CONTENIDOACRÓNIMOS 2

RESUMEN 3

1 INTRODUCCIÓN 4

2 GENERALIDADES 72.1. CONTEXTO 7

2.2. PROBLEMÁTICA 8

2.3. ANTECEDENTES 8

2.4. MARCO TEÓRICO 9

3 DESCRIPCIÓN 123.1. ACTUALIZACIÓN O RELANZAMIENTO DEL

CONCEPTO PMP 13

3.2. GENERACIÓN DE ESPACIOS DE

COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL

PÚBLICO-PRIVADO: CASO CUSCO 14

3.3. OBTENCIÓN DE LA LICENCIA SOCIAL 21

4 LOGROS Y DIFICULTADES 23

5 ANÁLISIS 25

6 CONCLUSIONES 346.1 LECCIONES APRENDIDAS 36

6.2. DESAFÍOS 36

BIBLIOGRAFÍA 36

ACRÓNIMOS

AAA Autoridad Administrativa del AguaACC Adaptación al Cambio ClimáticoAGRORURAL Programa de desarrollo productivo Agrario y RuralANA Autoridad Nacional del Agua (Lima)COSUDE Cooperación Suiza para el Desarrollo en el Perú (Lima)CREALP Centre de recherche sur l’environnement alpin (Sion, Suiza)ECS Consorcio Suizo del PG (UZH, Meteodat, Crealp, EPFL)EGEMSA Empresa de Generación Eléctrica Machu PicchuGIRD Gestión Integrada del Riesgo de DesastresGIRH Gestión Integrada de Recursos Hídrico GR Gobierno RegionalGL Gobierno localGRD Gestión del Riesgo de DesastresIMA Instituto de Manejo de Agua y Medio AmbienteMEF Ministerio de Economía y FinanzasMINAGRI Ministerio de Agricultura y RiegoMINAM Ministerio del Ambiente (Lima)PG Proyecto Glaciares (Fase I) 2012-2015, Proyecto Glaciares+

(Fase II) 2015-2018PG FaseII Proyecto Glaciares Fase IIPIP Proyecto de Inversión Pública en el Estado peruano

PRONAMACHS Proyecto Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos

PMI Programa Multianual de InversionesPMP Proyecto MultipropósitoUGRH Unidad de Glaciología y Recursos Hídricos (ANA, Huaraz)UNSAAC Universidad Nacional San Antonio Abad del Cusco (Cusco)UPS Unidad Productora de Servicios PúblicosUZH Universidad de Zúrich (Suiza)

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3

RESUMEN

El Proyecto Glaciares es una iniciativa de la Cooperación Suiza para el Desarrollo COSUDE que tiene como objetivo contribuir a mejorar la capacidad de adaptación integral y de reduc-ción de riesgos de desastres frente al retroceso de glaciares en el Perú, particularmente en las regiones de Ancash, Lima y Cusco. El proyecto ha sido ejecutado por el consorcio CARE Perú y la Universidad de Zúrich durante siete años a través de dos etapas 2012-2015 y 2015-2018.

La sistematización es un proceso estructurado y lógico a partir del cual se recopilan, ordenan y analizan experiencias y actividades, generando aprendizajes de procesos anteriormente desarrollados en el marco de un proyecto. Bajo ese concepto, los miembros del equipo del Proyecto Glaciares (PG Fase I/II) iniciaron el proceso de sistematización que incluye nueve de las experiencias implementadas a lo largo de sus años de ejecución (2012-2018).

La presente sistematización de experiencias sobre los proyectos multipropósitos fue reali-zada por el equipo del Proyecto Glaciares Fase II y tiene como objetivo dar a conocer las experiencias, procesos, desafíos y lecciones aprendidas para este tipo de proyectos.

Se sabe que uno de los principales problemas es la disminución de la oferta hídrica como consecuencia del retroceso glaciar y que en un escenario no muy lejano los conflictos so-cioambientales podrían agudizarse. El documento muestra que, dada la escasez del recurso hídrico, los proyectos multipropósitos son una alternativa para realizar una adecuada gestión integrada de los recursos hídricos y un uso eficiente de los recursos económicos frente a escenarios de retroceso glaciar, escasez y sequía.

En el Perú no se cuentan aún con proyectos multipropósitos (en adelante, PMP) en recursos hídricos en zonas de alta montaña y a una menor escala. En este sentido, el PG ha aportado en la difusión del concepto y su importancia a través de talleres regionales de PMP, confe-rencias, cursos, entre otros.

El objetivo central de los PMP es tratar de optimizar el uso del agua y, al mismo tiempo, cerrar brechas en el acceso al recurso hídrico. Para lograrlo, es indispensable que los sectores públicos y privados, relacionados principalmente al recurso hídrico, logren articularse e identificar las demandas y brechas a cerrar. Los espacios de coordinación interinstitucional y el involucra-miento de las comunidades son espacios de articulación muy importantes y claves para la sostenibilidad de proyectos de interés regional como el PMP. En la región Cusco existe una importante institucionalidad vinculada al tema de gestión del recurso hídrico. La mayoría de estas instituciones muestran su disponibilidad para trabajar de manera articulada.

Los diferentes espacios de discusión y difusión del concepto de los PMP (como los talleres regionales de PMP, conferencias, cursos, entre otros) han dado a conocer la relevancia de los PMP y ha permitido el intercambio de conocimiento y experiencias a nivel regional, nacio-nal e internacional. De ese modo, también se ha puesto en evidencia la necesidad de cerrar brechas frente a la demanda del recurso hídrico.

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Al finalizar la intervención de la segunda etapa, y considerando las lecciones aprendidas, se propone en el siguiente documento sistematizar la experiencia del PG en los proyectos multipropósitos (PMP) en cuanto a los recursos hídricos en zonas de alta montaña.

Generalmente, los PMP se enmarcan en el contexto de la gestión integral de recursos hí-dricos. Estos proyectos buscan alcanzar varios objetivos en simultáneo a través de medidas estructurales y no-estructurales, tales como cambios en los sistemas de irrigación y cons-trucción/modificación de centrales hidroeléctricas. Entre los objetivos más comunes se pue-de citar la reducción de riesgos frente a aluviones, el suministro de agua para la agricultura, el consumo humano o el uso industrial, para la producción de energía hidroeléctrica y vías de transporte, para el desarrollo de piscicultura, entre otros ( Haeberli et al., 2016).

El propósito de impulsar el PMP es la optimización del uso del agua para tratar de cerrar brechas en el acceso a recursos hídricos en la cuenca Urubamba-Vilcanota. El retroceso gla-ciar es una oportunidad para que, mediante un PMP, se puedan cubrir necesidades locales/regionales a partir de la participación de actores públicos-privados en la región de Cusco.

En nuestro país, este concepto es nuevo en cuanto a la ejecución pública a mediana y peque-ña escala. Con la sistematización de esta experiencia, se espera poder compartir los procesos socio-institucionales necesarios para la identificación y planeamiento de los PMP, que in-volucran la participación del ámbito público y privado en los diferentes niveles de gobierno, con el objeto de evidenciar una hoja de ruta, oportunidades, intereses, dificultades.

Asimismo, comunicar lo valioso e importante que es conseguir la legitimidad y el consen-timiento de los actores involucrados. Por ello, la sistematización evidenciará cómo se reali-

1INTRODUCCIÓN

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zaron estos procesos indispensables para la incidencia a nivel político e institucional de los PMP. Este largo proceso permitió la inscripción de los PMP identificados en el PMI, que constituye el primer paso formal dentro de la gestión pública para su desarrollo.

El lugar de intervención para la experiencia piloto de los PMP es el distrito de Pitumarca, provincia de Canchis, región Cusco. Si bien se tiene una parte operativa en Pitumarca, las coordinaciones, gestiones y trabajos de incidencia se realizan a nivel regional y nacional.

Es importante mencionar que, aunque no se ha implementado un PMP en el marco del PG Fase II, se cuentan con procesos muy valiosos que servirán como hoja de ruta o guía para la continuación e implementación de este tipo de proyectos.

Las autoridades involucradas a nivel local son la municipalidad distrital de Pitumarca y los líderes locales de las comunidades de Phinaya y el valle Ausangate. A nivel regional, se cuenta con la participación de un grupo de trabajo PMP impulsado por el PG Fase II y que se encuentra integrado por la gerencia de recursos naturales y medio ambiente del Gobierno Regional del Cusco, Plan Meriss (Plan de mejoramiento de riesgo en sierra y selva), la AAA (Autoridad Administradora del agua) y EGEMSA (Empresa de Generación Eléctrica Ma-chu Picchu). A nivel nacional se cuenta con la participación y soporte técnico del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el Ministerio del Ambiente (MINAM), la Autoridad Nacional de Agua (ANA) y la Cooperación Suiza para el Desarrollo (COSUDE).

