A LA PROPIEDAD PRIVADA...a la propiedad, aunque previamente, en mayo de 1823, en las bases para...

Primera edición: mayo de 2009D.R. © Suprema Corte de Justicia de la NaciónAv. José María Pino Suárez, Núm. 2C.P. 06065, México D.F.

Impreso en MéxicoPrinted in Mexico

La investigación, redacción, edición y diseño de esta obra estuvieron a cargo de laDirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis dela Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Sistema Bibliotecario de la Suprema Cortede Justicia de la Nación

CatalogaciónPOF612.11336S867e

Suprema Corte de Justicia de la Nación. MéxicoExpropiación : Amplitud del concepto de utilidad pública y

limitaciones a la propiedad privada / investigación, redacción, edición ydiseño a cargo de la Dirección General de la Coordinación deCompilación y Sistematización de Tesis de la Suprema Corte deJusticia de la Nación, Instituto de Investigaciones Jurídicas de laUniversidad Nacional Autónoma de México ; investigador Daniel A.Barceló Rojas ; presentación Ministro Sergio Salvador AguirreAnguiano, Ministro Mariano Azuela Güitrón, Ministro Guillermo I. OrtizMayagoitia. – – México : Suprema Corte de Justicia de la Nación,Dirección General de la Coordinación de Compilación ySistematización de Tesis, 2009.

117 p. ; 22 cm. – – (Decisiones relevantes de la Suprema Corte deJusticia de la Nación ; 40)

ISBN 978-607-468-108-6

1. Ley de Expropiación – Constitucionalidad – Colima 2. Utilidadpública – Propiedad privada – Interpretación 3. Acción deinconstitucionalidad – Beneficio público – Colima 4. Expropiación –Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos – Legislación 5.Suprema Corte de Justicia de la Nación – Jurisprudencia – Votominoritario 6. Propiedad originaria – Poderes residuales – ComentariosI. Suprema Corte de Justicia de la Nación. Dirección General de laCoordinación de Compilación y Sistematización de Tesis. México II.Universidad Nacional Autónoma de México. Inst i tuto deInvestigaciones Jurídicas. México III. Barceló Rojas, Daniel A.,investigador IV. Aguirre Anguiano, Sergio Salvador, 1943- , pról. V.Azuela Güitrón Mariano, 1936- , pról. VI. Ortiz Mayagoitia, GuillermoIberio, 1941- , pról. VII. t. VIII. Ser.

SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICASDE LA UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

SERIEDECISIONES RELEVANTES

DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

MÉXICO 2009

EXPROPIACIÓN. AMPLITUD DEL CONCEPTO DEUTILIDAD PÚBLICA Y LIMITACIONES

A LA PROPIEDAD PRIVADA

SUPREMA CORSUPREMA CORSUPREMA CORSUPREMA CORSUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NATE DE JUSTICIA DE LA NATE DE JUSTICIA DE LA NATE DE JUSTICIA DE LA NATE DE JUSTICIA DE LA NACIÓNCIÓNCIÓNCIÓNCIÓN

Ministro Guillermo I. Ortiz MayagoitiaPresidente

PPPPPrimera Salarimera Salarimera Salarimera Salarimera SalaMinistro Sergio A. Valls Hernández

Presidente

Ministro José Ramón Cossío DíazMinistro José de Jesús Gudiño Pelayo

Ministra Olga Sánchez Cordero de García VillegasMinistro Juan N. Silva Meza

Segunda SalaSegunda SalaSegunda SalaSegunda SalaSegunda SalaMinistro José Fernando Franco González Salas

Presidente

Ministro Sergio Salvador Aguirre AnguianoMinistro Mariano Azuela Güitrón

Ministro Genaro David Góngora PimentelMinistra Margarita Beatriz Luna Ramos

Comité de PComité de PComité de PComité de PComité de Publicaciones y Publicaciones y Publicaciones y Publicaciones y Publicaciones y Promoción Educativaromoción Educativaromoción Educativaromoción Educativaromoción Educativa

Ministro Guillermo I. Ortiz MayagoitiaMinistro Sergio Salvador Aguirre Anguiano

Ministro Mariano Azuela Güitrón

Comité EditorialComité EditorialComité EditorialComité EditorialComité EditorialMtro. Alfonso Oñate Laborde

Secretario Ejecutivo Jurídico Administrativo

Mtra. Cielito Bolívar GalindoDirectora General de la Coordinación deCompilación y Sistematización de Tesis

Lic. Gustavo Addad SantiagoDirector General de Difusión

Dr. César de Jesús Molina SuárezDirector General de Casas de la Cultura Jurídica

y Estudios Históricos

Dr. Salvador Cárdenas GutiérrezDirector de Análisis e Investigación Histórico Documental

INSTITUTINSTITUTINSTITUTINSTITUTINSTITUTO DE INVESTIGAO DE INVESTIGAO DE INVESTIGAO DE INVESTIGAO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS DE LACIONES JURÍDICAS DE LACIONES JURÍDICAS DE LACIONES JURÍDICAS DE LACIONES JURÍDICAS DE LAUNIVERSIDUNIVERSIDUNIVERSIDUNIVERSIDUNIVERSIDAD NAAD NAAD NAAD NAAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICOCIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICOCIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICOCIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICOCIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

Héctor Fix-FierroDirector

Pedro Salazar UgarteSecretario Académico

Elvia Lucía Flores ÁvalosJefa del Departamento de Publicaciones

Daniel A. Barceló Rojas Investigador

PRESENTACIÓN

9

La Suprema Corte de Justicia de la Nación, como máximainstancia jurisdiccional y último intérprete de la Constitución

de la República, ha desempeñado un papel de suma impor-tancia resolviendo los asuntos sometidos a su consideración,con las consecuentes repercusiones jurídicas, sociales, econó-micas y políticas. Sus resoluciones no sólo tienen efectos sobrelas partes que intervienen en los asuntos de su conocimiento,sino además son de especial interés para la sociedad por larelevancia jurídica de estos fallos y los criterios que en ellosse sustentan.

Sin embargo, estas resoluciones no siempre son conoci-das, ni los criterios que en ellas se sustentan son bien com-prendidos. Esto se debe en parte al discurso altamente técnicoen que las ejecutorias son formuladas y que su difusión serealiza a través de obras sumamente especializadas. Por ello,este Alto Tribunal ha decidido que los criterios más relevantes

10 EXPROPIACIÓN. AMPLITUD DEL CONCEPTO DE UTILIDAD PÚBLICAY LIMITACIONES A LA PROPIEDAD PRIVADA

sean difundidos a través de publicaciones redactadas enforma simple y llana.

Es así como se presenta la serie Decisiones Relevantes dela Suprema Corte de Justicia de la Nación, integrada pordiversos folletos sobre temas varios, abordados en las ejecu-torias pronunciadas por este Máximo Tribunal, de interés parael público en general.

En el marco del Convenio de Colaboración General quetiene celebrado la Suprema Corte con la Universidad Nacio-nal Autónoma de México para la organización y desarrollode actividades conjuntas de investigación, acciones científicasy culturales de interés para las partes y del Convenio Especí-fico de Colaboración para el Intercambio de Publicacionessuscrito por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y elInstituto de Investigaciones Jurídicas, este último participaráen la elaboración de estos folletos con los comentarios desus investigadores.

Con esta serie de publicaciones, esperamos cumplir conel objetivo de que el público no especializado conozca el tra-bajo de este Máximo Tribunal.

Comité de Publicaciones y Promoción Educativade la Suprema Corte de Justicia de la Nación

Ministro Sergio Salvador Aguirre AnguianoMinistro Mariano Azuela Güitrón

Ministro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia

INTRODUCCIÓN

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El derecho a la propiedad privada reconocido en laConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no

es absoluto, tiene límites impuestos en dicho ordenamiento.

Así, la figura de la expropiación surge como un límite excep-cional a la propiedad privada, ya que por virtud de ella elEstado sustrae un bien de un particular, pero siempre por causade utilidad pública y mediante indemnización del propietario.

En este número de la serie se aborda la acción de inconsti-tucionalidad presentada por una minoría de legisladores delCongreso del Estado de Colima, al considerar que las refor-mas y adiciones aprobadas a diversas fracciones del artículo5o. de la Ley de Expropiación de dicha entidad federativaresultaban contrarias a lo establecido en el artículo 27 de laCarta Magna en materia de expropiación.


De esta forma, se presentan en esta obra los razonamien-tos lógico jurídicos que plasmó el Tribunal en Pleno de laSuprema Corte de Justicia de la Nación, al analizar el artículo27 constitucional respecto al derecho de propiedad y el con-cepto de "utilidad pública", así como el de "beneficio de lacolectividad" establecido en la fracción V del artículo 5o. dela norma local impugnada, para resolver la acción planteada.

Asimismo, se plasman los razonamientos de los Ministrosintegrantes del Máximo Tribunal que emitieron su voto deminoría, en los cuales fundamentan su criterio contrario a laresolución mayoritaria.

Con la finalidad de enriquecer esta obra, se añade unestudio sobre la regulación de la expropiación en las diversasConstituciones del México independiente, de la Ley de Expro-piación y diversos ordenamientos federales que regulan estafigura jurídica y establecen los procedimientos administrativosy jurisdiccionales para realizarla y determinar el monto de laindemnización respectiva.

También se incluye el comentario del investigador del Insti-tuto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad NacionalAutónoma de México, en el marco del Convenio de Colabora-ción celebrado con dicha institución académica.

13

I. LA EXPROPIACIÓN EN MÉXICO

El Diccionario de la Lengua de la Real Academia Española,establece que expropiar significa "desposeer de una cosa

a su propietario, dándole en cambio una indemnización, salvocasos excepcionales. Se efectúa legalmente por motivos deutilidad pública",1 en este sentido, expropiación es la "accióny efecto de expropiar".2 Por su raíz etimológica, proviene delos vocablos latinos ex fuera de y propio pertenencia, estoes, privación de la propiedad.

Al respecto, Miguel Acosta Romero señala que la expro-piación por causa de utilidad pública es:

...un acto jurídico de Derecho Público, por medio del cualel Estado impone al particular la transferencia de propiedad

1 Diccionario de la Lengua Española, t. I, 21a. ed. Ed. Espasa Calpe, Madrid, 1992,p. 937.

2 Idem.

1. CONCEPTO


de determinados bienes, cuando los mismos son necesa-rios para la realización de la actividad del Estado y existeuna causa de utilidad pública que así lo requiera, siempreque se cubra al particular de una indemnización por esatransferencia.3

Para Francisco Gómez de Mercado, la expropiación (for-zosa) es "cualquier forma de intervención administrativa queimplique la privación singular de la propiedad privada o dederechos o intereses patrimoniales legítimos, acordada impera-tivamente, en virtud de una causa de utilidad pública o interéssocial, y que conlleva la correspondiente indemnización".4

En este sentido se considera a la expropiación como unacto soberano del Estado que implica una compensaciónal particular por privarlo del derecho de propiedad sobre unbien, que se distingue esencialmente de la confiscación y deldecomiso porque en éstos no se otorga indemnización alguna.

2. ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES

Entre los textos constitucionales que se originaron desde lalucha por la Independencia en nuestro país, el Decreto Consti-tucional para la Libertad de la América Mexicana de 1814,estableció, en sus artículos 34 y 35, que los individuos teníanderecho a adquirir propiedades y disponer de ellas librementesin contravenir la ley; también estableció que sólo se podía

3 ACOSTA ROMERO, Miguel, Segundo curso de derecho administrativo, 2a. ed., Ed. Porrúa,México, 1993, p. 578.

4 GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO, Francisco, Utilidad pública, ocupación y reversión delos bienes expropiados, Ed. Comares, Granada, 2000, p. 6.

15LA EXPROPIACIÓN EN MÉXICO

privar a las personas de su propiedad, total o parcialmente, porpública necesidad y recibiendo justa compensación por ello.5

Posteriormente, en los artículos 12 y 13 del ReglamentoProvisional Político del Imperio Mexicano de 1823, se estable-ció la inviolabilidad de la propiedad particular, sin embargo, elEstado podía exigir el sacrificio de ésta para el interés común,legalmente justificado y con su respectiva indemnización.6

La Constitución Federal de 1824, no estableció el derechoa la propiedad, aunque previamente, en mayo de 1823, enlas bases para elaborar esta Norma Máxima, se reconocióel derecho consistente en consumir, donar, vender, conservaro exportar sin más limitaciones que las designadas en la ley.7

En las Leyes Constitucionales de 1836 —de corte centra-lista—, se estableció el derecho de los mexicanos a la propie-dad y al libre uso y aprovechamiento de ella. Sólo podíaprivarse de todo o parte de ese derecho "cuando algún objetode general y pública utilidad exija lo contrario",8 previa indemni-zación, estableciendo la intervención del Presidente y sus cuatroministros en la capital o del gobierno y la junta departamen-tal en los departamentos, y del dueño; también estableció elreclamo del interesado por la calificación de pública utili-dad ante la Suprema Corte de Justicia, en la capital del país,o ante el tribunal superior en los departamentos.

5 TENA RAMÍREZ, Felipe, Leyes fundamentales de México 1808-2005, 24a. ed., Ed. Porrúa,México, 2005, p. 35.

6 Ibid, p. 127.7 Ibid, p. 148.8 Ibid, pp. 205 y 206.


El artículo 27 de la Constitución de 1857 estableció quela ocupación de la propiedad privada sólo podía hacersecon el consentimiento del propietario o por causa de utilidadpública y previa indemnización; también señalaba que las auto-ridades y el procedimiento específico para realizar la expro-piación, serían establecidos en la ley reglamentaria respectiva.

3. LA CONSTITUCIÓN FEDERAL DE 1917

La figura jurídica de la expropiación ya se encontraba reguladaen el texto original del artículo 27 de la Constitución Polí-tica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, que en la parterelativa señalaba lo siguiente:

Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas compren-didas dentro de los límites del territorio nacional, corres-ponde originariamente a la Nación, la cual, ha tenido ytiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a losparticulares, constituyendo la propiedad privada.

Ésta no podrá ser expropiada sino por causa de utilidadpública y mediante indemnización.

La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponera la propiedad privada las modalidades que dicte el interéspúblico, así como el de regular el aprovechamiento de loselementos naturales susceptibles de apropiación, para haceruna distribución equitativa de la riqueza pública y para cuidarde su conservación. Con este objeto se dictarán las medidasnecesarias para el fraccionamiento de los latifundios; parael desarrollo de la pequeña propiedad; para la creación denuevos centros de población agrícola con las tierras y aguasque les sean indispensables; para el fomento de la agricul-tura y para evitar la destrucción de los elementos naturales


y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio dela sociedad. Los pueblos, rancherías y comunidades quecarezcan de tierras y aguas, o no las tengan en cantidadsuficiente para las necesidades de su población, tendránderecho a que se les dote de ellas, tomándolas de las pro-piedades inmediatas, respetando siempre la pequeñapropiedad. Por tanto, se confirman las dotaciones de terre-nos que se hayan hecho hasta ahora de conformidad conel Decreto de 6 de enero de 1915. La adquisición de laspropiedades particulares necesarias para conseguir los obje-tos antes expresados, se considerará de utilidad pública.

