Tribunal también ha declarado que, para que una práctica administrativa nacional sea objeto de un recurso por incumplimiento, debe presentar un grado suficiente de continuidad y generalidad511. Por consiguiente, la tolerancia sistemática y constante por parte de las autoridades nacionales de situaciones que no se ajustan a las disposiciones de una directiva constituye una infracción del Derecho comunitario aunque ésta se haya transpuesto formalmente a la legislación nacional512.

Por último, cuando una directiva otorga derechos a los particulares, la legislación nacional pertinente debe ser lo suficientemente clara y precisa para que las personas interesadas puedan ser plenamente conscientes de sus derechos y, en su caso, tengan la posibilidad de defenderlosante los órganos jurisdiccionales nacionales513. Desde el punto de vista de la protección judicial, la precisión y claridad de la legislación nacional de ejecución es fundamental, porque facilita el recurso a los órganos jurisdiccionales nacionales en caso de que un Estado miembro no garantice la plena y efectiva aplicación de una directiva.

3. La obligación de control de la ejecución impuesta a la Comisión por el Tratado

El Tratado confiere a la Comisión el papel de guardiana del Derecho comunitario. Deconformidad con el artículo 211, la Comisión debe velar por la aplicación adecuada de la legislación comunitaria por parte de los Estados miembros. Por consiguiente, tiene la


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responsabilidad del control de la transposición y aplicación de las directivas comunitarias. A tal efecto, debe:

comprobar si los Estados miembros han adoptado medidas nacionales de transposición §y lo han notificado en el plazo establecido;comprobar si las medidas nacionales de transposición se ajustan al Derecho §comunitario;controlar la aplicación de las disposiciones del Derecho comunitario por parte de §entidades privadas o de entidades, organismos y autoridades públicas;corregir las debilidades relativas al cumplimiento de la legislación comunitaria mediante §la apertura de procedimientos de infracción.

Los artículos 226 y 228 del Tratado establecen el procedimiento que se debe seguir en los casos en que la Comisión considere que un Estado miembro ha incumplido una obligación que le incumbe en virtud del Derecho comunitario. El artículo 226 le faculta para proceder judicialmente contra un Estado miembro si estima que ha incumplido alguna de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado. La Comisión tiene plenas facultades discrecionales para decidir si inicia un procedimiento de infracción o no.

El procedimiento comienza con el envío de un escrito de requerimiento al Estado miembro, que le ofrece la posibilidad de remitir información y ejercer su derecho de defensa. Si la respuesta no satisface a la Comisión, ésta emite un dictamen motivado, en el que ordena al Estado miembro que corrija la situación. Si el Estado no se atiene a este dictamen, la Comisión puede recurrir al Tribunal de Justicia.

De conformidad con el artículo 228 del Tratado, si el Estado miembro incumple la sentencia recogida en el artículo 226, el Tribunal de Justicia podrá imponer el pago de una multa. Según la jurisprudencia pertinente, el objetivo de tales procedimientos es establecer o restaurar la compatibilidad de las legislaciones nacionales en vigor con el Derecho comunitario y no decidir acerca de la posible incompatibilidad en el pasado de una ley nacional que se modificó o se reemplazó después de cometida la infracción. Por consiguiente, no procede ninguna investigación a posteriori de supuestas infracciones del Derecho comunitario.

II. Control por la Comisión de la ejecución del Derecho comunitario

La comisión recabó una serie de pruebas sobre el control por la Comisión de la ejecución de la legislación comunitaria, constituidas por declaraciones hechas por representantes de la Comisión durante H10 y por expertos académicos en WS2. Esta sección no hace referencia únicamente al enfoque general adoptado y a los instrumentos utilizados por la Comisión para garantizar una ejecución oportuna y adecuada, sino que también aborda algunos problemas, dificultades y obstáculos a los que se enfrenta la Comisión en el cumplimiento de su obligación de control de la ejecución del Derecho comunitario.

1. Transposición


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514 H10 transcripción literal, página 6, apartado 9.515 Véase el estudio Wilde Sapte (WE20).

Comunicación de las medidas de transposición

En primer lugar, la Comisión comprueba si los Estados miembros comunican (en el plazo que recoge la propia directiva) las medidas nacionales necesarias para la transposición de un acto legislativo concreto del Derecho comunitario. Tal como explicó la Sra. DURAND «en relación con la falta de comunicación de las medidas de transposición, la Comisión hace controles sistemáticos de todas esas medidas. A tal fin, en 2004 se creó en la Secretaría General de la Comisión una base de datos que recoge todas las directivas cuyo plazo de transposición se ha iniciado. Todos los Estados miembros han adoptado la misma base de datos y, por consiguiente, comunican las medidas de transposición a través de la misma. Sólo se permite a un responsable por Estado miembro la introducción de los datos y es éste el que especifica, al transmitir las medidas, si la transmisión se encuentra incompleta o ya ha finalizado».

La Comisión afirma que esta base de datos le permite contar constantemente con una imagen exacta del estado de transposición. Si, al término del plazo de transposición, no se han comunicado todas las medidas pertinentes, la Comisión inicia inmediatamente el procedimiento de infracción (para mayor información sobre el procedimiento de infracción, véase más adelante). La Sra. DURAND declara que «en relación con las 146 directivas que los 25 Estados miembros debían transponer en 2006, la Comisión comprobó la existencia de retrasos en la transposición en 900 casos, aproximadamente en 8 ó 9 Estados miembros por directiva. Cabe señalar que, en la mayoría de los casos, los problemas se resuelven antes de que transcurra un año. La Comisión pasa a la siguiente fase del procedimiento de infracción en aproximadamente 70 casos al año», y añade que «les chiffres des non-communications sont plutôt en diminution dans le temps, [ce qui montre] leur efficacité»514.

El Sr. VOGENAUER afirmó que la comprobación de la notificación por los Estados miembros de las medidas de transposición «no se hace de un modo tan sistemático como cabría desear». Asimismo, señaló que «la Comisión ha empezado muy recientemente a hacer pública la información sobre las medidas nacionales de ejecución» y afirmó que la información no es completa ni está actualizada.

Comprobación de la conformidad de las medidas nacionales de transposición con el Derecho comunitario

Seguidamente la Comisión comprueba si las medidas nacionales comunicadas se ajustan a las disposiciones de la directiva comunitaria. A veces esta labor se encarga a consultores externos, como fue el caso de la Tercera Directiva de seguros de vida515. No obstante, más a menudo son las Direcciones Generales de la Comisión las que hacen su propio análisis. Este análisis requiere amplios conocimientos de las cuestiones jurídicas y también conocimientos técnicos relativos al ámbito recogido por la directiva. La Sra. DURAND explicó que «l'examen exige une très bonne connaissance de la directive et ne peut-être fait que par les spécialistes de la matière. Se utilizan diversos medios, según el contenido de la directiva y su contexto. O bien se comprueba el texto en su totalidad o bien, al menos, se comprueban algunas de sus


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516 H10 transcripción literal, página 7, apartado 5.517 H10 transcripción literal, página 29, apartado 6.

disposiciones más importantes, o se realiza una comprobación a posteriori a través de informes de ejecución o investigaciones in situ. Cuando se hace una comprobación textual, la traducción del texto resulta fundamental. O bien se encomienda la traducción del texto a los servicios de traducción de la Comisión, lo que permite el examen por los funcionarios pertinentes, o bien se subcontratan la traducción y el control y, en este caso, el análisis debe ser comprobado por funcionarios de la Comisión para garantizar su calidad. [...]Nos services de traduction traduisent chaque année 20.000 pages de législations nationales»516

A la pregunta por la existencia en los servicios de la Comisión de normas de carácter general que sirvan de directrices a la transposición, la Sra. DURAND contestó que «la comprobación de la transposición es en cierto sentido un ejercicio muy sencillo. En primer lugar, se debe comprobar si todas las disposiciones tienen su equivalente en la legislación nacional. A veces, no es necesario transponer algunas de las disposiciones de la directiva y este punto tiene que evaluarse caso por caso». No obstante, la Sra. DURAND admitió que no había «directrices publicadas que recojan todos los pasos que hay que seguir, sino que la Secretaría de la Comisión, junto con el Servicio Jurídico, hace un seguimiento global de la infracción. Cada caso se examina y se revisa regularmente en una reunión general. Éste es el modo en que hacemos el seguimiento de los casos de mala ejecución »517.

Problemas encontrados

Según la Sra. DURAND, «cuando los Estados miembros transponen la directiva remitiéndose simplemente a ella en su legislación nacional, el control es sencillo; esta técnica de transposición es jurídicamente correcta, siempre que la directiva se identifique claramente en el acto nacional en cuestión y se mencionen los datos de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. En este caso, la directiva no deja ninguna opción abierta al Estado miembro». No obstante, a menudo las directivas no se transponen mediante un acto único, sino mediante una pluralidad de textos normativos. En los Estados miembros con estructura descentralizada o federal, las medidas se adoptan muy frecuentemente a escala regional. Por otra parte, los Estados miembros a menudo transponen las directivas modificando diversos actos legislativos ya existentes. Esto supone que la comprobación del cumplimiento de la legislación comunitaria se convierta en un ejercicio difícil que exige mucho tiempo y recursos.

Los representantes de la Comisión hicieron hincapié, en concreto, en que el control de la transposición y la aplicación de la legislación comunitaria en toda la UE tropieza con el obstáculo de la falta de un «hilo conductor», representado por las tablas de correspondencias que deberían incluirse en la notificación de las medidas de transposición por los Estados miembros. Su tarea sería mucho más sencilla si «systématiquement chaque directive contienne l'obligation pour les États membres de transmettre une table de concordance de leurs mesures par rapport à la directive et évidemment qu'ils respectent cette obligation. La Commission introduit systématiquement, depuis 2003, une disposition à cet effet, mais le texte final de la directive ne contient pas toujours une disposition exigeant les tables de concordance. La Commission a noté plutôt une amélioration, mais elle plaide avec insistance pour qu'elle soit présente de manière systématique et pour que les États membres la


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518 Sra. DURAND, H10.519 H10 transcripción literal, página 10, apartados 3-4.

respectent»518.

A eso debe añadirse la necesidad de traducir las disposiciones nacionales a las 21 lenguas oficiales de la UE para que puedan ser analizadas por los expertos. La Sra. DURAND ofrecióalgunas cifras: «En 2006, la Comisión recibió 10 000 medidas de transposición en 19-20 lenguas y 7 000 en búlgaro y rumano». Como la mayoría de las directivas contienen elementos muy técnicos, sólo pueden ser comprobadas por la Comisión si se recibe una traducción adecuada.

No obstante, no siempre se dispone de traducciones. La Comisión afirma que está tratando de dar algunos pasos prácticos para solucionar el problema. En lugar de traducirlo todo, los juristas y traductores intentan identificar juntos las partes principales que hay que traducir. La dificultad, en parte, reside en la separación de los conocimientos técnicos y los conocimientos lingüísticos. Por razones presupuestarias, no es posible contar para cada directiva con 27 administradores (uno por cada Estado miembro) o 21 administradores (uno para cada lengua). Así, inevitablemente, la Comisión debe trabajar con traducciones, lo que supone una cierta pérdida de información. En relación con este problema, el Sr. VOGENAUER señaló que «no existe un marco común de terminología jurídica específica» en muchos ámbitos de la legislación europea, de modo que los conceptos no siempre tienen «un significado totalmente claro, como lo tienen en sus respectivos sistemas legislativos nacionales». Así pues, los términos utilizados en las diferentes versiones lingüísticas de la legislación comunitaria a menudo difieren en cuanto a sus implicaciones jurídicas.

Contar con los recursos adecuados constituye una cuestión clave, tal como confirmó la Sra. DURAND: «La Commission a des ressources limitées, qu'elle attribue aux différentes tâches qui sont les siennes et, compte tenu du volume d'infractions que nous avons, cela concerne un nombre de ressources considérable. Peut-être est-on un peu à la limite de nos possibilités pour gérer les 3500 cas en question. Le problème des ressources est un problème sensible ... effectivement, on ne pourra gérer plus efficacement et plus rapidement, et surtout être encore plus proactifs, que si nous disposons des ressources humaines nécessaires. Aucun doute sur la question, compliquée toujours par le problème linguistique.»519.

Es evidente que la Comisión únicamente podría llevar a cabo un control adecuado y de calidad de la transposición del Derecho comunitario si tuviese más medios a su disposición. En el caso de la Tercera Directiva de seguros de vida, la falta de recursos obligó a contratar consultores externos la elaboración de un estudio, que resultó incompleto y de mala calidad, como se recoge en la Parte II del presente informe. En todo caso, cabe señalar que la Comisión no controló el trabajo de los consultores externos para garantizar un análisis satisfactorio de la transposición de los Estados miembros de la Tercera Directiva de seguros de vida.

Medios complementarios utilizados para mejorar la transposición

En los últimos años, la Comisión parece haber hecho un mayor uso de medios complementarios de comprobación a posteriori para garantizar la correcta transposición de las directivas. Ante todo, antes de abordar el proceso de control de la transposición hay que hacer


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520 H10 transcripción literal, página 16, apartado 4, y página 18, apartado 2.

referencia al propio proceso de elaboración legislativa. Para conseguir una ejecución adecuada es preciso que la redacción de los actos legislativos tenga la debida calidad. Tal como manifestó la Sra. DURAND, «al elaborar las directivas, los legisladores deben pensar en las consecuencias prácticas del Derecho e incluir las disposiciones adecuadas para que la legislación sea coherente y aplicable en la práctica». Durante este proceso es fundamental poner en marcha amplias consultas con el público y otros interesados. La Sra. MINOR se refirió a la importancia de involucrar a los reguladores nacionales en la preparación de la legislación comunitaria: «La idea que sustenta el asesoramiento técnico de los organismos reguladores y de control en la preparación de medidas normativas es que ambos comprenderán lo que se pretende conseguir con éstas. Asimismo, sentirán como propias las normas que posteriormente se adopten, porque habrán sido aprobadas en un proceso en el que los reguladores, que después se encargarán de su aplicación, habrán participado desde el principio».

Por otra parte, se está procurando intensificar y estructurar el diálogo con los Estados miembros durante el periodo de transposición. Con ello se favorece el intercambio de buenas prácticas y se presta apoyo a las autoridades nacionales en esa tarea. A tal efecto, se puso en práctica un ejercicio de recogida de información entre los Estados miembros que dio lugar, tal como la Sra. MINOR aclaró, «a la adopción de una recomendación sobre transposición, publicada por la Comisión en julio de 2004. Contiene una lista de 27 prácticas consideradas eficaces para llevar a cabo una transposición de calidad. Entre ellas se encuentran, por ejemplo, la designación de un alto funcionario como coordinador de los asuntos comunitarios y, más específicamente, del proceso de transposición; la designación de un órgano de la administración nacional que controle el proceso de ejecución de forma permanente, y la participación del parlamento nacional en todas las fases del proceso legislativo, tanto antes como después de la adopción de la directiva».La Sra. MINOR añadió: «Estamos haciendo grandes esfuerzos para ayudar y apoyar a los Estados miembros durante el “plazo de transposición” […], trabajando muy activamente con ellos para intentar resolver las posibles diferencias de interpretación, las ambigüedades o las cuestiones relativas al modo en que se deben transponer las diferentes disposiciones de las directivas. Tratamos de intercambiar buenas prácticas, de modo que, si un Estado miembro ha encontrado un modo específico de resolver una cuestión surgida de una directiva, pueda comunicarlo a los demás. Hacemos todo esto a través de una serie de comités, creados en virtud de las propias directivas, o por medio de grupos de expertos. El objeto es garantizar un entendimiento común de las repercusiones de las medidas comunitarias. Queremos que todos los Estados miembros, antes de la ejecución y la aplicación, estén de acuerdo en lo que la directiva trata de conseguir y cómo lo hace y, por consiguiente, que se adopten unas medidas nacionales de ejecución de gran calidad. [...] Por otra parte, creo que debemos recordar a los Estados miembros […] que las normas que aplican no son normas impuestas en contra de su voluntad. Se trata de normas que han apoyado previamente […]»520.

En relación con los ámbitos específicos de la legislación comunitaria, la Comisión publica «muy raramente» (Sr. VOGENAUER) comunicaciones interpretativas o documentos orientadores para ayudar a los Estados miembros a transponer (y en algunos casos a aplicar) determinadas disposiciones. El Sr. VOGENAUER también se refiere a los seminarios de transposición como «reuniones informales entre funcionarios de la Comisión y funcionarios


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521 Además del cuadro de indicadores del mercado interior, un cuadro de indicadores específico del ámbito de los servicios financieros ofrece una visión general del modo en que se han transpuesto a la legislación nacional la Directiva sobre el plan de acción de los servicios financieros y la Directiva Lamfalussy (actualizado cada dos meses y publicado en el sitio Internet de la Comisión).522 H10 transcripción literal, página 15, apartado 6.523 H10 transcripción literal, página 18, apartado 3.

de los Estados miembros en las que se analizan y se aclaran las cuestiones pertinentes». La Sra. MINOR explicó cómo «se utiliza el intercambio de buenas prácticas, especialmente si un Estado miembro ha encontrado un modo específico de resolver una cuestión surgida de una directiva. S hace a través de los comités permanentes que se crean en virtud de las directivas en cuestión o a través de grupos de expertos».

