A. r. 120 2002 mc cain mx s.a. de c.v. (jerarquía normativa)
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002 MC. CAIN MÉXICO, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE
MINISTRO PONENTE: SERGIO SALVADOR AGUIRREANGUIANO.
SECRETARIOS: LIC. ANDREA ZAMBRANA CASTAÑEDA LIC. RAFAEL COELLO CETINA
LIC. MALKAH NOBIGROT KLEINMAN LIC. MAURA A. SANABRIA MARTÍNEZ
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, correspondiente al día trece de febrero de dos mil siete.
Vo. Bo.:
Cotejó:
V I S T O S
Y;
R E S U L T A N D O :
PRIMERO.- Por escrito presentado el veintiocho de marzo del año dos mil uno en el
domicilio particular del Secretario de autorizado por el Juzgado Octavo de Distrito en Naucalpan,
Estado de México, para recibir demandas de término, CARLOS COLL CARABIAS en
representación de MC CAIN MÉXICO, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, promovió
juicio de amparo en el que señaló como autoridades responsables y actos reclamados los que en
seguida se transcriben:
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
“III.- AUTORIDADES RESPONSABLES: a) El Presidente Constitucional de
los Estados Unidos Mexicanos.- b) El Secretario de Economía.- c) El
Subsecretario de Negociaciones Comerciales Internacionales,
dependiente de la Secretaría de Economía.- d) El Director del Diario
Oficial de la Federación.- e) El Secretario de Hacienda y Crédito Público.-
f) El Presidente del Servicio de Administración Tributaria dependiente de
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.- g) El Administrador General
de Aduanas, dependiente del Servicio de Administración Tributaria.- h) El
Administrador de la Aduana de Nuevo Laredo, Tamaulipas, dependiente
del Servicio de Administración Tributaria. - - - - - IV.- ACTOS
RECLAMADOS: A) Del Presidente Constitucional de los Estados Unidos
Mexicanos, se reclama: - - - - - La expedición y promulgación del ‘Decreto
por el que se establece la tasa aplicable para el 2001 del Impuesto
General de Importación para las mercancías originarias de América del
Norte, la Comunidad Europea, Colombia, Venezuela, Costa Rica, Bolivia,
Chile, Nicaragua y el Estado de Israel’, publicado en el Diario Oficial de la
Federación el 29 de diciembre de 2000, en especial su artículo 8, mismo
que establece a la letra lo siguiente: - - - - - ‘ARTÍCULO 8.- La importación
de mercancías originarias de América del Norte comprendidas en las
fracciones arancelarias que se señalan en este artículo, las cuales se
identifican con el código “S” bajo el rubro ‘Nota’ en el Apéndice, estará
sujeta a la tasa prevista en el Apéndice para cada una de ellas, siempre y
cuando el volumen total de importación de las mismas durante 2001 no
rebase el cupo mínimo de importación especificado para cada fracción en
la Lista de México contenida en el Anexo 302.2 del Tratado de Libre
Comercio de América del Norte. A partir de la fecha en que el volumen
total de importación rebase el mencionado cupo mínimo, el arancel
preferencial aplicable a dichas fracciones será el listado en este artículo.
Para tal efecto, la Secretaría de Economía, publicará un aviso en el Diario
Oficial de la Federación en el que se indique que se ha rebasado el cupo
mínimo.
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
Fracción Tasa Arancelaria0103.91.99 20.0% ad-valorem0103.92.02 20.0% ad-valorem0103.92.99 20.0% ad-valorem0203.11.01 20.0% ad-valorem0203.12.01 20.0% ad-valorem0203.19.99 20.0% ad-valorem0203.21.01 20.0% ad-valorem0203.22.01 20.0% ad-valorem0203.29.99 20.0% ad-valorem0210.11.01 10.0% ad-valorem0210.12.01 10.0% ad-valorem0210.19.99 10.0% ad-valorem0710.10.01 15.0% ad-valorem0712.90.03 20.0% ad-valorem0808.10.01 20.0% ad-valorem2004.10.01 20.0% ad-valorem2005.20.01 20.0% ad-valorem2101.11.01 20.0% ad-valorem2101.11.02 20.0% ad-valorem2101.11.99 20.0% ad-valorem2101.12.01 20.0% ad-valorem’
Como ese Juzgador podrá apreciar, de la anterior transcripción del
Decreto en estudio, claramente se desprende que la importación de
mercancías originarias de América del Norte comprendidas en las
fracciones arancelarias antes descritas, mismas que se identifican en el
Código “S” bajo el rubro Nota del Apéndice del Decreto que establece la
tasa aplicable para 2001 del impuesto general de importación para las
mercancías originarias de América del Norte, Unión Europea, Colombia,
Venezuela, Costa Rica, Bolivia, Chile, Nicaragua y Estado de Israel,
publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 2000,
estará sujeta a la tasa prevista en el mismo para cada una de ellas,
siempre y cuando el volumen total de importaciones de las mercancías
durante 2001 no rebase el cupo mínimo de importación especificado para
cada fracción en la Lista de México contenidas en el anexo 302.2 del
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
Tratado de Libre Comercio de América del Norte. - - - - - Asimismo, en
dicho artículo del Decreto en comento, se establece que a partir de la
fecha en que el volumen total de importaciones rebase el mencionado
cupo mínimo, el arancel preferencial aplicable en dichas fracciones será
el listado en el artículo antes transcrito, y que la Secretaría de Economía
será la autoridad encargada de publicar en el Diario Oficial de la
Federación, el aviso mediante el cual se indique que se ha rebasado el
cupo mínimo. - - - - - Específicamente, en el artículo 8 del Decreto en
estudio, se establece que en la importación definitiva de las mercancías
originarias de América del Norte (papas, patatas) que se clasifican en la
fracción arancelaria 2004.10.01 estarán sujetas a una tasa del 20% de ad-
valorem, una vez que el volumen total de importaciones rebase el cupo
mínimo especificado en la lista de México contenida en el anexo 302.2 del
Tratado de Libre Comercio de América del Norte. - - - - - B) De los
Secretarios de Economía y Secretario de Hacienda y Público (sic) se
reclama: - - - - - El refrendo del ‘Decreto por el que se establece la Tasa
Aplicable para el 2001 del Impuesto General de Importación para las
mercancías originarias de América del Norte, la Comunidad Europea,
Colombia, Venezuela, Costa Rica, Bolivia, Chile, Nicaragua y Estado de
Israel’, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre
de 2000, cuya transcripción ha quedado detallada en el inciso A) anterior.
- - - - - De los Secretarios de Economía y Subsecretario de Negociaciones
Comerciales Internacionales, se reclama: - - - - - La expedición del
‘Acuerdo relativo a la salvaguarda agropecuaria del Tratado de Libre
Comercio de América del Norte, mediante el cual se determinan las
mercancías comprendidas en las fracciones y con las tasas arancelarias
que se indican’, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de
marzo de 2001, el cual dispone a la letra lo siguiente: - - - - -
‘CONSIDERANDO. - - - - - Que el Decreto que establece la tasa aplicable
para 2001 del Impuesto General de Importación para las mercancías
originarias de América del Norte, la Comunidad Europea, Colombia,
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
Venezuela, Costa Rica, Bolivia, Chile, Nicaragua y el Estado de Israel,
publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 2000,
dispone en su artículo 8 que se aplicará la tasa prevista en el Apéndice de
ese Decreto, a las mercancías identificadas con el código “S”, siempre y
cuando no se rebase el cupo mínimo de importación especificado para
cada fracción en la lista de México, contenida en el Anexo 302.2 del
Tratado de Libre Comercio de América del Norte; - - - - - Que conforme a
los registros estadísticos de las autoridades aduaneras, la importación de
algunas mercancías originarias de Canadá, comprendidas en el Anexo
302.2 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, han rebasado
el volumen total de importación del cupo mínimo fijado en dicho Tratado,
y - - - - - Que para el efecto de que el arancel preferencial aplicable sea el
listado en el artículo 8 del referido Decreto, corresponde a la Secretaría
de Economía publicar en el Diario Oficial de la Federación que se ha
rebasado el cupo mínimo; por lo que he tenido a bien expedir el siguiente:
- - - - - ‘ACUERDO RELATIVO A LA SALVAGUARDA AGROPECUARIA DEL
TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE, MEDIANTE
EL CUAL SE DETERMINAN LAS MERCANCÍAS COMPRENDIDAS EN LAS
FRACCIONES Y CON LAS TASAS ARANCELARIAS QUE SE INDÍCAN - - - -
- ‘ARTÍCULO ÚNICO.- La importación de mercancía originaria de América
del Norte, de conformidad con el Tratado de Libre Comercio de América
del Norte, comprendida en la fracción arancelaria de la Tarifa de la Ley del
Impuesto General de Importación que a continuación se indica, elegible
para ser considerada como producto del Canadá, conforme al Acuerdo
por el que se establecen reglas de marcado de país de origen para
determinar cuándo una mercancía importada a territorio nacional se
puede considerar una mercancía canadiense, de conformidad con el
Tratado de Libre Comercio de América del Norte, publicado en el Diario
Oficial de la Federación el 7 de enero de 1994, estará sujeta a la siguiente
tasa arancelaria ad-valorem:
Fracción Descripción Tasa
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
0808.10.01 manzanas 20%
2004.10.01 Papas (patatas). 20%
2005.20.01 Papas (patatas). 20%
(…)
TRANSITORIO.- ÚNICO.- El presente Acuerdo tendrá vigencia a partir del
día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación y
hasta el 31 de diciembre de 2001.’ - - - - - Como su Señoría podrá
observar, del artículo único del Acuerdo antes transcrito claramente se
desprende que conforme a lo previsto en el artículo 8 del ‘Decreto por el
que se establece la Tasa Aplicable para el 2001 del Impuesto General de
Importación para las mercancías originarias de América del Norte, la
Comunicad Europea, Colombia, Venezuela, Costa Rica, Bolivia, Chile,
Nicaragua y Estado de Israel’ antes citado, la Secretaría de Economía da
el aviso de que conforme a los registros estadísticos de las autoridades
aduaneras, la importación de algunas mercancías, en el caso específico
‘papas (patatas)’ originarias de Canadá, comprendidas en el anexo 302.2
del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, han rebasado el
volumen total de importación del cupo mínimo fijado en dicho Tratado por
lo que determina que el arancel preferencial aplicable a las importaciones
de papas (patatas) originarias de América del Norte de conformidad con
el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, elegibles para ser
consideradas como productos del Canadá, clasificadas en la fracción
arancelaria 2004.10.01 de la Ley del Impuesto General de Importación,
deberán pagar a partir del día siguiente a la publicación en el Diario
Oficial de la Federación, una salvaguarda del 20% del Impuesto Ad-
valorem. - - - - - D) Del Director del Diario Oficial de la Federación reclamo
la publicación material que llevó a cabo en el Diario Oficial de la
Federación: - - - - -1.- El día 29 de diciembre de 2000 del ‘Decreto por el
que se establece la Tasa Aplicable para las mercancías originarias de
América del Norte, la Comunidad Europea, Colombia, Venezuela, Costa
Rica, Bolivia, Chile, Nicaragua y Estado de Israel’. - - - - - 2.- El día 5 de
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
marzo de 2001 del ‘Acuerdo relativo a la salvaguarda agropecuaria del
Tratado de Libre Comercio de América del Norte, mediante el cual se
determina las mercancías comprendidas en las fracciones y con las tasas
arancelarias que se indican’, relativo a las mercancías originarias de
América del Norte, y elegibles para ser consideradas como productos del
Canadá según el Acuerdo correspondiente que establece las reglas de
mercado del país de origen’. - - - - - E).- Del Administrador de la Aduana de
Nuevo Laredo, Tamaulipas, se reclama como primer acto concreto de
aplicación del Decreto y el Acuerdo descrito en los incisos A) y C)
anteriores, la aplicación y pago de la salvaguarda consistente en el 20%
de Ad-valorem en la importación al país de papas (patatas) clasificada en
la fracción arancelaria 2004.10.01, mercancías originarias y procedentes
de Canadá, tal y como se desprende del pedimento de importación
número 3291-1006295 de fecha 6 de marzo de 2001. - - - - - En efecto,
mediante el pedimento de importación número 3291-1006295 de fecha 6
de marzo de 2001, mi mandante aplicó y pagó la salvaguarda prevista en
el ‘Decreto por el que se establece la Tasa Aplicable para el 2001 del
Impuesto General de Importación para las mercancías originarias de
América del Norte, Comunidad Europea, Colombia, Venezuela, Costa
Rica, Bolivia, Chile, Nicaragua y Estado de Israel’, y en el acuerdo relativo
a la salvaguarda agropecuaria del Tratado de Libre Comercio de América
del Norte, mediante el cual se determinan las mercancías comprendidas
en las fracciones y con las tasas arancelarias que se indican’, mismo
pago que constituye el primer acto de aplicación en perjuicio de mi
representada. - - - - - F) Del Presidente Constitucional de los Estados
Unidos Mexicanos, Secretario de Economía, Subsecretario de
Negociaciones Comerciales Internacionales, Secretario de Hacienda y
Crédito Público, Presidente del Servicio de Administración Tributaria,
Administrador General de Aduanas y Administrador de la Aduana de
Nuevo Laredo, Tamaulipas, se reclama: - - - - - Los actos de ejecución
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
jurídica y material del Decreto y el Acuerdo precisados anteriormente, así
como todas y cada una de sus consecuencias de hecho y de derecho.”
SEGUNDO.- La empresa quejosa estimó violadas en su perjuicio las garantías contenida
en los artículos 16, 89, fracción I, y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, y narró los antecedentes del caso que a continuación se transcriben:
“1.- MC CAIN MÉXICO, S. A. DE C. V., es una sociedad mercantil debidamente
constituida conforme a las leyes de los Estados Unidos Mexicanos, que tiene
por objeto social, entre otros, la importación al territorio nacional de diversas
mercancías, dentro de las cuales se encuentran, papas (patatas) originarias
del Canadá conforme al Acuerdo correspondiente que establece las reglas de
mercado de país de origen, y que se clasifican al amparo de la fracción
arancelaria 2004.10.01 de la Tarifa del Impuesto General de Importación. - - - -
- 2.- Con fecha 29 de diciembre de 2000, se publicó en el Diario Oficial de la
Federación el ‘Decreto por el que se establece la Tasa Aplicable para el 2001
del Impuesto General de Importación para las mercancías originarias de
América del Norte, la Comunidad Europea, Colombia, Venezuela, Costa Rica,
Bolivia, Chile, Nicaragua y el Estado de Israel’, el cual específicamente en su
artículo 8 establece que en la importación de las mercancías originarias de
América del Norte comprendidas en la fracción arancelaria 2004.10.01,
consistentes en papas (patatas), mismas que se identifican con el Código “S”
bajo el rubro Nota en el Apéndice del artículo 303.2 del citado Tratado,
estará sujeta a la tasa prevista en el Apéndice de dicho artículo 302.2,
siempre que el volumen total de importaciones de dichos productos durante
2001, no rebase el cupo mínimo de importación especificado para cada
fracción arancelaria en la lista de México prevista en el Anexo 302.2 del
citado Tratado. - - - - - Asimismo, en el citado artículo 8 del Decreto que
constituye uno de los actos reclamados, se establece que una vez que se
rebase el cupo mínimo previsto en el artículo 302.2 del Tratado de Libre
Comercio de América del Norte, el arancel preferencial aplicable a la fracción
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
arancelaria 2004.10.01, será del 20% de ad-valorem, mismo que entrará en
vigor una vez que la Secretaría de Economía publique en el Diario Oficial de
la Federación un aviso en el cual se indique que se ha rebasado el
mencionado cupo mínimo. - - - - - 3.- De esta manera, con fecha 5 de marzo de
2001 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el ‘Acuerdo relativo a la
salvaguarda agropecuaria del tratado de Libre Comercio de América del
Norte, mediante el cual se determinan las mercancías comprendidas en las
fracciones y con la tasa arancelaria que se indican’. - - - - - Conforme al
artículo ÚNICO del Acuerdo antes mencionado, la Secretaría de economía en
términos de lo previsto en el artículo 8 del ‘Decreto por el que se establece la
Tasa Aplicable para el 2001 del Impuesto General de Importación para las
mercancías Originarias de América del Norte, la Comunidad Europea,
Colombia, Venezuela, Costa Rica, Bolivia, Chile, Nicaragua y el Estado de
Israel’ antes citado, establece conforme a los registros estadísticos de las
autoridades aduaneras, la importación de algunas mercancías papas
(patatas) originarias de Canadá, comprendidas en el Anexo 302.2 del Tratado
de Libre Comercio de América del Norte, han rebasado el volumen total de
importación del cupo mínimo fijado en dicho Tratado, por lo que determina
que el arancel preferencial aplicable a las importaciones de papas (patatas)
originarias de América del Norte de conformidad con el Tratado de Libre
Comercio de América del Norte, elegibles para ser consideradas como
productos del Canadá, clasificadas en la fracción arancelaria 2004.10.01 de la
Ley del Impuesto General de Importación, deberán pagar a partir del día
siguiente a la publicación en el Diario Oficial de la Federación, una
salvaguarda del 20% del Impuesto ad-valorem. - - - - - 4.- Ahora bien, con
fecha 6 de marzo de 2001, mediante el pedimento de importación número
3291-1006295, mi mandante efectuó la importación de papas (patatas
originarias y procedentes del Canadá, mercancía clasificada en la fracción
arancelaria 2004.10-01 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte. -
- - - - En virtud de que las mercancías antes descritas califican como
originarias de Canadá (al haberse señalado en el pedimento la Clave D9
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
conforme a lo previsto en el Apéndice 1 del Anexo 22 de la Resolución
Miscelánea de Comercio Exterior para 2000), según se desprende del citado
pedimento de importación número 3291-1006295 de fecha 6 de marzo de
2001, mi mandante aplicó y pagó el impuesto general de importación a una
tasa preferencial del 20% ad-valorem por la importación de papas (patatas),
ello de conformidad con lo previsto en el Decreto y el Acuerdo que
constituyen los actos reclamados. - - - - - Mi mandante considera como
violatorio de garantías, la determinación e imposición de las salvaguardas
contenidas en el Decreto y en el Acuerdo que constituyen los actos
reclamados, circunstancia por la cual viene a solicitar el amparo y protección
de la Justicia Federal.”
TERCERO.- En la demanda de garantías, la quejosa expresó como conceptos de violación
los siguientes:
“PRIMERO.- VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL Y EL
ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL, POR INCORRECTA APLICACIÓN DE LO
PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 302 Y 703, EN RELACIÓN CON LOS ANEXOS
302.2, 703.3 Y LA NOTA 6/ DE LA PARTIDA 20.04 DE LA LISTA DE
DESGRAVACIÓN DE MÉXICO DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE
AMÉRICA DEL NORTE (TLCAN) EN LOS ACTOS RECLAMADOS. - - - - - El
artículo octavo del ‘Decreto por el que se establece la tasa aplicable para el
2001 del Impuesto General de Importación para las mercancías originarias de
América del Norte, la Comunicad Europea, Colombia, Venezuela Costa Rica,
Bolivia, Chile Nicaragua y el Estado de Israel’, publicado en el Diario Oficial
de la Federación el pasado 29 de diciembre de 2000 y expedido por el
Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, así como el
artículo único del ‘Acuerdo relativo a la salvaguarda agropecuaria del Tratado
de Libre Comercio de América del Norte, mediante el cual se determinan las
mercancías comprendidas en las fracciones y con la tasa arancelaria que se
indican’ publicado el 5 de marzo de 2001 en el Diario Oficial de la
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
Federación, resultan violatorios del artículo 16 y 133 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que a través de ellos
las responsables incrementan el arancel ad-valorem a un 20% en la
importación al país de papas (patatas) mercancía clasificada en la fracción
2004.10.01, originarias y procedentes del Canadá, lo cual resulta contrario a
lo que expresamente se negoció por nuestro país al celebrar el Tratado de
Libre Comercio de América del Norte en los artículos 302, 703 en relación
con los anexos 302.2 y 703.3 y Nota 6/ de la lista de desgravación arancelaria
acordada por México en el citado Tratado Multilateral. - - - - - Para evidenciar
lo anterior, primeramente es importante recordar que conforme a lo
dispuesto por el artículo 133 de la Constitución Política de los estados
Unidos Mexicanos, los Tratados Internacionales en los que México sea parte,
celebrados por el Presidente de la República y ratificados por el Senado, se
consideran ley suprema de nuestro país, por lo que siguiendo el principio de
jerarquía de las leyes, ninguna disposición de inferior jerarquía, como lo es
un Decreto y un Acuerdo emitidos por el Presidente Constitucional de los
Estados Unidos Mexicanos y por el Secretario de Economía podrá estar por
encima o ir mas allá de lo acordado en el Tratado Internacional. - - - - - En
efecto, el artículo 133 de nuestra Constitución Política establece en su parte
conducente lo siguiente: - - - - - ‘Artículo 133. Esta Constitución, las Leyes del
Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de
acuerdo con la misma, celebrados o que se celebren por el Presidente de la
República, con aprobación del Senado, serán Ley Suprema de Toda la
Unión…’. - - - - - Del artículo constitucional antes transcrito, claramente se
advierte que la Constitución, las leyes del Congreso, así como los tratados
celebrados por el Presidente de la República con la población del Senado,
constituyen la ley suprema de toda la Unión. - - - - - Esto es el citado precepto
constitucional parte de la premisa de que todas las leyes del Congreso, así
como los tratados celebrados por el Presidente de la República con la
aprobación del Senado, deben emanar del texto constitucional y estar de
acuerdo con el mismo. - - - - - De la anterior premisa, se puede inferir que en
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
un primer término las normas constitucionales son las que ocupan un lugar
de preeminencia jurídica en nuestro sistema normativo y que las leyes del
Congreso y los tratados internacionales gozan de la calidad de ‘supremas’ en
la medida en que éstos ordenamientos se encuentren en total armonía con la
Norma Fundamental. - - - - - Cabe mencionar que siguiendo lo previsto por la
doctrina, dicha premisa se le conoce como el principio de ‘Supremacía
Constitucional’, mediante la cual se establece que las normas
constitucionales tiene primacía frente a todo tipo de normas jurídicas,
incluyendo las leyes y los tratados celebrados y que se celebren por el
Presidente de la República con la aprobación del Senado, los cuales, se
insiste, para que gocen de la calidad de ‘supremas’ deben estar de acuerdo
con los preceptos previstos en la Constitución. - - - - - Cabe mencionar que
por cuanto se refiere al tema relativo a la supremacía de las leyes expedidas
por el Congreso, la doctrina es coincidente en que no todas las leyes
expedidas por el Congreso de la Unión, pueden participar en la categoría de
‘supremas’ que les otorga la Constitución. - - - - - Lo anterior, a decir del
doctor Jorge Carpizo en su obra intitulada ‘Estudios Constitucionales’,
obedece a que ‘si bien todas las leyes emanadas del Congreso Federal son
formalmente idénticas, materialmente no lo son, pues algunas de ellas son la
Constitución que se desarrolla, que se extiende y que si vivifica. Y estas
leyes constitucionales son a las que se refiere el artículo 133 como
Supremas’. - - - - - En virtud de la aseveración antes mencionada, el citado
autor, parafraseando al doctor Mario de la Cueva, se atreve a efectuar una
distinción entre leyes constitucionales y derecho federal ordinario, al señalar
que ‘las primeras son las que material y formalmente emanan de la
Constitución, en cambio las segundas solo emanan formalmente de ellas. O
sea las leyes constitucionales (leyes reglamentarias) son parte de la
Constitución, son la Constitución misma que se amplía, que se ramifica, que
crece. El derecho federal ordinario es el que deriva de la Constitución pero
sin ser parte de ella, podría ser de competencia local si así lo hubiera juzgado
conveniente el legislador.’ - - - - - En este sentido, es claro que conforme a la
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
afirmación anterior, únicamente las leyes reglamentarias de la Constitución
Política Mexicana son las únicas ‘supremas’ conforme a lo previsto en el
artículo 133 de la Norma Fundamental. - - - - - Ahora bien, una vez precisado
lo anterior, resulta entonces de vital importancia señalar los requisitos que
los tratados internacionales deben cumplir, par que conforme al precepto
constitucional en estudio, sean normas ‘supremas’. - - - - - En un primer
término, resulta conveniente mencionar que el artículo 133 constitucional le
otorga la calidad de norma ‘suprema’ siempre que dichos acuerdos guarden
armonía con los preceptos constitucionales, esto es, que no contraríen
ningún principio resguardado por la Norma Fundamental. - - - - - En este
sentido, cobra particular relevancia desentrañar cuales son los requisitos
constitucionales para que un tratado internacional se incorpore a nuestro
derecho, para después establecer su jerarquía en el sistema normativo
mexicano. - - - - - Así, de acuerdo con la interpretación gramatical del artículo
133 de la Constitución, para considerar que un tratado sea, junto con las
leyes emanadas de la Constitución y que sean aprobadas por el Congreso de
la Unión, ‘Ley Suprema de toda la Unión’, es menester que se satisfagan dos
requisitos formales y uno de fondo. - - - - - Por cuanto se refiere a los
requisitos formales, primeramente se requiere que el tratado se celebre o
haya sido celebrado por el Presidente de la República y que dichos acuerdos
hubieran sido aprobados por el Senado. Por otra parte, el requisito de fondo
consiste en la adecuación del tratado mencionado con el texto de la norma
fundamental. - - - - - Así las cosas, resulta que conforme a nuestro sistema
jurídico para que los tratados internacionales sean ‘Ley Suprema de la Unión’
resulta necesario que no sean contrarios ni contengan compromisos que
resulten inconstitucionales con el texto de la Constitución o con el de las
leyes constitucionales que de ella emanan, además de que hubieran seguido
el procedimiento de creación correspondiente. - - - - - Ahora bien, por cuanto
se refiere a la jerarquía que ocupan los tratados en el sistema jurídico
nacional, Vázquez Pando concluye que los tratados celebrados por el
Presidente de la República con la aprobación del Senado tienen el rango de
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
leyes nacionales. - - - - - Dicha afirmación descansa, según el autor, en que el
Presidente de la República al celebrar un tratado realiza funciones
legislativas las cuales se encuentran materialmente limitadas sólo por los
artículos 15 y 18 constitucionales, y en estos casos corresponde al señalado
vetar o no el tratado. Dichos tratados son de aplicación general en todo el
territorio de la Nación, de manera que les corresponde el mismo rango que a
las leyes nacionales. - - - - - Dicha afirmación descansa, según el autor, en
que el Presidente de la República al celebrar un tratado realiza funciones
legislativas, las cuales se encuentran materialmente limitadas sólo por los
artículos 15 y 18 constitucionales, y en estos casos corresponde al Senado
vetar o no el tratado. Dichos tratados son de aplicación general en todo el
territorio de la Nación, de manera que les corresponde el mismo rango que a
las leyes nacionales. - - - - - Sirve de apoyo a lo anterior, la siguiente tesis de
jurisprudencia: - - - - - ‘PRUEBA, LOS TRATADOS INTERNACIONALES NO
ESTÁN SUJETOS A. El artículo 133 de la Constitución General de la
República dice: ‘esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que
emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma,
celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con
aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces
de cada estado se arreglarán a dicha constitución, leyes y tratados a pesar
de las disposiciones en contrario que pueda haber en la constitución o leyes
de los estados’. De lo anterior, se puede advertir que los tratados
internacionales celebrados con las condiciones que la propia Constitución
establece serán Ley en la República Mexicana; es por ello que, cuando
alguna de las partes invoca a su favor un tratado de corte internacional, no
se le puede exigir que sea ella quien demuestre su existencia, pues como ya
se vio, el mismo forma parte del derecho mexicano y, por ende, no está
sujeto a prueba. - - - - - De esta manera, debe precisarse que una vez
incorporados los tratados al sistema jurídico, al no haber un acto de
transformación especial no cabe confundirlos con las leyes del Congreso de
la Unió o leyes de carácter nacional, a pesar de que su ámbito de aplicación
14
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
se extienda a todo el territorio nacional. - - - - - Ello es así, toda vez que la
Constitución claramente diferencia a las leyes del Congreso y los tratados,
por lo que –según Vázquez Pando– no cabe pretender que éstos sean
confundibles con aquellos. La naturaleza de los tratados internacionales está
definida por el propio derecho internacional, lo cual significa que, entre otras
cosas, en su interpretación y aplicación el Estado Mexicano se sujeta a la
normatividad internacional, so pena de que, de no hacerlo así, incurriría en
responsabilidad internacional. - - - - - De esta manera, en caso de presentarse
una controversia entre lo previsto por el tratado y las demás normas jurídicas
que integran el sistema, el Doctor Carpizo señala: ‘que no puede existir
conflicto entre los tratados y las leyes federales ordinarias, ya que los
tratados son superiores a éstas y si existe contradicción entre estas dos
clases de normas hay que aplicar los tratados por ser de jerarquía superior a
la legislación federal ordinaria’. - - - - - A este respecto, la Suprema Corte de
Justicia de la Nación se ha pronunciado de la forma siguiente en la tesis de
jurisprudencia que a continuación se transcribe: - - - - - ‘TRATADOS
INTERNACIONALES. SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS
LEYES FEDERALES Y EN UN SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA
CONSTITUCIÓN FEDERAL. Persistentemente en la doctrina se ha formulado
la interrogante respecto a la jerarquía de normas en nuestro derecho. Existe
unanimidad respecto de que la Constitución Federal es la norma fundamental
y que aunque en principio la expresión ‘... serán la Ley Suprema de toda la
Unión ...’ parece indicar que no sólo la Carta Magna es la suprema, la
objeción es superada por el hecho de que las leyes deben emanar de la
Constitución y ser aprobadas por un órgano constituido, como lo es el
Congreso de la Unión y de que los tratados deben estar de acuerdo con la
Ley Fundamental, lo que claramente indica que sólo la Constitución es la Ley
Suprema. El problema respecto a la jerarquía de las demás normas del
sistema, ha encontrado en la jurisprudencia y en la doctrina distintas
soluciones, entre las que destacan: supremacía del derecho federal frente al
local y misma jerarquía de los dos, en sus variantes lisa y llana, y con la
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
existencia de ‘leyes constitucionales’, y la de que será ley suprema la que
sea calificada de constitucional. No obstante, esta Suprema Corte de Justicia
considera que los tratados internacionales se encuentran en un segundo
plano inmediatamente debajo de la Ley Fundamental y por encima del
derecho federal y el local. Esta interpretación del artículo 133 constitucional,
deriva de que estos compromisos internacionales son asumidos por el
Estado mexicano en su conjunto y comprometen a todas sus autoridades
frente a la comunidad internacional; por ello se explica que el Constituyente
haya facultado al Presidente de la República a suscribir los tratados
internacionales en su calidad de jefe de Estado y, de la misma manera, el
Senado interviene como representante de la voluntad de las entidades
federativas y, por medio de su ratificación, obliga a sus autoridades. Otro
aspecto importante para considerar esta jerarquía de los tratados, es la
relativa a que en esta materia no existe limitación competencial entre la
Federación y las entidades federativas, esto es, no se toma en cuenta la
competencia federal o local del contenido del tratado, sino que por mandato
expreso del propio artículo 133 el presidente de la República y el Senado
pueden obligar al Estado mexicano en cualquier materia,
independientemente de que para otros efectos ésta sea competencia de las
entidades federativas. Como consecuencia de lo anterior, la interpretación
del artículo 133 lleva a considerar en un tercer lugar al derecho federal y al
local en una misma jerarquía en virtud de lo dispuesto en el artículo 124 de la
Ley Fundamental, el cual ordena que ‘Las facultades que no están
expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales,
se entienden reservadas a los Estados.’ No se pierde de vista que en su
anterior conformación, este Máximo Tribunal había adoptado una posición
diversa en la tesis P. C/92, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de
la Federación, Número 60, correspondiente a diciembre de 1992, página 27,
de rubro: ‘LEYES FEDERALES Y TRATADOS INTERNACIONALES. TIENEN
LA MISMA JERARQUÍA NORMATIVA.’; sin embargo, este Tribunal Pleno
considera oportuno abandonar tal criterio y asumir el que considera la
16
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
jerarquía superior de los tratados incluso frente al derecho federal.’ - - - - -
Derivado de lo anterior, y siguiendo la interpretación antes citada
pudiéramos concluir que el orden jurídico mexicano se clasifica de la
siguiente forma: - - - - - a) Constitución Federal.- b).- Leyes Constitucionales y
Tratados.- c).- El derecho federal ordinario y el derecho local y este último
dividido según la ordenación de García Máynez. - - - - - Conforme a lo antes
apuntado, es claro que la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos guarda primacía en todo el sistema normativo, pero las leyes
Reglamentarias de la Constitución y los Tratados Internacionales que estén
de acuerdo con la Norma Fundamental gozarán de la calidad de ser la ley
‘suprema’ de toda la Unión. - - - - - De esta manera, es claro que los tratados
internacionales ocupan en nuestro sistema jurídico una jerarquía
inmediatamente inferior a la Constitución Federal, es claro que están por
encima de los demás ordenamientos expedidos por el Congreso o por el
propio Presidente de la República, por lo que en caso de existir una
controversia entre una ley federal, local o cualquier otro ordenamiento de
jerarquía inferior a un tratado, es claro que debe prevalecer lo previsto en el
tratado internacional al estar por encima del derecho federal ordinario. - - - - -
Dejando claro lo anterior, en el caso que nos ocupa, el pasado 17 de
diciembre de 1992 el Presidente Constitucional de los Estados Unidos
Mexicanos, junto con los plenipotenciarios de los Estados Unidos de
América y del Canadá, celebraron el Tratado de Libre Comercio de América
del Norte, en el que adoptaron diversos acuerdos y decisiones ministeriales
respecto del comercio de bienes y de servicios. - - - - - Así, una vez que dicho
tratado y sus anexos fueron aprobados por el Senado de la República, fue
promulgado mediante decreto presidencial publicado en el Diario Oficial de la
Federación el 20 de diciembre de 1993. - - - - - En virtud de lo anterior, resulta
claro que el Tratado de Libre Comercio de América del Norte al haber sido
celebrado por el Presidente de la República y aprobado por el Senado
inmediatamente fue adoptado por nuestro sistema jurídico nacional, por lo
que conforme al artículo 133 constitucional adoptó la forma de ‘Ley Suprema
17
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
de la Unión.’ - - - - - Es importante mencionar que a través de dicho tratado,
los países contratantes convinieron en eliminar progresivamente sus
aranceles aduaneros sobre bienes originarios, para lo cual cada una de las
partes elaboró su lista de desgravación arancelaria. - - - - - En efecto, según
se desprende del artículo 302 de dicho ordenamiento internacional, se
establece lo siguiente: - - - - - ‘ARTÍCULO 302. Eliminación arancelaria. - - - - -
I.- Salvo que se disponga otra cosa en este tratado ninguna de las partes
podrá incrementar ningún arancel aduanero existente, ni adoptar ningún
arancel nuevo, sobre bienes originales. - - - - - 2.- Salvo que se disponga otra
cosa en este tratado, cada una de las partes eliminará progresivamente sus
aranceles aduaneros sobre bienes originales, en concordancia con sus listas
de desgravación incluidas en el anexo 303.2 - - - - - 3 (…) (sic) 4.- Cada una de
las partes podrá adoptar o mantener medidas sobre las importaciones con el
fin de asignar el cupo de importaciones realizadas según una cuota mediante
aranceles (arancel cuota) establecido en el anexo 302.2, siempre y cuando
tales medidas no tengan efectos comerciales restrictivos sobre las
importaciones adicionales a los derivados del arancel cuota. - - - - - 5 (…)
(sic)’ - - - - - Como esa Juzgadora podrá apreciar, del artículo 302 del Tratado
de Libre Comercio de América del Norte, claramente se depende que cada
una de las partes contratantes convinieron en eliminar progresivamente sus
aranceles aduaneros sobre los bienes que sean considerados como
originarios de la región comercial, conforme a la lista que cada país elaboró y
que se encuentra en el anexo 302.2 del tratado en estudio. - - - - -
Adicionalmente, de dicho artículo claramente se desprende la posibilidad de
que las partes adopten medidas sobre las importaciones con el fin de regular
la introducción de mercancías a sus territorios, mediante la asignación de
cupos de importación asignándole una cuota arancelaria denominada arancel
cuota. - - - - - Al respecto, es importante señalar que de conformidad con el
artículo 703.3 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, cada una
de las partes podrá, de acuerdo con su lista contenida en el anexo 303.2,
adoptar o mantener una salvaguarda especial en forma de aranceles cuotas
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
sobre un producto agropecuario que se encuentre listado en su sección de
Anexo 703.3. No obstante lo dispuesto por el artículo 302(2), una parte no
podrá aplicar una tasa de aranceles aduanero sobre el excedente de la cuota
conforme a una salvaguarda especial que exceda la menor de: - - - - - a) la
tasa de nación más favorecida, al 1 de julio de 1999; y b) la tasa de nación
más favorecida prevaleciente. - - - - - Continuando con lo anterior, es
importante mencionar que de conformidad con el Anexo 703 del tratado que
nos ocupa, mismo que se denomina ‘productos con salvaguardas especiales’
en la Sección B correspondiente a la lista de México, nuestro país determinó
mantener una salvaguarda especial sobre las mercancías clasificadas en la
fracción arancelaria 2004.10.01 de la Tarifa de la Ley del Impuesto General de
Importación, consistente en ‘papas preparadas o en conserva no en vinagre
o ácido acético, congeladas’. - - - - - Cabe señalar que en la lista de
desgravación arancelaria de México prevista en el anexo 302.2 del citado
Tratado Multilateral, nuestro país determinó una medida de salvaguarda
respecto de las mercancías clasificadas en la fracción arancelaria 2004.10.01
consistentes en ‘papas preparadas o en conserva no en vinagre o ácido
acético, congeladas’, originarias del Canadá, al señalar en la Nota 6/ del
Anexo 302.2 lo siguiente: - - - - - ‘6/ De conformidad con el artículo 703.3 y
hasta el 31 de diciembre de 2002, México podrá aplicar una salvaguardia
especial en la forma de arancel cuota sobre los bienes originarios
provenientes de Canadá comprendidos en las fracciones 2004.10.01 y
2005.20.01, de acuerdo con lo siguiente: - - - - - a).- México permitirá que un
cupo mínimo anual agregado proveniente de Canadá para las dos fracciones
mencionadas se importe sujeto al arancel aduanero resultante de una tasa
base de 15% en categoría de desgravación C; y b).- Sobre la importación
agregada para las dos fracciones que exceda de dicho cupo, México podrá
aplicar una tasa arancelaria que no exceda de la menor de dos tasas: 15% ad
valorem o la tasa de nación más favorecida previamente. El cupo mínimo
agregado será de 1000 toneladas métricas en 1994 y a partir de 1995 se
incrementará en un 5% cada año respecto al cupo del año anterior.’ - - - - -
19
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
Como podrá observarse, conforme a la Nota 6/ del Anexo 302.2 del citado
Tratado, mismo que se refiere a la lista de desgravación de México
correspondiente a las mercancías comprendidas en la partida 20.04
‘Legumbres, hortalizas, frutos y demás partes comestibles de plantas,
preparadas o conservados en vinagre o en ácido acético’, nuestro país
determinó conforme al artículo 302.2 y 703.3 de dicho Tratado aplicar una
salvaguarda especial en la forma de arancel cuota a los bienes originarios de
Canadá comprendidos en la fracción arancelaria 2004.10.01. - - - - - Sin
embargo, es preciso mencionar que México en los incisos a) y b) de la Nota
6/ del Anexo 302.2 de la lista de desgravación arancelaria de las mercancías
clasificadas en la partida 20.04 se comprometió internacionalmente con
Canadá a lo siguiente: - - - - - 1) Que respecto de las mercancías clasificadas
en la fracción arancelaria 2004.10.01, nuestro país determinaría un cupo
mínimo de importación de dichos productos sujetos a un arancel aduanero
sobre una base del 15%, con categoría de desgravación “C”. - - - - - 2) Que en
caso respecto de las importaciones que excedieran la cantidad permitida en
dicho cupo (1,000 toneladas métricas en 1994), México pudiera aplicar una
tasa arancelaria que no excediera de la menor de dos tasas: 15% ad valorem
o la tasa de nación más favorecida prevaleciente. - - - - - Dicho en otras
palabras, nuestro país se comprometió internacionalmente con Canadá a que
las mercancías clasificadas en las fracciones arancelarias 2004.10.01 se le
impondría un cupo mínimo anual de 1000 toneladas métricas, sujeto al pago
de un arancel cuota del 15%, y que a partir de 1995, se incrementaría en 5%
cada año respecto al cupo del año anterior la cantidad de toneladas métricas.
- - - - - Para efectos de nuestro estudio, es importante señalar que de
conformidad con el artículo 23 de la Ley de Comercio Exterior, se entiende
por ‘cupo’ de exportación o de importación, el monto de una mercancía que
podrá ser exportado o importado, ya sea máximo o dentro de un arancel-
cupo. - - - - - Asimismo, el artículo 708 del Tratado de Libre comercio de
América del Norte define a los aranceles-cuota, como el mecanismo por el
que se establece la aplicación de cierta tasa de arancel aduanero a las
20
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
importaciones de un producto en particular hasta determinada cantidad
(cantidad dentro de la cuota), y una tasa diferente a las importaciones de ese
producto que excedan de tal cantidad. - - - - - En este sentido, es claro que a
lo que se refiere la citada nota 6/ correspondiente a la partida 20.04 de la lista
de desgravación de México prevista en el Anexo 302.2 del Tratado de Libre
Comercio de América del Norte, es precisamente a que nuestro país permitirá
en la importación un cupo mínimo anual de 1000 toneladas métricas
provenientes de Canadá para las mercancías comprendidas en la fracción
arancelaria 2004.10.01, sujeta a un arancel aduanero sobre la base de 15% en
categoría de desgravación C. - - - - - Cabe señalar que conforme al Capítulo IV
del Anexo 302.2 del citado Tratado, el Código “C” se refiere a la desgravación
arancelaria en diez etapas anuales iguales comenzando el 1 de enero de
1994, de tal manera que el producto en cuestión quede libre de arancel a
partir del 1 de enero de 2003. - - - - - Sin embargo, en dicha nota,
específicamente en el apartado b), México establece que en las
importaciones que excedan de dicho cupo podrá aplicar una tasa arancelaria
que no exceda de la menor de dos tasas: 15% ad valorem o la tasa de nación
más favorecida previamente, lo cual implica que nuestro país no puede
imponer conforme al Tratado de Libre Comercio de América del Norte una
tasa mayor al 15% de arancel-cuota en las importaciones que excedan de la
cantidad permitida en el cupo correspondiente. - - - - - Dejando claro lo
anterior, en el caso que nos ocupa, los actos reclamados violan
flagrantemente el artículo 133 constitucional, en relación con los artículos
302.2, 703.3 y sus correspondientes anexos y la nota 6/ de la partida 20.04 de
la lista de desgravación de México del Tratado de Libre Comercio de América
del Norte, toda vez que las responsables en el artículo Octavo del ‘Decreto
por el que se establece la tasa aplicable para el año dos mil uno del Impuesto
General de Importación para las Mercancías Originarias de América del
Norte, Comunidad Europea, Colombia, Venezuela, Costa Rica, Bolivia, Chile,
Nicaragua y el Estado de Israel,’ así como el artículo único del ‘Acuerdo
relativo a la salvaguarda agropecuaria del Tratado de Libre Comercio de
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
América del Norte mediante el cual se determinan las mercancías
comprendidas en las fracciones y con las tasas arancelarias que se indican’
(correspondiente a Canadá), determinan una salvaguarda superior a la
permitida en el propio Tratado de Libre Comercio de América del Norte. - - - -
- En efecto el artículo 8 del Decreto reclamado de Inconstitucional, establece
a la letra lo siguiente: - - - - - (se omite su transcripción porque ya aparece a fojas
de la 2 a la 4 de esta ejecutoria). - - - - - En relación con lo anterior, el artículo
único del Acuerdo reclamado de inconstitucional, señala textualmente: (se
omite su transcripción porque ya aparece a fojas de la 7 a la 8 de esta ejecutoria) . -
- - - - Como esa Juzgadora podrá apreciar de la transcripción del artículo
octavo del Decreto reclamado y del artículo único del ‘Acuerdo relativo a la
salvaguarda agropecuaria del Tratado de Libre Comercio de América del
Norte, mediante el cual se determina las mercancías comprendidas en las
fracciones y con las tasas arancelarias que se indican’ (correspondientes a
Canadá), claramente se desprende que las responsables en franca
contravención a los compromisos adoptados por nuestro país en los
artículos 302, 703.3., sus anexos y la nota 6/ de la partida 20.04 de la lista de
desgravación de México del Tratado de Libre Comercio de América del Norte,
determinan imponer una salvaguarda consistente en el incremento de la tasa
ad valorem al 20% a las importaciones de papas (patatas), mercancías
clasificadas en las fracciones arancelarias 2004.10-01 originarias del Canadá
conforme al Tratado de Libre Comercio de América del Norte. - - - - - Lo
anterior, implica una clara violación a lo dispuesto en el artículo 133
constitucional, toda vez que mediante un Decreto y un Acuerdo el Presidente
Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos y el Secretario de Economía
pretenden ir más allá de lo preceptuado en el Tratado de Libre Comercio de
América del Norte, lo cual resulta a todas luces inconstitucional, en virtud de
que mediante un ordenamiento de inferior categoría al tratado internacional
las responsables pretenden desconocer lo previsto en una norma de mayor
jerarquía. - - - - - Dicho en otras palabras, no obstante que en el Tratado de
Libre Comercio se estableció que la salvaguarda aplicable para Canadá no
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
podría ser superior a 15%, mediante los actos reclamados, se establece una
salvaguarda del 20%. - - - - - Cabe insistir que conforme al citado artículo 133
de nuestra Carta Magna los Tratados Internacionales en los que México sea
parte, celebrados por el Presidente de la República y ratificados por el
Senado, se consideran Ley Suprema de la Unión, por lo que una disposición
de inferior jerarquía como lo es un Decreto y un Acuerdo expedido por el
Ejecutivo y por el titular de una Secretaría de Estado no podrá de ninguna
manera ir más allá o estar por encima de lo establecido en el propio Tratado.
- - - - - Cabe insistir que conforme al citado artículo 133 de nuestra Carta
Magna los Tratados Internacionales en los que México sea parte, celebrados
por el Presidente de la República y ratificados por el Senado, se consideraran
ley suprema de la Unión por lo que una disposición de inferior jerarquía
como lo es un Decreto y un Acuerdo expedidos por el Ejecutivo y por el
titular de una Secretaría de Estado no podrá de ninguna manera ir más allá o
estar por encima de lo establecido en el propio tratado. - - - - - Cabe señalar
que según el Maestro Miguel Acosta Romero en su libro intitulado ‘Derecho
Administrativo’ define a los ‘Decretos’ como ‘la decisión de un órgano del
Estado que crea situaciones jurídicas concretas o individuales y que
requieren de cierta formalidad (publicidad), a efecto de que sea conocido por
aquellos a quienes va dirigido.’ - - - - - Cabe mencionar que el autor citado,
distingue tres clases de Decretos a saber: legislativos, administrativos o del
Ejecutivo y los judiciales. - - - - - A este respecto, señala que los Decretos
Legislativos están previstos en los artículos 70, 71 y 72 de la Constitución
que prevén, el primero, que todas las resoluciones del Congreso tendrán el
carácter de Ley o Decreto; segundo, el procedimiento de discusión,
interpretación, reforma, etc. de las Leyes o Decretos. - - - - - Por otra parte,
señala que los Decretos Administrativos tienen su base constitucional en los
artículos 89, fracción I y 92 de la Constitución. La diferencia doctrinal entre
ley y el reglamento, son actos creadores de situaciones jurídicas generales y,
el Decreto, crea situaciones jurídicas concretas, por lo que no es lógico que
el Decreto pueda tener la misma naturaleza que el reglamento o la ley. - - - - -
23
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
Adicionalmente, señala que el Decreto del Ejecutivo es una decisión que
expresa en un acto administrativo y puro y simple, dictado de acuerdo con
facultades establecidas en la ley que crea situaciones jurídicas individuales.