El 10 de enero de 1934, se publicó la reforma a los párra-fos segundo y tercero del artículo en comento para establecerlímites a la pequeña propiedad agrícola en explotación y añadir,en forma expresa, que el Estado fomentará la agricultura yevitará la destrucción de los elementos naturales y los dañosque puedan llegar a generarse sobre los bienes en detrimentode la sociedad. También se adicionó un segundo párrafo a lafracción VI del mismo numeral en el cual se estableció quelas leyes federales y estatales, en sus respectivas jurisdicciones,mencionarán los casos en que se considere de utilidad públicala ocupación de la propiedad privada; por otra parte, indicóque el monto de la indemnización debía basarse en el valorfiscal establecido en las oficinas catastrales, y sólo quedaríansujetos a avalúo pericial las mejoras o deterioros que afectena la propiedad, posteriores a la asignación del valor fiscal ocuando no exista este valor.

Posteriormente, el 6 de febrero de 1976, se reformó elpárrafo tercero del artículo 27 constitucional para especificarque la facultad que tiene la Nación para regular el aprove-chamiento de los elementos naturales es en beneficio de la


sociedad y con el objeto de realizar la distribución equitativa dela riqueza, conservar los recursos, desarrollar de manera equi-librada al país y mejorar las condiciones de vida de la pobla-ción urbana y rural, para quedar de la siguiente manera:

Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas compren-didas dentro de los límites del territorio nacional, corres-ponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tieneel derecho de transmitir el dominio de ellas a los particu-lares, constituyendo la propiedad privada.

Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utili-dad pública y mediante indemnización.

La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponera la propiedad privada las modalidades que dicte el interéspúblico, así como el de regular, en beneficio social, elaprovechamiento de los elementos naturales susceptiblesde apropiación, con objeto de hacer una distribución equi-tativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación,lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramientode las condiciones de vida de la población rural y urbana.En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias paraordenar los asentamientos humanos y establecer adecua-das provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguasy bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear yregular la fundación, conservación, mejoramiento y cre-cimiento de los centros de población; para el fraccio-namiento de los latifundios; para disponer, en los términosde la Ley Reglamentaria, la organización y explotacióncolectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollode la pequeña propiedad agrícola en explotación; para lacreación de nuevos centros de población agrícola con tierrasy aguas que les sean indispensables; para el fomento de


la agricultura y para evitar la destrucción de los elementosnaturales y los daños que la propiedad pueda sufrir enperjuicio de la sociedad. Los núcleos de población quecarezcan de tierras y aguas o no las tengan en cantidadsuficiente para las necesidades de su población, tendránderecho a que se les dote de ellas, tomándolas de las pro-piedades inmediatas, respetando siempre la pequeñapropiedad agrícola en explotación.

Mediante reforma publicada el 10 de agosto de 1987, alpárrafo tercero del multicitado artículo, se incorporó la pre-servación y restauración del equilibrio ecológico como otrode los fines para dictar las medidas necesarias, que, en sucaso, limiten el derecho de propiedad.

La última reforma al párrafo tercero en comento, del 6 deenero de 1992, se realizó para agregar que la nación buscaráincentivar no sólo a la agricultura, sino también a la gana-dería, silvicultura y demás actividades económicas del mediorural; asimismo, se eliminó la parte final del párrafo respectoa la dotación de tierras y aguas a los centros de población.

4. LEY DE EXPROPIACIÓN

El 25 de noviembre de 1936 se publicó en el Diario Oficialde la Federación la Ley de Expropiación, que en su artículo1o. señala las causas de utilidad pública por las que se puededeclarar la expropiación, ocupación temporal, total o parcial,o la simple limitación de los derechos de dominio para losfines del Estado o en interés de la colectividad.

Esta ley es de carácter federal en los casos en que se tiendaa alcanzar un fin cuya realización competa a la Federación


conforme a sus facultades constitucionales, y de carácter localpara el Distrito Federal, en los casos en que se tienda a alcan-zar un fin cuya realización competa a su gobierno, confor-me a las atribuciones y facultades constitucionales y legalesque tiene.

a) Procedimiento

i) La Secretaría de Estado, Departamento Administrativo9 oGobierno del Distrito Federal, según corresponda, tramitaráel expediente de expropiación, de ocupación temporal o delimitación de dominio y el Ejecutivo Federal hará la decla-ratoria en el Decreto respectivo, que se publicará en el DiarioOficial de la Federación y será notificado personalmente a losinteresados.

ii) Los propietarios afectados podrán interponer recursode revocación contra la declaratoria, dentro de los 15 díashábiles siguientes a la notificación, ante la Secretaría deEstado o Departamento Administrativo que haya tramitadoel expediente.

iii) En caso de que no se haya interpuesto el recurso o laresolución fuera desfavorable al recurrente, la autoridad admi-nistrativa que corresponda procederá a la ocupación delbien de cuya expropiación u ocupación temporal se trate, oimpondrá la ejecución inmediata de las disposiciones de limi-tación de dominio que procedan.

9 Si bien la figura "Departamento Administrativo" fue suprimida de la Constitución Federalmediante reforma a su artículo 90, publicada en el Diario Oficial de la Federación de 2 deagosto de 2007, aquélla no ha sido suprimida en la Ley de Expropiación.


iv) Cuando la causa de utilidad pública se refiera a situa-ciones de guerra, trastornos interiores, desabastecimientode artículos de consumo necesario en centros de población,combate de epidemias, incendios, plagas u otras calamidadespúblicas, defensa nacional, paz pública o medidas para evitarla destrucción de elementos naturales y daños que la propie-dad pueda sufrir en perjuicio de la colectividad, el EjecutivoFederal, hecha la declaratoria, podrá ordenar la ocupaciónde los bienes sin que la interposición del recurso administra-tivo de revocación la suspenda.

b) Derecho de reversión

Si los bienes que han originado la declaratoria respectiva,no fueren destinados total o parcialmente al fin que dio causaa ésta dentro del término de cinco años, el propietario afec-tado podrá solicitar a la autoridad que haya tramitado elexpediente, la reversión total o parcial del bien de que se trate,o la insubsistencia de la ocupación temporal o limitación dedominio, o el pago de los daños causados.

La autoridad dictará resolución dentro de los 45 días hábi-les siguientes a la presentación de la solicitud y en caso deresultar procedente, el propietario devolverá la indemnizaciónque le haya sido pagada.

El propietario tiene un plazo de 2 años para ejercer estederecho de reversión, contados a partir de la fecha en quesea exigible.

c) Indemnización

Respecto al monto de la indemnización, el artículo 10 de lanorma en comento establecía que el monto de la indemniza-


ción debía basarse en el valor fiscal establecido en las oficinascatastrales, y sólo procedería avalúo respecto de las mejo-ras o deterioros que afecten a la propiedad posteriores a laasignación del valor fiscal, o cuando no exista este valor, peroa partir de la reforma del 22 de diciembre de 1993, el montode la indemnización debe ser equivalente al valor comer-cial del bien objeto de la declaración, sin que este monto seainferior al valor fiscal establecido en las oficinas de catastroo recaudadoras.

En caso de controvertirse el monto de la indemnización:

i) Se consignará al Juez que corresponda, y en el términode 3 días las partes designarán a sus peritos y a un terceropara el caso de discordia, en caso contrario, será desig-nado por el Juzgador. Los honorarios de los peritos son cubier-tos por las partes.

ii) Si los peritos estuvieren de acuerdo en la fijación delvalor de las mejoras o del demérito, el Juez fijará el montode la indemnización; en caso de inconformidad, llamará alperito tercero, para que dentro de un plazo que no excederáde treinta días, rinda su dictamen. Con los dictámenes de losperitos, el Juez, dentro del término de diez días, emitirá suresolución contra la cual no procede recurso alguno.

iii) La indemnización será cubierta por el titular del patri-monio al cual ingrese el bien expropiado.

iv) El tiempo para el pago de la indemnización era porun periodo no mayor a 10 años, pero conforme a la reformade 1993, ésta deberá realizarse dentro del término de un añoa partir de la declaratoria de expropiación y en moneda nacio-nal, salvo que se convenga el pago en especie.


5. NORMAS FEDERALES APLICABLES ENMATERIA DE EXPROPIACIÓN

Si bien es cierto que la Ley de Expropiación antes analizadaregula el procedimiento para decretar la expropiación porcausa de utilidad pública y su consecuente indemnización,existen otros ordenamientos que se refieren a esta figura jurí-dica, por las consecuencias que genera en diversos ámbitosdel derecho, tanto público como privado.

a) Código Civil Federal

Respecto a su capítulo X del libro primero, título noveno, refe-rido al desempeño de la tutela en donde se establecen obliga-ciones y limitaciones al tutor respecto de los bienes de menoreso incapaces, el artículo 580 señala que la expropiación porcausa de utilidad pública de bienes de incapacitados, no sesujetará a las reglas establecidas en el código, sino a lo quedispongan las leyes de la materia.

Por otra parte, el artículo 735, fracción II, de esta norma,establece que el gobierno venderá a las personas que tengancapacidad para constituir el patrimonio de familia, los terrenosadquiridos mediante expropiación con este fin. El patrimoniode familia así constituido puede ser expropiado por causa deutilidad pública, pero el monto de la indemnización se desti-nará a comprar otro bien para constituir nuevamente elpatrimonio mencionado, conforme al texto de los artículos742, párrafo segundo y 743.

También, el artículo 828, fracción VII, señala que la expro-piación es una de las causas por las que se pierde la posesión.


En relación con las cosas que sean consideradas comonotables y características manifestaciones de nuestra culturanacional, éstas podrán ser expropiadas por el Gobierno Fede-ral, de acuerdo al artículo 833.

Asimismo, el artículo 1043 señala que cuando un bienusufructuado sea expropiado por causa de utilidad pública,el dueño tendrá la obligación de substituirlo por otro de igualvalor y análogas condiciones, o bien, abonar al usufructuarioel interés legal del importe de la indemnización por todo eltiempo que debía durar el usufructo. En este último supuesto,el propietario deberá otorgar fianza para garantizar el pagode los réditos.

En el caso de expropiarse un bien arrendado, el expropia-dor deberá indemnizar tanto al arrendador como al arrenda-tario, considerándose terminado el contrato de arrendamientoconforme lo señalan los artículos 2410 y 2438, fracción VII.

El decreto de expropiación se debe anotar preventivamenteen el Registro Público de la Propiedad Inmueble, en donde semencionará la fecha del decreto respectivo, la de su publi-cación en el Diario Oficial de la Federación y el fin de utilidadpública que sirva de causa a la declaración (artículos 3043,fracción VII y 3062, párrafo tercero).

b) Código Federal de Procedimientos Civiles

En su libro tercero, título primero, capítulo IV, artículos 521a 529, se regula el procedimiento de avalúo en los casos deexpropiación de la siguiente manera:


• Para determinar judicialmente el monto de la indemni-zación por la declaración de expropiación por causade utilidad pública, el Ministerio Público acudirá alTribunal competente a proporcionar los datos del bieno derecho objeto del avalúo, nombrará su perito ypropondrá el perito tercero para el caso de discordia.

• Se correrá traslado al expropiado para que en el tér-mino de 5 días nombre su perito y manifieste si estáde acuerdo con la propuesta del tercero hecha por elMinisterio Público.

• Si el expropiado nombra su perito y manifiesta su con-formidad con el tercero, el Tribunal fijará el términopara que los peritos rindan sus dictámenes. En casode que el expropiado manifieste inconformidad conel perito tercero o que omita el nombramiento de superito, los nombrará el tribunal.

• Cuando en los dictámenes no exista una discrepan-cia superior al 10% entre ellos, el juzgador promediarálos resultados para establecer el monto de la indemni-zación; en el caso de que la discrepancia fuera supe-rior, intervendrá el perito tercero y con vista del últimodictamen, el juzgador emitirá su resolución.

• Establecido el importe de la expropiación, se proce-derá al otorgamiento de los títulos que correspondanconforme a la ley, poniéndose la cosa a disposiciónde la autoridad y el precio a la disposición de la parteexpropiada.


• En caso de que el propietario se opusiere al proce-dimiento de valuación, se dará éste por terminado y elMinisterio Público formulará demanda en contra dedicha parte.

c) Estatuto Orgánico de la Comisión para la Regularizaciónde la Tenencia de la Tierra

En este ordenamiento se establece que dicha Comisión es unorganismo público descentralizado de carácter técnico y socialque tiene por objeto, entre otros, promover la expropiacióny, en su caso, la adopción del dominio pleno de predios deorigen ejidal, así como la desincorporación y transmisiónde inmuebles del dominio público o privado de la Federa-ción, para regularizar la tenencia de la tierra en donde existanasentamientos humanos irregulares ubicados en predios ejida-les, comunales y de propiedad federal, así como para pro-mover la adquisición y enajenación de suelo y reservas territo-riales para el desarrollo urbano y la vivienda, en coordinacióncon otras dependencias y entidades federales, con los gobier-nos de los Estados, con la participación de sus Municipios, ydel Distrito Federal, en concertación con los sectores socialy privado, particularmente con los núcleos agrarios.

d) Ley Agraria

Los artículos 93 a 97 y 152, fracción VII, de este ordenamientoregulan aspectos específicos respecto a la expropiación debienes ejidales y comunales, para lo cual señala como causasde utilidad pública, entre otras:

• El establecimiento, explotación o conservación de unservicio o función públicos;


• La realización de acciones para el ordenamientourbano y ecológico, así como la creación y ampliaciónde reservas territoriales y áreas para el desarrollourbano, la vivienda, la industria y el turismo;

• La realización de acciones para promover y ordenar eldesarrollo y la conservación de los recursos agrope-cuarios, forestales y pesqueros;

• Explotación del petróleo, su procesamiento y conduc-ción, la explotación de otros elementos naturalespertenecientes a la nación y la instalación de plantasde beneficio asociadas a dichas explotaciones;

• Regularización de la tenencia de la tierra urbana y rural;

• Creación, fomento y conservación de unidades de pro-ducción de bienes o servicios de indudable beneficiopara la comunidad;

• La construcción de puentes, carreteras, ferrocarriles,campos de aterrizaje y demás obras que faciliten eltransporte, así como aquellas sujetas a la Ley de VíasGenerales de Comunicación y líneas de conducciónde energía, obras hidráulicas, sus pasos de accesoy demás obras relacionadas, y

• Las demás previstas en la Ley de Expropiación y otrasleyes.

Por otra parte, señala que el trámite de expropiación deberealizarse ante la Secretaría de la Reforma Agraria por DecretoPresidencial, e inscribirse en el Registro Agrario Nacional.