Por último, otro medio que utiliza la Comisión es la publicación de «cuadros de indicadores de la ejecución», que indican las actuaciones de los Estados miembros en relación con la transposición de las directivas en determinados ámbitos. Se trata de un procedimiento de «denuncia», que estimula a los Estados miembros a transponer la legislación comunitaria de forma oportuna y adecuada. La Sra. MINOR recordó que «para subrayar la cuestión de la transposición y estimular la presión ejercida entre los propios Estados miembros, la DG Mercado Interior creó el cuadro de indicadores del mercado interior521 hace diez años. El primer cuadro de indicadores de 1997 mostraba un “déficit de transposición”, a saber, un 6,3 % de directivas no ejecutadas. Ello provocó una reacción a alto nivel y los Consejos Europeos […] han instado desde entonces en repetidas ocasiones a los Estados miembros a lograr un déficit de transposición “provisional” de un 1,5 %, es decir, que los Estados miembros no tengan más de un 1,5 % de las directivas en materia de mercado interior sin ejecutar. El último cuadro de indicadores (de febrero de 2007) muestra que, en efecto, la mayoría de los Estados miembros han alcanzado el objetivo provisional del 1,5 %. Así pues, es posible conseguir una ejecución oportuna del Derecho comunitario»522.

Por otra parte, se ha debatido repetidamente si el uso sistemático de reglamentos comunitarios no sería una mejor opción para garantizar una aplicación rápida y exacta de la legislación europea en toda la UE. Sobre esta cuestión, la Sra. DURAND recordó que «le traité impose parfois le recours à la directive. Dans certains cas, il apparaît aussi que laisser des libertés aux États membres constitue politiquement, et compte tenu du secteur, la meilleure voie, et la directive s'impose. Mais les États membres eux-mêmes incitent à l'occasion la Commission àchoisir plutôt la voie du règlement». La Sra. MINOR siguió en la misma línea: «Tal vez deberíamos utilizar en mayor medida los reglamentos, pero la realidad es que la mayoría de los Estados miembros son en alguna medida reacios a ampliar su uso y prefieren las directivas. La mayoría de los Estados miembros continúan prefiriendo la directiva como instrumento legislativo, puesto que les permite adaptar las normas y no necesariamente adaptarlas de forma incorrecta o abusar de esas facultades de adaptación, sino ajustarlas al contexto nacional [...]»523.

2. Aplicación

Tal como se ha explicado anteriormente, los Estados miembros están obligados a garantizar una aplicación total y efectiva de las directivas y la adopción de las necesarias medidas de


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524 Algunos Estados miembros han desarrollado mejores prácticas que otros en el ámbito de la ejecución. En los últimos años, el Reino Unido ha sido uno de los más comprometidos con la mejora de este tipo de prácticas administrativas y legislativas. Véase, por ejemplo, Transposition guide: how to implement European directives effectively publicado por la Oficina del Gabinete y Lost in Translation? Responding to challenges of European Law publicado por el Tribunal de Cuentas Nacional.525 En su Resolución sobre los vigesimoprimero y vigesimosegundo informes anuales sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario (P6(2006)202), el PE observó que la red SOLVIT ha demostrado su efectividad como mecanismo complementario extrajudicial que ha reforzado la cooperación voluntaria entre los Estados miembros, pero cree que tales mecanismos no se deberían considerar meros sustitutos de los procedimientos de infracción (apartado 18).526 SOLVIT ha estado trabajando desde julio de 2002 y es una red en línea de resolución de problemas, de carácter voluntario, en la que los Estados miembros de la UE trabajan en colaboración para resolver de manera

ejecución no les exime de ello. La adopción de medidas nacionales para la correcta adaptación al Derecho nacional de una directiva no agota los efectos de ésta. Han de aplicarse también sus disposiciones para conseguir los objetivos que se persiguen.

Los representantes de la Comisión subrayaron el papel clave de la cooperación de los Estados miembros para conseguir una aplicación coherente del Derecho comunitario. La Sra. DURAND explicó: «Il est du devoir de la Commission de veiller à la bonne application du droit communautaire, mais il est aussi de la responsabilité première des États membres de le respecter ». Asimismo, recordó que «les inspecteurs de la Commission ne se substituent pas aux contrôleurs nationaux. Ce qu'il font, c'est qu'ils vérifient si les contrôles nationaux ont bien été mis en place». Aunque los Estados miembros son los principales responsables de garantizar la aplicación de las disposiciones, la Comisión debe controlar que el Derecho comunitario se ejecuta plena y adecuadamente, lo cual incluye tanto la transposición como la aplicación. Uno de los elementos fundamentales para mejorar el seguimiento de la aplicación es la necesidad de reforzar el conocimiento por parte de los Estados miembros de sus deberes y obligaciones en materia de cumplimiento de las normas comunes. Los principales mecanismos de control se deben aplicar sobre todo a escala nacional524. Sin embargo, la Comisión también debe diversificar sus métodos para garantizar unas soluciones más rápidas e impedir las infracciones.

La Sra. MINOR explicó cómo se lleva a cabo la aplicación cotidiana del Derecho comunitario: «Los funcionarios nacionales se encargan de ello. En algunos casos, como en el control de la legislación en el sector bancario y asegurador, existe un órgano central claramente identificado, a veces una persona, responsable última la aplicación. Sin embargo, en otros casos, como el de la contratación pública o el reconocimiento de cualificaciones, existe una miríada de funcionarios nacionales que toman decisiones a escala nacional, regional, local e individual, y resulta difícil para la Comisión controlar o auditar tales decisiones. La Comisión confía en el funcionamiento del sistema o del sector en su conjunto para determinar si es preciso adoptar acciones correctivas».La Comisión obtiene actualmente información de este tipo por la vía de las reclamaciones y de las peticiones. Es ésta tal vez una actitud ligeramente reactiva, puesto que la Comisión, debido a su falta de recursos, depende de la información que recibe y, en este sentido, concede gran prioridad a las cuestiones denunciadas a través de peticiones y reclamaciones. También se utilizan otras fuentes de información: la Comisión trata de establecer contacto periódicamente con los interesados de un sector específico o simplemente trata de hacer un seguimiento de las noticias que aparecen en la prensa. También se utiliza525 el sistema SOLVIT526.


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pragmática los problemas que provoca la aplicación incorrecta de la legislación relativa al mercado interior por parte de las autoridades públicas. En cada Estado miembro de la UE hay un centro SOLVIT (así como en Noruega, Islandia y Liechtenstein). Los centros SOLVIT pueden prestar ayuda para la tramitación de reclamaciones de ciudadanos y empresas. Forman parte de las administraciones nacionales y están comprometidos a aportar soluciones realistas a problemas reales en el plazo de diez semanas. La utilización de SOLVIT es gratuita. La red SOLVIT, administrada por los Estados miembros, está coordinada por la Comisión, que ofrece la tecnología necesaria, como la base de datos, y puede contribuir a acelerar la solución de los problemas. La Comisión también transmite las reclamaciones oficiales que recibe a la red SOLVIT si hay buenas perspectivas de resolver el problema sin entablar acciones judiciales. Véase: http://ec.europa.eu/solvit/site/index_en.htm.527 Véanse las explicaciones relativas al CESSPJ en la parte IV.528 H10 transcripción literal, Sra. DURAND, página 7, apartado 7.

La Comisión obtiene información asimismo por otros medios, incluidos los comités permanentes técnicos o de comitología creados en virtud de las diferentes directivas. Por ejemplo, existe un Comité Consultivo de Mercado Interior, formado por funcionarios de los Estados miembros con competencias generales en este ámbito. Asimismo, existen redes de reguladores y funcionarios, o grupos de expertos, como la red sobre competencia nacional en el ámbito de la política de competencia. En el sector de los servicios financieros, el proceso Lamfalussy sirve como medio adicional para garantizar una ejecución efectiva y convergente del Derecho comunitario en los Estados miembros. En el nivel 3, incluye la creación de redes entre reguladores para redactar recomendaciones conjuntas de interpretación, directrices coherentes, normas comunes y revisiones por homólogos, así como comparaciones de las prácticas reguladoras para fomentar una ejecución y aplicación coherentes. Tal como la Sra. MINOR explica, «los organismos reguladores y de control […] cooperan en la aplicación cotidiana de la legislación comunitaria. Una vez que las medidas se han transpuesto y se están aplicando día a día, se celebran reuniones periódicas con los reguladores»527.

La Comisión ha manifestado en repetidas ocasiones que no puede asumir la función de órgano de control de las autoridades nacionales o de los organismos competentes concretos de forma sistemática. Asimismo, afirma que, con los recursos de personal actualmente disponibles, no es viable enviar equipos de funcionarios para detectar casos de aplicación incorrecta del Derecho comunitario en los 27 Estados miembros. Sólo en determinados sectores especiales, como el de la pesca y el de la salud humana, los inspectores realizan controles sobre el terreno. En la mayoría de los otros ámbitos, la Comisión intenta alentar a los organismos reguladores y de control de los Estados miembros a que trabajen más estrechamente mediante la realización de revisiones paritarias, la adopción de protocolos o la firma de memorándos de acuerdo para la aplicación coordinada de directivas específicas y, en general, para la adopción de una política de convergencia en términos de control. Cabe prever que los problemas de aplicación incorrecta del Derecho comunitario se detecten así en una fase más temprana.

«Les services de la Commission développent des méthodes proactives pour déceler ces cas de mauvaise application. Compte tenu de ses moyens, cette tâche n'est pas aisée. Mais par exemple, si un problème se présente dans quelques États membres, nous procédons à la vérification de la situation dans les autres États membres»528.

Sobre la coherencia general de la aplicación del Derecho comunitario, el Sr. AYRAL (H10)


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declaró: «nous n'avons pas le pouvoir d'intervention auprès des États membres pour nous assurer qu'ils respectent, qu'ils appliquent la législation de la même manière. Nous pouvons nous assurer qu'ils appliquent correctement la législation, mais nous ne pouvons pas nous assurer qu'ils appliquent la législation de la même manière. Et c'est pour cela que nous allons faire des propositions pour compléter le cadre réglementaire pour les produits, afin de donner la garantie aux opérateurs et aux consommateurs que la législation technique européenne sera appliquée de la même manière dans tous les États membres».

3. Ejecución incorrecta del Derecho comunitario: el procedimiento de infracción

La Comisión inicia los procedimientos de infracción previstos en el artículo 226 del Tratado CE basándose en una denuncia presentada por un «denunciante» en el Estado miembro o por propia iniciativa, a partir de información obtenida, por ejemplo, a través de los medios de comunicación, las preguntas del Parlamento Europeo, etc.

El Sr. VOGENAUER describió el procedimiento seguido en la práctica en los siguientes términos: «En primer lugar se registra la posible infracción. A continuación se piden aclaraciones a los Estados miembros en un proceso de negociación. Sólo después comienza el procedimiento de infracción oficial, por el que se envía un escrito de requerimiento al Estado miembro, acompañado normalmente de un plazo de respuesta. Una vez vencido este plazo, la Comisión envía un dictamen motivado con un nuevo plazo y si el Estado miembro no se atiene al dictamen, se somete el asunto al TJCE. Sin embargo, la Comisión no estáobligada por la legislación a hacerlo, ya que goza de facultades discrecionales amplias».

No obstante, el Sr. VOGENAUER señaló que «existen algunos problemas en relación con este procedimiento. En primer lugar, se aplica cuando ya se ha causado el daño. El Estado miembro tiene que haber incumplido las obligaciones que le incumben. El mayor problema es que no existen plazos fijos no negociables, de forma que el procedimiento es muy engorroso. Normalmente pasan […] 45 meses entre el registro de una reclamación y la posible presentación del recurso. El Estado miembro puede estar incumpliendo sus obligaciones durante más de 4 años hasta que la cuestión llega al órgano jurisdiccional. De hecho, algunos Estados miembros pueden utilizar todo esto en su beneficio y jugar con el tiempo a su disposición y, si responden justo antes de que venza el plazo final, ni siquiera se les aplicará una sanción. La facultad discrecional de la Comisión Europea también resulta problemática. Ni el Consejo ni el Parlamento Europeo ni un particular pueden iniciar el procedimiento de infracción. Únicamente pueden informar o presentar una reclamación a la Comisión o al Parlamento Europeo».

La Comisión señaló que el procedimiento de infracción ha evolucionado con el tiempo y agregó que actualmente hay dos instrumentos más que refuerzan su actuación.

En primer lugar, la más reciente disposición del artículo 228 del Tratado CE, de conformidad con el cual, si el Estado miembro incumple la sentencia recogida en el artículo 226, el TJCE podrá imponer el pago de una multa: «en cas de non-respect de l'arrêt de la Cour, la Commission peut saisir une deuxième fois et la Cour peut imposer une astreinte financière


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529 Según fuentes de la Comisión (H10), se han abordado 39 casos de conformidad con el artículo 228 del TCE (4 % de procedimientos de infracción) y sólo en 4 de ellos el TCE ha impuesto efectivamente una sanción financiera sobre el Estado miembro en cuestión (transcripción literal, página 14, apartado 9).530 H10 transcripción literal, página 14, apartado 10.531 H10 transcripción literal, página 9, apartado 5.

pour contraindre l'État membre à exécuter son premier arrêt (article 228 TEC). ... Cette nouvelle politique de la Commission est évidemment destinée à prévenir les cas de non-exécution des arrêts de la Cour, par la menace de sanctions financières. Cette menace est efficace»529. El Sr. VOGENAUER, no obstante, señaló que «el proceso es tan lento que, [cuando se aplicó por primera vez] Grecia fue condenada pagar una sanción 13 años después de la primera reclamación. Desde 1993, se han dictado sólo tres sentencias en relación con este procedimiento específico».

En segundo lugar, tal como señaló la Sra. DURAND «dans quelques cas, la Commission a soumis à la Cour des affaires en urgence et elle a demandé à la Cour d'imposer la suspension de la mesure litigieuse. Des arrêts de la Cour ont donc pu être obtenus dans des délais très brefs. Cette procédure particulière obéit évidemment à des conditions strictes sur l'urgence, qui ne sont pas souvent réunies». En relación con la imposición inmeddiata de multas por aplicación incorrecta del Derecho comunitario, la Sra. DURAND manifestó la opinión de que «jusqu'à présent, on a plutôt un système où les droits de la défense doivent pouvoir s'exercer et, par conséquent, l'imposition immédiate de pénalités me semble difficilement envisageable. Un des moyens de pression qu'on utilise aussi, c'est que, dans l'hypothèse où l'infraction se circonscrit dans le cadre des Fonds structurels, la Commission suspend les paiements aux États membres, ce qui est un moyen de pression assez efficace»530.

La Sra. DURAND concluyó diciendo que «les méthodes mises en place pour assurer le contrôle de l'application du droit communautaire se sont diversifiées dans le but d'obtenir une mise en conformité plus rapide... Les méthodes doivent être améliorées. Elles reposent nécessairement sur une responsabilisation accrue des États membres mais aussi sur une diversification des moyens et des méthodes selon les types d'infraction»531.

La Sra. DURAND declaró que «la Comisión detecta aproximadamente entre 1 000 y 1 500 asuntos al año de aplicación incorrecta del Derecho comunitario, tanto en lo que se refiere al Tratado como a las directivas. Las reclamaciones de los ciudadanos y las empresas constituyen la fuente de información principal para detectar casos de aplicación incorrecta».La proporción de expedientes abiertos de forma automática por la Comisión está aumentando y representa cerca de la mitad de los casos de aplicación incorrecta. Alrededor de 3 500 asuntos siguen pendientes de resolución. Aproximadamente el 40 % de ellos se resuelven tras el envío del escrito de requerimiento y alrededor de otro 40 % se dan por concluidos en la fase del dictamen motivado. La Comisión remite alrededor de 170 casos al año al TJCE, es decir, aproximadamente un 10 %.

III. La necesidad de garantizar un enfoque global de la ejecución

Es evidente que la Comisión llevó a cabo su tarea de control de la ejecución de la Tercera


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532 Las actuaciones de la Comisión en relación con el control de la ejecución de la Tercera Directiva de seguros de vida se analizan exhaustivamente en la Sección II.2 de la Parte II del presente informe. 533 Véanse, especialmente, la Resolución del Parlamento Europeo sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario (2003-2004) y la Resolución del PE sobre la aplicación, las consecuencias y las repercusiones de la legislación en vigor sobre el mercado interior, ambas adoptadas el 16 de mayor de 2006. Véanse también los vigesimoprimero y vigesimosegundo informes anuales sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario (COM(2004)0839 y COM (2005)0570).