La formalidad del Decreto del Ejecutivo debe, revestir dos consecuencias: la
primera, debe contener el refrendo del Secretario o Jefe de Departamento
Administrativo del Ramo a que se refiere y, la segunda, que se publiquen en
el Diario Oficial de la Federación. - - - - - Por último, se establece que los
Decretos Judiciales son toda clase de resoluciones dictadas por los
tribunales. - - - - - En el caso a estudio, consideramos que el ‘Decreto por el
que se establece la tasa aplicable para el 2001 del Impuesto General de
Importación para las Mercancías Originarias de América del Norte, la
Comunidad Europea, Colombia, Venezuela, Costa Rica, Bolivia, Chile,
Nicaragua y el Estado de Israel,’ publicado el 29 de diciembre de 2000 en el
Diario Oficial de la Federación, es un Decreto emitido por el Presidente de los
Estados Unidos Mexicanos en uso de la facultad conferida por el artículo 89,
fracción I de la Constitución, mismo que fue refrendado por los Secretarios
de Economía y de Hacienda y Crédito Público y publicado en el Diario Oficial
de la Federación. - - - - - Sirve de apoyo a lo anterior, la siguiente tesis de
jurisprudencia: - - - - - ‘DECRETO EXPEDIDO POR EL PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA. INCONSTITUCIONALIDAD DE. SU ESTUDIO A TRAVÉS DEL
JUICIO DE AMPARO DIRECTO. El decreto administrativo es la expresión
jurídica de la voluntad del órgano ejecutivo, que dicta resoluciones en el
ejercicio de sus funciones, sobre una especie particular de los negocios
públicos y tiene su base constitucional en la fracción I del artículo 89
constitucional, de acuerdo con el cual, el Presidente de la República tiene
facultades para emitir decretos, que desde un punto de vista formal son
actos administrativos porque emanan de un órgano de tal naturaleza, pero
que desde el punto de vista material, son actos creadores de situaciones
jurídicas abstractas, generales e impersonales y que vienen a ser una forma
de proveer a la observancia de las leyes. Existen decretos que tienen efectos
generales y abstractos, que formalmente tienen una naturaleza administrativa
24
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
y materialmente legislativa, es decir, son actos regla, y por ende, para su
impugnación se aplican las reglas del amparo contra leyes. En efecto, si el
decreto impugnado contiene disposiciones de carácter general y es
materialmente legislativo, para su impugnación se deben seguir las mismas
reglas que el amparo contra leyes. Ahora bien, conforme a lo dispuesto por el
artículo 107 fracción V, inciso b), de la Constitución Federal, 44 fracción I,
inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y 158 de la
Ley de Amparo, el juicio de amparo directo procede contra sentencias
definitivas, laudos o resoluciones que ponen fin al juicio, dictadas por los
tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, respecto de los cuales no
procede ningún otro medio de defensa por el que puedan ser revocados o
modificados. Así de la lectura de los citados preceptos, se aprecia que en
esta instancia no se enjuicia a la ley, sino que se revisa la legalidad de la
resolución dictada por el juez común; de manera que, cuando se estima que
la aplicación de una ley, que hace la Sala o Junta responsable como
resultado de un juicio, resulta violatoria de garantías, el concepto de
violación en que se alegue una inconstitucionalidad de tal naturaleza, no
puede serlo en forma alguna en contra de la ley, sino de la sentencia o laudo
mismo, en los términos del artículo 166, fracción IV de la Ley de Amparo. En
el presente caso, la parte quejosa controvierte una sentencia, y en sus
conceptos de violación hace valer la inconstitucionalidad de un decreto
presidencial, que se encuentra entre los actos de autoridad cuya
inconstitucionalidad puede ser alegada por excepción en amparo directo del
cual toca conocer a un Tribunal Colegiado de Circuito.’ - - - - - Por su parte,
cabe mencionar que, el maestro Acosta Romero señala que ‘acuerdo’ es la
decisión de un órgano superior en asuntos de su competencia, que se hace
saber al inferior generalmente por escrito, por lo que es claro que el acuerdo
reclamado constituye una decisión de esta magnitud. - - - - - De acuerdo a lo
anterior, es claro que tanto el ‘Decreto’ como el ‘Acuerdo’ reclamados, al
tratarse de disposiciones normativas de carácter administrativo de jerarquía
inferior a los tratados Internacionales suscritos por nuestro país ello implica
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
que de ninguna manera podrán ir más allá de lo establecido en un tratado
internacional, ni mucho menos modificarlo, puesto que en caso contrario
estaría contraviniendo lo previsto en el artículo 133 constitucional. - - - - - A
este respecto, el maestro Acosta Romero señala en su libro ‘Derecho
Administrativo’, al hablar de las prácticas pararreglamentarias y de la
jerarquía normativa establecida en el artículo 133 constitucional, que
‘Evidentemente los Reglamentos, los Decretos y las disposiciones
reglamentarias son normas de rango inferior a las leyes y por lo tanto
tendríamos que llegar a concluir que éstas están limitadas en su contenido a
no contrariar lo que las leyes disponen. - - - - - Así las cosas, es claro que el
‘Decreto por el que se establece la tasa aplicable para el 2001 del Impuesto
General de Importación para las mercancías originarias de América del Norte,
la Comunidad Europea, Colombia, Venezuela, Costa Rica, Bolivia, Chile,
Nicaragua y el Estado de Israel’ y el ‘Acuerdo relativo a la salvaguarda
agropecuaria del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, mediante
el cual se determinaron las mercancías ahí comprendidas, en las fracciones y
con las tasas arancelarias que se indican’ (correspondiente a Canadá),
resulta contrario a lo previsto en el artículo 133 de la Constitución, en virtud
de que dichos actos desconocen los compromisos internacionales
celebrados por nuestro país en un tratado internacional. - - - - - En ese orden
de ideas, al no encontrarse los actos reclamados ajustados conforme a lo
previsto en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, resulta claro
que éstos resultan también violatorios de la garantía de legalidad consagrada
en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
- - - - - En efecto, conforme a lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, todos los actos públicos deben
ser emitidos por la autoridad competente y estar debidamente fundados y
motivados, incluyendo los emitidos por las autoridades administrativas.- - - -
- Tratándose de actos de carácter administrativo, la debida fundamentación y
motivación sólo se satisface cuando quien expide el ordenamiento legal
actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución le
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
confiere. - - - - - El anterior criterio ha sido adoptado por nuestros Tribunales
Federales, al emitir las tesis jurisprudenciales siguientes: - - - - -
‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. De
acuerdo con el artículo 16 constitucional, todo acto de autoridad debe estar
suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de
expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y por lo
segundo, que también deben señalarse con precisión, las circunstancias
especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en
consideración para la emisión del acto, siendo necesario además, que exista
adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que
en el caso concreto se configure la hipótesis normativa. Esto es, que cuando
el precepto en comento previene que nadie puede ser molestado en su
persona, propiedades o derechos sino en virtud de mandamiento escrito de
autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento,
está exigiendo a todas las autoridades que apeguen sus actos a la ley,
expresando de que ley se trata y los preceptos de ella que sirvan de apoyo al
mandamiento relativo. En materia administrativa, específicamente, para
poder considerar un acto autoritario como correctamente fundado, es
necesario que en él se citen: a).- Los cuerpos legales y preceptos que se
estén aplicando al caso concreto, es decir, los supuestos normativos en que
se encuadra la conducta del gobernado para que esté obligado al pago, que
serán señalados con toda exactitud, precisándose los incisos, subincisos,
fracciones y preceptos aplicables, y b).- Los cuerpos legales, y preceptos
que otorgan competencia o facultades a las autoridades para emitir el acto en
agravio del gobernado.’ - - - - - ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS
ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Aun cuando es cierto que la
exigencia de fundamentación y motivación de los actos de autoridad en que
consiste la garantía la legalidad establecida por el título 16 Constitucional, ha
de entenderse que abarca a todo acto de autoridad, sea ésta legislativa,
ejecutiva o judicial, en la medida en que todas ellas deben actuar, por igual,
dentro de un marco jurídico ‘legalidad’, debe sin embargo aclararse que,
27
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
tratándose de actos de autoridades legislativas (leyes), dichos requisitos de
‘fundamentación y motivación’ se satisfacen siempre que ellas actúen dentro
de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente les
confiera (fundamentación) y que las leyes respectivas que emitan se refieran
a relaciones sociales que reclamen ser jurídicamente reguladas (motivación),
sin que ello implique, en modo alguno, que todas y cada una de las
disposiciones que den cuerpo a esas leyes deban ser necesariamente
materia de una motivación específica.’ - - - - - En el caso, como ya se ha
demostrado, el Ejecutivo Federal y un Secretario de Estado, en contra de lo
negociado por nuestro país al celebrar el Tratado de Libre Comercio de
América del Norte, mediante el Decreto y el Acuerdo reclamados incrementan
el arancel ad-valorem a 20% en la importación al país de papas (patatas),
mercancía clasificada en la fracción arancelaria 2004.10.01, originarias y
procedentes de Canadá, de donde es claro que los actos reclamados en el
presente juicio de garantías resultan violatorios de la garantía de la debida
fundamentación y motivación legal consagrada por el artículo 16 de nuestra
Carta Magna. - - - - - En este sentido, es claro que el ‘Decreto por el que se
establece la Tasa Aplicable para el 2001 del Impuesto General de Importación
para las mercancías originarias de América del Norte, la Comunidad Europea,
Colombia, Venezuela Costa Rica, Bolivia, Chile, Nicaragua y el Estado de
Israel’, el ‘Acuerdo relativo a la salvaguarda agropecuaria del Tratado de
Libre Comercio de América del Norte, mediante el cual se determinan las
mercancías comprendidas, en las fracciones y con las tasas arancelarias que
se indican’, (correspondiente a Canadá), y el primer acto concreto de
aplicación consistente en el pago de la citada salvaguarda mediante el
pedimento de importación número 3291-1006295 de fecha 6 de marzo de
2001, resultan contrarios a lo previsto en los artículos 16 y 133 de la Norma
Fundamental, en virtud de que dichos actos desconocen los compromisos
internacionales celebrados por nuestro país en un tratado internacional
siendo por ello procedente conceder a la quejosa el amparo y la protección
de la Justicia Federal solicitado en contra de la aplicación de la salvaguarda
28
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
prevista en dicho acto de molestia. - - - - - Al haberse demostrado que los
actos reclamados son inconstitucionales, igual declaratoria deberá recaer
sobre los actos de promulgación, refrendo y aplicación de los mismos, toda
vez que tales actos son violatorios de la garantía consignada en el artículo 16
de nuestra Constitución Política. - - - - - SEGUNDO.- VIOLACIÓN A LOS
ARTÍCULOS 16 Y 89, FRACCIÓN I DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, POR CUANTO QUE EN LOS ACTOS
RECLAMADOS, LAS RESPONSABLES SE EXCEDEN DE SUS
ATRIBUCIONES. - - - - - Las resoluciones que constituyen los actos
reclamados son violatorias de lo previsto por el artículo 89, fracción I de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, según se demuestra
a continuación. - - - - - El artículo 89 constitucional prevé las facultades y las
obligaciones del titular del Poder Ejecutivo federal, dentro de las cuales, en
su fracción I, se establece la facultad de promulgar y ejecutar las leyes que
expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su
exacta observancia. - - - - - En efecto, el artículo 89, fracción I de la Norma
Fundamental establece a la letra lo siguiente: - - - - - ‘Artículo 89.- Las
facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes: - - - - - I.-
Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión,
proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia. - - - - - II a
XX…’ - - - - - De la lectura de la citada fracción I del artículo 89 constitucional,
se desprende que nuestra Carta Magna confiere al Presidente de la República
tres facultades, mismas que se describen a continuación: - - - - - a) La de
promulgar las leyes que expida el Congreso de la Unión; b) La de ejecutar
dichas leyes; y c) La de proveer a la esfera administrativa a su exacta
observancia. - - - - - Ahora bien, es conforme a la última de las facultades
antes indicadas, que el titular del ejecutivo Federal puede expedir
disposiciones generales y abstractas que tengan por objeto la ejecución de
una ley, que desarrollen y complementen las normas contenidas en los
ordenamientos jurídicos expedidos por el Congreso de la Unión, atribución
que la doctrina ha denominado como facultad reglamentaria. - - - - - Sirve de
29
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
apoyo a lo anterior la siguiente Tesis de Jurisprudencia emitida por la
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación: - - - - -
‘REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS. FACULTAD DEL PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA PARA EXPEDIRLOS. SU NATURALEZA. El artículo 89 fracción I,
de nuestra Carta Magna, confiere al Presidente de la República tres
facultades: a). La de promulgar las leyes que expida el Congreso de la Unión;
b). La de ejecutar dichas leyes y c). La de proveer en la esfera administrativa
a su exacta observancia, o sea la facultad reglamentaria. Esta última facultad
es la que determina que el Ejecutivo pueda expedir disposiciones generales y
abstractas que tienen por objeto la ejecución de la ley, desarrollando y
complementando en detalle las normas contenidas en los ordenamientos
jurídicos expedidos por el Congreso de la Unión. El reglamento es un acto
formalmente administrativo y materialmente legislativo; partícipe de los
atributos de la ley aunque sólo en cuanto ambos ordenamientos son de
naturaleza impersonal, general y abstracta. Dos características separan la ley
del reglamento en sentido estricto: Este último emana del Ejecutivo, a quien
incumbe proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley,
y es una norma subalterna que tiene su medida y justificación en la ley. Pero
aun en lo que aparece común en los dos ordenamientos, que es su carácter
general y abstracto, sepáranse por la finalidad que en el área del reglamento
se imprime a dicha característica, ya que el reglamento determina de modo
general y abstracto los medios que deberán emplearse para aplicar la ley a
los casos concretos.’ - - - - - Dicha facultad reglamentaria del Ejecutivo
Federal encuentra su limite en las propias disposiciones a las cuales se
aplica, es decir, si se expide un ordenamiento en uso de dicha facultad, el
mismo no podrá ir más allá de las disposiciones del cuerpo normativo que
reglamenta, ni en su caso extender los supuestos previstos en el mismo
reformarlo, y mucho menos contradecirlo. - - - - - Dicho en otras palabras, los
ordenamientos que el Poder Ejecutivo emita en uso de la facultad
reglamentaria deberán ser expedidos para el efecto de facilitar el
cumplimiento y la observancia de los principios y los supuestos normativos
30
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
de las leyes, más no podrá otorgarles mayor alcance, modificarlas, suplirlas
o imponerles limitantes distintas que las que el propio cuerpo normativo que
reglamentan establezca, ni extender lo previsto en el mismo a supuestos
distintos, ni mucho menos contradecirlo. Asimismo la facultad reglamentaria
no puede ser utilizada como instrumento para llenar lagunas, reformar o, en
su caso remediar omisiones del legislador. - - - - - Sirven de apoyo al criterio
antes precisado, las siguientes tesis aisladas y tesis de jurisprudencia: - - - - -
‘REGLAMENTOS. EL ARTÍCULO 89 CONSTITUCIONAL NO OTORGA
COMPETENCIA A LOS SECRETARIOS DE ESTADO PARA EXPEDIRLOS.
DISTINCIÓN ENTRE LEYES Y REGLAMENTOS. En la Constitución Mexicana,
como sucede en otros sistemas jurídicos, se reconocen dos niveles de
actuación normativa de alcance general: la facultad de legislar propia del
Congreso de la Unión (en materia federal) y la facultad de reglamentar
exclusiva del presidente de la República. Al Congreso de la Unión
corresponde innovar el ordenamiento jurídico (novum normativo), es decir,
crear nuevas reglas de derecho generales, abstractas e impersonales, cuya
eficacia jurídica es absoluta e incondicionada. Al presidente de la República
–titular único del Poder Ejecutivo Federal– corresponde la potestad
reglamentaria por virtud del artículo 89, fracción I, de la Carta Fundamental,
para proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes.
Su función es desarrollar, particularizar y complementar las leyes
administrativas, pero no suplirlas, limitarlas o rectificarlas. La distinción
entre las normas producto de una y otra potestades atiende tanto a su fuente
de legitimación como a su eficacia normativa: mientras la ley constituye la
manifestación de la voluntad soberana de la comunidad que dispone sobre sí
misma por conducto de sus representantes en la Cámara, el Reglamento sólo
expresa la intención no de la colectividad sino de un ente singular a su
servicio, quien tiene la necesidad constante de explicar su actuación, y cuyas
normas hallan su medida y justificación en la ley, según criterio sostenido
por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en
repetidas ocasiones, de allí que la norma reglamentaria sea calificada
31
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
frecuentemente como secundaria y subordinada. Esta clásica distribución de
funciones entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo encuentra pocas
excepciones en nuestro régimen fundamental. Adviértase, al respecto, que
ninguna de estas dos potestades es conferida por la Constitución a otros
órganos estatales distintos de los nombrados, como sería los secretarios de
Estado, de quienes ni siquiera es predicable la facultad reglamentaria dado
que está reservada en exclusiva al presidente de la República, como único
titular del Poder Ejecutivo Federal con arreglo al artículo 80 de la propia
Constitución; en realidad, los encargados de despacho son auxiliares del
presidente en el ejercicio de sus atribuciones, a la vez que integrantes de la
administración pública federal conforme a lo preceptuado por el artículo 90
del Ordenamiento Fundamental. Sin embargo, lo anterior no significa que se
niegue a los secretarios de Estado todo género de facultades normativas
puesto que en su carácter de titulares de ramo y superiores jerárquicos,
gozan de un poder de mando natural sobre de sus inferiores y de
organización en el ámbito interno de sus dependencias; desde luego, los
efectos del ejercicio de ese poder no pueden trascender a los gobernados, en
virtud de que estos funcionarios son simplemente servidores públicos no
dotados de supremacía general sobre el pueblo.’ - - - - - ‘AUTORIDADES.
SUPLENCIA DE SUS FALTAS. La Ley de Secretarías y Departamentos de
Estado del veintitrés de diciembre de mil novecientos cincuenta y ocho, que
no fue abrogada sino por la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal del veinticuatro de diciembre de mil novecientos setenta y seis,
establecía en su artículo 28 que en el reglamento interior de cada una de las
secretarías y departamentos de Estado se establecería la forma de suplir las
faltas de los titulares. Ahora bien, si el subdirector técnico, por falta del
director general de Auditoría Fiscal Federal, con fecha doce de mayo de mil
novecientos setenta y seis, ordenó la práctica de una visita, y fundó sus
facultades para esa sustitución en el Acuerdo Presidencial de veinte de enero
de mil novecientos setenta y dos, se debe estimar que en realidad su
resolución careció de fundamento, en términos del artículo 16 constitucional.
32
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
Si el Congreso, en una ley, determinó que las faltas de los titulares serían
suplidas en la forma establecida precisamente en el reglamento interior de
cada secretaría, es claro que el presidente carece de facultades
constitucionales para modificar el procedimiento establecido en una ley del
Congreso, y para determinar, por medio de acuerdos generales, la forma de
efectuar esas suplencias. Si el Congreso estimó que la seguridad jurídica y la
cognoscibilidad de las situaciones exigía la determinación del procedimiento
de suplencias en un reglamento interior, de más fácil conocimiento, tal
mandato no podría ser derogado para establecer, en una serie de acuerdos
generales, lo que el legislador quiso como contenido en un reglamento. La
facultad reglamentaria que el artículo 89, fracción I, de la Constitución
Federal, otorga al presidente, no incluye la posibilidad legal de modificar en
ninguna forma las disposiciones de una ley. Y menos si tal derogación o
modificación se hace, ni siquiera en un reglamento, sino en un acuerdo
general, que aunque formalmente pudiese tener el mismo apoyo, tiene un
contenido material de naturaleza claramente diferente. Por lo demás, así
como las autoridades fiscales suelen examinar rigurosamente la
personalidad de quien se ostenta como representante de un causante, sería
injusto soslayar la falta de fundamento en cuanto al que la autoridad dio para
fincar sus facultades para actuar. Y la orden de visita, así como la visita
misma con todos sus frutos y consecuencias, como liquidaciones,
sanciones, etcétera, son actos inconstitucionales, contrarios al artículo 16,
ya que no derivan de un mandamiento escrito de autoridad competente.’ - - - -
- ‘REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS. SUS LÍMITES. Mediante el ejercicio
de la facultad reglamentaria, el titular del Ejecutivo Federal puede, para mejor
proveer en la esfera administrativa el cumplimiento de las leyes, dictar
ordenamientos que faciliten a los destinatarios la observancia de las mismas,
a través de disposiciones generales, imperativas y abstractas que detallen
sus hipótesis y supuestos normativos de aplicación. Sin embargo, tal
facultad (que no sólo se deduce de la fracción I del artículo 89 constitucional,
sino que a la vez se confirma expresamente el contenido de la fracción VIII,
33
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
inciso a), del artículo 107 de la propia Carta Suprema), por útil y necesaria
que sea, debe realizarse única y exclusivamente dentro de la esfera de
atribuciones propia del Poder Ejecutivo, esto es, la norma reglamentaria
actúa por facultades explícitas o implícitas que se precisan en la ley, siendo
únicamente esa zona donde pueden y deben expedirse reglamentos que
provean a la exacta observancia de aquélla y que, por ello, compartan
además su obligatoriedad. De ahí que, siendo competencia exclusiva de la
ley la determinación del qué, quién, dónde y cuándo de una situación jurídica
general, hipotética y abstracta, al reglamento de ejecución competerá, por
consecuencia, el cómo de esos mismos supuestos, por tal virtud, si el
reglamento sólo encuentra operatividad en el renglón del cómo, sus
disposiciones sólo podrán referirse a las otras preguntas (qué, quién, dónde
y cuándo), siempre que éstas ya estén contestadas por la ley, es decir, el
reglamento desenvuelve su obligatoriedad a partir de un principio definido
por la ley y, por tanto, no puede ir más allá de ella, ni extenderla a supuestos
distintos, ni mucho menos, contradecirla; luego entonces, la facultad
reglamentaria no puede ser utilizada como instrumento para llenar lagunas
de la ley, ni para reformarla o, tampoco, para remediar el olvido o la omisión.
Por tal motivo, si el reglamento debe contraerse a indicar los medios para
cumplir la ley, no está entonces permitido que a través de dicha facultad, una
disposición de tal naturaleza otorgue mayores alcances o imponga diversas
limitantes que la propia norma que busca reglamentar, por ejemplo, creando
y obligando a los particulares a agotar un recurso administrativo, cuando la
ley que reglamenta nada previene a ese respecto.’ - - - - - Al respecto, es
importante mencionar que dicha facultad reglamentaria, no se extiende
únicamente a los ordenamientos generales, imperativos y abstractos
denominados reglamentos, sino que también se extiende a todos aquellos
ordenamientos que, con independencia de su nombre, expida al Ejecutivo
Federal en uso de la facultad conferida por el artículo 89, fracción I, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. - - - - - Lo anterior es
así, toda vez que no obstante que el artículo 89 constitucional en su fracción
34
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
I alude expresamente a reglamentos, dicha referencia fue hecha
considerando el aspecto material de dichos ordenamientos y no el formal, es
decir, al referirse a reglamentos, el constituyente pretendió incluir no
únicamente a los que formalmente se denominan reglamentos, sino que
también a los demás actos del Ejecutivo consistentes en decretos y acuerdos
que sean necesarios para proveer en la esfera administrativa la exacta
observancia de las leyes. - - - - - Es decir, tanto los reglamentos que expida el
Poder Ejecutivo Federal, como los decretos y acuerdos, tienen como
finalidad determinar los modos de aplicación de las leyes, así como
particularizar los supuestos previstos en las mismas a efecto de facilitar su
observancia y cumplimiento. - - - - - Así lo ha sostenido tanto la Segunda Sala
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como el Tercer Tribunal
Colegiado de Circuito en Materia Administrativa del Primer Circuito en la
tesis de jurisprudencia y tesis aislada que se transcriben a continuación: - - -
- - ‘DECRETOS EXPEDIDOS POR EL EJECUTIVO FEDERAL O LOCAL.
RECURSO DE REVISIÓN CONTRA LAS SENTENCIAS DE AMPARO EN QUE
SE IMPUGNAN. SON COMPETENTES LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE
CIRCUITO CUANDO NO REGLAMENTAN UNA LEY. El artículo 21 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, publicada en el Diario Oficial el
veintiséis de mayo de mil novecientos noventa y cinco, establece la
competencia de las Salas de la Suprema Corte de Justicia para conocer del
recurso de revisión interpuesto contra sentencias pronunciadas en la
audiencia constitucional por los Jueces de Distrito, cuando subsista en el
recurso el problema de constitucionalidad, si en la demanda de amparo se
hubiese impugnado un reglamento federal expedido por el presidente de la
República de acuerdo con la fracción I, del artículo 89 de la Constitución, o
un reglamento expedido por el gobernador de un Estado. Ahora bien, aun
cuando en este precepto legal se alude expresamente a reglamentos, debe
entenderse que esta referencia se hace no en un aspecto formal, sino
material, es decir, a aquellos ordenamientos que, independientemente de la
forma en que se les denomine, sean expedidos por el presidente de la
35
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
República en uso de la facultad reglamentaria que le confiere el artículo 89,
fracción I, constitucional, a fin de proveer en la esfera administrativa a la
exacta observancia de las leyes; por consiguiente, si un decreto
administrativo es expedido por el presidente de la República en uso de tal
facultad reglamentaria, debe considerarse que las Salas de la Suprema Corte
son competentes para conocer de la revisión en que se cuestiona su
constitucionalidad. Sin embargo, debe tomarse en consideración que la
facultad del jefe del Ejecutivo Federal o Local para proveer en la esfera
administrativa a la exacta observancia de las leyes, comprende no sólo la
atribución de expedir reglamentos, sino también decretos, acuerdos y otros
actos que sean necesarios para el mismo propósito y que no deben
confundirse con reglamentos, ya que no tienen por objeto desarrollar y
detallar, mediante reglas generales, las normas contenidas en la ley para
hacer posible y práctica su aplicación, que es la característica propia de los
reglamentos. Por tanto, del solo hecho de que en el proemio de los decretos
relativos se haya citado que los mismos se expiden en uso de la facultad que
a los titulares del Poder Ejecutivo Federal o Estatal otorgan las disposiciones
constitucionales para proveer en la esfera administrativa a la exacta
observancia de las leyes, no puede derivarse necesariamente la competencia
de las Salas de la Suprema Corte para conocer del recurso de revisión, pues
los artículos 107, fracción VIII, inciso a), constitucional y 87, fracción I, inciso
a), de la Ley de Amparo, son claros al señalar que debe tratarse de
reglamentos expedidos por el presidente de la República y reglamentos de
leyes locales expedidos por los gobernadores de los Estados, de donde se
infiere que si no se controvierte la constitucionalidad de un reglamento, sino
de decretos que son expedidos por el jefe del Ejecutivo, y si además, en la
demanda no se hace planteamiento alguno de invasión de esferas, ni en la
sentencia se establece la interpretación directa de un precepto de la Carta
Magna, ni se trata de un amparo en revisión que por su interés y
trascendencia amerite que se ejercite la facultad de atracción, corresponderá
a un Tribunal Colegiado de Circuito el conocimiento del recurso, conforme a
36
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
lo dispuesto por la fracción II del artículo 85 de la Ley de Amparo.’ - - - - -
‘DECRETO EXPEDIDO POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.
INCONSTITUCIONALIDAD DE. SU ESTUDIO A TRAVÉS DEL JUICIO DE
AMPARO DIRECTO. El decreto administrativo es la expresión jurídica de la
voluntad del órgano ejecutivo, que dicta resoluciones en el ejercicio de sus
funciones, sobre una especie particular de los negocios públicos y tiene su
base constitucional en la fracción I del artículo 89 constitucional, de acuerdo
con el cual, el Presidente de la República tiene facultades para emitir
decretos, que desde un punto de vista formal son actos administrativos
porque emanan de un órgano de tal naturaleza, pero que desde el punto de
vista material, son actos creadores de situaciones jurídicas abstractas,
generales e impersonales y que vienen a ser una forma de proveer a la
observancia de las leyes. Existen decretos que tienen efectos generales y
abstractos, que formalmente tienen una naturaleza administrativa y
materialmente legislativa, es decir, son actos regla, y por ende, para su
impugnación se aplican las reglas del amparo contra leyes. En efecto, si el
decreto impugnado contiene disposiciones de carácter general y es
materialmente legislativo, para su impugnación se deben seguir las mismas
reglas que el amparo contra leyes. Ahora bien, conforme a lo dispuesto por el
artículo 107 fracción V, inciso b), de la Constitución Federal, 44 fracción I,
inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y 158 de la
Ley de Amparo, el juicio de amparo directo procede contra sentencias
definitivas, laudos o resoluciones que ponen fin al juicio, dictadas por los
tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, respecto de los cuales no
procede ningún otro medio de defensa por el que puedan ser revocados o
modificados. Así de la lectura de los citados preceptos, se aprecia que en
esta instancia no se enjuicia a la ley, sino que se revisa la legalidad de la
resolución dictada por el juez común; de manera que, cuando se estima que
la aplicación de una ley, que hace la Sala o Junta responsable como
resultado de un juicio, resulta violatoria de garantías, el concepto de
violación en que se alegue una inconstitucionalidad de tal naturaleza, no
37
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
puede serlo en forma alguna en contra de la ley, sino de la sentencia o laudo
mismo, en los términos del artículo 166, fracción IV, de la Ley de Amparo. En
el presente caso, la parte quejosa controvierte una sentencia, y en sus
conceptos de violación hace valer la inconstitucionalidad de un decreto
presidencial, que se encuentra entre los actos de autoridad cuya
inconstitucionalidad puede ser alegada por excepción en amparo directo del
cual toca conocer a un Tribunal Colegiado de Circuito.’ - - - - - De lo anterior
claramente se desprende que con fundamento en la facultad reglamentaria
consagrada en el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, el Ejecutivo Federal podrá expedir
ordenamientos de carácter general y abstracto que tengan como finalidad el
determinar la forma de aplicación de las leyes, así como de particularizar los
supuestos que las mismas establecen. - - - - - Asimismo queda claro que los
reglamentos, decretos y acuerdos que sean expedidos conforme a dicha
facultad reglamentaria, no podrán otorgarles mayores alcances a las leyes, o
bien suplirlas o limitarlas, ni extenderlas y mucho menos contradecirlas,
atendiendo al hecho de que dichas disposiciones reglamentarias son
subalternas a las leyes y tienen su medida y justificación en éstas. - - - - -
Sostener lo contrario, es decir que un reglamento o un decreto pueda
ampliar, modificar, extender o ir más allá de lo establecido en nuestras leyes,
resultaría violatorio tanto de lo previsto por el artículo 89, fracción I, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y por tanto, del orden
constitucional establecido en la misma. - - - - - Al respecto, es importante
hacer notar a ese Juzgado que al sostener que los reglamentos, decretos y
acuerdos expedidos por el Ejecutivo Federal deben subordinarse a ‘las
leyes’, dicha expresión debe ser interpretada en los términos del artículo 133
constitucional, que según quedó precisado en el concepto de violación
primero, incluyen a los tratados celebrados por el propio Ejecutivo Federal
aprobados por el Senado de la República. - - - - - Resulta aplicable a lo
anteriormente sostenido la siguiente tesis aislada de jurisprudencia; - - - - -
‘PRUEBA, LOS TRATADOS INTERNACIONALES NO ESTAN SUJETOS A.’ (se
38
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
omite su transcripción pues ya se realizó a fojas 21 y 22 de esta ejecutoria) - - - - -
Asimismo la expresión ‘decretos y acuerdos’ q
ue emite el Ejecutivo Federal en ejercicio de las facultades previstas por el
artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, no únicamente hace referencia a aquellos que emita el Presidente
de los Estados Unidos Mexicanos como titular de dicho Poder, sino que
también a aquellos decretos y acuerdos que emitan los titulares de los
órganos representativos del Poder Ejecutivo Federal en ejercicio de sus
atribuciones. - - - - - Es decir, al referirnos a decretos y acuerdos quedan
incluidos aquellos emitidos por los Secretarios de Despacho del Ejecutivo
Federal que en uso de sus atribuciones los emiten en representación del
titular de dicho poder para proveer en la esfera administrativa a la exacta
observancia de las leyes. - - - - - En efecto, de conformidad con lo previsto en
el artículo 90 de la Constitución, la Administración Pública Federal será
Centralizada y Paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el
Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la
Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y
Departamentos Administrativos y definirán las bases generales de creación
de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su
operación. - - - - - En relación con lo anterior, cabe mencionar que el emitir
sus actos los Secretarios de Despacho en representación del titular del
Ejecutivo Federal, dicho acto es inclusive, responsabilidad de dicho órgano. -
- - - - Lo anterior encuentra sustento en las siguientes tesis aisladas de
jurisprudencia dictadas por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación: - - - - - ‘SECRETARÍAS DE ESTADO. Estas secretarías, como
componentes del Poder Ejecutivo, aunque tienen facultades y atribuciones
propias, no por eso dejan de obrar como órganos de ese poder, atendiendo
al funcionamiento interior del mismo, esto es, representando sus propias
funciones, ya que no sería posible que el presidente de la República
interviniera personalmente en todos y cada uno de los actos de
funcionamiento de dicho poder. En tal virtud, todo acto de una secretaría de
39
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
Estado, es acto de la responsabilidad del órgano mismo, y no independiente
y propio sólo de uno de los componentes del Poder Ejecutivo; de modo que
aunque una secretaría de Estado, al rendir su informe, diga que no hubo
acuerdo del presidente de la República, basta que acepte la existencia de los
hechos que se reclaman, para que de ellos deba considerarse legalmente
como responsable, al jefe del Poder Ejecutivo. Esto se desprende del
contexto del artículo 90 constitucional, que dice: ‘para el despacho de los
negocios del orden administrativo de la Federación, habrá el número de
secretarios que establezca el Congreso, por una ley, la que distribuirá los
negocios que han de estar a cargo de cada secretaría’. - - - - - ‘SECRETARÍAS
DE ESTADO, SON REPRESENTANTES DEL EJECUTIVO. No puede decirse
que falta el informe de la autoridad responsable, cuando se pide amparo
contra actos del ejecutivo, si aquél es rendido por una secretaría de estado,
supuesto que éstas son sus representantes en el despacho de los negocios
del orden administrativo de la federación, según lo previene el artículo 1o. de
la Ley de Secretarías de Estado, de 30 de diciembre de 1935 y, por tanto,
tienen capacidad para obrar en tal sentido.’ - - - - - En este tenor, tanto los
decretos y acuerdos emitidos por el Presidente de la República, como los
que expidan los secretarios de despacho en representación del primero,
deben ser considerados como actos emitidos por el Ejecutivo Federal
mismo; asimismo tanto unos como otros deberán ajustarse a lo previsto
tanto en la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
como en las leyes federales y los tratados y no podrán ampliar, modificar,
extender o ir más allá de lo establecido en dichos cuerpos normativos. - - - - -
En el caso de los actos reclamados, ese Juzgado deberá concluir que tanto el
‘Decreto por el que se establece la Tasa Aplicable para el 2001 del Impuesto
General de Importación para las mercancías Originarias de América del
Norte, la Comunidad Europea, Colombia, Venezuela, Costa Rica, Bolivia,
Chile Nicaragua y el Estado de Israel’, expedido por el Presidente de los
Estados Unidos Mexicanos en su carácter de titular del Poder Ejecutivo,
como el ‘Acuerdo relativo a la salvaguarda agropecuaria del Tratado de Libre
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
Comercio de América del Norte, mediante el cual se determinan las
mercancías comprendidas en las fracciones y con las tasas arancelarias que
se indican’ expedido por el Secretario de Economía, en su carácter de órgano
representativo del Poder Ejecutivo, fueron emitidos por el Presidente
Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos. - - - - - Ahora bien, en la
especie tanto el decreto, como el acuerdo citados en el párrafo inmediato
anterior, son violatorios de lo previsto por el artículo 89, fracción I,
constitucional, toda vez que pretenden ampliar, modificar y/o ir más allá de lo
establecido en el tratado de Libre Comercio de América del Norte, tal y como
se demuestra a continuación. - - - - - En efecto, el ‘Decreto por el que se
establece la tasa aplicable para el 2001 del Impuesto General de Importación
para las mercancías originarias de América del Norte, la Comunicad Europea,
Colombia, Venezuela, Costa Rica, Bolivia, Chile Nicaragua y el Estado de
Israel’, en particular el artículo 8 del mismo, pretende ir más allá de lo
previsto en la legislación que dicho decreto regula. - - - - - El citado decreto
en su artículo 8, establece lo siguiente: - - - - - (se omite su transcripción por
estar contenida a fojas de 2 a 4 de esta ejecutoria). - - - - - De la anterior
transcripción se desprende que conforme al citado Decreto, a la importación
de mercancías originarias de América del Norte, clasificadas en las
fracciones arancelarias que se enlistan, le será aplicable el arancel asimismo
listado, una vez que el volumen total de importación autorizado de dichas
mercancías rebase el cupo mínimo de importación especificado para cada
fracción en la lista de México contenida en el Anexo 302.2 del Tratado de
Libre Comercio de América del Norte. - - - - - En particular, en dicho Decreto
se establece que para el caso de las mercancías consistentes en papas
(patatas), clasificadas en la fracción arancelaria 2004.10.01, conforme a la
lista de México contenida en el Anexo 302.2 del Tratado de Libre Comercio de
América del Norte, como lo son las importadas por mi representada, el
Presidente de la República, en supuesto ejercicio de la facultad reglamentaria
prevista en el artículo 89, fracción I Constitucional, establece que una vez
agotado el cupo mínimo previsto en el citado Tratado de Libre Comercio para
41
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
la importación de las mismas, ésta se gravará con una tasa arancelaria del
20% ad-valorem, como una medida de salvaguarda. - - - - - Por otra parte, en
el ‘Acuerdo relativo a la salvaguarda agropecuaria del Tratado de Libre
Comercio de América del Norte, mediante el cual se determinan las
mercancías comprendidas, en las fracciones y con las tasas arancelarias que
se indican’, se establece que el cupo mínimo previsto en el Tratado de Libre
Comercio de América del Norte para la importación de, entre otros
productos, papas (patatas), clasificada en la fracción arancelaria 2004.10.01,
conforme a la Lista de México contenida en el Anexo 302.3 del Tratado de
Libre Comercio de América del Norte, se ha rebasado, por lo que procede
conforme al artículo 8 del Decreto antes citado, la imposición de una
salvaguarda a la importación de dichos productos, consistentes en el
incremento del arancel a un 20% ad-valorem, tal y como se demuestra de la
siguiente transcripción. (se omite su transcripción porque ya fue realizada a fojas
7 y 8 de esta ejecutoria) - - - - - Como ese Juzgado podrá apreciar, lo
establecido en los anteriores actos reclamados, lejos de ajustarse a lo
previsto por el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, lo contraviene, toda vez que al expedir tanto el
decreto que nos ocupa, así como el citado acuerdo, el Ejecutivo Federal
pretende ampliar y/o modificar la tasa arancelaria aplicable como
salvaguarda para la importación de la mercancía clasificada arancelariamente
en la fracción 2004.10.01 prevista en el Tratado de Libre Comercio de
América del Norte, que como ha quedado precisado con anterioridad, es ley
obligatoria en México en los términos del artículo 133 constitucional. - - - - -
En efecto, conforme al citado Tratado, en concreto según lo establecen los
artículos 302.2 y 703.3 del mismo, en relación con los Anexos 302.2 y 703.3 y
con la lista de desgravación arancelaria de México Nota 6/, que forma parte
integral del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, se determinó
que nuestro país podría aplicar una medida de salvaguarda respecto de las
mercancías clasificadas en la fracción arancelaria 2004.10.01 originarias de
América del Norte, provenientes de Canadá que no excediera a los sumo la
42
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
tasa del 15% ad-valorem. - - - - - Para mayor claridad, a continuación se
transcribe la nota 6/ del Anexo 302.2 del Tratado de Libre Comercio de
América del Norte, la cual se refiere a la lista de desgravación de México; - - -
- - (se omite su transcripción porque ya fue realizada a fojas 30 de esta ejecutoria)
- - - - Como podrá apreciarse de la anterior transcripción, México
efectivamente asumió un compromiso con Canadá en el sentido de que hasta
el año 2002, a las importaciones de mercancías clasificadas en la fracción
2004.10.01, se les podría imponer un determinado cupo y una vez agotado el
mismo, una tasa arancelaria que no excediera del 15% ad valorem como
salvaguarda. - - - - - Sin embargo, mediante los citados decreto y acuerdo que
constituyen los actos reclamados, el Ejecutivo Federal de una manera por
demás inconstitucional, se excede en sus facultades conferidas por el
artículo 89, fracción I, de nuestra Carta Magna, y modifica el arancel del 15%
máximo previsto como salvaguarda en el Tratado de Libre Comercio de
América del Norte para la importación de mercancías consistentes en papas
(patatas) originarias de América del Norte provenientes de Canadá, y en su
lugar determina ilegalmente un arancel del 20% ad-valorem. - - - - - En efecto,
al establecer un arancel superior al previsto en un tratado que fue firmado
por el propio titular del Ejecutivo Federal con fecha 17 de diciembre de 1992,
aprobado por el Senado de la República y promulgado en el Diario Oficial de
la Federación el 20 de diciembre de 1993, el Presidente de la República
amplía, modifica, extiende y va más allá de lo ordenado por la ley (Tratado de
Libre Comercio de América del Norte), a la cual tiene que ajustarse al ejercer
la facultad reglamentaria, tal y como ha quedado precisado con anterioridad.
- - - - - En la especie, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte al
haber sido celebrado con las condiciones que prevé la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, es ley en nuestro país en términos del
artículo 133 de la Norma Fundamental. - - - - - En razón de lo anterior, resulta
evidente que tanto el artículo 8 del ‘Decreto por el que se establece la Tasa
Aplicable para el 2001 del Impuesto General de Importación para las
mercancías originarias de América del Norte, la Comunidad Europea,
43
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
Colombia, Venezuela, Costa Rica, Bolivia, Chile, Nicaragua y el Estado de
Israel’, así como el artículo único del ‘Acuerdo relativo a la salvaguarda
agropecuaria del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, mediante
los cuales se determinan las mercancías comprendidas en las fracciones y
con las tasas arancelarias que se indican’, son inconstitucionales al haberse
emitido por el Ejecutivo Federal o por el Secretario de Economía que es parte
del Ejecutivo Federal, en franca violación a lo ordenado por el artículo 89,
fracción I de nuestra Carta Magna, toda vez que determinan y aplican un
arancel ad-valorem superior al previsto en el Tratado de Libre Comercio de
América del Norte para las importaciones de mercancías clasificadas en la
fracción arancelaria 2004.10.01 provenientes de Canadá. - - - - - En este orden
de ideas, el Ejecutivo Federal y el Secretario de Economía lejos de ajustarse
a lo previsto por el artículo 89, fracción I de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, lo contraviene, toda vez que al expedir tanto el
decreto que nos ocupa, así como el citado acuerdo, el Ejecutivo Federal
pretende ampliar y/o modificar la tasa arancelaria aplicable como
salvaguarda para la importación de la mercancía clasificada arancelariamente
en la fracción 2004.10.01 prevista en el Tratado de Libre Comercio de
América del Norte, por lo que resulta claro que los actos reclamados violan
también la garantía de legalidad consagrada en el artículo 16 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. - - - - - (se omite su
transcripción porque ya fue realizada a fojas 41 a 44 de esta ejecutoria) - - - - - Así
las cosas, al ser claro que los citados actos reclamados son contrarios a los
artículos 16 y 89, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, resulta procedente que ese Juzgado otorgue el amparo y
protección de la Justicia Federal a MC CAIN MÉXICO, S. A. DE C. V. - - - - - Al
haberse demostrado que los actos reclamados son inconstitucionales, igual
declaratoria deberá recaer sobre los actos de promulgación, refrendo y
aplicación de los mismos, toda vez que tales actos son violatorios de la
garantía consignada en el artículo 16 de nuestra Constitución Política. - - - - -
TERCERO.- VIOLACIÓN A LA GARANTÍA DE LEGALIDAD PREVISTA EN EL
44
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL.- - - - - Los actos reclamados mediante los
cuales se determina, aplica y paga una salvaguarda del 20% del impuesto ad-
valorem a las importaciones al país de papas (patatas), mercancías
clasificadas en las fracciones arancelarias 2004.10.01, originarias del Canadá
conforme al Tratado de Libre Comercio de América del Norte, son violatorios
en perjuicio de la hoy quejosa de la garantía de legalidad consagrada en el
artículo 16 constitucional, tal y como a continuación se explica.- - - - - El
artículo 16 constitucional establece la garantía de legalidad en favor de los
gobernados, al señalar textualmente lo siguiente- - - - - ‘Artículo 16.- Nadie
puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones,
sino en virtud de un mandamiento escrito de autoridad competente, que
funde y motive la causa legal del procedimiento. ...’- - - - - Así, para dar
cumplimiento a la garantía de legalidad consagrada en nuestra Constitución
Política, es menester que todos los actos de autoridad deban estar
debidamente fundados y motivados, entendiendo por lo primero, que esos
actos deben basarse en una ley, siendo necesario que esa fundamentación
sea clara y precisa; en tanto que por motivación legal, se entiende a la
conducta que vierte la autoridad, en el sentido de especificar cuáles fueron
las causas por las que una determinada disposición normativa es aplicable al
caso concreto. - - - - - En relación con los conceptos de fundamentación y
motivación, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado
mediante tesis jurisprudencial visible en la página 36, volumen XLVIII,
Tercera Parte, Séptima Época, del Semanario Judicial de la Federación que: -
- - - - ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN.- El Artículo 16 de la Carta Magna
es terminante al exigir, para la validez de todo acto autoritario de molestia,
que el mismo esté fundado y motivado, debiendo entenderse por
fundamentación la cita del precepto que le sirva de apoyo y por motivación la
manifestación de los razonamientos que llevaron a la autoridad a la
conclusión de que el acto concreto de que se trate, encuadra en la hipótesis
prevista para ese precepto. No basta por consiguiente con que exista en el
derecho positivo un precepto que pueda sustentar el acto de la autoridad, ni
45
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
un motivo para que éste actúe en consecuencia, sino que es indispensable
que se haga saber al afectado los fundamentos y motivos del procedimiento
respectivo, ya que sólo así se estaría en aptitud de defenderse como estime
pertinente. Por otra parte, la circunstancia de que la resolución impugnada
satisfaga la garantía del mandamiento escrito y de autoridad competente, no
lo libera del vicio de inconstitucionalidad consistente en la ya apuntada falta
de fundamentación, pues todas estas garantías son concurrentes y deben
por lo mismo ser respetadas por la autoridad en el mismo acto que de ella
emane’. - - - - - Asimismo, resulta aplicable la tesis jurisprudencial visible en
la página 21, Volumen CXXVII, Sexta Época, de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación del Semanario Judicial de la
Federación que señala:- - - - - ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN,
GARANTÍA DE. Para cumplir lo preceptuado por el artículo 16 de la
Constitución Federal, que exige que en todo acto de autoridad se funde y
motive la causa legal del procedimiento, deben satisfacerse dos clases de
requisitos, unos de forma y otros de fondo. El elemento formal queda surtido
cuando en el acuerdo, orden o resolución, se citan las disposiciones legales
que se consideran aplicables al caso y se expresan los motivos que
precedieron a su emisión. Para integrar el segundo elemento, es necesario
que los motivos invocados sean reales y ciertos y que, conforme a los
preceptos invocados, sean bastantes para provocar el acto de autoridad’.- - -
- - Igualmente es aplicable la tesis jurisprudencial número 1173, visible en la
página 1889 de la Segunda Parte del Apéndice al Semanario Judicial de la
Federación de 1917-1988 que dice:- - - - - ‘MOTIVACIÓN, CONCEPTO DE. La
motivación exigida por el artículo 16 constitucional consiste en el
razonamiento, contenido en el texto mismo del acto autoritario de molestia,
según el cual quien lo emite llega a la conclusión de que el acto concreto al
cual se dirige, se ajusta exactamente a las prevenciones de determinados
preceptos legales. Es decir, motivar un acto es externar las consideraciones
relativas a las circunstancias de hecho que se formula la autoridad para
establecer la adecuación del caso concreto a la hipótesis legal’.- - - - - Como
46
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
se puede observar, las leyes y la jurisprudencia obligan a las autoridades a
fundar y motivar la causa legal de sus actos, de forma y manera tal que la
situación encuadre en el marco legal vigente que regule la situación
concreta, y además que la autoridad explique de manera lógica y coherente
los motivos que tomó en consideración dentro de sus razonamientos para
llegar a la conclusión emitida.- - - - - En el caso que nos ocupa, el ‘Decreto
por el que se establece la Tasa Aplicable para el 2001 del Impuesto General
de Importación para las mercancías originarias de América del Norte, la
Comunidad Europea, Colombia, Venezuela, Costa Rica, Bolivia, Chile,
Nicaragua y el Estado de Israel’ y el ‘Acuerdo relativo a la salvaguarda
agropecuaria del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, mediante
el cual se determinan las mercancías comprendidas en las fracciones y con
las tasas arancelarias que se indican’, violan en perjuicio de la hoy quejosa la
garantía de legalidad consagrada en el artículo 16 constitucional, toda vez
que las responsables al imponer una salvaguarda a las papas (patatas)
originarias del Canadá, mayor a la negociada por nuestro país de
conformidad con lo previsto en los artículos 302 y 703 en relación con los
Anexos 302.2 y 703.3 y Nota /6 del Tratado de Libre Comercio de América del
Norte, violan directamente a dicho Tratado, el cual como ha quedado
señalado, es ley en términos del artículo 133 constitucional.- - - - - Lo anterior
es así, en virtud de que en los artículos 302 y 703 en relación con los anexos
302.2 y 703.3 y Nota 6 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte,
nuestro país negoció lo siguiente:- - - - - (se omite su transcripción porque ya fue
realizada a fojas 27 a 32 de esta ejecutoria) - - - - - Así las cosas, es claro que a
lo que se refiere la citada nota 6/ correspondiente a la partida 20.04 de la lista
de desgravación en México prevista en el Anexo 302.2. del Tratado de Libre
Comercio de América del Norte, es precisamente a que nuestro país permitirá
en la importación un cupo mínimo anual de 1000 toneladas métricas
proveniente de Canadá para las mercancías comprendidas en la fracción
arancelaria 2004.10.01, sujeta a un arancel aduanero sobre la base de 15% en
categoría de desgravación C. - - - - - Cabe señalar que… (se omite su
47
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
transcripción porque ya fue realizada a fojas 32 a 36 de este fallo) - - - - - En este
sentido, resulta evidente que las autoridades señaladas como responsables
al emitir los actos reclamados violaron flagrantemente en perjuicio de mi
mandante lo previsto en el artículo 16 constitucional, toda vez que en el
artículo octavo del ‘Decreto por el que se establece la tasa aplicable para el
2001 del Impuesto General de Importación para las mercancías originarias de
América del Norte, la Comunidad Europea, Colombia, Venezuela, Costa Rica,
Bolivia, Chile, Nicaragua y el Estado de Israel’, en relación con el artículo
único del ‘Acuerdo relativo a la salvaguarda agropecuaria del Tratado de
Libre Comercio de América del Norte, mediante el cual se determinan las
mercancías comprendidas en las fracciones y con la tasa arancelaria que se
indican’ (correspondiente a Canadá), las responsables imponen una
salvaguarda a las importaciones de las mercancías clasificadas en la fracción
arancelaria 2004.10.01 en una tasa de 20%, esto es, una salvaguarda en un
porcentaje mayor al previsto en la Ley, esto es, conforme al Tratado de Libre
Comercio de América del Norte.- - - - - En este sentido, es claro que el
‘Decreto por el que se establece la tasa aplicable para el 2001 del Impuesto
General de Importación para las mercancías originarias de América del Norte,
la Comunidad Europea, Colombia, Venezuela, Costa Rica, Bolivia, Chile,
Nicaragua y el Estado de Israel’, y el ‘Acuerdo relativo a la salvaguarda
agropecuaria del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, mediante
el cual se determinan las mercancías comprendidas en las fracciones y con
las tasas arancelarias que se indican’ (correspondiente a Canadá), resulta
contrario a la Constitución en virtud de que dichos actos al no ajustarse a lo
previsto en los artículos 302 y 703, Anexos 302.2 y 703.3 y Nota /6 del último
anexo del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, resultan carentes
de una debida fundamentación y motivación conforme a lo previsto en el
artículo 16 de nuestra Carta Magna, por lo que resulta procedente conceder a
la quejosa el amparo y la protección de la Justicia Federal solicitado en
contra de la aplicación de la salvaguarda prevista en dicho acto de molestia.”