El monto de la indemnización deberá determinarlo la Comisiónde Avalúos de Bienes Nacionales conforme al valor comer-cial. En caso de que la Administración Pública Federal promuevala expropiación, se hará por conducto de la dependencia oparaestatal que corresponda.

Los predios expropiados sólo pueden ser ocupados previopago de la indemnización, depósito o garantía del mismo,a menos que los ejidatarios afectados o la asamblea apruebenla ocupación previa.

La indemnización se pagará a los ejidatarios atendiendoa sus derechos si se expropia la totalidad de los terrenos; encaso de que afecte parcelas asignadas a determinados ejida-tarios, éstos recibirán la indemnización en la proporción queles corresponda y, en caso de duda, la Procuraduría Agrariaconciliará los intereses de los ejidatarios, que de no lograracuerdo, el Tribunal Agrario resolverá el conflicto.

El derecho de reversión será ejercido por el fideicomisodenominado Fondo Nacional de Fomento Ejidal, cuando losbienes expropiados se destinen a un fin distinto del señaladoen el decreto respectivo, o si transcurrido un plazo de cincoaños no se ha cumplido con la causa de utilidad pública.

e) Ley de Aeropuertos

En el artículo 37 se menciona como causa de utilidad públicala construcción, ampliación y conservación de aeropuer-tos, la cual se realizará por conducto de la Secretaría deComunicaciones y Transportes, previa evaluación.


f) Ley de Aguas Nacionales

En esta norma, se indica que es competencia del EjecutivoFederal establecer distritos de riego o de temporal tecnifi-cado, así como unidades de riego o drenaje, cuando impliqueexpropiación por causa de utilidad pública, conforme al artículo6o., fracción X.

Asimismo, en el numeral 7 de esta norma señala comocausas de utilidad pública, las siguientes:

• La gestión integrada de los recursos hídricos, super-ficiales y del subsuelo, a partir de las cuencas hidroló-gicas en el territorio nacional, como prioridad y asuntode seguridad nacional.

• La protección, mejoramiento, conservación y restaura-ción de cuencas hidrológicas, acuíferos, cauces, vasosy demás depósitos de agua de propiedad nacional,zonas de captación de fuentes de abastecimiento, zonasfederales, así como la infiltración natural o artificialde aguas para reabastecer mantos acuíferos acordecon las "Normas Oficiales Mexicanas" y la derivaciónde las aguas de una cuenca o región hidrológicahacia otras.

• La instalación de los dispositivos necesarios para lamedición de la cantidad y calidad de las aguas nacio-nales y en general para la medición del ciclo hidrológico.

• El restablecimiento del equilibrio hidrológico de lasaguas nacionales, superficiales o del subsuelo, inclui-


das las limitaciones de extracción en zonas reglamen-tadas, las vedas, las reservas y el cambio en el usodel agua para destinarlo al uso doméstico y al públicourbano; la recarga artificial de acuíferos, así como ladisposición de agua al suelo y subsuelo, acorde conla normatividad vigente.

• El restablecimiento del equilibrio de los ecosistemasvitales vinculados con el agua.

• La eficientización y modernización de los servicios deagua domésticos y públicos urbanos, para contribuiral mejoramiento de la salud y bienestar social, paramejorar la calidad y oportunidad en el servicio pres-tado, así como para contribuir a alcanzar la gestiónintegrada de los recursos hídricos.

• El mejoramiento de la calidad de las aguas residua-les, la prevención y control de su contaminación, larecirculación y el reúso de dichas aguas, así comola construcción y operación de obras de prevención,control y mitigación de la contaminación del agua,incluyendo plantas de tratamiento de aguas residuales.

• El establecimiento, en los términos de esta ley, de dis-tritos de riego, unidades de riego, distritos de temporaltecnificado y unidades de drenaje, así como la adqui-sición de las tierras y demás bienes inmuebles necesa-rios para integrar las zonas de riego o drenaje.

• La prevención y atención de los efectos de fenómenosmeteorológicos extraordinarios que pongan en peligroa personas, áreas productivas o instalaciones.


• El aprovechamiento de aguas nacionales para gene-rar energía eléctrica destinada a servicios públicos.

• La adquisición o aprovechamiento de los bienes inmue-bles que se requieran para la construcción, operación,mantenimiento, conservación, rehabilitación, mejo-ramiento o desarrollo de las obras públicas hidráulicasy de los servicios respectivos, y la adquisición y aprove-chamiento de las demás instalaciones, inmuebles y víasde comunicación que las mismas requieran.

En los artículos 9o., fracción XV y 72, fracción V, se esta-blece como atribución de la Comisión Nacional del Aguaproponer al titular del Poder Ejecutivo Federal el estable-cimiento de distritos de riego y en su caso, la expropiación delos bienes inmuebles correspondientes, como las tierras reque-ridas para hacer las obras hidráulicas de almacenamiento ydistribución.

Por otra parte, señala que la indemnización por la expro-piación en los anteriores casos se hará en efectivo; pero si elafectado lo solicita, podrá cubrirse mediante compensaciónpor el valor equivalente de tierras de riego y si faltare todavíaparte de la indemnización, ésta se pagará en efectivo.

g) Ley del Impuesto sobre la Renta

En el artículo 210, fracción IV, se indica que para efectosde la determinación del impuesto sobre la renta a cargo delos residentes en el extranjero con ingresos provenientesde fuente de riqueza ubicada en territorio nacional, se con-siderarán ingresos por enajenación de bienes, los derivadosde los actos mencionados en el artículo 14 del Código Fiscal dela Federación, inclusive en el caso de expropiación.


h) Ley General de Bienes Nacionales

En su artículo 42, fracciones II y XI, señala que se inscribi-rán en el Registro Público de la Propiedad Federal los decretospresidenciales expropiatorios de inmuebles de propiedad pri-vada y de bienes ejidales y comunales, así como las resolu-ciones de reversión sobre inmuebles expropiados a favor dela Federación y de las entidades.

Por otra parte, el artículo 54 indica que en las adquisicio-nes por expropiación de inmuebles, corresponderá a la auto-ridad del ramo respectivo determinar la utilidad pública, y ala secretaría determinar el procedimiento encaminado a laocupación administrativa del bien, así como fijar el montode la indemnización, salvo lo dispuesto por la Ley Agraria.

El decreto expropiatorio será refrendado por los titularesde las secretarías que hayan determinado la causa de utilidadpública, de la Secretaría de la Función Pública y, en caso deque la indemnización se cubra con cargo al Presupuesto deEgresos de la Federación, de la Secretaría de Hacienda yCrédito Público. En este caso, no será necesaria la expediciónde una escritura pública.

Los propietarios o quien tenga derecho a demandar lareversión de los bienes expropiados, tendrán un plazo de dosaños para ejercer sus derechos contados a partir de la fechaen que aquélla sea exigible.

Respecto de los bienes inmuebles federales adquiridospor expropiación, se consideran destinados a un serviciopúblico, como lo señala el numeral 59, fracción VII, de la ley.


Conforme al artículo 90 de la norma analizada, en lasadquisiciones por vía de derecho público, el Ejecutivo Federalpodrá convenir con los afectados la indemnización correspon-diente mediante la entrega de bienes similares a los expropia-dos y donar al afectado la diferencia que pudiera resultaren los valores; la donación sólo procederá a favor de personasque perciban ingresos no mayores a 4 veces el salario mínimogeneral del área geográfica en la que se localice el inmuebleexpropiado, y que éste se estuviera utilizando como habitacióno para alojar un pequeño comercio, un taller o una industriafamiliar propiedad del afectado.

Cuando a campesinos de escasos recursos económicosse entreguen terrenos de riego en sustitución de los que leshayan sido afectados como consecuencia de la ejecuciónde obras hidráulicas o de reacomodo o re-localización detierras en zonas de riego, la autoridad podrá dejar de recla-mar las diferencias de valor que resulten a su favor. En estoscasos, la dependencia que corresponda dará la intervenciónprevia que competa a la Secretaría de la Función Pública.

Por otra parte, corresponde a dicha secretaría dictaminarel monto de la indemnización por la expropiación, ocupacióntemporal o limitación de derechos de dominio sobre bienesinmuebles, muebles, acciones, partes sociales o derechos quedecrete el Ejecutivo Federal, tratándose tanto de propiedadesprivadas como de inmuebles sujetos al régimen ejidal o comu-nal, de conformidad con la fracción VII del artículo 143 de lanorma en comento.

i) Ley Minera

Conforme a su artículo 7o., fracción VII, la Secretaría de Eco-nomía debe integrar el expediente y resolver sobre las solici-


tudes de expropiación, ocupación temporal o constituciónde servidumbre de terrenos, indispensables para llevar a cabola exploración, explotación y beneficio de minerales o sustan-cias sujetos a la aplicación de esta norma.

Por otra parte, señala que las concesiones mineras confie-ren el derecho a obtener la expropiación, ocupación temporalo constitución de servidumbre de los terrenos indispensablespara llevar a cabo las obras y trabajos de exploración, explo-tación y beneficio, así como para el depósito de terreros, jales,escorias y graseros, de conformidad con el artículo 19, frac-ción IV, de esta ley.

El artículo 21 señala que la Secretaría de Economía resol-verá sobre la procedencia de las solicitudes de expropiación,ocupación temporal o constitución de servidumbre, previaaudiencia de la parte afectada y dictamen técnico fundado.El monto de la indemnización se determinará por mediode avalúo practicado por la Comisión de Avalúos de BienesNacionales, con base en los criterios que fije el reglamentodel ordenamiento en estudio. La secretaría someterá a la con-sideración del Ejecutivo Federal la resolución, cuando se tratede expropiaciones.

Respecto a las expropiaciones de bienes ejidales y comu-nales se sujetarán a lo dispuesto por la legislación agraria.

También establece que procede la reversión de los bienesexpropiados y la declaración de insubsistencia de las resolu-ciones de ocupación temporal o constitución de servidum-bre, cuando:


• Las obras o trabajos por desarrollar no se inicien dentrode los 365 días naturales siguientes a la fecha deinscripción de la resolución respectiva en el RegistroPúblico de Minería, sin que medie causa de fuerzamayor.

• Las obras o trabajos por ejecutar se suspendan por eltérmino de un año, salvo en los casos a que aludeel artículo 31 de la ley.

• El terreno objeto de las mismas sea destinado a unuso distinto de aquél que justificó la afectación.

• Se incumpla el pago de la indemnización.

• Se declare nula o cancele la concesión con base enla cual se ejerció el derecho a obtenerla, exceptopor las causas previstas por los artículos 40, párrafofinal, y 42, fracción III, de la ley.

• Judicialmente así se ordene.

Ahora bien, la reversión de los bienes en favor del afectadopor la expropiación, procederá cuando su causa ocurra den-tro de los 5 años siguientes a la fecha de notificación deldecreto respectivo.

j) Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en elRamo del Petróleo

En su artículo 10 se establece que la industria petrolera es deutilidad pública, preferente sobre cualquier aprovechamiento


de la superficie y del subsuelo de los terrenos, incluso sobrela tenencia de los ejidos o comunidades y procederá la ocupa-ción provisional, la definitiva o la expropiación de los mismos,mediante la indemnización legal, en todos los casos en quelo requieran la Nación o su industria petrolera.

Asimismo, señala que son de utilidad pública las activida-des de construcción de ductos. Petróleos Mexicanos, sus orga-nismos subsidiarios y las empresas de los sectores social yprivado estarán obligados a prestar a terceros el servicio detransporte y distribución de gas por medio de ductos.

k) Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario

El artículo 25 señala que es de utilidad pública la construcción,conservación y mantenimiento de las vías férreas. Asimismo,que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes por sí, oa petición y por cuenta de los interesados o concesionarios,efectuará la compraventa o, en su defecto, promoverá laexpropiación de los terrenos, construcciones y bancos dematerial, necesarios para la construcción, conservación y man-tenimiento de vías férreas, incluyendo los derechos de vía.

6. LEGISLACIÓN EN MATERIA DE EXPROPIACIÓNPARA EL ESTADO DE COLIMA

a) Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública

El 20 de noviembre de 1920, se publicó esta ley emitida por elCongreso del Estado de Colima, cuyo artículo 4o. señalabalas causas de utilidad pública por las cuales se podía reali-zar la expropiación.


La expropiación podía iniciarse por el Ejecutivo del Estadoo por los Ayuntamientos en sus respectivas competencias, paralo cual, éste formaba el expediente en el que se expresabanlas causas de utilidad pública, entre otros requisitos; posterior-mente, se citaba a los dueños o poseedores y a los interesadosen los bienes objeto de la expropiación, para que manifes-taran sus consideraciones, de lo cual se levantaba un acta.En caso de que no concurrieran los interesados o su oposi-ción no se considerara fundada, el Ejecutivo Estatal podíadecretar la expropiación.

En cuanto al monto de la indemnización, era el Juez delo civil y hacienda quien lo determinaba conforme al valorestablecido en las oficinas catastrales o recaudadoras, aumen-tándolo hasta en un 10%; respecto a las mejoras que tuvierala propiedad, quedaba sujeta a resolución judicial o dictamenpericial.

Además, señalaba que el Ejecutivo Estatal debía fijar elplazo para la conclusión de las obras, instalaciones, etcéterasobre el bien expropiado, el cual debía ser de 2 a 5 añoscuando se tratare de obras a ejecutarse por personas ocompañías particulares, y de 4 a 10 años cuando quien realicelas obras sea el gobierno del Estado o el Ayuntamiento respec-tivo. En caso de que transcurrido el plazo señalado no serealizaran las obras, la persona a la que le fueron expropiadossus bienes tenía derecho a pedir la reivindicación de la cosa,reintegrando el importe de la indemnización y, en su caso, delas mejoras realizadas por el expropiante.

b) Ley de Expropiación para el Estado de Colima

El 12 de septiembre de 1992, se publicó en el Periódico Oficialdel Estado, esta ley que abrogó la Ley de Expropiación por


Causa de Utilidad Pública, de 1920. Para realizar este cam-bio de normas, el Congreso Local consideró que debía darsemayor agilidad en el procedimiento expropiatorio, evitar elestado de indefensión del expropiado mediante la inclusióndel recurso de revocación y de la reversión administrativa, ymodificar el catálogo de causas de utilidad pública, lograndocon esto darle una verdadera utilidad social.

Así, el objeto de esta ley (reformada en última ocasiónel 8 de mayo de 2004), es establecer las causas de utilidadpública y los procedimientos a realizarse para decretar laexpropiación, entendiendo por ésta al desposeimiento oprivación legal de una cosa por causa de utilidad públicao interés preferente, a cambio de una indemnización justa,conforme a sus artículos 1o. y 2o.

En los numerales 3o. y 4o. precisa que toda clase de bienesde propiedad particular pueden ser objeto de expropiación yque ésta procederá contra el propietario, poseedor o suscausahabientes a título particular o universal, aun cuando elderecho de propiedad esté sujeto a decisión judicial, se desco-nozca su identidad o no fuere posible su localización.