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7

GENERALIDADES

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2.1. CONTEXTOEl retroceso acelerado de los glaciares es una consecuencia directa del cambio climático y afecta a las Cordilleras de los Andes en el Perú. Algunos de sus efectos son la reducción del aporte de agua de origen glaciar a las cuencas hidrográficas y la formación de nuevas lagu-nas. Estas nuevas lagunas representan un gran potencial para el aprovechamiento energéti-co, agrícola, humano, pero también representan un riesgo, pues pueden rebalsarse e inundar las poblaciones más próximas.

Los escenarios a futuro muestran que los glaciares por encima de los 5,000 msnm desapa-recerán y eso agudizará la escasez de agua, sobre todo en época de estiaje. Con ello, poner en marcha proyectos multipropósitos resulta importante para el mejor aprovechamiento del recurso hídrico desde sus diversos usos y con un plan de gestión integrada de recursos hídricos.

Según los resultados del Inventario Nacional de Glaciares y Lagunas del 2014, los glaciares han sufrido procesos de reducción durante los últimos 40 años. La pérdida de superficie total es de 42.64% respecto al inventario de 1970. Este deshielo glaciar ha dado origen a 996 nuevas lagunas en las zonas más altas de las cordilleras del país, con superficies de entre 5,000 y 10,000 m2.

Diversos estudios muestran que, en el contexto del cambio climático, la frecuencia y mag-nitud de desastres relacionados con la inestabilidad de pendientes de roca y hielo podrían incrementarse, así como la formación y desembalse de lagunas glaciares y avenidas repentinas. En este sentido, las lagunas glaciares son consideradas una potencial amenaza, razón por la

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cual se suelen realizar diversos trabajos, tales como obras para la prevención y mitigación de desembalses, la construcción de diques para evitar el desprendimiento abrupto de las lagunas y la elaboración de obras hidráulicas para controlar el volumen y caudal de las lagunas. A este tipo de trabajos o intervenciones se les considera actividades de protección (Bernaola, 2017).

Una alternativa de solución sería el planteamiento de proyectos de protección que permitan drenar el excedente de agua. Sin embargo, sería un error abordar solo este tema, pues de ese modo se estaría subutilizando el recurso hídrico que muy bien podría servir para otros fines, tales como riego, electricidad y agua potable.

Por otro lado, la posibilidad de uso de las nuevas lagunas como embalse para la producción hidroeléctrica puede resultar interesante, pero también problemática debido a los recientes conflictos socio-ambientales en la Cordillera Blanca y en la cuenca del Salqa. Sin embargo, nuevas formas de asocio y cooperación entre instituciones públicas y privadas, así como el involucramiento de los pobladores de comunidades campesinas, podrían generar un nuevo escenario en el que las posibilidades de invertir en el diseño y la implementación de un PMP sean más aceptadas, viables y sostenibles.

2.2. PROBLEMÁTICALa disminución de la oferta hídrica como consecuencia del retroceso glaciar es un proble-ma que se viene enfrentando en diferentes partes del país. Se vuelve más notorio en zonas agrícolas en donde el riego es un factor fundamental para la producción y en zonas de alta montaña, para la mantención de bofedales y ganadería. Asimismo, otros sectores afectados son el energético, turismo y vivienda.

La reducción de la disponibilidad hídrica desencadena múltiples tensiones entre los dife-rentes usuarios y genera conflictos socio-ambientales que se agudizan cada vez más Frente a este problema, se plantean los proyectos multipropósitos para hacer un mejor aprovecha-miento del agua mediante diferentes usos y necesidades de la población, las instituciones públicas y las entidades privadas.

Otro aspecto importante relacionado al déficit hídrico es la inadecuada gestión integrada de los recursos hídricos (GIRH), lo que significa una falta de gobernabilidad respecto a los múltiples usos del agua. La GIRH es considerada como el medio para proveer seguridad de acceso al agua, crear políticas y prácticas hídricas sostenibles, así como para evitar los peli-gros que comprometen al sistema hídrico en general.

2.3. ANTECEDENTESEn el Perú se tiene la experiencia de proyectos multipropósitos de recursos hídricos como los desarrollados en los Proyectos Especiales P.E. Majes, Gallito Ciego y Olmos, que fueron concebidos como grandes obras; sin embargo, no existe experiencia a nivel de obras peque-ñas como política de Estado.

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A nivel de la región andina, se tienen experiencias de PMP en otros países como Ecuador y Chile, cuya finalidad es evitar las inundaciones durante la temporada invernal, dotar de regadío en verano, proveer de agua para consumo humano y producir energía. Uno de ellos es el proyecto Chone1, que almacena hasta 113 millones de m3 de agua y protege de inun-daciones a 10,780 hectáreas.

En el caso de Chile, en el año 2011, el Consejo de Ministros de la Comisión Nacional de Riego publicó el Manual para el desarrollo de grandes obras de riego, que incorpora el enfoque de Evaluación Integrada de Recursos Hídricos como método de análisis y planificación. Si bien el sector agrícola corresponde a la actividad que utiliza la mayor proporción de los recursos hídricos del país con un 78% del total, el enfoque propuesto en dicho manual im-plica promover proyectos integrales; es decir, multipropósito, que generen el mayor bienestar para la sociedad, considerando que el recurso hídrico lo utilizan diversos sectores económi-cos que compiten (Bernaola, 2017).

2.4. MARCO TEÓRICOGeneralmente, el planteamiento de un proyecto de inversión pública (PIP) surge a partir de la identificación de un problema ligado a una necesidad específica de la población, frente al cual el Estado promueve o proporciona la prestación de un servicio público. Este enfoque conduce a que el PIP se encuentre orientado a un solo objetivo central (“unipropósito”), por lo que su diseño técnico se configura alrededor de dicho único propósito. Asimismo, un proyecto implica la intervención sobre una Unidad Productora de Servicios Públicos (UPS). Por ello, si se busca solucionar un solo problema, la UPS a intervenir tendrá un carácter unipropósito.

La normativa de Invierte.pe define a la UPS como “el conjunto de recursos (infraestructura, equipos, personal, organización, capacidades de gestión, entre otros) que articulados entre sí constituyen una capacidad para proveer bienes y/o servicios públicos a la población”. En este contexto, una institución educativa, un establecimiento de salud, un sistema de abaste-cimiento de agua para riego o de agua para consumo humano, una carretera, entre otros, se consideran una Unidad Productora de Servicios Públicos.

Los conceptos de “Servicios Públicos” y “Unidad Productora” permiten encontrar otros ti-pos de proyectos adicionales a los unipropósitos. Un gráfico de cuadrantes puede ayudar a ver la relación entre ambos conceptos. En la línea vertical se considera la posibilidad de que un PIP intervenga en una o más Unidades Productoras, mientras que, en la línea horizon-tal, se tiene la posibilidad de que se generen, amplíen o mejoren la prestación de uno a más servicios.

1 Castro C. (2015). Inauguración del proyecto multipropósito Chone y la unidad educativa del milenio. Quito, Ecuador: Presidencia de la República.

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De esta manera, se puede identificar que el primer cuadrante está referido al caso más co-mún en la inversión pública, el de los proyectos unipropósito que intervienen en una sola Unidad Productora, a este grupo pertenecen los proyectos más convencionales.

La provisión de un solo servicio, pero identificando más de una Unidad Productora, da lugar a los proyectos con enfoque territorial, donde se engloba diferentes intervenciones sobre un conjunto de UPS que producen el mismo bien o servicio público en el mismo ámbito de influencia definido por su articulación espacial y funcional.

De igual forma, se puede identificar intervenciones que inciden en la mejora de más de un servicio, pero que a su vez implican la intervención en más de una Unidad Productora. En este caso se está frente a un programa de inversión, conformado por varios proyectos con sus propios beneficios, pero que se complementan para la consecución de un objetivo común. Los beneficios de un programa de inversión deben ser mayores a los beneficios de cada proyecto por separado.

El último cuadrante permite identificar aquellos proyectos que producen más de un servicio, pero interviniendo en una sola UPS. Este es el caso de los PIP Multipropósito.

PROYECTOS MULTIPROPÓSITOS

Los proyectos multipropósitos son diseñados para generar múltiples beneficios en diferen-tes sectores. Un ejemplo de proyecto multipropósito es la construcción de una represa que brinda servicios de protección, agua para riego, agua para consumo humano, entre otros.