48
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
CUARTO.- El Juez titular del Juzgado Tercero de Distrito en el Estado de Tamaulipas,
con residencia en Nuevo Laredo, a quien por razón de turno le correspondió conocer de dicha
demanda, la radicó bajo el expediente número 94/2001-4; y una vez seguidos los demás trámites
legales, dictó la sentencia correspondiente dentro de la audiencia constitucional celebrada el
quince de junio de dos mil uno; sentencia ésta, que concluyó con el siguiente punto resolutivo:
“PRIMERO (sic).- Se sobresee en el presente juicio de amparo número
94/2001-4, promovido por MC Cain México (sic), por conducto de su
representante Carlos Coll Carabias, respecto de los actos y autoridad que se
precisan en el considerando primero de esta sentencia.- Notifíquese”.
Las consideraciones en que se sustentó el fallo de mérito son las siguientes:
“(…) QUINTO.- Del análisis exhaustivo que se impone de los autos del
presente juicio de garantías, debe decirse que se advierte que en el caso se
surte la causal de improcedencia prevista en la fracción VI del artículo 73 de
la Ley de Amparo, y por ende resulta innecesario ocuparse del estudio de los
conceptos de violación que hace valer el quejoso Carlos Coll Carabias, por lo
siguiente: - - - - - En el caso se señala esencialmente la aplicación del Decreto
por el que se establece la tasa aplicable para el año dos mil uno del Impuesto
General de Importación para las Mercancías Originarias de América del
Norte, Comunidad Europea, Colombia, Venezuela, Costa Rica, Bolivia, Chile,
Nicaragua y el Estado de Israel, que fue publicado en el Diario Oficial de la
Federación el veintinueve de diciembre de dos mil. - - - - - Ahora bien, se
estima que el acto reclamado no le causa perjuicio alguno al quejoso, en
virtud de que no obra constancia alguna que justifique válidamente que el
decreto que señalan en su apartado de acto reclamado le haya sido aplicado;
se afirma lo anterior, porque con independencia de que el quejoso
manifestara en su escrito de garantías que el primer acto de aplicación del
Decreto del cual se duele fue el seis de marzo del año que transcurre, esta
circunstancia no quedó debidamente probada dentro del juicio de garantías
49
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
que mediante esta sentencia se resuelve, en virtud de que la copia que
agrega a su demanda de amparo el quejoso y que cataloga como ‘anexo 2’,
con la cual según se advierte de la demanda de garantías, pretende acreditar
el primer acto de aplicación a su representada, consistente en una copia
simple del pedimento de importación número 3291-1006295, el cual carece de
valor legal alguno. - - - - - Sirve de apoyo a lo anterior la tesis XX.8K, visible
en la página 225, Tomo II, julio de 1995, Novena Época, del Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, del tenor siguiente: - - - - - ‘COPIAS
FOTOSTÁTICAS SIMPLES. CARECEN DE VALOR PARA DEMOSTRAR EL
INTERÉS JURÍDICO EN JUICIO LAS. Las copias fotostáticas simples, carecen
de valor probatorio y por ende son insuficientes para acreditar el interés
jurídico del actor en el juicio.’ - - - - - A mayor abundamiento cabe destacar
que el quejoso refiere en su demanda de garantías que el primer acto de
aplicación del decreto que ataca fue precisamente en la aduana de esta
ciudad (razón por la cual el Juez Séptimo de Distrito con residencia en el
Estado de México se declaró incompetente), sin embargo, dicha autoridad en
su informe justificado argumenta que ni es cierto el acto reclamado (la
primera aplicación para la representada del quejoso del decreto) en virtud de
que en ningún momento esa autoridad ha pretendido aplicar el multicitado
decreto y acuerdo que se combaten por esta vía constitucional, por lo tanto,
al no corroborar esa autoridad aduanera el acto que reclama el quejoso,
aduciendo que no lo ha aplicado en concreto, y en virtud de que éste no
justificó válidamente esa circunstancia, se colige que el citado decreto y sus
consecuencias no han sido aplicados a la representada del quejoso Carlos
Coll Carabias, en consecuencia, lo procedente es sobreseer en el presente
juicio, de conformidad con la fracción VI del artículo 73 de la Ley de Amparo.
- - - - - Por otra parte, también resulta insuficiente su anexo 3, consistente en
el documento que refiere en su apartado de pruebas como factura comercial
42142, en virtud de que no se encuentra traducida legalmente al idioma
castellano, cuando le correspondía al oferente de ese medio de convicción
allegar al presente juicio esa formalidad para los efectos del artículo 132 del
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
Código Federal de Procedimientos Civiles. Es aplicable al caso particular, la
tesis sustentada por el Primer Tribunal Colegiado del Noveno Circuito,
localizable en el Disco óptico IUS2000 con el número de registro 219840,
editado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la que es del rubro y
texto: - - - - - ‘PRUEBA DOCUMENTAL. DOCUMENTOS EXHIBIDOS EN
IDIOMA EXTRANJERO. DEBEN PRESENTARSE CON LA TRADUCCIÓN
RESPECTIVA. Del contenido del artículo 132 del Código Federal de
Procedimientos Civiles aplicable supletoriamente en la materia de amparo, se
infiere desde luego, la obligación del oferente de la prueba documental
redactada en idioma diverso al español, de exhibirla con la traducción
respectiva, pues con la misma, el juez debe dar vista a la contraria, a fin de
que manifieste si está o no de acuerdo. Así las cosas, si la traducción
susodicha no es presentada, o sea, si el ofrecimiento de la prueba no se
perfecciona, ninguna obligación tienen las demás partes de objetarla, ya que
inclusive, la ocasión legalmente establecida para que la probanza de mérito
sea refutada, lo es después de que exhibida con su traducción, pues de la
misma debe darse a la contraria, a fin de que precisamente, manifieste lo que
a su interés convenga.’ - - - - - En tales condiciones, al no existir un acto
concreto de aplicación del decreto a que se refiere el quejoso en su demanda
de garantías, en consecuencia el juicio de amparo que se invoca es
improcedente conforme lo dispone la fracción VI del artículo 73, de la Ley de
Amparo, al no demostrarse que exista un acto de aplicación que afecte la
esfera jurídica del quejoso, por lo tanto es procedente sobreseer el juicio en
términos de lo dispuesto por la fracción III del artículo 74 de la Ley en cita.”
QUINTO.- Dicha sentencia le fue notificada a la parte quejosa personalmente el dieciocho
de julio del año dos mil uno, quien interpuso recurso de revisión ante el propio Juzgado de Distrito
el dos de agosto del mismo año.
Por oficio 9578, el Secretario del Juzgado Tercero de Distrito encargado del despacho,
remitió los autos del juicio al Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Noveno Circuito al que por
51
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
razón de turno tocó conocer de dicho recurso, el cual, con fecha veintiocho de febrero del año dos
mil dos, emitió fallo en el toca 317/2001 resolviendo lo siguiente:
“PRIMERO.- En lo que es materia de la competencia de este Segundo
Tribunal Colegiado del Decimonoveno Circuito, se modifica la sentencia
recurrida. - - - - - SEGUNDO.- Se sobresee en el presente juicio de
garantías indirecto, expediente número 317/2001, del índice del Juez
Tercero de Distrito en el Estado, residente en Nuevo Laredo, Tamaulipas,
promovido por Mc Cain México, S.A. de C.V., por conducto de su
apoderado legal, Carlos Coll Carabias, respecto únicamente de la autoridad
responsable denominada como Subsecretario de Negociaciones
Internacionales, dependiente de la Secretaría de Economía. - - - - -
TERCERO.- Remítanse los autos del juicio de amparo indirecto expediente
número 94/2001-4, del índice del Juez titular del Juzgado Tercero de
Distrito en el Estado, residente en Nuevo Laredo, Tamaulipas, promovido
por MC Cain de México, S.A. de C.V., en contra de los actos reclamados de
las autoridades responsables, los cuales se encuentran precisados en el
resultando primero de esta sentencia, al Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, para que resuelva sobre su competencia originaria lo
que en derecho corresponda.”
Para llegar a la anterior conclusión, el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Noveno
Circuito se basó en las siguientes consideraciones:
“QUINTO.- Son substancialmente fundados el primero y segundo de los
conceptos de agravio vertidos por la empresa recurrente y suficientes para
desvirtuar la presencia de la causal de improcedencia que el Juez a quo
estimó actualizada y que lo condujo a decretar el sobreseimiento en el
presente juicio de garantías; enseguida, veremos por qué. - - - - - La
empresa quejosa, acudió ante el Juez de Amparo, a promover juicio de
garantías biinstancial, señalando como actos reclamados los siguientes: - -
52
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
- - - Del Presidente de la República: La expedición y promulgación del
Decreto por el que se establece la tasa aplicable para dos mil uno, del
impuesto general de importación para las mercancías originarias, en lo que
aquí interesa, de América del Norte, publicado en el Diario Oficial de la
Federación el veintinueve de diciembre de dos mil; Decreto éste, en el que
se establece concretamente, que la importación de mercancías originarias
de América del Norte, estaría sujeta a las tasas previstas en el apéndice de
dicho decreto para cada una de ellas, siempre y cuando el volumen total de
importación de las mismas durante dos mil uno, no rebase el cupo mínimo
de importación especificado en la lista de México, contenida en el Anexo
302.2, del Tratado de Libre Comercio de América del Norte. - - - - - Amén de
que, aparece del Decreto reclamado que ahí, se estableció que a partir de la
fecha en que se rebase el mencionado cupo mínimo, el arancel preferencial
aplicable sería el listado en el artículo ocho de dicho Decreto, esto es, para
la fracción arancelaria 2004.10.01, la tasa del 20% (veinte por ciento) ad
valorem. - - - - - El Decreto en mención, estableció en lo conducente, lo
siguiente: - - - - - (lo transcribe) - - - - - De las autoridades responsables
denominadas Secretario de Economía y Subsecretario de Negociaciones
Comerciales Internacionales, reclamó. - - - - - La expedición del Acuerdo
relativo a la salvaguarda agropecuaria del Tratado de Libre Comercio de
América del Norte, mediante el cual se determinaron las mercancías ahí
comprendidas, en las fracciones y con las tasas arancelarias que en dicho
Acuerdo se indicaron; Acuerdo éste, publicado en el Diario Oficial de la
Federación de cinco de marzo de dos mil uno. - - - - - En el Acuerdo de
mérito, textualmente se dijo lo siguiente: - - - - - (Se omite la transcripción
pues se encuentra en fojas 5 a 8 de esta ejecutoria) - - - - - Ahora bien, el
Decreto y Acuerdo reclamados los combatió la parte quejosa por
considerarlos inconstitucionales, impugnándolos como heteroaplicativos,
es decir, por estimar que con motivo de su aplicación, tales ordenamientos
le irrogan perjuicios. - - - - - Del Administrador de la Aduana de Nuevo
Laredo, Tamaulipas, se reclamó como primer acto concreto de aplicación
53
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
del Decreto y Acuerdo reclamados, la aplicación y el pago de la medida de
salvaguarda agropecuaria consistente en el veinte por ciento ad valorem,
en la importación al país de papas (patatas), clasificada en la fracción
arancelaria 2004.10.01, mercancías originarias y procedentes de Canadá;
tal y como se desprende, según afirmación de la quejosa, del pedimento de
importación número 3291-1006295, de fecha seis de marzo de dos mil uno.
- - - - - Pues bien, en la sentencia constitucional que se revisa, el Juez
titular del Juzgado Tercero de Distrito en el Estado, residente en Nuevo
Laredo, Tamaulipas, estimó que como las autoridades señaladas como
responsables, Subsecretario de Negociaciones Comerciales, dependiente
de la Secretaría de Economía, Presidente del Servicio de Administración
Tributaria, Administrador General de Aduanas, con sede todas ellas en
México, Distrito Federal, y Administrador de la Aduana de Nuevo Laredo,
con residencia en ese municipio del Estado de Tamaulipas, negaron en
sus informes justificados la existencia de los actos reclamados, sin que la
parte quejosa hubiere aportado pruebas para desvirtuar los tenores
negativos de dichos informes, en consecuencia, estimó que lo procedente
era sobreseer en el juicio de garantías, respecto de los actos que reclama
la empresa quejosa de dichas autoridades, de conformidad con lo
establecido por el artículo 74, fracción IV, de la Ley de Amparo, fundando
su actuar en la tesis de jurisprudencia sustentada por nuestro más alto
Tribunal, de voz, INFORME JUSTIFICADO. NEGATIVA DE LOS ACTOS
ATRIBUIDOS A LAS AUTORIDADES. - - - - - En otro sentido, estimó que del
análisis exhaustivo que hizo a los autos del juicio de garantías condigno,
se advertía que en el caso justiciable, se actualizaba la causal de
improcedencia prevista en la fracción VI del artículo 73 de la Ley de
Amparo, porque en los citados autos, no obraba constancia alguna que
justifique válidamente que el Decreto que señalaba la impetrante en su
apartado de acto reclamado, le haya sido aplicado, pues con
independencia de que el quejoso haya manifestado que el primer acto de
aplicación fue el seis de marzo de dos mil uno, esa circunstancia no quedó
54
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
a su juicio debidamente acreditada, en virtud de que el documento
exhibido como anexo dos, relativo al pedimento de importación número
3291-1006295, se trataba de una copia simple. - - - - - En este tenor, la
quejosa aduce que por lo que hace al sobreseimiento decretado en el juicio
de garantías, derivado de la negativa que realizó el Administrador de la
Aduana de Nuevo Laredo, respecto de la existencia del pedimento de
importación que se hizo consistir en el primer acto concreto de aplicación
del Decreto y Acuerdo reclamados, debe tenerse en cuenta que la ahora
recurrente, en su demanda de garantías precisó que: - - - - - Con fecha seis
de marzo de dos mil uno, mediante el pedimento de importación número
3291-1006295, su mandante efectuó la importación de papas originarias y
procedentes de Canadá. - - - - - Que ese acto, constituye el primer acto de
aplicación tal y como lo adujo en su demanda de amparo, y que con el
objeto de acreditar lo anterior, su representada ofreció y exhibió como
prueba en dicho escrito inicial, el original del pedimento de importación
número 3291-1006295, tramitado el seis de marzo de dos mil uno, ante la
aduana de Nuevo Laredo. - - - - - Que con dicha documental, se acreditó
que Mc Cain, México, S.A., de C.V., tramitó ante la Aduana de Nuevo
Laredo, la importación al país de papas, mercancía originaria de Canadá,
clasificada en la fracción arancelaria 2004.10.01, y que por dicha
importación aplicó y pago ante dicha aduana una salvaguarda del veinte
por ciento ad valorem por la introducción de dichos productos al país. - - - -
- Por lo anterior la persona moral recurrente, a través de su apoderado,
estima que mediante tal documental, así como con los alegatos vertidos
ante el Juez de amparo, demostró que el Decreto y Acuerdo impugnados sí
le fueron aplicados; lo que justificó con la aplicación y el pago ante la
Aduana de Nuevo Laredo, de la salvaguarda del 20% –veinte por ciento–
prevista en el Decreto y Acuerdo reclamados, esto es, la existencia del
primer acto concreto de aplicación, por lo que es evidente que no debió
sobreseer en el juicio, con fundamento en el artículo 74, fracción IV, de la
Ley de Amparo, por estimar actualizada la causal de improcedencia
55
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
prevista en el numeral 73 fracción VI, de la ley de la materia. - - - - - Los
agravios reseñados, como ya se apuntó, son esencialmente
fundados. En efecto, el Juez de Distri to atendió
incorrectamente el planteamiento que hizo la quejosa en la
demanda de garantías, pues así se advierte de lo siguiente:
como ya se di jo, de la foja catorce del expediente principal de
amparo, en su parte in f ine, se desprende que la impetrante
reclamó del Administrador de la Aduana de Nuevo Laredo,
Tamaulipas, el primer acto concreto de aplicación del Decreto y
Acuerdo reclamados; circunstancia ésta que hizo consistir en la aplicación
y el pago de la salvaguarda agropecuaria, equivalente al 20% -veinte por
ciento- de ad-valorem, en la importación al país de papas, clasificada en la
fracción arancelaria 2004.10.01, por lo que se refiere a ese tipo de
mercancía originaria de Canadá, afirmando que mediante pedimento de
importación número 32911006295, de fecha seis de marzo de dos mil uno,
la empresa quejosa, aplicó y pagó la salvaguarda de mérito prevista en el
Decreto y Acuerdo impugnados. - - - - - Por su parte, el Juez de Distrito
estimó que respecto del acto de aplicación reclamado, se actualiza la
causa de sobreseimiento prevista en el artículo 74, fracción III, de la Ley de
Amparo, en razón de que dicho acto fue negado por el Administrador de la
Aduana de Nuevo Laredo, sin que la quejosa hubiera acreditado la
existencia de tales actos. - - - - - Ahora bien, según se advierte de las
constancias de autos, particularmente a fojas ciento veintiocho, la
impetrante de garantías a efecto de acreditar dicho acto de aplicación,
exhibió el pedimento de importación 3291-1006295, como anexo dos de su
demanda, del que se advierte que dicha quejosa, importó papas originarias
de Canadá, pagando por ello la salvaguarda del veinte por ciento a que se
refieren el Decreto y Acuerdo reclamados de inconstitucionales, mismos
productos perecederos que se encuentran clasificados en la fracción
arancelaria 2004.10.01; dicho pedimento de importación, es de fecha seis
de marzo de dos mil uno, y fue exhibido en original por la parte quejosa. - -
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
- - - Cabe destacar, que de dicha documental, si bien se aprecia que parte
de la misma se encuentra redactada en copia, sacada mediante el
mecanismo de emplear para lograr la obtención de dicha copia, una
película de papel carbón o pasante, de modo tal que, habiéndose colocado
ésta debajo de otro papel, en donde se imprimen diversos signos gráficos,
tales como la descripción de las mercancías importadas, el nombre y
domicilio del importador, así como las rúbricas o firmas de las personas
particulares o autoridades involucradas, amén de los sellos o emblemas
utilizados en ese tipo de documentos, dado que previamente se colocó
detrás del papel respectivo, la película de papel carbón o pasante, antes de
imprimir en aquél los signos gráficos relativos, éstos pasan íntegra y
textualmente a la copia correspondiente, lográndose así obtener ésta, que
fue lo que aconteció en el caso de la especie; empero, se aprecia que en
una mínima parte, en tinta de color café claro, estampadas precisamente en
original, las siguientes menciones: copia importador y destino/origen:
interior del país. - - - - - Ahora bien, la situación antes mencionada, se
considera suficiente para estimar que con tal probanza documental se
acredita plenamente el primer acto de aplicación, del Decreto y Acuerdo
reclamados; toda vez lo que ya se estableció precedentemente; dado
además, lo que acertadamente arguye la quejosa, aquí recurrente, atinente
a que ese documento es el original que a ella corresponde, ya que como se
puede leer del mismo, en su parte inferior izquierda, es posible advertir que
esa copia es la que corresponde al importador; amén de que en la parte
superior derecha se encuentra el pago realizado por la que pide amparo,
ante la Institución de Crédito denominada City Bank, autorizada para
recibir el pago correspondiente a la Administración General de Aduanas. -
- - - - Respecto de lo anterior, el Juez de Distrito dice que lo que el
impetrante exhibió como anexo dos, resulta ser una copia simple del
pedimento de importación número 3291-1006295, sin embargo, contrario a
lo estimado en su fallo por dicho Juzgador Federal, el documento aportado
por la quejosa, es el original que a ella corresponde conservar, ya que
57
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
según se desprende del anexo veintidós de la resolución miscelánea, de
comercio exterior para dos mil, con vigencia en el año dos mil uno, en lo
relativo al instructivo de llenado del pedimento de importación en su
apartado relativo a distribución de copias, textualmente lo siguiente: - - - - -
El pedimento se presentará en original y tres copias, debiendo llevar
impreso, en la parte inferior izquierda del ejemplar que corresponda lo
siguiente: Original: Administración General de Aduanas.- Primera Copia:
Transportista.- Segunda Copia: Importador o Exportador.- Tercera Copia:
Agente o Apoderado Aduanal… - - - - - En otro tenor, se establece en dicha
resolución miscelánea fiscal, que el original del pedimento de importación
relativo a la Aduana y la copia del mismo para el transportista, deberán
llevar la firma autógrafa en el espacio designado en el pie de página
descrito con anterioridad, y que para la firma de las demás copias, se
podrá utilizar papel carbón o firmas digitalizadas. - - - - - En el caso que nos
ocupa, resulta inconcuso que lo que la parte quejosa exhibió, fue la
documental identificada como segunda copia, que corresponde al
importador, según puede leerse de la parte inferior izquierda, y por ende el
hecho de que la firma que la calza no sea autógrafa, sino que aparezca en
copia al carbón, no impide que ésta surta sus efectos, entre los que se
encuentran, el de comprobar que la empresa quejosa se autoaplicó el
Decreto y Acuerdo reclamados, pues ello lo hizo al pagar la medida de
salvaguarda agropecuaria equivalente al 20% ad valorem por las
mercancías (papas) que importó, provenientes de Canadá, lo que se
demostró precisamente con el pedimento de importación tantas veces,
mencionado; esto es así, toda vez que como se vio, el pedimento de
importación exhibido por la impetrante de garantías, cumple con los
requisitos previstos en la resolución miscelánea fiscal ya invocada, por lo
que contrario a lo que aduce el Juez de Distrito, en el fallo sujeto a
revisión, sí se acreditó el acto de aplicación del Decreto y Acuerdo
combatidos como heteroaplicativos y que se tildan de inconstitucionales;
mismo acto concreto de aplicación, que en la demanda de garantías se le
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
imputó al Administrador General de la Aduana de Nuevo Laredo,
Tamaulipas, pero que como ya se vio, lo que realmente acaeció fue que la
quejosa al pagar la medida de salvaguarda tantas veces señalada se
autoaplicó los ordenamientos que impugna. - - - - - Por tanto, si el Juez de
Distrito al dictar la sentencia recurrida tuvo en consideración que no se
acreditó el acto de aplicación respecto del decreto y acuerdo tildados de
inconstitucionales, y con base en ello consideró que respecto de dicho
acto se actualizó la causal de sobreseimiento prevista en el artículo 74,
fracción III, de la Ley de Amparo, así como la diversa de improcedencia que
se prevé en la fracción VI, del artículo 73 de ese mismo cuerpo legal, luego
entonces, es evidente que no atendió exactamente a los términos en que la
quejosa planteó su demanda de garantías, pues debió analizarla desde la
perspectiva de que la documental exhibida por la impetrante, en parte, se
trataba de una copia al carbón y en una mínima parte, de un documento
original; por el que a través de lo arrojado por esa probanza se demuestra
que la empresa quejosa se autoaplicó el Decreto y Acuerdo que impugnó
como heteroaplicativos; por ende, dado que en el caso de la especie no se
surten las causales de sobreseimiento y de improcedencia invocadas por
el Juez de Distrito en la sentencia sujeta a revisión, procede examinar si en
el presente asunto se actualiza o no alguna otra causal de improcedencia;
motivo por el cual, deben declararse substancialmente fundados los
agravios referidos y, por ende hacer enseguida el estudio relativo a si
opera o no otra causal, respecto de los actos reclamados, consistentes en
el Decreto, Acuerdo reclamados, de las autoridades señaladas por las
responsables. - - - - - En otra vertiente del primer agravio, refiere el
recurrente que fue indebido que se dictara el sobreseimiento respecto del
Subsecretario de Negociaciones Comerciales Internacionales, dependiente
de la Secretaría de Economía, porque dicha autoridad sí suscribió el
Acuerdo tildado de inconstitucional. - - - - - Sobre este particular, cabe
decir, que de dicho Subsecretario de Negociaciones Comerciales
Internacionales, se reclamó por parte de la peticionaria de garantías, la
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
expedición del Acuerdo relativo a la Salvaguarda Agropecuaria del Tratado
de Libre Comercio de América del Norte, mediante el cual se determinan
las mercancías comprendidas en el Diario Oficial de la Federación el cinco
de marzo de dos mil uno. - - - - - Dicha autoridad responsable, al rendir su
informe justificado, visible a foja ciento sesenta y uno del expediente de
amparo, mencionó que no eran ciertos los actos reclamados a él, por lo
que en su caso se debía de dictar el sobreseimiento en el juicio. - - - - -
Sobre esta situación, el Juez de Distrito estimó que efectivamente, no
había prueba que desvirtuara dicha negativa, por ende, sobreseyó en el
juicio respecto del citado Subsecretario de Negociaciones Comerciales
Internacionales. - - - - - Contrario a lo anterior, este Segundo Tribunal
Colegiado, estima que, sin necesidad de que se hubiera ofrecido el Diario
Oficial de la fecha en que se publicó el Acuerdo tildado de inconstitucional
como prueba, dicho Juez debió tenerlo a la vista y aplicar lo contenido en
él, de ahí que al no haberlo hecho así el Juez A quo, es obvio que en el fallo
que se revisa en forma ilegal determinó que no existía prueba para
desvirtuar la negativa que del mencionado acto reclamado, se proporcionó
en el informe con justificación condigno; ya que las normas y las
publicaciones oficiales, no son objeto de prueba. - - - - - Conviene aquí,
traer a la vista el Diario Oficial de cinco de marzo de dos mil uno, en lo
tocante sólo al Acuerdo reclamado, mismo que es del tenor literal
siguiente: - - - - - (Se omite la transcripción pues se encuentra en fojas 5 a 8 de
esta ejecutoria) - - - - - De dicha documental se advierte fehacientemente la
participación del Subsecretario de Negociaciones Comerciales
Internacionales, en la expedición del Acuerdo impugnado, por lo que es
inconcuso, que le asiste la razón a la recurrente, ya que con base en tal
documental pública, se probó que dicho Subsecretario tuvo participación
en la expedición del citado Acuerdo, sin embargo en la especie habrá de
confirmarse el sobreseimiento decretado por el Juez Federal, con base en
la misma causal invocada por el Juez de Distrito, pero por razones diversas
a las esgrimidas por dicho Juzgador. - - - - - Lo anterior con base en las
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
siguientes consideraciones; ciertamente de lo narrado anteriormente se
observa la participación del Subsecretario de Negociaciones Internacional
en la expedición del acuerdo de mérito, sin embargo, también se evidencia
que dicho Subsecretario firmó el Acuerdo impugnado con fundamento en
lo dispuesto por el artículo 40 del Reglamento Interior de la Secretaría de
Comercio y Fomento Industrial, y por ausencia del Secretario de Economía,
de lo que deviene que en realidad la autoridad responsable de emitir el
Acuerdo que se reclama, lo es, el Secretario citado en último término, ya
que si la norma legal que regula las funciones de ambos servidores
públicos, permite que una autoridad lo emita, no a nombre propio, sino en
sustitución por ausencia del titular de la Secretaría de Estado, debe
entonces tenerse por acreditada la emisión del Acuerdo impugnado por
parte del Secretario de Economía y no por el Subsecretario que sustituyó a
aquel, mismo que pronunció materialmente el acto reclamado. - - - - - En la
especie cobra aplicación, la tesis 2ª. CLIV/97, sustentada por la Segunda
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VII, enero de 1998, página
419, cuyo rubro y cuyo texto son del tenor literal siguiente: - - - - -
‘AUTORIDAD RESPONSABLE. LO ES QUIEN EMITIÓ EL ACTO A TRAVÉS
DE OTRA AUTORIDAD QUE ACTUÓ EN SU AUSENCIA Y NO A NOMBRE
PROPIO.- Si la norma legal que regula el acto reclamado permite que una
autoridad lo emita, no a nombre propio, sino en sustitución por ausencia
del titular del órgano administrativo del Estado, debe tenerse por
acreditada su emisión por parte de esta autoridad, siendo innecesario que
se llame a juicio a la autoridad sustituta que pronunció materialmente el
acto.’ - - - - - Por lo que en las relaciones condiciones, debe subsistir el
sobreseimiento decretado respecto de la autoridad responsable,
denominada Subsecretario de Negociaciones Internacionales, pero por las
razones antes dichas. - - - - - Sobre la facultad de advertir una causal de
improcedencia diferente a la que el juzgador de primer grado estimó
actualizada, para confirmar el sobreseimiento, si apareciere probado otro
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
motivo legal, o aún abordar la misma bajo un matiz distinto que sea
generado por diversa causa constitucional, legal o jurisprudencial, este
Tribunal apoya lo expuesto en la tesis jurisprudencial número P./J. 122/99,
sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X,
Noviembre de 1999, Novena Época, página 28, cuyos rubro y texto son
del tenor literal siguiente: - - - - - ‘IMPROCEDENCIA. ESTUDIO OFICIOSO
EN EL RECURSO DE REVISIÓN DE MOTIVOS DIVERSOS A LOS
ANALIZADOS EN LA SENTENCIA COMBATIDA.- Es cierto que las
consideraciones expuestas en la sentencia recurrida, que no son
impugnadas en vía de agravio por el recurrente a quien perjudican, deben
tenerse firmes para seguir rigiendo en lo conducente al fallo, pero esto no
opera en cuanto a la procedencia del juicio de amparo, cuando se advierte
la existencia de una causa de improcedencia diferente a la que el juzgador
de primer grado estimó actualizada o desestimó o, incluso, de un motivo
diferente de los apreciados en relación con una misma causa de
improcedencia, pues en este caso, el tribunal revisor debe emprender su
estudio de oficio, ya que sobre el particular sigue vigente el principio de
que siendo la procedencia de la acción constitucional de orden público, su
análisis debe efectuarse sin importar que las partes la aleguen o no, y en
cualquier instancia en que el juicio se encuentre, de conformidad con lo
dispuesto en el último párrafo del artículo 73 de la Ley de Amparo. Este
aserto encuentra plena correspondencia en el artículo 91 de la legislación
de la materia, que establece las reglas para resolver el recurso de revisión,
entre las que se encuentran, según su fracción III, la de estudiar la causa
de improcedencia expuesta por el Juez de Distrito y, de estimarla
infundada, confirmar el sobreseimiento si apareciere probado otro motivo
legal, lo que patentiza que la procedencia puede examinarse bajo
supuestos diversos que no sólo involucran a las hipótesis legales
apreciadas por el juzgador de primer grado, sino también a los motivos
susceptibles de actualizar esas hipótesis, lo que en realidad implica que, a
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
pesar de que el juzgador haya tenido por actualizada o desestimado
determinada improcedencia, bien puede abordarse su estudio bajo un
matiz distinto que sea generado por diversa causa constitucional, legal o
jurisprudencial, o aun ante la misma causa por diverso motivo, pues no
puede perderse de vista que las causas de improcedencia pueden
actualizarse por diversos motivos, por lo que si el inferior estudió sólo
alguna de ellas, es dable e incluso obligatorio que se aborden por el
revisor, pues al respecto, no existe pronunciamiento que pueda tenerse
firme.’ - - - - - Por otra parte, debe decirse que resulta innecesario realizar el
análisis del tercer agravio hecho valer por la recurrente, toda vez que al
declararse fundado el primero y segundo de ellos (en el aspecto que
reclamó que si existía acto de aplicación), su estudio deviene estéril, pues
por una parte, es evidente que si se impugnaron con el carácter de
heteroaplicativos, el decreto y acuerdo predichos y se acreditó la
existencia del acto de aplicación, luego entonces, es inconcuso que no se
surte la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción VI de
Ley de Amparo. - - - - - Por tanto, al resultar substancialmente fundados el
primero y segundo de los agravios vertidos por la quejosa y revisionista
ante este Tribunal revisor, con fundamento en el artículo 91, fracción III, de
la Ley de Amparo, procede analizar las causales de improcedencia hechas
valer por las autoridades responsables, al rendir cada una de ellas sus
informes justificados, las cuales dejó de estudiar el Juez A quo, en la
sentencia recurrida misma en la que sobreseyó en el juicio, respecto del
Decreto y Acuerdo reclamados. - - - - - Al respecto cobra aplicación, la tesis
de jurisprudencia número 2a.XXX/2001, sustentada por la Segunda Sala de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial
de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIII, marzo de 2001,
página 201, cuyos rubro y texto son del tenor literal siguiente: - - - - -
‘REVISIÓN EN AMPARO INDIRECTO. LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE
CIRCUITO ESTÁN OBLIGADOS A VERIFICAR SU PROCEDENCIA Y A
PRONUNCIARSE SOBRE CUALQUIER CUESTIÓN QUE AFECTE ESA
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
INSTANCIA, CUANDO CONOCEN DE AQUÉL EN TÉRMINOS DE LO
DISPUESTO EN EL PUNTO TERCERO, FRACCIÓN I, DEL ACUERDO 6/1999
DEL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
PUBLICADO EL 23 DE JUNIO DE 1999 EN EL DIARIO OFICIAL DE LA
FEDERACIÓN.- Conforme a lo establecido en la citada disposición de
observancia general, los Tribunales Colegiados de Circuito conocerán de
los recursos de revisión en amparo indirecto cuando en la sentencia
recurrida no se hubiere efectuado el análisis de las cuestiones
propiamente constitucionales por haberse sobreseído en el juicio o por
cualquier otro motivo; y, en la hipótesis de que el respectivo tribunal
estime que no se actualiza la causa de sobreseimiento revocará la
sentencia recurrida y, en caso de que no exista jurisprudencia aplicable
respecto de las referidas cuestiones, dejará a salvo la jurisdicción de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación y le remitirá el asunto. Ante tal
disposición, debe concluirse que de acuerdo con su interpretación
teleológica y sistemática, entre las atribuciones que fueron delegadas a los
Tribunales Colegiados de Circuito para conocer de los recursos de revisión
interpuestos en contra de las sentencias dictadas en la audiencia
constitucional de un juicio de amparo indirecto, y que deben ejercer, se
encuentra la necesaria para verificar si el mismo cumple con todos los
requisitos que condicionan su procedencia, entre otros, que se haya hecho
valer en tiempo, que se interponga por la persona que goce de la
capacidad procesal necesaria y que la resolución reclamada afecte la
esfera jurídica del recurrente, inclusive, ocuparse de revisar que la
instancia respectiva no haya caducado y, en su caso, proveer sobre el
desistimiento que de la misma se manifieste por aquél; conclusión a la que
se arriba tomando en cuenta que la finalidad primordial del referido
acuerdo general fue la de lograr que la Suprema Corte de Justicia
conociera exclusivamente de cuestiones de constitucionalidad de
trascendencia e importancia, dentro de las cuales no pueden ubicarse las
correspondientes a analizar si la instancia respectiva cumple con los
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
requisitos legales que condicionan su procedencia, y que conforme al
contenido del artículo 90, párrafo primero, de la Ley de Amparo, la
competencia para conocer de la revisión conlleva la necesaria para
calificar el cumplimiento de los requisitos que condicionan la apertura de
esa instancia; máxime que, de estimarse lo contrario, ello implicaría
atribuir al creador del referido acuerdo general la intención de permitir la
resolución de recursos sin el estudio previo de su procedencia, cuando
constituye un principio general que rige la actuación de todo órgano
jurisdiccional el que antes de abordar el estudio de las cuestiones que le
sean planteadas mediante una determinada instancia, debe analizar de
oficio si la misma cumple con todos los requisitos que condicionan su
procedencia.’ - - - - - Así como la diversa tesis de jurisprudencia número
2a./J.84/2000, sustentada igualmente por la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Tomo XII, septiembre de 2000, página 112, de
rubro y texto siguientes: - - - - - ‘REVISIÓN EN AMPARO INDIRECTO. SI EL
TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO NO AGOTA EL ESTUDIO DE TODAS
LAS CAUSAS QUE IMPIDÁN ANALIZAR EL PROBLEMA DE
CONSTITUCIONALIDAD PLANTEADO, DEBE DEVOLVÉRSELE EL
EXPEDIENTE PARA QUE LO HAGA (ACUERDO 6/1999 DEL TRIBUNAL
PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN).- El punto
tercero, fracción I, del citado acuerdo, publicado en el Diario Oficial de la
Federación del veintitrés de junio de mil novecientos noventa y nueve,
otorgó competencia a los Tribunales Colegiados de Circuito para resolver
sobre todas las cuestiones de procedencia en los casos en que se hubiera
reclamado, en amparo indirecto, la inconstitucionalidad de una ley o
tratado internacional, o se hubiese planteado la interpretación directa de
un precepto constitucional, cuando el Juez de Distrito o el Tribunal Unitario
de Circuito, al dictar sentencia, no se hubieran pronunciado en cuanto al
fondo; en tales supuestos, el acuerdo establece que si de los agravios
propuestos el Tribunal Colegiado estima que no subsiste la causal de
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
improcedencia considerada por el a quo, ni existe ninguna otra causa o
motivo que impida el estudio de fondo, debe revocar la sentencia recurrida,
reservar la competencia de la Suprema Corte y remitirle los autos para los
efectos procedentes. Ahora bien, puede suceder que el Tribunal Colegiado
se limite a declarar su incompetencia, por estimar que el conocimiento del
asunto de que se trata corresponde al Máximo Tribunal de la República al
haberse resuelto el fondo, y que en la revisión subsiste el problema de
constitucionalidad planteado, pero omite estudiar los agravios propuestos
en contra del sobreseimiento decretado, que de resultar fundados, ello
constituiría una infracción a las reglas esenciales del procedimiento del
juicio de amparo, lo que daría lugar a que se revocara la sentencia
recurrida y se ordenara la reposición del procedimiento; también puede
ocurrir que el Tribunal Colegiado sólo estudie el motivo de sobreseimiento
decretado por el a quo, revocando éste y remitiendo los autos a la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, sin hacerse cargo de las demás causales de
improcedencia planteadas por las autoridades responsables al rendir sus
informes justificados. En ambas hipótesis, lo procedente es devolver los
autos al Tribunal Colegiado, para que dé cabal cumplimiento al acuerdo de
mérito, ocupándose del estudio de la totalidad de las causas de
improcedencia, y sólo en el caso de que llegue a desestimarlas y no exista
ningún motivo que impida el análisis de fondo de inconstitucionalidad,
reserve jurisdicción a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.’ - - - - -
SEXTO.- Sobre las causales de improcedencia que hicieron valer las
autoridades responsables siguientes: Administrador de la Aduana de
Nuevo Laredo, Tamaulipas (foja 149), el Administrador General de Aduanas
(foja 159); Subsecretario de Negociaciones Internacionales (foja 161); y
Presidente del Servicio de Administración Tributaria (foja 222); todas éstas
con residencia en México, Distrito Federal; así como: Secretario de
Economía (foja 165) y Secretario de Hacienda (foja 285); ambas también
residentes en México, Distrito Federal; cabe decir en principio, respecto de
las dos últimas autoridades, sólo por lo que respecta a que con motivo de
66
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
la negativa del acto reclamado, había lugar a sobreseer en el juicio; es
evidente que con el estudio efectuado en el considerando que antecede,
tales causales han quedado totalmente desvirtuadas. - - - - - En efecto,
como se puede ver del considerando que antecede, el sólo hecho de negar
el acto de aplicación en contra de la persona moral quejosa, aquí
recurrente, no puede llevar a sobreseer en el juicio, toda vez que el acto de
aplicación quedo debidamente probado con el documento consistente en
el pedimento de importación anexado por la quejosa a los autos del juicio
de amparo, en consecuencia, las causales de improcedencia que hace
valer las autoridades de mérito en sus informes justificados, son
infundadas, habida cuenta, de que como ya se dijo, en autos quedó
acreditada la existencia del primer acto concreto de aplicación del Decreto
y Acuerdo, reclamados como heteroaplicativos, tildados por la quejosa de
inconstitucionales. - - - - - Es menester destacar que el Presidente de la
República y el Secretario de Economía en el informe justificado que
conjuntamente rindieron a través de la Directora de Asuntos Judiciales de
la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Economía,
visible en las fojas de la ciento sesenta y tres a la doscientos tres, además
de la causal de improcedencia invocada, en la que hacían alusión a que
con motivo de la negativa del acto reclamado, había lugar a sobreseer,
también hicieron valer otras diversas causales de improcedencia, a saber: -
- - - - Que en términos de lo previsto por la fracción V, del artículo 73 de la
Ley de Amparo, procedía sobreseer, porque en la especie, no se surtía un
perjuicio jurídico, sino más bien un perjuicio económico, porque la quejosa
se duele de que deberá pagar el veinte por ciento como tasa arancelaria, en
lugar de lo que venía pagando. - - - - - Es infundada la anterior causal de
improcedencia; esto es así, toda vez que contrario a lo que aducen las
responsables de mérito, la indicada causal no se actualiza en el caso de la
especie, ya que si bien es cierto que al hacer el pago de la salvaguarda en
disputa al veinte por ciento ad-valorem, y no al quince por ciento que en el
Tratado de Libre Comercio, se estableció, ello repercute económicamente
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
en el patrimonio de la persona moral quejosa, no por ello es de concluir,
que carezca de un interés jurídicamente tutelado para impugnar las normas
cuya inconstitucionalidad reclama. - - - - - Ciertamente, el problema de fondo
discutido en el juicio de garantías, es el hecho de que si por medio del
Decreto y Acuerdo reclamados, pueden el Ejecutivo Federal y el Secretario
de Estado señalados como autoridades responsables, establecer una
salvaguarda del veinte por ciento ad valorem, o bien, según aduce la
quejosa, que el actuar de dichas autoridades administrativas, para no
conculcar la Constitución Federal, debe constreñirse, tan sólo, a lo que en
el Tratado de Libre Comercio para América del Norte, ha quedado
establecido; ahora bien, opuesto a lo pretendido por las autoridades
responsables de que se trata, esta circunstancia, por sí sola, da la pauta,
para que el que se dice afectado por la norma pueda ocurrir en demanda de
garantías a impugnar la misma, mediante la acción constitucional de
amparo; pues estimar lo contrario, sería tanto como hacer nugatorio el
derecho de los gobernados para inconformarse con las normas de esta
naturaleza, por tanto, no obstante que efectivamente existe un perjuicio
económico para la quejosa, esto no impide que exista un interés jurídico al
reclamar la norma. - - - - - Sobre el particular cobra aplicación por la
esencia que la rige, la tesis jurisprudencial número P./J. 71/2001,
sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIII,
Mayo de 2001, página 7, cuyos rubro y texto son del tenor literal siguiente:
- - - - -‘RENTA. EL INTERÉS JURÍDICO PARA RECLAMAR LA
INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 78-A DE LA LEY DEL IMPUESTO
RELATIVO, PUEDE ACREDITARSE CON EL RECIBO DE PAGO QUE
CONTIENE EL DESCUENTO CORRESPONDIENTE AL GRAVAMEN DE QUE
SE TRATA, SI NO FUE OBJETADO.- El precepto de mérito dispone: Para
los efectos de este capítulo los ingresos en servicios por préstamos
obtenidos por los trabajadores con motivo de la prestación de un servicio
personal subordinado, se determinarán aplicando al importe de dichos
68
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
préstamos una tasa equivalente a la diferencia entre la tasa pactada y la
tasa que se establezca anualmente en la Ley de Ingresos de la Federación.-
Los ingresos a que se refiere este artículo se consideran obtenidos
mensualmente y se determinarán aplicando al total del préstamo,
disminuido con la parte que del mismo se haya reembolsado, la tasa que
resulte conforme al párrafo anterior en la parte que corresponda al mes de
que se trate. Por su parte, el artículo 80 del mismo ordenamiento establece
la obligación de retener el impuesto en quienes hagan los préstamos. En
estas condiciones, resulta inconcuso que, en términos de lo dispuesto en
el artículo 203 del Código Federal de Procedimientos Civiles, supletorio de
la Ley de Amparo, el recibo por pago quincenal de sueldo efectuado al
quejoso, que contenga todas las percepciones y descuentos, entre éstos el
relativo al crédito con interés preferencial que le otorgó su patrón, con
independencia de la forma en que se identifique ese concepto, cuando es
el único documento exhibido y no objetado, es suficiente para acreditar el
acto de aplicación del tributo y, por ende, el interés jurídico para promover
el juicio de garantías.’ - - - - - Así mismo, sirve de apoyo, a lo considerado,
la tesis aislada número VII.1°.A.T.12K, que se comparte sustentada por el
Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del
Séptimo Circuito, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Novena Época, Tomo XIV, Agosto de 2001, página 1349, cuyos
rubro y texto, son del tenor literal siguiente: - - - - - ‘INTERÉS JURÍDICO
PARA EFECTOS DE PROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. LO TIENEN
LOS GOBERNADOS CUANDO SE TRATA DE OBLIGARLOS A REALIZAR
UN GASTO O EROGACIÓN SIN JUSTA CAUSA.- Si bien es cierto que no
puede considerarse como un interés jurídicamente tutelado, para los
efectos del amparo, el mero interés económico de una persona cuando al
lesionarse ese interés pecuniario no se lesiona concomitantemente un
derecho patrimonial del afectado, también lo es que ello se encuentra
referido a aquellos casos en que hay privación de ganancias posibles (o
sea cuando hay un perjuicio en el sentido civil del término), o cuando se
69
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
resiente un daño patrimonial (también en el sentido civil), derivado de una
situación que no esté tutelada jurídicamente, pero no así, cuando se trata
de obligar a una persona a realizar un gasto o erogación sin causa justa
pues, en ese caso, debe concluirse que el particular sí tiene un derecho
tutelado que merece la protección del juicio de amparo.’ - - - - - Las
responsables de mérito, además de la anterior causal, también hacen valer
el hecho de que en la especie se está en presencia de un interés simple y
no jurídico, circunstancia que resulta equívoca. - - - - - En efecto, lo
aducido por las responsables, se estima infundado, toda vez que en la
especie, lo que la quejosa reclama, es precisamente un derecho
legítimamente tutelado por las normas constitucionales que estima se
contravienen con el dictado del Decreto y Acuerdo reclamados; esto es así,
ya que en autos se acreditó que existe el acto de aplicación de los actos
reclamados, y por ende se le han aplicado ya las normas que se tildan de
inconstitucionales, lo que constituye un presupuesto para que las reclame
en vía de amparo, como heteroaplicativas; circunstancia ésta que en el
caso que nos ocupa ya sucedió; ciertamente, del pedimento de
importación que obra en autos mismo que exhibió la impetrante en su
escrito inicial de demanda, se observa que en el mismo aplicó y pagó la
salvaguarda del veinte por ciento en la importación de papas, con lo que se
actualizó en su contra la imposición de una carga tributaria mayor a la que
venía pagando, circunstancia que por sí sola hace que la aquí impetrante
tenga un interés jurídico y no tan sólo simple, como se aduce por las
responsables de mérito para que a través del ejercicio de la acción
constitucional de amparo solicite la protección de la Justicia Federal frente
a los ordenamientos reclamados; por lo que en las relacionadas
condiciones, resulta infundada la causal de improcedencia que hacen valer
las responsables precitadas. - - - - - Por lo que hace al argumento que
esgrimen las responsable en el sentido de que se actualiza la causal de
improcedencia prevista en la fracción XI, del artículo 73 de la Ley de
Amparo, porque obra consentimiento por parte de la impetrante, al haber
70
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
cubierto el pago de la tasa ad valoren del veinte por ciento, que como
salvaguarda prevista en los acuerdos impugnados, al haber importado las
mercancías comprendidas en la fracción 2004.10.01, con la tasa arancelaria
que se indica, debe estimarse, dicho argumento también como infundado. -
- - - - Debe aclararse previamente, que la recepción del pago de la cantidad
cubierta por el quejoso, por concepto de aplicación y el pago de la medida
de salvaguarda agropecuaria, consistente en el veinte por ciento ad-
valorem en la importación de papas al país, clasificada en la fracción
arancelaria 2004.10.01, mercancía ésta procedente de Canadá, según el
pedimento de importación número 3291-1006295 de fecha seis de marzo de
dos mil uno, que obra a foja ciento veintiocho del expediente del juicio de
garantías, no puede dar lugar al consentimiento del Decreto y Acuerdo
reclamados de inconstitucionales. - - - - - Lo anterior es así, porque en
materia de amparo indirecto contra leyes, tratándose de normas generales
que se ataquen como heteroaplicativas, lo que ocurre con el Decreto y
Acuerdo reclamados, debe estimarse que el particular destinatario de estos
ordenamientos que reclame como heteroaplicativos, sólo puede verse
afectado por esas normas, en caso de realizar la importación respecto de
las mercancías reguladas en ese Decreto y Acuerdo; esto es, que
únicamente podrá verse afectado por esas normas, por voluntad propia del
gobernado, circunstancia que se realiza al efectuar el pago de la
contribución espontáneamente, para propiciar así el primer acto de
aplicación. - - - - - Partiendo de lo anterior, el particular podrá promover el
juicio de garantías dentro del término de quince días posteriores al primer
acto de aplicación de la norma legal, conforme a lo dispuesto por el
artículo 73, fracción XII, párrafos segundo y tercero, de la Ley de Amparo. -
- - - - Y la realización del pago no implica una manifestación de voluntad
que entrañe el consentimiento de las normas por parte del contribuyente,
si se considera que la demanda de garantías presentada de manera
oportuna en que se ataquen los ordenamientos relativos, determina su
impugnación inmediata por el quejoso, quien a través de ella, trata de
71
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
evitar la probable actualización de causas de incumplimiento de las
disposiciones legales o reglamentarias que regulen su giro mercantil, lo
que pudiera ocasionar, en alguna hipótesis, actos de molestia por la
autoridad administrativa si continúa su actividad de importador, sin cubrir
el arancel respectivo. - - - - - Por ende no es causa de improcedencia el
hecho de que se haya hecho pago liso y llano del impuesto y que por
consecuencia de ello deba presumirse que el Decreto y Acuerdo
reclamados, constituyen actos consentido de manera expresa,
independientemente de que el mismo (impuesto y su pago) haya sido
impugnado dentro de los quince días siguientes; pues el intentar la
demanda de amparo dentro de los quince días siguientes al acto de
aplicación del mencionado impuesto, refleja no estar la quejosa de acuerdo
ni mucho menos consentir en causar y pagar el impuesto, máxime, si dicho
pago lo efectuó sólo para no incurrir en posible conducta infractora. - - - - -
Atento a tales consideraciones, resulta infundada en la especie la causal
de improcedencia prevista en la fracción XI del artículo 73 de la Ley de
Amparo, que oponen las autoridades responsables de mérito en su informe
justificado conjunto. - - - - - Al respecto cobra aplicación, la tesis P./J.