Directiva de seguros de vida de conformidad con la filosofía predominante en ese momento532. Por consiguiente, se limitó únicamente a comprobar la transposición jurídica formal de las disposiciones de la Directiva a la legislación británica. En cambio, no se evaluó la calidad de esa legislación nacional. Por otra parte, y lo que es más importante, no se sometió a control la fase siguiente del proceso de ejecución, es decir, la aplicación práctica de la Directiva por las autoridades nacionales. La ausencia de reclamaciones de particulares no es excusa para omitir el control de la aplicación. De hecho, la actitud pasiva de la Comisión queda demostrada por el hecho de que no fue consciente de los problemas existentes hasta comienzos de 2001, cuando los diputados al Parlamento británico comenzaron a ponerse en contacto con la institución en nombre de los electores de su circunscripción que eran asegurados de ELAS.

La comisión está convencida de que se requiere una supervisión más activa, realizada incluso de forma aleatoria, de las directivas más importantes. Es preciso un examen más detallado de lo que acontece en los Estados miembros por parte de la Comisión. Esta falta de examen se puede considerar una debilidad sistemática del control de la Comisión.

El papel pasivo desempeñado por la Comisión en el control de la aplicación de la Tercera Directiva de seguros de vida no sólo es una consecuencia de cierta forma de pensar que concedía demasiada importancia a la elaboración de legislación y menos a la garantía de su ejecución, sino también el resultado, en cierta medida, de la escasez de recursos aplicados por la Comisión. La falta de recursos sigue siendo un problema en el control de la transposición (especialmente en lo que respecta a las capacidades lingüísticas, ya que la legislación de ejecución que llega a poder de la Comisión ni siquiera está traducida). Es evidente que la Comisión únicamente puede llevar a cabo un control adecuado y de calidad de la transposición del Derecho comunitario si tiene más medios a su disposición. En el caso de la Tercera Directiva de seguros de vida, la falta de recursos obligó a contratar consultores externos, que elaboraron un estudio incompleto y de mala calidad, como se recoge en la Parte II del presente informe. En todo caso, cabe señalar que la Comisión no controló el trabajo de los consultores externos para garantizar un análisis satisfactorio de la transposición de los Estados miembros de la Tercera Directiva de seguros de vida.

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Al parecer, hay acuerdo en que todas las instituciones europeas deben conceder mayor peso a la cuestión del control de la ejecución533, tanto en lo que respecta a la transposición como a la aplicación. La correcta aplicación de la legislación comunitaria constituye un elemento básico del sistema institucional de la UE. Se trata de un requisito previo para conseguir la efectividad de la normativa europea y el respeto de la igualdad entre Estados miembros. Por otra parte, garantiza que las empresas, los consumidores y los ciudadanos puedan ejercer los derechos derivados de la legislación comunitaria de forma rápida y efectiva.


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Una ejecución correcta y rápida de la legislación europea forma parte integrante y esencial de la estrategia «legislar mejor», incluida en el núcleo de la revitalizada Agenda de Lisboa para el empleo y el crecimiento de 2005. Lo que se pretende con ella es mejorar las políticas de la UE reforzando su transparencia, coherencia, efectividad y eficiencia, al tiempo que se fomenta la participación pública y la responsabilidad en el proceso de su desarrollo. Los esfuerzos para mejorar el entorno normativo sólo producirán los resultados esperados si las normas se aplican de forma correcta y efectiva.

El enfoque actual del control de la ejecución se caracteriza aún demasiado a menudo por la atención excesiva concedida a la transposición formal. Sin embargo, las instituciones comunitarias deben adoptar un enfoque «intervencionista» de la ejecución del Derecho europeo, atendiendo a las diversas fases en que se descompone del proceso de traducción de las intenciones de los legisladores comunitarios en efectos prácticos para los ciudadanos de la UE. Por consiguiente, un nuevo concepto de transposición dinámica implica la necesidad de proceder al control de la ejecución a lo largo de un periodo más largo y no sólo en forma de ejercicio de comprobación único, como a menudo sucede. Y lo que es aún más importante, se deben respetar la voluntad e intención iniciales del legislador.

En efecto, el objetivo de garantizar una aplicación efectiva se debe tomar en consideración desde las tempranas fases de elaboración y adopción de la legislación. La iniciativa «legislar mejor» así lo recoge en su programa, pero hay que seguir trabajando para garantizar que la legislación comunitaria se ejecuta de forma más clara y más simple. Los problemas de transposición y ejecución a menudo se derivan de una redacción deficiente de los textos legislativos. Por consiguiente, las autoridades legislativas europeas tienen una responsabilidad importante en este sentido y deberían evitar llegar a acuerdos complicados y equívocos en sus negociaciones. Por ejemplo, la ambigüedad en los textos genera inseguridad jurídica y discrepancias cuando llega al momento de su transposición a la legislación nacional, con la posible distorsión de la competencia y la fragmentación del mercado interior derivadas de ello. En consecuencia, sería conveniente que todos los órganos comunitarios que participan en el proceso de elaboración de la legislación tomen en consideración en esa fase las posibles dificultades de aplicación y se esfuercen más para analizar las dificultades previsibles.

Por otra parte, al adoptar la legislación de la UE, es importante incluir la obligación de los Estados miembros de enviar las denominadas tablas de correspondencias, en las que indiquen cómo se ha transpuesto cada una de las disposiciones a la legislación nacional. La Comisión considera ahora fundamental la inclusión en sus propuestas de la solicitud de envío de tales tablas. Sin embargo, lamentablemente, las tablas de correspondencias desaparecen en el curso del proceso legislativo en el 75 % de los casos. Es probable que muchos Estados miembros consideren tales tablas onerosas y, por consiguiente, intenten eliminar de la propuesta la solicitud de su envío, en muchos casos con éxito. Así pues, es necesario que el Parlamento Europeo ofrezca un apoyo constante a la insistencia en la inclusión, en los nuevos actos legislativos, de la obligación de remitir tablas de correspondencia.

Tras la adopción de la legislación comunitaria, es necesario realizar mayores esfuerzos para ayudar de forma anticipativa a los Estados miembros a transponer a sus legislaciones nacionales, por ejemplo, mediante la publicación periódica de comunicaciones interpretativas y directrices. Por otra parte, se debería hacer un uso más sistemático de los talleres y seminarios


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535 Apartado 7.

534 Resolución del Parlamento Europeo sobre los vigesimoprimero y vigesimosegundo informes anuales de la Comisión sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario (2003-2004) - P6_TA(2006)0202.

sobre transposición, puesto que permiten a las autoridades de los Estados miembros intercambiar sus puntos de vista y analizar la correcta transposición de disposiciones y requisitos fundamentales contenidos en las directivas comunitarias, contribuyendo así a una ejecución más uniforme en la Unión Europea.

Por consiguiente, al controlar la transposición, la Comisión no debería únicamente comprobar si las disposiciones comunitarias se han transpuesto formalmente, sino también prestar una mayor atención a la calidad de las medidas de ejecución, puesto que muchos casos de ejecución incorrecta son el resultado de una legislación nacional de mala calidad, que a veces refleja los esfuerzos deliberados de los Estados miembros para socavar la legislación comunitaria por motivos políticos, administrativos o económicos. Asimismo, las directivas a veces se transponen de forma fragmentaria, es decir, no en una única ley nacional, sino en diferentes instrumentos de distinto rango. Es evidente que este modo de transposición, aunque es jurídicamente legítimo, no ayuda a controlar la ejecución ni resulta en absoluto transparente. En este contexto, merece la pena citar al Comisario McCreevy (H8): «Sin embargo, para ser absolutamente sincero, en algunos casos de transposición se tendría que ser prácticamente un genio para encontrar la aguja en el pajar, es decir, para encontrar la directiva comunitaria original en la maraña de medidas de ejecución nacionales». La Comisión debe abordar todas estas cuestiones en la evaluación de la calidad de la transposición.

Por otra parte, y lo que es más importante, se tiene que realizar una evaluación más sistemática y anticipativa de la aplicación práctica de la legislación comunitaria. En lo que se refiere a las directivas clave, la Comisión no debería confiar únicamente en la presentación de reclamaciones y la publicación de artículos de prensa para empezar a investigar posibles problemas. Por el contrario, debería examinar de forma anticipativa la aplicación práctica de los actos legislativos comunitarios clave en los Estados miembros. En primer lugar, debería evaluar si la aplicación en la práctica se ajusta a los requisitos comunitarios y, en segundo lugar, analizar si los resultados logrados corresponden a los objetivos inicialmente perseguidos. La Comisión debería comunicar periódicamente los resultados de tales investigaciones al Parlamento Europeo. Si se llega a la conclusión de que no se cumplen los objetivos, se debería considerar la posibilidad de introducir modificaciones legislativas.

Asimismo, existe la necesidad urgente de acelerar la tramitación de los procedimientos de infracción. Para decidir sobre la apertura de un procedimiento, la Comisión actualmente organiza cuatro reuniones al año y todas las decisiones (desde el primer escrito de requerimiento hasta la decisión de recurrir al Tribunal de Justicia) recaen en el Colegio de Comisarios. En su Resolución de 16 de mayo de 2006534 el Parlamento Europeo propone que «se estudie cuidadosamente la posibilidad de que se acorte el procedimiento interno en la primera etapa del procedimiento, confiriendo a cada miembro de la Comisión el poder deenviar a los Estados miembros escritos de requerimiento que se refieran a su ámbito de responsabilidades, como se hace actualmente cuando un Estado miembro no ha transpuesto el Derecho comunitario a su legislación nacional en el plazo establecido»535. En relación con la necesidad de una actuación rápida y concreta en los ámbitos más importantes, el PE insiste en otra resolución536 en que la Comisión «establezca un procedimiento de infracción


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536 Resolución del Parlamento Europeo sobre la aplicación, las consecuencias y las repercusiones de la legislación en vigor sobre el mercado interior (P6(2006)0204.537 Apartado 13.538 Apartado 14.539 Resolución del PE P6_TA(2006)0202, apartado 16.540 Resolución del PE P6_TA(2006)0202, apartado 17.

transparente y rápido para casos de prueba en el mercado interior y en que informe al Parlamento de cómo se examinan en la práctica y se presentan a los demandantes los criterios de prioridad de la Comisión para la persecución de infracciones […]»537 e insta a introducir «sanciones en caso de incumplimiento»538

La importancia de la ejecución podría reforzarse designando un Comisario directamente responsable de la transposición y la aplicación de la legislación comunitaria, asistido por un grupo de trabajo específico. Si la Comisión realmente desea mejorar sus actuaciones en esta cuestión clave, la designación de un Comisario específicamente responsable de esta labor no sólo transmitiría un mensaje político claro, sino que ayudaría a coordinar los esfuerzos que actualmente se realizan de forma fragmentada y en diversos grados en las diferentes Direcciones Generales y la Secretaría General de la Comisión. Este Comisario agruparía bajo su responsabilidad todos los servicios horizontales que tratan las cuestiones de la ejecución y sería responsable de la coordinación de las otras unidades verticales existentes en todas las Direcciones Generales.

El Parlamento ya ha propuesto que los Estados miembros también «designen una o varias figuras políticas responsables a nivel nacional de la política en materia de infracción»539 y ha pedido a la Comisión que inste a los Estados miembros «a que garanticen la aplicación retroactiva de la norma comunitaria infringida, con el fin de suprimir todos los efectos de la infracción, iniciando inmediatamente un procedimiento de conformidad con el artículo 228 del Tratado CE, en caso de que persista el incumplimiento»540

El Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales deberían participar más en el proceso de control de la ejecución del Derecho comunitario. La reducción del volumen de legislación europea debe acompañarse de una mayor atención a su ejecución.

El Parlamento Europeo debería tomar la iniciativa en este sentido, aunque sin interferir en las competencias y obligaciones confiadas a la Comisión por los Tratados. La Comisión y el Parlamento deberían crear canales de comunicación permanentes y establecer un diálogo estructurado sobre las cuestiones de ejecución. Todo ello se debe abordar al nivel político más elevado y supervisar a través de la participación de los órganos competentes en el seno del Parlamento. La colaboración de estas dos instituciones es de vital importancia, aunque la principal responsabilidad de la ejecución recae en la Comisión, en su calidad de guardiana de los Tratados.

El informe anual sobre la ejecución del Derecho comunitario se debería convertir en un instrumento en constante evolución para el Parlamento, supervisado permanentemente por las comisiones parlamentarias. En lugar de ser un documento estadístico anual, debería constituir una herramienta para que las comisiones puedan supervisar la actuación de la Comisión en materia de ejecución. La comisión responsable de la iniciativa «legislar mejor», la Comisión de


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Asuntos Jurídicos, debería desempeñar un papel importante en la coordinación con los servicios pertinentes de la Comisión y con las estructuras existentes a la cabeza del Parlamento, como la Presidencia y la Conferencia de Presidentes.

La comunicación especializada entre la Comisión y las comisiones parlamentarias pertinentes debería ser permanente y estar estructurada. El Parlamento debería ajustar sus procedimientos con vistas a desempeñar un papel más activo en el control de la ejecución de la legislación en los Estados miembros. Los órganos decisorios del Parlamento deberían considerar seriamente la posibilidad de designar, en el seno de las comisiones, ponentes permanentes sobre la ejecución o grupos de trabajo encargados del seguimiento de la ejecución de los actos legislativos clave adoptados por cada una de las comisiones. El ponente competente debería, él solo o con la ayuda de las estructuras permanentes mencionadas, desempeñar un papel activo en este sentido. Asimismo, se debería estudiar la posibilidad de modificar el Reglamento para ofrecer al Parlamento un papel más activo en el control de la ejecución.

Los parlamentos nacionales deberían desempeñar también un papel importante. La participación de los órganos legislativos nacionales en el ámbito de los asuntos europeos ha aumentado enormemente en los últimos años y continuará haciéndolo en el futuro. En este ámbito, se deberían desarrollar mecanismos para garantizar la participación activa de los parlamentos nacionales (y los parlamentos regionales que tienen potestad legislativa) en el control de la legislación comunitaria. Los órganos legislativos de los Estados miembros están especialmente preocupados por la cuestión de la ejecución y, por consiguiente, deberían albergar el deseo de reforzar la cooperación con el Parlamento Europeo. En cierto sentido, las estructuras de colaboración ya existen, y debería ser posible utilizarlas a tal efecto.

Como se ha indicado anteriormente, los Estados miembros disponen de un cierto grado de flexibilidad para transponer el Derecho comunitario a la legislación nacional. Las directivas, por su propia naturaleza, les dejan el margen de maniobra necesario para que elijan la forma y el medio de ejecución. Así pueden incorporarse con facilidad a sistemas jurídicos y administrativos nacionales divergentes y a tradiciones legislativas diferenciadas. No obstante, al mismo tiempo, estos diferentes sistemas y tradiciones nacionales pueden llevar a una ejecución diferenciada de la directiva y, por lo tanto, a diversos grados de efectividad. Esto es algo inaceptable en zonas sensibles como la referente al reconocimiento mutuo de los servicios financieros, ya que los consumidores esperan que en Europa se apliquen unas normas de control uniformes. Por otra parte, las directivas pueden perder su efectividad como resultado de su transposición a la legislación nacional, a causa de los problemas mencionados anteriormente (por ejemplo, dificultades lingüísticas, transposición fragmentaria, etc.) o de la voluntad de los Estados miembros de transponerlas deliberadamente de un modo que socave su efectividad. Por consiguiente, se recomienda que, con objeto de alcanzar mejor los objetivos del legislador, se opte por el reglamento en lugar de la directiva como forma jurídica habitual para legislar sobre asuntos especialmente sensibles.

No obstante, si se elige una directiva en lugar de un reglamento, sería recomendable que contuviese requisitos de armonización máximos y no niveles mínimos. Las directivas deberían establecer condiciones claras e inequívocas que no dejen margen a la interpretación y limiten la discreción de las autoridades nacionales. Se deberían evitar las cláusulas que prevean excepciones y los requisitos opcionales en la medida de lo posible, puesto que reducen la


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541 Para mayor información, véase la Parte II, Sección II.1.

coherencia europea y la efectividad de la legislación. Ejemplo de ello es la opción que se daba a los Estados miembros en la Tercera Directiva de seguros de vida de determinar si se creaban las reservas apropiadas para las bonificaciones no contractuales (1.D, artículo 18)541.


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CONCLUSIONES DE LA PARTE V - PAPEL DE LA COMISIÓN EUROPEA


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542 Véase la Parte V, Sección III, p.314; véase, asimismo, la Parte II, Sección II.2.1, pp. 85-81, y la Parte II, Sección II.2.2, pp. 92-94.