1 Unidad Productora

1 Servicio + de 1 Servicio

+ de 1 Unidad Productora

PIP UNIPROPÓSITO CON UNA UNIDAD PRODUCTORA (PIP CONVENCIONALES)

PIP CON ENFOQUE TERRITORIAL O DE REDES

PIP MULTIPROPÓSITO

PROGRAMA DE INVERSIÓN

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Beneficios múltiples de un proyecto multipropósito

Tomado de las diapositivas: “La innovación peruana para la internalización de los riesgos climáticos en los proyectos de inversión pública”. Taller de cooperación horizontal sobre políticas públicas. Ministerio de Economía y Finanzas.

BENEFICIO 1

Protección frente a una posible inundación

BENEFICIO 4

Generación de energía eléctrica:Mayor acceso a servicio de

electrificación

BENEFICIO 2

Dotación de agua para riego:Incorporación de tierras nuevas y

mejora de dotación de agua para riego y tierras cultivadas

BENEFICIO 3

Dotación de agua para saneamiento:Mayor acceso a servicios de agua y

desagüe

PROYECTOMULTIPROPÓSITO

INTERVENSIÓN EN GESTIÓN

DE RECURSOS HÍDRICOS

COMPONENTE 1

COMPONENTE 2

COMPONENTE 3

COMPONENTE 4

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DESCRIPCIÓN DE LA INTERVENCIÓN DEL PROYECTO GLACIARES FASE II SOBRE PROMOCIÓN DE LOS PMP

Las acciones relacionadas al desarrollo de los PMP han implicado una serie de procesos a nivel conceptual, técnico, económico y político. Dichos procesos han sido consensuados con actores locales, regionales y del gobierno nacional. En este sentido, una acción muy importante ha sido la generación del espacio de coordinación interinstitucional en la región del Cusco, pues este tipo de procesos siempre suponen un reto en el ámbito público.

Esta parte de la sistematización está distribuida en los siguientes 3 componentes:

1. Actualización del concepto de PMP.2. Generación de espacios de coordinación interinstitucional público-privado (procesos

de incidencia).3. Obtención de licencia social. Principales implicancias.

El lapso de tiempo considerado para la sistematización de la experiencia va desde setiembre 2015 (inicios de la segunda fase del proyecto) hasta marzo 2018.

DESCRIPCIÓN

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3.1. ACTUALIZACIÓN O RELANZAMIENTO DEL CONCEPTO PMPEl concepto de PMP no es nuevo: se han desarrollado PMP en otros países y también en el Perú. No obstante, su realización ha estado ligada usualmente a grandes proyectos que implican inversiones enormes cuya ejecución resulta ser esporádica. Posiblemente esta fue la razón por la que se dejó de ejecutar PMP y por el que su concepto no es de uso frecuente en el Estado y menos aún a nivel de GR y GL.

Por otro lado, la experiencia recogida por PG Fase II demostró la necesidad de enfocar el uso óptimo del agua, debido a su futura restricción de oferta. Esto significa que debe ser aprovechada para diferentes usos, tales como riego, uso doméstico, piscicultura. En el caso particular de la Cordillera Blanca, la formación de lagunas glaciares demanda en algunos casos la construcción de diques de seguridad, que a la vez pueden servir para almacenar agua con fines de regulación hídrica. En este orden de ideas fue que PG Fase II retomó el con-cepto de PMP y buscó relanzarlo a los involucrados directos con las medidas de adaptación al CC, en especial con los impactos derivados del retroceso glaciar y la disminución de la oferta de agua.

Una de las primeras acciones que se llevó a cabo fue la elaboración de un documento orien-tador con el fin de establecer los aspectos científico-técnicos y plantear directrices para analizar los PMP de manera más detallada2. Asimismo, el documento compila aspectos básicos sobre los fenómenos implicados en los efectos del CC a altitudes elevadas, en tipo de construcciones y condicionantes, en logística y costos, y las perspectivas sociales, culturales, políticas, económicas y ecológicas que se tienen que desarrollar durante todo el proyecto.

El documento orientador se publicó y difundió entre actores y socios estratégicos del PG mediante espacios como el foro Internacional de Montañas en Huaraz en el año 2016, en reuniones de trabajo, en talleres y en la escuela de invierno: “Multi-usos de recursos hídri-cos en alta montaña”, organizado por el PG y cuyo objetivo era fomentar el conocimiento científico en temas transversales relacionados a la GIRH en alta montaña y permitir la ACC desde una perspectiva de multi-usos del agua.

Adicionalmente al documento conceptual cuya finalidad es de orientación, se difundió el concepto de PMP de menor escala a los Gobiernos Regionales (GR) y Gobiernos Loca-les (GL). Esta opción se respaldó en las experiencias del Proyecto Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos - PRONAMACHS (hoy AGRORU-RAL). Dicho proyecto desarrolló PMP de pequeña escala en los que se construían reservo-rios para almacenar agua que luego se destinaría para uso agrario, doméstico, generación de energía e incluso piscicultura.

2 http://www.proyectoglaciares.pe/materiales/proyectos-multiproposito-en-recursos-hidricos-en-la-al-ta-montana/

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Uno de los mayores logros en el proceso de promoción o relanzamiento del concepto es haber generado interés en el sector público y privado. Sin embargo, el concepto de PMP es poco difundido en el país, siempre se encuentra con instituciones y/o funcionaros escépticos, por lo que los avances a nivel sectorial se encuentran en un proceso de pausa.

3.2. GENERACIÓN DE ESPACIOS DE COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL PÚBLICO-PRIVADO: CASO CUSCO

Luego de la difusión del documento conceptual y la realización de eventos de discusión de los PMP, era necesario generar espacios en donde las instituciones especializadas y/o sectoriales involucradas pudieran escuchar los planteamientos y discutir las posibilidades de desarrollar PMP. Con este objetivo se convocó a los actores relevantes para organizar plataformas de discusión sobre los PMP, con resultados diversos. Fueron convocados los GR, GL, entidades públicas de regulación o investigación de los recursos hídricos, así como empresas privadas hidroeléctricas.

De esta manera, se constituyó en el Cusco una mesa de trabajo bastante activa en la que participaron entidades como la Autoridad Administrativa del Agua (AAA), el Instituto del Manejo del Agua (IMA), Plan Meriss, Empresa Generadora de Electricidad Machupicchu (EGEMSA), Municipalidad de Pitumarca, Dirección Regional Agraria (DRAC), así como el PG Fase II.

Los procesos en Huaraz y Cañete tuvieron una dinámica distinta con relación a los PMP y por ello los avances fueron menores. En el caso de Huaraz, las intervenciones tenían mayormente un impacto urbano y las entidades técnicas como el SERNANP, UGHR, INAIGEM, no contaban con experiencia en formulación de proyectos. Además, una de sus prioridades estaba enfocada en la gestión de desastres y unas de sus principales acciones era (y sigue siendo) la implementación del Sistema de Alerta Temprana frente a aluviones de la subcuenca Quilcay. En el caso de Cañete, no llegó a identificarse un PMP: el PG Fase II tenía poco tiempo en la zona y existía escasa presencia institucional y política, las prio-ridades estaban dirigidas hacia procesos de afianzamiento del recurso hídrico mediante los mecanismos por servicios ecosistémicos, reforestación, canales de riego y reservorios.

En Cusco, en particular, donde se tuvo buena respuesta, PG Fase II tuvo como estrategia realizar visitas exploratorias a áreas de posibles PMP. Con esto, el proceso de entendimiento de la zona y convencimiento de la iniciativa fueron más fuertes, lo que trajo como resultado la elaboración de propuestas de PMP. Estas propuestas tuvieron mayor grado de desarrollo mediante la elaboración de fichas para PIP, que permitía tener mejor aproximación a las ideas de proyecto. La preparación de las fichas fue parte de un curso de especialización en las normas de Invierte.pe, con el apoyo de especialistas en inversión pública. Los avances y procesos que se siguieron fueron los siguientes:

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CONFORMACIÓN DEL GRUPO DE TRABAJO

En el 2016, se desarrolló en Cusco un primer taller con el fin de explorar la posibilidad de formular un PMP e identificar posibles alianzas estratégicas entre las instituciones públicas y privadas de la región que estén involucradas en la gestión del agua y/o en la formulación de proyectos de incremento de la oferta natural y satisfacción de la demanda del agua a través de la construcción de infraestructura física.

En dicho taller, los participantes identificaron ventajas y dificultades para la formulación de PMP:

Ventajas

• La conservación, preservación y afianzamiento hídrico por cuenca.• Trabajo colaborativo de diversas instituciones.• El poder de almacenar agua para diferentes usos como agricultura, alimentación y

otras necesidades.• Generación de energía.

Dificultades o desventajas

• El financiamiento.• Dificultad para lograr consensos.• Definir el liderazgo: poca claridad de roles y funciones entre instituciones.• Dificultad en la gestión de los proyectos por conflicto de intereses.