68/97, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Novena Época, Tomo: VI, septiembre de 1997, página: 92, cuyos rubro y
texto son del tenor literal siguiente: - - - - - ‘LEYES, AMPARO CONTRA. EL
PAGO LISO Y LLANO DE UNA CONTRIBUCIÓN NO IMPLICA EL
CONSENTIMIENTO EXPRESO DE LA LEY QUE LA ESTABLECE.- Si el
quejoso presenta la demanda de amparo en contra de una ley tributaria
dentro del plazo legal, computado a partir de que realizó el pago de la
contribución en forma lisa y llana, ello no constituye la manifestación de
voluntad que entrañe el consentimiento de la ley que la establece ya que,
dada la naturaleza de las normas fiscales, su cumplimiento por parte de los
contribuyentes se impone como imperativo y conlleva la advertencia cierta
de una coacción, por lo que la promoción del juicio de amparo
72
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
correspondiente, refleja la inconformidad del peticionario de garantías con
el contenido de la ley impugnada.’ - - - - - Por lo que hace a las causales
que invoca el Presidente de la República y Secretario de Hacienda y
Crédito Público, respecto a que al negar el acto reclamado, debe
sobreseerse en el juicio de garantías, esta causal también es infundada;
ello con base en las consideraciones ya esgrimidas al inicio de este
considerando. - - - - - En cuanto a lo que aducen de que se actualiza, la
causal de improcedencia prevista por la fracción VI, del artículo 73 de la
Ley de Amparo, porque no existe acto de aplicación posterior a la
expedición y promulgación del Decreto y Acuerdo reclamados, tal
argumento resulta infundado. - - - - - Lo anterior, porque como ya se dejó
establecido a lo largo de la parte considerativa de esta sentencia, el acto de
aplicación consistió en que la quejosa se autoaplicó los ordenamientos
que reclama, al efectuar el pago de la medida de salvaguarda
correspondiente a la tasa del veinte por ciento, para mercancías
procedentes de América del Norte, previstas en la fracción 2004.10.01,
según puede verse de las consideraciones que motivaron el levantamiento
del sobreseimiento decretado por el Juez de Distrito. - - - - - Efectivamente
con la documental consistente en el pedimento de importación número
3291-1006295, de fecha seis de marzo, se acreditó en autos del juicio de
garantías que la aquí quejosa importó papas, mercancías éstas que
aparecen clasificadas en la fracción arancelaria invocada; por tal motivo,
tal pago resultó el primer acto concreto de aplicación efectuado respecto
de las normas generales que impugna en esta vía constitucional, en
perjuicio de la esfera jurídica de la impetrante; en consecuencia, no le
asiste la razón a las citadas autoridades responsables, en el sentido de que
no existe acto de aplicación. Por ende es de estimarse infundada la causal
de improcedencia que invocan dichas responsables. - - - - - Igual suerte
debe correr la causal que invocan las responsables, que dicen emana de la
aplicación del artículo 73, fracción XVIII, en relación con el artículo 114,
fracción I, de la Ley de Amparo, porque según aducen dichas autoridades,
73
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
no puede estimarse que se haya aplicado o que se vaya a aplicar a la
quejosa el arancel ad valorem del veinte por ciento, circunstancia ésta que
es errónea, toda vez que como se dijo en el párrafo que antecede, el primer
acto de aplicación efectivamente existe, lo que dio pauta a que este
Tribunal estimara como no operante la causal de improcedencia
establecida en el artículo 73, fracción VI de la Ley de Amparo, que condujo
al Juez A quo a sobreseer en el juicio; por ende, tampoco esta causal de
improcedencia se ve actualizada en el presente juicio de garantías. - - - - -
En otro tenor, aducen las referidas responsables, que los ordenamientos
reclamados no afectan el interés jurídico de la quejosa, por lo que,
pretenden, en términos de la fracción V, del artículo 73 de la Ley de
Amparo, debe sobreseerse en este juicio de garantías; lo anterior
supuestamente porque no quedó acreditado el acto de aplicación del
Decreto y Acuerdo tildados de inconstitucionales. - - - - - Es inexacto lo que
aducen las responsables, merced a que el acto de aplicación del Decreto y
Acuerdo impugnados, se encuentra debidamente acreditado, habida
cuenta de que al haberse autoaplicado la quejosa tales ordenamientos, los
mismos sí afectan los intereses jurídicos de la impetrante; ya que, como se
ha dejado establecido, al pagar la medida de salvaguarda tantas veces
aludida, equivalente al 20% ad valorem, respecto de las mercancías que
importó, a que se refiere el pedimento de importación ya referido, la
amparista se autoaplicó las normas generales que impugnan como
heteroaplicativas; amén de que, dado además que la cuestión de fondo de
la impugnación que de ellos se hace, concerniente a que, según se aduce
por la quejosa, tales Decreto y Acuerdo reclamados contravienen, entre
otras prevenciones fundamentales, el artículo 133 constitucional, lo
anterior supuestamente porque las normas impugnadas contravienen el
Tratado de Libre Comercio para América del Norte, lo que conlleva
evidentemente una transgresión a la esfera jurídica de la gobernada,
máxime porque dentro del cuerpo de esta resolución, se ha dicho que esta
circunstancia por sí sola, da la pauta, para que el que se dice afectado por
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
la norma pueda ocurrir en demanda de garantías a impugnar la misma, y le
asista por ende el interés jurídico para ello. - - - - - En otro tenor también es
infundada la causal de improcedencia prevista en la fracción V, del artículo
73 de la Ley de Amparo, ya que se ha reiterado por parte de este Tribunal
que el hecho de que la norma que se impugna de inconstitucional cause un
perjuicio económico a la quejosa, no da la pauta, para que se estime que
no afecta su interés jurídico, tal y como se estableció al estimar infundada
la causal que sobre el mismo tópico hizo valer el Secretario de Economía. -
- - - - En cuanto a lo que aducen las responsables, de que se está en
presencia de un acto consentido, es indudable que tampoco les asiste la
razón, en virtud de que el sólo hecho de que la empresa quejosa haya
aplicado y pagado la salvaguarda del veinte por ciento, ad valorem, al
momento de importar papas provenientes de Canadá, no da por ello el
carácter de acto consentido, lo anterior, con apoyo en la tesis de
jurisprudencia número P./J. 68/97, sustentada por el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VI, Septiembre de 1997,
página 92, invocada al dar respuesta a la causal de improcedencia hecha
valer por diversa autoridad responsable, cuyo rubro es del tenor literal
siguiente: ‘LEYES, AMPARO CONTRA. EL PAGO LISO Y LLANO DE UNA
CONTRIBUCIÓN NO IMPLICA EL CONSENTIMIENTO EXPRESO DE LA LEY
QUE LA ESTABLECE.’ (transcrita a fojas 145 de este fallo) - - - - - Respecto al
argumento en el que las citadas responsables aducen que debe
sobreseerse en virtud de que no se cumplió por parte de las responsables
con uno de los requisitos previstos por la Ley de Amparo, como lo es el de
establecer los conceptos de violación necesarios que demuestren que el
decreto y acuerdo son inconstitucionales, es inconcuso que ello, realmente
no puede estimarse fundado, en virtud de que precisamente eso
corresponderá decirlo al órgano competente, al momento de analizar el
fondo del negocio, y no hacerlo valer como causal de improcedencia, por
parte de las responsables. - - - - - Ciertamente, las cuestiones que tienden a
75
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
dilucidar si los conceptos de violación en verdad demuestran que las
normas impugnadas en realidad sean inconstitucionales, desde luego
tienen que ver con el fondo del asunto, ya que al momento de analizar
dichos conceptos, se llegara al conocimiento si con ellos son suficientes
para combatir los actos reclamados, sin embargo, esa circunstancia, no es
dable analizarla como causal de improcedencia, como lo pretenden las
responsables. - - - - - Al respecto se estima aplicable la tesis de
jurisprudencia número XXIIJ/2, que se comparte, sustentada por el Tribunal
Colegiado del Vigésimo Segundo Circuito, visible en el Semanario Judicial
de la Federación, Tomo II, Agosto de 1995, Novena Época, página 353,
cuyos rubro y texto, son del tenor literal siguiente: - - - - -
‘IMPROCEDENCIA. NO ES PROCEDENTE ARGUMENTAR EN EL INFORME
JUSTIFICADO QUE SE ACTUALIZA UNA CAUSA DE, ADUCIENDO
CUESTIONES DE FONDO.- Es indebido que la autoridad responsable
aduzca, por una parte, que se actualiza la causa de improcedencia prevista
por el artículo 73, fracción XVIII, de la Ley de Amparo sin relacionar la
misma con alguna otra disposición de dicho ordenamiento en consulta y
por otra, que pretenda se decrete el sobreseimiento en el juicio de
garantías, aduciendo cuestiones que más bien atienden al fondo del
problema, pues sería incongruente que se decretara el sobreseimiento
tomando en cuenta el argumento toral que tuvo en cuenta la responsable
para resolver en el sentido que lo hizo en la sentencia combatida.’ - - - - -
En cuanto a lo que se aduce, respecto a que se actualiza en la especie la
causal de improcedencia prevista en la fracción XII, del artículo 73 de la
Ley de Amparo, toda vez que el amparo es improcedente por actos
consentidos expresamente o por manifestaciones de voluntad que
entrañen ese consentimiento, es menester que tampoco es prosperable
dicha causal de improcedencia, lo anterior porque como se ha venido
diciendo a lo largo de la presente resolución, no se está en presencia de un
acto consentido, en virtud de que el sólo hecho de que la empresa quejosa
haya aplicado y pagado la salvaguarda del veinte por ciento, ad valorem, al
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
momento de importar papas provenientes de Canadá, no da por ello el
carácter de acto consentido, lo anterior con apoyo en la misma tesis de
jurisprudencia ya invocada, que se identifica como la número P./J. 68/97,
sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
Época, Tomo: VI, Septiembre de 1997, página: 92, cuyo rubro es del
tenor literal siguiente: ‘LEYES, AMPARO CONTRA. EL PAGO LISO Y
LLANO DE UNA CONTRIBUCIÓN NO IMPLICA EL CONSENTIMIENTO
EXPRESO DE LA LEY QUE LA ESTABLECE.’ - - - - - Finalmente, tampoco es
fundada la causal de improcedencia que hacen valer las responsables de
mérito, y que hacen descansar en el hecho de con base en la fracción XVIII,
del artículo 73 de la Ley de Amparo, en relación con los numerales 74,
fracción III, y 80 de la Ley de Amparo, y advirtiendo en que el acto
reclamado tiene naturaleza de carácter positivo, por lo que el efecto del
amparo, será restituir las cosas al estado en que se encontraban antes de
la violación cometida, en todo caso, el efecto no podría consistir en que al
quejoso se le aplique un arancel menor a aquél establecido en el arancel
preferencial, ya que el efecto del amparo, no puede constituirse en la forma
que lleve a la quejosa a quedar exenta de enterar, o bien, a cubrir menos
impuesto del ya establecido. - - - - - Se dice que es infundado lo anterior, en
virtud de que la parte quejosa no solicitó en su demanda de amparo quedar
exenta del pago de la contribución aludida, sino que más bien, lo que
impetra, es el amparo y la protección de la Justicia Federal, para que se
considere que el Decreto y Acuerdo impugnados, transgreden el Tratado
de Libre Comercio para América del Norte; así como, para que, de ser el
caso que ello se tenga por demostrado, se le aplique el arancel previsto en
dicho tratado, que resulta ser el de quince por ciento; en consecuencia,
tampoco la causal invocada ha de prosperar habida cuenta, que para el
caso de que se estimara necesario entrar al fondo, es a la autoridad que
estudie ello, a quien le corresponde analizar el efecto para el que en su
hipotético caso se concederá el amparo, por ende esta resulta ser más bien
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
una cuestión de fondo, que una causal de improcedencia, por lo que se
estima debe declararse infundada. - - - - - Al no advertir este Tribunal
alguna otra causal de improcedencia que amerite estudio previo, así como,
habiendo corroborado que el recurso de revisión hecho valer se hizo en
tiempo y forma legales debidas, y que efectivamente quien se ostenta
como apoderado de la quejosa goza de la capacidad procesal necesaria
para interponer recursos, así como que la resolución reclamada afecta la
esfera jurídica de la persona moral recurrente, lo que procede es
declararse incompetente para resolver el problema de fondo, es decir, la
cuestión constitucional planteada en la demanda de garantías, respecto de
si el Decreto y Acuerdo reclamados resultan ser o no contrarios de los
preceptos jurídicos fundamentales de la Carta Magna invocados por la
quejosa en su demanda de amparo; lo anterior, atento a las siguientes
consideraciones. - - - - - De igual forma en consideración de este Segundo
Tribunal Colegiado, no se advierte ninguna causa dentro del juicio de
amparo que se revisa, que conlleve a este órgano colegiado a reponer en
algún aspecto, el procedimiento de amparo seguido por el Juez a quo. - - -
- - SÉPTIMO.- En el caso no se entrará al estudio de los conceptos de
violación que hace valer la persona moral quejosa, toda vez que este
Tribunal Colegiado estima que al haber quedado desvirtuadas, tanto las
causales de improcedencia y de sobreseimiento que invocó en su fallo el
Juez A quo, como las aducidas por las autoridades responsables, sin que
por lo demás, se advierta la presencia de unas diversas, luego entonces, lo
procedente es modificar la sentencia sujeta a revisión, a fin de dejar
establecido, que se debe sobreseer en el juicio de garantías que en grado
de revisión nos ocupa, única y exclusivamente, respecto del acto
reclamado al Subsecretario de Negociaciones Internacionales dependiente
de la Secretaría de Economía, residente en México, Distrito Federal; pero
no así en lo que hace a los restantes actos impugnados de las demás
autoridades señaladas como responsable; por lo que, reservando al más
Alto Tribunal del País su jurisdicción originaria para abocarse al análisis y
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
la resolución del problema constitucional de fondo planteado en la
demanda de garantías, esto es, dejando a salvo esa potestad originaria de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación para analizar y dirimir la cuestión
de fondo, ordenar la remisión de los autos del presente asunto a dicho Alto
Tribunal para que resuelva en lo que a su competencia originaria se refiere,
lo que en derecho corresponda. - - - - - No es óbice para arribar a la anterior
conclusión, el hecho de que el Acuerdo reclamado al Secretario de
Economía, no sea un acto formalmente y materialmente legislativo, toda
vez que este existe. Pero no por sí solo, habida cuenta, que en el Decreto
que del Presidente de la República se reclama, se estableció que la
Secretaría de Economía sería la encargada de dar aviso, una vez que se
rebasara el cupo mínimo establecido en el Tratado de Libre Comercio, lo
que marcaría la pauta para establecer el arancel del veinte por ciento ad
valorem, sobre las mercancías originarias de Canadá; de ahí que tal
circunstancia demuestra que ambos actos emanados del Ejecutivo Federal,
uno por su titular y otro por un Secretario de Estado, se encuentran
íntimamente vinculados, es decir, que existe una estrecha raigambre entre
ambos, por lo que no se explicaría la existencia de este último, sin la
vigencia del primero, por lo que en las relacionadas condiciones, no
escapa a esta autoridad el hecho de que aunque el Acuerdo reclamado al
Secretario de Economía no sea en esencia, formal y materialmente
legislativo, empero se encuentra vinculado necesariamente a aquel acto
relativo al del Decreto emitido por el Presidente de la República, mismo
que sí reúne tales características de ser formal y materialmente legislativo
y que en el amparo en revisión se tilda de inconstitucional, por lo que se
estima que respecto del segundo de los actos reclamados, también debe
conocer nuestro máximo Tribunal. - - - - - En efecto, del análisis de la
demanda de amparo que obra glosada en el cuaderno principal, fojas siete
a la ochenta y nueve, se aprecia que la quejosa reclama, lo siguiente: - - - - -
(Se omite la transcripción de esta parte porque ya fue realizada a fojas 2 a 11 de
esta ejecutoria) - - - - - También de la misma demanda de garantías se
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
advierte que en los conceptos de violación que se hicieron valer, tienden a
poner de manifiesto el por qué en opinión de la impetrante del amparo, los
referidos decreto y acuerdo resultan inconstitucionales y por ende
contravienen lo dispuesto por el Tratado de Libre Comercio, a cuyo texto
se remite en obvio de repeticiones innecesarias. - - - - - Por otra parte debe
indicarse, que según se observa de constancias, el mencionado decreto
fue expedido por el Presidente Constitucional de los Estados Unidos
Mexicanos, en ejercicio de la facultad que al ejecutivo federal confiere la
fracción I del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos - - - - - Asimismo, cabe señalar que el Juez Tercero de Distrito
con residencia en Nuevo Laredo, Tamaulipas, al dictar la sentencia
impugnada dictó el sobreseimiento, respecto de la totalidad de las
autoridades responsables, sin que entrara al fondo de la constitucionalidad
de los actos que se les reclaman. - - - - - No obstante ello, este Tribunal,
estima que las causales advertidas por el Juez a quo, no se actualizan, por
lo que es indudable que sigue existiendo el problema de si es
constitucional o inconstitucional el Decreto expedido por el Presidente
Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos en uso de la facultad que
al ejecutivo federal confiere la fracción I del artículo 89 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, por el que se establecen las
condiciones para la importación de mercancías originarias de Canadá, por
parte de empresas que se dediquen a la importación de tales mercancías
expedido publicado el veintinueve de diciembre de dos mil, en el Diario
Oficial de la Federación. - - - - - Así como si es constitucional o
inconstitucional el Acuerdo relativo a la salvaguarda agropecuaria del
Tratado de Libre Comercio de América del Norte, mediante el cual se
determinan las mercancías comprendidas en las fracciones y con las tasas
arancelarias que en el se indican, expedido por el Secretario de Economía,
y firmado por el Subsecretario de Negociaciones Internacionales,
publicado en Diario Oficial de la Federación el cinco de marzo de dos mil
uno.- - - - - En consecuencia, procede remitir los autos relativos a la
80
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
Suprema Corte de Justicia de la Nación, de acuerdo a las siguientes
apreciaciones: - - - - - En efecto, los artículos 107, fracción VIII, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicano, 84, fracción I, inciso
a), de la Ley de Amparo y 10, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación establecen: - - - - - Artículo ‘107.- Todas las
controversias de que hable el artículo 103, se sujetarán a los
procedimientos y formas de orden jurídico que determine la ley, de
acuerdo a las bases siguientes:…VIII.- Contra las sentencias que
pronuncien en amparo los Jueces de Distrito o los Tribunales Unitarios de
Circuito procede revisión. De ella conocerá la Suprema Corte de Justicia: -
- - - - a) Cuando habiéndose impugnado en la demanda de amparo, por
estimarlos directamente violatorios de esta constitución, Leyes Federales o
Locales, Tratados Internacionales, Reglamentos expedidos por el
Presidente de la República de acuerdo a la Fracción I, del Artículo 89 de
esta Constitución y Reglamentos de Leyes locales expedidos por los
Gobernadores de los estados o por el Jefe del Distrito Federal, subsiste el
problema de constitucionalidad;’ y - - - - - ‘ARTÍCULO 84.- Es competente la
Suprema Corte de Justicia para conocer del recurso de revisión en los
casos siguientes: - - - - - I.- Contra las sentencias pronunciadas en
audiencia constitucional por los Jueces de Distrito, cuando: - - - - - a)
Habiéndose impugnado en la demanda de amparo, por estimarlos
inconstitucionales, leyes federales o locales, tratados internacionales,
reglamentos expedidos por el Presidente de la República, de acuerdo a la
fracción I del Artículo 89 Constitucional y reglamentos de leyes locales
expedidos por los gobernadores de los Estados, o cuando en la sentencia
se establezca la interpretación directa de un precepto de la constitución,
subsista en el recurso el problema de constitucionalidad;’ y - - - - -
‘ARTÍCULO 10.- La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en
Pleno: - - - - - II.- Del recurso de revisión contra sentencias pronunciadas en
la audiencia constitucional de los jueces de distrito, o los tribunales
unitarios de circuito, en los siguientes casos: - - - - - a) Cuando subsista en
81
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
el recurso el problema de constitucionalidad de normas generales, si en la
demanda de amparo se hubiese impugnado un ley federal, local, del
Distrito Federal, o un tratado internacional, por estimarlos directamente
violatorios de un precepto de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos;’… - - - - - Finalmente el artículo 94, párrafo séptimo de
la Constitución General de la República, establece: - - - - - ‘El Pleno de la
Suprema Corte de Justicia estará facultado para expedir acuerdos
generales, a fin de lograr una adecuada distribución entre las salas de los
asuntos que competa conocer a la Corte, así como remitir a los tribunales
Colegiados de Circuito, para mayor prontitud en el despacho de los
asuntos, aquellos en los que hubiera establecido jurisprudencia o los qu
e, conforme a los referidos acuerdos, la propia Corte determine para una
mejor impartición de Justicia. Dichos acuerdos surtirán efectos después de
publicados. - - - - - Con base en la facultad otorgada en el precepto
constitucional antes enunciado, la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
con el propósito de obtener una mejor impartición de justicia, ha emitido
entre otros, el Acuerdo General número 5/2001, de veintiuno de junio de
dos mil uno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve
siguiente, mismo que en el punto número quinto determina que
corresponderá resolver a los Tribunales Colegiados de Circuito los
recursos de revisión en contra de las sentencias pronunciadas por los
Jueces de Distrito o Tribunales Unitarios cuando: - - - - - A).- No obstante
haberse impugnado una Ley Federal o Tratado Internacional, por
estimarlos directamente violatorios de un precepto de la Constitución de
los Estados Unidos Mexicanos, o que hubiere planteado la interpretación
directa de uno de ellos, en la sentencia recurrida no se hubiere abordado el
estudio de esas cuestiones por haberse sobreseído en el juicio o
habiéndose pronunciado sobre tales planteamientos en los agravios se
hagan valer causas de improcedencia. Lo anterior se concretará sólo
cuando el sobreseimiento decretado o los agravios planteados se refieran
a la totalidad de los quejosos o de los preceptos impugnados, y en todos
82
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
aquellos asuntos en los que la materia de la revisión no de lugar a que, con
independencia de lo resuelto por el Tribunal Colegiado de Circuito, deba
conocer necesariamente la Suprema Corte de Justicia.’ - - - - - De la lectura
de los preceptos antes transcritos se obtiene que la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, tiene competencia originaria para conocer en
revisión las sentencias pronunciadas por los Jueces de Distrito cuando,
entre otros casos, se impugne una Ley Federal y subsista en el recurso el
problema de constitucionalidad. - - - - - En el caso, Mc Cain, S.A. de C.V., a
través de su apoderado legal Carlos Coll Carabias, presentó demanda de
amparo indirecto de la cual correspondió conocer al Juez Tercero de
Distrito en el Estado de Tamaulipas, con residencia en Nuevo Laredo; y
señaló como acto reclamado del Presidente de la República, la expedición
y promulgación del Decreto por el que se establece la tasa aplicable para
dos mil uno, del impuesto general de importación para las mercancías
originarias, en lo que aquí interesa, de América del Norte, publicado en el
Diario Oficial de la Federación el veintinueve de diciembre de dos mil; en el
que se establecía concretamente que la importación de mercancías
originarias de América del Norte, estaría sujeta a la tasa prevista en el
Apéndice de dicho Decreto para cada una de ellas, siempre y cuando el
volumen total de importación de las mismas durante dos mil uno, no
rebase el cupo mínimo de importación especificado en la lista de México,
contenida en el Anexo 302.2, del Tratado de Libre Comercio de América del
Norte. Que a partir de la fecha en que se rebase el mencionado cupo
mínimo, el arancel preferencial aplicable sería el listado en el artículo ocho
de dicho decreto, esto es para la fracción arancelaria 2004.10.01, la tasa
del 20% (veinte por ciento) ad valorem. - - - - - Del Secretario de Economía y
Subsecretario de Negociaciones Internacionales, reclamó la expedición del
Acuerdo relativo a la salvaguarda agropecuaria del Tratado de libre
Comercio de América del Norte, mediante el cual se determinan las
mercancías comprendidas en las fracciones y con las tasas arancelarias
indicadas, amén de que también en el citado acuerdo se dice que conforme
83
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
a los registros estadísticos de las autoridades aduaneras, la importación
de algunas mercancías originarias de Canadá, habían rebasado el volumen
total de importación del cupo mínimo fijado en el Tratado referido, por ende
la tasa aplicable a la importación de papas, sería la del veinte por ciento ad
valorem. - - - - - El acto de aplicación consistió en la importación efectuada
por la persona moral quejosa, de las referidas mercancías, con fecha seis
de marzo de dos mil, esto a través del pedimento de importación número
3291-1006295, mismo que fue exhibido por la impetrante en su libelo inicial.
- - - - - En ese orden de ideas, se considera que el asunto materia de la
revisión no encuadra en ninguna de las hipótesis previstas en el punto
quinto del Acuerdo General 5/2001 de mérito, en virtud de que lo
impugnado por la peticionaria de garantías, se trata de un Decreto y un
Acuerdo signados por el Presidente Constitucional de los Estados Unidos
Mexicanos y el Secretario de Economía, así como por el Subsecretario de
Negociaciones Internacionales. - - - - - En esta tesitura, debe precisarse que
el acto reclamado consistente en el Decreto emitido por el Presidente de la
República, en realidad fue expedido para regular aspectos de comercio
exterior, en forma general, especificando territorialmente su ámbito de
aplicación, teniendo además las características de su impersonalidad,
generalidad, abstracción y permanencia, pues obliga a todos los sujetos a
quienes va dirigida la norma, en cuanto establece las condiciones en que
se podrá importar la mercancía originaría de Canadá, llamada papas o
patatas, siendo determinante que dicho Decreto lo expidió el titular del
Ejecutivo Federal, según lo reconocen las responsables con fundamento
en lo dispuesto por los artículos 89, fracción I, y 131, segundo párrafo, de
la Constitución y que además de lo anterior, es obvio que el Decreto y
Acuerdo de mérito constituyen actos formal y materialmente legislativos. -
- - - - En otra vertiente cabe añadir que por parte de este Segundo Tribunal
Colegiado no existe noticia, de que nuestro más Alto Tribunal haya
sustentado algún precedente sobre el tema de fondo tratado en la demanda
de garantías, circunstancia que resulta ser una razón de más, para estimar
84
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
que se surte la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. -
- - - - Por tal motivo, es inconcuso que la competencia para conocer del
amparo en revisión corresponde a la Suprema Corte de Justicia, y no a
este Tribunal Colegiado. - - - - - Al caso particular cobra aplicación a
contrario sensu, la tesis sustentada por la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, número 2a. LII/96, visible en el Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: III, Junio de 1996, página:
373, cuyo rubro y texto es del tenor literal siguiente: - - - - - “REVISIÓN,
RECURSO DE. INTERPUESTO EN UN JUICIO DE AMPARO EN EL QUE SE
RECLAMA LA INCONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEGISLATIVOS
QUE NO REUNEN LOS ATRIBUTOS DE GENERALIDAD Y ABSTRACCIÓN.
SU CONOCIMIENTO CORRESPONDE A UN TRIBUNAL COLEGIADO DE
CIRCUITO (DECRETO NÚMERO 127 DEL ESTADO DE GUERRERO).- De
conformidad con lo establecido por los artículos 107, fracción VIII, inciso
a), de la Constitución Federal; 84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo;
10, fracción II, inciso a), y 21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación, la Suprema Corte de Justicia de la Nación
y las Salas que la integran, son competentes para conocer del recurso de
revisión interpuesto contra las sentencias que pronuncien en amparo los
Jueces de Distrito o los Tribunales Unitarios de Circuito, cuando se
impugnen en la demanda de amparo, por estimarlos directamente
violatorios de esta Constitución, leyes federales o locales, tratados
internacionales, reglamentos expedidos por el presidente de la República
de acuerdo con la fracción I, del artículo 89, constitucional, y reglamentos
de leyes locales expedidos por los gobernadores de los Estados o por el
jefe del Distrito Federal. Tales dispositivos se refieren a las normas que se
caracterizan por su impersonalidad, generalidad y abstracción. Por
consiguiente, si el acto reclamado se hace consistir en un decreto
legislativo que no posee esas características por referirse a situaciones
concretas y particulares, cuya observancia concluye por la aplicación a los
casos específicos para los que fue creado, como acontece con el decreto
85
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
especificado, que se refiere a la concesión parcial del servicio público de
limpia a particulares, debe concluirse que no se surte la competencia de la
Suprema Corte sino, por exclusión, en favor de un Tribunal Colegiado de
Circuito, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 85, fracción II,
de la Ley de Amparo y 37, fracción IV, de la Ley Orgánica del Poder Judicial
de la Federación’. - - - - - En la apuntada tesitura, lo que procede es que
este tribunal colegiado se declare incompetente para conocer y resolver el
recurso de revisión, y en consecuencia, se remita el mismo así como sus
anexos a la Secretaría de Acuerdos del Tribunal Pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, para los efectos legales correspondientes. - - - - -
Por las razones que la informa y en lo conducente apoya las precedentes
consideraciones, la jurisprudencia número 3ª./J.27/92 sustentada por la
entonces Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
consultable en la página 47, Tomo 61, Enero de 1993, de la Gaceta del
Semanario Judicial de la Federación, cuyo tenor literal es el siguiente: - - - -
- ‘DECRETO ADMINISTRATIVO. LA TERCERA SALA ES COMPETENTE
PARA CONOCER DE LA REVISIÓN EN QUE SE CUESTIONA SU
CONSTITUCIONALIDAD SI ES EXPEDIDO POR EL PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA EN USO DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA.- El artículo 26,
fracción I, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación
establece la competencia de la Tercera Sala para conocer del recurso de
revisión interpuesto contra sentencias pronunciadas en la audiencia
constitucional por los jueces de Distrito cuando subsista en el recurso el
problema de constitucionalidad, si en la demanda de amparo se hubiese
impugnado un Reglamento Federal en materia civil expedido por el
Presidente de la República de acuerdo con la fracción I del artículo 89 de la
Constitución, o un reglamento en materia civil expedido por el gobernador
de un Estado.... Ahora bien, aun cuando en este precepto legal se alude
expresamente a reglamentos, debe entenderse que esta referencia se hace
no en un aspecto formal, sino material, es decir, a aquellos ordenamientos
que, independientemente de la forma en que se les denomine, sean
86
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
expedidos por el Presidente de la República en uso de la facultad
reglamentaria que le confiere el artículo 89, fracción I, a fin de proveer en la
esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes. Por
consiguiente, si un decreto administrativo es expedido por el Presidente de
la República en uso de tal facultad reglamentaria, debe considerarse que la
Tercera Sala es competente para conocer de la revisión en que se
cuestiona su constitucionalidad, sin que obste para ello la materia del
mismo, pues de conformidad con el punto segundo del Acuerdo I/88,
dictado por el Pleno de la Suprema Corte el 19 de enero de 1988, se
distribuirán en igual número entre las cuatro Salas, los juicios de amparo
en revisión de nuevo ingreso contra sentencias pronunciadas en la
audiencia constitucional por los jueces de Distrito cuando subsista en el
recurso el problema de constitucionalidad, si en la demanda de amparo se
hubiese impugnado un reglamento expedido por el Presidente de la
República de acuerdo con la fracción I, del artículo 89 de la Constitución...
determinación que hizo el Pleno de este Alto Tribunal con base en lo
dispuesto en los artículos 94, párrafo sexto, constitucional y 12, fracción V,
de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación en el sentido,
respectivamente, de que el Pleno tiene la facultad de emitir acuerdos
generales a fin de lograr la mayor prontitud en el despacho, mediante una
adecuada distribución entre las Salas, de los asuntos que competa
conocer a la Suprema Corte, y de que una de las atribuciones de ese
órgano es emitir acuerdos generales necesarios para la adecuada
distribución de los asuntos cuyo conocimiento es de la competencia de las
Salas.’ - - - - - Así también resulta aplicable la tesis P.lXII/90, sustentada por
el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su
anterior integración, visible en Semanario Judicial de la Federación, Octava
Época, Tomo VI, Primera Parte, julio a diciembre de 1990, página 25, del
tenor literal siguiente: - - - - - ‘COMPETENCIA DEL PLENO DE LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. LA TIENE EN GRADO DE REVISIÓN
CUANDO SE RECLAMAN DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
87
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
REFORMAS DE FRACCIONES ARANCELARIAS DE LAS TARIFAS DE LOS
IMPUESTOS GENERALES DE EXPORTACIÓN E IMPORTACIÓN.- De
conformidad con lo establecido por los artículos 84, fracción I, inciso a), de
la Ley de Amparo y 11 fracción V, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, el Pleno de la Suprema Corte es competente para
conocer del recurso de revisión cuando se reclama del Presidente de la
República la reforma de una fracción arancelaria de las Tarifas de los
Impuestos Generales de Exportación e Importación, al ejercer la facultad
prevista en el artículo 131 constitucional y, por tanto, actuar como órgano
legislativo. Por consiguiente, el decreto relativo no puede conceptuarse
como creado por un acto administrativo, ni como consecuencia del
ejercicio de la facultad reglamentaria prevista en la facción I del artículo 89
constitucional, porque mediante esa facultad extraordinaria el Presidente
de la República reforma una Ley expedida por el Congreso de la Unión y el
Tribunal Pleno es competente para conocer de los amparos en revisión en
donde se controvierte la constitucionalidad de una ley, en sentido general,
y no exclusivamente de las leyes expedidas por el Congreso de la Unión y
las legislaturas de los Estados.’ - - - - - En las relacionadas condiciones, lo
procedente es modificar la sentencia sujeta a revisión, a fin de dejar
establecido que se debe sobreseer en el juicio de garantías que en grado
de revisión nos ocupa, única y exclusivamente respecto del acto
reclamado al Subsecretario de Negociaciones Internacionales, dependiente
de la Secretaría de la Economía, residente en México, Distrito Federal; pero
no así en lo que hace a los restantes actos impugnados de las demás
autoridades señaladas como responsables; por lo que, reservando al más
Alto Tribunal del país su jurisdicción originaria para abocarse al análisis y
la resolución del problema constitucional de fondo planteado en la
demanda de garantías, esto es, dejando a salvo esa potestad originaria de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para analizar y dirimir la
cuestión de fondo, y se ordena la remisión de los autos del presente
asunto a dicho Alto Tribunal para que resuelva lo que en derecho
88
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
corresponda.- - - - - No es óbice para arribar a la anterior conclusión, el
hecho de que el Acuerdo reclamado al Secretario de Economía, no sea un
acto formalmente y materialmente legislativo, toda vez que este existe.
Pero no por sí solo, habida cuenta, que en el Decreto que del Presidente de
la República se reclama, se estableció que la Secretaría de Economía sería
la encargada de dar aviso, una vez que se rebasara el cupo mínimo
establecido en el Tratado de Libre Comercio, lo que marcaría la pauta para
establecer el arancel del veinte por ciento ad valorem, sobre las
mercancías originarias de Canadá; de ahí que tal circunstancia demuestra
que ambos actos emanados del Ejecutivo Federal, uno por su titular y otro
por el Secretario de Estado mencionado, se encuentran íntimamente
vinculados, es decir, que existe una estrecha raigambre entre ambos, por
lo que no se explicaría la existencia de este último, sin la vigencia del
primero, por lo que en las relacionadas condiciones, no escapa a esta
autoridad el hecho de que aunque el Acuerdo reclamado al Secretario de
Economía no sea en esencia, formal y materialmente legislativo, empero,
se encuentra vinculado necesariamente a aquel acto relativo al Decreto
emitido por el Presidente de la República, mismo que sí reúne tales
características de ser formal y materialmente legislativo y que en el amparo
en revisión se tilda de inconstitucional, por lo que se estima que respecto
del segundo de los actos reclamados, también debe conocer nuestro
máximo Tribunal.”
SEXTO.- Posteriormente, mediante oficio 921/2002 del once de marzo del año dos mil dos
el Tribunal Colegiado en cita envió el expediente a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación
para su resolución, en términos del Acuerdo Plenario 5/2001.
SÉPTIMO.- Por acuerdo de diez de abril del mismo año, el Presidente de esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación admitió el recurso de revisión, ordenando su registro bajo el número
120/2002.
89
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
El Agente del Ministerio Público Federal adscrito formuló el pedimento número VI-49/2002
en el sentido de que se confirme la sentencia del Juez Federal y se sobresea en el juicio.
OCTAVO.- Por auto de seis de mayo del año dos mil dos, se turnó el asunto al Ministro
Sergio Salvador Aguirre Anguiano para la formulación del proyecto respectivo.
El presente asunto fue retirado en sesión previa del día veintinueve de septiembre de dos
mil tres.
C O N S I D E R A N D O :
PRIMERO. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente
competente para conocer y resolver el presente recurso de revisión, en términos de lo dispuesto en
los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y Cuarto transitorio del decreto de reformas a ésta, de diez de junio de mil novecientos
noventa y nueve; 84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo y 10, fracción II, inciso a), de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto tercero del Acuerdo General
5/2001 de veintiuno de junio del año dos mil uno; en virtud de que se interpuso contra una
sentencia de amparo dictada en la audiencia constitucional de un juicio de garantías en el que
reclamó el artículo 8 del Decreto por el que se establece la Tasa Aplicable para el 2001 del
Impuesto General de Importación para las mercancías originarias de América del Norte, la
Comunidad Europea, Colombia, Venezuela, Costa Rica, Bolivia, Chile, Nicaragua y el Estado de
Israel, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de diciembre del año dos mil
dos, emitido por el Presidente de la República con fundamento en el artículo 131 de la Constitución
Federal y porque el estudio de los conceptos de violación formulados por la quejosa recurrente,
reviste interés excepcional pues se trata de un caso en el cual se estima conveniente fijar un
criterio que resulta de importancia y trascendencia para el orden jurídico nacional.
Sobre el particular debe indicarse que, con fundamento en el punto tercero del Acuerdo
General 5/2001, ya citado, este Tribunal Pleno analizará únicamente el planteamiento de la parte
quejosa referido a la jerarquía de los tratados internacionales que supone la interpretación directa
90
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
del artículo 133 de la Constitución Federal, reservando jurisdicción a las Salas de esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación para que resuelvan los restantes argumentos hechos valer por las
partes.
Esta medida tiene como propósito respetar el espíritu primordial de las reformas
constitucionales que tienden a fortalecer el carácter de Tribunal Constitucional de esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación, posibilitando que únicamente conozca de aquellos casos en los
que sea necesario establecer criterios trascendentes para el orden jurídico nacional.
SEGUNDO.- Establecido el alcance de la intervención de este Tribunal Pleno en el asunto
que nos ocupa, y toda vez que el Tribunal Colegiado del conocimiento determinó revocar el
sobreseimiento decretado por el Juez de Distrito y reservar jurisdicción a esta Suprema Corte, con
fundamento en lo dispuesto por la fracción III, del artículo 91 de la Ley de Amparo, se procede al
estudio del concepto de violación hecho valer por la sociedad quejosa en relación con la violación
al artículo 133 constitucional, por la contradicción existente entre lo que establece el Decreto
reclamado y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, puesto que de conformidad con la
jerarquía que guardan los tratados internacionales dentro del orden jurídico nacional, en caso de
existir dicho conflicto debe prevalecer el texto de los instrumentos internacionales por encima de
las leyes nacionales.
Ahora bien, con el propósito de estar en condiciones adecuadas de analizar y dar
respuesta al concepto de violación hecho valer por la parte quejosa, en tanto plantea un problema
relativo a la interpretación del artículo 133 constitucional que permita dilucidar la jerarquía de los
tratados internacionales dentro del sistema jurídico nacional, este Tribunal Pleno estima necesario
replantear las consideraciones que han llevado a esta Suprema Corte a estimar que los tratados
internacionales se encuentran jerárquicamente por encima de las leyes federales, modificando para
tal efecto la tesis aislada que aparece publicada en la página 46 del tomo X, noviembre de 1999,
del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, bajo el rubro: “TRATADOS
INTERNACIONALES. SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES
FEDERALES Y EN UN SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.”, de
91
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
tal manera que, eventualmente, se determine, en el caso concreto, si debe o no prevalecer el
Tratado de Libre Comercio sobre el Decreto y Acuerdo impugnados en esta vía.
Para este efecto, es necesario partir de lo dispuesto en el artículo 133 de la Constitución
General de la República, cuyo texto es el siguiente:
"ARTÍCULO 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que
emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma,
celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con
aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces
de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar
de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o
leyes de los Estados."
La lectura del precepto transcrito permite advertir con claridad que fue intención del
Constituyente establecer un conjunto de disposiciones de observancia general que, en la medida
en que se encuentran apegadas a lo previsto en la Constitución General de la República,
constituyen la "Ley Suprema de la Unión".