PARTE V - PAPEL DE LA COMISIÓN EUROPEA

El papel de la Comisión Europea en la crisis de Equitable Life

La comisión considera que la Comisión Europea no supervisó eficazmente la aplicación de 1.la Tercera Directiva de seguros de vida, si bien puede admitirse que siguió la práctica dominante en el momento en que se produjeron los hechos. La comisión estima, asimismo, que la Comisión Europea debería haberse anticipado mucho más a las circunstancias y no haberse limitado a esperar que le llegaran las reclamaciones.

La comisión considera que un enfoque dinámico de la aplicación de los actos legislativos 2.por parte de la Comisión y de los Estados miembros, que hubiera tenido en cuenta tanto el «Derecho original» como los objetivos de la legislación y los métodos de su aplicación práctica, habría revelado y puesto en evidencia las deficiencias en la aplicación de la Tercera Directiva.

La comisión considera que el estudio solicitado por la Comisión sobre la transposición de3.la Tercera Directiva en el Reino Unido era superfluo, incompleto y de calidad deficiente; considera, asimismo, que dicho estudio no puso en evidencia ningún aspecto importante y que una de sus principales debilidades radicaba en que se llevó a cabo poco después de la transposición de la Directiva y no pudo contar con el plazo suficiente para evaluar la aplicación en el tiempo.

La comisión considera que la introducción de opciones en la Directiva afectó a su 4.coherencia y eficacia y obstaculizó la aplicación efectiva del Derecho comunitario, abriendo la vía a la sobrerregulación y al establecimiento de normas dispares por parte de los Estados miembros, tal como demuestra la opción que la Tercera Directiva dejó a los Estados miembros de decidir sobre la constitución o no de reservas para la participación en las bonificaciones no contractuales (artículo 18, 1.D).

Las debilidades sistemáticas reveladas por la investigación

La comisión considera que el caso de ELAS, como se ha descrito ya en varios puntos del 5.presente informe542, ha puesto en evidencia la existencia, por parte de la Comisión, de algunas debilidades sistémicas relacionadas con el control adecuado de la aplicación efectiva del Derecho comunitario.

La comisión opina que, si bien la situación parece haber mejorado en los últimos tiempos, 6.el caso de ELAS pone de relieve que, en el pasado, la Comisión Europea adoptó una actitud formalista y pasiva en el control de la transposición del Derecho comunitario; si esta actitud podía responder a la filosofía dominante en aquellos momentos, ya no es aceptable ahora. El caso de ELAS añade peso a la necesidad urgente de un concepto más dinámico y global de la aplicación del Derecho comunitario.


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543 Véase la Parte II, Sección II.2.2, p. 94.

La comisión opina que la actual investigación también destaca otra debilidad sistémica en 7.el seno de la Comisión Europea: la falta de recursos de personal dedicado al control de la transposición. La investigación demuestra543, en particular, que la Comisión contaba excesivamente, para las tareas de control, en consultores contratados que en el caso de ELAS elaboraron un estudio incompleto y de calidad deficiente.

La comisión insta a la Comisión Europea y en especial a los Estados miembros a tomen 8.una mayor conciencia de las cuestiones y los problemas lingüísticos que relacionados con la aplicación efectiva de la legislación comunitaria.


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PARTE VI - Cometido de las comisiones de investigaciónsobre las facultades y competencias de las comisiones parlamentarias de investigación


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ÍNDICE PARTE VI

I. La comisión de investigación: situación actual

II. Limitaciones del estado actual

III. Anexo

Conclusiones


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544 Artículo 193.545 DO L 113 de 19.5.1995.546 Desde sus primeras elecciones directas, el Parlamento ha mostrado un gran interés por las comisiones de investigación. De hecho, durante los primeros diez años transcurridos después de 1979, el Parlamento constituyó varias comisiones de este tipo, aunque dotadas de facultades muy limitadas. Tras la Decisión de 1995, sólo ha habido dos casos: la Comisión de Investigación sobre el Sistema de Tránsito Comunitario (4-0053/97) y la Comisión de Investigación en relación con la EEB. Ambas siguieron más o menos las mismas pautas de trabajo. A raíz de la Resolución del Parlamento por la que se establecía el mandato (en ambos casos mucho más detallado que en el de la EQUI), se celebraron una serie de audiencias y se enviaron delegaciones. No se elaboraron informes intermedios. La Comisión sobre el Sistema de Tránsito Comunitario pidió una prórroga de tres meses, que le fue concedida. Al final de su mandato, ambas comisiones elaboraron un largo informe y un proyecto de recomendación que se enviaron al Pleno. Sólo la breve recomendación que refrendaba

I. La comisión de investigación: situación actual

1). El derecho a constituir una comisión temporal de investigación para examinar «las alegaciones de infracción o de mala administración en la aplicación del Derecho comunitario», excepto cuando el asunto se encuentra pendiente de resolución en un órgano jurisdiccional, constituye un importante elemento de las facultades de supervisión del Parlamento Europeo (PE), junto con el examen de las peticiones recibidas y la designación del Defensor del Pueblo Europeo.

Las comisiones parlamentarias de investigación permiten una investigación detallada de una cuestión concreta. También sirven para atraer la atención del público hacia las cuestiones que se examinan y, en este sentido, son útiles no sólo para incluir algunos temas en los debates políticos, sino también para reforzar las facultades de examen y control del Parlamento.

La práctica habitual de creación de comisiones de investigación obtuvo reconocimiento jurídico oficial en el Tratado de Maastricht, que añadió un nuevo artículo al Tratado CE por el que se recogía el derecho del Parlamento a crear tales comisiones para examinar «alegaciones de infracción o de mala administración en la aplicación del Derecho comunitario, salvo que de los hechos alegados esté conociendo un órgano jurisdiccional, hasta tanto concluya el procedimiento jurisdiccional»544.

2). Este nuevo artículo (actualmente, artículo 193 del Tratado CE) no ofrece información sobre las facultades específicas de las comisiones parlamentarias de investigación, sino que establece que las modalidades de ejercicio del derecho de investigación se determinarán mediante acuerdo interinstitucional. Tal acuerdo se recogió en la Decisión 95/167/CE del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión de 19 de abril de 1995 relativa a las modalidades de ejercicio del derecho de investigación del Parlamento Europeo545.

La Decisión fue adoptada después de dos años de negociaciones y de importantes concesiones por parte del Parlamento. No obstante, el derecho de investigación del Parlamento se reforzóconsiderablemente en relación con la situación existente antes del Tratado de Maastricht.

3). La experiencia acumulada por las comisiones parlamentarias de investigación tras la adopción de la Decisión es limitada, puesto que únicamente se han constituido dos de ellas desde entonces546 y, hasta donde se conoce, nunca se ha emprendido un estudio detallado de


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el informe se votó en el Pleno (en el caso de la Comisión sobre la EEB se trató de una resolución). 547 A2-100/86.

las facultades, deberes y conducta del Parlamento en el ejercicio de su derecho de investigación.

La naturaleza de las comisiones parlamentarias de investigación se describe en la exposición de motivos del informe PROUT547, el primero mediante el cual se inrodujeron normas al respecto en el Reglamento. Así, se establece que «las comisiones de investigación no son en absoluto comisiones políticas. No analizan las posibilidades futuras, sino que examinan el cuerpo de legislación comunitaria existente y el modo en que se ejecuta, tanto si tal ejecución recae sobre la Comisión como si lo hace sobre los Estados miembros. Se estudian las posibles infracciones de la legislación o los casos de mala administración o de corrupción en la administración de la legislación. En otras palabras, asisten al Parlamento en su papel de supervisión […]».

4). De ello se deduce claramente que la naturaleza investigadora de este tipo de comisiones insta a establecer límites concretos para sus actividades y una ligera ampliación de sus facultades y deberes en comparación con los que corresponden a las comisiones permanentes o a las comisiones temporales normales.

Objetivo y alcance del mandato

5). Es importante tener en cuenta que el ámbito de actuación de una comisión parlamentaria de investigación se define en la legislación primaria y secundaria, concretamente en el artículo 193 del Tratado CE, la Decisión 95/167, el Reglamento pertinente y el mandato adoptado por el Parlamento de conformidad con el artículo 176, apartado 3, del Reglamento.

De conformidad con el Tratado, con la Decisión y con el Reglamento, el Parlamento puedeconstituir una comisión de investigación «para examinar alegaciones de infracción o de mala administración en la aplicación del Derecho comunitario» cometidas, bien por una institución o un órgano de las Comunidades Europeas, bien por una administración pública de un Estado miembro o bien por personas facultadas por el Derecho comunitario para la aplicación de éste. Una comisión de este tipo no puede examinar hechos de que esté conociendo un órgano jurisdiccional nacional o comunitario, hasta tanto haya concluido el procedimiento jurisdiccional (artículo 193 del Tratado CE y artículo 3 de la Decisión de 1995).

6). El mandato, pues, se configura de modo bastante amplio y por tanto resulta importante subrayar que los textos mencionados no limitan explícitamente el ámbito de aplicación de las investigaciones a las infracciones o los casos de mala administración de los que las instituciones comunitarias sean supuestamente responsables, sino que también los Estados miembros, con todos sus órganos y administraciones, están sujetos a una posible investigación.

El Tratado y la Decisión establecen, en suma, tres límites para la constitución de una comisión parlamentaria de investigación: se constituye para investigar supuestas infracciones o casos de mala administración en la aplicación del Derecho comunitario, la responsabilidad de tales supuestas infracciones o casos de mala administración debe recaer sobre las instituciones comunitarias o las administraciones nacionales y no puede examinar asuntos pendientes de


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548 Informe Anual del Defensor del Pueblo de 1996.549 DO C 292/168 de 21.9.1998.

resolución ante los órganos jurisdiccionales nacionales o comunitarios.

7). No está claro si la comisión puede investigar un asunto pendiente de resolución ante un órgano jurisdiccional de un tercer país. El Tratado no hace ninguna distinción y simplemente se refiere a «hechos alegados de que esté conociendo un órgano jurisdiccional», mientras que el artículo 2, apartado 3, de la Decisión se refiere claramente a los tribunales comunitarios. No hay jurisprudencia del TJCE sobre esta cuestión, así que, en principio, parece que la limitación sub judice se debería aplicar únicamente a los órganos jurisdiccionales nacionales o comunitarios, excepto, tal vez, en los casos en que la finalidad del litigio sea detener las investigaciones de una comisión de investigación. La limitación se debe entender además en sentido estricto: únicamente se refiere al asunto específico de que está conociendo el órgano jurisdiccional y no se puede hacer extensiva a asuntos incidentales o relacionados.

8). El significado de mala administración no se define en la legislación comunitaria primaria ni secundaria. No obstante, el Informe Anual del Defensor del Pueblo de 1996, en respuesta a una solicitud del PE, explica el término como sigue:

Es evidente que podremos hablar de mala administración si una institución u órgano comunitario incumple los Tratados y los actos comunitarios vinculantes o si no respeta las regulaciones y principios de derecho establecidos por el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia.

Muchas otras instancias también pueden ser responsables de casos de mala administración, incluyendo en este concepto las irregularidades u omisiones administrativas, el agravio comparativo o abuso de poder, los casos de disfuncionamiento o incompetencia, la discriminación, las demoras injustificadas, la negativa a facilitar información, la negligencia, etc.548.

Este enfoque fue el adoptado por el PE en su Resolución de 16 de julio de 1998549.

9). Por otra parte, la comisión de investigación está limitada también por su propio mandato, la finalidad inicial que sustenta su constitución y su razón de ser, y no puede investigar más allá de él. La decisión de constituir una comisión de investigación debe especificar el objeto de ésta (artículo 2, apartado 1, último párrafo, de la Decisión de 1995).

10). Por último, la comisión de investigación está limitada por el plazo para la presentación de su informe que se haya especificado en el mandato (artículo 2, apartado 1, último párrafo, de la Decisión). El plazo no podrá ser superior a doce meses a partir de la fecha de su creación, aunque se podrá prorrogar dos veces por un periodo de tres meses (artículo 2, apartado 4, de la Decisión y artículo 176, apartado 4, del Reglamento).

Facultades y obligaciones

11). Las modalidades de funcionamiento de una comisión de investigación se rigen por las disposiciones aplicables a las comisiones permanentes, sin perjuicio de las disposiciones


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contenidas en el Reglamento y en la Decisión 95/167 (artículo 176, apartado 2, del Reglamento). Si una comisión de investigación considera que no se ha respetado alguno de sus derechos, propondrá al Presidente del Parlamento que adopte las medidas oportunas (artículo 176, apartado 6).

12). El artículo 3 de la Decisión 95/167 recoge las facultades ampliadas que se otorgan a una comisión de investigación y el artículo 3, apartado 1, establece que ésta realizará las investigaciones necesarias para comprobar las alegaciones de infracción o de mala administración. Dicha disposición se debe considerar conjuntamente con las facultades de supervisión mencionadas. Las instituciones comunitarias y los Estados miembros están obligados por el artículo 10 del Tratado CE a cooperar con la comisión.

13). El artículo 3, apartado 4, establece que las autoridades de los Estados miembros y las instituciones u órganos de las Comunidades Europeas facilitarán a la comisión temporal de investigación los documentos necesarios para el ejercicio de sus funciones, excepto en caso de que se lo impidan razones bien definidas (seguridad nacional, legislación comunitaria, etc.). El artículo 3, apartado 5, segunda frase, y el artículo 3, apartado 6 aclaran esta obligación (las instituciones facilitarán a la comisión los documentos remitidos por un Estado miembro únicamente después de haber informado de ello a dicho Estado).

La existencia de un obstáculo resultante de razones de secreto será notificada a la comisión por un representante facultado para representar al Gobierno en cuestión. Tal notificación deberá motivarse.

14). El artículo 3, apartado 8, establece que siempre que así lo requiera el desempeño de sus funciones, la comisión temporal de investigación podrá pedir a cualquier otra persona (es decir, a personas que no sean funcionarios nacionales ni de las instituciones europeas) que testifique ante ella. Es evidente que la comisión no está facultada para obligar a un ciudadano a declarar si no es de forma voluntaria.

Por otra parte, la comisión informará a cualquier persona puesta en tela de juicio durante el desarrollo de la investigación que ello puede suponer un perjuicio para ella. La comisión temporal de investigación oirá a dicha persona a instancia de la misma (artículo 3, apartado 8).

En relación con sus deberes, la comisión debe respetar determinados límites de procedimiento:

15). Según el artículo 2, apartado 2, las audiencias y declaraciones serán públicas, aunque los testigos y los peritos podrán acogerse al derecho de declarar o testificar a puerta cerrada. A petición de una cuarta parte de los miembros de la comisión de investigación, o de las autoridades comunitarias o nacionales, o en el caso de que la comisión temporal de investigación reciba información de carácter secreto, dichas audiencias y declaraciones se celebrarán a puerta cerrada.

El artículo 176, apartado 8, del Reglamento establece que el presidente de la comisión de investigación velará por que se respete el secreto o la confidencialidad de los trabajos y el artículo 176, apartado 9, recoge los requisitos correspondientes al examen de los documentos transmitidos con carácter secreto o confidencial. Será de aplicación la parte A del Anexo VII


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del Reglamento, relativa al examen de los documentos confidenciales transmitidos al Parlamento.

16). El artículo 4, apartado 1, establece que la información obtenida por la comisión se destinará exclusivamente al desempeño de sus funciones. Si tal información contuviese elementos de carácter secreto o confidencial, no podrá hacerse pública. Por otra parte, las disposiciones de este artículo obligan a los miembros de la comisión a preservar la confidencialidad de la información privilegiada obtenida; lo mismo será de aplicación al personal de la Unión Europea y a otros miembros del personal del PE o de sus diputados. Es evidente que los funcionarios de la UE serán objeto de procedimientos disciplinarios si incumplen la obligación de confidencialidad que les incumbe, tal como se recoge en la Decisión 95/176. Esto mismo será de aplicación a los funcionarios nacionales. En relación con los particulares y los diputados al PE, las responsabilidades darán lugar al inicio de los procedimientos pertinentes ante los órganos jurisdiccionales nacionales o a la aplicación de procedimientos disciplinarios parlamentarios en el caso de los segundos (Anexo VII del Reglamento).

17). Según el artículo 176, apartado 7, del Reglamento, durante las audiencias que se celebren ante una comisión de investigación, toda persona podrá invocar los derechos de los que dispondría como testigo ante un órgano jurisdiccional de su país de origen y habrá de ser informada acerca de estos derechos antes de prestar declaración.

En principio, no debería entenderse que esa disposición confiera a la persona el derecho a hacerse acompañar de abogado, porque, por regla general, los testigos no gozan de ese derecho, salvo que teman que se les pueda acusar. En la Comisión de Asuntos Jurídicos del PE habitualmente se permite a los diputados acudir con su abogado, aunque estos últimos no gozan del derecho de uso de la palabra. Las comisiones de investigación han decidido adoptar esta práctica.

A la conclusión de sus trabajos, la comisión de investigación presentará al Parlamento un informe sobre los resultados de los mismos, acompañado, en su caso, de las opiniones minoritarias pertinentes.