El artículo 5o. considera causas de utilidad pública elestablecimiento, explotación, ampliación, modificación oconservación de un servicio público; la apertura, prolonga-ción, ampliación y alineamiento de arterias de circulaciónpeatonal o vehicular de cualquier naturaleza, como calles,avenidas, boulevares, malecones, calzadas, puentes, caminos,pasos a desnivel, libramientos, andadores y túneles para facili-tar el tránsito, así como los accesos que se requieran; lacreación, ampliación, saneamiento y mejoramiento de centros


de población; la construcción y ampliación de cemente-rios, hospitales, centros y clínicas de salud, oficinas públicas,centrales de autobuses, viviendas y conjuntos habitacionales deinterés social, escuelas, bibliotecas, parques, jardines, instala-ciones deportivas, teatros, auditorios, casas de usos múltiples,establecimientos penitenciarios e instalaciones para fomentarla cultura, la recreación y el sano esparcimiento; la creación,fomento y conservación de parques, zonas industriales, empre-sas e industrias para beneficio de la colectividad, así como lacreación y conservación de reservas territoriales para el esta-blecimiento de las mismas; la conservación de los edificios ymonumentos arqueológicos o de interés histórico o artísticoy de los bienes o cosas que se consideran como característicasnotables de nuestra cultura; el almacenamiento, abaste-cimiento y distribución de medicamentos, víveres o artículos deconsumo necesarios en caso de siniestros, terremotos, derrum-bes, inundaciones, epidemias, plagas e incendios; la creacióny conservación de reservas territoriales para el crecimiento delas poblaciones, así como la regularización de asentamientoshumanos; las medidas necesarias para evitar la destrucciónde los elementos naturales y los daños que la propiedad puedasufrir en perjuicio de la colectividad o bien cuando por cual-quier medio se ataque el equilibrio ecológico; la construcciónde carreteras, así como de caminos locales, comunales, veci-nales o de penetración, entendiéndose por éstos los que comu-niquen a una o más regiones agrícolas con carreteras, caminoso con algún centro de población; la dotación de fundos lega-les de las poblaciones y la ampliación de los mismos, cuandosus necesidades lo requieran; la construcción de presas,canales, bordos, establecimientos y explotación de pozos pro-fundos, artesianos y desecación de pantanos; la construcciónde edificios e infraestructuras de apoyo administrativo para los


gobiernos estatal y municipales; la creación, establecimiento,impulso, promoción y fomento de áreas, zonas, lugares y puntosde interés y desarrollo turístico; y las que sean declaradas comotales en las leyes expedidas por el Congreso del Estado.

i. Procedimiento de expropiación

El procedimiento de expropiación (artículos 15 a 27-bis) seiniciará por el secretario del ramo, los Ayuntamientos, orga-nismos descentralizados o empresas de participación estatalo municipal, en el ámbito de sus respectivas competencias ocuando sea necesario para la consecución de su objeto;dichas entidades promoverán solicitud ante el titular del Ejecu-tivo, en la que expondrán la causa de utilidad pública queestimen operante, agregando los datos para identificar lapropiedad y a los dueños o poseedores.

El titular del Ejecutivo, al recibir la solicitud y, si lo estimaprocedente, dictará el acuerdo para iniciar el procedimientoexpropiatorio y realizará la anotación preventiva en el RegistroPúblico de la Propiedad y del Comercio, para efecto de quetoda división o traslación de los bienes afectables inscrita enel mencionado registro, con posterioridad a la inscripción delprocedimiento expropiatorio, no produzca efectos. Las accionespersonales que se ejerzan en relación con los bienes afecta-dos, no suspenderán el procedimiento expropiatorio.

Integrado el expediente se realizará una audiencia dentrode los 10 días siguientes a la notificación de los titulares delos derechos sobre los bienes objeto de la expropiación, pararecibir pruebas y alegatos por escrito. Se levantará actacircunstanciada de esta audiencia, agregándose al expe-


diente los elementos de convicción aportados por los titularesde los derechos.

El Ejecutivo, previo análisis de las constancias que obrenen el expediente, hará la declaratoria de expropiación que sepublicará en el Periódico Oficial del Estado y se inscribiráen el Registro Público de la Propiedad y del Comercio, elcual cancelará todo gravamen que recaigan sobre los bienesafectados ya que éstos se extinguen de pleno derecho conla declaratoria; sólo quedan a salvo los derechos de losacreedores.

En contra de esta declaratoria procede el recurso adminis-trativo de revocación, en el que deben ofrecerse y exhibirse laspruebas supervenientes y el pliego de alegatos que a los inte-reses del recurrente convenga; este recurso es resuelto por eltitular del Ejecutivo.

En caso de que los bienes expropiados no sean destina-dos al fin que dio causa a la misma dentro del término de5 años, el propietario afectado podrá solicitar la reversióndel bien de que se trata, excepto si la magnitud o la natura-leza de la obra o acción a realizarse en el bien expropiado, nopermitan su terminación en dicho término, siempre y cuandono se desvirtúe el objeto de la expropiación.

La solicitud de reversión se interpondrá por escrito ante laSecretaría General de Gobierno, acompañando las pruebasnecesarias y en un término no mayor de 15 días naturales, eltitular del Ejecutivo del Estado dictará la resolución contrala cual no procede recurso alguno.


En caso de que proceda la reversión de un bien expropiado,el titular de los derechos deberá reintegrar la cantidad que sehubiera erogado en concepto de indemnización, más el importeque, a juicio de peritos o por sentencia judicial en su caso,deba pagar por las mejoras que el beneficiario de la expropia-ción hubiese hecho en el bien afectado.

Por otra parte, el gobernador tiene facultad de revocar eldecreto expropiatorio cuando, a su juicio, existan elemen-tos de índole jurídica, técnica o de diversa naturaleza, queimposibiliten o dificulten los fines de la expropiación.

ii. Indemnización

Conforme a los artículos 28 a 35 de la norma en comento,las personas que tienen derecho a recibir la indemnizaciónpor expropiación son los propietarios o copropietarios del bienexpropiado o sus causahabientes; los titulares de derechosreales debidamente constituidos sobre el bien materia de laexpropiación; y los poseedores originarios que acrediten quesu posesión data de cuando menos siete años anteriores a lafecha de la expropiación. El obligado a pagar la indemni-zación es quien inicie y se beneficie con la expropiación.

El monto de la indemnización se fijará conforme al valordel bien registrado en la Dirección de Catastro del Estado ysólo la diferencia de valor por mejoras o deterioros del bienocurridos con posterioridad a la asignación del valor catastral,quedará sujeto a juicio pericial, así como cuando no estéfijado el valor de un objeto en la dirección mencionada.

Para reclamar el exceso de valor en los bienes expropia-dos, se remitirá el expediente al Juez de lo Civil del partido


judicial en que se ubique el bien expropiado, quien mandarácitar en forma personal a los designados como dueños oposeedores de la cosa y a todos lo que se consideren conderecho a recibir indemnización, para que en el término de5 días hábiles comparezcan a desahogar el procedimientorespectivo. También podrán comparecer los titulares de dere-chos personales en contra del propietario o poseedor delbien expropiado, siempre que tengan constituidos derechossobre dicho bien con antelación a la fecha en que se inscribala anotación prevista por el artículo 17 de esta ley, para hacerefectivas sus reclamaciones sobre el importe de la indemni-zación, atendiendo a la prelación de sus créditos.

Para establecer el exceso de valor o demérito del bienexpropiado se procederá a determinarlo conforme al Códigode Procedimientos Civiles del Estado para el desahogo de laprueba pericial. Rendidos los dictámenes periciales correspon-dientes, el Juez fallará fijando el importe del complementode la indemnización, notificando dicha resolución a las partes.

En caso de presentarse litigio judicial para el recono-cimiento de los beneficiarios de la indemnización, su importeserá depositado ante el Juez de la causa, para que procedaa la entrega a quien le asista el derecho, de acuerdo con laresolución definitiva.

Contra la resolución del Juez respecto al derecho de reci-bir indemnización y contra la sentencia que fije el monto deella, se podrá interponer recurso de apelación, dentro de lostres días hábiles siguientes al de la notificación. El recurso deapelación se sustanciará en la forma y términos previstosen el Código de Procedimientos Civiles local.


Posterior a su promulgación, la Ley de Expropiación delEstado de Colima ha tenido diversas reformas y adicionesa saber:

El 6 de noviembre de 1999, se reformaron los artículos10, 12 y 13 relativos a las notificaciones para evitar algunasdeficiencias y lagunas que observó el propio legislador.

El 31 de marzo de 2001, se reformó el artículo 5o. yaque el Congreso consideró necesario establecer de formaprecisa las causas de utilidad pública y evitar que en su redac-ción quede alguna ambigüedad, en virtud del criterio esta-blecido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación alresolver el amparo en revisión 216/96,10 promovido en contrade la Ley de Expropiación federal, cuyo artículo 27, fracciónIII, señalaba como una de las causas de utilidad pública la"…creación de cualquier obra destinada a prestar serviciosde beneficio colectivo", mismo que fue declarado inconstitu-cional porque su redacción era imprecisa, dejando al Ejecutivola determinación específica de la causa de utilidad pública,siendo que es una facultad reservada al Poder Legislativo.

También se reformó el artículo 30 para suprimir la adicióndel 10% al valor catastral de los bienes expropiados parafijar la indemnización respectiva, en virtud de que dicho valorcatastral ya se había equiparado al valor de mercado.

Por último, se adicionó el artículo 27 bis para estableceren la ley la facultad del Ejecutivo Estatal para revocar undecreto expropiatorio.

10 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, enero de1999, p. 390; IUS: 5417.


Contra estas reformas al artículo 5o. de la ley, un grupode legisladores del Congreso del Estado de Colima, interpu-sieron acción de inconstitucionalidad ante la Suprema Cortede Justicia de la Nación, por considerar que algunas de lasfracciones que señalan las causas de utilidad son violato-rias de las garantías individuales establecidas en la Consti-tución Federal, este asunto será tratado en el capítulo siguientede la presente obra.

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II. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD18/2004

El 7 de junio de 2004, diputados integrantes de la LIVLegislatura del Congreso del Estado de Colima, presenta-

ron un oficio en la administración de correos de la ciudadcapital de esa entidad federativa, con el que promovieronacción de inconstitucionalidad solicitando la invalidez de lasreformas a las fracciones V y XIV del artículo 5o. de la Ley deExpropiación estatal, y de la fracción IX del artículo 24 bis 2de la Ley Orgánica de la Administración Pública local, apro-badas el 22 de abril de 2004 por dicha legislatura, promul-gadas por el titular del Poder Ejecutivo local y publicadasmediante el Decreto No. 75 en el Periódico Oficial delgobierno: El Estado de Colima, el 8 de mayo del mismo año.

El oficio mencionado fue recibido el 15 de junio de 2004en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo Presidenteordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción

1. ANTECEDENTES


de inconstitucionalidad con el número 18/2004. Se designócomo instructor al señor Ministro Juan N. Silva Meza, quien enla misma fecha la admitió y ordenó dar vista al órgano legisla-tivo que emitió las normas impugnadas y al gobernador quelas promulgó, para que rindieran sus respectivos informes, asícomo al procurador general de la República para que formu-lara su pedimento.

El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia dela Nación se reconoció competente para resolver la acciónde inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto porlos artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Polí-tica de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de laLey Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vezque en ella se plantea la posible contradicción entre diversosartículos de la Ley de Expropiación y de la Ley Orgánica de laAdministración Pública, ambas del Estado de Colima y la Consti-tución Federal.

Por otra parte, señaló que la acción de inconstitucionali-dad fue presentada oportunamente, conforme a los plazosprevistos en los artículos 8o. y 60, primer párrafo, de la LeyReglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de laConstitución Federal, ya que el Decreto No. 75 cuya invalidezse reclama, fue aprobado el 8 de mayo de 2004 y la demandafue presentada en la oficina de correos de la ciudad de Colimael 7 de junio de 2004, último día del plazo legal.

El Tribunal en Pleno también consideró que los diputadosfirmantes de la demanda, contaban con la legitimación nece-saria para promover dicha acción, de acuerdo con lo dispuestopor los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitu-

49ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 18/2004

ción Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 62 de la leyreglamentaria de la materia, ya que eran integrantes delórgano legislativo estatal del que emanó la norma generalimpugnada y representaban al 40% del total de los 25 inte-grantes de ese órgano.

Asimismo, advirtió que si bien los promoventes señalaroncomo normas inconstitucionales, las fracciones V y XIV delartículo 5o. de la Ley de Expropiación del Estado de Colima,también lo hicieron respecto a la fracción IX del artículo 24 bis2 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado,ambas reformadas el 22 de abril de 2004, pero sólo plan-tearon conceptos de invalidez respecto del primer supuestonormativo, por lo que decidió constreñir su estudio únicamentea lo señalado en éste.

2. CONCEPTOS DE INVALIDEZ PLANTEADOSPOR LOS DEMANDANTES

Los diputados promoventes de la acción de inconstitucionali-dad adujeron sobre la reforma al artículo 5o. de la Ley deExpropiación del Estado de Colima los argumentos siguientes:

a) Que el texto aprobado contraviene los artículos 1o.,14, 16 y 27, párrafo segundo, de la Constitución Federalporque favorece a los ciudadanos con dinero al permitirlesapropiarse de cualquier bien inmueble bajo el argumentode que van a realizar una inversión productiva y a generarempleos, lo que sitúa a la ciudadanía en general en desven-taja y desigualdad frente a la ley.

b) Que el referido artículo 5o. hace una lista de causaspor las que se podrá iniciar el procedimiento de expropiación,


calificándolas como de utilidad pública, pero no define lo quedebe entenderse por este último término; con ello, el legisladorpuede erróneamente agregar, modificar o eliminar esas causa-les, para lo cual basta con que las califique de utilidad públicao considere que dejaron de serlo, situación que provocará unestado de incertidumbre en detrimento de la propiedad privada.

c) Que la reforma permite que cualquier ciudadano pudien-te o grupo de inversionistas a los que les interese una casaparticular, la hagan objeto de expropiación bajo el argumentode crear en ese domicilio alguna empresa o parque indus-trial, lo cual vulnera las garantías de certeza y de seguridadjurídica de los particulares, porque estas acciones no garanti-zan el objetivo de beneficiar a la colectividad, ya que si bienesa empresa pagaría impuestos, generaría empleos y vende-ría servicios a la comunidad, lo mismo haría cualquier nego-cio que se estableciera, sin que pudiera clasificarse como unaempresa con fines benéficos para la colectividad.

d) Que no se justifican como causas de utilidad públicala creación de reservas territoriales, zonas, lugares o puntosde interés y desarrollo turístico, señaladas en las fracciones Vy XIV del artículo 5o. impugnado, ya que en estos supuestos,la expropiación no acarrearía un beneficio inmediato a lasociedad en general, sino al contrario, le provocaría un perjui-cio al promover la especulación e incertidumbre sobre esastierras, además de que éstas permanecerían ociosas hastaque alguna persona decidiera invertir.

e) Que la reforma a la fracción V del referido artículo 5o.vulnera las garantías establecidas en los artículos 1o., 14,segundo párrafo, 16, primer párrafo, 17, segundo párrafo y


27, segundo párrafo, constitucionales, ya que la reglamen-tación de un derecho o garantía no debe quedar a la disposi-ción del legislador; por tanto, es inconstitucional una ley queanule, restrinja o impida un derecho, haciendo imposible suejercicio.