Así, para determinar si existe una relación de jerarquía entre los tratados internacionales y
las leyes federales o disposiciones de la misma jerarquía emitidas por el Presidente de la
República, es necesario identificar, en primer lugar, qué disposiciones generales constituyen la
"Ley Suprema de la Unión", a la cual deberán sujetarse, inclusive, los jueces de cada Estado. En el
entendido de que la interpretación que se haga del artículo 133 constitucional, deberá ser acorde
con el sistema constitucional en el cual se inserta ese numeral, tal y como este Tribunal Pleno ha
establecido en la tesis que aparece publicada en la página 25, del Tomo XXIII, febrero de 2006, del
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que se transcribe a continuación:
"INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL. AL FIJAR EL ALCANCE DE UN
DETERMINADO PRECEPTO DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS DEBE ATENDERSE A LOS PRINCIPIOS
92
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
ESTABLECIDOS EN ELLA, ARRIBANDO A UNA CONCLUSIÓN CONGRUENTE
Y SISTEMÁTICA. En virtud de que cada uno de los preceptos contenidos en
la Norma Fundamental forma parte de un sistema constitucional, al
interpretarlos debe partirse por reconocer, como principio general, que el
sentido que se les atribuya debe ser congruente con lo establecido en las
diversas disposiciones constitucionales que integran ese sistema, lo que se
justifica por el hecho de que todos ellos se erigen en el parámetro de validez
al tenor del cual se desarrolla el orden jurídico nacional, por lo que de
aceptar interpretaciones constitucionales que pudieran dar lugar a
contradecir frontalmente lo establecido en otras normas de la propia
Constitución, se estaría atribuyendo a la voluntad soberana la intención de
provocar grave incertidumbre entre los gobernados al regirse por una Norma
Fundamental que es fuente de contradicciones; sin dejar de reconocer que
en ésta pueden establecerse excepciones, las cuales deben preverse
expresamente y no derivar de una interpretación que desatienda los fines del
Constituyente."
Una lectura superficial de lo previsto en el precepto constitucional que nos ocupa, podría
llevarnos a sostener que en éste se establece una misma jerarquía entre las leyes federales
expedidas por el Congreso de la Unión y los tratados internacionales e inclusive, que coloca a las
leyes federales por encima de las Constituciones y leyes de los Estados, dado que los jueces de
éstos están obligados a sujetarse a lo dispuesto en aquéllas, aun cuando las normas locales se
contrapongan o sean distintas a las leyes federales.
Esta primera conclusión partiría del supuesto de que las leyes del Congreso de la Unión a
las que se refiere el artículo 133 constitucional son exclusivamente las federales.
Sin embargo, esta conclusión preliminar estaría sustentada en una premisa equivocada,
puesto que se estaría confiriendo a las palabras utilizadas en el precepto constitucional un sentido
contrario al sistema que deriva de lo previsto en los artículos 41, párrafo primero y 124
constitucionales, cuyo texto es el siguiente:
93
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
"ARTÍCULO 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la
Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en
lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente
establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los
Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del
Pacto Federal.
[...]".
"ARTÍCULO 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por
esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los
Estados."
Esto es, de conformidad con lo establecido en esos preceptos fundamentales, en el Estado
Mexicano convergen diversos órdenes jurídicos o niveles de gobierno entre los cuales no se
advierte la existencia de una relación de jerarquía, sino que operan como diversos ámbitos de
competencia fijados constitucionalmente.
Así, el orden jurídico federal se distingue de los órdenes jurídicos locales de conformidad
con el principio de facultades residuales, es decir, las atribuciones no conferidas expresamente por
la Constitución Federal a la Federación se entienden reservadas a los Estados.
La existencia de estos diversos órdenes jurídicos, con esferas competenciales propias y
delimitadas, se corrobora con lo previsto en las fracciones II y III del artículo 103 y en el inciso a) de
la fracción I del artículo 105, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
que disponen:
"Artículo 103. Los tribunales de la Federación resolverán toda controversia
que se suscite:
I...
II. Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la
soberanía de los Estados.
94
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
III. Por leyes o actos de las autoridades de éstos que invadan la esfera de la
autoridad federal."
"ARTÍCULO 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los
términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se
refieran a la materia electoral y a lo establecido en el artículo 46 de esta
Constitución, se susciten entre:
a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal;
[...]".
Conforme a estos preceptos es factible la promoción de un juicio de amparo por invasión
de la esfera federal a la de algún Estado o viceversa y, resulta igualmente posible que una
controversia constitucional se suscite entre la Federación y un Estado.
La existencia de estos supuestos de procedencia, en relación con el ejercicio de los medios
de control constitucional existentes en nuestro orden jurídico, revela que en nuestra Constitución
Federal existen esferas delimitadas entre la Federación y los Estados y, por ende, diversos
órdenes jurídicos parciales que, sumados, integran el orden jurídico nacional.
Igualmente, el Distrito Federal y los Municipios poseen órdenes jurídicos propios, distintos
de los anteriores y sujetos a otras reglas, pero que indudablemente también conforman el orden
jurídico nacional.
Apoya lo hasta aquí considerado, la tesis de jurisprudencia 3a./J. 10/91, publicada en la
página 56 del Tomo VII, marzo de 1991, del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época,
cuyo texto es el siguiente:
"LEGISLACIONES FEDERAL Y LOCAL. ENTRE ELLAS NO EXISTE RELACIÓN
JERÁRQUICA, SINO COMPETENCIA DETERMINADA POR LA
CONSTITUCIÓN. El artículo 133 de la Constitución Política de los Estados
95
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
Unidos Mexicanos no establece ninguna relación de jerarquía entre las
legislaciones federal y local, sino que en el caso de una aparente
contradicción entre las legislaciones mencionadas, ésta se debe resolver
atendiendo a qué órgano es competente para expedir esa ley de acuerdo con
el sistema de competencia que la norma fundamental establece en su artículo
124. Esta interpretación se refuerza con los artículos 16 y 103 de la propia
Constitución: el primero al señalar que la actuación por autoridad
competente es una garantía individual, y el segundo, al establecer la
procedencia del juicio de amparo si la autoridad local o federal actúa más allá
de su competencia constitucional."
En este contexto, estimar que en el artículo 133 constitucional se pretendió modificar ese
sistema de distribución de competencias sujetando a las autoridades locales a lo que disponen las
leyes federales, supone realizar una interpretación contraria al sistema constitucional que rige
nuestro Estado Federal, máxime que en dicho precepto no se habla de leyes federales, sino de
leyes del Congreso de la Unión.
Para corroborar lo anterior, resulta pertinente recordar que desde el texto original de la
Constitución General de la República, aprobada el cinco de febrero de mil novecientos diecisiete,
se establecía un orden jurídico supremo integrado por la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, ciertas leyes dictadas por el Congreso de la Unión y los Tratados
Internacionales.
En ese tenor, podemos afirmar que las leyes del Congreso de la Unión a las que se refiere
el artículo 133 constitucional, no corresponden a las leyes federales, considerando como tales
aquellas que se limitan a regular las atribuciones que en la Constitución se confieren a
determinados órganos con el objeto de trascender únicamente al ámbito federal, sino que se trata
de las leyes generales, esto es, aquellas que válidamente pueden incidir en los todos los órdenes
jurídicos parciales que integran al Estado Mexicano.
96
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
En efecto, desde el texto original de la Constitución General de la República de mil
novecientos diecisiete y, en la actualidad con mayor intensidad, se ha previsto esa categoría de
leyes expedidas por el Congreso de la Unión, cuya validez no se circunscribe al ámbito federal,
sino que permean los ámbitos locales, del Distrito Federal y municipales.
Dicho de otra manera, las leyes generales son aquellas respecto de las cuales el
Constituyente o el Poder Revisor de la Constitución ha renunciado expresamente a su potestad
distribuidora de atribuciones entre las entidades políticas que integran el Estado Mexicano, lo cual
se traduce en una excepción al principio establecido por el artículo 124 constitucional.
Aunado a lo anterior, debe tenerse presente que estas leyes no son emitidas motu proprio
por el Congreso de la Unión, sino que se originan en cláusulas constitucionales que constriñen al
Congreso a dictarlas y que, una vez promulgadas y publicadas, por disposición constitucional
deberán ser aplicadas por las autoridades federales, locales, del Distrito Federal y municipales.
Inclusive, como hecho revelador de que por su naturaleza, las leyes generales previstas en
la Constitución, no se encuentran en la misma situación que las leyes federales y que, por ende,
son jerárquicamente superiores a éstas y a las leyes locales, debe tomarse en cuenta que el Pleno
de este Alto Tribunal ha reconocido que la validez de las leyes locales sí se encuentra sujeta a lo
previsto en una ley general e incluso que si aquéllas no se apegan a lo previsto en este tipo de
leyes, resultarán inconstitucionales, como deriva de las tesis jurisprudenciales P./J. 143/2001, P./J.
145/2001 y P./J. 150/2001, cuyo rubro, texto y datos de localización son los siguientes:
"EDUCACIÓN. LAS LEYES QUE EXPIDAN LOS ESTADOS Y EL DISTRITO
FEDERAL EN ESTA MATERIA, DEBEN SUJETARSE A LA LEY RESPECTIVA
EXPEDIDA POR EL CONGRESO DE LA UNIÓN, EN TÉRMINOS DE LO
DISPUESTO POR EL ARTÍCULO 3o., FRACCIÓN VIII, DE LA CONSTITUCIÓN
FEDERAL. De lo dispuesto en los artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción
XXV, del Ordenamiento Fundamental citado, se aprecia que el Congreso de la
Unión está facultado para distribuir la función social educativa mediante las
leyes que expida, proponiendo así un sistema de legislación coordinada a
97
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
efecto de que los Gobiernos Locales, dentro de los lineamientos de carácter
general que marquen las leyes expedidas por ese órgano legislativo, dicten
las normas destinadas a la materia de educación dentro del territorio
nacional. Por tanto, las normas que expidan las entidades federativas, los
Municipios o el Distrito Federal sobre educación, deben sujetarse a la ley
general que en dicha materia expida el Congreso de la Unión." (Novena
Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta. Tomo: XV, enero de 2002. Tesis: P./J. 143/2001. Página: 1039).
"EDUCACIÓN. EL ARTÍCULO 4o. DE LA LEY RELATIVA DEL DISTRITO
FEDERAL, QUE ESTABLECE LA OBLIGACIÓN DEL GOBIERNO DE ESA
ENTIDAD DE IMPARTIR LA EDUCACIÓN PREESCOLAR Y MEDIA SUPERIOR,
NO CONTRAVIENE LA DISTRIBUCIÓN DE LA FUNCIÓN SOCIAL EDUCATIVA
ESTABLECIDA EN LA LEY GENERAL DE EDUCACIÓN. El artículo 3o. de la
Ley General de Educación establece la obligación del Estado de prestar
servicios educativos para que toda la población pueda cursar la educación
preescolar, la primaria y la secundaria, dentro del marco de la concurrencia
prevista en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y
conforme a la distribución de la función social educativa que establece la
propia ley en mención; y el numeral 14 de dicho ordenamiento general
dispone que corresponde a las autoridades educativas, federal y locales, de
manera concurrente, entre otras atribuciones, la de prestar servicios
educativos distintos a los previstos en las fracciones I y IV del artículo 13 de
tal ordenamiento, esto es, los relativos a los de educación inicial, básica,
indígena, especial, normal y demás para la formación de maestros, así como
los de actualización, capacitación y superación profesional para los maestros
de educación básica. Por tanto, el artículo 4o. de la Ley de Educación del
Distrito Federal, al señalar como obligatoria la impartición de la educación
preescolar, primaria, secundaria y media superior, lejos de transgredir
aquella legislación, se apega a la distribución de la función social educativa
que establece." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial
98
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
de la Federación y su Gaceta. Tomo: XV, enero de 2002. Tesis: P./J. 145/2001.
Página: 1036.)
"EDUCACIÓN. LOS ARTÍCULOS 135 Y 137 DE LA LEY RELATIVA DEL
DISTRITO FEDERAL INVADEN LA FACULTAD DE REGULAR EL SISTEMA
NACIONAL DE CRÉDITOS, REVALIDACIONES Y EQUIVALENCIAS DE
ESTUDIOS, QUE CORRESPONDE DE MANERA EXCLUSIVA A LA
AUTORIDAD EDUCATIVA FEDERAL. De conformidad con lo dispuesto en los
artículos 12 y 13 de la Ley General de Educación, se desprende que el
Congreso de la Unión confirió a la autoridad educativa federal, de manera
exclusiva, la facultad de regular el sistema nacional de créditos, revalidación
y equivalencias, y a las autoridades educativas locales, en el ámbito de sus
respectivas competencias, sólo la relativa a revalidar y otorgar equivalencias
de estudios, de acuerdo con los lineamientos generales que la autoridad
federal expida. En congruencia con lo anterior, resulta inconcuso que los
artículos 135 y 137 de la Ley de Educación del Distrito Federal, al regular la
revalidación, señalando los niveles en que se otorgará y los requisitos para
autorizarla, transgreden la distribución de la función social educativa
establecida en la citada ley general, pues invaden las atribuciones que le han
sido conferidas, en forma exclusiva, a la autoridad federal educativa."
(Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta. Tomo: XV, enero de 2002. Tesis: P./J. 150/2001.
Página: 1040.)
En este orden de ideas, si aceptamos que las leyes del Congreso de la Unión a las que se
refiere el artículo 133 constitucional, no son las leyes federales, es decir, las que regulan las
atribuciones que en la Constitución se confieren a determinados órganos con el objeto de
trascender únicamente al ámbito federal, sino las leyes generales que inciden en los diferentes
órdenes jurídicos parciales que integran al Estado Mexicano, podemos concluir que, conforme a lo
previsto en ese precepto constitucional, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
los tratados internacionales y las leyes generales expedidas por el Congreso de la Unión,
99
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
constituyen la "Ley Suprema de la Unión", en la inteligencia, por supuesto, de que la validez de
dichos tratados y leyes generales estará sujeta a que se apeguen a lo establecido en la propia
Constitución, en tanto del mismo precepto constitucional se desprende una clara regla de
supremacía constitucional respecto de los ordenamientos que de ella derivan.
Así interpretado el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, queda claro lo que significa el principio de "supremacía constitucional", conforme al
cual la Constitución General de la República, las leyes del Congreso de la Unión o "leyes
generales" y los tratados internacionales que estén de acuerdo con ella, constituyen la Ley
Suprema de toda la Unión, esto es, conforman un orden jurídico nacional en el que la Constitución
se ubica en la cúspide y, por debajo de ella, las mencionadas leyes generales y los tratados
internacionales.
Consecuentemente, si la Constitución General de la República, junto con las leyes
generales y los tratados internacionales forman parte del orden jurídico nacional, es incuestionable
que estos últimos se ubican en un plano jerárquicamente superior en relación con las leyes
federales y las leyes locales.
Asimismo, para corroborar la interpretación y alcance que debe darse al artículo 133
constitucional, debe indicarse que ya desde el Acta Constitutiva y de Reformas sancionada por el
Congreso Extraordinario Constituyente de los Estados Unidos Mexicanos de dieciocho de mayo de
1847, jurada y promulgada el veintiuno del mismo mes y año, se distinguía entre leyes generales y
leyes federales, específicamente en sus artículos 5º, 11, 12, 13, 14, 17, 23 y 24, cuyo texto es el
siguiente:
"Art. 5º. Para asegurar los derechos del hombre que la Constitución
reconoce, una ley fijará las garantías de libertad, seguridad, propiedad é
igualdad de que gozan los habitantes de la República, y establecerá los
medios de hacerlas efectivas."
100
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
"Art. 11. Es facultad exclusiva del Congreso general dar bases para la
colonización, y dictar las leyes conforme á las cuales los Poderes de la Unión
hayan de desempeñar sus facultades constitucionales."
"Art. 12. Corresponde exclusivamente a la Cámara, de diputados erigirse en
Gran Jurado para declarar, á simple mayoría de votos, si ha ó no lugar á
formación de causa contra los altos funcionarios, á quienes la Constitución ó
las leyes conceden este fuero."
"Art. 13. Declarado que ha lugar a la formación de causa, cuando el delito
fuere común, pasará el expediente á la Suprema Corte; si fuere de oficio, el
senado se erigirá en Jurado de sentencia, y se limitará a declarar si el
acusado es ó no culpable. Para esta declaración se necesita el voto de las
tres quintas partes de los individuos presentes, y hecha que sea, la Suprema
Corte designará la pena, según lo que prevenga la ley."
"Art. 14. En ningún caso podrá tenerse por aprobado un proyecto de ley, con
menos de la mayoría absoluta de votos de los individuos presentes en cada
una de las Cámaras."
"Art. 17. Los Secretarios del despacho responden de todas las infracciones
de ley que cometan, ora consistan en actos recomisión, ó sean de pura
omisión."
"Art. 22. Toda ley de los Estados que ataque la Constitución ó las leyes
generales, será declarada nula por el Congreso; pero esta declaración sólo
podrá ser iniciada en la Cámara de senadores."
"Art. 23. Si dentro de un mes de publicada una ley del Congreso general,
fuera reclamada como anticonstitucional, o por el Presidente, de acuerdo con
su Ministerio, o por diez diputados, o seis senadores, o tres legislaturas, la
101
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
Suprema Corte, ante la que se hará el reclamo, someterá la ley al examen de
las legislaturas, las que dentro de tres meses, y precisamente en un mismo
día, darán su voto."
"Art. 24. En el caso de los dos artículos anteriores, el Congreso general y las
Legislaturas a su vez, se contraerán a decidir únicamente si la ley de cuya
invalidez se trate es o no anticonstitucional; y en todo declaración afirmativa
se insertarán la letra de la ley anulada y el texto de la Constitución o ley
general a que se oponga."
De la transcripción anterior se advierte que en el Acta Constitutiva y de
Reformas de 1847, se hablaba de leyes del Congreso en el caso en que incidían
sólo en el ámbito federal, y que al referirse al control de la constitucionalidad de las
leyes locales, expresamente se señalaba que éstas podrían vulnerar lo establecido
en las leyes generales, lo que permite establecer que desde mil ochocientos
cuarenta y siete ya se contemplaba la existencia de disposiciones generales que,
junto con la Constitución General de la República, incidirían en los diversos órdenes
jurídicos parciales que integraban el orden jurídico nacional.
Más adelante, en la Constitución Política de 1857 también se hacía
referencia a leyes generales, como se advierte de su artículo 115, que disponía:
"Art. 115. En cada Estado de la federación se dará entera fe y crédito a los
actos públicos, registros y procedimientos judiciales de todos los otros. El
Congreso puede, por medio de leyes generales, prescribir la manera de
probar dichos actos, registros y procedimientos y el efecto de ellos."
De este precepto constitucional se advierte también que ya desde esa
época se concebía como integrantes de un orden jurídico nacional a las leyes
generales, otorgándoles alcance para incidir en los diferentes órdenes jurídicos
parciales que integran al Estado Mexicano.
102
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
En las condiciones relatadas, es posible concluir que, en términos del
artículo 133 constitucional, los tratados internacionales, al ser parte de la Ley
Suprema de toda la Unión, se ubican jerárquicamente por encima de las leyes
federales y, por otra parte, atendiendo a las consideraciones de derecho
internacional que serán desarrolladas a continuación, también por encima de las
leyes generales; en el entendido de que esta Suprema Corte no se ha pronunciado
respecto a la jerarquía de aquellos tratados internacionales cuyo contenido esté
referido a derechos humanos, caso en el cual, pudiera aceptarse que la jerarquía
de éstos corresponda a la de la Constitución Federal misma, al concebirse dichos
instrumentos internacionales como una extensión de lo previsto por ésta.
Ahora bien, bajo un diverso enfoque del problema y, partiendo siempre de
la interpretación sistemática del texto constitucional, podemos considerar que la
Constitución mexicana contiene en su texto una visión internacionalista, es decir,
que hace referencia a diversos principios, dispersos en varios de sus preceptos, en
los cuales claramente se advierte una vocación para la convivencia pacífica con las
naciones que integran la comunidad internacional.
Sobre este particular debemos reconocer que la Constitución Federal de mil
novecientos diecisiete no contiene cláusulas o preceptos que específicamente
hagan referencia a la validez o jerarquía del Derecho Internacional, sin embargo, de
varios de sus artículos se desprende el reconocimiento del Constituyente a la
necesidad de establecer principios o guías que permitan al Estado Mexicano
insertarse en el contexto internacional.
Tal es el caso del principio de solidaridad internacional al cual se refiere el
artículo 3º constitucional, que si bien se ocupa primordialmente de las condiciones
bajo las cuales deberá impartirse la educación en el país, evidentemente refleja un
espíritu de cooperación internacional, que solamente puede construirse mediante la
participación de aquellos individuos que han aprendido a desarrollar armónicamente
103
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
sus capacidades intelectuales, interiorizando los principios de dignidad de la
persona, democracia, nacionalismo y solidaridad internacional.
El artículo 15 constitucional, a su vez, establece los límites que deberán
respetarse en la celebración de tratados internacionales de extradición, prohibiendo
que en éstos se vulneren los derechos humanos. Asimismo, el artículo 89 de la
Constitución, al establecer las facultades del Ejecutivo, específicamente en relación
con la conducción de la política exterior nacional, exige que se respeten los
principios de autodeterminación de los pueblos, de no intervención, de no uso de la
fuerza, de igualdad jurídica entre los Estados, de cooperación para el desarrollo y el
de la lucha por la paz y seguridad mundiales.
En un sentido más formal, el artículo 42 constitucional, al referirse a la
extensión de los mares nacionales y del espacio aéreo, hace mención expresa a
que ésta deberá fijarse conforme al Derecho Internacional, circunstancia que
evidentemente supone un reconocimiento expreso a la aplicabilidad de las normas
de Derecho Internacional dentro del territorio nacional en la medida en que, de
hecho, son éstas las que determinan la extensión territorial de la Nación, por
encima de cualquier norma interna.
Por otra parte, es claro que estos principios, si bien dispersos en la
Constitución mexicana, adquieren mayor relevancia en el mundo globalizado
contemporáneo, en el cual el tráfico de mercancías, de tecnología, de personas y
de ideas nos acerca de maneras y en formas antes impensables y, por ello mismo,
nos obliga a poner énfasis en las normas de colaboración y solidaridad
internacional.
En otras palabras, en los albores del siglo XXI, la interpretación del texto
constitucional debe realizarse buscando una congruencia no sólo interna, es decir,
del texto consigo mismo, sino también del texto con las condiciones sociales,
104
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
económicas y políticas a partir de las cuales se suscita el problema que debe ser
resuelto.
Así, una vez interpretado el artículo 133 constitucional y habiéndose
determinado que la Constitución, las leyes generales y los tratados internacionales
constituyen la Ley Suprema de la Unión y, por ende, estos últimos se ubican en una
situación jerárquicamente superior a las leyes federales, con el propósito de
demostrar que los tratados internacionales se ubican, inclusive, por encima de las
leyes generales, es conveniente hacer un estudio de los principios y normas del
Derecho Internacional que se refieren a la naturaleza de los tratados
internacionales y a los mecanismos a través de los cuales éstos son incorporados a
los órdenes jurídicos internos de cada país.
En este contexto, debemos tener presente que, de manera habitual, dentro
del territorio de un Estado encontramos normas vigentes tanto de derecho
internacional como de derecho interno. Mientras estos dos órdenes coexistan
armónicamente y no entren en conflicto entre sí, no habrá necesidad de determinar
si existe y cuál pudiera ser la relación de jerarquía entre ambos. No obstante, de
surgir un conflicto entre ambos órdenes, corresponderá a cada Estado determinar la
jerarquía que las normas de derecho internacional tienen dentro de su orden
jurídico interno.
Respecto a las relaciones que surgen entre derecho interno y el
internacional, la doctrina se ha dividido en dos grandes vertientes que pretenden
solucionar los problemas de validez, naturaleza, esencia y efectos del orden jurídico
internacional en el derecho interno, a saber: por una parte la escuela o teoría
dualista, representada principalmente por H. Trepel y Dionisio Anzilotti, y por otra, la
escuela o teoría monista del derecho internacional, entre quienes destacan los
siguientes tratadistas: Jellinek, Welzel, Kelsen, Kunz; Vedross; Scelle; Lauterpacht,
entre otros.
105
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
La tesis dualista, en términos generales, se caracteriza por reconocer a la
ley y a los tratados internacionales como dos fuentes de derecho distintas, cuyas
diferencias radican en su origen mismo, esto es, las leyes nacionales emanan de
los órganos estatales competentes (legislativos), y los tratados o convenciones, de
la voluntad común de Estados soberanos (a esta figura, en derecho internacional,
suele denominársele “Vereinbarung”), y si bien el derecho internacional no puede
ser aplicado automáticamente, su validez como derecho interno dependerá de que
el Estado lo admita o incorpore dentro de su propio sistema legal.
En estos casos, los conflictos que surjan entre leyes de derecho interno y
tratados internacionales deberán dilucidarse mediante una aplicación armónica y
sistemática de los principios interpretativos de los pactos del derecho de gentes y
las reglas de interpretación y aplicación de las leyes comunes bajo la óptica de
considerar como “complementarias” ambas fuentes de derecho. Los Estados que
se identifican con esta teoría o escuela son aquellos que en sus sistemas jurídicos
tienen previstos mecanismos específicos de admisión o incorporación de las
normas de derecho internacional al interno, y además sus Constituciones y demás
leyes reconocen la posibilidad de que un pacto internacional pueda aplicarse a un
caso concreto como fuente de derecho.
Conviene señalar que esta teoría está íntimamente relacionada con los
postulados de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, pues
evidentemente en dicho instrumento se parte de la base de una coexistencia del
derecho internacional y el derecho interno,
Por su parte, en la teoría monista se reconocen dos corrientes, la
nacionalista y la internacionalista. Para la primera de éstas, en principio, no puede
existir derecho positivo vigente en un país distinto al producido por los aparatos
legislativos del propio Estado y, en caso de conflicto entre derecho interno e
internacional, debe estimarse que el segundo se encuentra subordinado al primero.
Además, el Derecho Internacional sólo tendrá validez hasta que exista un acto
106
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
estatal legislativo que expresamente lo incorpore o adopte como derecho interno.
Los Estados que se caracterizan por seguir este sistema carecen de disposiciones
constitucionales o de leyes que otorguen vigencia a los pactos internacionales
como derecho doméstico una vez aprobados, y correlativamente se trata de
sistemas jurídicos que expresamente prohíben la aplicación del derecho
internacional en la resolución de los conflictos de derecho interno.
En la otra vertiente del monismo, se sostiene que el Derecho Internacional
es válido dentro del orden jurídico interno de un país una vez que el tratado ha sido
firmado por el Estado con independencia de que se siga un procedimiento de
adopción o aceptación. Esta escuela considera que los conflictos entre leyes
internas y tratados deben resolverse prefiriendo invariablemente a los segundos,
pues desde esta óptica se concede una supremacía absoluta al derecho
internacional.
En la práctica, y especialmente después de la Segunda Guerra Mundial,
estas teorías han tenido que ser modificadas para buscar un acercamiento entre
ambas posturas que permita dar respuesta a la realidad social, política y económica
internacional contemporánea. Sin embargo, lo cierto es que dentro del ámbito
teórico no se ha logrado formular una respuesta concreta y definitiva respecto a la
jerarquía entre el derecho internacional y el derecho interno.
Ahora bien, desde la óptica del derecho internacional, encontramos varios
principios que pueden sustentar la posición que sostiene que los tratados
internacionales tienen una mayor jerarquía que las leyes generales, federales y
locales.
El primer principio general que podemos identificar se refiere a que un
Estado no puede invocar su derecho interno como excusa para el incumplimiento
de las obligaciones contraídas frente a otros actores internacionales.
107
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
Este principio está contenido de manera expresa en la Convención de
Viena sobre el Derecho de los Tratados, suscrita por México el veintitrés de mayo
de mil novecientos sesenta y nueve y aprobada por el Senado el veintinueve de
diciembre de mil novecientos setenta y dos, publicada originalmente en el Diario
Oficial de la Federación el catorce de febrero de mil novecientos setenta y cinco y,
en su última versión, el veintiocho de abril de mil novecientos ochenta y ocho,
misma que en su artículo 27, en la parte conducente, establece textualmente:
“Artículo 27.
1. Un Estado parte en un tratado no podrá invocar las disposiciones de su
derecho interno como justificación del incumplimiento del tratado. (…)”
Este principio, sin embargo, admite excepciones, previstas también
expresamente en el artículo 46 de la Convención citada y que en esencia se
resumen en que procederá declarar la nulidad de un tratado opuesto al derecho
interno, en aquellos casos en que exista una violación manifiesta a éste y se afecte
una norma de importancia fundamental del derecho interno. En el entendido de que
la violación manifiesta ha sido definida por la Corte Internacional de Justicia como
aquella que resulta objetivamente evidente para cualquier Estado, conforme a la
práctica usual y la buena fe.
Un segundo principio de Derecho Internacional, plasmado en el artículo 26
de esta misma Convención, cuyo texto literal establece que “Todo tratado en vigor
obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe.”, se refiere al
compromiso de todo Estado de respetar de buena fe, no sólo el texto sino el espíritu
del tratado internacional del cual dicho Estado sea parte. En otras palabras, es la
formulación positiva del principio fundamental del Derecho Internacional
consuetudinario “pacta sunt servanda”.
Este principio lleva implícitas dos cuestiones, por un lado, que los Estados,
a través de la celebración de tratados, contraen libremente obligaciones, con el
108
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
objeto de que éstos sean aplicados y aquéllas cumplidas y, por otra parte, que el
incumplimiento de un Estado parte de un tratado a las obligaciones contraídas, lo
hace incurrir en responsabilidad internacional.
Asimismo, esta regla supone que entre estas obligaciones contraídas
libremente, se encuentra la de que el Estado deberá adecuar su derecho interno a
los compromisos internacionales asumidos, en el entendido de que cada Estado
decide soberanamente los mecanismos o procedimientos mediante los cuales
traduce las obligaciones contraídas a su derecho interno y la jerarquía que les
otorga dentro del mismo.
Sobre este punto debe precisarse que ante la ausencia material, que no
formal, de medios coactivos internacionales para obligar a los Estados al
cumplimiento de los compromisos asumidos libremente, resulta imprescindible la
cooperación de éstos para lograr cumplir los objetivos fijados en las convenciones
internacionales. Dicho de otra manera, únicamente en la medida en que los
Estados traduzcan o logren que las obligaciones internacionales asumidas permeen
el orden jurídico interno, se logra llevar a la práctica los compromisos adoptados.
Establecidos estos principios generales de derecho internacional, debemos
ahora analizar qué tratamiento suele darse o se ha dado desde el derecho nacional
o interno al tema.
Así tenemos que, atendiendo al principio político-jurídico de soberanía,
cada Estado tiene la facultad de establecer, a través de la normativa
correspondiente, el sistema mediante el cual incorpora, admite o convive con el
derecho internacional. Situación que apunta hacia la complejidad que representa
encontrar un único parámetro común a todos los Estados, pues cada uno de ellos
podrá válidamente, conforme a los intereses sociales, económicos y políticos
imperantes en una sociedad y momento dados, optar por cómo incorporar a los
tratados internacionales a su derecho y otorgarles determinada jerarquía.
109
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
A este respecto, la doctrina señala que, en un sentido general y, partiendo
del enfoque dualista o monista del derecho, pueden identificarse dos tipos de
recepción del derecho internacional en el orden jurídico interno:
I. La transformación, mecanismo elegido por aquellos países que parten
de una tradición dualista, supone que para que el derecho internacional tenga
efectos internos y pueda ser aplicado en el Estado, debe ser expresa y
específicamente transformado en norma de derecho interno mediante un acto
legislativo ad hoc.
Esta teoría, en virtud de la creciente complejidad y desarrollo de las
relaciones internacionales ha evolucionado hasta el punto de considerar que la
ratificación de los tratados, en tanto es un acto de soberanía estatal, es un acto
válido y suficiente de transformación.
II. La incorporación, considera que el derecho internacional es parte del
derecho interno sin que sea necesario un procedimiento constitucional o legal para
su ratificación o transformación.
Una vez adoptado cualquiera de estos dos modos de incorporación del
derecho internacional al nacional y, ante la convivencia de dos órdenes normativos
cuyo origen es diverso y cuyos propósitos, en ocasiones, pudieran resultar
divergentes, se plantea el problema de la jerarquía de las normas internacionales
con respecto a las normas de derecho interno.
En este contexto y para tener mayores elementos a partir de los cuales
concluir que los tratados internacionales se ubican jerárquicamente por encima de
las leyes generales y federales, es pertinente acudir al derecho comparado, de tal
manera que el trato dado al problema por distintos Estados, nos permita identificar
las directrices contemporáneas sobre el tema, debiéndose precisar que si bien los
datos que a continuación se proporcionan se refieren a legislaciones vigentes hasta
110
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
los años 2003 y 2004, se estima que éstos contribuyen a dibujar un panorama
mundial en relación con el desarrollo del tema.
A) Derecho Anglosajón.
Gran Bretaña.
En Gran Bretaña, la facultad para celebrar tratados internacionales le
corresponde al Poder Ejecutivo, que actúa en representación de la Corona
Británica. Cabe destacar que para la ratificación de los tratados internacionales, a
diferencia de otros Estados que siguen el sistema de common law, la Constitución
no le confiere al Parlamento esta facultad en forma expresa, sino que se deriva del
derecho consuetudinario. Si el tratado, para ser aplicable, requiere de alguna
modificación en la legislación interna o conlleva una erogación de fondos públicos,
el Parlamento, dentro de sus procesos ordinarios, podrá votar para aprobar o
desechar la moción. Sin embargo, de estar en desacuerdo con la firma de un
tratado, sólo podrá manifestarlo oficialmente y ejercer presión política para cambiar
el voto de los Ministros.
En la práctica, se han establecido principios consuetudinarios que han
facultado al Parlamento para intervenir en el proceso de ratificación e incorporación
de los tratados: i) Los tratados que tienen un impacto financiero directo en el
presupuesto del Estado, requerirán del consentimiento del Parlamento. Un ejemplo
de este tipo de acuerdos son los de doble imposición; ii) En los tratados de
naturaleza política que puedan generar controversia, por lo general, el Gobierno
solicita el consentimiento del Parlamento como una manera de salvaguardar su
posición; iii) A los tratados que requieren de ratificación se les aplica la Regla
Ponsonby.
111
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
En mil novecientos veinticuatro se estableció la Regla Ponsonby que
establece que, salvo en situaciones de emergencia, todo tratado celebrado por
Gran Bretaña sujeto a ratificación o incorporación (que se presenta por lo general
en tratados multilaterales en donde el Estado no es un signatario original), deberá
ser depositado ante el Parlamento por un periodo de 21 días hábiles para que sea
revisado y debatido, antes de que pueda ser ratificado y publicado. Una vez
transcurrido dicho periodo, si el Parlamento no presenta objeción alguna, se tendrá
por ratificado, y éste emitirá una ley que trasformará el tratado en derecho aplicable
internamente. La única excepción a la aplicación de esta regla son los tratados en
materia de guerra, en tanto existe un principio de derecho constitucional que le
concede la facultad a la Reina, siempre aconsejada por sus Ministros, para declarar
la guerra, incluso sin la intervención del Parlamento.
Ahora bien, en aquellos casos en los cuales exista alguna contradicción
entre el derecho interno y las disposiciones del tratado celebrado, previamente a la
emisión de una Ley del Parlamento, éste vigilará que la legislación interna se
adecue a las disposiciones del tratado para así estar en posibilidad de cumplir con
las obligaciones contraídas. No obstante, si llegara a presentarse alguna
contradicción entre las disposiciones de un tratado y la legislación interna, se
aplicará el principio ius posteriori derogat priori.
En el supuesto de que el Estado Británico hubiera firmado un tratado
internacional y no se emitiera una ley que lo transforme en legislación interna, cabe
mencionar que desde el punto de vista del derecho internacional, el Estado
Británico seguirá siendo sujeto de responsabilidad internacional.
En estos casos, evidentemente se planteará un conflicto entre el derecho
internacional y el derecho nacional, ya que en el plano internacional subsistirán las
obligaciones que Gran Bretaña hubiera contraído al celebrar el tratado
correspondiente, sin embargo, internamente los tribunales ingleses ya no podrán
aplicar las disposiciones del tratado internacional suscrito.
112
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
De lo anterior se advierte que en Gran Bretaña, se establece una clara
diferencia entre los efectos que puede generar un tratado respecto al derecho
internacional y respecto al derecho interno. Así, en términos del derecho
internacional cualquier tratado celebrado produce efectos con la mera ratificación
de la Corona inglesa, sin embargo, éstos no tendrán efectos internamente a menos
y hasta que el Parlamento apruebe una ley específica que se los confiera.
Conviene señalar que en la mayoría de los países del Commonwealth los
procedimientos para la celebración e incorporación de los tratados internacionales
son similares al de Gran Bretaña, mientras que, fuera del área del Commonwealth,
lo habitual es que sea el Poder Legislativo, o parte de éste, el que participe
directamente en el proceso de ratificación de los tratados, motivo por el cual, como
ya se precisó en párrafos anteriores, la ratificación misma se transforma en un acto
legislativo y los tratados empiezan a surtir efectos para el derecho internacional y
para el derecho interno simultáneamente.
Por otro lado, en relación con la aplicación del derecho comunitario europeo
en la Gran Bretaña, los tribunales han determinado que éste debe ser superior
jerárquicamente a la legislación interna. El argumento que sustenta esta postura
parte de la base de que la incorporación de Gran Bretaña a la Unión Europea
supuso la renuncia del Parlamento a su derecho soberano para legislar en sentido
opuesto a lo que dispongan los tratados comunitarios en materia de políticas
sociales y económicas.
2. Estados Unidos de América.
En Estados Unidos de América opera lo que se conoce como el principio de
Supremacía de la Constitución de los Estados Unidos respecto al derecho
internacional, y en particular, respecto de los tratados internacionales.
113
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
El artículo VI, párrafo 2, de la Constitución de este país establece lo que se
conoce en la doctrina jurídica estadounidense como la cláusula de supremacía
(supremacy clause). Específicamente, dicho precepto dispone que: “[la
Constitución], y las leyes de los Estados Unidos, que se expidan con arreglo a ella,
y todos los tratados celebrados o que se celebren bajo la autoridad de los Estados
Unidos de América, serán la ley suprema del territorio (”the supreme law of the
land”), y los jueces de cada Estado estarán obligados a observarlos, no obstante
cualquier disposición en contrario que se encuentre en la Constitución o las leyes
de cualquier Estado”.
Del texto transcrito podemos advertir que el artículo 133 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos tomó como base al artículo VI, párrafo 2,
de la Constitución Política de los Estados Unidos de América, circunstancia de
particular relevancia para el presente estudio si tomamos en cuenta que, en la
doctrina jurídica estadounidense, se generó el mismo debate en cuanto a la
interpretación del enunciado “ley suprema del territorio”, para determinar si éste
podía entenderse en el sentido de que los tratados internacionales estaban en el
mismo rango jerárquico que la Constitución.
El punto a debate se resolvió no tanto teóricamente sino gracias a la
jurisprudencia de los tribunales, que han definido casuísticamente la jerarquía de
las normas en el orden interno norteamericano, determinando que tanto los tratados
internacionales como los executive agreements (acuerdos ejecutivos), están sujetos
a limitaciones constitucionales y por ende están en un nivel jerárquico inferior a la
Constitución. Los executive agreements son acuerdos internacionales, celebrados
por el Presidente de los Estados Unidos de América que no requieren de la
aprobación del Senado (a diferencia de los tratados internacionales que, con
fundamento en el artículo 2º, Segunda Sección de la Constitución Política de los
Estados Unidos de América, requieren de la aprobación de una mayoría de dos
tercios del Senado), aunque el Senado deberá ser notificado por el Poder Ejecutivo
dentro de un plazo de 60 días contados a partir de la firma del acuerdo (Case-
114
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
Zablocki Act, 1 U.S.C §112b). El poder del Presidente de los Estados Unidos de
América para firmar estos acuerdos no está expresamente contemplado en la
Constitución, motivo por el cual algunos tribunales de los Estados Unidos de
América se han pronunciado en el sentido de que, debido a que estos acuerdos no
son aprobados por el Senado, no constituyen ley suprema del territorio, de acuerdo
a lo establecido en el artículo VI, párrafo 2, de la Constitución Política de los
Estados Unidos de América.
Al resolver el caso Reid v. Covert [354 US 1(1957)], la Suprema Corte de
Justicia de los Estados Unidos de América se pronunció en el sentido de que
ningún tratado internacional o acuerdo ejecutivo podía conferirle al Congreso la
autoridad para actuar en contravención con alguna de las disposiciones contenidas
en la Constitución, por lo que se estableció el principio de que los tratados
internacionales deben supeditarse a la Constitución. Cabe mencionar que hasta la
fecha, la Corte Suprema de ese país no ha declarado la invalidez de ningún tratado.
En el caso citado, la Suprema Corte de Justicia declaró la invalidez de un acuerdo
ejecutivo por considerar que violaba la quinta enmienda que se refiere, entre otros
temas, al derecho a la no auto-incriminación, al derecho a ser juzgado por un
jurado, a las garantías procesales, y al derecho a no ser privado de la propiedad sin
un proceso previo (due process).
En la práctica, en los Estados Unidos de América se reconocen dos tipos de
tratados internacionales, ampliamente discutidos en la doctrina estadounidense: los
auto-aplicativos (self-executing treaties) y los no auto-aplicativos (non-self-executing
treaties). También se presentan casos en los que sólo algunas disposiciones de los
tratados no son auto-aplicativas.
Hay que hacer notar que esta diferencia ha sido creación del Poder Judicial,
ya que la fórmula original de la Constitución que establece que “todos los tratados
serán ley suprema del territorio”, no hace distinción alguna en lo que se refiere a la
aplicabilidad de los tratados. En la actualidad, la determinación de cuáles son
115
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
tratados auto-aplicativos y cuáles no lo son, es materia de interpretación que le
corresponde al Poder Judicial, el cual hace la determinación dependiendo del
contenido político de los tratados. Según este parámetro interpretativo, la mayoría
de los tratados se consideran ya sea parcialmente o en su totalidad no auto-
aplicativos, esto es, necesitan de un acto normativo posterior para su aplicación
interna.
Por otra parte, los tratados tienen en los Estados Unidos de América el
mismo nivel jerárquico que las leyes emanadas del Congreso, lo que implica que
dicho órgano legislativo puede modificar un tratado emitiendo legislación contraria a
las disposiciones de éste; y de igual manera, las disposiciones de un tratado
posterior pueden modificar alguna ley del Congreso expedida con anterioridad a la
entrada en vigor de éste [Charton v. Nelly, 229 U.S. 447, 463 (1913); United States
v. Lee Yen Tai, 185 U.S. 213, 220 (1902)]. Por lo general, los tribunales procuran
armonizar las disposiciones contenidas en los tratados con las leyes federales y
locales [ver Johnson v. Browne, 205 U.S. 309, 321 (1907)]. Sin embargo, en caso
de que exista conflicto entre las leyes emitidas por el Congreso y las disposiciones
de un tratado internacional, se aplica el principio ius posteriori derogat priori. La
Suprema Corte de los Estados Unidos de América estableció esta regla al resolver
el caso Whitney v. Robertson [124 U.S. 190] en 1888. En casos más recientes
[United States v. Stuart, 489 U.S.353, 375 (1989); Breard v. Greene, 523 U.S. 371,
376 (1998)], la Suprema Corte de Justicia norteamericana ha reafirmado este
principio estableciendo que la legislación emitida por el Congreso se encuentra en
una paridad absoluta con un tratado, y cuando la legislación sea posterior en tiempo
y contravenga lo dispuesto por un tratado, la legislación producirá la nulidad de
éste.
En cuanto a la jerarquía de los tratados internacionales frente a las leyes de
los Estados Federales, la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos de
América ha considerado que frente a las leyes estatales los tratados y acuerdos
ejecutivos sí tienen una mayor jerarquía [United States v. Belmont, 301 U.S. 324
116
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
(1937); United States v. Pink, 315 U.S. 203 (1942)]. Por lo que, en caso de conflicto
entre una ley estatal y un acuerdo ejecutivo o un tratado, prevalecerán estos
últimos.
B) Legislaciones europeas.
1. Derecho de la Unión Europea (derecho comunitario).
En el territorio de la Unión Europea existe una confluencia de distintos
ordenamientos jurídicos que, aunque formalmente mantienen su independencia,
están cada vez más interrelacionados. Esta interrelación obedece en gran medida a
la labor de los tribunales en distintos órdenes jurisdiccionales.
El sistema de jerarquía de las leyes de la Unión Europea, por orden de
importancia, tiene dos niveles:
Los tratados comunitarios constitutivos, denominados derecho primario u
originario, aplicables a los Estados miembros actuales y a cualquiera de los nuevos
miembros. Éstos son, entre otros, el de París del dieciocho de abril de mil
novecientos cincuenta y uno; el de Roma de veinticinco de marzo de mil
novecientos cincuenta y siete; el de Bruselas del ocho de abril de mil novecientos
sesenta y cinco; y el de Maastrich del siete de febrero de mil novecientos noventa y
dos que establece propiamente la Unión Europea.
Las normas jurídicas creadas por las instituciones comunitarias,
denominadas derecho secundario o derivado. Estas últimas son normas emitidas
por el Consejo de la Unión Europea, que representa a los Estados miembros
individuales; la Comisión Europea, que defiende los intereses de la Unión en su
conjunto; el Parlamento Europeo, que representa a los ciudadanos de la Unión
Europea; y las resoluciones de la Corte de Justicia de las Comunidades Europeas.
117
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
Las normas jurídicas secundarias derivadas de los tratados se clasifican, a
su vez, en cuatro categorías: 1. Reglamentos; 2. Directivas; 3. Resoluciones; y 4.
Recomendaciones y avisos.
1. Reglamentos. Son la fuente jurídica principal para el derecho
comunitario, cuya aplicación se basa en los siguientes principios: i. Tienen
aplicación general en todos los Estados de la Unión Europea, creando derechos y
obligaciones. Esto tiene como consecuencia que un particular puede invocar ante
un tribunal nacional, como ley positiva y vigente, las disposiciones de un
reglamento; ii. La aplicación de un reglamento no puede ser incompleta o selectiva;
iii. Tienen efecto inmediato y son directamente aplicables, es decir, no necesitan de
un acto de incorporación al derecho interno; iv. Son los ordenamientos empleados
preferentemente en aquellos casos en los que se quiere legislar comunitariamente
sobre una determinada materia.
Existen dos tipos de reglamentos:
Los que regulan actos fundamentales para la integración misma de la Unión
Europea, derivados directamente de los tratados comunitarios, y que constituyen
esencialmente los reglamentos del Consejo de Europa, y
Los de ejecución, que sirven para la aplicación de las disposiciones de un
tratado. En este sentido, los reglamentos de ejecución no pueden modificar o
contradecir los reglamentos que regulan actos fundamentales, por lo que se
entiende que existen dos niveles jerárquicos entre los dos tipos de reglamentos.
2. Directivas. A diferencia de los reglamentos, éstas no necesariamente
tienen una aplicación general para todos los Estados miembros del la Unión, sino
sólo para aquellos a los que se destinan. Le permiten un mayor margen de
maniobra a los Estados, ya que en estos ordenamientos se establecen únicamente
los objetivos buscados, dejando en libertad a los Estados miembros sobre los
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
medios para conseguir dichos objetivos. Por lo general, son empleados para regular
temas agrícolas y de medio ambiente. Las directivas, no son, en principio,
directamente aplicables en los Estados miembros de la Unión, por lo que necesitan
un acto de incorporación al derecho interno de cada Estado.
3. Resoluciones. Tampoco tienen, en principio, una aplicación general en
los Estados miembros, pues se trata de actos de carácter particular cuyos efectos
son obligatorios únicamente para sus destinatarios. En éstas se pueden fijar tanto
los objetivos como los medios para alcanzar los resultados impuestos.