Este informe se hará público (artículo 176, apartado 10, del Reglamento).

II. Limitaciones del estado actual

18). El artículo 193 del Tratado CE, así como la Decisión 95/167, han supuesto sin duda un avance en lo que respecta a las facultades de supervisión del Parlamento Europeo. En aquel momento, las facultades de investigación de los parlamentos de la mayoría de los Estados miembros no eran tan amplias y detalladas como actualmente. Tampoco las competencias, la naturaleza de las responsabilidades y las facultades del Parlamento Europeo eran las que tiene actualmente. La dimensión política del Parlamento Europeo se ha ampliado, del mismo modo que lo han hecho las expectativas de muchos ciudadanos europeos.


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550 Esta información fue ofrecida por el personal del Centro Europeo de Investigación y Documentación Parlamentaria (CEIDP).

Tal como se ha señalado, las comisiones de investigación expresan una parte importante de las facultades de supervisión del Parlamento y, por consiguiente, deberían reforzarse. Desde 1995 sólo se han constituido tres comisiones de este tipo. Sin duda, el PE ha hecho un uso muy moderado de esta prerrogativa. Aunque las comisiones permanentes realicen sus tareas de supervisión de forma muy satisfactoria, las comisiones de investigación se centran en una tarea específica y en ellas participan diputados de diferentes comisiones, que aportan sus diversas experiencias y conocimientos.

19). Sin pretender fomentar el abuso de este mecanismo de control, parece útil considerar la posibilidad de aprovechar aún más las ventajas que ofrece mediante la mejora y la revisión de sus facultades.

20). Las comisiones de investigación han estado limitadas en sus tareas por una serie de restricciones que se pueden deducir fácilmente de los comentarios anteriores sobre las facultades de que gozan. Excepto en relación con la Comisión Europea, esas facultades son muy reducidas: no pueden citar a testigos, éstos se pueden negar a cooperar con sin que se produzca ningún tipo de consecuencia o sanción y tampoco se prevé la imposición de sanciones por falso testimonio o por la negativa a comparecer o testificar.

21) Las comisiones de investigación no tienen facultades de este tipo similares a las de los órganos jurisdiccionales en relación con las administraciones nacionales o en los casos en que un órgano público o privado se niegue a remitir documentación. Tampoco pueden pedir ayuda a un órgano jurisdiccional nacional en el curso de su investigación.

Esta situación impulsó a la comisión a evaluar la situación, para lo que solicitó al Departamento Temático información sobre la situación existente en una serie de parlamentos nacionales550. Se adjunta a esta Parte un documento que ofrece una visión de conjunto de diversas cuestiones de interés para esta comisión de investigación, con vistas a la presentación de una serie de recomendaciones al Parlamento.

En general, se puede afirmar que los parlamentos nacionales se encuentran mejor preparados ahora que hace diez años y que están mejor dotados para emprender investigaciones que el PE.

22). Para obtener información comparada sobre la constitución y los procedimientos de trabajo de las comisiones de investigación de los parlamentos nacionales de los Estados miembros, se evaluaron los datos procedentes de 15 Estados miembros, así como de Suiza, en 2003.

En materia de constitución y métodos de trabajo de las comisiones de investigación parlamentarias, la mayoría de los Estados miembros, excepto en el caso de la Cámara de los Comunes británica, cuentan con un sistema constitucional específico. Con todo, algunas de las comisiones británicas (tanto en la Cámara de los Comunes como en la Cámara de los Lores) aplican métodos similares a los de las comisiones de otros países, aunque tienen un mandato abierto y un catálogo de deberes permanente (por ejemplo, el examen de la legislación comunitaria).


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En todos esos países existe un marco jurídico para la creación de comisiones parlamentarias de investigación. Este marco está constituido por disposiciones recogidas en la Constitución, en el Reglamento del Parlamento o en la legislación ordinaria. En algunos casos, el fundamento jurídico comprende los tres niveles, mientras que en otros sólo abarca uno o dos de ellos.

23). La principal finalidad de las comisiones parlamentarias de investigación en la mayoría de los sistemas es la supervisión de las actuaciones del gobierno o la administración. En algunos países, tienen la obligación adicional de garantizar el respeto de la Constitución o de otras disposiciones legales.

24). En la mayoría de los Estados miembros, las comisiones parlamentarias de investigación tienen facultades similares a las de los órganos jurisdiccionales, aunque menos amplias. En algunos (Finlandia, Irlanda, España, Suiza y la Cámara de los Lores británica), esas facultades son similares a las de las restantes comisiones parlamentarias.

Una vez concluido el mandato de las comisiones, suelen producirse consecuencias políticas y a veces también se inician acciones o procedimientos judiciales.

25). El estudio comparado realizado indica que en todos los Estados miembros en los que la actuación de las comisiones parlamentarias de investigación descansa en un fundamento jurídico concreto (excepto en Finlandia), se les concede el derecho a llamar a declarar a los responsables de los órganos públicos y a los demás ciudadanos. En caso de incomparecencia se prevén sanciones, que varían según el país: en Grecia, por ejemplo, el presidente de la comisión puede obligar a los testigos a comparecer, mientras que en Irlanda la negativa a comparecer puede dar lugar a la emisión de una providencia del Tribunal Superior en la que se obligue a ello. La no comparecencia puede tipificarse incluso como ilícito penal. En los Países Bajos puede dar lugar a la imposición de una pena privativa de libertad.

26). Del estudio comparado también resulta que, en la mayoría de los Estados miembros examinados, las comisiones parlamentarias de investigación pueden solicitar la transmisión de la información y documentación que consideren necesaria para sus investigaciones a una serie de órganos administrativos o políticos, como, por ejemplo, el gobierno, las autoridades judiciales y las autoridades administrativas. En algunos países también pueden obligar a los organismos privados a recoger información para ellas.

En la mayoría de los Estados miembros examinados, las comisiones parlamentarias de investigación disponen de instrumentos legales para tratar los casos de negativa a colaborar por parte de tales órganos. La gama de posibilidades, muy amplia, abarca desde la imposición de una multa (como en Austria) hasta la de una pena de privación de libertad (como en los Países Bajos).

27). En varios Estados miembros (como Austria, Bélgica, Finlandia, Italia, Suecia y también en Suiza), las comisiones parlamentarias de investigación gozan de un privilegio más: pueden solicitar documentación a los órganos jurisdiccionales, que normalmente satisfacen tal petición. En cambio, en Francia, Irlanda, Grecia y los Países Bajos no hay cooperación entre las comisiones parlamentarias de investigación y los órganos jurisdiccionales, puesto que aquellas y éstos trabajan independientemente, sin interacción directa.


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28). A la vista de tales disposiciones, queda margen para ampliar las facultades de las comisiones de investigación temporales del Parlamento Europeo. En concreto, sería útil la adopción de normas más estrictas que regulen las sanciones aplicables a las personas o instituciones que se nieguen a cooperar. Una cooperación más estrecha con las autoridades nacionales podría ser un modo de lograrlo. No obstante, las grandes diferencias existentes entre las sanciones previstas en los distintos ordenamientos nacionales podrían crear problemas de discriminación en el trato que el Parlamento Europeo dispensaría a los ciudadanos de la UEa través de las instituciones nacionales.

En conclusión, pueden extraerse las siguientes cuestiones clave:

Las comisiones parlamentarias de investigación tienen en muchos casos facultades de 1.investigación similares a las de los órganos jurisdiccionales, aunque menos amplias, y el alcance de su mandato es suficiente.

En general, las comisiones parlamentarias de investigación pueden solicitar información 2.de organismos públicos (incluidos los órganos jurisdiccionales) y privados, que están obligados a cooperar con ellas y a los que, en caso de negativa, se les pueden imponer sanciones.

Por regla general, puede llamarse a comparecer a testigos y existe la posibilidad de 3.imponerles sanciones administrativas e incluso penales si se niegan a declarar.

La mayoría de los Estados miembros garantizan la colaboración con los órganos 4.jurisdiccionales de variados modos.

Teniendo en cuenta las conclusiones precedentes y la experiencia de esta comisión de investigación, se ha elaborado una serie de conclusiones y recomendaciones.


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CONCLUSIONES DE LA PARTE vi - COMETIDO DE LAS COMISIONES DE INVESTIGACIÓN


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PARTE VI - COMETIDO DE LAS COMISIONES DE INVESTIGACIÓN

La comisión de investigación, con arreglo a su mandato, que le confiere el derecho a formular las propuestas que estime oportunas, extrae de este caso las conclusiones siguientes:

La comisión expresa su irritación y preocupación ante la falta de cortesía de varios 1.testigos que no colaboraron con la investigación.

La comisión señala que las competencias de las comisiones de investigación, de 2.conformidad con el Reglamento del Parlamento y con la Decisión 95/167 del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, son muy limitadas y no se corresponden con la estatura política, las necesidades y las competencias del Parlamento Europeo.

La comisión solicita que se actualice la Decisión 95/167 y que se refuercen las 3.competencias de investigación del Parlamento Europeo, ajustándolas a las correspondientes en este ámbito en la mayor parte de los Parlamentos nacionales.


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PARTE VII - RECOMENDACIONESdel informe de la Comisión de Investigación sobre la Crisis de Equitable Life Assurance Society


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ÍNDICE Recomendaciones

A. Partes II y III - Transposición y sistema regulador

B. Parte IV - Vías de recurso

C. Parte V - Papel de la Comisión Europea

D. Parte VI - Cometido de las comisiones de investigación


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551 Protocolo de Siena relativo a la colaboración de las autoridades de control de los Estados miembros de la CE en lo que se refiere en particular a la aplicación de las Directivas sobre el seguro de vida y el seguro no de vida (1997).

A. RECOMENDACIONES, PARTES II Y III - TRANSPOSICIÓN Y SISTEMA REGULADOR

La comisión solicita que se refuercen en mayor medida en toda la Unión Europea las 1.normas prudenciales en materia de control y regulación, especialmente en lo que se refiere a la obligación de constituir reservas para pasivos como las bonificaciones, incluidas las bonificaciones al vencimiento y los beneficios garantizados.

La comisión pide que legislación sobre los servicios financieros prevea sistemas de alerta 2.precoz que puedan advertir de forma eficaz de los potenciales problemas detectados durante el control o la regulación de las sociedades de servicios financieros, especialmente cuando se trate de operaciones financieras transfronterizas. La comisión considera que ello debe ir acompañado de la propuesta de la Comisión sobre «Solvency II».

La comisión acoge favorablemente los debates actuales acerca de «Solvency II», así como 3.la elección de un enfoque basado en principios y riesgos para el cálculo de los requisitos prudenciales, que garantizará que las compañías puedan orientar su política de activos en función de su perfil específico, en lugar de deber cumplir un requisito estándar.

La comisión recomienda con insistencia la aplicación de mecanismos más sofisticados que 4.garanticen una cooperación ejemplar entre las autoridades reguladoras nacionales, especialmente en el marco del Comité Europeo de Supervisores de Seguros y Pensiones de Jubilación (CECAPP), con el fin de crear un sistema de intervención verdaderamente eficaz y capaz de reaccionar con éxito ante las anomalías y perturbaciones del mercado interior.

La comisión acoge con satisfacción la inclusión por el CECAPP en su programa de trabajo 5.de 2007 de una revisión de las normas de procedimiento que deben seguir los organismos de control en sus actividades transfronterizas, según lo establecido en el Protocolo de Siena551. La comisión solicita una revisión exhaustiva de dicho Protocolo centrada en la protección de los asegurados y en el tratamiento de las reclamaciones transfronterizas.

La comisión considera inaceptable toda tentativa de interpretar o de justificar el mandato 6.pasivo de los reguladores financieros nacionales, limitado únicamente a sus respectivas jurisdicciones nacionales, y pide una legislación comunitaria que destaque la responsabilidad colegiada de los reguladores nacionales en su tarea de salvaguardar el funcionamiento óptimo del mercado interior de servicios financieros y de garantizar las normas más elevadas de protección de los intereses de los consumidores. La comisión considera, en particular, que los reguladores del Estado de destino deben prestar una ayuda activa a los reclamantes para que éstos dirijan sus reclamaciones al servicio apropiado.

La comisión reconoce que la Comisión Europea no puede asumir la función de «regulador 7.


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de reguladores». No obstante, con el fin de asegurar la correcta aplicación de la legislación comunitaria en el mercado interior, recomienda con insistencia que examine atentamente si todos los Estados miembros dotan a sus reguladores nacionales con los medios y los recursos suficientes para que estén en condiciones de aplicar plenamente y de forma coherente la legislación comunitaria relativa al control financiero. Insta, asimismo, a la Comisión Europea a que informe de los resultados de su evaluación a las comisiones competentes del Parlamento Europeo.

La comisión insiste en que toda legislación sobre los servicios financieros reconozca 8.debidamente la prioridad de la protección de los inversores, al tiempo que garantice al proveedor de servicios financieros un entorno competitivo y dinámico que minimice la burocracia y no acabe con la innovación. En este sentido, la comisión es partidaria de que toda legislación futura sobre los servicios financieros insista en mayor medida en una regulación basada en principios Dado que es probable que las inversiones en productos relacionados con los seguros de pensiones desempeñen un papel cada vez más importante en la economía europea, teniendo en cuenta los desequilibrios demográficos y el envejecimiento de la población, la comisión destaca la necesidad de reforzar la confianza de los consumidores en este tipo de productos, garantizando las normas más elevadas de seguridad y protección de los inversores en el mercado interior.


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B. RECOMENDACIONES, PARTE IV - VÍAS DE RECURSO

Teniendo en cuenta el incumplimiento por el Gobierno del Reino Unido de los requisitos 9.de la Tercera Directiva y la falta de vías judiciales de recurso o de otros medios alternativos de reparación efectivos, la comisión cree firmemente que el Gobierno del Reino Unido tiene la obligación de asumir sus responsabilidades. Por consiguiente, la comisión recomienda con insistencia que el Gobierno del Reino Unido conciba y aplique un sistema apropiado de compensación de los asegurados de Equitable Life, tanto en el Reino Unido como en el extranjero.

La comisión insta al Gobierno del Reino Unido a que acepte y aplique todas las 10.recomendaciones del Mediador Parlamentario del Reino Unido en relación con Equitable Life.

Si bien puede considerarse que el FOS es uno de los sistemas extrajudiciales de resolución 11.de conflictos más avanzados en Europa en cuanto a competencias y atribuciones, la comisión considera que el caso de Equitable Life ha revelado varias deficiencias graves en su funcionamiento. Solicita, por tanto, que el Gobierno del Reino Unido consolide las capacidades de este organismo, aborde con urgencia sus deficiencias y garantice su verdadera independencia con respecto a la FSA.

La comisión insta a los Estados miembros a que se aseguren de que, en sus respectivos 12.territorios, existan sistemas alternativos adecuados de resolución de conflictos que cubran toda la gama de servicios financieros, a fin de suprimir las disparidades geográficas que subsisten en la red FIN-NET. La comisión insta, asimismo, al Parlamento Europeo a que respalde, en el marco de la legislación sobre los servicios financieros, la adopción de medidas que obliguen a los Estados miembros a garantizar la existencia de dichos sistemas en sus respectivos territorios. No parece haber contradicción alguna entre, por una parte, una eventual obligación comunitaria de crear tales sistemas extrajudiciales y, por otra, el hecho de que los consumidores tengan simplemente la opción de recurrir a ellos.

Con objeto de suprimir las disparidades en el sistema FIN-NET y dada la importancia de 13.que los consumidores tengan acceso a sistemas imparciales de resolución extrajudicial de conflictos, la comisión insta a la Comisión Europea a que proponga medidas que obliguen a los Estados miembros a establecer sistemas alternativos de resolución de conflictos que cubran toda la gama de servicios financieros en sus respectivos territorios. La propuesta de la Comisión deberá definir la independencia, las atribuciones y las competencias de los sistemas alternativos de resolución de conflictos y requerir a los Estados miembros a que adopten criterios comunes que determinen las respectivas jurisdicciones.

La comisión insta a la Comisión Europea a que prosiga sus esfuerzos dirigidos a aumentar 14.la visibilidad de la red FIN-NET y a conseguir que los consumidores sean más conscientes de su existencia. Del mismo modo, la comisión insta a los Estados miembros a que colaboren plenamente con la red, entre otras cosas, informándole rápidamente de la existencia de sistemas pertinentes con carácter excepcional.


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552 H9, p.11.553 Comisión Europea, Estrategia comunitaria en materia de política de los consumidores 2007-2013, SEC(2007)0321-0323, p. 11; intervención del Comisario Kuneva ante el Parlamento el 13 de marzo de 2007.

La comisión considera que el Parlamento Europeo debe participar plenamente en la 15.revisión de FIN-NET, que incluye el cuestionario remitido a los Estados miembros552, asícomo en cualquier evolución ulterior de la red.