3. INFORME DEL CONGRESODEL ESTADO DE COLIMA

Al rendir su informe, el Congreso del Estado de Colima,adujo lo siguiente:

a) Que el contenido de la fracción V del artículo 5o. dela Ley de Expropiación para el Estado de Colima, es esencial-mente el mismo antes y después de su reforma, pues éstaúnicamente precisa, actualiza y amplía los conceptos por losque procede la expropiación de bienes inmuebles destina-dos al fomento de la industria, de conformidad con la políticaactual que pretende asentar a las fábricas en parques y zonasque sean adecuadas para el desarrollo de sus actividades,donde se tomen en cuenta los planes y programas que sobreasentamientos humanos expidan los Ayuntamientos en usode sus facultades, así como el destino del uso de suelo, losservicios existentes y el aprovechamiento de las vías decomunicación.

b) Que la reforma de la fracción XIV del artículo 5o. impug-nado, que se refiere a las cuestiones relacionadas con el desa-rrollo, impulso y aprovechamiento de áreas con potencial yvocación turística, también se hizo para actualizarla de acuer-do a los avances y necesidades sociales en esa área, que en elEstado de Colima es una de las actividades que mayoresbeneficios tiene para la población.


c) Que la Ley de Expropiación para el Estado de Colimarespeta ampliamente las garantías constitucionales de audien-cia y legalidad, ya que su artículo 20 concede a los particu-lares el derecho a ser escuchados, ofrecer pruebas y formularalegatos, durante y después de concluido el procedimientode expropiación, y una vez que se expida y publique el de-creto expropiatorio, además, el artículo 23 de la misma leyotorga a los afectados el derecho de interponer el recursoadministrativo de revocación en su contra, en donde puedenofrecer pruebas y alegar lo que a su derecho convenga, porlo que es infundado el argumento de que los ciudadanos sesitúan en un plano de desigualdad frente a la ley, y que lasreformas impugnadas violen los artículos 1o., 14, 16 y 27de la Constitución Federal.

d) Que la misma Suprema Corte de Justicia de la Naciónha sostenido en diversas ejecutorias que el concepto de utili-dad pública debe sustituirse por el de interés social, el cual semanifiesta en todas aquellas acciones encaminadas a la procu-ración de un bienestar para la comunidad, en el mejoramientode las condiciones vitales de los sectores mayoritarios de lapoblación y en la solución de los problemas socioeconómicosy culturales que los afecten. Por tanto, la reforma tiene lafinalidad de actualizar y precisar las causas que dicte ya nosólo la utilidad pública sino también el interés social, paraque el Estado imponga limitaciones a la propiedad privadacuando el beneficio colectivo sea mayor frente al del particu-lar, máxime que el derecho de propiedad, según la concep-ción moderna de ésta, ya no es absoluto, sino que se consideraque tiene una función social y, por tanto, ese derecho debesacrificarse en aras del mejoramiento de las condicionesde vida, servicios y empleo de la población.


e) Que los promoventes sólo expresan conceptos de inva-lidez respecto de la fracción V del artículo 5o. de la Ley deExpropiación, mas no sobre las demás reformas contenidasen el Decreto 75, por lo que se deja en estado de indefensión alPoder Legislativo al desconocer los motivos por los cualesconsideran dicho decreto inconstitucional en su totalidad.

4. INFORME DEL GOBERNADORDEL ESTADO DE COLIMA

El titular del Ejecutivo Estatal, al rendir su informe, mani-festó en lo medular:

a) Que la norma impugnada es general y aplicable atodos los gobernados del Estado, que no genera ciudadanosde primera o segunda clase como serían ricos y pobres, y enninguna parte señala que sólo los ciudadanos con medioseconómicos suficientes podrán contribuir a satisfacer un servi-cio público que compete al Estado.

b) Que la afirmación de que con el nuevo texto legal elgobernado con poder económico esté facultado para apro-piarse de un inmueble, con el simple argumento de que insta-lará una empresa y generará empleos, también es falsa, porquepara decretarse una expropiación se debe justificar la causade utilidad pública que motive el procedimiento, con elemen-tos de prueba suficientes, recabados conforme a las leyes quereglamentan el servicio público a concesionarse y que motivedicho acto.

c) Que el Estado debe satisfacer las necesidades de lasociedad, buscando el bienestar de la colectividad, y que


lo hace al proporcionarle diversos servicios públicos, unosreservados en forma exclusiva para él y otros que pueden serconcesionados para que sean brindados por un particulara través de una empresa que se establezca para ese fin, laque además estará vigilada y controlada por el propio Estado.

d) Que no existe discrepancia entre el artículo 5o. de laLey de Expropiación para el Estado de Colima, y el párrafosegundo del artículo 27 de la Constitución Federal, pues aquélsólo resulta ser un catálogo de causas de utilidad pública enbeneficio de la colectividad, siendo justo, equitativo y con-gruente con los artículos 14 y 16 de la Norma Fundamental.

e) Que es incorrecto que la reforma combatida sólo tuvoun fin económico a favor del inversionista, porque si bien escierto que toda persona que invierte en un desarrollo turístico,empresa o parque industrial, tiene el propósito de obteneruna utilidad en forma personal, también lo es que por lainfraestructura que se crea a través de las empresas, desa-rrollos turísticos, etcétera, es mayor la creación de empleos, loque conlleva el bienestar de la colectividad.

f) Que las reservas territoriales contribuyen al bienestarde la sociedad ya que tienen como propósito cubrir la necesi-dad de vivienda de la zona urbana en los terrenos aledañosa ésta, pues de lo contrario se correría el riesgo de que se lesdiera un destino que pudiera ser dañino para la colecti-vidad, como es la instalación de empresas contaminantes,que pudieran ser absorbidas por la mancha urbana, entreotros casos.


5. PEDIMENTO DEL PROCURADORGENERAL DE LA REPÚBLICA

En lo sustancial señaló:

a) Que un bien es de utilidad pública cuando es idóneopara atender y satisfacer, total o parcialmente, una necesi-dad pública y que no sólo el Estado es el que debe atenderla,sino que también pueden concurrir los particulares, quienesson los primeros que las advierten.

b) Que el artículo 27 constitucional ha otorgado al PoderLegislativo de los Estados, una facultad soberana de estable-cer las causas de utilidad pública respecto a los bienes ubica-dos en su jurisdicción. Esas causas cambian en el tiempo, deacuerdo al desarrollo social, económico y político de la enti-dad de que se trate, a efecto de atender de manera eficaz lasnecesidades de la colectividad.

c) Que en uso de esa facultad, en la reforma impugnada,el legislador consideró como causas de utilidad pública el esta-blecimiento y conservación de la actividad empresarial tantoen la prestación de servicios como en la industria, así como lacreación de los espacios para el asentamiento de la infra-estructura de las mismas en el territorio del Estado; ademásdel fomento y promoción de todos aquellos lugares quesean de interés turístico para ser desarrollados, lo que implicaestablecer un instrumento más para impulsar el desarrolloeconómico de la entidad que beneficie a todos los habitantes,y no sólo a los inversionistas.

d) Que la reforma impugnada no transgrede el princi-pio de igualdad entre los habitantes de una entidad, ya que


la desigualdad económica entre ellos es un aspecto de larealidad social y no una cuestión de índole normativa. Ademásde que no basta la mera expresión o intención de un sectorsocial privilegiado de desarrollar una actividad económicalucrativa, para que se justifique la emisión de actos expropia-torios, pues éstos siempre estarán condicionados a la existen-cia de una causa de utilidad pública.

e) Que tampoco se viola la garantía de audiencia queprevé el artículo 14 constitucional, ya que por una parte elAlto Tribunal ha sustentado que los órganos que integranel Poder Legislativo no están obligados a oír a los posiblesafectados por una ley antes de que se expida y, por otra parte,el procedimiento de formación de las leyes corresponde exclusi-vamente a órganos públicos.

f) Que la reforma combatida no restringe el derecho otor-gado por los artículos 20, 21 y 22 de la Ley de Expropiacióndel Estado de Colima a los habitantes de la entidad, de acudirante la autoridad que tramita el expediente de expropiaciónpara alegar en su defensa y ofrecer las pruebas pertinentescon anterioridad a la emisión del decreto expropiatorio.

6. LA EXPROPIACIÓN

El Tribunal en Pleno consideró que debía partir del estudiodel artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Uni-dos Mexicanos, que en su parte conducente señala:

Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas compren-didas dentro de los límites del territorio nacional, corres-ponde originalmente a la nación, la cual ha tenido y tieneel derecho de transmitir el dominio de ella a los particulares,constituyendo la propiedad privada.


Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utili-dad pública y mediante indemnización.

La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponera la propiedad privada las modalidades que dicte el interéspúblico, así como el de regular, en beneficio social, el apro-vechamiento de los elementos naturales susceptibles deapropiación, con el objeto de hacer una distribución equi-tativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograrel desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento delas condiciones de vida de la población rural y urbana.En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias paraordenar los asentamientos humanos y establecer adecua-das provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas ybosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planeary regular la fundación, conservación, mejoramiento y cre-cimiento de los centros de población; para preservar yrestaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamientode los latifundios; para disponer, en los términos de la leyreglamentaria, la organización y explotación colectiva delos ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeñapropiedad rural; para el fomento de la agricultura, de laganadería, de la silvicultura y de las demás actividadeseconómicas en el medio rural, y para evitar la destrucciónde los elementos naturales y los daños que la propiedadpueda sufrir en perjuicio de la sociedad.

...

La capacidad para adquirir el dominio de las tierras y aguasde la nación, se regirá por las siguientes prescripciones:

...

VI. Los Estados y el Distrito Federal, lo mismo que los Muni-cipios de toda la República, tendrán plena capacidad para


adquirir y poseer todos los bienes raíces necesarios para losservicios públicos.

Las leyes de la Federación y de los Estados en sus respec-tivas jurisdicciones, determinarán los casos en que sea deutilidad pública la ocupación de la propiedad privada, yde acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa harála declaración correspondiente. El precio que se fijará comoindemnización a la cosa expropiada, se basará en la canti-dad que como valor fiscal de ella figure en las oficinascatastrales o recaudadoras, ya sea que este valor haya sidomanifestado por el propietario o simplemente aceptado porél de un modo tácito por haber pagado sus contribucionescon esta base. El exceso de valor o el demérito que hayatenido la propiedad particular por las mejoras o deteriorosocurridos con posterioridad a la fecha de la asignacióndel valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto ajuicio pericial y a resolución judicial. Esto mismo se obser-vará cuando se trate de objetos cuyo valor no esté fijadoen las oficinas rentísticas.

Tanto en el texto transcrito, como en los artículos 14 y 16constitucionales, se reconoce el derecho fundamental a lapropiedad privada, pero no como un derecho absoluto sinolimitado por otros bienes o valores, que sólo la misma Consti-tución Federal puede establecer, o autorizar al legislador parahacerlo, siempre y cuando esas limitaciones no afecten la esen-cia del derecho fundamental, ni impidan su ejercicio.

Así, tratándose del derecho de propiedad, la Constituciónle impone como limitación la función social que debe cumpliren aras del interés colectivo, por ello el Estado puede impo-nerle diversas modalidades y llegar hasta la expropiación porcausa de utilidad pública y mediante indemnización.


De acuerdo al texto del artículo 27constitucional, las leyesde la Federación y las de los Estados, en sus respectivas jurisdic-ciones, determinarán los casos en que sea de utilidad públicaexpropiar un bien, y corresponderá a la autoridad adminis-trativa realizar la declaración respectiva. El mismo preceptoprevé las reglas generales sobre la fijación del precio y laindemnización.

Así, la expropiación constituye un acto de carácter admi-nistrativo mediante el cual se priva a los particulares de lapropiedad de un bien inmueble, en aras del interés, necesi-dad o utilidad social.

Por otra parte, el Máximo Tribunal consideró que la NormaFundamental no define el concepto de utilidad pública, peroconfiere a las legislaturas de las entidades federativas y al Con-greso de la Unión, en sus respectivas competencias, la facul-tad de definirla de acuerdo a sus propios requerimientossociales, económicos y de desarrollo, entre otros, debido a queeste concepto no es inmutable ni universal, sino al contra-rio, es abstracto o relativo, en tanto que habrá de determi-narse de acuerdo con las condiciones políticas, sociales yeconómicas que imperen en determinada época y lugar.

a) La "causa de utilidad pública" y su interpretación porla Suprema Corte de Justicia de la Nación

En el transcurso del tiempo, la Suprema Corte de Justicia de laNación ha sustentado diversos criterios en cuanto a lo quedebe entenderse por causa de utilidad pública; en un primermomento señaló que ésta no podría sustentarse en los casosen que la propiedad del bien expropiado pasara a otro particu-


lar, sino que debía ser el Estado, a través de cualquiera desus tres niveles, quien se sustituyera como propietario en elgoce del bien expropiado, para establecer y explotar, porsí mismo, un servicio público, o para emprender una obraque reportará utilidad colectiva.

Mediante una tesis posterior, el Alto Tribunal amplió el con-cepto de utilidad pública, y agregó aquellos casos en quelos particulares, mediante la autorización del Estado, fuesen losencargados de realizar estos objetivos en beneficio de la colec-tividad,11 y recientemente incluyó no sólo los casos en que elEstado (Federación, Entidades federativas, Distrito Federal oMunicipios) se sustituye en el goce del bien expropiado a finde beneficiar a la colectividad, sino además aquellos supues-tos en que el Estado autorice a un particular para lograrese fin.

Esta noción de utilidad pública, a diferencia de la origi-nal, ya no sólo se limita a interpretarla en el sentido de queel Estado deba construir una obra pública o prestar un serviciopúblico, sino que también comprende aquellos supuestoseconómicos, sociales, sanitarios e inclusive estéticos, quedeterminada población pueda requerir, como las empresaspara beneficio colectivo siguientes: hospitales, escuelas, uni-dades habitacionales, parques, zonas ecológicas, entre otros.

El Estado tiene dentro de sus fines, el deber de procurarel progreso y el bienestar social, por ello, se instituye constitu-cionalmente la expropiación, como una figura jurídica nece-

11 Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo XCII, p. 1382; IUS: 321049;Tomo XLV, p. 4798; IUS: 335405, Tomo LXV, p. 599; IUS: 328837; Tomo L, p. 2571;IUS: 333788; y Tomo XLVI. p. 4923; IUS: 335088.


saria para conciliar los intereses colectivos de la sociedad conel interés individual del propietario del bien que se pretendaexpropiar, esto es, se logra un equilibrio entre el derechoindividual y el vínculo social.