4. Recomendaciones y avisos. Son utilizados principalmente en materia
de política comercial, no tienen fuerza jurídica vinculante y no se imponen a los
Estados miembros. Constituyen instrumentos de orientación para las instituciones
comunitarias para el dictado de legislaciones. Su fuerza es ante todo política y
moral, y tienen como propósito el de esclarecer las intenciones del órgano o
institución que las emite.
Es importante destacar que la Unión Europea tiene personalidad jurídica
propia, por lo que puede defender sus intereses jurídicos y celebrar contratos y
tratados.
2. España
La Constitución española de mil novecientos setenta y nueve contiene, en
el Titulo III, Capítulo Tercero, artículos 93, 94, 95 y 96, disposiciones referentes a
los tratados internacionales.
La posición de los tratados internacionales dentro de la jerarquía jurídica
interna no se resuelve de forma expresa en la Constitución, e incluso se dificulta el
tema debido a que el artículo 96 de la misma establece que “…los tratados
internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en
119
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
España, formarán parte del ordenamiento interno”. De ello se sigue que, en
principio, la Constitución española reconoce a los tratados internacionales su
carácter de fuente de derecho interno desde el momento mismo de su publicación
oficial, optando, por tanto, por el sistema de recepción automática en el
ordenamiento interno.
La jerarquía de los tratados internacionales en el derecho interno español
se presenta de la siguiente manera:
La conformidad de los tratados a la Constitución, se desprende del hecho
de que este último ordenamiento se considera como la norma jurídica suprema del
orden jurídico interno español, como consta en el artículo 95, inciso primero,
constitucional, el cual señala que la celebración de un tratado internacional que
contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión
constitucional. En el caso de que un tratado ya celebrado y publicado, resultara
contrario a la Constitución, podría ser anulado por el Tribunal Constitucional, lo que
plantearía problemas delicados de responsabilidad internacional del Estado. Es por
ello que la Constitución prefirió establecer procedimientos de control previo de la
constitucionalidad de los tratados que permitan asegurar su apego al texto
constitucional antes de proceder a su celebración. A tal efecto, el Gobierno o
cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que
declare si existe o no contradicción entre la Constitución y el Tratado antes de su
celebración. Cabe destacar que, en ocasiones, cuando el texto del tratado resultara
contrario a alguna disposición constitucional, podrá ser la Constitución misma la
que sea modificada.
Por otra parte, la Constitución establece en el artículo 94, los casos en los
que, dependiendo de la materia sobre la cual verse el tratado, se deberá solicitar
antes de su suscripción la autorización previa de las Cortes Generales. Estos casos
son, cuando se trate de: a) Tratados de carácter político; b) Tratados o convenios
de carácter militar; c) Tratados o convenios que afecten la integridad territorial del
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
Estado o los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título Primero
(referente a los derechos y deberes fundamentales de los españoles); d) Tratados o
convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública; y e)
Tratados o convenios que supongan modificación o derogación de alguna Ley o
exijan medidas legislativas para su ejecución.
Respecto a las relaciones de los tratados internacionales con la ley, según
el artículo 96, inciso primero, constitucional, las disposiciones de los tratados sólo
podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los
propios tratados o de acuerdo a las normas generales del derecho internacional, lo
que supone que los tratados no pueden ser alterados por las leyes internas. Por lo
que, mientras el tratado no sea derogado, modificado o denunciado mediante los
procedimientos especificados en el artículo 96 constitucional, las leyes internas no
pueden regular las materias objeto del tratado de modo contradictorio, pues la
competencia de las mismas ha quedado temporalmente reservada al tratado
(Sentencia del Tribunal Constitucional 11/1985).
2.1. Relación entre el derecho comunitario y el derecho interno
español.
La existencia de los ordenamientos propios de la Unión Europea, plantea
problemas complejos de relación con los ordenamientos nacionales, habida cuenta
de que ambos disponen de autonomía y por lo tanto, de ámbitos de aplicación
propia. Esta interacción se rige por dos principios: el de efecto directo y el de
primacía del derecho comunitario, principios que han sido asumidos por la
jurisprudencia española, tanto por el Tribunal Supremo, como por el Tribunal
Constitucional.
El principio de efecto directo, se refiere a que la mayoría de las
disposiciones comunitarias se consideran auto-aplicables, por lo que no requerirán
un acto de incorporación al derecho interno de los Estados miembros. En el caso
121
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
STJCE Simmenthal, la Corte de Justicia de las Comunidades Europeas se
pronunció en el sentido de que “…la aplicación directa del derecho comunitario
significa que las normas deben aplicarse plena y uniformemente en todos los
Estados miembros desde la fecha de su entrada en vigor y por el tiempo en que
permanezcan vigentes. Las disposiciones auto-aplicativas son una fuente directa de
derechos y obligaciones para todos aquellos afectados, ya sea los Estados
miembros o los particulares; estas consecuencias también son aplicables a las
cortes nacionales cuya función, como órgano de un Estado miembro, es proteger
los derechos concedidos a los individuos por el derecho comunitario”.
Por otra parte, el principio de primacía del derecho comunitario supone que
en caso de conflicto entre el derecho interno de un país y el derecho comunitario,
prevalecerá este último. Cabe mencionar que, este principio no parte de una norma
expresa en el derecho comunitario sino de una resolución de la Corte de Justicia de
las Comunidades Europeas al resolver el caso Costa/ENEL, el quince de julio de mil
novecientos sesenta y cuatro. En esta resolución, la Corte Europea consideró que,
“…una ley que emane de un tratado [comunitario], que constituye una fuente
independiente de derecho, no puede, debido a su origen y naturaleza especial, ser
superada por disposiciones legales domésticas, sin que se le prive de su carácter
de derecho comunitario y sin que la base legal de la comunidad misma sea
cuestionada. La transferencia al derecho interno de los derechos y obligaciones
emanadas del tratado por parte del Estado, conlleva una limitación permanente a
sus derechos soberanos”. Con ello se entiende que los Estados miembros han
cedido a la Unión Europea parte de sus competencias, ya que para que se puedan
lograr los objetivos de la Unión, así como cierta uniformidad, no pueden prevalecer
las normas internas de los Estados sobre el derecho comunitario. Esto implica que,
una vez que una ley comunitaria entre en vigor, aun y cuando sea opuesta al
derecho interno de un Estado, el derecho nacional se tornará inmediatamente
inaplicable “sin necesidad de pedir o esperar la remoción previa por vía legislativa o
mediante cualquier otro procedimiento constitucional” (caso STJCE Simmenthal).
122
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
3. Francia.
En Francia las leyes internas siguen una jerarquía piramidal en la que la
norma de nivel superior prevalece sobre la de nivel inferior. Esta jerarquía general,
de superior a inferior, se ubica de la siguiente manera: i. Derecho comunitario, ii.
Constitución, iii. Tratados Internacionales; iv. Leyes y ordenanzas; v. Actos
reglamentarios (decretos, órdenes y circulares).
Para efectos del presente estudio, y toda vez que ya se ha hecho mención
del derecho comunitario, basta con explicar la jerarquía constitucional y de los
tratados.
La Constitución de mil novecientos cincuenta y ocho, así como los
principios que de ella emanan, son la ley suprema de la nación. También en este
rango se encuentran disposiciones que antecedieron a la Constitución de cincuenta
y ocho, pero que forman parte integral de la estructura jurídica estatal, tal como la
Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano.
Cabe señalar que aunque la Constitución ocupe la cima en la jerarquía de
las normas, constituye, no obstante, un ordenamiento interno del Estado y suele
contener normas concurrentes con las normas comunitarias. La Corte de Justicia de
las Comunidades Europeas y la Corte Europea de Derechos del Hombre, han
sustentado el criterio de que los compromisos internacionales deben primar sobre la
totalidad de las reglas internas de los Estados miembros de la Unión Europea,
incluyendo, por supuesto, sus constituciones.
Por otra parte, en lo referente a los tratados internacionales, de acuerdo con
el artículo 52 constitucional, “el Presidente de la República negocia y ratifica los
tratados”. En el caso de tratarse de “tratados de paz, de comercio, referentes a la
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
organización internacional, que tengan un impacto en las finanzas del Estado, que
modifiquen disposiciones de carácter legislativo, aquellos referentes a el estado de
las personas, y los que impliquen una cesión, intercambio o adjudicación del
territorio, no podrán ser ratificados o aprobados sin la expedición de una ley”
(artículo 53).
El artículo 55 constitucional establece que “los tratados o acuerdos
regularmente ratificados o aprobados, tienen, desde su publicación, una autoridad
superior a las leyes, bajo reserva, para cada acuerdo o tratado” de que su
aplicación sea recíproca entre los Estados. Por otra parte, en su artículo 54 prevé
que “si el Consejo Constitucional – después de haber sido interpelado por el
Presidente de la República, el Primer Ministro, el Presidente de alguna de las
Cámaras, 60 diputados o 60 Senadores - declara que un compromiso internacional
contiene una cláusula contraria a la Constitución, la autorización para ratificar o
aprobar dicho compromiso no puede tener lugar sino después de haber revisado la
Constitución”.
De las anteriores disposiciones se desprende que la Constitución de mil
novecientos cincuenta y ocho, y la jurisprudencia del Consejo Constitucional,
consideran que los tratados o acuerdos internacionales están subordinados a la
Constitución, en tanto que no pueden producir efectos jurídicos si son contrarios a
ésta. Por otra parte, los tratados tienen una jerarquía superior a las leyes, siempre y
cuando hayan sido ratificados o aprobados por el Ejecutivo y que sean aplicados
por los demás Estados signatarios en forma recíproca (cláusula de reciprocidad).
Cabe mencionar que el principio de reciprocidad no se aplica al derecho
comunitario.
El Consejo de Estado se ha pronunciado repetidamente en el sentido de
que los tratados internacionales tienen una jerarquía superior a la de las leyes,
incluso en aquellos casos en que éstas sean anteriores a la ratificación del tratado.
En cuanto a los Tratados Comunitarios, en el caso Nicolo de mil novecientos
124
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
ochenta y nueve, el Consejo de Estado resolvió en el sentido de que las normas
derivadas de los tratados comunitarios tienen una fuerza jurídica superior a las
leyes internas (diferentes de la constitución), incluso posteriores a éstos.
De hecho, conforme a lo dispuesto en el artículo 54 de la Constitución
francesa, el Consejo Constitucional consideró que las disposiciones contenidas en
algunos tratados comunitarios eran contrarios a la Constitución, por lo que la de mil
novecientos cincuenta y ocho debió ser reformada en varias ocasiones para permitir
la ratificación de los siguientes tratados: el veinticinco de junio de mil novecientos
noventa y dos, el Tratado de Maastrich; el veinticinco de noviembre de mil
novecientos noventa y tres, los acuerdos internacionales en materia de asilo; el
Tratado de Ámsterdam; y el ocho de julio de mil novecientos noventa y nueve, el
tratado que constituyó la Corte Penal Internacional.
Es interesante hacer notar que en Francia, el control constitucional de las
leyes se lleva a cabo previamente a la promulgación de éstas por el Consejo
Constitucional (Conseil Constitutionnel). La Administración tiene la obligación de
promulgar leyes que no sean contrarias a la Constitución ni a los principios
generales del derecho que emanen principalmente del preámbulo de la Constitución
que se imponen a toda autoridad administrativa aún en la ausencia de
disposiciones legislativas.
Relación entre el derecho comunitario y el derecho interno francés.
En caso de conflicto entre el derecho comunitario y el derecho interno
francés se aplican los dos principios antes enunciados, esto es, el principio de
efecto directo y el de primacía del derecho comunitario frente al derecho interno.
Este último fue reconocido por la Corte de Casación (Cour de Cassation) en mil
novecientos setenta y cinco en la resolución “Jaques Vabre” y por el Consejo de
Estado en 1989, caso “Nicolo”). La jurisprudencia reconoció, en mil novecientos
noventa la superioridad jerárquica de los reglamentos comunitarios sobre las leyes
125
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
nacionales, e igualmente, en mil novecientos noventa y dos la superioridad de las
directivas comunitarias sobre las mismas.
Por lo que hace al problema de la supremacía de la Constitución francesa,
el problema no está totalmente resuelto. En mil novecientos noventa y ocho, el
Consejo de Estado rehusó pronunciarse sobre las consecuencias de una
contradicción entre las disposiciones nacionales y las obligaciones internacionales.
Cabe mencionar que lo anterior no parece tener incidencia práctica ya que, como
se mencionó anteriormente, cualquier contradicción entre ambos ordenamientos se
previene al establecerse que la Constitución debe ser reformada para hacerla
conforme con los tratados europeos. Por lo que, en realidad el conflicto entre
disposiciones legales europeas y disposiciones legales internas es percibido
teóricamente, más como un problema de competencias y no tanto como un
problema de jerarquías.
4. Federación Rusa.
La Constitución de la Federación Rusa es un ejemplo de aquellas de
reciente creación que establecen de manera expresa la jerarquía de las normas y
de los tratados internacionales. En su artículo 15, dispone que:
“La Constitución…tendrá fuerza legal suprema y efectos directos, y será
aplicable en todo el territorio de la Federación Rusa. Las leyes promulgadas por la
Federación Rusa no podrán oponerse a la Constitución” (párrafo 1)”. De este
párrafo se desprende un primer nivel jerárquico ocupado por la Constitución.
“Los principios generalmente reconocidos y las normas del derecho
internacional y los tratados internacionales suscritos por la Federación Rusa serán
una parte integrante del sistema (legal). Si un tratado internacional estipulara
disposiciones divergentes de aquellas establecidas en las leyes, las disposiciones
del tratado prevalecerán”. Del texto de este párrafo se desprende que los tratados
126
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
internacionales se ubican en un nivel jerárquicamente inferior a la Constitución,
pero son jerárquicamente superiores a las demás leyes y, que en caso de conflicto
entre las disposiciones de un tratado internacional y alguna ley interna,
prevalecerán las disposiciones del tratado.
Cabe mencionar que en la “cláusula de supremacía jerárquica” de la
Constitución de la Federación Rusa no se establece ninguna distinción entre
aquellos acuerdos internacionales que requieren ser ratificados por el Parlamento y
aquellos que no requieren de ratificación; los tratados auto-aplicativos y los no auto-
aplicativos; ni se establece nada en referencia al requisito de publicación de los
tratados ratificados. Estos temas están regulados por una ley especial sobre
tratados internacionales, la Ley Federal sobre Tratados Internacionales de la
Federación Rusa, aprobada por la Duma (Parlamento) el dieciséis de junio de mil
novecientos noventa y cinco, que entró en vigor el veintiuno de julio del mismo año.
Por otra parte, el artículo 115 de la citada Constitución, establece otro nivel
jerárquico inferior al de la Constitución, tratados internacionales, leyes federales y
decretos normativos presidenciales: éste es ocupado por los decretos y órdenes
gubernamentales. Las órdenes gubernamentales tienen fuerza vinculante en toda la
Federación, y “podrán ser rechazadas por el Presidente si contravienen la
Constitución, leyes federales o decretos presidenciales”.
C) Legislaciones Latinoamericanas
1. Brasil.
Una vez incorporados al ordenamiento interno brasileño, los tratados
internacionales son considerados como leyes y producen los mismos efectos que
una ley ordinaria. Su nivel jerárquico es inferior al de la Constitución y por lo tanto
están, como las demás leyes, sujetos a control constitucional. Este principio se
deduce del artículo 102, inciso III, párrafo b), de la Constitución de mil novecientos
ochenta y ocho, que confiere a la Suprema Corte de Justicia la competencia para
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
juzgar, mediante recurso extraordinario, “las causas decididas en única o última
instancia, cuando la decisión implique declarar la inconstitucionalidad de un tratado
o ley federal”. Con base en esta disposición, la Suprema Corte de Justicia de Brasil
estableció, en mil novecientos setenta y siete, la tesis que señala que los tratados
internacionales poseen una jerarquía equiparada a la ley federal, siendo aplicable,
en caso de conflicto, el principio ius posteriori derogat priori, “a pesar de que Brasil
incurra en responsabilidad internacional por incumplimiento del tratado” (Recurso
Extraordinario no. 80.004).
Cabe resaltar que este criterio no se aplica a los tratados que versen sobre
derechos humanos, ya que la Constitución de Brasil los considera en el mismo nivel
jerárquico que ésta, acogiendo los principios de indivisibilidad e interdependencia
de los derechos humanos. Este principio se deduce de lo establecido en el inciso
LXXVII, del artículo 5º constitucional, que señala que las normas que definen
derechos y garantías tienen aplicación inmediata (párrafo 1). Con ello, la
Constitución le da el tratamiento a los derechos fundamentales de, lo que se
denomina en la doctrina brasileña, cláusulas pétreas, es decir, disposiciones que no
pueden ser derogadas o modificadas posteriormente. Así, los derechos humanos
son considerados como valores fundamentales del orden constitucional brasileño
por lo que no pueden ser abolidos por medio de una reforma a la Constitución
(artículo 60, párrafo 4º, párrafo IV).
Por otra parte, el segundo párrafo del artículo 5 de la Constitución, es
también fundamental para la materia ya que presenta la interacción entre el
derecho internacional, en materia de derechos humanos, y el derecho interno, al
determinar que “los derechos y garantías contenidos en [la Constitución de Brasil]
no excluyen…aquellos plasmados en tratados internacionales de los que la
República Federativa del Brasil sea parte”. A través de esta disposición, el derecho
internacional de los derechos humanos es incluido en los derechos tutelados por la
Constitución de Brasil. Así, los tratados internacionales de derechos humanos de
los cuales Brasil forma parte, pasan a ser parte del derecho interno. Además, cabe
128
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
señalar que cuando exista un conflicto entre el derecho internacional de los
derechos humanos y el orden jurídico interno, el criterio adoptado será el que le sea
más favorable al individuo, que es el titular del derecho.
2. Argentina.
La reforma efectuada en el año de mil novecientos noventa y cuatro al
artículo 75, párrafo 22, de la Constitución Argentina, modificó el orden jerárquico de
los tratados internacionales respecto de la Constitución y del resto de las normas de
derecho interno. Concretamente, este artículo le otorga actualmente a los tratados y
concordatos “…jerarquía superior a las leyes” y, respecto de los once instrumentos
de derechos humanos que se enumeran en el mismo artículo, establece que “…en
las condiciones de su vigencia, tienen jerarquía constitucional, no derogan artículo
alguno de la primera parte de esta Constitución, y deben entenderse
complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos”.
Esta disposición constitucional reconoce como antecedente inmediato el
fallo de la Corte Suprema de Justicia de Argentina en el caso Ekmekdjian v.
Sofovich [CSA, Tomo 315, Folio 1492, (1992)], en el que, si bien no estaba en
discusión la jerarquía normativa de los tratados respecto de las leyes internas, la
Corte Suprema analizó el tema y se pronunció sobre la superioridad jerárquica de
los tratados respecto de las leyes con una jerarquía inferior a la Constitución.
Por otra parte, en el caso Cafés La Virginia S.A. [CSA, Tomo 317, Folio
1282, (1994)], la Corte Suprema de Justicia estableció que “…la aplicación por los
órganos del Estado argentino de una norma interna que transgreda un tratado,
además de constituir el incumplimiento de una obligación internacional, vulnera el
principio de la supremacía de los tratados internacionales sobre las leyes internas”.
Las anteriores decisiones atienden a lo dispuesto por la Convención de
Viena sobre el Derecho de los Tratados, aprobada en Argentina por la ley 19.865,
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
ratificada por el Poder Ejecutivo el cinco de diciembre de mil novecientos setenta y
dos y en vigor desde el veintisiete de enero de mil novecientos ochenta, que
confiere primacía al derecho internacional sobre el derecho interno.
Cabe mencionar que la Constitución argentina establece una diferencia
entre los tratados internacionales en materia de derechos humanos y los que
versan sobre otras materias (ambos regulados por el artículo 75, párrafo 22, de la
Constitución de Argentina). En el caso de los primeros, se les confiere una jerarquía
constitucional, creando de esta forma un “bloque constitucional”, conformado por la
Constitución misma y los instrumentos de derechos humanos que en el artículo 75,
párrafo 22, se enumeran. En el caso de los tratados internacionales que versan
sobre otras materias, si bien se les da un rango jerárquico superior a las demás
leyes, no forman parte del “bloque constitucional” por lo que quedarían en un rango
inmediatamente inferior a la Constitución pero superior a las leyes ordinarias. El
principio que le asigna una jerarquía constitucional a los tratados en materia de
derechos humanos fue reafirmado en el caso Méndez Valles, Fernando c/ A.M.
Pescio SCA [CSA, Tomo 318, Folio 2639, (1995)].
Es de mencionar que, en América Latina, existen varios Estados que
reconocen expresamente en sus legislaciones que en el supuesto de que exista
una controversia entre el derecho interno e internacional en materia de derechos
humanos, se hará una interpretación pro-hominis, es decir, se aplicará la norma que
resulte más favorable al individuo. Adicionalmente, muchos tratados de derechos
humanos establecen que ninguna de sus disposiciones ha de ser interpretada en
modo que permita limitar el goce y ejercicio de los derechos y libertades
reconocidas de acuerdo con las leyes de los Estados parte o de acuerdo a otras
convenciones en materia de derechos humanos (por ejemplo, Convención
Americana sobre Derechos Humanos, artículo 29 párrafo b), y el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 5º).
130
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
Destaca que, a raíz de la formación de MERCOSUR, los Estados parte, es
decir, Argentina, Brasil, Uruguay, y Paraguay, han incorporado dentro de sus
legislaciones disposiciones jurídicas estableciendo particularidades para los
tratados tendientes a la integración de este bloque, los cuales establecen derechos
y obligaciones entre los Estados parte. Las medidas para incorporar las
disposiciones contenidas en estos tratados de integración se encuentran plasmadas
en el instrumento MERCOSUR/CMC/DEC. No. 23/00 intitulado “Incorporación de la
Normativa MERCOSUR al ordenamiento jurídico de los Estados parte”. Dicho
instrumento jurídico establece los procedimientos que los Estados parte deberán
seguir para incorporar las disposiciones contenidas en los tratados de integración a
sus respectivos ordenamientos jurídicos internos. Destacan los artículos primero y
cuarto en los que se establece la obligación de los Estados parte a incorporar,
conforme a lo dispuesto en el Protocolo de Ouro Preto, las Decisiones,
Resoluciones y Directivas del bloque MERCOSUR a sus ordenamientos jurídicos
nacionales; y por otra parte, los casos en que las normas emanadas de los órganos
del MERCOSUR no necesitarán de medidas internas para su incorporación al
ordenamiento jurídico interno, de acuerdo a lo establecido en el artículo 42 del
Protocolo citado.
3. Costa Rica.
El artículo 7 de la Constitución Política de Costa Rica, del siete de
noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve, establece que “…los tratados
públicos, los convenios internacionales y los concordatos, debidamente aprobados
por la Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o desde el día que
ellos designen, autoridad superior a las leyes” (incluyendo los tratados sobre
derechos humanos). La disposición citada es clara con respecto a la jerarquía de
los tratados dentro del orden jurídico costarricense.
Ahora bien, además de reconocer la jerarquía superior de los tratados
internacionales respecto a la legislación ordinaria, la Constitución de Costa Rica
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
admite la posibilidad de que los tratados internacionales sean auto-aplicativos. Esto
significa que, bajo determinadas condiciones, un tratado internacional puede ser
invocado directamente por los particulares y aplicado por los tribunales como si
fuera una ley ordinaria, aunque formalmente no lo sea. Lo anterior implica que en
Costa Rica, cumplidos ciertos requisitos, no es necesario promulgar una ley para
implementar un tratado, sino que éste, una vez aprobado por la Asamblea
Legislativa y ratificado por el Ejecutivo, se incorpora directamente al orden jurídico
interno. La Sala Constitucional, establecida mediante una reforma de mil
novecientos ochenta y nueve, como una instancia especializada dentro de la Corte
Suprema de Justicia para determinar, entre otras cosas, la constitucionalidad de los
tratados internacionales (artículo 10 de la Constitución Política de Costa Rica), ha
establecido las condiciones necesarias para que un tratado internacional tenga
efectos directos en el ordenamiento jurídico costarricense: i. Que el texto del tratado
sea lo suficientemente claro y preciso como para identificar sin duda la obligación
asumida por el Estado costarricense; ii. Que el texto del tratado sea lo
suficientemente claro y preciso como para identificar los derechos otorgados a los
individuos, instituciones, compañías o corporaciones y, iii. Que existan dentro del
orden jurídico interno de Costa Rica las instituciones u organizaciones procesales
requeridas para que esos individuos, instituciones, compañías o corporaciones
puedan ejercer los derechos concedidos por el tratado internacional en cuestión.
Adicionalmente, la Ley de la Jurisdicción Constitucional estipula que
durante el proceso de aprobación de cualquier tratado internacional, el texto
propuesto tiene que ser llevado a consulta a la Sala Constitucional para que la
misma efectúe un examen preliminar sobre la constitucionalidad del tratado
propuesto. Este examen preliminar tiende a centrarse en aspectos de
procedimiento, pues esta evaluación no excluye la eventual interposición de
acciones de inconstitucionalidad contra el tratado aprobado.
De acuerdo al artículo 140, párrafo 12, de la Constitución Política de Costa
Rica, corresponde al Presidente de la República y al Ministro del ramo, la
132
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
conducción de las relaciones exteriores de la República. Esta atribución es de
carácter general, y abarca tanto el aspecto jurídico de la negociación de los
acuerdos internacionales sobre cualquier materia, como la dimensión política que
supone tomar las medidas necesarias para defender los intereses del país en el
plano internacional. El párrafo 10 del mismo artículo, establece que corresponde
conjuntamente al Presidente y al Ministro del ramo, celebrar acuerdos
internacionales y concordatos, promulgarlos y ejecutarlos una vez que los mismos
hayan sido aprobados por la Asamblea Legislativa o una Asamblea Constituyente,
esto último cuando así sea requerido por la Constitución.
En relación con la aprobación de los tratados internacionales, la
Constitución de Costa Rica, en su artículo 121, párrafo 4, reserva esta atribución a
la Asamblea Legislativa. Es importante destacar que al Poder Legislativo le
corresponde solamente aprobar o rechazar el tratado previamente negociado por el
Ejecutivo, es decir, el Congreso no puede introducir reformas al texto del Acuerdo,
ni tampoco tiene poder de iniciativa para negociar un tratado o convenio
internacional. No obstante lo anterior, la Asamblea Legislativa sí puede introducir al
texto de un tratado negociado por el Ejecutivo declaraciones interpretativas que
aclaren el contenido o especifiquen el ámbito de aplicación de las obligaciones
asumidas mediante éste.
D) África y Asia
Argelia.
La Constitución argelina, reformada en mil novecientos noventa y seis, es
también, como el caso de la Constitución de la Federación Rusa, un ejemplo de las
nuevas constituciones que establecen expresamente la jerarquía de las normas y el
derecho internacional en el orden jurídico interno. De acuerdo con su artículo 132,
“…los tratados ratificados por el Presidente de la República, dentro de las
condiciones previstas por la Constitución, son superiores a las leyes”. De ello,
133
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
podemos inferir que los tratados internacionales tienen una jerarquía superior a las
leyes ordinarias e inferior a la Constitución.
Por otra parte, de conformidad con el artículo 77, el Presidente de la
República tiene dentro de sus facultades la de “celebrar y ratificar tratados
internacionales”.
Normalmente, cuando el Estado argelino tiene la intención de suscribir un
tratado internacional, el Presidente de la República, el Presidente de la Asamblea
Nacional o el Presidente del Consejo de la Nación, turnarán su texto al Consejo
Constitucional, para que este último emita una opinión sobre la constitucionalidad
del instrumento propuesto. Si en opinión o por decisión del Consejo el tratado es
considerado acorde a la Constitución, el Presidente de la República procederá a
ratificarlo. Cuando se trate de “tratados de armisticio, paz, fronterizos, de alianza y
unión con otros Estados, así como tratados que comprometan el presupuesto del
Estado y que no estén expresamente contemplados dentro de él, serán ratificados
por el Presidente debiendo contar con la aprobación expresa de cada una de las
Cámaras del Parlamento” (artículo 131 constitucional). En el caso de que el
Consejo Constitucional determine que un tratado es contrario a la Constitución, éste
sólo podrá ser suscrito una vez que se modifique la Constitución.
2. Senegal.
La Constitución de Senegal, en su artículo 95 faculta al Presidente para
negociar tratados internacionales y ratificarlos o aprobarlos contando con la
autorización de la Asamblea Nacional.
Los tratados internacionales, de acuerdo con los artículos 97 y 98
constitucionales, tendrán una jerarquía superior a las leyes ordinarias pero inferior a
la Constitución y estarán sujetos, como en el caso de Francia, al principio de
reciprocidad. El artículo 98 establece que “…los tratados o acuerdos internacionales
134
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
regularmente ratificados o aprobados tienen, desde su publicación, una jerarquía
superior a la de las leyes, bajo reserva, para cada tratado o acuerdo, de su
aplicación por la contraparte”.
Como en el caso de Argelia, es el Consejo Constitucional el que emite una
opinión sobre la constitucionalidad de los tratados. De acuerdo al artículo 97
constitucional, “…si el Consejo Constitucional declaró que un compromiso
internacional contiene alguna cláusula contraria a la Constitución, la autorización
para aprobarlo o ratificarlo no puede concederse antes de la reforma de la
Constitución”.
En relación con la auto-aplicabilidad de los tratados, la Constitución de
Senegal establece que, como regla general, los tratados serán auto-aplicativos
salvo aquellos enumerados en el artículo 96 constitucional, es decir, “…los tratados
de paz, de comercio, los relacionados con la organización internacional, los que
comprometan las finanzas del Estado, los que modifiquen las disposiciones de
naturaleza legislativa, los referentes al estado de las personas, los que impliquen
cesión, intercambio o adjudicación de territorio”, los cuales requerirán de un acto
legislativo para tener vigencia dentro del orden jurídico interno.
Como un aspecto interesante relacionado con las disposiciones referentes a
los tratados internacionales, debe hacerse notar que la Constitución de este país,
en su artículo 96 adopta una visión a futuro y establece que la República de
Senegal podrá celebrar con cualquier Estado africano acuerdos de asociación o de
comunidad que impliquen el abandono parcial o total de su soberanía con el
propósito de conseguir la unidad africana. Esta disposición se incluyó en el texto
constitucional con motivo de la creación de la Unión Africana en mil novecientos
noventa y nueve (Declaración Sirte), cuyo propósito principal es la integración
socio-económica de los países de la región, para lo cual se han establecido
políticas y objetivos comunes a todos ellos.
135
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
Japón.
Japón es una monarquía constitucional con una forma parlamentaria de
gobierno. El Poder Ejecutivo es ejercido por un Gabinete, compuesto por el Primer
Ministro y hasta 20 Ministros de Estado, debiendo rendir cuentas a la Dieta
(Parlamento) la cual está compuesta por un sistema bicameral.
De acuerdo al artículo 73, fracción 3, de la Constitución japonesa de mil
novecientos cuarenta y siete, el Gabinete es el encargado de celebrar los tratados
internacionales, “…contando con la previa o posterior aprobación de la Dieta”. La
aprobación de los tratados internacionales por la Dieta se hace por mayoría simple,
en ocasiones requiriendo de un acto legislativo para que sean aplicables. Los
tribunales japoneses han determinado que algunos tratados son auto-aplicativos,
por lo que no requieren de legislación para ser implementados, tal es el caso de la
Convención Internacional de mil novecientos sesenta y seis sobre los Derechos
Civiles y Políticos.
No todos los tratados internacionales requieren de la aprobación de la
Dieta, ya que, como en el caso de los Estados Unidos de América, existen los
acuerdos ejecutivos que pueden ser suscritos por el gobierno tomando como
fundamento la facultad para conducir las relaciones internacionales, que le confiere
el artículo 73, fracción 2 constitucional. Todos los tratados deberán ser publicados
en la Gaceta Oficial para que adquieran fuerza de ley.
La jerarquía de los tratados dentro del orden jurídico interno japonés no
está expresamente determinada. Si bien el artículo 98 establece que “…la
constitución será la ley suprema de la nación y que ninguna ley, ordenanza, decreto
imperial u acto de gobierno, podrá ser contraria a sus disposiciones”, cuando se
refiere a los tratados internacionales, lo único que señala el artículo en cuestión es
que todos los tratados celebrados por Japón “…serán debidamente observados”.
Sin embargo, la opinión generalizada de los tribunales, gobierno y estudiosos es
136
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
que los tratados internacionales prevalecen sobre las leyes ordinarias estando por
debajo de la Constitución.
La jerarquía normativa de los acuerdos ejecutivos, sin embargo, es más
difícil de puntualizar, ya que no requieren de la aprobación de la Dieta y, por tanto,
no hay un consenso unánime respecto a su jerarquía frente a las leyes.
Ahora bien, a partir del análisis de los elementos y datos hasta aquí
consignados se desprende que la tendencia internacional contemporánea apunta
hacia una mayor integración internacional, por lo que diversos países han asignado
a los tratados internacionales una jerarquía superior a las leyes ordinarias, y en
ocasiones, incluso a las Constituciones de los Estados, tendencia que permite
corroborar la interpretación efectuada al inicio del presente considerando sobre el
texto del artículo 133 constitucional, puesto que pone de manifiesto la congruencia
existente entre la intención originaria del Constituyente de incluir como Ley
Suprema de la Unión a los tratados internacionales, y la interpretación del texto
constitucional atendiendo a las condiciones económicas, políticas y sociales que
priman hoy por hoy en el mundo globalizado y que, a su vez, resultan
determinantes para la inserción del México contemporáneo en éste.
En este mismo sentido, para reiterar la supremacía de los tratados
internacionales dentro del orden jurídico nacional, esto es, su ubicación
inmediatamente inferior al texto constitucional y por encima de las leyes generales y
federales emanadas del Congreso de la Unión, conviene igualmente recordar
algunos de los principios que han sido señalados a lo largo de este estudio,
específicamente los consignados en la Convención de Viena Sobre el Derecho de
los Tratados que, como instrumento de derecho internacional, constituye un
parteaguas para la codificación o positivización de los principios que deben
adoptarse en la celebración de tratados y que, hasta antes de su celebración,
constituían principios estrictamente consuetudinarios.
137
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
Así, en el preámbulo de dicho instrumento, se reconocieron como
finalidades para su adopción, entre otras, las siguientes:
• Los tratados han tenido y tienen una función fundamental en la historia de
las relaciones internacionales.
• Los tratados tienen una importancia cada vez mayor como fuentes de
derecho internacional y como medios para desarrollar la cooperación pacífica entre
las Naciones, cualesquiera que sean sus regímenes constitucionales y sociales.
• Los pueblos miembros de las Naciones Unidas han resuelto crear
condiciones bajo las cuales puedan mantenerse la justicia y el respeto a las
obligaciones emanadas de los tratados.
Asimismo, en la Carta de las Naciones Unidas se han incorporado
principios de derecho internacional tales como la igualdad de derechos y libre
determinación de los pueblos, igualdad soberana e independencia de todos los
Estados, la no injerencia en sus asuntos internos, la prohibición de la amenaza o el
uso de la fuerza; y el respeto universal a los derechos humanos y a las libertades
fundamentales de todos, así como la efectividad de tales derechos y libertades.
Es decir, se entiende que la codificación y el desarrollo progresivo del
derecho de los tratados contribuirá a la consecución de los propósitos de las
Naciones Unidas enunciados en la Carta, consistentes en mantener la paz y la
seguridad internacionales, fomentar entre las naciones las relaciones de amistad y
realizar la cooperación internacional.
En estas condiciones, es claro que, en la medida en que el Estado
Mexicano es parte signante de dicha Convención, aunado a que varios de los
principios mencionados están contemplados en el propio texto constitucional, éste
se encuentra vinculado a su estricto cumplimiento.
138
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
Ahora bien, la Convención citada define al “Tratado”, como el acuerdo
internacional celebrado, por escrito, entre Estados y regido por el derecho
internacional, sea que dicho acuerdo conste en un instrumento único, o en dos, o
incluso en más instrumentos conexos, cualquiera que sea su denominación
particular.
Lo anterior se desprende del artículo 2º, punto 1, inciso a), de la
Convención, que establece:
“Artículo 2
Términos empleados
1. Para los efectos de la presente Convención:
se entiende por ‘tratado’ un acuerdo internacional celebrado por escrito entre
Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento
único o en dos instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación
particular”.
Por otra parte, en nuestro derecho interno, específicamente en la Ley Sobre
la Celebración de Tratados, expedida por el Congreso de la Unión y publicada en el
Diario Oficial de la Federación de fecha dos de enero de mil novecientos noventa y
dos, en su artículo 2º, fracción I, primer párrafo, se define al tratado como:
“…el convenio regido por el derecho internacional público, celebrado por
escrito entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y uno o varios
sujetos de Derecho Internacional Público, ya sea que para su aplicación
requiera o no la celebración de acuerdos en materias específicas, cualquiera
que sea su denominación, mediante el cual los Estados Unidos Mexicanos
asumen compromisos”.
Debe precisarse, además, que en el sistema jurídico mexicano los tratados
internacionales constituyen normas exógenas al derecho interno y, por tanto,
requieren de un procedimiento específico para su incorporación al orden jurídico
139
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
nacional, a través de su negociación, aprobación o ratificación y difusión oficial, sin
que sea necesaria la expedición de una ley o norma específica para que el texto
mismo del tratado suscrito se convierta en norma aplicable internamente.
En este contexto, en tanto constituye un principio de derecho internacional
que todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena
fe, lo que se traduce en la formulación positiva del máxima fundamental del derecho
“pacta sunt servanda”, es claro que los Estados al celebrar tratados internacionales
contraen libremente obligaciones que deberán ser cumplidas en los términos en los
que fueron pactadas, correspondiendo a cada Estado decidir soberanamente sobre
los mecanismos o procedimientos mediante los cuales traduce las obligaciones
contraídas a su derecho interno, en el entendido de que el incumplimiento de éstas
supondrá una responsabilidad internacional para el Estado.
Por ello, la aplicación y cumplimiento de los tratados internacionales de los
que México sea parte, no pueden quedar supeditados a lo que dispongan las leyes
ordinarias, sean generales, federales o locales, pues ello implicaría que el Estado
mexicano incumpla las obligaciones libre y soberanamente contraídas frente a otro
Estado o Estados, obstaculizándose además el propósito o propósitos para los
cuales el tratado específico hubiere sido celebrado.
En las condiciones relatadas, esto es, a partir de la interpretación
sistemática del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, armonizada con los principios de Derecho Internacional dispersos en el
mismo ordenamiento, así como con las reglas y premisas de esta rama del
derecho, se advierte la existencia de un orden jurídico nacional o “Ley Suprema de
la Unión”, que se integra con la Constitución, los tratados internacionales y las leyes
generales, en el cual, los tratados se ubican jerárquicamente por encima de las
leyes generales y federales, en tanto el Estado Mexicano, al celebrar éstos, de
conformidad con lo dispuesto en la Convención de Viena Sobre el Derecho de los
Tratados entre los Estados y Organizaciones Internacionales o entre
140
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
Organizaciones Internacionales y atendiendo al principio fundamental de derecho
internacional consuetudinario “pacta sunt servanda”, contrae libremente
obligaciones frente a otros Estados que no pueden ser desconocidas con base en
normas de derecho interno y cuyo incumplimiento supone una responsabilidad de
carácter internacional.
Por último, este Tribunal Pleno estima que una vez establecida la jerarquía
de los tratados internacionales por encima de las leyes generales y federales a que
se refiere el artículo 133 constitucional y toda vez que su intervención resulta
innecesaria para resolver la litis planteada en el presente recurso de revisión,
resulta procedente reservar jurisdicción, de conformidad con lo dispuesto en el
punto tercero del Acuerdo General 5/2001, a la Segunda Sala de esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación a la cual se encuentra adscrito el Ministro ponente.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO.- En la materia cuyo conocimiento asumiera este Tribunal Pleno,
se establece la jerarquía de los tratados internacionales en los términos del último
considerando de este fallo.
SEGUNDO.- Se reserva jurisdicción a la Segunda Sala de este Alto
Tribunal para los efectos de su competencia.
Notifíquese y, en su oportunidad, archívese el presente expediente como
asunto concluido.
Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por
mayoría de seis votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Góngora
Pimentel, Azuela Güitrón, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas y
Presidente Ortiz Mayagoitia se aprobó el proyecto modificado; los señores Ministros
Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Gudiño Pelayo y Silva Meza
141
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
votaron en contra y reservaron su derecho de formular votos particulares. Fue
ponente el Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano; y en sesión privada de veinte
de marzo de dos mil siete se aprobó el proyecto de engrose de la resolución dictada
por el Tribunal Pleno el trece de febrero último, con las sugerencias formuladas por
la señora Ministra Sánchez Cordero de García Villegas y el señor Ministro
Presidente Ortiz Mayagoitia, aceptadas por el señor Ministro ponente Aguirre
Anguiano, por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros Aguirre
Anguiano, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Góngora Pimentel,
Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Silva Meza y Presidente
Ortiz Mayagoitia. El señor Ministro Presidente Ortiz Mayagoitia hizo la declaratoria
de ley respectiva. No asistieron los señores Ministros José de Jesús Gudiño Pelayo,
por licencia concedida, y Mariano Azuela Güitrón, previo aviso.
El señor Ministro Presidente Guillermo I. Ortiz Mayagoitia declaró que el
asunto se resolvió en los términos precisados.
Firman el Ministro Presidente y el Ministro Ponente, con el Secretario
General de Acuerdos que autoriza y da fe.
PRESIDENTE DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
MINISTRO GUILLERMO I. ORTIZ MAYAGOITIA
142
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002
PONENTE:
MINISTRO SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO
EL SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS
LIC. JOSÉ JAVIER AGUILAR DOMÍNGUEZ
Esta hoja corresponde al Amparo en Revisión 120/2002. MC. CAIN MÉXICO, sociedad anónima de capital variable, que fue resuelta el trece de febrero de dos mil siete, cuyos puntos resolutivos: PRIMERO.- En la materia cuyo conocimiento asumiera este Tribunal Pleno, se establece la jerarquía de los tratados internacionales en los términos del último considerando de este fallo. SEGUNDO.- Se reserva jurisdicción a la Segunda Sala de este Alto Tribunal para los efectos de su competencia. CONSTE.
143
144
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO
DÍAZ EN RELACIÓN CON EL AMPARO EN REVISIÓN 120/2002, QUEJOSO
MC.CAIN MÉXICO SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE.
El presente voto desarrollará las razones por las cuales voté en contra de los
argumentos y conclusiones a las que llegó la mayoría en relación con la
determinación de la jerarquía de los tratados internacionales en nuestro orden
jurídico interno. Estas razones son complejas y de varios niveles, por lo que
intentaré ordenarlas metódicamente para facilitar su exposición y comprensión. En
primer término, las razones en contra de la existencia de un “orden jurídico
nacional” que comprende a la Constitución y a otras normas del orden jurídico
mexicano como la expresión de la “ley suprema de la unión”; en este caso existen
razones, tanto jurídico-teóricas, de historia de la dogmática jurídica y de derecho
positivo, que me llevan a no compartir la resolución de la mayoría y que me parece,
además, hacen inconsistente la posición de la mayoría en relación con desarrollo
jurisprudencial de este tribunal en la Novena Época respecto al concepto de
órdenes jurídicos parciales y las relaciones de jerarquía y distribución competencial.
En segundo término, las razones en contra de la jerarquía de los tratados en
relación con las demás normas dentro de este supuesto “orden jurídico nacional”, la
supremacía de los tratados frente a las “leyes generales”. Estas razones utilizadas
para fijar la jerarquía de normas de derecho interno se refieren básicamente al
hecho que nos encontremos en un “mundo globalizado” y a la existencia de ciertos
principios en el derecho internacional. Dentro de esta misma línea de justificación,
nos muestran una lista descriptiva de derecho comparado que no es exhaustiva, ni
explicita los parámetros para la selección de ordenamientos jurídicos a comparar,
pero que, aun haciéndolo, no nos permitiría en sentido alguno llegar a las
conclusiones que se pretenden, como lo veremos más adelante.
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
I. Sobre el concepto de “orden jurídico nacional” y las características de las
normas que lo integran.
La posición de la mayoría en la resolución considera que de la mera lectura del
artículo 133 de la Constitución Federal se advierte: “con claridad que fue intención
del Constituyente establecer un conjunto de disposiciones de observancia general
que, en la medida en que se encuentran apegadas a lo previsto en la Constitución
General de la República, constituyen la Ley Suprema de la Unión”. La mayoría
considera, entonces, que lo que hay que determinar para resolver el problema de la
jerarquía de normas en el derecho mexicano es aquello que significa esta “Ley
Suprema” y cuáles son las normas que la integran, en particular, en lo que se
refiere a las leyes del Congreso de la Unión que emanan de la Constitución
Federal. De este modo, las leyes del Congreso de la Unión a las que se refiere el
artículo 133 analizado, establece la mayoría, no pueden ser las leyes federales, ya
que las mismas se encuentran sujetas a la distribución competencial establecida
entre la Federación y los estados por el artículo 124 de la Constitución, y estas
normas que integran la supuesta “Ley Suprema de la Unión” deben incidir no
solamente en el ámbito federal, sino que “válidamente pueden incidir en todos los
órdenes jurídicos parciales que integran al Estado Mexicano”. Estas normas las
denominan “leyes generales”, y existen, afirma la mayoría, desde el texto original de
la Constitución de 1917, aun cuando es ahora cuando se utilizan con mayor
intensidad. En estos casos, el Constituyente o el órgano de reforma de la
Constitución, según sea el caso, renunciaron expresamente a su potestad
distribuidora de las competencias estatales, estableciéndose esta renuncia como
una excepción al artículo 124 constitucional. Esta categoría de leyes tiene,
entonces, dos notas materiales necesarias para su identificación: a) no respetan la
división competencial establecida en la Constitución entre ámbitos federal y local, y
b) se ha renunciado a la facultad constitucional de distribución de competencias
para que la ejercite el legislador ordinario; el ejemplo elegido por la mayoría deriva
de algunas de las tesis emitidas en una Controversia Constitucional, la 29/2000 en
145
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
materia de educación, en particular a los parámetros que debe de sujetarse el
Distrito Federal y los estados en la materia1.
A) Sobre esta posición de la mayoría tengo una primera objeción de carácter
teórico, que se refiere a la posibilidad de existencia de un “orden jurídico nacional”
derivado “con claridad” de la interpretación del artículo 133 de la Constitución
Federal. Hay que aclarar que la teoría de los órdenes jurídicos parciales que se
encuentran en los estados federales no es novedosa, y la podemos encontrar en la
teoría del derecho más autorizada desde principios del siglo XX. Esta teoría nos
lleva a entender que existen al menos dos órdenes jurídicos parciales que no se
encuentran en una relación de jerarquía entre ellos, sino en una distribución de
competencias establecida por otra norma. Estos órdenes no se encuentran en una
relación de jerarquía ya que uno de ellos no contiene las normas que establecen los
criterios de validez o existencia de las normas que pertenecen al otro; esto es, en
ninguno de ellos se establecen los procedimientos de creación de las normas del
otro orden jurídico parcial.
En la mayoría de los casos esta distribución se encuentra en un orden distinto, en el
orden constitucional. Sin embargo, que la distribución de competencias se
encuentre en un ordenamiento distinto no hace a este ordenamiento de manera
directa un ordenamiento de jerarquía superior; lo que determina la jerarquía, insisto,
es el establecimiento del procedimiento de creación de normas en cada uno de los
órdenes jurídicos parciales. El orden constitucional es jerárquicamente superior al
federal ya que en el mismo se establecen los procedimientos, órganos y contenidos
para la creación de normas federales, no porque se establezca el principio de
distribución competencial del artículo 124. En este sentido, la Constitución puede
perfectamente realizar una delegación a una norma de grado inferior para la
determinación de las competencias entre el orden jurídico federal y los locales y
esto en ningún momento crea un orden jurídico distinto de aquel al que las
1 Existen otras notas materiales además de la indicada que son parte de este concepto de “normas generales”, pero éstas son características secundarias y serán tratadas posteriormente.