A inicios del 2017, el PG Fase II convocó a una primera reunión para la conformación del grupo de trabajo que impulsaría el PMP, con el fin de asegurar la permanencia de los actores. Cada institución acreditó formalmente a un titular y a un suplente para la participación de las reuniones y se definió un esquema básico con las posibilidades de ejecución de un PMP.

En dicha reunión se intercambiaron ideas sobre la posible ubicación de un PMP y sus usos potenciales, tales como: generación de energía eléctrica, irrigación, consumo doméstico, tu-rismo y piscicultura.

MIEMBROS DEL GRUPO DE TRABAJO FUNCIONES/ROLES

GOBIERNO LOCAL DE PITUMARCA

Articulación con la población.

Respaldo político al proyecto.

Cooperación en la búsqueda de financiamiento.

EGEMSA

Respaldo técnico al proyecto PMP.

Financiamiento para la formulación del proyecto.

Cofinanciamiento de la ejecución del proyecto.

PLAN MERISS

Respaldo técnico a las propuestas agrarias del proyecto.

Apoyo en la supervisión técnica en la formulación del proyecto PMP y del expediente técnico.

Posible ejecutor del proyecto.

Compartir información de demanda y oferta de agua.

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MIEMBROS DEL GRUPO DE TRABAJO FUNCIONES/ROLES

AAA XII UV

Proporcionar información hidrológica, derechos de uso de agua, acreditación y disponibilidad hídrica.

Asesoramiento durante la ejecución del proyecto.

Priorización de atención de expedientes referidos al proyecto.

COMUNIDADESIdentificación de demandas de agua y otras iniciativas de inversión.

Garantizar acceso a tierras inundables, canales y otras facilidades que sean necesarias para el proyecto.

PROYECTO GLACIARES

Articular a las entidades involucradas.

Acompañar en los procesos relacionados con el proyecto.

Estudios de glaciología con apoyo de UZH.

A fines del 2017, la Municipalidad Distrital de Pitumarca (MDP) emitió un Acuerdo de Concejo3 que definía lo siguiente: “Aprobar la política para los PMP de almacenamiento de aguas por desglaciación y de lluvias en la jurisdicción del distrito de Pitumarca”.

DEFINICIÓN DE LOS PASOS A SEGUIR

Una de las primeras tareas del grupo de trabajo fue definir los pasos a seguir antes y durante las visitas a campo. La finalidad de dichas visitas era obtener insumos suficientes para una posible negociación con la población que, si bien tenía interés en el proyecto PMP, existía una alta probabilidad que se mostraran desconfiados frente a posibles efectos de los PMP en sus medios de vida, inmuebles y servicios. A continuación, las tareas:

3 Acuerdo de Concejo N° 032-2017-MDP-C-C

1. RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓN SECUNDARIA

5. PRIORIZACIÓN DE LA CARTERA DE PROYECTOS

3. IDENTIFICACIÓN DE INTERESES DE LOS INVOLUCRADOS

7. CONTRATACIÓN DE CONSULTORÍA PARA FORMULACIÓN

2. IDENTIFICACIÓN DE INVOLUCRADOS

6. DISPONIBILIDAD DE RECURSOS PARA FORMULACIÓN

4. PRESENTACIÓN DE IDEA DE PROYECTO

8. FORMULACIÓN DEL PROYECTO

9. DECLARACIÓN DE VIABILIDAD

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En la realización de las tareas solo se pudo avanzar hasta el punto 4: no se podía realizar los estudios necesarios para la formulación del proyecto mientras no se tuviera la licencia social de las comunidades campesinas.

IDENTIFICACIÓN DE POSIBLES ZONAS DE INTERVENCIÓN

Los miembros del grupo de trabajo realizan visitas a las cuencas de los ríos Pitumarca y se identifican las siguientes opciones para el desarrollo de un piloto de PMP:

Fuente: SIAR CUSCO Fuente: INEIFuente: Google earth

Subcuenca del río Salqa, cuenca del río Vilcanota – Urubamba, Cusco

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Subcuenca del río Pitumarca, cuenca del Salqa

Zona/Lugar Cuenca Capacidad Oportunidad Desventaja

Chilcca Río Pitumarca 80 MMC

La comunidad no presenta

oportunidades, por lo que es descartada.

Población asentada en la zona de intervención.

Cullunuma Río Salcca 100 MMCCumple con condiciones geográficas.

No presenta.

Ananiso Río Pitumarca 90 MMC Condiciones

geográficas adecuadas.

Posible área inundable. Es zona de pastoreo. Se requiere licencia social.

Chilcca Phinaya Río Salqa -- Condiciones geográficas adecuadas.

Requiere licencia social.

Laguna Ausangate Río Salqa -- No tiene población.

Se necesitaría dos diques. Además no

cuenta con acceso por carretera

Especialistas del grupo de trabajo multipropósito.Fuente: CARE PERU

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Luego de las visitas, se concluyó que las zonas de Ananiso y Chillca Phinaya podrían selec-cionarse como áreas de estudios para posibles PMP. Sin embargo, en el proceso de identi-ficación surgió una situación relacionada a la tenencia de la tierra: no se tenía certeza si los terrenos eran de propiedad comunal, propiedad individual o si estaban en proceso de parce-lación. Las localidades como las de Ananiso, Chillca y Ausangate eran terrenos comunales. Esta situación le daba complejidad a la posible negociación con las comunidades.

ESTUDIO ETNOGRÁFICO Y TALLER SOBRE PMP

Para afrontar el reto de trabajo con las comunidades de Pitumarca–Cusco, se desarrolló uno de los principales estudios: “Gestión de anuencia social para la realización de estudios de un pro-yecto multipropósito de afianzamiento hídrico en la Cuenca del Valle de Ausangate PITUMARCA – CANCHIS”. Este estudio etnográfico se realizó con el fin de comprender los procesos, intereses y dinámicas de las comunidades con relación al desarrollo de un proyecto piloto multipropósito y las estrategias de obtener el consentimiento de las comunidades.

Los resultados muestran las siguientes conclusiones:

Los pobladores desconocen o tienen información sesgada sobre la Gestión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH).

El desarrollo de la actividad turística en el cerro Colorado es prioritario para las comu-nidades y anexos de la parte alta.

En la zona de Chilca existe una percepción sesgada respecto a la construcción de repre-sas. La población menciona que “no beneficia a los pobladores del lugar”. Sin embargo, no se oponen a proyectos de afianzamiento hídrico como siembra y cosecha de agua o riego por aspersión.

La mayor demanda de las comunidades es por energía eléctrica, así como la mejora de los servicios de agua potable y saneamiento.

Es importante rescatar de este documento que el proceso para lograr una licencia social tiene sus propias dinámicas y no es precisco forzar tiempos, ni espacios, pero tampoco hay que dejar de interactuar con los pobladores. Por ejemplo, hay avances en el caso de Ausan-gate, pero depende de las decisiones de la Comunidad Madre Pampachiri. Otro caso es en Chilca, que, si bien no están en consulta, se encuentran en proceso de parcelación, por lo que habría que esperar que culminen dicho proceso, con las posibles tensiones entre los mismos pobladores que esto pudiera generar.

Un siguiente paso fue el desarrollo del taller sobre Proyectos Multipropósitos en Recursos Hídricos, en marzo del 2018, que se realizó para facilitar el intercambio de información en re-lación con el planteamiento e implementación de PMP. Las exposiciones estuvieron a cargo de autoridades como (AAA, INIAGEM), sector enegético (EGEMSA) y los socios del consor-cio ejecutor de PG Fase II (CARE, CREALP y UZH). El taller contó con una alta asistencia (140 profesionales) y se identificaron oportunidades y debilidades para desarrollar PMP.

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OPORTUNIDADES

• Contar con un suministro importante de agua de precipitaciones.• Se puede planificar mejor cuando se toma en cuenta a diferentes

usuarios y diferentes necesidades.• Se puede reducir los riesgos y crear conciencia social y colectiva

bajo principios éticos sobre el uso racional del recurso.• Se puede optimizar el uso del recurso y priorizar el consumo

humano y luego la agricultura, entre otros.

DEBILIDADES

• Financiamiento.• Escasa información y sensibilización a las comunidades y auto-

ridades sobre los proyectos en recursos hídricos y la urgencia de este tipo de proyectos.

• Falta de normatividad para la autoridad sectorial en temas de PMP.

• Creación de una oficina de gestión de conflictos.• El involucramiento de las empresas en el marco de la responsa-

bilidad social, la generación de información hidrológica de las cuencas, entre otros.

Nota: La redacción obedece literalmente a los resultados que se obtuvieron en los trabajos grupales.