La comisión considera que los consumidores de servicios financieros deberían estar mejor 16.dotados para lograr una relación más equilibrada con aquellas sociedades de servicios financieros que optan, con razón, por sacar provecho del mercado interior, asegurando de este modo que sea cierto el lema «ninguna movilidad sin responsabilidad».

La comisión considera, por tanto, que los imperativos de imparcialidad y no 17.discriminación entre asegurados y el coste prohibitivo de las acciones judiciales para la gran mayoría de ellos hacen necesario reconocer a los consumidores de servicios financieros, de conformidad con la legislación comunitaria, el derecho a reagrupar sus recursos y demandar colectivamente a los proveedores o las autoridades de control de los Estados miembros ante los tribunales nacionales. Este procedimiento, que reúne las pequeñas demandas en una sola, tiene la ventaja de ahorrar tiempo y dinero y de que no sustituye a las vías de recurso nacionales a la hora de exigir compensaciones por la vulneración de la legislación comunitaria o nacional de servicios financieros.

Por otra parte, sería importante aclarar que algunas pérdidas indirectas sufridas por los 18.asegurados pertenecen a la categoría de las pérdidas que pueden optar a una compensación. Esta aclaración es necesaria para garantizar la eficacia de los derechos derivados del Derecho comunitario. Cabe señalar, asimismo, que una interpretación amplia del alcance de los daños y perjuicios relacionados con la pérdida de beneficios e intereses ya ha sido reconocida por el Tribunal de Justicia como un límite a la autonomía procesal nacional. Del mismo modo, debe darse una interpretación amplia a la situación, de modo que los reclamantes con el mismo tipo de problemas o con problemas afines puedan actuar colectivamente, de facto o de jure.

La comisión acoge, por tanto, con satisfacción el lanzamiento por la Comisión553 de un 19.estudio sobre los medios de reparación colectiva y le pide que profundice en la idea de crear un marco jurídico con obligaciones procesales civiles uniformes para las acciones colectivas transfronterizas europeas y que informe al Parlamento sobre los resultados de dicho estudio.

La comisión insta a la Comisión Europea a que formule propuestas pertinentes dirigidas a 20.aclarar, con arreglo a la legislación comunitaria, las competencias de las autoridades de los Estados de origen y de destino por lo que se refiere al control de la conducta profesional de las compañías de seguros y al concepto de interés general. En particular, dichas propuestas deben permitir que el Estado de destino lleve a cabo un control eficaz de la conducta profesional de las compañías que operen en su territorio, de tal forma que el Estado de origen facilite ayuda e información sobre el estado financiero de dichas compañías.


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La comisión considera que deberían ampliarse y precisarse las obligaciones de información 21.de la Tercera Directiva de seguros de vida, con objeto de asegurar un nivel elevado y armonizado de protección de los consumidores en toda la Unión Europea. Entre otras cosas, debe facilitarse a los consumidores información clara y completa sobre las autoridades a las que pueden dirigir sus reclamaciones o consultas, información que debe ser ilustrada con ejemplos concretos. La comisión insta a la Comisión Europea a que elabore rápidamente propuestas pertinentes a este respecto.

La comisión insiste en que las autoridades financieras nacionales hagan todos los esfuerzos 22.necesarios para colaborar con el fin de que se garantice el tratamiento correcto de las reclamaciones relativas a los ámbitos relacionados con las cuestiones prudenciales y de conducta profesional.

La comisión insta al Gobierno del Reino Unido a que ajuste la legislación pertinente al 23.Derecho comunitario y a que modifique dicha legislación a fin de conceder el acceso al sistema de compensación de servicios financieros a todos aquellos inversores que hayan celebrado contratos con filiales extranjeras de empresas británicas, independientemente de su condición de residentes o no residentes en el Reino Unido.

La comisión insta asimismo a la Comisión Europea a que emprenda rápidamente la 24.elaboración de una directiva que obligue a todos los Estados miembros a establecer un sistema de garantías de seguro que cubra a los clientes y beneficiarios de las filiales nacionales y extranjeras de la Unión Europea, y a que presente una propuesta a finales de 2007.

La comisión recomienda que la Comisión Europea deje abierta la posibilidad de ejercer su 25.competencias discrecionales para investigar las infracciones del Derecho comunitario cometidas en el pasado, especialmente cuando las supuestas infracciones afecten a un gran número de ciudadanos en varios Estados miembros. Por otra parte, insta a la Comisión a que evalúe la eventual pertinencia de una modificación de las disposiciones correspondientes del Tratado con el fin de permitir que se sancione a los Estados miembros por infracciones cometidas en el pasado.

La comisión recomienda con insistencia que, cuando legislen en el ámbito de los servicios 26.financieros, la Comisión, el Consejo y el Parlamento tengan en cuenta la necesidad de definir claramente los derechos de los consumidores individuales en los textos legislativos, de tal manera que puedan hacerlos valer ante los tribunales nacionales. Esta medida mejoraría la protección de los consumidores y supondría al mismo tiempo un fuerte incentivo para que los Estados miembros transpusieran y aplicaran correctamente y a su debido tiempo la legislación comunitaria en este ámbito.


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554 COM(2006)0689 final.

C. RECOMENDACIONES, PARTE V - PAPEL DE LA COMISIÓN EUROPEA

Mayor atención a la calidad de la legislación y a su evaluación en el tiempo27.

a) La comisión recomienda con insistencia que la Comisión Europea supere la actual interpretación formal de la transposición y conceda mayor atención a la calidad de la legislación y a su evaluación en el tiempo.

b) La comisión considera, asimismo, vital que todas las instituciones comunitarias queparticipan en el proceso legislativo tengan en cuenta, en la fase de elaboración, las dificultades potenciales vinculadas a la aplicación y al control del Derecho comunitario y que hagan todo lo posible por anticiparse a las dificultades que puedan surgir una vez adoptado el acto legislativo.

c) La comisión insta a la Comisión Europea a que centre una atención cada vez mayor en la aplicación efectiva de la legislación comunitaria y a que garantice que toda directiva adoptada se aplique coherentemente en toda la Unión, de conformidad con su «Análisis estratégico del programa "Legislar mejor" en la Unión Europea», adoptado el 14 de noviembre de 2006554. Por otra parte, todas las directivas deberían incluir un plazo jurídicamente vinculante para su transposición, que debería ser tan corto como sea posible y, por regla general, no superior a dos años.

La comisión insta, asimismo, a la Comisión Europea a que adopte una actitud más 28.dinámica con respecto a la aplicación de los actos legislativos. La Comisión debería mantener un papel activo a lo largo de todo el proceso legislativo y establecer instrumentos efectivos que garanticen que la legislación surte todos los efectos esperados. Por otra parte, la Comisión debería instar a los Estados miembros a que informen sobre el estado de la aplicación efectiva de los actos legislativos, a fin de que la carga se distribuya de forma equitativa entre los Estados miembros y la Comisión, y a que esa información se comunique al Parlamento Europeo.

La comisión considera que debe estimularse el intercambio de buenas prácticas entre los 29.Estados miembros, por ejemplo en el marco de reuniones y talleres de transposición organizados por la Comisión Europea. Insta, a este respecto, a la Comisión a que contemple la participación del Parlamento en el proceso, y en especial la del ponente encargado del seguimiento del acto a lo largo de todo el proceso legislativo. Como un complemento necesario, la comisión aboga por la aplicación firme de sanciones en caso de incumplimiento, incluidas las penalizaciones periódicas y las multas a tanto alzado.

La comisión destaca que la obligación fundamental en el proceso de transposición y 30.aplicación del Derecho comunitario incumbe a los Estados miembros. En este sentido, los alienta a constituir, cuando sea posible, equipos de proyecto que encargados de seguir un


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555 Publicación del Ministerio de Justicia de Finlandia 2006:3, Instrucciones para la elaboración de textos legislativos, pp. 12 y 30.556 Resolución del Parlamento Europeo sobre los vigesimoprimero y vigesimosegundo informes anuales de la Comisión sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario (2003 y 2004) (2005/2150(INI)), apartado 19.557 DO 2003/C 321/01 de 31 de diciembre de 2003, apartado 34. Véase, asimismo, el documento «Análisis estratégico del programa "Legislar mejor" en la Unión Europea», Comisión Europea, COM(2006)0690-0691, p. 9.

acto determinado, no sólo a lo largo del proceso legislativo, sino también del proceso de aplicación efectiva a nivel nacional.

La comisión destaca la importancia que reviste la mejora de la comprensión de la 31.legislación comunitaria por los ciudadanos y pide, por tanto, que se introduzcan resúmenes sintéticos, dirigidos específicamente a los ciudadanos, en todas las propuestas legislativas, como es ya el caso en algunos Estados miembros555; si bien no surtirían efectos jurídicos, dichos resúmenes formarían parte constitutiva del acto legislativo propiamente dicho y serían una explicación desprovista de carácter técnico destinada a los ciudadanos y otras partes interesadas. Insta a la Comisión Europea a que tome la iniciativa en este asunto y pide, por consiguiente, tal como solicitó el Parlamento el 16 de mayo de 2006556, la introducción de resúmenes en todas las propuestas legislativas.

Recurso a opciones y excepciones

Teniendo en cuenta la próxima propuesta sobre «Solvency II», la comisión recomienda con 32.insistencia que, en las futuras propuestas legislativas, la Comisión Europea y el Consejo se abstengan de hacer uso de las opciones y excepciones. Los Estados miembros deben asegurarse de que no causarán nuevos problemas en la aplicación efectiva de los actos al imponer exigencias nacionales suplementarias en el momento de la transposición de la legislación comunitaria («sobrerregulación»). Por otra parte, la Comisión Europea debe proseguir su tarea de consolidación, simplificación y codificación de la legislación comunitaria, a fin de mejorar su accesibilidad y legibilidad.

Tablas de correspondencias

La comisión recuerda el Acuerdo Interinstitucional «Legislar mejor»557 de 2003, y en 33.especial el compromiso del Consejo de alentar a los Estados miembros a que elaboren y publiquen tablas que muestren las correspondencias entre las directivas y las medidas nacionales de transposición.

La comisión recomienda con insistencia que, con el fin de facilitar el control de 34.conformidad de la legislación nacional y el control de legalidad y con el objeto de aumentar la transparencia, las directivas incluyan sistemáticamente una obligación vinculante para los Estados miembros de elaborar, en el momento de la transposición de las directivas, una tabla de correspondencias detallada. El Parlamento debería presentar sistemáticamente una enmienda a tal efecto cuando tenga competencias para ello.

La comisión considera que la disponibilidad sistemática de tablas de correspondencias 35.facilitaría la tarea de control de la Comisión Europea, que en algunos casos se complica


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indebidamente por la falta de un hilo conductor que la oriente a lo largo del proceso de aplicación de los actos legislativos. La comisión considera, por otra parte, que la disponibilidad sistemática de tablas de correspondencias convencería a los Parlamentos nacionales de la conveniencia de desempeñar un papel más activo en el control de la aplicación efectiva de la legislación comunitaria y supondría una ayuda en su tarea de control y requerimiento de rendición de cuentas de los respectivos gobiernos nacionales.

Evitar en la medida de lo posible la transposición fragmentaria

La comisión considera que los Estados miembros deben evitar en la medida de lo posible la 36.transposición fragmentaria —esto es, la práctica que consiste en transponer las directivas en diversos instrumentos de diferente jerarquía o en conceptos jurídicos con una tradición nacional—, dado que dicha práctica no facilita la tarea de control de la aplicación y ni contribuye a la transparencia en favor de los ciudadanos de la Unión Europea. Esta conclusión es más importante si cabe cuando no se usan tablas de correspondencias.

Menos directivas y más reglamentos

La comisión recomienda que, en la medida de lo posible y con el objeto de alcanzar mejor 37.los objetivos del legislador, se opte por el reglamento en lugar de la directiva como forma jurídica habitual para legislar sobre asuntos especialmente sensibles. Esta opción es particularmente recomendable en el caso de textos legislativos en los que los errores o los retrasos en la transposición podrían causar perturbaciones importantes en el mercado interior o suponer una grave amenaza para la protección de los consumidores en la Unión Europea.

Mecanismos de cooperación

La comisión considera necesarios los mecanismos de ejecución tradicionales basados en los 38.procedimientos de infracción dirigidos por la Comisión Europea, si bien estima que son a todas luces insuficientes, teniendo en cuenta el creciente número de medidas comunitarias y nacionales. La comisión insiste en recomendar que dichos mecanismos se complementen mediante instrumentos más sofisticados de cooperación entre las autoridades nacionales y en que se haga mayor hincapié en el desarrollo de las capacidades. En este contexto, la comisión apoya, como un ejemplo a seguir, el proceso Lamfalussy para la legislación sobre las operaciones bancarias, los títulos-valores y los seguros. Sus acuerdos de gobernanza a varios niveles sustituyen a otros modelos legislativos y de ejecución basados en una estructura jerárquica más tradicional y fomentan la cooperación entre los organismos reguladores y de control nacionales. No obstante, la comisión observa que deben protegerse adecuadamente las prerrogativas del Parlamento Europeo cuando se establezcan y apliquen esos procedimientos.

La necesidad de mayores recursos para la Comisión Europea

La comisión insiste en que se dote a la Comisión Europea de mayores recursos y de más 39.personal (particularmente en el ámbito lingüístico), con el fin de mejorar la calidad del control de la transposición. Por otra parte, la comisión insta al Parlamento Europeo a que


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se comprometa con este objetivo y a que respalde a la Comisión mediante el aumento de los créditos presupuestarios destinados a esa finalidad específica.

La Comisión Europea debería seguir de más cerca la realidad nacional

La comisión considera que la Comisión Europea debería adoptar una actitud más dinámica 40.en el seguimiento de la realidad nacional, especialmente cuando los sucesos están relacionados con directivas comunitarias de capital importancia. La Comisión debería seguir de cerca los medios de comunicación nacionales y mantenerse en estrecho contacto con las partes interesadas relevantes, con el fin de detectar a tiempo cualquier problema potencial en la aplicación de la legislación comunitaria. La comisión insta, por tanto, a la Comisión Europea a que haga un uso más intensivo de sus delegaciones en los Estados miembros. Por otra parte, debe reconocerse y reforzarse ulteriormente el papel vital y simbólico que desempeñan los ciudadanos europeos en el control efectivo de la aplicación del Derecho comunitario.

Necesidad de una colaboración más estrecha entre el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales

La comisión considera esencial que los Parlamentos nacionales y el Parlamento Europeo 41.colaboren más estrechamente en las tareas de control de la aplicación del Derecho comunitario. Unas relaciones más estrechas fomentarán y harán más efectivo el examen de los asuntos europeos en el plano nacional, dado que los Parlamentos nacionales tienen un cometido distinto y muy valioso que desempeñar en este tipo de control. De la misma forma, dicha colaboración reforzará la legitimidad democrática de la Unión, aproximándola a los ciudadanos.

Mejora del control del Parlamento Europeo

La comisión considera que las comisiones permanentes del Parlamento Europeo deberían 42.desempeñar un papel mucho más activo en el control de la aplicación de la legislación en el ámbito de competencias de las comisiones. La comisión insiste en que, siempre que sea posible, el ponente del Parlamento encargado de un determinado asunto desempeñe un papel central y continuado en el examen de la aplicación efectiva y el respeto del Derecho comunitario en los Estados miembros. A este respecto, podrían servir de ejemplo las sesiones regulares sobre aplicación organizadas por la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria. Sin perjuicio del cometido de la Comisión Europea, el ponente podría representar un punto focal para dirigir las reclamaciones y reacciones de los ciudadanos con respecto a la legislación comunitaria. Por otra parte, el ponente responsable para el fondo, así como los ponentes ficticios o los diputados que siguen de cerca un determinado asunto durante el proceso legislativo, deberían contar con el soporte administrativo suficiente para llevar a cabo su misión de forma eficaz. Este proceso podría llevar, en su caso, a la creación en el seno de cada una de las comisiones de un grupo de trabajo especial encargado de la aplicación del Derecho comunitario. Debe existir un control continuado y efectivo de la eficacia y la aplicación de la legislación.


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D. RECOMENDACIONES, PARTE VI - PAPEL DE LAS COMISIONES DE INVESTIGACIÓN

La comisión recomienda que su comisión competente inicie los trabajos dirigidos a 43.proponer a la Comisión Europea y al Consejo una modificación de la Decisión 95/167, con objeto de ampliar las competencias y reforzar la autoridad de las comisiones de investigación del Parlamento Europeo, especialmente con el fin de ampliar sus competencias de investigación y de permitirles convocar a los testigos en estrecha colaboración con las autoridades de los Estados miembros, que deben estar obligadas a dar seguimiento a esa solicitud y a cooperar estrechamente a lo largo de toda la investigación.


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ANEXOS


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ÍNDICE

A. Calendario

B. Glosario

C. DVD con todas las declaraciones y transcripciones


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ANEXO 1

CALENDARIO DE EQUIEn negrita: principales acontecimientos

1762 Constitución de Equitable Life.§

1913 Equitable Life comienza a vender pensiones.§

Abril de 1951 Establecimiento de la Comisión Millard Tucker sobre tributación de las prestaciones de §jubilación. Roy Ranson se incorpora a Equitable Life.