146
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
competencias se refieren, ni le concede a las normas que establecen la distribución
competencial una jerarquía superior a aquellas en las que se crean en estos
órdenes jurídicos parciales. Esta “renuncia expresa” de competencias que identifica
la mayoría, es una mera delegación al legislador ordinario para que establezca en
normas federales la distribución de lo que le compete a cada uno de los órdenes
parciales del ordenamiento jurídico.
Esto puede resultar más claro si comparamos otros ordenamientos jurídicos de
carácter federal como el estadounidense, en donde la relación entre orden jurídico
federal y estatal no es una relación de división competencial estricta, como en el
caso del sistema mexicano, sino que desde su establecimiento se previó una
prevalencia (preemption) de las normas federales frente a los ordenes jurídicos
locales; esta es, además, la razón por la cual nuestro artículo 133 tiene la redacción
que ahora analizamos, no es porque el régimen federal originario del que tomamos
la disposición haya establecido “con claridad” un orden parcial superior a los
ordenes local y estatales, sino que se hacía énfasis en que las normas emitidas por
el legislador federal eran normas de aplicación general sobre todo el territorio,
independientemente de lo establecido por las normas estatales, estableciendo así
la prevalencia de la legislación federal en el sistema estadounidense. La genealogía
de la expresión supreme law of the land no obedece al establecimiento de un orden
jurídico parcial con normas jerárquicamente superiores, sino una norma que recogía
el concepto de Estado de Derecho y que establecía las medidas para el
mantenimiento del pacto federal originario de los estados que conformaron la Unión
Americana2.
2 Sobre la naturaleza general de la legislación federal y su prevalencia véase Gibbon v. Orden 22 U.S. (9 Wheat.) 1 (1824); sobre los tipos generales de prevalencia véase English v. General Electric Co., 496 U.S. 72,79 (1990). Mediante la aplicación de la misma cláusula constitucional (supremacy clause), los tratados internacionales, al igual que las normas federales, prevalecerán generalmente sobre las normas locales, véase Ware v. Hylton, 3 U.S. (3 Dall.) 199 (1796) y Hauenstein v. Lynham, 100 U.S. 483 (1880); sin embargo a nivel federal los tratados internacionales se relacionan en un mismo plano jerárquico con las demás leyes federales, aplicándose el principio de lex posterior derogat priori en caso de conflicto de normas, véase Chae Chang Ping v. United States, 130 U.S. 581 (1889) y Whitney v. Robertson, 124 U.S. 190, 194 (1888). En ningún momento la cláusula de supremacía en el derecho norteamericano ha generado
147
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
B) En segundo lugar, en lo que se refiere a la historia de la dogmática jurídica
nacional, si bien es cierto, como se afirma en la resolución, que en algunos textos
constitucionales históricos existe mención de la existencia de “leyes generales”, en
ningún momento queda claro que sean solamente estas leyes las jerárquicamente
superiores frente al resto de la legislación federal y de la legislación local. Para los
tratadistas del siglo XIX, que escriben bajo la vigencia de la Constitución de 1957,
es claro que tanto las normas federales como los tratados son inferiores a la
Constitución, pero en ningún momento manejan o establecen un doble concepto de
leyes generales por un lado y leyes federales por el otro3. Ya en el siglo XX, los
tratadistas dominantes abandonan de manera expresa y por completo la posibilidad
de adopción de una relación prevalente de la legislación federal frente a la
legislación local, para entender que ambas se encuentran en un mismo nivel
jerárquico teniendo cada una su materia propia, transformando la mencionada
relación de prevalencia en un problema de aplicación directa de la Constitución4.
Ya en el siglo XX, algunos autores pretenden establecer un concepto dual de las
normas emitidas por el poder legislativo, sin embargo esta dualidad proviene de una
matriz teórica diversa y tiene consecuencias que en nada se asemejan a lo que la
mayoría ha determinado en la resolución que ahora analizamos. Estos autores se
fundamentan en el término que “emanen” de la Constitución contenido en el artículo
133, generando una dualidad entre las leyes materialmente “emanadas” de la
Constitución y un concepto de ley que sólo formalmente emana, pero que no
constituye el “cuerpo y alma de la ley fundamental”, esto es que si bien formalmente
siguen el mismo procedimiento formal de creación, materialmente “son normas que
hacen explícito el sentido pleno de los textos constitucionales, son, por decirlo así,
una dualidad de normas federales ni nada parecido.3 En este tema es ilustrativa la reseña de los tratadistas del s. XIX que hace Mario de la Cueva en su Teoría de la Constitución, Editorial Porrúa, México, 1982, págs. 104-107.4 En el mismo caso se encuentran Felipe Tena Ramírez, Derecho Constitucional Mexicano, Editorial Porrúa, México, págs. 502 y ss; Gabino Fraga, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, México, págs. 45 y ss; y Eduardo García Maynes, Introducción al Estudio del Derecho, Editorial. Porrúa, México, págs. 80 y ss.
148
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
la Constitución misma, fuerza viva que se desarrolla siguiendo sus leyes internas
para explicar a los hombres todo lo que es, pero sin salirse nunca ni de su cuerpo ni
de su alma, sin transformarse en lo que no es”. Para estos autores estas normas,
sobra decirlo, son derecho constitucional de manera directa5. Finalmente, esta el
grupo de autores que han sostenido la existencia de un tercer orden distinto a los
órdenes federal y locales, éstos han entendido que ese tercer orden competencial
se refiere solamente a la Constitución o, de un modo mucho mas refinado
teóricamente, que solamente contiene ciertas funciones que se refieren a la
Constitución misma, pero en ningún caso estos autores consideran la existencia de
un orden intermedio entre el orden constitucional y los órdenes federal y locales6.
La línea de desarrollo jurisprudencial que ha adoptado la Suprema Corte de Justicia
en la Novena Época en relación con los órdenes jurídicos parciales, pareciera
seguir elementos semejantes a las últimas teorías mencionadas; esta línea
jurisprudencial, sin embargo, se ha hecho más compleja en el transcurso del tiempo
y con relación a problemas concretos que se han presentado en las distintas vías
de control constitucional competencia de este Tribunal7. Esta línea interpretativa
5 Las citas son de Mario de la Cueva, Teoría de la Constitución, Editorial. Porrúa, México, 1982, págs., 113 y ss; véase también Jorge Carpizo, La Interpretación del Artículo 133 constitucional, en Estudios Constitucionales, UNAM-Porrúa, México, 1980. págs. 19 y ss. 6 En el primer caso se encuentra Fernando Alejandro Vázquez Pando, Notas Sobre el Sistema Jurídico Mexicano, a la Luz de la Constitución, en Jurídica, Anuario no.7, Universidad Iberoamericana 1985; en el segundo, Ulises Schmill Ordoñez, El Sistema de la Constitución Mexicana, Manuel Porrúa, México, 1971.7 De este modo es ilustrativa la evolución observable desde el criterio contenido en la tesis P./J. 95/99, derivada de la CC. 31/97 del Ayuntamiento de Temixco, Morelos, septiembre de 1999, de rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS DIVERSOS ÓRDENES JURÍDICOS ESTABLECIDOS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL TIENEN AUTONOMÍA FUNCIONAL Y ASIGNACIONES COMPETENCIALES PROPIAS; en esta controversia solamente se identifican cuatro órdenes jurídicos: el constitucional, el federal, el local y el del Distrito Federal, considerándose aún a los municipios como parte del orden jurídico estatal por la dependencia a las leyes en materia municipal expedidas por las legislaturas de los estados. Esta situación cambia con el criterio contenido en la tesis P./J. 136/2005, derivada de la CC. 14/2001 del Municipio de Pachuca de Soto, Hidalgo, julio de 2005, de rubro: ESTADO MEXICANO. ÓRDENES JURÍDICOS QUE LO INTEGRAN, en donde ya se reconoce la existencia de un quinto orden jurídico con asignaciones competenciales propias, el orden jurídico municipal; esta tesis termina de consolidar e integra en el esquema de los órdenes jurídicos del Estado Mexicano, la reforma constitucional al artículo 115 de diciembre de 1999.
149
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
desarrolla de forma progresiva los distintos órdenes jurídicos que componen el
Estado Mexicano y ha consolidado las reformas constitucionales relativas a la
formación de nuevos órdenes jurídicos parciales. En este sentido, resulta curioso
que si un orden jurídico de la magnitud del supuesto “orden nacional” se encontraba
establecido “con claridad” por el Constituyente y encontraba sus orígenes desde
antes de la Constitución de 1857, no existiera mención alguna del pretendido “orden
nacional” en ninguna de las tesis relevantes de esta línea de desarrollo
interpretativo. Lo que nos parece es que la Suprema Corte ha establecido una línea
de interpretación que sistematiza y se adecua a los elementos positivos y
constitucionales del orden jurídico mexicano, y que en ningún momento contempla
la existencia de este “orden nacional”. La incorporación de este orden es, además,
completamente inadecuada y equivoca con relación no a las teorías, sino a
consideraciones de derecho positivo, como enseguida mostraré. Lo mas grave, es
que parece que este “orden nacional” surge hasta el momento que se presenta la
necesidad de contar con la existencia de un ordenamiento superior al federal y los
locales y, de este modo, justificar la superior jerarquía de los tratados
internacionales en el ordenamiento jurídico mexicano.
C) Finalmente, para terminar con la primera parte de este voto, me referiré al
concepto que maneja la resolución de leyes generales como leyes que no respetan
la división competencial entre Federación y estados. En este sentido, el concepto
elaborado por la mayoría es totalmente novedoso, las normas generales a las que
se refieren en el texto de la resolución que existen desde el siglo XIX, o que
encontramos en el texto original de la Constitución de 1917, en ningún momento
corresponde con el significado que se le pretende asignar. En el ordenamiento
jurídico mexicano encontramos una gran cantidad de “leyes generales” que no se
ajustan a las notas materiales de identificación establecidas en la resolución, sino
que son materias eminentemente federales, como ejemplo podemos mencionar: la
Ley General de Deuda Pública, la Ley General de Instituciones y Sociedades
Mutualistas de Seguros, la Ley General de las Personas con Discapacidad, Ley
General de Organizaciones y Actividades Auxiliares de Crédito, la Ley General de
150
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
Sociedades Mercantiles, Ley General de Medios de Impugnación en Materia
Electoral, Ley General de Sociedades Cooperativas, Ley de Títulos y Operaciones
de Crédito, entre otras.
Esto podría ser simplemente un error en la nomenclatura de las leyes, y no
negamos la existencia de leyes emitidas por el legislador que sí establecen la
concurrencia entre Federación, estados y municipios. Sin embargo, si analizamos
con mas cuidado el concepto de leyes que establecen la concurrencia entre la
Federación, estados y municipios, encontraremos que este tipos de leyes
claramente no existe desde el texto original de la Constitución de 1917, mucho
menos desde la Constitución de 1857. La primera ley que se emite mediante
competencia delegada en la Constitución para la determinación de esta
concurrencia, es la Ley de Educación que, mediante reforma de diciembre de 1934,
establece la distribución de la función social educativa entre Federación, estados y
municipios8. La segunda delegación a la Federación de la competencia para
establecer la concurrencia entre Federación estados y municipios fue en materia de
asentamientos humanos; para esto, sin embargo, pasan casi 40 años desde la
competencia en materia de educación, adicionándose la fracción XXIX-C al artículo
73, mediante reforma publicada el 6 de febrero de 1976. Posteriormente,
encontraremos las delegaciones en materia de salud; en materia de equilibrio
ecológico y de la protección al ambiente y en materia de acuacultura9. Finalmente,
no desconozco la existencia de otras leyes generales que se refieren a facultades
concurrentes entre Federación, estados y municipios, como la Ley General de
8 Vale hacer notar que la ley, aun cuando distribuía la función educativa entre Federación estados y municipios desde 1934, no se llamaba “ley general”, sino que se llamó “Ley Orgánica de Educación, Reglamentaria de los artículos 3, 27, fracción III, 31, fracción I, 73 fracciones X y XXV, y 123, fracción XII Constitucionales” hasta su reforma publicada el 29 de noviembre de 1973, en donde cambio su nombre a “Ley Federal de Educación”; no obtiene el nombre de “ley general” sino hasta la reforma publicada en el Diario Oficial el 13 de julio de 1993. Esto significa que, aún cuando la ley realizaba las funciones que la identificaban como una “ley general” no se identificaba como tal, por lo que existen “leyes generales” que no establecen ningún tipo de concurrencia, y existen leyes que no son “generales” que si lo hacen. Por tanto, la justificación de la mayoría en el sentido de que las leyes generales existen desde antes de la Constitución de 1857, carece de sentido.9 Las reformas se publicaron el 3 de febrero de 1983, el 10 de agosto de 1987 y el 27 de septiembre de 2004, respectivamente.
151
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
Protección Civil o la Ley General de Bases de Coordinación del Sistema Nacional
de Seguridad Pública; sin embargo, estas leyes no distribuyen la facultad entre los
distintos órdenes jurídicos parciales, sino solamente establecen sistemas de
coordinación sobre las facultades constitucionalmente concurrentes de los distintos
órdenes que componen el sistema constitucional mexicano. Estas leyes tampoco se
ajustan a la definición utilizada en la resolución a la que se refiere el presente voto.
II. Sobre la relación jerárquica entre las “leyes generales” y los tratados
internacionales.
En la segunda parte de la resolución, se expresan las razones por las cuales se
considera que los tratados internacionales son superiores no solamente a todas
aquellas normas que no constituyen esta “Ley Suprema de la Unión”, sino también
a las mismas leyes generales con las que comparten el supuesto “orden nacional”
que hemos analizado en la primera parte. En resumen, la mayoría utiliza
argumentos de tres tipos A) de interpretación sistemática de los “principios o guías”
contenidos en la Constitución que permiten al Estado Mexicano “insertarse” en el
contexto internacional; B) de ciertos principios de derecho internacional, desde los
cuales se pretende establecer la jerarquía de derecho interno, utilizando
básicamente la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y, C) de
derecho comparado, elaborando una lista descriptiva de la situación que guardan
los tratados internacionales en otros sistemas jurídicos en donde se pretende
encontrar una “tendencia contemporánea” hacia una “mayor integración
internacional”. Todo lo anterior, la mayoría lo encamina a corroborar la
interpretación del artículo 133 constitucional a la que nos referimos en la primera
parte de este texto, poniendo de manifiesto, se afirma en la resolución, “la
congruencia existente entre la intención originaria del Constituyente de incluir como
Ley Suprema de la Unión a los tratados internacionales, y la interpretación del texto
constitucional atendiendo a las condiciones económicas, políticas y sociales que
priman hoy por hoy en el mundo globalizado y que, a su vez, resultan
determinantes para la inserción del México contemporáneo en éste”.
152
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
A) En la primera línea de argumentación, se afirma que la Constitución Mexicana
contiene en su texto una “visión internacionalista”, haciendo referencia a diversos
principios de los que se advierte una “vocación para la convivencia pacífica con las
naciones que integran la comunidad internacional” y que, si bien no establecen de
manera expresa la jerarquía de los tratados, expresan “el reconocimiento del
Constituyente a la necesidad de establecer principios o guías que permitan al
estado mexicano insertarse en el contexto internacional”. Estos “principios o guías”
los encontraremos, se afirma en la resolución, en el artículo 3 que, aun cuando se
refiere a la educación que deba impartirse en el país“refleja un espíritu de
cooperación internacional, que solamente puede construirse mediante la
participación de aquellos individuos que han aprendido a desarrollar armónicamente
sus capacidades intelectuales, interiorizando los principios de dignidad de la
persona, democracia, nacionalismo y solidaridad internacional”. Asimismo, encontré
las limitaciones del artículo 15 y los principios de política exterior del artículo 89.
También encontramos, en un sentido mas formal, la fijación de la extensión y
límites del mar territorial y el especio aéreo con relación al derecho internacional, lo
que de acuerdo con la mayoría afirma un reconocimiento expreso a la aplicabilidad
de la normas de derecho internacional dentro del territorio nacional determinando la
extensión del territorio “por encima de cualquier norma interna”; estos principios
adquieren, además, una mayor relevancia en “el mundo globalizado
contemporáneo”… “en los albores del siglo XXI” donde debemos interpretar el texto
“con las condiciones sociales, económicas y políticas” a partir de las que se suscita
el problema.
No se entiende como estas razones puedan justificar la jerarquía de los tratados en
relación con las demás normas del sistema jurídico mexicano, menos aún en
relación con la categoría de normas generales establecida en la misma resolución.
El hecho que se imparta la educación dentro del sistema educativo nacional
“fomentando” la “solidaridad internacional”, que encontremos artículos en la
constitución relativos a la política exterior o nos encontremos en un “estado
153
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
globalizado”, en ningún momento se convierten en razones jurídicas para sostener
la jerarquía de las normas en el orden jurídico interno. La jerarquía depende de
relaciones normativas expresas que se dan mediante los procedimientos de
creación normativa, no por una pretendida “vocación internacionalista” del Estado
mexicano10. El único argumento jurídico que encuentro en esta primera línea
argumental es el que se refiere a la jerarquía constitucional del derecho
internacional establecida en las fracciones V y VI del artículo 42 de la Constitución
(que, por lo demás, están relacionados con los párrafos cuarto, quinto y octavo del
artículo 27). Sin embargo, es claro que en estos casos hay una remisión
constitucional directa al derecho internacional, mediante la cual la Constitución
incorpora las normas relativas a la extensión y limites del mar territorio y al espacio
aéreo (además de la determinación de la zona económica exclusiva, conforme al
párrafo 8° del artículo 27). En este caso, las normas de derecho internacional se
convierten en normas de rango y jerarquía constitucional por determinación expresa
de la propia Constitución, estableciendo los ámbitos de validez espacial del sistema
jurídico mexicano; lo que no se alcanza a entender es por qué esta incorporación
constitucional expresa de ciertas normas relativas a una materia específica,
justificaría la posición jerárquica de las demás normas de derecho internacional
dentro del ordenamiento.
B) La segunda línea de justificación se refiere a la existencia de principios de
derecho internacional establecidos en ciertos instrumentos firmados y ratificados
por el Estado Mexicano, en particular la Convención de Viena para el Derecho de
10 Además que una verdadera “vocación internacionalista” se traduciría en normas de derecho positivo que establecieran la posibilidad de delegación de competencias en órganos trasnacionales o regionales, como en el caso de Argentina o Brasil (arts. 24 y 4, respectivamente); o la obligación de interpretación de los derechos fundamentales a la luz de las declaraciones de derechos internacionales, como en el caso de España (art 10). Recordemos que en nuestro sistema no existe aun el reconocimiento o remisión constitucional directa de ningún instrumento de derechos humanos o de las sentencias de los órganos encargados de su aplicación, que solamente se encuentran contempladas a nivel legal en la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado. Asimismo la incorporación de la jurisdicción de la Corte Penal Internacional no fue sino hasta junio del año 2005. En estos términos la solidaridad internacional en la educación parece un poco endeble para justificar por sí misma esta “vocación”.
154
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
los Tratados11. De este instrumento, la resolución extrae los principios del artículo
27: la no posibilidad de invocar las disposiciones de derecho interno como
justificación del incumplimiento de un tratado y del artículo 26: formulación del
principio de pacta sunt servanda. La resolución concluye que la aplicación y
cumplimiento de los tratados no puede quedar supeditado a las leyes ordinarias
(generales o de otro tipo) pues ello implicaría el incumplimiento de las obligaciones
que “libre y soberanamente” ha contraído con otro u otros estados.
Todos estos argumentos de derecho internacional son argumentos correctos y
pueden funcionar para justificar ciertas posiciones teóricas sobre la relación de
derecho internacional y derecho interno12. Sin embargo sostener que éste es el
fundamento para la determinación de la jerarquía de derecho interno es circular y
equívoco. Que la Convención de Viena sea un instrumento firmado “libre y
soberanamente” por el Estado Mexicano, en ningún momento implica que la misma
no pueda ser incumplida mediante normas de derecho interno, entiéndase que el
hecho que el estado mexicano haya firmado la Convención, no le puede otorgar
jerarquía interna a la Convención misma, esto es claramente un razonamiento
circular y autoreferente, no podemos establecer la jerarquía de las demás normas
de derecho internacional frente al derecho interno mediante las normas o principios
establecidos en una norma de derecho internacional firmada y ratificada y, por
tanto, transformada en una norma de derecho interno. El único modo para
determinar la jerarquía de normas de derecho interno es desde el derecho interno
mismo y, en particular, desde la última norma positiva de ese derecho, desde la
norma constitucional. Por otro lado, la posición contenida en la resolución es similar
a afirmar que un individuo no puede incumplir un contrato ya que voluntariamente lo
firmó; en este sentido, el individuo como el Estado pueden incumplir el contrato o el
tratado, lo cual traerá aparejadas consecuencias normativas específicas como en la
responsabilidad civil o responsabilidad internacional, pero en ningún momento se
11 Firmada el 23 de mayo de 1970 y aprobada el 29 de diciembre de 1972.12 Es particularmente útil para la justificación de posiciones monistas desde la perspectiva del derecho internacional, como en el caso de Kelsen, H., La transformation du droit internacional en droit interne, Editions A. Pedone, Paris, 1936.
155
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
puede extraer del sujeto o del Estado la posibilidad de incumplimiento, ya que nos
encontraríamos frente a una norma que no puede ser incumplida, lo que es
inaceptable desde el punto de vista jurídico ya que, en ese momento, la misma
dejaría de ser norma jurídica que regula relaciones normativas, para convertirse en
una ley natural descriptiva de relaciones causales.
C) Finalmente, la resolución se apoya en una descripción de distintos sistemas
jurídicos comparados de la cual parece extraer una tendencia internacional a una
mayor integración internacional. Esta tendencia, afirma la resolución, permite
corroborar la interpretación hecha en la primera parte al poner de manifiesto la
“intención originaria del Constituyente de incluir como Ley Suprema de la Unión a
los tratados internacionales, y la interpretación del texto constitucional atendiendo a
las condiciones económicas, políticas y sociales que priman hoy por hoy en el
mundo globalizado y que, a su vez, resultan determinantes para la inserción del
México Contemporáneo en éste”
De nuevo no se entiende por qué una lista arbitraria de sistemas de derecho
comparado constituye un argumento para la interpretación de la jerarquía de
normas en el orden jurídico interno. Lo que es más, un análisis de los elementos
distintivos de los sistemas reseñados, nos debería llevar a una conclusión contraria
a la que se afirma en la resolución. En los países de derecho anglosajón
analizados, Estados Unidos de América y Reino Unido, los tratados internacionales
tienen la misma jerarquía que sus normas de derecho interno, en el caso
norteamericano igual que las leyes federales, y en caso de conflicto en ambos
casos se aplica el principio de lex posterior derogat priori. En el caso de los estados
europeos: España y Francia, existen disposiciones expresas en sus constituciones
sobre la jerarquía de los tratados internacionales; en el primero se establece,
además, un sistema de control previo de tratados que no permite la ratificación de
tratados que puedan ir contra disposiciones constitucionales. En el caso Ruso
estamos frente a una situación similar, dada la determinación expresa de la
jerarquía interna de los instrumentos internacionales. En cuanto a los estados
156
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
latinoamericanas, Brasil establece jerarquía de tratados al mismo nivel que las
leyes ordinarias, exceptuando de manera expresa a los tratados de derechos
humanos13; Argentina tiene disposición expresa con jerarquía especial a nivel
constitucional establecida para ciertos instrumentos enumerados, en el caso de
Costa Rica, también existe cláusula constitucional expresa de jerarquía superior a
las leyes. En el caso de Senegal y Argelia, también tienen cláusula constitucional
expresa.
En estas condiciones, la lista de derecho comparado lo único que nos podría
indicar, si realmente queremos extraer una conclusión general de una descripción
genérica de varios sistemas de incorporación, es que en algunos países el Poder
Constituyente ha establecido expresamente la jerarquía superior de los tratados
internacionales frente a la legislación interna. Esto podría sugerir la tendencia para
una posible futura reforma constitucional en materia de jerarquía de tratados
internacionales: el establecimiento de la diferencia de los instrumentos de derechos
humanos y el resto de los instrumentos internacionales, y el establecimiento
expreso de la jerarquía de los tratados en relación con el orden jurídico interno. Lo
anterior, entonces, nos indicaría la jerarquía que el derecho internacional debería
tener si deseáramos seguir esta pretendida tendencia internacional que identifica la
resolución. Sin embargo, esto en ningún momento indica, ni puede indicar, la
jerarquía de los tratados internacionales en el ordenamiento constitucional positivo
vigente en nuestro país. Este alto tribunal se encuentra encargado de la
interpretación sistemática y armónica de la Constitución, no de la integración de
tendencias internacionales o de abiertamente sustituirse en el órgano de reforma de
la Constitución para la incorporación de estas tendencias. Finalmente, si nos
referimos a la situación del derecho internacional en el derecho norteamericano, del
cual extraemos varios de los elementos de nuestro propio sistema y no cuenta con
cláusula constitucional expresa, nos damos cuenta que los tratados tienen la misma
jerarquía que las leyes ordinarias y que, mediante una ley ordinaria federal, se
13 Materia que no se trata en la resolución y que de hecho se excluye de manera expresa.
157
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
pueden derogar las disposiciones contenidas en un tratado internacional, como lo
hemos tratado en la primera parte de este voto.
III. Conclusión
No existe ningún elemento constitucional, teórico o histórico que me permita
coincidir con la afirmación de que los tratados internacionales tienen una jerarquía
superior a las leyes. En general, me parece que desde el sistema constitucional hay
que reconstruir un sistema de relaciones distinto entre los tratados y las normas de
derecho interno que tendría que tomar como ejes fundamentales: la relación de
distribución competencial estricta entre Federación y estados, respetando la
autonomía estatal y tomando en cuenta las diversas características de algunos
tratados, como el hecho de que algunos son de aplicación directa y otros de
adecuación legislativa; los elementos particulares de cada uno de los instrumentos
internacionales a incorporarse en el derecho interno, sus ámbitos de aplicabilidad,
para establecer los elementos para identificar los casos en los cuales tenemos una
genuina contradicción con normas de derecho interno y en que casos ésta es sólo
aparente; y finalmente, las líneas interpretativas desarrolladas consistentemente por
el tribunal constitucional. Quiero subrayar, como se hace en la misma resolución,
que las consideraciones expresadas en este voto podrían no aplicarse en casos de
instrumentos internacionales en materia de derechos humanos, los cuales tienen
ciertas características materiales propias que podrían, en relación con elementos
constitucionales diversos a los analizados, ser objeto de un tratamiento diverso al
de los instrumentos internacionales en otras materias, en particular los tratados en
materia comercial.
_____________________________________
158
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
Ministro José Ramón Cossío Díaz
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VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MINISTRO JUAN N. SILVA MEZA EN RELACIÓN CON EL AMPARO EN REVISIÓN 120/2002, PROMOVIDO POR MC. CAIN MÉXICO, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE.
De forma respetuosa, disiento del criterio que la mayoría del Tribunal Pleno
de la Suprema Corte de Justicia ha adoptado para resolver el tema de la jerarquía
de los tratados internacionales en el sistema constitucional mexicano.
En efecto, considero que la determinación mayoritaria partió de premisas
que no eran idóneas para sentar las bases de solución del presente asunto.
Me parece que la primera interrogante que debió contestar el Pleno era ¿a
qué se refiere el artículo 133, primera parte, de la Constitución General de la
República, cuando establece que ésta, las leyes del Congreso de la Unión que
emanen de ella y los tratados que estén de acuerdo con la misma, serán la Ley
Suprema de toda la Unión?
En lo que sigue, fijaré mi posición sobre lo que debe entenderse por la
expresión: “serán la Ley Suprema de toda la Unión”, establecida en el artículo 133,
primera parte, de la Constitución Política del Estado Mexicano; señalaré la manera
en la que considero que deben resolverse las antinomias que suceden entre los
tratados internacionales y las leyes federales o leyes secundarias y haré algunas
reflexiones sobre la posibilidad de diseñar un bloque de constitucionalidad que nos
permitiera dirimir este tipo de conflictos normativos.
En sentido inverso a lo que determinó la mayoría, me parece que el artículo
133, primera parte, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al
establecer que ésta, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y los
tratados que estén de acuerdo con la misma, serán la Ley Suprema de toda la
Unión, más que configurar un sistema de jerarquía normativa, prevé la existencia de
una tipología de normas, que no necesariamente atiende a un principio de
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
jerarquización, excepto por lo que hace a la Norma Fundamental que constituye la
base de todo el sistema jurídico, en virtud de que en relación con sus postulados
opera el principio de supremacía constitucional, en términos expresos del propio
numeral en mención.
Lo que la Constitución Federal establece en su artículo 133, es que, de una
parte, los tratados internacionales que son incorporados al sistema jurídico
mexicano se convierten en derecho interno y, de otra, que las disposiciones de la
Constitución, tienen primacía respecto de la legislación estatal, al tenor de su
párrafo segundo.
Sobre esta base, parece dudoso que pueda afirmarse que
constitucionalmente exista una dependencia de todas las disposiciones secundarias
a los tratados internacionales y a las leyes reglamentarias, esto es, en la especie no
opera un principio de jerarquía normativa, sino lo que prevé el artículo 133 de la
Carta Magna, son las leyes que regulan el sistema jurídico mexicano, pero no
consagra una jerarquización, habida cuenta que no hace depender la validez de
todas las disposiciones secundarias a su conformidad con los tratados y las leyes
reglamentarias, caso contrario a lo que sí sucede en relación con las disposiciones
iusfundamentales y éstos últimos.
Así es, estimo que tratándose de la interpretación del artículo 133
constitucional, no puede hablarse de un sistema de jerarquización respecto de las
disposiciones secundarias en relación con los tratados internacionales y las leyes
reglamentarias, pues ese principio actúa, como más adelante abordaré con mayor
detenimiento, en función de la dependencia que existe entre la norma inferior y la
norma superior de la que aquélla dimana directamente, y a la cual, por ese motivo,
debe su validez normativa.
Bajo ese orden de ideas, a mi juicio, el único supuesto de jerarquía
normativa que se desprende del artículo 133, primera parte, de la Constitución
General de la República, es que ésta es suprema frente a todo el sistema jurídico,
161
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
pero por lo demás, en tanto que las leyes secundarias no emanan directamente de
los tratados internacionales, ni de las leyes reglamentarias, porque la Constitución
no lo dispone de esa manera, la validez normativa de ese entramado jurídico
secundario no puede pender de su conformidad con disposiciones que
técnicamente no son superiores; por ello, más que hablar de un sistema de
jerarquización normativa, la mayoría debió retomar el principio que hemos fijado en
relación con los cinco órdenes diferenciados de ámbitos normativos competenciales
y del que me ocuparé más adelante.
En mi concepto, al abordar el tema como un problema de jerarquía
normativa, la mayoría ha sustentado el criterio de que el principio de supremacía
constitucional no sólo opera en relación con las disposiciones constitucionales, sino
también respecto de las leyes reglamentarias y los tratados internacionales,
abriendo la posibilidad de que un conflicto suscitado por una antinomia entre éstas
y disposiciones secundarias sea elevado a un conflicto de constitucionalidad por
violación indirecta al artículo 133 constitucional, sin que exista apoyo constitucional
para ello, pues reitero, la Norma Fundamental no dispone que la validez de las
disposiciones secundarias (ámbito federal, estatal, municipal y del Distrito Federal)
dependerá de que sean acordes con las leyes reglamentarias y los tratados
internacionales; y, por ende, el criterio mayoritario ha desconocido la jurisprudencia
P/J. 108/99, aprobada en el Tribunal Pleno por unanimidad de once votos, en la que
se refleja con claridad que para analizar la constitucionalidad de una ley, es
indispensable que se efectúe un planteamiento de contraste de ésta con la Carta
Fundamental (ese es el efecto jurídico del principio de supremacía constitucional),
pero no así con otra ley secundaria.
La jurisprudencia a la que me refiero, aparece publicada en la Novena
Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, noviembre de
1999, página 29, cuya voz es:
162
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
“LEY. PARA ANALIZAR SU CONSTITUCIONALIDAD DEBE PLANTEARSE
SU OPOSICIÓN CON UN PRECEPTO DE LA CONSTITUCIÓN. Para que se
pueda analizar si un ordenamiento es constitucional o no, debe plantearse su
oposición con un precepto de la Carta Magna con el cual pugna; requisito que no se
satisface en un concepto de violación en el que se sostiene que la ley combatida se
encuentra en contradicción con otra ley ordinaria”.
Desde mi óptica personal, la postura de la mayoría ha inclinado su posición
sin considerar que la única norma suprema del sistema jurídico mexicano es la
Constitución Federal. Ha pasado por alto que la finalidad de la primera parte del
artículo 133 constitucional, es fijar un sistema jurídico en donde coexisten diversos
órdenes o subsistemas normativos que derivan de la propia Constitución, y que no
están predeterminados por una jerarquía superior de los tratados y las leyes
reglamentarias.
Como puede desprenderse de las consideraciones hasta aquí expuestas, el
tema no debió ser abordado a partir del principio de jerarquía normativa, sino como
una cuestión de conflicto entre normas.
Ciertamente, me parece que en los asuntos de esta naturaleza que se
sometieron a nuestra consideración, el Tribunal Pleno se encontraba ante un
problema en el que debía dar respuesta a la pregunta siguiente: ¿cuál es la vía
jurídicamente idónea para resolver un conflicto de normas en el espacio; una de
origen externo y otra, de origen interno, cuando ambas prevén un contenido
normativo contrario?
En mi concepto, en lugar de utilizarse el principio de jerarquía normativa
para resolver el tema jurídico a debate, que tiene que ver con la validez de las
normas, debió partirse del principio de primacía que alude a la aplicación preferente
de disposiciones jurídicas.
163
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
El criterio de jerarquía normativa es útil para determinar la validez de una
norma inferior, siempre que sea acorde con la norma superior que le da sustento
jurídico; empero, no es un criterio para establecer qué disposición jurídica resulta
aplicable en un conflicto normativo.
A. Un acercamiento contemporáneo al añejo tema de la jerarquía de los tratados y las leyes federales reglamentarias.
Sin duda esta era una trascendente oportunidad para que la Suprema Corte
de Justicia hubiera dado un paso importante en la interpretación del artículo 133,
primera parte, de la Constitución Federal.
A mi juicio, era indispensable que el Pleno de la Corte emprendiera una
interpretación de concordancia práctica y efecto útil del artículo 133 constitucional,
para dar paso a un criterio que en otros tribunales constitucionales, como el caso de
Francia, España, Austria y Alemania, entre otros, utilizan desde 1966 (Conseil
Constitutionnel, resolución del 8 de julio de 1866)14.
En las épocas más recientes, la Suprema Corte ha emitido 2 criterios que
proyectan su posición sobre el contenido y alcance del artículo 133, primera parte,
de la Norma Fundamental, a saber:
a) El primero, contenido en la tesis aislada P. C/9215, cuyo rubro y texto
señalan:
“LEYES FEDERALES Y TRATADOS INTERNACIONALES. TIENEN LA MISMA JERARQUIA NORMATIVA. De conformidad con el artículo 133 de la Constitución, tanto las leyes que emanen de ella, como los tratados internacionales, celebrados por el ejecutivo Federal, aprobados por el Senado de la República y que estén de acuerdo con la misma, ocupan, ambos, el rango inmediatamente inferior a la Constitución en la jerarquía de las normas en el orden jurídico mexicano. Ahora bien, teniendo la misma jerarquía, el tratado internacional no puede ser criterio para determinar la constitucionalidad de una ley ni viceversa. Por ello, la Ley de las
14 Recueil des Décisions du Conseil Constitutionnel, p. 15.15 Octava época, instancia: Pleno, fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Tomo: 60, diciembre de 1992, página: 27.
164
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
Cámaras de Comercio y de las de Industria no puede ser considerada inconstitucional por contrariar lo dispuesto en un tratado internacional.”
b) El segundo, aparece contenido en la tesis P. LXXVII/9916, por la que fue
abandonada la postura sustentada en la tesis precisada en primer lugar, en el cual
se hizo el siguiente pronunciamiento:
“TRATADOS INTERNACIONALES. SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES FEDERALES Y EN UN SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Persistentemente en la doctrina se ha formulado la interrogante respecto a la jerarquía de normas en nuestro derecho. Existe unanimidad respecto de que la Constitución Federal es la norma fundamental y que aunque en principio la expresión "... serán la Ley Suprema de toda la Unión ..." parece indicar que no sólo la Carta Magna es la suprema, la objeción es superada por el hecho de que las leyes deben emanar de la Constitución y ser aprobadas por un órgano constituido, como lo es el Congreso de la Unión y de que los tratados deben estar de acuerdo con la Ley Fundamental, lo que claramente indica que sólo la Constitución es la Ley Suprema. El problema respecto a la jerarquía de las demás normas del sistema, ha encontrado en la jurisprudencia y en la doctrina distintas soluciones, entre las que destacan: supremacía del derecho federal frente al local y misma jerarquía de los dos, en sus variantes lisa y llana, y con la existencia de "leyes constitucionales", y la de que será ley suprema la que sea calificada de constitucional. No obstante, esta Suprema Corte de Justicia considera que los tratados internacionales se encuentran en un segundo plano inmediatamente debajo de la Ley Fundamental y por encima del derecho federal y el local. Esta interpretación del artículo 133 constitucional, deriva de que estos compromisos internacionales son asumidos por el Estado mexicano en su conjunto y comprometen a todas sus autoridades frente a la comunidad internacional; por ello se explica que el Constituyente haya facultado al presidente de la República a suscribir los tratados internacionales en su calidad de jefe de Estado y, de la misma manera, el Senado interviene como representante de la voluntad de las entidades federativas y, por medio de su ratificación, obliga a sus autoridades. Otro aspecto importante para considerar esta jerarquía de los tratados, es la relativa a que en esta materia no existe limitación competencial entre la Federación y las entidades federativas, esto es, no se toma en cuenta la competencia federal o local del contenido del tratado, sino que por mandato expreso del propio artículo 133 el presidente de la República y el Senado pueden obligar al Estado mexicano en cualquier materia, independientemente de que para otros efectos ésta sea competencia de las entidades federativas. Como consecuencia de lo anterior, la interpretación del artículo 133 lleva a considerar en un tercer lugar al derecho federal y al local en una misma jerarquía en virtud de lo
16 Novena época, instancia: Pleno, fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: X, noviembre de 1999, página: 46.
165
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
dispuesto en el artículo 124 de la Ley Fundamental, el cual ordena que "Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.". No se pierde de vista que en su anterior conformación, este Máximo Tribunal había adoptado una posición diversa en la tesis P. C/92, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 60, correspondiente a diciembre de 1992, página 27, de rubro: "LEYES FEDERALES Y TRATADOS INTERNACIONALES. TIENEN LA MISMA JERARQUÍA NORMATIVA."; sin embargo, este Tribunal Pleno considera oportuno abandonar tal criterio y asumir el que considera la jerarquía superior de los tratados incluso frente al derecho federal”.
En la discusión del presente asunto, se planteó la posibilidad de decidir si el
Tribunal Pleno confirmaría el criterio inmediatamente trascrito o si, por el contrario,
adoptaría uno nuevo que sentara la base de una metodología distinta para resolver
este tipo de antinomias.
La mayoría determinó conservar la tesis adoptada en mil novecientos
noventa y nueve, al tenor de diversos argumentos, de los que me haré cargo en lo
subsecuente.
En primer lugar, como cuestión introductoria, debo decir que si bien el
criterio adoptado en noviembre de mil novecientos noventa y nueve, y que la
mayoría ha estimado debe subsistir, es útil para dejar claro que la Constitución es la
única ley suprema de la República; sin embargo, me parece que con su emisión no
se efectúa una interpretación constitucionalmente adecuada del sentido y alcance
del artículo 133 constitucional, en relación con la jerarquía de los tratados
internacionales y las leyes federales, aún más, pienso que la tesis es confusa y no
aborda las diferencias entre jerarquía y primacía normativa dentro del sistema
jurídico mexicano, y que esas impresiones han quedado patentes en la decisión
que ahora adoptó la mayoría.
A mi entender, la solución que debió adoptar el Pleno pasaba por distinguir,
como cuestión previa y de enorme trascendencia, que en un conflicto de antinomias la
primacía que opera para que una disposición prevalezca en el caso concreto por
166
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
encima de otra, no se sustenta necesariamente en la jerarquía, sino en la distinción
entre ámbitos de aplicación de diferentes normas, en principio válidas, de las cuales,
sin embargo, una o unas de ellas tienen capacidad de desplazar a otras en virtud de
su aplicación preferente o prevalente debido a diferentes razones.
De esta forma, primacía y supremacía son categorías que se desenvuelven
en órdenes diferenciados; aquélla, en el de la aplicación de normas válidas; ésta, en el
de los procedimientos de normación. La supremacía se sustenta en el carácter
jerárquico superior de una norma y, por ello, es fuente de validez de las que le están
infraordenadas, con la consecuencia, pues, de la invalidez de éstas si contravienen lo
dispuesto imperativamente en aquélla, dentro del proceso evolutivo graduado de
creación normativa17.
Considero que el acercamiento a este tema no era a través del principio de
jerarquía, que básicamente consiste en que la validez de una norma inferior pende
de su concordancia con otra superior que le da vida jurídica, sino a partir del
principio de primacía que señala los lineamientos para dirimir los conflictos por la
aplicación de leyes que regulando una misma materia resultan contradictorias.
En efecto, el tema a debate consistía en establecer cuál es la forma más
adecuada para resolver un conflicto de normas vigentes en el territorio nacional,
una de origen extranjero y otra, de origen interno, cuando las dos regulan el mismo
aspecto bajo espectros contradictorios; esto es, cuál de las dos resulta aplicable al
caso concreto; mas la discusión no versó sobre si una norma que deriva
inmediatamente de una superior debe ser invalida bajo el criterio de jerarquía
normativa, cuando la primera contravenga a la segunda.
Lo anterior lo estimo de esa manera, dado que como ya hice referencia, el
artículo 133 de la Constitución Federal, genera una posibilidad constitucional de
coexistencia de una tipología de distintas normas que responden a los ámbitos de
17 En el mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional español, en la DTC 1/2004, del 13 de diciembre de 2004, Fundamento Jurídico 4°.
167
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
competencia que ella misma prescribe y respecto de las cuales no necesariamente
existe una línea de dependencia jerárquica, precisamente, porque al pertenecer al
ámbitos competenciales diferenciados, tanto las autoridades que intervienen en su
creación, como el proceso mismo que las origina, se desenvuelven en categorías
distintas.
Entonces, como las leyes federales o secundarias no encuentran su
fundamento en un tratado internacional o en las leyes reglamentarias, el conflicto
que pueda surgir entre ellos, técnicamente, no debe ser abordado y resuelto
mediante la categoría de jerarquía normativa, pues no se trata de resolver un
asunto en el que se invoque la invalidez de las normas, sino en cuál debe ser
aplicada por efecto de primacía.
Sin embargo, como este aspecto no quedó debidamente diferenciado en la
postura de la mayoría, respetuosamente, me parece que la decisión que ésta
adoptó está basada en una traspolación de categorías normativas, que a la postre
produjo una decisión que técnicamente veo un tanto dudosa.
Ahora bien, el análisis de la ejecutoria que dio origen a la tesis relativa,
permite establecer que las razones por las que la Corte arribó a la conclusión de la
supremacía de los tratados internacionales sobre las leyes federales, y que han
sido confirmadas en esta oportunidad son, principalmente 2, a saber:
a. Los tratados internacionales constituyen un compromiso del Estado
mexicano y de todas sus autoridades frente a la comunidad internacional, por ello
es que se entiende que el Constituyente de 1917, haya facultado al Presidente de la
República a suscribirlos en su calidad de jefe de Estado, y a la ratificación que el
Senado debe llevar a cabo como cámara que representa la voluntad de los Estados
de la Federación.
168
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
b. Los tratados internacionales no toman en cuenta la competencia de la
Federación o la de las entidades federativas, por lo que al no existir limitación
competencial entre aquélla y éstas, en razón de un documento de esta naturaleza
el Estado Mexicano puede obligarse en cualquier materia.
Hay que destacar que el criterio aludido concluyó con la consideración de
que las leyes federales y las locales se encuentran en un tercer nivel jerárquico, por
debajo de los tratados internacionales y de las leyes reglamentarias.
A mi entender, el primer argumento está basado en un elemento jurídico (el
principio de pacta sunt servanda) obligacional que nace con la suscripción y
ratificación de los tratados, pero que técnicamente no puede ser referente para
determinar la jerarquía de esos instrumentos jurídicos.
El razonamiento de la mayoría en cuanto a este aspecto, se apoya en el
artículo 2° de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, empero, ni
de ese numeral, ni del diverso 27 de la propia Convención, me parece posible
sustentar la jerarquía de los tratados, bajo el argumento de que una parte no podrá
invocar las disposiciones de su derecho interno, como justificación del
incumplimiento de un tratado.
Considero que son problemas distintos la jerarquía normativa y
responsabilidad internacional. La interpretación que la mayoría ha dado al artículo
27 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, conduce al extremo
de concluir que en todo momento los tratados tendrán prevalencia sobre cualquier
disposición del derecho nacional, incluyendo la Constitución, lo que a mi juicio
distorsiona el sentido del Derecho Internacional.
Considero importante poner de relieve que no se puede sostener la
superioridad de una norma frente a otra, por razones de incurrir en una probable
situación de responsabilidad internacional, sino atendiendo al sistema de
169
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
organización interna del entramado normativo mexicano; asimismo, estimo que el
origen interno o externo de una norma, no es un criterio apropiado para realizar una
clasificación jerárquica entre las normas.
En esa guisa, es oportuno señalar que invocar al ius cogens como un
elemento para determinar la jerarquía al interior de los órdenes jurídicos nacionales
es muy complicado, ya que esta figura, hasta donde yo entiendo, lo que determina
son ciertos elementos materiales respecto de la obligatoriedad de las normas
internacionales, pero no es un referente jurídico para resolver un problema de
antinomias.
En efecto, contrario a lo que sostuvo la mayoría, me parece muy riesgoso
sostener que son las relaciones internaciones las que determinan la jerarquía de un
sistema jurídico nacional, porque conforme a la Teoría General de la Constitución,
el sistema jerárquico de un país es una decisión interna que está determinada por
la Norma Fundamental y, por ende, que no puede construirse a partir del Derecho
Internacional; esto es, la jerarquización normativa es una decisión de cada Estado.
La circunstancia de que desde la perspectiva del Derecho Internacional, el
Estado Mexicano esté efectivamente vinculado al cumplimiento de sus
compromisos internacionales, no es un criterio jurídico que indique si en México
existe un sistema de jerarquía normativa y, de ser así, cuál es y cómo se estructura
ese sistema.
La jerarquía normativa es un aspecto que solamente puede ser
desarrollado de forma interna por el orden jurídico respectivo, a través de un
sistema de fuentes que es producto de un proceso evolutivo graduado de creación
normativa.
Efectivamente, la jerarquización normativa obedece a una función
primordial del Estado, que es la función de ordenación jurídica que requiere de un
170
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
automovimiento específico del derecho, con el objeto de que exista un ámbito
dinámico que adapte el sistema jurídico a las realidades sociales, económicas,
políticas y jurídicas de cada país; y que debe partir de un ordenamiento que
aglutine todos los principios fundamentales de la comunidad, al cual se denomina
Constitución; concebido como el máximo cuerpo jurídico18.
La función de ordenación jurídica del Estado se desarrolla en forma de
proceso evolutivo graduado de creación normativa, a partir de un principio de lógica
jurídica que reside en el establecimiento de la Constitución de la cual van a emanar
todas las disposiciones del Estado.
En esa Constitución se establecen disposiciones y procedimientos de
creación normativa, que se proyectan a través de métodos que determinan la forma
en la que el Estado va a crear todas las disposiciones jurídicas que den facultades y
atribuciones a las autoridades estatales, para poder llevar a cabo su función.