Un aspecto clave para el desarrollo y apropiación de conceptos o prácticas nuevas o “relan-zadas”, como es el caso de los PMP, es el trabajo de incidencia sobre entidades del gobier-no que cumplen funciones importantes en el desarrollo de PMP. Es lo que ocurre con la Dirección General de Inversión Pública (DGIP) del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), la ex Dirección de Conservación y Planeamiento de Recursos Hídricos de la ANA (ahora Dirección de Calidad y Evaluación de Recursos Hídricos) y los órganos desconcen-trados del Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI): Sierra Azul y Agrorural. La experiencia fue importante para entender las posiciones e intereses de estos valiososactores. En el caso del MEF, la DGIP (que es la unidad orgánica rectora de la inversión pública en el Perú) mostró una encomiable apertura y colaboración hacia la actualización y difusión de estos proyectos. .

Taller sobre proyectos multipropósito en recursos hídricosFuente: CARE PERU

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La ANA, en su Política y Estrategia Nacional de Recursos Hídricos, establece como uno de sus objetivos: “Atender de manera oportuna la demanda de los recursos hídricos para promover el acceso universal al agua potable en el marco de la seguridad hídrica y la segu-ridad alimentaria, priorizando el desarrollo de infraestructura hidráulica para satisfacer la demanda multisectorial hídrica, poblacional y agraria en zonas de mayor vulnerabilidad”. Pese a esto, los resultados no fueron los esperados. Queda pendiente poder concretar de manera más satisfactoria su participación y liderazgo. Finalmente, en el sector Agricultura, a través de sus entidades Sierra Azul y Agrorural, no se concretó interés en los PMP, pues el tipo de proyectos no los tenían priorizados para estos años, dejando en claro la necesidad de cumplir las metas ya estipuladas.

3.3. OBTENCIÓN DE LA LICENCIA SOCIALOtra actividad importante para la promoción de los PMP fue el proceso de obtención de la licencia social. En estos proyectos es especialmente importante esta licencia, porque se debe identificar y concordar las demandas de los diversos sectores de población alrededor de una cuenca. La concurrencia de múltiples demandas puede generar conflictos, pero estos se previenen mediante información transparente y oportuna. En este sentido, la licencia social se debe obtener incluso para realizar las primeras prospecciones hacia la identificación de un posible PMP.

Para la obtención de la licencia social se visitó varias veces las zonas de posible identificación de PMP. Asimismo, se realizó un estudio etnográfico (mencionado anteriormente) para conocer la percepción de la población sobre los posibles PMP. Con estos elementos de pre-sentaron las ideas de proyecto a la población a través de sus espacios de concertación establecidos como las asambleas representativas. El objetivo era presen-tar de la manera más precisa las ideas de PMP, los beneficios que iban a generar y los posibles impactos.

Tras la presentación de los proyectos, se organizaron jornadas de negociación con los pobladores y el gru-po de trabajo PMP. Estas jornadas tenían como ob-jetivo lograr la aprobación de la idea de proyecto y, luego, conseguir la licencia social. En algunos casos se alcanzó la licencia de manera exitosa. De 4 comunidades involucradas en PMP, se lle-gó a acuerdos con 2 de ellas. Uno de los casos complejos fue una propuesta de PMP que in-cluía, dentro de los usos de agua, suministrarla a la Central Hidroeléctrica Machupicchu. Esta propuesta no prosperó y la alternativa de PMP que eligió la comunidad no considera brindarle recurso hídrico a dicha hidroeléctrica. Este es un

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ejemplo de la complejidad de los procesos, en los que muchas veces incide la percepción que tiene la población sobre un actor en particular. Aún no se cuenta con las licencias sociales formalizadas mediante documentos oficiales, pero se espera contar con ellas conforme se avance en la formulación de los proyectos.

En el total entendimiento de que las comunidades tienen derecho de opinión y de apro-bación a los proyectos en sus ámbitos, se debe indicar que la participación de EGEMSA hubiese significado un importante respaldo técnico para proponer un PMP. EGEMSA es una empresa del Estado con capacidad de gestión para contratar equipos profesionales, con los cuales se habría incrementado el apoyo para el diseño de un PMP y este, a su vez, habría maximizado los beneficios del uso del agua. Sin embargo, la comunidad no permitió ni la posibilidad de evaluar técnicamente el diseño y los beneficios de un PMP que incluya brin-dar agua a EGEMSA. Superar este tipo de situaciones, en las que la falta de comunicación y prejuicios afecta la búsqueda de una solución óptima (como es el caso de los PMP), es un reto importante para cualquier intervención similar.

Presentación de ideas de proyecto a representantes de las comunidades de posibles zonas de intervención.

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Entre los principales logros en la promoción de PMP se encuentran: haber relanzado este tipo de proyectos a nivel de los ámbitos de intervención de PG Fase II y generar interés entre la población y las entidades involucradas en el desarrollo de los PMP. Es verdad que el interés no fue el mismo en todas las entidades, pero se ha conseguido que se piense en los PMP como una alternativa. La prueba de este interés es la concurrencia a las reuniones y talleres de actores públicos y privados para la presentación y discusión de los PMP, particularmente en el Cusco. Allí el interés se manifestó de manera más institucional, mediante la conformación de un grupo de trabajo técnico para impulsar los PMP. En este grupo participan el Plan Meriss; la represen-tación de la ANA en el Cusco; las municipalidades de Pitumarca, Canchis y Urubamba; el Gobierno Regional y la empresa EGEMSA. Estas actividades han permitido que una idea de PMP para Pitumarca se concrete en un acuerdo entre los GL de Pitumarca y Canchis, juntamente con Plan Meriss, para registrar dicho PMP en el PMI de la región Cusco4. También se debe mencionar que, para identificar los PMP, se ha realizado un ejercicio de análisis multi-institucional: estuvieron entidades ejecutoras como Meriss, reguladoras como la ALA, empresas como EGEMSA y entidades como GL y GR. Estas instituciones tienen diferentes prioridades y características, por lo que concitar su interés e involucrarlas (lo que significa que asignen recursos humanos a la revisión de ideas de PMP) implica esfuerzos en preparar el mensaje adecuado, así como identificar los receptores idóneos para que estas iniciativas tengan posibilidades de prosperar. Es necesario resaltar que el involucramiento de dichas instituciones permitió que los PMP fueran presentados a todos los actores (incluyendo a las comunidades) y que sean dichos actores los que continúen la promoción de los PMP.

4 Al cierre del presente documento, el GR del Cusco desistió el registro del PMP para Pitumarca en el PMI de la región, pero se debió a limitaciones presupuestales, no a objeciones sobre la idea de proyecto.

LOGROS Y DIFICULTADES

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La divulgación de los PMP también reforzó que la población esté informada y sensibilizada sobre el retroceso glaciar, el impacto negativo que tiene sobre la disponibilidad de los recur-sos hídricos y la necesidad de impulsar iniciativas de mitigación de dichos impactos, entre las que se pueden considerar a los PMP.A pesar de no haberse logrado la priorización de los PMP en actores claves como la ANA o el MINAGRI o el Gobierno Regional, se logró un auspiciador entendimiento inicial con la DGIP del MEF en lo que se refiere a la importancia de los PMP. Este entendimiento co-mún se cristalizó en reuniones de coordinación, en la presentación de esta clase de proyectos a otras entidades como la ANA y a la realización de un estudio sobre PMP que contó con la supervisión de la DGIP. Asimismo, existieron logros no esperados en la promoción de iniciativas de PMP. Entre estos se tiene la reformulación rápida y aprobatoria del proyecto Laguna 513, que fue rá-pidamente verificado y aprobado, a pesar de no contar aún con las normas que permiten identificar proyectos multi-servicios, es decir PMP. Por otro lado, destaca el apoyo decidido de EGEMSA mediante la realización de estudios de identificación de proyectos PMP en el distrito de Pitumarca. Los logros de esta experiencia estuvieron condicionados por algunas dificultades durante el proceso:

El concepto de PMP no está muy difundido entre las entidades del Perú relacionadas con la provisión de infraestructura pública, principalmente a nivel regional o local. Esta falta de experiencia hace que se tome a los PMP con más reticencia que en otros casos. Tampoco existe un sector que haya tomado un mayor liderazgo en este tipo de proyectos.

Las primeras opiniones de las entidades públicas del Gobierno Central que están vin-culadas al aprovechamiento de recursos hídricos han sido escépticas, a pesar de la reac-ción positiva del ente rector de la inversión pública que es la DGIP del MEF.

La estructura organizacional del Estado no contribuye a un enfoque PMP: está divi-dida en entidades que pertenecen a diferentes sectores y que tienen poca coordinación entre sí, menos aún para proponer un proyecto que involucre la intervención simultá-nea de varias de ellas.

Los PMP suelen involucrar a numerosas entidades; por lo tanto, las gestiones de coor-dinación demandan más tiempo que en otros proyectos.