Sin embargo, las cada vez mayores necesidades o presio-nes socioeconómicas que se presentan en una sociedad, hacenevidente que el Estado no siempre puede satisfacerlas todaspor sí mismo, lo que justifica que recurra a otros medios, comoes el autorizar a un particular para que preste determinadoservicio público o bien, para que realice una obra que, auncuando beneficie en forma inmediata a un sector social, lohaga también aunque de forma mediata, a toda la sociedad.

Con base en los argumentos anteriores, el Alto Tribunalreiteró el criterio que había sustentado anteriormente, dondeentiende el concepto de "utilidad pública" de tres formascomplementarias:

a) La utilidad pública en sentido estricto, o sea, cuando elbien expropiado se destina directamente a un serviciopúblico.

b) La utilidad social, que se caracteriza por la necesi-dad de satisfacer de una manera inmediata y directa,a una clase social determinada y mediatamente a todala colectividad.

c) La utilidad nacional, que exige se satisfaga la necesi-dad que tiene un país, de adoptar medidas para hacerfrente a situaciones que le afecten como entidad polí-tica o como entidad internacional.


El Tribunal en Pleno determinó que para que el Estadologre determinados fines colectivos, la Norma Fundamentalle confiere a las legislaturas, federal y locales, la facultad deestablecer en sus respectivas jurisdicciones, las causas de utili-dad pública necesarias para justificar la expropiación de bienesinmuebles y que esas causas podrán cambiar de acuerdo alas circunstancias políticas, sociales y económicas que impe-ren en determinado tiempo y espacio, sin que ello se tra-duzca en el ejercicio de una facultad discrecional o arbitrariade la autoridad, puesto que siempre deberán tener como finel bien común.

Por otro lado, la Suprema Corte consideró que el artículo27 constitucional no obliga al legislador, sea local o federal,a dar una definición de utilidad pública, sino que sólo leconfiere la facultad de establecer las causas de ésta que jus-tifiquen la expropiación, con lo cual está autorizado paraintroducirlas o modificarlas en atención a las circunstanciassociales, económicas y políticas que imperen en un determi-nado momento, a fin de satisfacer las necesidades que requierael bien común.

Agregó que las causas de utilidad pública introducidasen la norma impugnada no eran inconstitucionales, puestoque ese concepto es muy amplio, comprende no sólo los finesdel Estado relativos a prestar un servicio público o realizar unaobra pública, sino también todos aquellos que redunden enun beneficio social, como es el desarrollo y el progreso econó-mico en una entidad federativa, sin que tal circunstanciaconlleve inseguridad o peligro grave para la propiedad pri-vada, ya que en la ley se prevén expresamente los casos enque operará el acto expropiatorio, y si bien en la ley cuestio-


nada no se define de manera formal lo que deba entendersepor beneficio colectivo para efectos de la expropiación, noobstante, en nuestro régimen constitucional está proscrita laarbitrariedad de las autoridades administrativas y les está veda-do afectar, por voluntad propia, la propiedad de los particu-lares, pues su afectación sólo puede derivar por disposicióny en términos de la ley.

7. CONCEPTO Y LÍMITES DE LA EXPRESIÓN:"BENEFICIO DE LA COLECTIVIDAD"

El Pleno de la Corte consideró que era erróneo el argumentoesgrimido por los promoventes en el sentido de que cualquierinversionista podrá apropiarse del bien inmueble que desee,so pretexto de que va a invertir y generar empleos, pues lacreación de parques, zonas industriales, empresas e industriasque se invoquen como causa de la expropiación, deben bene-ficiar a la sociedad, lo cual deberá acreditarse en el actoconcreto de aplicación, por tanto, no se tratará del estable-cimiento de cualquier empresa o industria.

Además, que si bien es cierto que la ley reclamada nodefine concretamente el término "beneficio de la colectivi-dad", también lo es que las dos palabras empleadas en lafrase reciben una connotación común lo suficientemente clarapara que la autoridad administrativa tenga la posibilidad, encada caso concreto, de entender su sentido en el contextode la ley cuestionada.

Así encontramos, por una parte, que la palabra beneficio"viene del latín beneficium y quiere decir: Bien que se hace ose recibe. 2. Utilidad, provecho. ..."


"Beneficiar. (De beneficio) tr. Hacer bien 2. Hacer queuna cosa produzca fruto, rendimiento o se convierta en algoaprovechable. ..."

"Colectivo, va. (Del lat. collectivus) Adj. Perteneciente orelativo a cualquier agrupación de individuos. 2. Que tienevirtud de recoger o reunir. ..." 12

De las anteriores definiciones gramaticales se entiendeque beneficio colectivo es hacer que una cosa produzca utili-dad o provecho para un grupo de individuos.

El Alto Tribunal recordó que en relación con la mismaacepción de "beneficio colectivo", la Segunda Sala, en suanterior integración al decidir en otros casos concretos comoel referido a la expropiación de una fábrica, manifestó queexistía tal beneficio colectivo si aquélla se realizaba con elpropósito de impedir importantes repercusiones para la vidaeconómica de la entidad respectiva, pues en caso contrariose produciría la paralización de las actividades o producciónde dicha unidad económica. Otro caso tuvo relación con laexpropiación de un terreno para formar una colonia urbana,en el que la Suprema Corte precisó que el "beneficio colec-tivo" se manifiesta no sólo hacia los particulares que ocupa-rán el lote, sino al Estado y el Municipio a que pertenezca lacolonia que se urbanizará.13

De los casos anteriores el Tribunal en Pleno delimitó queestá presente el beneficio colectivo en los actos de expropia-ción en los siguientes supuestos:

12 Diccionario…, op. cit., pp. 282 y 506.13 Semanario..., op. cit., Tomo CVII, p. 1849; IUS: 319537; Tomo LXXXV, p. 488;

IUS: 322387; y Tomo LVII, p. 1062; IUS: 331132.


a) Cuando sean necesarios para la creación de unaempresa o industria en beneficio de la colectividad;

b) Cuando sean indispensables para el desarrollo eincremento de empresas o industrias en beneficiode la colectividad que se hayan organizado y estén enactividad con antelación al acto expropiatorio; y,

c) Cuando la conservación o permanencia de un nego-cio se estime necesaria en beneficio de la colectividad.

Si bien la autoridad administrativa, al calificar la utilidadpública de un acto de expropiación, ejercita un poder discre-cional, tal manifestación no es caprichosa, ya que está con-dicionada a que los bienes expropiados sirvan al interésgeneral de la sociedad, no al interés o utilidad privados, locual no significa desconocer las dificultades prácticas de aplicareste concepto de "beneficio para la colectividad" a cada casoconcreto, en el que pueden estar presentes múltiples elemen-tos socioeconómicos, urbanísticos, etcétera.

a) Conceptos jurídicos indeterminados

En el lenguaje jurídico, al igual que en el común, existenciertos vocablos cuya definición abstracta sólo adquiere unsentido preciso y concreto en presencia de las circunstanciasespecíficas de cada caso particular; por ejemplo los con-ceptos jurídicos, que algún sector de la doctrina calificacomo indeterminados, son de uso frecuente en los textos lega-les o jurisprudenciales, tales como "orden público", "interéssocial", "extrema necesidad", "ruinosidad", "utilidad pública","apariencia del buen derecho", "importancia y trascendencia","bien común".


En algunas ocasiones, al redactar las normas generales,el legislador se ve precisado a emplear estos conceptos jurí-dicos indeterminados porque la solución de un asunto concretodepende justamente de la apreciación de las circunstanciasparticulares que a él concurran, lo cual no significa que alaplicar este tipo de normas, la autoridad administrativa puedaactuar arbitrariamente, ya que sus resoluciones están perma-nentemente sometidas al control de las garantías de fun-damentación y motivación, que presiden el ejercicio no sólo delas facultades regladas o discrecionales que le correspondan,sino también de aquellas en que ha de hacerse uso del arbitrio.

Cuando la autoridad, al resolver en un negocio concreto,afirma que un acto afecta el interés general, debe exponerlos motivos y fundamentos de su determinación, de tal maneraque el órgano de control de la legalidad esté en posibili-dades de revisar su actuación, de examinar los argumentos dedefensa que en contra de la resolución argumente la personaafectada, y confirmar la correcta aplicación de la norma alcaso concreto.

Es precisamente en el campo de la aplicación de los con-ceptos legales indeterminados, donde controlar la legalidadde los actos administrativos adquiere especial relevancia, enla medida en que permite satisfacer dos principios igualmentevaliosos: por una parte, la necesidad de que sea el órganojurisdiccional quien aprecie las circunstancias del caso particu-lar para alcanzar una decisión más justa y, por otra, la depreservar la seguridad jurídica de los gobernados, al impedirla arbitrariedad de la autoridad administrativa.

El Alto Tribunal consideró que en este sentido, era claroque la norma combatida no contravenía la Constitución Fede-


ral, al posibilitar la expropiación de bienes con la finalidadde crear, fomentar y conservar los parques, las zonas indus-triales, las empresas e industrias, ya que no se tratará decualquier empresa o industria, porque éstas deberán tenerpor objeto el beneficio de la colectividad.

b) Los fines de utilidad pública en la norma impugnada

La Suprema Corte argumentó que la evolución de las tareasa cumplir por el Estado, produjo, lo que se ha llamado, ladescentralización por colaboración, que consiste en delegarla realización de una función pública a empresas o industriasprivadas, que no tienen como único fin el provecho exclusivopara sus propietarios o accionistas, ya que también están diri-gidas a atender las necesidades colectivas, lo que se encuen-tra presente en la fracción V del artículo 5o. de la Ley deExpropiación impugnada, que establecía la creación, fomentoy conservación de parques, zonas industriales, empresas eindustrias para beneficio de la colectividad, lo cual deberáser justificado en el acto concreto de la expropiación, puesno corresponde hacerlo a la ley que regula la materia.

Por otra parte, el Estado tiene entre otros fines el de incen-tivar el desarrollo económico y el progreso de la entidad, porlo que en Colima, donde gran parte de su desarrollo dependede la actividad turística, es evidente que la creación, estable-cimiento, impulso, promoción y fomento de áreas, zonas, luga-res y puntos de interés y desarrollo turístico, son causas deutilidad pública, porque a la postre el beneficio de ello serápara toda la población de la entidad.

De igual manera se consideró que los promoventes partíande una premisa errónea, al afirmar que la creación de reser-


vas territoriales provocaría que esas tierras permanecieranociosas hasta que alguna persona decidiera invertir, lo cualno conllevaba de manera inmediata un beneficio a la socie-dad. El solo hecho de que entre en vigor la ley impugnadano implica que serán expropiadas grandes extensiones detierras, sin un fin específico; ya que constitucionalmente laexpropiación sólo se autoriza por causas de utilidad pública,y el legislador lo único que hizo fue establecer precisamentetales causas, a fin de que la autoridad administrativa, de serel caso, declarara el acto expropiatorio sólo cuando algunode esos supuestos se actualice.

Por otra parte, respecto al argumento que la reformaimpugnada colocaba a los ciudadanos en un plano dedesigualdad frente a la ley, pues al favorecer a los inversio-nistas ponía en desventaja a la ciudadanía en general, elAlto Tribunal lo consideró infundado ya que no advertía dequé forma la mencionada reforma podía, por sí misma,vulnerar el principio de igualdad consagrado en el artículo1o. constitucional, ya que en ella sólo se establecen lascausas de utilidad pública y de su lectura únicamente se des-prende que buscan beneficiar en mayor medida a la socie-dad en general; esto también se logra cuando un particularrealiza o ejecuta obras que redunden en el bien común, loque de ninguna manera coloca a los ciudadanos en un planode desigualdad frente a la ley.

El Pleno de la Corte expresó que era erróneo el argumentode los promoventes sobre que un particular pueda apro-piarse de cualquier bien inmueble por el solo hecho de mani-festar que va a invertir y generar empleos, ya que la auto-ridad administrativa que haga la declaratoria de expropiación


correspondiente, deberá justificar que existen los supuestosque el legislador estableció como causa de utilidad públicay, por tanto, de ninguna manera se pone en desventaja alparticular cuyo bien se pretenda expropiar.

Por las mismas razones consideró que era erróneo el argu-mento que la norma general impugnada diera lugar a quecualquier bien pudiera ser objeto de expropiación, ya que sibien el artículo 27 constitucional limita el derecho de pro-piedad a través de la figura jurídica de la expropiación, yconforme al cual efectivamente cualquier bien inmueblepodría en determinado caso ser objeto de la misma, estaacción se encuentra condicionada a la existencia de unacausa de utilidad pública prevista por el legislador y a que,actualizada ésta, se declare el acto expropiatorio por partede la autoridad administrativa.

Respecto al argumento aducido por la parte accionante,sobre que la norma general impugnada viola los artículos14 y 16 de la Constitución Federal, el Alto Tribunal advirtióque en la demanda de acción de inconstitucionalidad, losdemandantes no señalaron las razones por las que estima-ban la existencia de tal vulneración, sino que sólo plan-tearon que la reglamentación de un derecho o garantía nodebía quedar a la disposición del legislador y, por tanto, seríainconstitucional una ley que anulara, restringiera o impidieraun derecho, haciendo imposible su ejercicio; y consideró quesi bien este último argumento era cierto, también lo eraque del examen de la norma general impugnada no se adver-tía que por su sola expedición se afectara o restringiera elgoce de algún derecho.


Finalmente, también consideró infundado el argumentoexpresado por los accionantes respecto de la violación alsegundo párrafo del artículo 17 constitucional, pues en suescrito inicial no expresaron en qué consistía tal vulneración,y del estudio de las normas impugnadas tampoco se advierteque éstas limiten o vulneren el derecho de las personas a quese les administre justicia por los tribunales previamente esta-blecidos de manera legal, pronta, completa, imparcial ygratuita. Además, la Ley de Expropiación del Estado de Colimaprevé en sus artículos 20, 21 y 22, el procedimiento paradecretar una expropiación, dentro del cual se otorga a losafectados oportunidad de ser escuchados en defensa de susintereses y de ofrecer pruebas, antes de la emisión del decretode expropiación.

Así, el 24 de noviembre de 2005, el Tribunal en Pleno dela Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió por mayo-ría de nueve votos que era procedente, pero infundada laacción de inconstitucionalidad y reconoció la validez de lasfracciones V y XIV del artículo 5o. de la Ley de Expropiacióndel Estado de Colima.