Bajo esa óptica, si se parte de la idea fundamental de que la Constitución
establece un proceso normativo de creación que encuentra en aquélla su punto de
partida y referencia, es dable concluir que, precisamente, es la Norma Fundamental
la que jerarquiza el movimiento inicial a partir de otro tipo de normas que cada vez
van concretando a otras en una cadena que culmina con las normas de
individualización; es decir, el efecto opera desde una concreción que se va
reduciendo y cuya condición de validez depende de que las norma inferiores sean
acordes con las inmediatamente superiores que les dan vida jurídica.
En esencia, desde un punto de vista teórico, pienso que a eso se refiere la
jerarquización de la norma; esto es, cuando la norma inferior, va dependiendo de la
norma superior; y si estamos en un proceso de jerarquización de esta naturaleza,
18 El profesor H. Kelsen denomina a la Constitución en sentido jurídico-positivo, “como un proceso evolutivo y graduado de la creación normativa”. KELSEN, H. Teoría General del Estado, Ediciones Coyoacán, México, 2004, p. 299 y ss.
171
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
evidentemente la norma inferior jamás podrá desviarse de lo que prevenga la
norma superior, porque es la que le da origen.
Sin embargo, me parece que para establecer cuál es el sentido y alcance
del principio de jerarquía normativa de los tratados internacionales y de las leyes
reglamentarias, en todo caso, debe acudirse a una interpretación directa del
sistema de fuentes que deriva del artículo 133 constitucional, pero jurídicamente no
es útil analizar el principio de pacta sunt servanda, dado que no constituye un
elemento hermenéutico para desentrañar el sistema de jerarquías en el Estado
Mexicano19.
La tesis señala que los tratados son superiores a las normas federales y
locales, porque es el jefe del Estado y el Senado los órganos que intervienen en su
suscripción y ratificación.
Esta afirmación la encuentro sumamente dudosa, en atención a que el
hecho de que el jefe del Estado suscriba un tratado, no indica nada sobre la
jerarquía de éste al interior del sistema jurídico, lo que esa participación evidencia,
desde mi óptica, es la existencia de un sistema por el que la Constitución Federal
otorga ciertas facultades al titular del Poder Ejecutivo para la celebración de
tratados.
19 Los tratados se han regido históricamente por el Derecho Internacional Consuetudinario cuya cláusula principal es la regla pacta sunt servanda, o fuerza obligatoria de los Tratados entre las partes contratantes, la cuales deben cumplirlo de buena fe. La regla pacta sunt servanda, considerada como la norma fundamental el derecho de los tratados, fue axioma del Derecho Internacional clásico, en especial cuando las potencias imponían los tratados a los Estados débiles o a los vencidos. El actual Derecho Internacional no acepta esa regla como un axioma, sino que su interpretación y aplicación están sujetas a la condición de que el tratado haya sido celebrado en pie de igualdad por las partes y no contenga ningún vicio de nulidad. BASAVE FERNÁNDEZ DEL VALLE, A. Filosofía del Derecho Internacional. 2ª. ed, Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2001, p. 97 y ss.
172
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
Por otra parte, estimo que es poco eficaz el argumento relativo a que el
Senado representa a las entidades federativas, por la razón de que desde hace
varias décadas las legislaturas locales perdieron la facultad de nombrar a los
senadores.
Efectivamente, actualmente los senadores son electos a través de los
principios de votación mayoritaria, primera minoría y representación proporcional,
por lo que es evidente que ya no son representantes de las entidades federativas,
sino de los ciudadanos que habitan en cada una de ellas, aunque las competencias
que la Cámara de Senadores ejerce en términos del artículo 76 constitucional,
impliquen ámbitos de acción de la Federación.
Por cuanto hace al argumento de que los tratados son superiores a las
leyes federales, toda vez que aquéllos no toman en cuenta la competencia de la
Federación o la de las entidades federativas, tengo la convicción de que no es
sustentable.
Desde mi punto de vista, este argumento que ahora ha sido reiterado por la
mayoría, omite realizar una interpretación sistemática que ya ha efectuado este
Tribunal Pleno de la Suprema Corte20, de los artículos 1°, 40, 41, primer párrafo, 43,
44, 49, 105, fracción I, 115, fracciones I y II, 116, primer y segundo párrafos, 122,
primer y segundo párrafos, 124 y 133, ab inito, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, de los que descuella que en el Estado Federal
20 Así lo estableció el Tribunal Pleno mediante la jurisprudencia P./J. 136/2005, perteneciente a la Novena época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, octubre de 2005, página 2062, cuya voz es: “ESTADO MEXICANO. ÓRDENES JURÍDICOS QUE LO INTEGRAN. De las disposiciones contenidas en los artículos 1o., 40, 41, primer párrafo, 43, 44, 49, 105, fracción I, 115, fracciones I y II, 116, primer y segundo párrafos, 122, primer y segundo párrafos, 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se advierte la existencia de cinco órdenes jurídicos en el Estado Mexicano, a saber: el federal, el local o estatal, el municipal, el del Distrito Federal y el constitucional. Este último establece, en su aspecto orgánico, el sistema de competencias al que deberán ceñirse la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, y corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como Tribunal Constitucional, definir la esfera competencial de tales órdenes jurídicos y, en su caso, salvaguardarla.”
173
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
Mexicano, hay 5 órdenes normativos competenciales (mas no jerárquicos) de
aplicación de la ley, a saber:
1. Federal.
2. Local o estatal.
3. Municipal.
4. Del Distrito Federal; y,
5. Constitucional.
Como lo determinó el Tribunal Pleno al resolver la Controversia
Constitucional 14/2001, promovida por el Municipio de Pachuca de Soto, Estado de
Hidalgo, el siete de julio de dos mil cinco, que dio como resultado la emisión de la
jurisprudencia contenida a pie de página, la Constitución mexicana consagra un
sistema de competencias de aplicación normativa que proyecta las atribuciones de
los poderes federales y estatales (artículo 41), los cuales deben actuar dentro de
esa competencia, puesto que en el sistema constitucional mexicano el principio de
autoridad competente que alberga el artículo 16 de la Constitución Federal, las
autoridades solamente pueden realizar lo que les está expresamente permitido
constitucional y legalmente.
Asimismo, hay que tomar en cuenta que el artículo 124 constitucional
dispone que las facultades que no están expresamente concedidas a la Federación,
se entienden reservadas a los estados; esto es, la delimitación de competencias en
el Estado Federal Mexicano es de carácter rígido y preciso.
Bajo estos parámetros, en un ámbito competencial normativo, cuando surge
una aparente contradicción entre los diversos campos dispositivos (ámbitos
normativos), el problema no es de jerarquía, sino de competencia, con lo cual, la
contradicción relativa debe dirimirse estableciendo cuál es la norma aplicable por el
principio de preferencia competencial.
174
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
El principio de jerarquía normativa que encuentra especial sustento en la
supremacía de la Constitución, en virtud de que ésta es la que funda todo el
sistema jurídico; y por ende, la validez de éste depende de que todas las normas
secundarias sean acordes con los principios iusfundamentales, es eficiente en un
idéntico ámbito de aplicación normativa, respecto de normas inferiores que
encuentran la base de su validez en la no contravención a diversas normas
superiores, esto es, la validez de las normas se puede ponderar a partir de su
conformidad con la norma jerárquica superior inmediata, siempre que ambas
pertenezcan al mismo campo de operatividad normativa.
Asimismo, no comparto el razonamiento relativo a que al suscribirse los
tratados internacionales no se toman en cuenta la competencia de la Federación o
la de las entidades federativas, por lo que el Estado Mexicano puede obligarse en
cualquier materia, ya que estimo dudoso que ese elemento sea un instrumento
interpretativo para determinar el alcance del artículo 133 constitucional, pero aún
más, paradójicamente, dicho argumento reconoce que en el Estado Mexicano co-
existen (al menos 2) ámbitos de esfera competencial, pero que la República puede
comprometerse, sin objeción alguna, en un tratado internacional sobre cualquier
materia, aun cuando ello implique una invasión en el ámbito de la esfera
competencial de las entidades federativas, lo cual también en estricto sentido
constitucional es cuestionable.
Sostener lo contrario, conduce al extremo de afirmar que es
constitucionalmente válida la celebración de un tratado respecto de una
competencia que de conformidad con las disposiciones de la Carta Magna no
correspondan a la Federación, sino a cualquier otro ámbito, aun cuando ello pudiera
generar una invasión de esferas, situación que técnicamente veo insostenible.
En cuanto a la conclusión relativa a que las leyes federales y las locales se
encuentran en un tercer nivel jerárquico, por debajo de los tratados internacionales
y de las leyes reglamentarias, cabe decir que su implementación es dudosa, porque
175
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
conduce a determinar que en México la ley federal priva sobre la local, con lo cual
se rompe la estructura del Estado federal mexicano, pues la aplicación de la ley en
los distintos órdenes debe ser guiada por el principio competencial, no por el de
jerarquía, ya que no es por el hecho de que una ley sea federal por lo que debe
preferirse sobre otra local, sino lo que debe determinarse es a qué campo de
competencia corresponde la norma que pretende aplicarse y, en consecuencia,
determinar cuál primará.
Como abono a las consideraciones de mérito, hay que destacar que la
conclusión anterior es muy arriesgada, habida cuenta que la jerarquía de los
tratados no determina, a su vez, la de las leyes, porque entre ellas no existe una
dependencia de validez normativa.
Con apoyo en los argumentos que cabo de exponer, pienso que el criterio
que debió sustentar el Tribunal Pleno, es el relativo a que los conflictos que se
presentan entre tratados internacionales y leyes federales, o disposiciones
secundarias diversas, no sea entendido como un problema de validez a partir de la
categoría jurídica de jerarquía normativa, sino como una cuestión de preferencia de
aplicación normativa mediante la implementación de la categoría de primacía, es
decir, estimo que no debe examinarse qué ordenamiento debe prevalecer por
cuestión de invalidez jurídica, sino cuál debe desplazar al otro en cada caso
concreto por un efecto de aplicación normativa preferente por especialidad.
Por lo que hace a este tema, como cuestión final, considero indispensable
poner de relieve que resulta sumamente peligroso que la mayoría construyera un
orden jurídico al cual denominó “orden jurídico nacional” (con lo que ese término
quiera decir), pues de ningún artículo de la Constitución se desprende dicho orden.
Sobre este tema, me genera mucha inquietud la construcción de un “orden
jurídico nacional” que la mayoría emprendió para elucidar el tema jurídico de la
jerarquía de los tratados, porque a mi juicio, el concepto Nación es uno de los de
176
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
mayor complejidad a nivel analítico constitucional, por lo que su uso no debió ser
visto como una cuestión menor21.
En efecto, en la Constitución Federal de 1917, el término “Nación”, aparece
invocado en los artículos 2°, 20, 25, 26, 27, 28, 37, 51, 73 y 123, pero en cada uno
de ellos se le confiere un cúmulo de acepciones totalmente diversas que deben ser
analizadas en cada caso concreto para desentrañar su sentido y alcance.
Mi desacuerdo con la mayoría en este sentido, deriva de que la generación
de un nuevo orden jurídico de jerarquía superior a la Federación, a los Estados, al
Distrito Federal y a los Municipios, no encuentra apoyo constitucional en ningún
precepto de la Carta Magna, incluyendo lo dispuesto en el artículo 133, pues de su
contenido no se desprende que exista en el sistema jurídico mexicano otro orden
que regule la voluntad política del pueblo, entendida ésta bajo el esquema de
Teoría de la Constitución como la “Nación mexicana”, que no sea el orden que
dimana directamente de la Constitución Federal como producto de la voluntad
política del Poder Constituyente de la Nación.
Luego, la interpretación del artículo 133 constitucional que llevo a cabo la
mayoría, y de la cual desprendió la existencia de lo que denominó “orden jurídico
nacional”, ha generado un sistema de jerarquía que no está previsto en dicho
numeral ni expresa ni tácitamente, por virtud del cual la validez normativa de las
leyes federales, locales, del Distrito Federal y municipales, van a depender de que
satisfagan los contenidos de las disposiciones del orden jurídico nacional
21 Tanto el abate Sieyès como el profesor C. Schmitt han explicado que con frecuencia han sido confundidos e incluso manejados con similitud los términos de “pueblo” y “nación”; sin embargo, ambos coinciden en señalar que con el desenvolvimiento de la Revolución Francesa, el concepto “nación” es más expresivo e induce a menos error, pues designa al pueblo como una unidad política con capacidad de obrar y con plena conciencia de su singularidad política y la voluntad de existencia política, mientras que el pueblo que no existe como Nación es una asociación de hombres unidos en alguna manera de coincidencia étnica o cultural, pero no necesariamente política. Vid. sobre este tópico, es oportuno consultar: SIEYÈS, E. J., ¿Qué es el Tercer Estado? Ed. Orbis, Barcelona, 1985 y SCHMITT, C., Teoría de la Constitución, Ed. Alianza, 1982, p. 96.
177
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
conformado por las leyes reglamentarias y los tratados internacionales, aun cuando
no emanen directamente de ellas, lo cual estimo jurídicamente insostenible.
B. La interpretación de la jerarquía normativa conforme a la evolución de la Teoría de la Constitución. Hacia un constitucionalismo globalizado.
En los Estados democráticos contemporáneos opera una estructura jurídica
que está definida por la Constitución en su carácter de norma suprema.
La Constitución previene el marco en el que han de desenvolverse las
actividades del Estado y la de sus agentes, a través de un sistema formal y
sustantivo de Derecho que postula los principios de soberanía del pueblo, división
de competencias, derechos fundamentales, protección del orden constitucional y
renovación constitucional, entre otros.
En virtud de las disposiciones que la Constitución consagra en materia de
soberanía, el Estado es un ente supremo, encima del cual no puede colocarse
ninguna figura ya sea interna o externa.
De esta forma, el Estado soberano tiene el monopolio de la legislación y la
reglamentación, del ejercicio de la fuerza pública para su defensa contra los
peligros exteriores o interiores, de la ejecución de las leyes y sentencias, la
seguridad de sus ciudadanos, el cobro de contribuciones, la organización de la
administración pública, la prestación de los servicio públicos y sociales que los
ciudadanos demandan y la acuñación de moneda entre otros tantos.
Estas atribuciones son ejercidas por el Estado, con el propósito de hacer
realidad los anhelos que el pueblo ha proyectado en la Constitución por conducto
del Poder Constituyente, y que se reflejan por medio de las funciones
constitucionales y las finalidades que persiguen.
178
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
No obstante las bases sólidas del esquema estatal que ha formulado la
Teoría del Estado y que han quedado patentes en los textos constitucionales, las
vertiginosas trasformaciones de la sociedad tanto en el ámbito nacional como en el
internacional, han desquebrajado la triada clásica del Estado: territorio, pueblo y
poder político o gobierno22.
El acercamiento con otros entes supranacionales y la necesidad de llevar a
cabo tareas comunes que permitan estar vigente en un sistema internacional
inmerso en la globalización, producen nuevas estructuras jurídicas de organización
y relación, cuyas exigencias modifican el paradigma estatal.
En este nuevo contexto, el Estado permanece por efecto directo de la
Constitución, pero el marco jurídico supranacional en el que precisa participar para
formar parte de organizaciones internacionales, provoca un natural vaciamiento de
parte importante del espectro formal de su estructura y del contenido material de
sus habilitaciones competenciales.
La realidad político-constitucional parece sugerir que no puede ser de otra
manera, la democracia y el camino de su pleno desarrollo exigen, al menos en el
ámbito externo, que el principio de autodeterminación sea reinterpretado no sólo en
el sentido de que los pueblos deben dejar de estar sometidos a entidades
superiores a ellos, sino también en la lógica de que la legitimación de la autoridad y
de la soberanía política puede encontrar fundamentos sociales y políticos en los
niveles supranacionales diferentes del Estado-Nación tradicional23.
Ciertamente, la expansión e interacción de las organizaciones
internacionales desarticulan el papel omnipresente del actor estatal, haciendo las
22 Vid. entre otros, las importantes obras sobre teoría del Estado de HELLER, H., Teoría del Estado, 3ª. Ed. Fondo de Cultura Económica, México, 1955; JELINEK, G. Teoría general del Estado, Ed. Fondo de Cultura Económica, México, 2000; BODIN, J. Los seis libros de la República, Ed. Orbis, Barcelona, 1989; y KRIELE, M, Introducción a la Teoría del Estado, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1980. 23 GOMES CANOTILHO, J. J., Teoría de la Constitución, Ed. Dykinson, Madrid, 2003, p. 45.
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
fronteras cada vez más irrelevantes y la interdependencia política y económica
cada vez más estructurante.
Estos sucesos han generado sistemas jurídicos supranacionales
construidos más allá del paradigma clásico de las relaciones horizontales entre
estados, sino en un nuevo paradigma centrado en las relaciones Estado/pueblo,
que suponen diversas relaciones sociales y políticas como el desarrollo de los
derechos fundamentales y sociales.
En efecto, actualmente se ha iniciado el desarrollo del constitucionalismo
global (así denominado por algunos autores como Gomes Canotilho24 y Peter
Häberle25), con el objeto de que neutralice el constitucionalismo nacional.
C. El principio interpretativo de apertura al derecho internacional y a las leyes reglamentarias, a partir de la implementación del bloque de la constitucionalidad o bloque constitucional.
En mi concepto, el presente asunto era una oportunidad invaluable para
que la Suprema Corte diera un paso definitivo en la adopción de técnicas
contemporáneas de interpretación constitucional sobre la jerarquía normativa.
El sentido de la interpretación constitucional se encuentra determinado por
la función que cumple la Norma Fundamental en el sistema jurídico, en cuanto que
24 Ibídem, p. 46 y ss.25 El profesor alemán explica que en los Estados constitucionales contemporáneos las sociedades ya no están cerradas a la interpretación de la Constitución, por lo que en los procesos de hermenéutica constitucional están incluidos potencialmente todos los órganos del Estado, todos los poderes públicos, todos los ciudadanos y los grupos, con lo cual no hay “numerus clausus” de intérpretes de la Norma Fundamental. Esto supone la democratización de la interpretación constitucional, que obedece a que todos los sectores del Estado viven la aplicación cotidiana de la Norma Suprema, por lo cual se erigen como fuerzas productivas de las disposiciones constitucionales. Esta evolución ha llegado al punto de que Tribunales Constitucionales como el Alemán y el Español adopten un elemento novedoso de interpretación constitucional, que parte de la comparación jurídica (principalmente tratándose de derechos fundamentales) entre las disposiciones del derecho nacional con el de otros sistemas jurídicos. HÄBERLE, P. El Estado Constitucional. Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2001. p. 149 y ss.
180
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
ésta contiene los elementos configuradores del parámetro de legitimidad de las
normas y los actos jurídicos, elementos que han de ser reconstruidos desde la labor
hermenéutica constitucional26.
La interpretación constitucional es indispensable para dar respuesta a
cuestiones que la Constitución no permite discernir unívocamente, con lo cual,
interpretar la Norma Fundamental equivale a actualizarla, desentrañando
respuestas constitucionalmente acertadas mediante la aplicación de un
procedimiento racional y objetivo.
Por la manera en la que está formulada la Constitución, esto es, mediante
el establecimiento de normas y principios abiertos que no suponen la formulación
de criterios inequívocos, la tarea para descubrir una voluntad auténtica es ardua,
porque justamente no existe una voluntad única, sino una diversidad de opciones
respecto de la que puede elegirse una para encontrar la voluntad que el intérprete
estima supuesta27.
En ese sentido, la interpretación constitucional cumple una función
concretizadora de las disposiciones constitucionales28, habida cuenta que debe
desarrollar aquello que en la Norma Fundamental no aparece con toda precisión; y
dicha concretización implica una labor creativa del Tribunal Constitucional, en tanto
que una disposición constitucional interpretada irradia todo su sentido cuando es
objeto de esa interpretación29.
26 BALAGUER CALLEJÓN, L. Interpretación de la Constitución y ordenamiento jurídico, Ed, Tecnos, Madrid, 1997, p. 24.27 HESSE, K. Escritos de Derecho Constitucional, 2ª. ed, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1992, p. 37.28 En ese sentido, el profesor Gomes Canotilho afirma que las normas constitucionales se muestran planificadamente indeterminadas de modo que dejan a los órganos responsables de su concreción el espacio de libertad decisoria necesario para la adecuación de una norma que opera en una realidad multiforme y cambiante. GOMES CANOTILHO, J. J. Constituicao dirigente e vinculacao do legislador, Ed. Coimbra, Coimbra, 1982, p. 123 y ss.29 HESSE, K. Escritos de Derecho Constitucional, op. cit., p. 40.
181
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
Desde una óptica viable, la función más importante que cumple la
interpretación constitucional -aunque desde luego no es la única30-, es lograr que la
Norma Fundamental cobre dentro del sistema jurídico un máximo grado de
expansión, con el propósito de que sus disposiciones explícitas e implícitas
constituyan el sistema constitucional que abarque la entera actividad del Estado y
de los ciudadanos31.
Los modelos gramatical, histórico, lógico, sistemático, causal y teleológico
de interpretación de la ley son útiles para interpretar, en ciertos casos, las
disposiciones constitucionales; empero, pienso que el Tribunal Constitucional en su
ejercicio de operador de la hermenéutica, no puede conformarse con ceñirse a tales
instrumentos interpretativos, pues con ese proceder cierra las posibilidades para
comprender el texto de la Carta Magna en su entera dimensión, limitando así su
actividad en gran medida y afectando su labor jurisdiccional.
Si al desplegar sus funciones de control y salvaguarda del sistema
constitucional, un Tribunal Constitucional tiende a interpretar las disposiciones
iusfundamentales, únicamente, acudiendo a los métodos clásicos de interpretación
de la ley, construye conceptos parciales e incompletos del Derecho Constitucional,
lo cual supone una acción contraria a su labor interpretativa, que consiste en la
apertura, concretización y actualización de los fines políticos y jurídicos que
persigue la Constitución.
Ante tales consideraciones, me parece que era conveniente que al discutir
este asunto, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia desarrollara su actividad
interpretativa de manera amplia y no restrictiva, haciendo uso, al efecto, de todos
los métodos de interpretación que la doctrina y la jurisprudencia constitucional
30 Vid. sobre las funciones de la interpretación constitucional: J. WRÓBLEWSKI, Constitución y teoría general de la interpretación jurídica. Ed, Civitas, Madrid, 1985, p. 93 y ss. 31 CANOSA USERA, R. Interpretación constitucional y fórmula política, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1988, p. 75.
182
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
ofrecen, pues esa forma de proceder hubiera permitido construir soluciones más
abiertas y completas a los complejos conflictos constitucionales.
El principio de interpretación mediante la apertura al Derecho Internacional,
es producto del innegable desarrollo de lo que la doctrina32 contemporánea ha
denominado el constitucionalismo global, que supone el asentamiento del sistema
jurídico-político internacional en las relaciones entre el Estado y el pueblo –ya no
únicamente en el clásico esquema de relaciones horizontales entre Estados-; el
surgimiento de un ius cogens derivado de declaraciones internacionales que
consagran principios, valores y reglas universales y, finalmente, la protección de la
dignidad humana como presupuesto intangible de cualquier constitucionalismo
democrático.
Por otra parte, la interpretación constitucional a partir de las leyes
reglamentarias de la Constitución, parte del supuesto de las normas
constitucionales de eficacia diferida que contienen las disposiciones de
organización constitucional que requiere una disciplina normativa posterior a la
establecida por la Constitución33.
Ahora bien, para la implementación de este principio interpretativo de
apertura, pienso que es necesario acudir a la figura del bloque de constitucionalidad
o bloque de la constitucionalidad34, que encuentra su origen en el propio texto
constitucional, o más exactamente en la apertura política en la que incurren las
constituciones, cuando establecen expresamente los principios estructurales que
identifican a su ordenamiento jurídico respectivo, esto es, no regula expresamente
cuáles son los aspectos fundamentales que dan forma, organización y
funcionamiento o bien, en los casos en los que hacen remisión expresa para que un
ordenamiento jurídico diverso a la Norma Fundamental desarrolle principios
32 GOMES CANOTILHO, J. J. Teoría de la Constitución, op. cit., p. 46 y ss.33 ZAGREBELSKY, G. El derecho dúctil, Editorial Trotta, Madrid, 1995, p. 79.34 Mientras que en Francia a esta figura se le denomina Bloque de la constitucionalidad, en España recibe el tratamiento de Bloque constitucional.
183
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
constitucionales de eficacia diferida que puedan integrarse como parámetro
constitucional de control.
El bloque de la constitucionalidad no constituye una mera abstracción
jurídica en el seno de la Constitución, sino una remisión constitucional que, al
alcanzar a aspectos vitales de la estructura del sistema normativo, requiere o
permite ser completada por otras disposiciones a las que la Norma Fundamental
habilita para realizar esa función jurídica de cierre político35.
El punto de partida del bloque constitucional siempre se encuentra en la
Constitución36, siendo su punto de llegada las disposiciones a las que mediante un
reenvío constitucional, determinan la estructura del sistema o definen el contenido
de una estructura ya fijada en la norma suprema37. Luego, tratándose del bloque
constitucional resulta irrelevante la ubicación jerárquica de las normas destinatarias
de la remisión; bien puede ser constitucional, o infra constitucional.
El bloque constitucional puede operar en el sistema jurídico en vía ad intra
o en vía ad extra, según la naturaleza jurídica de la disposición destinataria de la
remisión constitucional, como instrumento para resolver los conflictos en los que el
Tribunal Constitucional conoce de asuntos de control normativo, pues su
integración lo convierte en parámetro de regularidad constitucional; por ende, en el
ámbito jurisdiccional, el bloque constitucional le permite al Tribunal que se enfrenta
ante un supuesto de inconstitucionalidad indirecta o mediata, en el que las
cualidades procesales propias de nivel constitucionales extienden a otras normas
jurídicas de rango inferior llamadas por la Constitución para, llegado el caso,
completarla, determinado cuál es la estructura que se va a adoptar.
35 REQUEJO RODRÍGUEZ, P., Bloque constitucional y Bloque de la constitucionalidad, Universidad de Oviedo, Oviedo, 1997, p. 37.36 LUCHAIRE, F., El Conejo Constitucional Francés, en ID. Tribunales Constitucionales Europeos y Derechos Fundamentales, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1984, p. 70 y ss.37 F. RUBIO LLORENTE, El Bloque de constitucionalidad, en ID. La forma del poder, (Estudios sobre la Constitución), Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993., p. 99.
184
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
En la vía ad intra, el bloque constitucional se concreta mediante las normas
que pertenecen al sistema jurídico nacional38. En cambio, en la vía ad extra, el
bloque constitucional se concreta mediante los ordenamientos de naturaleza
internacional, ya sean tratados o acuerdos internacionales, en los casos en los que
la Constitución hace una remisión expresa a su favor, o bien, por su conducto se
desarrollan, o concretizan principios constitucionales.
3. El bloque de constitucionalidad en otros países. (Los casos de Francia,
España, Colombia y Argentina).
a. El bloque constitucional en Francia.
En la doctrina constitucional francesa, la expresión bloc de
constitutionnalité se utiliza para designar el conjunto de normas que el Conseil
Constitutionnel utiiza como parámetro de constitucionalidad al emprender el
control previo de constitucionalidad de las leyes y de los Reglamentos
parlamentarios.
Este bloque está integrado por la Constitución de la Quinta República de
1958 y, por remisión del Preámbulo de ésta, la Declaración de Derechos del
Hombre y del Ciudadano de 1789 y el Preámbulo de la Constitución de 1946, que
es en esencia una declaración de derechos, sobre todo de segunda generación o
también denominados derechos sociales o prestacionales39.
38 En Francia el bloque de la constitucionalidad ad intra está conformado por la Constitución de la V República de 1958, el Preámbulo de la Constitución de 1946, los postulados de derechos fundamentales contenidos en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 y por los principios fundamentales reconocidos por las leyes de la República. F. LUCHAIRE, El Conejo Constitucional Francés, op. cit., p. 76 y ss.; En España, ni la Constitución española de 1978, ni la jurisprudencia del Tribunal Constitucional definen con precisión cuáles son las normas del sistema jurídico español que componen el bloque constitucional ad intra, sin embargo, la doctrina se ha inclinado por señalar que los Estatutos de las Comunidades Autónomas; las leyes orgánicas a que se refiere el artículo 150.1 y 2 y las leyes de armonización señaladas en el numeral 150.3 pueden ser los ordenamientos conformadores de ese parámetro de constitucionalidad. REQUEJO RODRÍGUEZ, P. Bloque constitucional… op. cit., p. 57 y ss.39 ALEXY R., Derechos sociales fundamentales, en ID. Derechos sociales y derechos de las minorías, Miguel Carbonell, Juan Cruz Pacer y Rodolfo Vázquez compiladores, Universidad
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AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
En Francia, el bloc de constitutionnalité opera también mediante la
invocación de los principios fundamentales reconocidos por las leyes de la
República, a que hace referencia el Preámbulo de la Constitución de 1946 uso de
las disposiciones.
Con relación al boque constitucional respecto de los tratados, existe una
opinión casi unánime de que en la República francesa no es de recibo la
incorporación de los acuerdos internacionales al bloque, por lo que este modelo
sólo opera en la vía ad intra.
b. El bloque de constitucionalidad en España.
En España, junto a las normas constitucionales primarias y secundarias el
bloque de constitucionalidad lo componen también una serie considerable de
normas de rango subconstitucional.
Algunas ya están previstas en la Constitución como normas de delimitación
competencial o de regulación en el ejercicio de competencias estatutarias
concretas; otras, son integradoras en virtud de una habilitación al legislador y,
finalmente, otras normas son parte del bloque por remisión de algunos Estatutos de
Autonomía, con fórmulas variadas.
Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.2 de la
Constitución Española, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, los
tratados y acuerdos internacionales sobre esa materia y ratificados por el Estado
español, conforman el bloque de constitucionalidad ad extra que sirve como
parámetro para interpretar las disposiciones relativas a los derechos
Nacional Autónoma de México, México, 2000, p. 67 y ss.
186
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
fundamentales, con el objeto de resolver los conflictos que en la materia se
presenten40.
C. El bloque constitucional en Colombia.
Desde los primeros años de labores de la Corte Constitucional, el conocido
bloque de constitucionalidad ha guardado una estrecha relación con el derecho
internacional público41.
La Corte Constitucional colombiana acudió esta técnica jurídica debido a la
necesidad de armonizar el contenido del principio de supremacía constitucional
(artículo 4.1. de la Constitución) con el de primacía del derecho internacional
(artículo 93.1 de la Constitución).
A partir de ese momento, gran parte de los desarrollos que ha conocido
esta figura en Colombia se deben a la incorporación en su seno de numerosos
principios y reglas internacionales, con el afán de establecer relaciones entre el
sistema de fuentes formales de la legalidad internacional, tal y como aparece
descrito en el artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia de La
Haya, con los recientes desarrollos jurisprudenciales del mencionado bloque de
constitucionalidad.
A lo largo de su jurisprudencia, la Corte Constitucional ha intentado
establecer con claridad cuáles son las condiciones o requisitos que debe cumplir
40 Artículo 10.1. La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social.2. Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España. 41 Véase al respecto, la sentencia de la Corte Constitucional, del 18 de mayo de 1995, C-225/95, control de constitucionalidad previo del Protocolo Adicional II a los cuatro Convenios de Ginebra de 1949.
187
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
una norma internacional para ser considerada como integrante del bloque de
constitucionalidad.
En primer lugar, en lo concerniente a las normas convencionales, el juez
constitucional ha sido enfático42 en exigir que éstas deben reconocer derechos
fundamentales, con lo cual, prima facie, la Corte considerado una gama amplia de
tratados internacionales (por ejemplo, Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos; Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales;
Convención contra la Tortura de 1984, etcétera) y regional (Pacto de San José de
Costa Rica, Protocolo de San Salvador, etcétera).
Más allá de esta condición, la Corte Constitucional ha considerado que la
incorporación de una norma convencional en el bloque de constitucionalidad debe
tener fundamento expreso en la Carta Fundamental, al tenor de lo preceptuado en
los artículos 93 y 214.2 constitucionales.
d. Bloque constitucional en Argentina.
En la República de Argentina, a partir de la reforma constitucional de 1994,
la incorporación de los Tratados Internacionales de los Derechos humanos (artículo
75, inciso 22, de la Constitución Nacional.), hizo que éstos pasen a integrar el
bloque de constitucionalidad por la vía ad extra.
El bloque de constitucionalidad en Argentina es definido como el conjunto
normativo que contiene disposiciones y principios materialmente constitucionales
fuera del texto de la constitución documental43
42 Véanse las sentencias C-295/93 (M. P. Carlos Gaviria Díaz), C-179/94 (M. P. Carlos Gaviria Díaz), C-225/95 (M. P. Alejandro Martínez Caballero), C-578/95 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-327/97 (M. P. Fabio Morón Díaz); C-191/98 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz).43 BIDART CAMPOS, G., El Derecho de la Constitución y su fuerza normativa, Editorial Ediar, Buenos Aires, 1995, p. 264.
188
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
La Constitución Nacional Argentina previene un sistema basado en el
modelo por el que los tratados internacionales son superiores a las leyes y tiene el
mismo rango que la Norma Fundamental (este modelo opera también en Austria,
Colombia y Guatemala) 44.
En mi óptica, las razones de justificación de adopción del bloque
constitucional en el sistema constitucional mexicano son las siguientes.
a. Desde la perspectiva de su función normadora del sistema de fuentes, la
constitución total es el complejo normativo, esto es, el conjunto de disposiciones
positivas de rango supremo que distribuye territorialmente el poder entre unas
instancias federales (en el caso de México) cuya competencia, objetiva y
materialmente limitada, se extiende, no obstante, a la totalidad del territorio, y a
otras instancias territoriales, cuya competencia es limitada tanto material como
espacialmente45.
Tratándose del control constitucional, un sector de la doctrina ha postulado
porque sean integradas a la Constitución total (bloque constitucional) aquellas
normas que imponen límites al legislador federal, sobre todo las normas que
44 En términos generales, son 5 los modelos que se han adoptado en distintos países respecto de la jerarquía normativa de los tratados internacionales, a saber: 1. Países en los que los tratados internacionales son supraconstitucionales, por ejemplo, el Caso de Holanda y Bélgica, 2. Países en lo que los tratados internacionales son equiparables a la Constitución, sobre todo tratándose de derechos fundamentales o humanos, por ejemplo Austria, Colombia, Argentina y Guatemala, 3. Países en los que los tratados internacionales son infracontitucionales, pero supralegales, este el caso de Honduras, El Salvador, Paraguay y la República de Francia, 4. Países en los que los tratados internacionales se ubican en el mismo rango de las leyes nacionales, cuyos problemas de antinomias se dirimen con base en el criterio de especialidad, ejemplo de estos Estados son Finlandia, Dinamarca, Alemania y Suiza; y, 5. Países en los que los tratados se ubican en un plano de igualdad jerárquica en relación con las leyes nacionales, este es el caso de países como Italia y Reino Unido. En este último caso, los conflictos entre tales normas se resuelven mediante la aplicación del principio de lex posterior derogat priori.45 KELSEN, H., Teoría General del Estado, 15ª, ed., Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2002, p. 262.
189
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
consagran, desarrollan o concretizan derechos fundamentales o principios
constitucionales46.
Así, el núcleo esencial de cualquier sistema de división territorial del poder
está integrado, justamente, por las normas de delimitación competencial.
b. Al sostener el criterio contenido en la tesis P. LXXVII/99 (que es la tesis
vigente sobre la jerarquía de los tratados), y que la mayoría ha decidido ratificar, no
establece la expresión que se contiene en el artículo 133 constitucional sobre que
los tratados y las leyes federales reglamentarias serán Ley Suprema de la Nación,
constituye o no el bloque constitucional del orden jurídico mexicano, sino que
simplemente, alude a que todas las normas de sistema jurídico son válidas, siempre
que no contravenga a la Carta Magna, es decir, el razonamiento que se sostuvo
parte de la contrastación de validez normativa de los tratados internacionales y de
las leyes reglamentarias con la Constitución, mas no del análisis de lo que parece
ser un señalamiento explícito de existencia del bloque constitucional y su relación
con el resto de las normas jurídicas del Estado mexicano.
c. Creo que era necesario que la Suprema Corte definiera si el artículo 133,
primera parte, de la Constitución mexicana, es o no fundamento del bloque
constitucional, pero lo que me parece que no era conveniente, es precisamente que
se esquivara este tema, pues con ello hemos dejado sin resolver el problema
planteado, que precisamente consiste en determinar si en el sistema constitucional
mexicano existe o no un bloque constitucional, dado que esa es una forma
constitucionalmente adecuada para resolver el problema de la jerarquía de los
tratados internacionales.
Si se hubiera adoptado la interpretación de apertura a los tratados
internacionales y a las leyes reglamentarias mediante el bloque constitucional,
hubiera sido factible lograr estos fines:
46 RUBIO LLORENTE, F., El Bloque de constitucionalidad, en ID. La forma del poder, (Estudios sobre la Constitución), op cit., p. 77.
190
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
a. La orientación interpretativa para determinar la primacía de las normas
que deben aplicarse en los diversos ámbitos de competencia del Estado.
b. La adaptación histórica de la sustantividad constitucional formal a la
constitucionalidad real o fuerza normativa de lo fáctico.
c. Dinamizar y enriquecer el sentido del derecho interno.
d. Obtener un referente normativo procedente tanto de la vía ad extra como
de la ad intra.
D. La compatibilidad entre la implementación del bloque de constitucionalidad y el sistema de jerarquía normativa consagrado en el artículo 133 constitucional.
En primer término, hay que decir que la implementación del bloque de
constitucionalidad, prima facie, no vulneraría el principio de supremacía de la
Constitución, atento a que el artículo 133 constitucional dispone la jerarquía máxima
de ésta, aunado a que esta Suprema Corte de Justicia ha determinado en diversos
criterios que esto es así, incluso respecto de los tratados internacionales y de las
leyes federales, con el argumento de que para estimar su validez jurídica, ambos
tipos de disposiciones deben ser creadas conforme con la Norma Fundamental (las
leyes reglamentarias deben ser conforme a la Constitución, en tanto emanan
directamente de ella; y los tratados internacionales son válidos, siempre que estén
de acuerdo con la propia Norma Suprema).
En efecto, si bien en la Constitución de 1917 no existe disposición expresa
que prevenga la apertura al Derecho Internacional mediante la aplicación del bloque
de constitucionalidad, no hay que perder de vista que de la interpretación
sistemática de los artículos 15, 42, fracciones V y VI, 76, fracción I, 89, fracción X, y
133, ab initio, de la Carta Magna, se puede arribar a la convicción de que en el
191
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
sistema constitucional mexicano es viable adoptar una metodología interpretativa
de apertura a las disposiciones supranacionales.
Bajo esa óptica, considero que la supremacía de la Constitución que
establece el artículo 133, primera parte, de la Norma Fundamental, sí es compatible
con un sistema de bloque de constitucionalidad que opera mediante ámbitos
diferenciados de preferencia aplicativa de normas.
E. Instrumentación técnico-constitucional del bloque de constitucionalidad en el sistema mexicano.
La instrumentación del principio interpretativo de apertura mediante el
bloque de constitucionalidad generaría que el conflicto de dos normas con distinto
origen de producción no sea tratado como un problema de validez, sino de
aplicación, esto es, no debería examinarse qué ordenamiento debe prevalecer, sino
cuál debe desplazar al otro por un principio de preferente aplicación normativa por
especialidad.
En este sentido, la inaplicación o desplazamiento de la norma de un tratado
no denota un juicio de validez, sino un estudio sobre su eficacia y aplicabilidad para
regular determinados supuestos, debido a su pertenencia a distintos sistemas
jurídicos.
Consecuentemente, la metodología que, a mi juicio, debió adoptar Pleno
para que este asunto fuera resuelto a través de la implementación y diseño del
bloque de constitucionalidad en el Estado Mexicano, encuentra sustento en las
siguientes consideraciones:
En primer lugar, estimo que la definición de un sistema de bloque de la
constitucionalidad hubiera supone que sean los jueces quienes en cada caso
concreto establecieran cuándo debe prevalecer un tratado sobre una norma
nacional, según sus propio contenidos, pero sobre todo, considerando si el tratado
192
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
(o ley reglamentaria si es en vía ad intra) desarrolla o completa un principio
constitucional.
El análisis que el juez tendría que hacer a partir de examinar con especial
atención si la disposición del tratado desarrolla o complementa un principio
constitucional, le permitiría con mayor criterio de convicción determinar qué norma
debe primar, emprendiendo un análisis sobre si el desplazamiento o inaplicación
respectiva pone en riesgo principios constitucionales y democráticos
trascendentales para el orden estatal.
La implementación del bloque de constitucionalidad generaría que, para el
caso de contradicciones entre diversas normas y los tratados internacionales
(igualmente respecto de las leyes reglamentarias), no se acudiera al principio de
jerarquía normativa, puesto que no es posible hablar de superioridad jerárquica
(validez normativa) entre disposiciones jurídicas derivados de ámbitos
competenciales distintos, los que, además, son prescritos como elemento para
integrar el bloque de constitucionalidad.
Una de las mayores conveniencias para adoptar este criterio es que
mediante el principio de jerarquía, no cabe más que concluir la prevalecencia
normativa y no su validez.
A diferencia de lo que sucede con el principio de primacía que vendría dado
por el bloque de constitucionalidad; y que puede ser implementado en órdenes
competenciales diversos o idénticos, el principio de jerarquía normativa para dirimir
este tipo de conflictos, solamente puede ser aplicado tratándose de un mismo
ámbito de competencias.
Asimismo, implementando el bloque de constitucionalidad, los principios
constitucionales desarrollados o concretizados por los tratados internacionales y las
leyes reglamentarias, pueden servir como parámetro de constitucionalidad, esto es,
193
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
pueden ser elementos objetivos para medir la constitucionalidad de leyes
impugnadas por ser contrarias a la Constitución, sin que esto implique que pueda
declararse su inconstitucionalidad por una contravención a los cuerpos normativos
que conforman el bloque, sino que sólo sirven como marco objetivo para normar el
criterio y arribar a la conclusión correspondiente.
Este tratamiento es congruente con el criterio que ha sustentado la
Suprema Corte de Justicia sobre la existencia de 5 ámbitos competenciales
distintos de aplicación normativa, el cual atiende, primordialmente, a mantener un
sistema unificado que reconoce la emanación de normas a partir de ordenes
distintos e incluso, en el caso de los tratados internacionales, de sistemas jurídicos
diversos.
F. Propuesta de delimitación del bloque constitucional dentro del sistema jurídico mexicano, en sus modalidades ad intra y ad extra.
a. En la vía ad intra, al tenor de lo dispuesto en el artículo 133
constitucional, el bloque de constitucionalidad podría ser constituido por las leyes
federales reglamentarias de los diversos preceptos de la Carta Magna, porque al
ser normas iusfundamentales de eficacia diferida, por su conducto pueden
establecerse, desarrollarse o concretizarse derechos fundamentales o principios
constitucionales que integran la Constitución total y, por ende, que pueden
proyectarse como parámetro de constitucionalidad.
b. En la vía ad extra, solamente los tratados, convenios o convenciones
internacionales que desarrollen o concreticen derechos fundamentales o principios
constitucionales pueden ser integrados como bloque de constitucionalidad.
La definición del bloque constitucional hubiera sido de gran ayuda para
desarrollar el criterio de solución de antinomias que se perfiló en el Tribunal Pleno,
pues hubiera permitido optar por establecer un principio de solución por primacía,
es decir, un mecanismo en el que los conflictos que se presentan entre tratados
194
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
internacionales o leyes federales de un lado, y disposiciones secundarias diversas,
no sea entendido como un problema de validez a partir de una jerarquía jurídica,
sino como una cuestión de aplicación normativa, es decir, la solución jurídica no
parte de examinar qué ordenamiento debe prevalecer, sino cuál debe desplazar al
otro por un principio de preferente aplicación normativa por especialidad, y voy a
explicar por qué.
Bajo este criterio, me parece que tendríamos que utilizar, en primer término,
el sistema de competencias que deriva de los artículos 1°, 40, 41, primer párrafo,
43, 44, 49, 105, fracción I, 115, fracciones I y II, 116, primer y segundo párrafos,
122, primer y segundo párrafos, 124 y 133, ab inito, de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, esto es el Federal, el Local o estatal, el Municipal, el
del Distrito Federal; y el Constitucional.
Pero como yo entiendo el tema, este principio sería inacabado, y creo que
no bastaba quedarse ahí, ¿por qué?, pues porque es necesario plantear la
siguiente pregunta: ¿Qué pasará en aquellos asuntos en los que nos encontremos
ante una antinomia de dos disposiciones que pertenecen al mismo ámbito de
competencia? Quizás, podríamos pensar que cada juez o tribunal tendrá que
resolver este nuevo problema de conformidad con los principios de interpretación
que corresponda, y pienso que sí puede ser esa una salida jurídica, sin embargo,
hago el cuestionamiento siguiente: ¿qué no sería constitucionalmente conveniente
que el Tribunal Pleno hubiera marcado las pautas para resolver incluso este otro
tipo de problemas que se pueden presentar? ¿Qué no hubiera sido conveniente
que hiciéramos un desarrollo de efecto útil de la Constitución sobre este tema? Me
parece que sí.
Entonces, la propuesta hubiera sido de mayor desarrollo y alcance
constitucional, si se hubiera dicho lo siguiente:
195
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
La primera regla para resolver este tipo de conflictos es la aplicación
preferencial por especialidad competencial, sobre todo, tomando en cuenta que no
en todos los asuntos de este tipo deben estar necesariamente involucradas
cuestiones de constitucionalidad.
De esa forma, la solución a cada caso quedaría supeditada por variables
propias del asunto y del contenido específico de cada una de las normas en
hipótesis de antinomia, así como en los objetos propios de los cuerpos normativos a
que éstas pertenecen, a partir, entre otros, de los siguientes criterios:
a. La mayor especialidad normativa, ya sea por los sujetos destinatarios de
la norma o por la materia de la propia norma.
b. El origen temporal de la norma.
c. El mayor beneficio para el destinatario de la norma.
d. La mayor limitación a la intervención del Estado, en relación con la
actividad de los particulares.
e. Los principios específicos que rige la materia en la que se presenta el
conflicto (fiscal, penal, civil, laboral, etcétera)
f. La posible derogación parcial o relativa de una norma por virtud de la otra.
La segunda regla operaría adoptando la existencia de un bloque
constitucional, de modo que cuando se encuentren en conflicto normas que incluso
pertenecen al mismo sistema competencial normativo, debe prevalecer sólo para el
caso concreto, aquella que desarrolle o concretice, no sólo un derecho
fundamental, sino cualquier principio de la norma constitucional, pues de esa
manera se logra darle una irradiación superior a las disposiciones fundamentales
196
AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR
con el objeto de propiciar una constitución total que amplíe los parámetros de
constitucionalidad.
Finalmente, no quiero dejar de lado que la decisión de la mayoría, en el
sentido de declarar la superioridad jerárquica de los tratados, establece un modelo
que, respetuosamente, me parece inaceptable desde la perspectiva de protección a
los derechos fundamentales, ya que su aplicación va a implicar que ante un
conflicto de normas, siempre se opte por la aplicación del tratado, aun cuando en
leyes secundarias estén salvaguardados principios pro homine; esto es, con la
aplicación del criterio sustentado por la mayoría, ante un conflicto normativo entre
un tratado y otra disposición secundaria, las últimas son desplazadas de antemano,
no obstante que en ellas se desarrolle o concretice un derecho fundamental, con lo
cual se corre el riesgo de que en nuestro sistema jurídico subsistan por encima de
tales derechos, principios económicos, comerciales o de cualquier otro tipo, lo cual
genera un criterio que no puedo compartir.
MINISTRO
JUAN N. SILVA MEZA
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE
JUSTICIA DE LA NACIÓN.
LIC. JOSÉ JAVIER AGUILAR DOMÍNGUEZ.
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