Al ser muchas las entidades involucradas, el impulso que cada una de ellas aporta para la identificación y formulación de un PMP no es homogéneo. Esto, por supuesto, oca-siona retrasos en el proceso de concreción de una propuesta de PMP.

Hubo percepciones negativas de las comunidades hacia intervenciones conjuntas con empresas, debido a antecedentes de experiencias negativas. Por ejemplo, el represa-miento en Salcca Pucara por parte de EGECUSCO, que luego ha condicionado de manera adversa la posible participación de EGEMSA en un PMP.

La percepción de abandono del Estado por parte de las comunidades hace que, con fre-cuencia, se aprecie al PMP como la única oportunidad de progreso. Esto podría generar que los precios de los terrenos para un PMP se eleven significativamente hasta impedir su realización.

En el caso particular del Cusco, el volumen de agua en las cuencas del distrito de Pitu-marca no cubre las expectativas de EGEMSA, por lo que dicha empresa es moderada en sus iniciativas para promover un PMP, más aún si percibe la opinión negativa de las comunidades.

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Los resultados de los procesos desarrollados en la promoción de los PMP se deben a diver-sas razones. En esta sección se reflexiona sobre las posibles causas detrás de dichos resulta-dos. La estructura de análisis que se ha adoptado considera dos temas principales, que son los siguientes:

Difusión y apropiación del concepto de PMP: acciones del PG Fase II para lograr que se entienda el concepto en los diferentes actores participantes.

Participación pública-privada: compromiso de los actores para lograr consensuar y eje-cutar un PMP.

DIFUSIÓN Y APROPIACIÓN DEL CONCEPTO: LAS ACCIONES O ESTRATEGIAS DEL PG PARA LOGRAR QUE SE ENTIENDA EL

CONCEPTO EN LOS DIFERENTES ACTORES PARTICIPANTES Y DENTRO DEL PROYECTO.

Como se ha mencionado previamente, los PMP tienen por objetivo la optimización del uso de un recurso como el agua, que se hará más escaso por efecto del retroceso glaciar y el cambio climático. Usualmente los PMP están asociados a grandes proyectos, cuyo costo está por encima de los S/.1500 millones. Ciertamente es un costo que no sólo está fuera de la capacidad presupuestal de un GR o GL en las zonas de montaña, sino también demanda una priorización de largo plazo para el Gobierno Central. En esta perspectiva, se optó por promocionar PMP de menor envergadura, adecuados para cuencas más pequeñas y a la capacidad presupuestal y de ejecución de GR y GL. La visión general de la estrategia para convertir a los PMP en una política pública, se muestra en el siguiente gráfico:

ANÁLISIS

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Conceptualmente, una política de Estado se cristaliza en una norma que antes ha sido eva-luada en función de sus impactos positivos en la población. Tratándose de una intervención como la de PMP, las normas emitidas deberán estar relacionadas con las inversiones públi-cas, con las licencias y autorizaciones necesarias para dichas inversiones y con otorgamiento del financiamiento público necesario. Para que esta política pueda cumplirse de manera flui-da, es muy importante simplificar procesos administrativos y estandarizar procesos técnicos (esto último, en lo posible).

Establecida la norma, el siguiente paso es crear las capacidades para aplicarla. Dichas capa-cidades deben reforzarse en los ministerios involucrados (directores de línea y funcionarios), entidades reguladoras y, particularmente, en los gobiernos subnacionales, que teóricamente son las unidades ejecutoras principales en los proyectos regionales.

La cadena de valor descrita permitiría diseñar y ejecutar PMP que sean beneficiosos para la población. Con la visión de la referida cadena, PG se propuso objetivos a lograrse para impulsar los PMP. Estos objetivos se muestran en el siguiente diagrama.

Fuente: Caso de estudio: Proyecto Multipropósito Laguna 513 – Carhuaz. Alejandro Bernaola, 2017, Care Perú.

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Teniendo en cuenta estos conceptos, se realizaron acciones en el marco de una estrategia implícita, que comprendía los siguientes lineamientos.

Conformar una demanda de acciones frente al retroceso glaciar y ACC, sensibilizando a las autoridades y la población. Se pusieron en práctica dos líneas de acción:- Informar y sensibilizar a la población sobre el impacto del retroceso glaciar sobre el

agua y la conveniencia de los PMP. El objetivo es generar la demanda de la pobla-ción cuando los PMP constituyan una solución oportuna. Las acciones realizadas fueron intervenciones como las Escuelas de Líderes5, que orientaron a las comu-nidades sobre la identificación de sus problemas y prioridades. A partir de estas intervenciones surgieron varias iniciativas de PMP.

- Informar y sensibilizar a las autoridades de mayor rango de los GR y GL corres-pondientes sobre el impacto del retroceso glaciar y la pertinencia de incorporar los PMP en sus estrategias de desarrollo. Otro de los objetivos también era sensibilizar a altos funcionarios de entidades del Gobierno Central (como ANA, Sierra Azul, Agrorural y la DGIP del MEF) sobre la importancia del PMP en el escenario actual del cambio climático. El propósito era que las autoridades encargadas de tomar decisiones tuvieran conocimiento de los PMP para, de ser el caso, disponer lo necesario para hacer operativos los procesos de formulación de los PMP.

5 El programa de formación de líderes es una metodología orientada a promover cambios en la gestión integrada del agua en cuencas, social económica y ambientalmente sostenible, mediante los aportes de líderes y lideresas locales capacitados e involucrados en el desarrollo de los territorios rurales.

Fuente: Fuente: Caso de estudio: Proyecto Multipropósito Laguna 513 – Carhuaz. Alejandro Bernaola, 2017, Care Perú.

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Generar capacidades para formular PMP: incluye investigar y obtener información básica de la situación hidrológica en los ámbitos de PG, capacitar profesionales en formulación de proyectos de inversión y generar experiencias demostrativas exitosas de PMP. Con este enfoque, se desarrollaron estudios hidrológicos para Huaraz y Uru-bamba. También se realizaron capacitaciones en inversión pública, que tuvieron como una de sus metas que los participantes desarrollen ideas de proyectos de PMP para los ámbitos de PG.

El enfoque también consistía en promocionar el diseño de procesos y metodologías para formular PMP por parte de las entidades técnicas competentes, coronando este esfuerzo con el reconocimiento de los PMP a nivel de la normativa de la inversión pública en el Perú.

Finalmente, se ambicionaba generar un liderazgo (de alguna institución pública) que impulse los PMP y logre desarrollar incentivos y encontrar financiamientos para los PMP.

Las líneas de acción antes mencionadas se pueden presentar gráficamente como una se-cuencia de acciones.

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PG incidió de manera directa en las acciones de sensibilización y generación de capacidades sobre PMP. También inició acciones para el reconocimiento de los PMP en el SNIP (hoy Invierte.pe). Se hicieron esfuerzos para obtener el liderazgo de una institución del Estado, pero no se tuvo el éxito deseado. Es una de las tareas importantes para que los PMP se conviertan en una política de Estado alternativa para solucionar los efectos del cambio cli-mático.

PARTICIPACIÓN PÚBLICA-PRIVADA: COMPROMISO DE LOS ACTORES PARA LOGRAR CONSENSUAR Y EJECUTAR UN PMP

Para la revisión de este tema se han identificado subtemas que permiten ordenar el análisis. Estos subtemas son: los grupos de trabajo para promover los PMP; los procesos de negocia-ción con comunidades y la incidencia en los sectores a nivel nacional.

A. LOS GRUPOS DE TRABAJO PARA PROMOVER LOS PMP

La conformación de grupos de trabajo para promover PMP tuvo diferente dinámica en cada uno de los ámbitos de PG, siendo el Cusco quien lideró el tema y los procesos. Por su parte, el grupo de Huaraz tuvo resultados menores y, en el caso de Yauyos, su impacto fue poco perceptible. Se han identificado características que permiten individualizar cada uno de los tres casos:

En el Cusco, los ámbitos de intervención de PG eran principalmente rurales, con in-tensa actividad agraria, que es una de las que más utiliza agua. En consecuencia, la demanda de este recurso es muy marcada y se refleja inmediatamente ante cualquier incentivo y se la puede organizar. En el caso de Ancash, las intervenciones propuestas tenían impacto mayormente en áreas urbanas; por ello, se puede presumir que la de-manda de agua en estas circunstancias fuese menor. En Yauyos (Lima), también la in-tervención se dirigía a áreas rurales, pero la organización de la demanda no llegó a tener resultados que identificasen un PMP. Este resultado se pudo deber al poco tiempo que tuvo PG en dicho lugar o quizá a la fragmentación política del territorio en numerosas municipalidades, con poca fortaleza institucional.