1953 Publicación de las Tablas a(55) para titulares de rentas vitalicias (CMI), en las que se adopta un §nuevo planteamiento actuarial repecto a la mortalidad de los titulares de rentas vitalicias.

Febrero de 1954 Publicación del informe de la Comisión Tucker sobre el «Tratamiento fiscal de las §pensiones de jubilación».

1956 Ley de presupuestos de 1956, que extiende a los trabajadores por cuenta propia el derecho a §desgravaciones fiscales respecto a las pensiones de jubilación. (Posteriormente integrada en las Leyes de impuestos sobre la renta y de sociedades de 1970 y 1988.)

1957 Equitable Life vende su primera renta vitalicia de jubilación (RAP), basada en las tablas de §mortalidad a(55) e incluyendo los tipos de rentas vitalicias garantizadas.

1967 Maurice Ogborn pasa a desempeñar el cargo de directora general y actuaria de la compañía al §suceder a Henry Tappenden.

1970 Ley de presupuestos del Reino Unido de 1971.§

1971 Equitable eleva el tipo de interés garantizado (GIR) al 3 % anual.§

15 de mayo de 1971 Acuerdo de la dirección para proceder a la introducción de pólizas con §participación en los beneficios sin bonificaciones reversibles.

Octubre de 1972 Ogborn dimite como directora general y actuaria de la compañía; es sustituida por Barry §Sherlock. Ranson es ascendido a actuario adjunto.

1973 Ley de modificación de compañías de seguros de 1973: introduce el incumplimiento previsible o §real de las expectativas razonables de los asegurados como factor desencadenante de la acción reguladora.

Abril de 1973 Equitable introduce una bonificación al vencimiento (más adelante, final) no garantizada.§

1974 Ley de compañías de seguros de 1974, consolida la legislación existente. En la sección 15 se §define la función legal del actuario designado. Sherlock se convierte en el primer actuario designado de la compañía.


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Agosto de 1974 Constitución del equipo de investigación de producto (PIT), bajo la presidencia de Roy §Ranson.

1 de mayo de 1975 Publicación de la primera edición de la nota de orientación 1 (GN1) del Institute and §Faculty of Actuaries.

Octubre de 1975 Equitable eleva el rendimiento de la inversión garantizado (GIR) al 3,5 % anual, y el tipo §de interés en posesión al 7 %. Los porcentajes iniciales eran del 2,5 % anual y el 4 %, respectivamente.

1978 La sección 22 de la Ley de presupuestos permite la provisión de una opción de mercado abierto, de §modo que el titular de una póliza de pensión pueda adquirir una renta vitalicia de una oficina diferente.

5 de marzo de 1979 Aprobación de la primera Directiva de seguros de vida, que, entre otras cosas, §permite el uso de partidas implícitas de beneficios futuros en el cálculo de la solvencia reglamentaria.

20 de diciembre de 1990 Primera solicitud a cargo de Ranson para el uso de partidas implícitas de §beneficios futuros.

1981 Ley de compañías de seguros de 1981: aplicación de la primera Directiva de seguros de vida.§

1 de enero de 1982 Ranson es ascendido a actuario conjunto con Sherlock; después pasa actuario §designado de la compañía al suceder a Sherlock.

1982 Ley de compañías de seguro de 1982, consolida las Leyes de compañías de seguros de 1974 y §1981.

Mayo de 1982 John Caldecott cesa en su cargo de presidente de la compañía y es sustituido por David §Murison.

Otoño de 1982 Los tipos corrientes de las rentas vitalicias caen por debajo de los tipos de las rentas §vitalicias garantizadas en el otoño de ese año.

1 de octubre de 1982 En el Reglamento de compañías aseguradoras de 1981 (SI 1981/1654) se establecen §normas para la valoración de elementos del pasivo.

1983 La dirección de la compañía decide el enfoque aplicable a la satisfacción del coste de las garantías de §las rentas vitalicias con bonificaciones al vencimiento.

1 de octubre de 1983 Publicación de la primera edición de la nota de orientación 8 (GN8) del Institute and §Faculty of Actuaries.

15 de marzo de 1984 Reglamento de compañías de seguros (cuentas y estados) 1983 (SI 1983/1611).§

5 de octubre de 1984 Publicación de una directriz reguladora respecto a las solicitudes de utilización de §partidas implícitas de beneficios futuros.

Enero de 1985 Ranson es designado para incorporarse al Consejo de Administración de la compañía §como director ejecutivo.

Mayo de 1986 David Murison cesa en su cargo de presidente de la compañía y es sustituido por el Profesor §Roland Smith.

Diciembre de 1986 La Association of British Insurers (ABI) publica la primera «Declaración de prácticas §recomendadas sobre contabilidad para empresas de seguros» (SORP).


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1987 Última declaración trienal de bonificaciones de Equitable.§

19 de octubre de 1987 Lunes negro. Mayor caída en un solo día en el mercado bursátil desde octubre §de 1929.

29 de abril de 1988 Entra en vigor la Ley de servicios financieros de 1986. La Life Assurance and §Unit Trusts Regulatory Organisation (LAUTRO) se convierte en un organismo autónomo (SRO), que debe rendir cuentas ante el Securities and Investments Board (SIB) respecto a las disposiciones reguladoras relativas a las normas de comportamiento de las compañías de seguros de vida, incluida Equitable Life.

1 de julio de 1988 Las pensiones personales sustituyen a las RAP en las nuevas operaciones empresariales.§

1989 Establecimiento por Equitable de un nuevo préstamo interno para nuevas operaciones con el fin §de capitalizar el coste de adquisición de nuevas operaciones a lo largo de la vida de cada póliza.

20 de marzo de 1989 With Profits Without Mystery presentado por Roy Ranson y Chris Headdon al §Institute of Actuaries en Londres.

Abril de 1989 Modificación de las declaraciones anuales de los asegurados de Equitable con el fin de §mostrar el valor de las pólizas reinvertidas, incluidas las bonificaciones al vencimiento no garantizadas.

19 de febrero de 1990 With Profits Without Mystery presentado por Headdon al Colegio de Actuarios en §Edimburgo.

Mayo de 1990 ABI publica la segunda SORP. §

Agosto de 1990 La responsabilidad del desarrollo de normas contables pasa del Accounting Standards §Council (ASC) al Accounting Standards Board (ASB).

Final del ejercicio de 1990 La compañía introduce por primera vez en la valoración del pasivo un §diferencial del 1¼ % entre el tipo de bonificación bruto asumido y el tipo de interés utilizado para descontar obligaciones.

30 de junio de 1991 Sherlock cesa en su cargo de director general y actuario de la compañía.§

1 de julio de 1991 Ranson se convierte en director gerente y actuario de la compañía, sin dejar de §desempeñar el cargo de actuario designado.

16 de septiembre de 1992 Miércoles negro: la libra esterlina abandona el mecanismo europeo de tipos §de cambio.

6 de noviembre de 1992 Primera indicación por Ranson al GAD del uso de un ajuste cuasizillmeriano en §los resultados de 1991.

Diciembre de 1992 Publicación del informe Cadbury, «Los aspectos financieros de la gobernanza §corporativa».

7 de julio de 1993 Primer planteamiento de Ranson ante el GAD respecto a la consideración del uso de §préstamos subordinados.

Octubre de 1993 Tipos de rentas vitalicias garantizados «in the money» (en dinero) durante un breve plazo.§

22 de diciembre de 1993 El Consejo de Administración de Equitable adopta una póliza de bonificación al §vencimiento diferencial en las notas modificadas a la declaración de 1992.


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24 de enero de 1994 Establecimiento del comité de auditoría de Equitable.§

8 de febrero de 1994 Establecimiento del Grupo de revisión de sistemas y controles (SCRG).§

9 de febrero de 1994 Se celebra la reunión de valoración de bonificaciones de Equitable, en la que se §confirma la introducción de DTPB respecto a 1993.

Mayo de 1994 Roland Smith cesa en su cargo de presidente y es sustituido por John Slater.§

Julio de 1994 La Personal Investment Authority (PIA) sustituye a la LAUTRO como regulador de la §conducta empresarial en lo que respecta a las compañías de seguros. Entra en vigor el Reglamento (Tercera Directiva de seguros) de compañías de seguros.

1 de julio de 1994 En el Reglamento de compañías de seguros de 1984 (SI 1984/1516) se establecen §normas adicionales para la valoración de elementos del pasivo.

1 de diciembre de 1994 El DTI publica la nota de orientación prudencial 1994/6.§

Final del ejercicio de 1994 Primera utilización de la partida implícita de beneficios futuros en el formulario §9 de la declaración de 1994.

Abril de 1995 Los tipos de las rentas vitalicias garantizadas, «in the money» (en dinero). La §obligación por GAR deviene cada vez más onerosa para la compañía a partir de esta fecha.

17 de julio de 1995 Publicación del informe Greenbury sobre la remuneración de los miembros del Consejo §de Administración.

Enero de 1996 Equitable establece el Grupo de riesgos y controles de títulos valores (SRCG).§

1 de junio de 1996 El GIR de nuevas operaciones de pensiones de Equitable contratadas a partir de §esta fecha se reduce al 0 %.

Noviembre de 1996, el SRCG pasa a denominarse Equipo de revisión de controles internos (ICRT).§

23 de diciembre de 1996 Reglamento de compañías de seguros (cuentas y estados) 1996 (SI 1996/943).§

18 de julio de 1997 La compañía emite deuda subordinada por valor de 350 millones de libras §esterlinas.

31 de julio de 1997 Ranson se jubila como director gerente y actuario designado. Es sustituido como §director gerente por Alan Nash, y como actuario designado, por Chris Headdon.

19 de agosto de 1997 Se concede la solicitud relativa a la emisión de préstamos subordinados por valor de §350 millones de libras esterlinas.

Octubre de 1997 El Securities and Investment Board (SIB) pasa a denominarse Autoridad de §Servicios Financieros (FSA).

Final del ejercicio de 1997 Se elimina el diferencial de tipo de interés de la valoración de obligaciones por §primera vez desde su introducción en 1990. Publicación del informe Hampel sobre gobernanza corporativa.

Enero de 1998 El ICRT pasa a denominarse Grupo de gestión de riesgos (RMG).§

5 de enero de 1998 La responsabilidad del control prudencial de las compañías se seguros se §transfiere del Departamento de Comercio e Industria (DTI) al Ministerio de Hacienda del Reino


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Unido.

12 de marzo de 1998 Se suspende el derecho a bonificaciones (reversibles) declaradas para ciertas §nuevas operaciones contratadas a partir de esa fecha. Todas las bonificaciones deben adoptar la forma de bonificaciones al vencimiento, añadidas a la extinción o la retirada.

1 de junio de 1998 Desde esta fecha, se transfiere la responsabilidad del control bancario a la FSA §con arreglo a la Ley del Banco de Inglaterra de 1998.

Julio de 1998 Primeras quejas recibidas por el mediador de la Personal Investment Authority acerca §de las pólizas con rentas vitalicias garantizadas.

Agosto de 1998 La posición financiera de Equitable y la realización de sus operaciones con ánimo de §lucro son objeto de un estrecho seguimiento en los medios de comunicación.

1 de enero de 1999 La función del Ministerio de Hacienda como regulador prudencial de la actividad §aseguradora se delega en la FSA a partir de esta fecha.

13 de enero de 1999 Entrega de una demanda contra Equitable presentada por Alan Hyman.§

16 de septiembre de 1999 Equitable Life gana el caso en el Tribunal Superior. Se autoriza al Sr. §Hyman a presentar recurso.

11 de octubre de 1999 Headdon suscribe el tratado de reaseguro financiero.§

20 de enero de 2000 Equitable Life pierde el caso en el Tribunal de Apelación, y decide apelar ante la §Cámara de los Lores.

Febrero de 2000 Equitable disuelve el SCRG con el fin de facilitar el establecimiento del nuevo §departamento de riesgos empresariales. El RMG evoluciona hasta convertirse en el grupo de gestión de riesgos empresariales (BRMG). Ambos son sustituidos por la función de auditoría interna.

14 de junio de 2000 La Ley de servicios y mercados financieros de 2000 recibe la sanción real.§

20 de julio de 2000 Equitable Life pierde la apelación ante la Cámara de los Lores. La compañía se §pone en venta.

2 de agosto de 2000 Se anuncia la decisión de que no se asignarán bonificaciones a las pólizas con §participación en los beneficios en los siete primeros meses de 2000.

23 de noviembre de 2000 El GAD toma conciencia del uso de un ajuste cuasizillmeriano por Equitable.§

8 de diciembre de 2000 Equitable deja de contratar nuevas operaciones. Nash dimite como director §gerente. Headdon es nombrado director ejecutivo y actuario designado.

28 de febrero de 2001 Slater dimite como presidente. Vanni Treves pasa a ocupar la presidencia.§

1 de marzo de 2001 Headdon dimite como director ejecutivo y actuarido designado; es sustituido por §Charles Thomson como director ejecutivo, y por Peter Nowell como actuario designado.

29/30 de marzo de 2001 Publicación por la Comisión del Tesoro de la Cámara de los Comunes de §«Equitable Life y el sector del seguro de vida: informe provisional».

16 de julio de 2001 Equitable anuncia un recorte del 16 % en el valor de las pólizas de pensiones con §participación en los beneficios e indica que, con la excepción de las garantías contractuales, no se asignará ningún incremento para el período comprendido entre el 1 de enero y el 30 de junio de


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2001.

31 de agosto de 2001 Lord Penrose inicia su investigación.§

Septiembre de 2001 Publicación del informe Corley sobre Equitable Life.§

Septiembre de 2001: Equitable Life publica un acuerdo de compromiso (AC) para los asegurados, §encaminado a la recuperación de las finanzas de la compañía y la atención de sus obligaciones.

17 de octubre de 2001 Publicación del informe Baird sobre la administración regulada de Equitable §Life entre el 1 de enero de 1999 y el 8 de diciembre de 2000. Michael Buckley, Mediador Parlamentario, anuncia que llevará a cabo una investigación sobre la regulación prudencial de Equitable Life iniciada en 1999. La Comisión del Tesoro interpela a Sir Howard Davies y a Ruth Kelly, diputada al Parlamento y secretaria económica del Ministerio de Hacienda.

Diciembre de 2001: Se publica la circular relativa al acuerdo de compromiso.§

1 de diciembre de 2001 Entra en vigor la Ley de servicios y mercados financieros de 2000, que §convierte a la FSA en regulador único de los servicios financieros en el Reino Unido. Desde esa fecha, la FSA sustituye a la PIA como regulador de la conducta profesional (CP) y asume formalmente la responsabilidad relativa a la regulación prudente de los seguros.

Enero de 2002: Equitable anuncia que sus asegurados han votado mayoritariamente a favor del acuerdo de §compromiso. Éste se aprueba en febrero.

Abril de 2002: Equitable Life presenta una reclamación por daños y perjuicios por valor de §2 600 millones de libras esterlinas por negligencia profesional contra su antiguo auditor, Ernst & Young, y anuncia que demandará a 15 antiguos miembros del Consejo de Administración (seis ejecutivos y nueve no ejecutivos) por 3 000 millones de libras esterlinas.

Septiembre de 2002: Equitable publica el dictamen Carr/Moss y el informe de B&W Deloitte.§

Octubre de 2002: No prospera la solicitud de Ernst & Young de aplazar la investigación a cargo del Joint §Disciplinary Scheme hasta que se haya visto el juicio civil de Equitable Life. Siete grupos de acción de asegurados, E7 se unen a diputados al Parlamento para reclamar una indemnización de 4 000 millones de libras esterlinas en caso de que el mediador encuentre pruebas de un fallo regulador.

Noviembre de 2002: la FSA rechaza los llamamientos a favor de la liquidación de Equitable Life, §señalando que la situación de los asegurados empeoraría. Anteriormente, la aseguradora había reducido la renta abonada a 50 000 titulares de rentas vitalicias con participación en los beneficios hasta en un 30 %, y había advertido que no podría satisfacer el margen de capital mínimo requerido por la FSA.

Enero de 2003: Ernst & Young solicita el rechazo de la demanda por negligencia por valor de §2 600 millones de libras esterlinas.

Febrero de 2003: El juez Langley rechaza en su mayor parte la demanda por negligencia presentada §contra Ernst & Young.

Septiembre de 2003: nueve antiguos consejeros no ejecutivos de Equitable Life solicitan el rechazo de §una reclamación por daños y perjuicios por valor de 3 200 millones de libras esterlinas presentada por la compañía.