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III. TESIS SUSTENTADAS POREL TRIBUNAL EN PLENO DE LASUPREMA CORTE DE JUSTICIA

DE LA NACIÓN QUE DEBEN REGIR CONEL CARÁCTER DE JURISPRUDENCIA

Conforme a la resolución del Tribunal en Pleno de laacción de inconstitucionalidad 18/2004, se publicaron

tres tesis de jurisprudencia en el Semanario Judicial de la Fede-ración y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIII, marzo de 2006,pp. 1412, 1414 y 1481; IUS: 175593, 175592 y 175498,respectivamente, de rubros y textos siguientes:

EXPROPIAEXPROPIAEXPROPIAEXPROPIAEXPROPIACIÓNCIÓNCIÓNCIÓNCIÓN. CONCEPT. CONCEPT. CONCEPT. CONCEPT. CONCEPTO DE UTILIDO DE UTILIDO DE UTILIDO DE UTILIDO DE UTILIDAD PÚBLICA.—AD PÚBLICA.—AD PÚBLICA.—AD PÚBLICA.—AD PÚBLICA.—La Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cuanto alconcepto de utilidad pública, ha sustentado diversos crite-rios, en los que inicialmente señaló que las causas que laoriginan no podrían sustentarse en dar a otro particularla propiedad del bien expropiado, sino que debía ser elEstado, en cualquiera de sus tres niveles, quien se sustitu-yera como propietario del bien a fin de conseguir un bene-ficio colectivo a través de la prestación de un servicio orealización de una obra públicos. Posteriormente amplió


el concepto comprendiendo a los casos en que los particu-lares, mediante la autorización del Estado, fuesen los encar-gados de alcanzar los objetivos en beneficio de la colecti-vidad. Así, esta Suprema Corte reitera el criterio de que elconcepto de utilidad pública es más amplio, al comprenderno sólo los casos en que el Estado (Federación, EntidadesFederativas, Distrito Federal o Municipios) se sustituye enel goce del bien expropiado a fin de beneficiar a la colectivi-dad, sino además aquellos en que autoriza a un particularpara lograr ese fin. De ahí que la noción de utilidad públicaya no sólo se limita a que el Estado deba construir unaobra pública o prestar un servicio público, sino que tambiéncomprende aquellas necesidades económicas, sociales,sanitarias e inclusive estéticas, que pueden requerirse endeterminada población, tales como empresas para bene-ficio colectivo, hospitales, escuelas, unidades habitaciona-les, parques, zonas ecológicas, entre otros, dado que elderecho a la propiedad privada está delimitado en la Consti-tución Federal en razón de su función social. Por ello, aten-diendo a esa función y a las necesidades socioeconómicasque se presenten, es evidente que no siempre el Estadopor sí mismo podrá satisfacerlas, sino que deberá recurrira otros medios, como autorizar a un particular para quepreste un servicio público o realice una obra en benefi-cio inmediato de un sector social y mediato de toda lasociedad. En consecuencia, el concepto de utilidad públicano debe ser restringido, sino amplio, a fin de que el Estadopueda satisfacer las necesidades sociales y económicas y,por ello, se reitera que, genéricamente, comprende trescausas: a) La pública propiamente dicha, o sea cuando elbien expropiado se destina directamente a un servicio u obrapúblicos; b) La social, que satisface de una manera inme-diata y directa a una clase social determinada, y mediata-mente a toda la colectividad; y c) La nacional, que satisface

73TESIS SUSTENTADAS POR EL TRIBUNAL EN PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIADE LA NACIÓN QUE DEBEN REGIR CON EL CARÁCTER DE JURISPRUDENCIA

la necesidad que tiene un país de adoptar medidas parahacer frente a situaciones que le afecten como entidadpolítica o internacional.

EXPROPIAEXPROPIAEXPROPIAEXPROPIAEXPROPIACIÓNCIÓNCIÓNCIÓNCIÓN. ES F. ES F. ES F. ES F. ES FAAAAACULCULCULCULCULTTTTTAD DEL CONGRESO DE LAAD DEL CONGRESO DE LAAD DEL CONGRESO DE LAAD DEL CONGRESO DE LAAD DEL CONGRESO DE LAUNIÓN Y DE LAS LEGISLAUNIÓN Y DE LAS LEGISLAUNIÓN Y DE LAS LEGISLAUNIÓN Y DE LAS LEGISLAUNIÓN Y DE LAS LEGISLATURAS DE LTURAS DE LTURAS DE LTURAS DE LTURAS DE LOS ESTOS ESTOS ESTOS ESTOS ESTADOS ESTADOS ESTADOS ESTADOS ESTADOS ESTAAAAA-----BLECER LEGALMENTE LAS CABLECER LEGALMENTE LAS CABLECER LEGALMENTE LAS CABLECER LEGALMENTE LAS CABLECER LEGALMENTE LAS CAUSAS DE UTILIDUSAS DE UTILIDUSAS DE UTILIDUSAS DE UTILIDUSAS DE UTILIDAD PÚBLI-AD PÚBLI-AD PÚBLI-AD PÚBLI-AD PÚBLI-CA QUE LA JUSTIFIQUENCA QUE LA JUSTIFIQUENCA QUE LA JUSTIFIQUENCA QUE LA JUSTIFIQUENCA QUE LA JUSTIFIQUEN.—.—.—.—.—El artículo 27 de la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos prevé la expropia-ción de la propiedad privada por causa de utilidad públicay mediante indemnización, así como que corresponde a lasleyes de la Federación y de los Estados, en sus respectivosámbitos competenciales, señalar los casos en que sea deutilidad pública expropiar un bien, correspondiendo a laautoridad administrativa realizar dicha declaración y fijarlas reglas generales sobre el precio e indemnización. Estoes, la expropiación constituye un acto de carácter adminis-trativo mediante el cual se priva a los particulares de lapropiedad de un bien inmueble, en aras del interés, necesi-dad o utilidad social, es decir, se trata de una figura a travésde la cual el Estado logra determinados fines relacionadoscon el interés colectivo, de ahí que se sujete la expropiacióna causas de utilidad pública. Ahora bien, toda vez que laConstitución Federal no establece un concepto de utilidadpública, el que por abstracto, mutable y relativo es difícil dedefinir y sólo es determinable por las condiciones políticas,sociales y económicas que imperen en cierta época y lugar,el Constituyente otorgó al Congreso de la Unión y a lasLegislaturas Estatales la facultad de establecer, en la leyy dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, lascausas de esa utilidad pública que, en aras del bien común,sustenten el acto administrativo expropiatorio.

PROPIEDPROPIEDPROPIEDPROPIEDPROPIEDAD PRIVAD PRIVAD PRIVAD PRIVAD PRIVADADADADADA. EL DERECHO RELAA. EL DERECHO RELAA. EL DERECHO RELAA. EL DERECHO RELAA. EL DERECHO RELATIVTIVTIVTIVTIVO ESTÁO ESTÁO ESTÁO ESTÁO ESTÁLIMITLIMITLIMITLIMITLIMITADO POR SU FUNCIÓN SOCIALADO POR SU FUNCIÓN SOCIALADO POR SU FUNCIÓN SOCIALADO POR SU FUNCIÓN SOCIALADO POR SU FUNCIÓN SOCIAL.—.—.—.—.—La Constitución


Política de los Estados Unidos Mexicanos, en sus artículos14, 16 y principalmente el 27, reconoce como derechofundamental el de la propiedad privada; sin embargo, lodelimita fijando su contenido, a fin de garantizar otrosbienes o valores constitucionales, como el bien común oel respeto al ejercicio de los derechos de los demás inte-grantes de la sociedad. Luego, tratándose de aquel dere-cho, la Constitución Federal lo limita a su función social,toda vez que conforme al indicado artículo 27, el Estadopuede imponer modalidades a la propiedad privada porcausas de interés público o bien, podrá ser objeto de expro-piación por causas de utilidad pública y, por tanto, es ellala que delimita el derecho de propiedad en aras del interéscolectivo, por lo que no es oponible frente a la colectivi-dad sino que, por el contrario, en caso de ser necesariodebe privilegiarse a esta última sobre el derecho de pro-piedad privada del individuo, en los términos que disponeexpresamente la Norma Fundamental.

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IV. VOTO MINORITARIO

Los señores Ministros José Ramón Cossío Díaz y José deJesús Gudiño Pelayo no compartieron el criterio de la

mayoría, en relación a la validez de la fracción V del artículo5o. de la Ley de Expropiación del Estado de Colima.

Primero, ambos Ministros señalaron que aun cuando lapropiedad privada está garantizada por el artículo 27 dela Constitución Federal, el mismo numeral establece que elEstado puede afectarla, por ejemplo, mediante la expropiación.

Señalaron que la expropiación es un procedimiento dederecho público, por el cual el Estado, obrando unilateral-mente, adquiere bienes de los particulares para el cum-plimiento de un fin de utilidad pública y mediante el pagode una indemnización.

La "causa de utilidad pública", es la que legitima la expro-piación frente al derecho subjetivo público de propiedad


previsto en el propio artículo 27 constitucional; por lo que pro-cedieron al análisis de dicho concepto que alude a lo quedenominan "la causa expropiante".

Así, mencionan que existen diversas locuciones que tienenun fondo o alcance común: toman unas de otras algo que nointeresa al individuo en particular sino al conglomerado social,en su totalidad o a una parte. Estas locuciones son:

a) Necesidad pública. Plasmada por primera vez enel artículo 17 de la Declaración de los Derechos delHombre y del Ciudadano de 1789, en Francia,reemplazándose por "utilidad pública" en el artículo545 del Código Civil francés. Conceptualmente, sondiferentes ya que "necesidad" expresa una idea máslimitada que "utilidad"; lo útil puede ser convenientepero no indispensable.

b) Usos públicos. Los Ministros que suscriben el voto,señalan que esta expresión aparece en la enmiendaV de la Constitución de los Estados Unidos de América,considerando como sinónimos utilidad y uso.

c) Utilidad pública y utilidad social. La primera se refierea un beneficio que generalmente se circunscribe a unazona o localidad; en cambio, la segunda beneficia atodos, se extiende a toda la comunidad.

d) Interés social. Se realizaría una expropiación por estacausa cuando se da soluciones a problemas sociales;por ejemplo, expropiar una extensión de tierra paradividirla y adjudicarla en parcelas, formando unacolonia.

e) Interés general o interés público. Señalan que ladoctrina los considera términos correlativos a utilidadpública.

77VOTO DE MINORÍA

f) Perfeccionamiento social. Con este término, señalanlos Ministros, se pretende permitir la expropiación pormotivos de cultura, estética, arte y cualquier satisfac-ción espiritual y no necesariamente por requerimien-tos materiales.

De lo anterior, los Ministros discrepantes señalan que eltérmino de utilidad pública es complejo, amplio y vago, demodo tal que se presta a la utilización de diversos términosigual de imprecisos, pero la Constitución Federal, en suartículo 27, utiliza únicamente el término de utilidad públicapara realizar la expropiación.

Sin embargo, el legislador del Estado de Colima utilizóen la redacción de la fracción V del artículo 5o. de la Ley deExpropiación de esa entidad federativa el término "…para bene-ficio colectivo", equiparándolo con el de utilidad pública,lo cual resulta inquietante para los Ministros de la minoría, yaque al ser la expropiación una afectación excepcional al dere-cho de propiedad, no se deben utilizar por los legisladoresdiversos términos que puedan llegar a alterar el sentido origi-nal de la expresión utilizada por el Constituyente Permanente.

Así, el legislador pretende dar contenido a un conceptoindeterminado (utilidad pública) con otro de las mismas cuali-dades, como lo es el de "beneficio de la colectividad", lo queal final de cuentas no es más que el empleo de un argumentocircular que atenta contra el principio de legalidad.

De esta manera, consideraron indispensable establecer unconcepto constitucional de "utilidad pública", para que consti-tuya el principio rector de la actuación legislativa al fijar suscausas en la legislación respectiva, tanto federal como local.


En este sentido, los Ministros de la minoría plantean lanecesidad de que el Máximo Tribunal emita jurisprudenciasobre el contenido material de la "utilidad pública" y fije sudimensión conceptual a nivel constitucional, con el único pro-pósito de controlar la facultad discrecional del Poder Legis-lativo y, finalmente, salvaguardar el derecho que tiene elgobernado a la propiedad privada.

Por otra parte, los Ministros de la minoría expresaron suinquietud respecto a lo que debe entenderse por "beneficiocolectivo", ya que al ser un concepto tan amplio, será laautoridad administrativa quien integre lo que debe enten-derse por ese concepto como causa de la expropiación y deter-minar si la empresa e industria cuya creación, fomento oconservación se pretende, en realidad favorecerá a unainmensa mayoría, si resolverá problemas sociales y qué seentiende por tales, si responderá a una "necesidad general-mente sentida" y no de manera prioritaria o exclusiva a losinversionistas, como lo reclaman los accionantes, pues comolo enfatiza el artículo 27 constitucional, las causas de utili-dad pública deben estar previstas en ley y al Ejecutivo sólo lecorresponde hacer la declaratoria correspondiente.

Por lo anterior, señalaron que la legislación debe estable-cer bases objetivas para realizar una expropiación, en tér-minos de la fracción V que se comenta y no hacer una simplereferencia al "beneficio de la colectividad", pues de otro modola actuación del legislativo y de la administración pública notendrán un control constitucional objetivo, lo que podría tra-ducirse en una actuación arbitraria.

Además, los Ministros de la minoría señalan que en laresolución se confunde la motivación del acto expropiatorio

79VOTO DE MINORÍA

con el contenido de la ley de expropiación misma, ya que laprimera consiste en expresar la oportunidad, el beneficio ojustificación de este modo de adquirir la propiedad; encambio, en la ley se deben establecer los parámetros obje-tivos y precisos de cuándo se puede expropiar, sin dejar alcriterio del ejecutivo la posible actualización del beneficiocolectivo.

Así, al considerarse en la ejecutoria que "…la actualiza-ción de las causas de utilidad pública previstas por el legis-lador deberán acreditarse en el acto concreto de aplicación",nos llevaría a pensar que la constitucionalidad de la leydepende de la correcta motivación del acto de aplicación, locual no tiene sustento en la Carta Magna.

De los anteriores razonamientos, los Ministros José RamónCossío Díaz y José de Jesús Gudiño Pelayo consideraron queel artículo 5o., fracción V de la ley local analizada es inconsti-tucional, y que el Máximo Tribunal debe ser exigente al analizareste tipo de ordenamientos.

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V. CONCLUSIONES

1. La figura jurídica de la expropiación ha estado reguladaen las diversas Constituciones del México independiente.

2. La expropiación es un acto de naturaleza administrativamediante el cual se priva a los particulares de la propiedadde un bien inmueble por utilidad pública.

3. En nuestro país la expropiación por causa de utilidadpública se encuentra regulada en el artículo 27 de la Constitu-ción Federal vigente, el cual establece la facultad para quelas legislaturas, tanto federal como locales, señalen las causasde utilidad pública para realizar la expropiación dentro de susrespectivos ámbitos de competencia y el procedimiento admi-nistrativo para realizarlo, el derecho de reversión, así como elprocedimiento para establecer el monto de la indemnizacióna cargo del organismo público promovente.