En el Cusco existe una institución con más de 40 años de experiencia en desarrollo de proyectos de infraestructura, muchas de las cuales estaban dirigidas hacia la regula-ción hídrica y ampliación de la frontera agraria, esa institución es el Plan Meriss. Esta entidad tuvo un rol importante en la identificación y en asumir la responsabilidad de la formulación de algunos PMP. Pudo asumir esa responsabilidad porque cuenta con profesionales, recursos presupuestales, información y, en general, capacidad institucio-nal para formular un proyecto de estas características. No sucede lo mismo en Ancash, en donde existen entidades involucradas (SERNANP, UGRH, INAIGEM, etc.), pero no tienen experiencia en formulación de proyectos. En el caso de Yauyos, la fortaleza institucional principal la tiene la Reserva Paisajística Nor Yauyos-Cochas, que es prin-cipalmente una entidad reguladora.

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Vale la pena comentar que la conformación del equipo de PG para el Cusco estuvo liderado por un especialista en proyectos de desarrollo agrario. Reconociendo que todos los grupos de PG destacados en los tres ámbitos son totalmente competentes para el desarrollo de sus funciones, es posible que las características del equipo del Cusco y el entorno (institucional y social) haya incidido de manera muy positiva en la concreción de iniciativas de PMP.

Desde el punto de vista del entorno, se encontró en los tres ámbitos que uno de los actores más importantes en la demanda por agua era una central hidroeléctrica. Las centrales hidroeléc-tricas tienen una demanda importante de este recurso y pueden constituirse en un aliado muy relevante para la desarrollar un PMP. En los tres casos, las centrales hidroeléctricas tenían ma-las relaciones con las comunidades, debido a antecedentes que la población percibe como insa-tisfactorios o decepcionantes. En este escenario la incorporación de las hidroeléctricas no tenía futuro. Sin embargo, la participación de PG fue muy positiva, porque permitió que se desarro-llara un diálogo entre entidades públicas, comunidades y empresas generadoras de electricidad. Este logro fue factible por el liderazgo y confianza que PG ganó entre las comunidades. Su liderazgo se traduce en capacidad de convocatoria y se origina en el acercamiento previo y en la confianza ganada con las comunidades y entidades públicas gracias a su trayectoria en la zona.

La presencia de un liderazgo era muy importante porque alrededor del agua existen diver-sas demandas, que generalmente compiten entre sí: en este caso la energía con el consumo humano y agrícola-pecuario. La posibilidad de que se generen conflictos de interés o en-trampamientos en el diálogo es bastante alta. Por ello, PG proponía un espacio de diálogo, articulación y confianza. A pesar de este ambiente favorable entre los actores, facilitado por PG, los resultados no terminaron siendo los óptimos. Las razones son las siguientes:

Las comunidades y las empresas energéticas no pudieron ponerse de acuerdo. Particu-larmente, en el caso del Cusco, las comunidades no aceptaron propuestas que incluían represas de mayores dimensiones en las que también pudiera participar EGEMSA, decidiéndose por PMP de mucha menor dimensión.

Los altos funcionarios, quienes toman las decisiones, no terminaron decidirse por el desarrollo de un PMP. Quizá se debió a que los procesos de identificación de propues-tas y decisión son largos y complicados en las entidades públicas, o a que estas tienen por ahora otras prioridades antes que los PMP.

En el proceso de negociación alrededor de un PMP, posiblemente se hubieran necesi-tado propuestas de otros sectores (tales como saneamiento, electrificación o transpor-tes), que permitan ofrecer otras alternativas de desarrollo a las comunidades.

Se subestimó la dificultad para implementar un PMP y el tiempo que requiere. Los procesos se hicieron largos, particularmente el de obtención de la licencia social, condi-ción esencial para iniciar estudios de formulación de un proyecto.

Si bien hubo consensos de pareceres, lo que faltó fue un liderazgo institucional con poder coercitivo, como el GR, para que las partes cumplan sus compromisos y no se dependa solamente de la buena voluntad.

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B. PROCESO DE NEGOCIACIÓN CON LAS COMUNIDADES

Como se ha podido apreciar en las secciones previas, las comunidades tienen un rol muy importante en el desarrollo de los PMP, porque tienen el poder de decidir la aprobación de un PMP, incluso desde su etapa de diseño. Con este precepto, entre las primeras acciones realizadas estuvo presentar el concepto de PMP, convocándose a la población de las comu-nidades a dialogar de manera amplia y transparente, en relación a los posibles PMP. En todo proceso de diálogo el primer obstáculo es la asimetría de información, para que todos los involucrados conozcan los objetivos y efectos de una propuesta. Ante la percepción de no conocer la propuesta o tener una percepción errada de la misma –de un PMP-, la respuesta será negativa, por la natural aversión al riesgo de cualquier agente económico. Otro ele-mento importante es llevar a cabo un procedimiento de diálogo y eventual negociación que genere confianza entre los involucrados. Si se pierde dicha confianza, se cortará el diálogo o los resultados estarán condicionados y no serán los mejores para todas las partes.

Los desafíos antes mencionados tuvieron que ser asumidos por PG. El mecanismo utili-zado fue el Programa de Líderes, metodología de CARE Perú para facilitar mecanismos de planeamiento y decisión a nivel comunitario. El programa de líderes empezó antes de iniciar la promoción de los PMP: allí se trataron los temas de retroceso glaciar, escasez de agua, represas, cochas. Se capacitó a representantes de las comunidades y esto facilitó que los conceptos lleguen al resto de la población. La comunicación desarrollada por dichos líderes tenía las ventajas de un lenguaje sencillo, accesible a la población.

En la interacción con las comunidades se ofreció distintas opciones de acuerdo a las de-mandas. En ocasiones se tenía la demanda de varias familias y en otras solo individuales. Es decir, no necesariamente se da un solo consenso entre la población de la comunidad o entre las familias: el proceso de decisión se hace entonces más largo y complejo. De esta manera, se debían manejar alternativas de represas o cochas para atender las demandas, además de otras soluciones como rotación de pasturas para ganado.

A pesar de los esfuerzos y previsiones, las dificultades fueron diversas. Se debe mencionar, en primer término, que el tiempo que toma obtener la licencia social es bastante largo. El proceso se hizo más prolongado debido a la naturaleza disruptiva del PMP para el modo de vida de los pobladores, lo que genera incertidumbre y requiere transmitir abundante información sin certeza del resultado final. En este sentido, una debilidad sistemática en el Perú es que no se ha desarrollado mecanismos estandarizados de negociación que permitan reducir la asimetría de información, incorporar los intereses de todos los involucrados y lle-gar en un plazo razonable a un resultado y decisión. Un mecanismo de estas características requiere amplio conocimiento de las dinámicas dentro de las comunidades para la toma de decisiones, sus intereses políticos, económicos, sociales, que deben ser el resultado de sus percepciones y una acción orientadora por parte del Estado.

Como ya se ha mencionado, existe en las comunidades la percepción de que las empresas eléctricas extraen los recursos de la comunidad sin una compensación adecuada. En oca-

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siones, esta percepción ha ocasionado que los precios por terrenos que necesita la empresa eléctrica se eleven a niveles irracionales, impidiendo posibles proyectos socialmente benefi-ciosos. Este alejamiento está marcado por la falta de más alternativas de solución y descon-fianza. Posiblemente, la acción de PG habría sido más efectiva si se hubiera incorporado la desconfianza de las comunidades a la estrategia de acercamiento entre los involucrados, incluyendo a las hidroeléctricas. Una característica que suele ocurrir en otros proyectos de explotación de recursos naturales, como las mineras, es que la parte más vulnerable, que es la comunidad, teme efectos negativos, debido a que no cuenta con un asesoramiento adecuado que les permita comprender mejor los resultados de un proyecto, lo que lleva a que los acuerdos se trunquen. Proyectos de estas características necesitan también socios estratégicos especializados en temas de concertación, negociación, generación de ideas, que permitan proponer otras soluciones. PG tomó también el papel de negociador, para lo cual los tiempos y las posibilidades no fueron suficientes. Esta tarea implica recursos, tiempo, talleres, especialistas, de manera que puede llegarse a un acuerdo consensuado.

En esta complejidad descrita, un aspecto que se pudo haber considerado en PG fue incluir desde un inicio a representantes de las comunidades en el grupo de trabajo PMP, de manera que manejen los mismos conceptos y propuestas y puedan transmitirlas a su población.

También dificultó el proceso de negociación el desconocimiento de los mecanismos de de-cisión dentro de la comunidad. A pesar de haberse identificado a los actores y profundizado los estudios sociales, los resultados no permitieron un análisis que pudiera elaborar una estrategia de negociación efectiva. Al respecto, también es necesario mencionar que dentro de la comunidad se pueden producir mecanismos de decisión y de poder que terminan por satisfacer a todos los miembros de la comunidad. Esta circunstancia restará legitimidad y confiabilidad a las decisiones que transmitan los representantes de la comunidad. Por tal razón, cabe la reflexión que debió conformar un equipo profesional con mayor fortaleza en la formación en política, negociación, etc.