Mayo de 2003: el Servicio del Mediador Financiero indica que debe indemnizar cinco «casos §principales» planteados por «incorporados tardíamente al proceso», y señala que ha recibido un total de 3 000 reclamaciones por suscripciones engañosas similares. El mediador dictamina asimismo que


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Equitable Life es culpable de «falsas declaraciones significativas» y abre la puerta a la solicitud de indemnizaciones cuyo valor puede ascender a 400 millones de libras esterlinas.

Junio de 2003: Ann Abraham, Mediadora Parlamentaria, que sustituyó en el cargo a Michael §Buckley, publica un informe sobre su investigación. No encuentra culpables a las autoridades reguladoras prudenciales de mala administración en el período comprendido entre 1999 y 2000.

Junio de 2003: Equitable Life ofrece a 16 000 asegurados «no-GAR» que abandonaron la compañía antes §del acuerdo de compromiso una indemnización de hasta el 5 % del valor de su póliza.

Julio de 2003: El Tribunal de Apelación declara que Equitable Life puede demandar a su antiguo auditor, §la empresa contable Ernst & Young, siempre que limite su reclamación de daños y perjuicios a la «pérdida de las oportunidades de ventas» (de la compañía), y no a la pérdida efectiva de ventas.

Octubre de 2003: se desestima la solicitud de los antiguos miembros no ejecutivos del Consejo de §Administración de que se rechace la demanda presentada contra ellos.

Marzo de 2004: se publica el informe Penrose. Tras la publicación del informe, el Gobierno descarta §las indemnizaciones y es acusado de «abandono» por diputados al Parlamento.

Abril de 2004: un grupo de asegurados, denominado Equitable Life Trapped Annuitants (ELTA), §anuncia su intención de demandar a la compañía si no se les concede una indemnización. Los abogados advierten a Equitable Life de que no puede formular «reclamaciones realistas» contra las autoridades reguladoras de la compañía designadas por la Administración.

Junio de 2004: Se inhabilita a Christopher Headdon, antiguo director ejecutivo de Equitable, para §que desempeñe cargo directivo alguno en sociedades reguladas por la Autoridad de Servicios Financieros durante un período de seis años.

15 de julio de 2004: Arthur White dirige la primera petición a la Comisión de Peticiones del PE.§

6 de diciembre de 2004: El EMAG envía la segunda petición a la Comisión de Peticiones del PE.§

Abril de 2005 comienza el juicio sobre la demanda de Equitable contra sus antiguos auditores Ernst §& Young y directivos, en el que se afirma que la negligencia de éstos fue la causa de la práctica quiebra de la aseguradora. La compañía demanda asimismo a 15 antiguos miembros del Consejo de Administración por su intervención en la crisis de la empresa. El caso continúa hasta las vacaciones de verano.

Septiembre de 2005: se resuelve la reclamación de Equitable contra sus antiguos auditores.§

Septiembre de 2005: El Mediador del Reino Unido remite una memoria a la Comisión de Peticiones del §PE.

18 de enero de 2006 El PE adopta la decisión de constituir la Comisión de Investigación sobre la §crisis de Equitable Life.

2 de febrero de 2006 Reunión constitutiva de la Comisión EQUI.§


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558 Versión abreviada del glosario incluido en el informe Penrose, con algunas adiciones.

ANEXO 2

GLOSARIO558 DE TÉRMINOS ESPECIALIZADOS RELACIONADOS CON EQUI

ABI: Association of British Insurers (Asociación de Aseguradoras Británicas).§

Activo computable: aquél que puede tenerse en cuenta a efectos de la valoración de los requisitos de §solvencia de una empresa con arreglo a la normativa aplicable.

Activos huérfanos: en términos generales, activos en manos de una institución financiera que no son §atribuibles de inmediato a un depositario o un inversor. En el ámbito de los fondos de pensiones y seguros de vida, el término se utiliza de manera poco precisa para aludir a los activos en propiedad por encima de las obligaciones previstas.

Actuario: especialista en matemáticas de los seguros que calcula tipos, reservas, dividendos y otras §estadísticas.

Actuario del Gobierno: Jefe del GAD.§

Ajuste cuasizillmeriano: técnica de zillmerización modificada adoptada por la compañía respecto a su §valoración legal.

Ajuste final de rentas vitalicias: expresión utilizada en Equitable Life desde principios del decenio de §1960 en relación a la concesión de un suplemento a los contratos de renta vitalicia diferida en su vencimiento, de modo que el importe de la renta vitalicia recibida al aplicar el GAR a los ingresos de la póliza era el mismo que el que se habría obtenido si el tipo de la renta vitalicia vigente se hubiera aplicado a los ingresos antes de añadir la bonificación.

Asegurado: titular legal de la póliza.§

BaFin: Bundesamt für Finanzdienstleistungsaufsicht, la Autoridad de Servicios Financieros de Alemania.§

BIA: British Insurers Association (que se transformó en la ABI).§

Caudal exento: saldo del activo computable respecto a las reservas matemáticas no aplicado a la §distribución de bonificaciones a los asegurados con participación en los beneficios como mecanismo de compensación contra grandes fluctuaciones de los valores de inversión, los niveles de contratación o los costes centrales de administración.

Certificado de actuario: certificado expedido por el actuario designado de una compañía de seguros de §vida.

Certificado del Director: certificado expedido por los directores de compañías de seguros de vida con §arreglo al Anexo 6 del Reglamento de compañías de seguros (cuentas y estados) de 1996.

Colegio de Actuarios: órgano rector de los actuarios en Escocia.§


ES

Costes de adquisición diferidos: costes de suscripción de operaciones de seguro relativas a contratos en §vigor en la fecha del balance.

Cuentas conforme a la Ley de sociedades: cuentas obligatorias preparadas de conformidad con los §requisitos contables recogidos en la Ley de sociedades del Reino Unido.

CVA: cotización voluntaria adicional: pago de carácter voluntario al régimen de pensiones de jubilación §de una empresa.

Diferencial de tipos de interés: diferencial entre el tipo de bonificación bruto asumido y el tipo aplicado §al descuento de obligaciones introducido por la compañía en su valoración de pasivo de 1990 a 1997.

Directiva Solvencia II: directiva que debe publicarse en 2007 y en la que se abordarán las cuestiones §relacionadas con la solvencia de las compañías aseguradoras en la UE, dando lugar a la sustitución y la consolidación de la legislación anterior al respecto.

Documento de póliza: aquél en el que se establecen los plazos y condiciones del contrato de seguro.§

DTI: Departamento de Comercio e Industria. Anteriormente, Consejo de Comercio y Departamento de §Comercio. Las competencias en materia de regulación correspondieron al Consejo de Comercio hasta 1970, al Departamento de Comercio e Industria entre 1970 y 1974, al Departamento de Comercio entre 1974 y 1983, y al Departamento de Comercio e Industria desde 1983 hasta la transferencia de funciones al Ministerio de Hacienda el 1 de enero de 1999.

ELAS o ELS: acrónimo de Equitable Life Assurance Society.§

EQUI: Comisión de Investigación sobre la crisis de Equitable Life Assurance Society, del Parlamento §Europeo.

Examen: término que agrupa las declaraciones anuales reguladoras que ELS envía al DTI, el Ministerio de §Hacienda y posteriormente, la FSA. Con arreglo a las condiciones del acuerdo de nivel de servicio que suscribió el GAD con cada uno de éstos órganos, debe presentarse un informe en el que se comenten las nuevas operaciones suscritas, la cobertura de solvencia mínima exigida, la evolución de las obligaciones matemáticas, etc.

Formulario 9: resumen de los activos empresariales generales y a largo plazo asignados al margen mínimo §requerido pertinente, poniendo de relieve así la posición de solvencia reglamentaria de la compañía.

FOS: Servicio del Mediador Financiero del Reino Unido.§

FSA: Financial Services Authority (Autoridad de Servicios Financieros). La Autoridad, anteriormente §denominada Securities & Investments Board, era la agencia responsable de la regulación de ciertos servicios financieros (y del reconocimiento de organizaciones autorreguladas) con arreglo a la Ley de servicios financieros de 1986. En enero de 1999 asumió la responsabilidad delegada correspondiente a la regulación de la actividad aseguradora. Desde el 1 de diciembre de 2001, la FSA ha asumido la responsabilidad legal relativa a la regulación de los servicios financieros de conformidad con lo dispuesto en la Ley de servicios y mercados financieros de 2000.

FSMA: Ley de servicios y mercados financieros de 2000.§

GAD: Departamento Actuarial del Gobierno. Órgano de la Administración central que emplea la totalidad §de actuarios de la función pública, entre cuyas tareas figura la revisión de las declaraciones reglamentarias y el asesoramiento actuarial a los reguladores prudenciales de la actividad aseguradora (DTI, Ministerio de Hacienda y FSA).


ES

GAR: tipo de renta vitalicia garantizado.§

GIR: tipo de interés garantizado (o rendimiento de la inversión garantizado); importe con arreglo al cual §se garantiza que las prestaciones básicas aumenten cada año antes de la adición de bonificaciones(declaradas) reversibles. Establecido inicialmente por la compañía en un 2,5 % anual respecto a sus operaciones de RAP, y elevado posteriormente al 3 %, y al 3,5 % anual en octubre de 1975. Suprimido en las nuevas pólizas de pensiones contratadas con posterioridad al 30 de junio de 1996.

GMT: Equipo de Dirección General.§

IB-PIA: División de Compañías de Seguros de la Personal Investment Authority; órgano de la FSA que §asumió las responsabilidades reguladoras en nombre de la PIA a la espera de la constitución del regulador único de los servicios financieros conforme a la Ley de servicios y mercados financieros de 2000.

IFA: asesor financiero independiente.§

IMRO: Investment Managers Regulatory Organisation (Organización reguladora de los gestores de §inversiones).

Informe Corley: informe de la Comisión Corley de Investigación sobre la Equitable Life Assurance §Society (publicado por el Colegio y el Instituto de Actuarios en septiembre de 2001).

Informe Penrose: informe elaborado por Lord Penrose sobre el asunto Equitable Life.§

Instituto de Actuarios: órgano rector de los actuarios en Inglaterra.§

LAUTRO: Life Assurance and Unit Trusts Regulatory Organisation.§

Mediador del PIA: órgano independiente encargado de resolver las reclamaciones formuladas por §inversores contra empresas reguladas por esta entidad.

Ministerio de Hacienda: Asumió la responsabilidad de la formulación de políticas respecto a los servicios §financieros en 1992, y en lo que atañe a la regulación de la actividad aseguradora, en 1998.

MRM: margen requerido mínimo de solvencia.§

Mutua: entidad de seguros de vida propiedad de sus asegurados, no de sus accionistas. Los asegurados §partícipes reciben una proporción de los beneficios obtenidos por la compañía en forma de bonificacionesaplicadas a sus respectivas pólizas.

MVA o MVR: ajuste del valor de mercado o reducción del valor de mercado aplicado por Equitable a las §reclamaciones no contractuales para reducir los valores de las pólizas.

No-GAR: todo contrato con participación en los beneficios de Equitable que no contenía una garantía de §renta vitalicia o GAR. Tras el devengo, el titular recibe una renta anual obtenida por aplicación del tipo de renta vitalicia vigente de la aseguradora, calculado por referencia a los tipos de mercado subyacentes para títulos valores de interés fijo.

Partida implícita de beneficios futuros: partida que puede contabilizarse, dentro de ciertos límites, para §satisfacer el RMM de una empresa respecto a sus operaciones a largo plazo y a discreción de la autoridad reguladora. Esta partida permite a las aseguradoras asumir créditos respecto a los márgenes en las reservas matemáticas, en la medida en que se prevea que éstos se obtendrán en el futuro sobre la base de las operaciones en curso.

PIA: Personal Investment Authority. Organismo autónomo reconocido por el SIB (posteriormente, FSA) §


ES

con arreglo a la Ley de servicios financieros de 1986.

Plusvalías latentes: reservas resultantes de la subestimación de activos y la sobreestimación de elementos §del pasivo.

Póliza con participación en los beneficios: póliza emitida con participación en la distribución de los §beneficios del fondo pertinente mediante bonificaciones.

PPFM: principios y práctica de la gestión financiera. Documento en el que se describe la política de §gestión de las operaciones con participación en los beneficios, cuya preparación es exigida actualmente por la FSA a las compañías de seguro de vida.

PPTD: póliza de bonificación al vencimiento diferencial.§

PRE: expectativas razonables de los asegurados. Concepto introducido en la Ley de compañías de seguros §de 1973 (modificación). Se confirieron poderes para proteger a los asegurados frente al riesgo de incumplimiento por una compañía de las expectativas razonables de un asegurado.

Primera Directiva de seguros de vida: Directiva del Consejo, de 5 de marzo de 1979, sobre coordinación §de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas, referentes al acceso a la actividad del seguro directo sobre la vida, y a su ejercicio (79/267/CEE).

Prueba de resiliencia: requisito referente a la provisión prudente que debe cumplirse con el fin de §prevenir los efectos de posibles cambios futuros en el valor de los activos sobre la suficiencia de éstos para atender las obligaciones existentes. Las reservas exigidas para superar la prueba de resiliencia se conocen como reservas de resiliencia.

PS: préstamo subordinado. Préstamo que, en el caso de liquidación de la compañía, es reembolsable por §ésta únicamente después de que se hayan satisfecho en su totalidad todas las demás obligaciones de la misma.

PUR: prima única recurrente. Alude a los contratos en los que no se exigía el pago de primas de póliza §periódicas.

Reaseguro: acuerdo con otra aseguradora (compañía de reaseguro) con arreglo al cual se comparten §riesgos a cambio de un precio convenido. Permite a las compañías aseguradoras aceptar riesgos grandes o poco habituales y atenuar los efectos de las variaciones en los niveles de reclamaciones de un año a otro.

Acuerdo de compromiso (AC): el establecido entre una empresa y sus acreedores, con independencia de §la naturaleza de éstos.

Régimen de rectificación: régimen de indemnización de antiguos asegurados, adoptado por la compañía §en respuesta a la resolución en el asunto Hyman.

Regulación de la conducta profesional (CP): normativa relativa a los procesos de venta de la compañía.§

Regulación prudencial: aquélla que atañe a la solvencia global de las compañías.§

Renta vitalicia diferida: renta vitalicia que ofrecerá a su titular un ingreso periódico a lo largo de su vida §a partir de una determinada edad.

Renta vitalicia: acuerdo asumido por una aseguradora de efectuar pagos periódicos que continuarán §mientras sobreviva el asegurado, o durante un período específico.

Reservas matemáticas: obligaciones de fondos de seguro con fines normativos calculadas con referencia §


ES

al valor presente de expectativas futuras de ingreso, gasto, y rendimiento de inversión.

Revisión de la PIA: revisión sobre la suscripción engañosa de pensiones personales en el período §comprendido entre el 29 de abril de 1988 y el 30 de junio de 1994.

SIB: Securities and Investments Board (se transformó en la FSA en octubre de 1997).§

SLA: Contrato de nivel de servicio. Los SLA fueron suscritos por DTI y el GAD en 1984 y 1995, y §posteriormente por el Ministerio de Hacienda, la FSA y el GAD, cuando la FSA asumió la responsabilidad delegada de la regulación de la actividad aseguradora en 1999.

Solvencia reglamentaria u obligatoria: situación financiera de una compañía aseguradora cuyo activo §computable excede a sus obligaciones, incluidas las reservas matemáticas. La diferencia se denomina margen de solvencia, y debe ser superior al mayor importe entre los del «margen mínimo de solvencia requerido» y el «fondo de garantía».

SORP: Declaración de Prácticas Reconocidas. Norma sectorial para la presentación contable de estados §financieros.

SSAP: Standard Statement of Accounting Practice (Declaración normativa de prácticas contables).§

Tabla de mortalidad: listado por edad de las tasas de mortalidad probables de un grupo similar de §personas, basado en la experiencia pasada real.

Tercera Directiva de seguros de vida: Directiva 92/49/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992 sobre §coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo distinto del seguro de vida y por la que se modifican las Directivas 73/239/CEE y 88/357/CEE.

Titular de renta vitalicia: persona física que adquiere una renta vitalicia y recibirá pagos por tal §adquisición. Su esperanza de vida se utiliza para estimar el importe de los pagos correspondientes a la renta vitalicia.

Valor de la póliza: valor total actual de la póliza. El valor de una póliza con participación incluirá el valor §de las bonificaciones en el supuesto de que se mantenga hasta el vencimiento. No equivale al valor en efectivo.

Vencimiento: fecha, distinta a la del fallecimiento, a partir de la cuál las prestaciones de la póliza §devienen pagaderas contractualmente.

Zillmerización: provisión referente a los costes de adquisición que se prevé, con arreglo a supuestos §prudenciales, que serán recuperables con cargo a futuras primas.


ES

ANEXO 3

Véase el DVD adjunto, en el que figuran:

todas las declaraciones por escrito (DE) publicadas y las declaraciones archivadas 1.(archivo-DE);

todas las transcripciones literales de las 11 audiencias (A1-A11), más la transcripción2.literal del segundo taller sobre transposición (ST 2).

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