C. INCIDENCIA EN LAS INSTITUCIONES INVOLUCRADAS

La incidencia sobre los sectores a nivel nacional se realizó enfocándose en los agentes más relevantes del Gobierno Central para desarrollar PMP. Por este motivo, se eligió al MEF (a través de la DGIP, ente rector de la inversión pública en el Perú); al MINAGRI (a través de la ANA, entidad rectora de los recursos hídricos en el Perú, y de Sierra Azul, una de las prin-cipales unidades) y al MINAM (ministerio encargado de velar por la sostenibilidad de los ecosistemas). Como se mencionó, los resultados fueron disímiles. Estas diferencias podrían atribuirse a que cada sector enfrenta diferentes prioridades definidas por la gestión de turno. Así, desde el gobierno anterior hasta 2016, Sierra Azul tuvo entre sus prioridades a la in-fraestructura de regulación hídrica, lo que cambió drásticamente con el cambio de gobierno.

Una línea de trabajo permanente fue desarrollar acompañamiento en las reuniones de coor-dinación interinstitucional, de manera particular entre instituciones cooperantes como CO-SUDE o académicas como la Universidad de Zurich, con las instituciones públicas. Estas

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reuniones, en las que participaban instituciones internacionales de prestigio, facilitaron el acceso a las instituciones públicas y luego permitieron reforzar la relación con ellas.

Otra forma de incidencia fue la realización de foros, talleres e intercambio de conocimientos en instituciones públicas sobre el tema de los PMP. En estos eventos, se buscó la partici-pación de la Universidad de Zurich, lo que permitía mucho mayor respaldo técnico a las ponencias presentadas y mejor convocatoria. Los resultados no sólo han sido la información y sensibilización respecto a los PMP, o el reforzamiento de capacidades para la identifi-cación de PMP. Otro resultado importante fue la creación de una red profesional basada en la interacción a nivel académico, lo que ayudó mucho a facilitar la comunicación entre las personas y, de esa manera, la comunicación entre las instituciones para las que trabajan dichos profesionales. Si además se toma en cuenta que estos eventos de capacitación o de intercambio de conocimientos empezaron desde PG Fase I, entonces se puede deducir que esta red profesional era bastante efectiva para las comunicaciones cuando se comenzó a promover los PMP.

Estas actividades de incidencia tuvieron como obstáculo que los PMP no están identifica-dos dentro de las normas de la inversión pública. La falta de definición normativa genera de por sí reticencias en los funcionarios del sector público, particularmente en los que tienen menos experiencia, debido al temor de formular un proyecto cuyas características no están explícitamente enunciadas en las normas. Asimismo, la ausencia de definiciones y procedi-mientos para PMP hizo que las instituciones públicas encuentren problemas operativos al identificar y formular un PMP, pues la apropiación de la idea de proyecto a un sector no es directa (los PMP son multisectoriales). De igual manera, las instituciones públicas percibie-ron que, en la obtención de la viabilidad de un PMP, se tendría un proceso no conocido para la obtención de permisos, licencias, autorizaciones, etc.

La ausencia de definición normativa también habría influido en que las instituciones (aque-llas en capacidad de impulsar los PMP) no puedan apropiarse del concepto. Al respecto, cabe indicar que, si bien se logró concordancia de conceptos con la DGPI del MEF, no se consiguió su aprobación formal para algún instrumento orientado a los PMP (guías, manuales) o lineamientos que introduzcan el PMP al sistema de inversión pública. Posible-mente no se alcanzaron estos objetivos debido a que la DGPI estaba en la coyuntura de la transición del SNIP al Invierte.pe, lo que absorbió parte muy importante de sus recursos. Asimismo es preciso mencionar que, aunque la DGPI hubiese aprobado una norma esta-bleciendo definiciones y procedimientos para PMP, no se habría asegurado la difusión y formulación de dichos proyectos, porque este rol corresponde a los sectores formuladores y ejecutores de esta clase de intervenciones.

Los resultados tangibles de esta tarea de incidencia se aprecian en que el Plan Meriss tomó la decisión de registrar ideas de PMP (sugeridos por PG) en el PMI del GR Cusco. Asimis-mo, el GL Urubamba registró ideas de proyecto en su PMI y la DGPI del MEF participó en el seguimiento de un documento de sistematización de un PMP.

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Perú aún no cuenta con proyectos multipropósitos en recursos hídricos en zonas de alta mon-taña y a una menor escala. Sin embargo, existe el interés y compromiso de diversas entidades públicas en generar las condiciones legales, económicas, ecológicas y sociales para el desarrollo de los PMP. Hay aprendizajes y procesos muy valiosos que permitirán la continuidad de estos procesos, como la experiencia que se viene impulsando con el grupo de trabajo PMP en Cusco.

Los diferentes espacios de discusión y difusión del concepto de los PMP, como los talleres regionales de PMP, conferencias, cursos, entre otros, han dado a conocer su importancia y ha permitido el intercambio de conocimiento y experiencias a nivel regional, nacional e internacional. Así, también se ha puesto en evidencia la necesidad de cerrar brechas frente a la demanda del recurso hídrico.

Frente a la escasez de este recurso, los PMP son una alternativa que permiten hacer una adecuada gestión integrada de los recursos hídricos y un uso eficiente de los recursos econó-micos frente a escenarios de retroceso glaciar, escasez y sequía.

Los espacios de coordinación interinstitucional y el involucramiento de las comunidades son espacios de articulación muy importantes y claves para la sostenibilidad de proyectos de interés regional como el PMP. En la región Cusco existe una importante institucionalidad vinculada al tema de gestión del recurso hídrico. La mayoría de estas instituciones muestra su disponibilidad para trabajar de manera articulada.

Lograr la licencia social para el desarrollo de proyectos de esta naturaleza (PMP o represas en general) es un esfuerzo de largo plazo que implica generar confianza y compartir infor-mación veraz que sustente los alcances del proyecto a desarrollar.

CONCLUSIONES

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6.1 LECCIONES APRENDIDASLos procesos de los PMP necesitan un plazo largo para su identificación, planeamiento, toma de acuerdos, desarrollo e implementación, la generación de un marco legal, apro-piación del tema y articulación de entidades públicas. Todos estos son procesos sobre los cuales una institución de desarrollo que ejerce la función de facilitador puede incidir, pero finalmente no está en la capacidad de tomar decisiones. En ese sentido, es muy importante que una entidad con liderazgo institucional como el Gobierno Regional sea la encargada de establecer las responsabilidades, los plazos y el cumplimiento de los compromisos asumidos por los actores de un espacio de concertación, donde la voluntad de trabajo tenga una super-visión y exigencia que alinee a todos.

Un PMP requiere el compromiso y la participación multisectorial, además de un claro en-tendimiento y sensibilización de la población objetiva: los que finalmente van a permitir o no que la propuesta se lleve a cabo. Para intervenciones de este tipo es necesario que los po-bladores participen en los espacios de coordinación institucional desde el inicio del proyecto. Esta inclusión debe ir acompañada de mecanismos de comunicación claros y confiables que eviten el riesgo de crear incertidumbre y el consecuente rechazo a las propuestas.

En los proyectos que dependen de manera primordial de la licencia social (como es el caso de los PMP), es vital generar la confianza suficiente que permita un diálogo fluido sin con-dicionar la discusión de las propuestas. En ese sentido, proyectos de estas características requieren contar dentro de su equipo con socios estratégicos especializados que manejen las herramientas para facilitar la concertación y negociación, rol que no puede ser asumido como una responsabilidad más por algún miembro perteneciente al grupo o mesa de trabajo.

La generación de capacidades técnicas en el ámbito público, privado y académico, el inter-cambio de experiencias y la generación de información son clave para la toma de decisiones efectivas y sostenibles mediante la creación de normas, simplificación de procesos adminis-trativos y la estandarización de procesos técnicos.

6.2. DESAFÍOSBuscar en nuestra experiencia proyectos de este tipo a pequeña y gran escala para discutir con las diversas instituciones las dificultades que hubieran podido servirnos como orienta-ción. Tener espacios de trabajo que faciliten intercambio de ideas y definir mejor espacios y tiempos.

Encontrar los mecanismos que nos permitan involucrar desde el inicio a los actores claves decisores, como la población involucrada, de manera que no se creen faltas expectativas.

Generar espacios y acuerdos consensuados con las comunidades bajo un marco de transpa-rencia, confianza y beneficios justos, que ayude a superar las trabas y barreras que impidan realizar proyectos de interés regional, en donde participen diferentes actores, tanto a nivel institucional, privado y comunal.

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