4. En el ámbito federal, la Ley de Expropiación regula losdiversos procedimientos expropiatorios y establece las causasde utilidad pública para realizarlos, pero existen otros orde-namientos que establecen causas de utilidad pública especí-ficas a una materia en particular como la Ley Agraria, la Leyde Aeropuertos, la Ley de Aguas Nacionales, la Ley Minera,la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramodel Petróleo y la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario.

5. Las expropiaciones por causa de utilidad pública tienenrepercusiones en materia civil, tributaria y administrativa, comolo señalan en forma expresa el Código Civil Federal, Federalde Procedimientos Civiles, la Ley del Impuesto sobre la Rentay la Ley General de Bienes Nacionales.

6. Conforme al estudio del artículo 27 de la ConstituciónFederal, el derecho a la propiedad privada es un derecholimitado por la función social que debe cumplir en relaciónal interés colectivo, por ello, el Estado puede imponer diversasmodalidades hasta llegar a la expropiación por causa de utili-dad pública y mediante la indemnización respectiva.

7. El concepto de utilidad pública es abstracto o relativo yaque se determina de acuerdo con las condiciones políticas,sociales y económicas que imperen en determinada época ylugar, dirigida a satisfacer las necesidades que requiera el biencomún, por tanto, este concepto no es inmutable ni universal.

8. El Máximo Tribunal entiende el concepto de utilidad públicade tres formas complementarias:

a) La utilidad pública en sentido estricto, o sea, cuando el bienexpropiado se destina directamente a un servicio público.

83CONCLUSIONES

b) La utilidad social, que se caracteriza por la necesidad desatisfacer de una manera inmediata y directa, a una clase socialdeterminada y mediatamente a toda la colectividad.

c) La utilidad nacional, que exige se satisfaga la necesidadque tiene un país, de adoptar medidas para hacer frente asituaciones que le afecten como entidad política o como enti-dad internacional.

9. La Ley de Expropiación para el Estado de Colima establecelas causas de utilidad pública para realizar las expropiacio-nes estatales o municipales, el procedimiento administra-tivo, el recurso administrativo de revocación y el derecho dereversión, la facultad del ejecutivo local para revocar el decretoexpropiatorio y el procedimiento para determinar el monto dela indemnización, que, en caso de controversia por la cantidado por la persona con derecho a recibir dicha indemnización,señala el procedimiento judicial a realizarse.

10. El Alto Tribunal consideró que las causas de utilidadpública introducidas en las fracciones V y XIV del artículo 5o.de la Ley de Expropiación para el Estado de Colima, no soninconstitucionales, puesto que ese concepto comprende nosólo los fines del Estado relativos a prestar un servicio públicoo realizar una obra pública, sino también todos aquellos queredunden en un beneficio social, como es el desarrollo y elprogreso económico en una entidad federativa, sin que talcircunstancia conlleve inseguridad o peligro grave para lapropiedad privada, ya que en la norma se prevén expresa-mente los casos en que operará el acto expropiatorio, y si bienen la ley cuestionada no se define de manera formal lo quedeba entenderse por beneficio colectivo para efectos de la


expropiación, no obstante, en nuestro régimen constitucio-nal las autoridades administrativas sólo pueden afectar lapropiedad de los particulares por disposición y en términosde la ley.

11. El Tribunal en Pleno señaló que, de un análisis grama-tical de ambas palabras, por "beneficio de la colectividad"entiende el hacer que una cosa produzca utilidad o provechopara un grupo de individuos, asimismo acotó este concepto paraefectos de la expropiación a los supuestos siguientes:

a) Cuando sean necesarios para la creación de una empre-sa o industria en beneficio de la colectividad;

b) Cuando sean indispensables para el desarrollo e incre-mento de empresas o industrias en beneficio de la colectividadque se hayan organizado y estén en actividad con antelaciónal acto expropiatorio; y,

c) Cuando la conservación o permanencia de un negocio seestime necesaria en beneficio de la colectividad.

12. Los señores Ministros José Ramón Cossío Díaz y Joséde Jesús Gudiño Pelayo, en voto de minoría señalaron que alser la expropiación una afectación excepcional al derechode propiedad, no se deben usar por los legisladores diversostérminos que puedan llegar a alterar el sentido original de laexpresión utilizada por el Constituyente Permanente.

13. En el voto de minoría se consideró indispensable contarcon un concepto constitucional de "utilidad pública", paraque constituya el principio rector de la actuación legislativa

85CONCLUSIONES

al fijar sus causas en la legislación respectiva, tanto federalcomo local, así, mediante una jurisprudencia se debe esta-blecer el contenido material de la "utilidad pública" que fijesu dimensión conceptual a nivel constitucional.

14. Los Ministros que suscriben el voto de minoría conside-raron inconstitucional la fracción V del artículo 5o. de la Leyde Expropiación para el Estado de Colima, ya que al haceruna simple referencia al "beneficio de la colectividad", laactuación de la administración pública podría ser arbitraria.

VI. COMENTARIO DEL INSTITUTO DEINVESTIGACIONES JURÍDICAS

DE LA UNIVERSIDAD NACIONALAUTÓNOMA DE MÉXICO

COMENTARIO JURISPRUDENCIAL DE LA ACCIÓN DEINCONSTITUCIONALIDAD 18/2004

Dr. Daniel A. Barceló Rojas*

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Para captar la trascendencia de la resolución de la SupremaCorte de Justicia de la Nación, en la acción de inconstitu-

cionalidad 18/2004, ésta puede ser diseccionada en diversosaspectos de la mayor importancia que en ella se contienenexplícita o implícitamente, a saber:

a) El concepto constitucional de "propiedad originaria dela Nación" y, vinculado a éste, la institución jurídicade la expropiación dirigida al ordenamiento urbano;

b) La técnica de la "reserva de ley" para la protección delos derechos fundamentales contenida en la Consti-tución Federal y en las Constituciones Locales;

* Maestro en política y gobierno en América Latina por la Universidad de Essex (Inglaterra);Doctor en Derecho por la Universidad de Salamanca (España). Investigador de tiempo completodel IIJ-UNAM, y miembro del Sistema Nacional de Investigadores del CONACYT nivel 2.


c) Los límites a los poderes legislativos reservados de losEstados, construidos por medio de la jurisprudencia;

d) El margen de apreciación de los Estados en la inter-pretación de los derechos de la Constitución Federalcon derecho homólogo en la Constitución del Estado;

e) El carácter abierto de la Constitución Federal y la defi-nición de utilidad pública o interés social, en unademocracia representativa.

1. LA PROPIEDAD ORIGINARIA DE LA NACIÓN Y LAINSTITUCIÓN DE LA EXPROPIACIÓN DIRIGIDA

AL ORDENAMIENTO URBANO

En primer lugar cabe destacar que ante los señalamientos delos promoventes de la acción de inconstitucionalidad acercadel carácter fundamental del derecho de propiedad privada,y valiéndose de un método de interpretación textual e histó-rico, la Corte interpreta los alcances del derecho de propiedadprivada de los particulares sobre la tierra, como un derechoancilar al de "propiedad originaria de la Nación". Al respecto,el Alto Tribunal recuerda lo establecido en el artículo 27 de laConstitución en el sentido de que la "propiedad originaria"sobre la tierra es de la nación, y que ésta la puede atribuir enrégimen de propiedad privada.

Con este fundamento constitucional expreso, la Corte atina-damente señala que el derecho de propiedad de los individuossobre la tierra no es un "derecho absoluto" en el sentido delibre disposición del bien por el propietario. Prueba de ello,señala la Corte, es el condicionamiento constitucional estable-

89COMENTARIO DEL INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS DE LA UNAM

cido en el artículo 27, de que la propiedad sobre la tierradebe estar vinculada a una función social, señala:

…es el Texto Fundamental el que delimita el derecho de pro-piedad, en aras del interés colectivo, por lo que es claro queese derecho no es oponible frente a la colectividad, sinoque, por el contrario, en caso de ser necesario debe privile-giarse a ésta última sobre el derecho de propiedad privadadel individuo, en los términos que dispone expresamentela Norma Fundamental.

En su resolución, el Máximo Tribunal no desconoce el hechode que en su origen el concepto de "propiedad originaria dela Nación", recogido por nuestra Ley Fundamental en 1917,estaba dirigido a solucionar los graves problemas que existíansobre la tenencia de la tierra destinada a usos agropecuariosy forestales. Pero sobre este entendido histórico del artículo27, la Corte tiende el puente generacional del significado de"propiedad originaria de la Nación", e identifica las potestadesque de dicha concepción se atribuyen a las autoridades, paradar tratamiento a los problemas de los mexicanos de fines delsiglo XX y principios del XXI; esto es, la planeación del desa-rrollo urbano y la potencial afectación a la propiedad privadacon ese propósito.

En otras palabras, según su interpretación, la función socialde la propiedad privada sobre la tierra, como título habilitantepara la expropiación agraria en el siglo XX —hasta la reformaconstitucional de 1992 que la suprime y transforma—, es equi-valente en nuestros días al de utilidad pública o interés público,cuando se refiere al título habilitante de la expropiación de lapropiedad privada de terrenos con propósitos actuales opotenciales de ordenación urbana.


En realidad al interpretar de esta manera el artículo 27 cons-titucional, correctamente la Corte no hace sino seguir el caminoque el Congreso de la Unión ya había trazado en materiaurbanística cuando se veían afectados derechos sobre la tierraen sus diversas modalidades, esto es, de propiedad ejidal, comu-nal y privada. Bajo ese entendido, y en congruencia con dichafinalidad social, el legislador federal ha establecido en la LeyAgraria, como causas de expropiación de propiedades de ejidose incluso de comunidades indígenas, las necesidades del cre-cimiento urbano. Señala textualmente el artículo 93 de la LeyAgraria, ubicado en el capítulo IV titulado "De la Expropiaciónde Bienes Ejidales y Comunales":

Los bienes ejidales y comunales podrán ser expropiadospor alguna o algunas de las siguientes causas de utilidadpública: … II. La realización de acciones para el orde-namiento urbano y ecológico, así como la creación yampliación de reservas territoriales y áreas para el desa-rrollo urbano, la vivienda, la industria y el turismo.

Por otra parte, y respecto a la propiedad privada urbanao con vocación urbana, el legislador estableció en la LeyGeneral de Asentamientos Humanos, aprobada por el Con-greso de la Unión en 1993 y reformada en 1994, lo siguiente:

Artículo 1o. Las disposiciones de esta Ley son de ordenpúblico e interés social y tienen por objeto: I. Establecer laconcurrencia de la Federación, las entidades federativas yde los municipios, para la ordenación y regulación delos asentamientos humanos en el territorio nacional; …III. Definir los principios para determinar las provisiones,reservas, usos y destinos de áreas, y predios que regulenla propiedad en los centros de población.


Asimismo, en su artículo 3o. señala:

El ordenamiento territorial de los asentamientos humanosy el desarrollo urbano de los centro de población, tenderá amejorar el nivel y calidad de vida de la población urbanay rural, mediante: … II. El desarrollo socioeconómico susten-table del país, armonizando la interrelación de las ciudadesy el campo y distribuyendo equitativamente los benefi-cios y cargas del proceso de urbanización; … XVII. La coor-dinación y concertación de la inversión pública y privadacon la planeación del desarrollo regional y urbano.

De conformidad con las razones expresadas por el Con-greso de la Unión y de la interpretación de los párrafossegundo y tercero del artículo 27 constitucional, la Corte correc-tamente ratifica la potestad de los legisladores estatales deColima para expedir su Ley de Expropiación y la constitu-cionalidad de los términos utilizados en la fracción V y XIV delartículo 5o., que respectivamente dicen:

Se considera de utilidad pública para los efectos de estaley: … V. La creación, fomento y conservación de parques,zonas industriales, empresas e industrias para beneficiode la colectividad, así como la creación y conservación dereservas territoriales para el establecimiento de las mismas;… XIV. La creación, establecimiento, impulso, promocióny fomento de áreas, zonas, lugares y puntos de interés ydesarrollo turístico.

En conclusión, sobre los terrenos rurales sujetos al régimende propiedad privada, el concepto de "la propiedad origina-ria de la Nación" le otorgaba al poder público federal, en elsiglo XX, la potestad de imponer condiciones a su uso; y, refe-


rido actualmente a terrenos urbanos, este mismo concepto leotorga, a los tres órdenes de gobierno del Estado mexicano,en este siglo XXI, la capacidad de dictar a la propiedad pri-vada urbana, o a la que tenga esta vocación, las modalidadesque dicte el interés público —lo que necesariamente incluyela potestad para decidir cuestiones instrumentales a dichointerés público; es decir, para fijar las causales permitidas deexpropiación por causa de utilidad pública urbana—.

En opinión de quien elabora el presente comentario juris-prudencial, a través de la resolución de la acción de incons-titucionalidad 18/2004, la Corte ha leído en la Constitución,que en este siglo XXI la propiedad originaria de la nación leotorga al poder público —federal, estatal y municipal— la capa-cidad para dictar las modalidades que señale el interés públicoa la propiedad sobre la tierra con vocación actual o potencialde uso urbano. Cuando se trate de propiedad ejidal o comu-nal necesariamente deberán participar las autoridades fede-rales, como ya lo han hecho, a través de la Ley Agraria, laLey de Aguas Nacionales, la Ley General del Equilibrio Ecoló-gico y la Protección al Ambiente y la Ley General de Asen-tamientos Humanos. Cuando se trate de la propiedad privadade la tierra en el ámbito estatal, habrán de participar lasLegislaturas de los Estados a través de sus leyes de planea-ción urbana y, en conexión con éstas, sus leyes de expropiaciónhabrán de contemplar el uso urbano del suelo como causalde apropiación pública.

El panorama de la tenencia de la tierra en México y suregulación, que se proyecta en el citado artículo 27, y cuyapieza central es el concepto de "propiedad originaria de laNación", fue dominado durante la mayor parte del siglo XX


por fuertes consideraciones de tipo político arraigadas en eldesarrollo histórico del México del siglo XIX y XX.

Recordemos que la "propiedad originaria de la Nación" esun concepto original del derecho constitucional mexicano,por medio del cual el pueblo reivindica para sí la propiedad desu territorio, tanto de la superficie como del subsuelo. La autoríadel concepto de "propiedad originaria" de la superficie ysubsuelo del territorio y aguas nacionales se atribuye al asesorjurídico de la Comisión Constituyente de 1917, Andrés MolinaEnríquez, quien fue convocado a prestar sus valiosos serviciosprofesionales por el diputado constituyente Pastor Rouix —quiena su vez era el encargado por parte del Primer Jefe de la Revo-lución, Venustiano Carranza, de elaborar el proyecto que esta-blecería el régimen jurídico de la tenencia de la tierra—.

Así, mediante la fórmula jurídica de la "propiedad ori-ginaria" el pueblo de México se alejaba de la posición de supredecesora —la Constitución de 1857— que, siguiendo elconstitucionalismo liberal de la época, consideraban al dere-cho de propiedad como un derecho preestatal o derechonatural indisponible para los poderes públicos. La Constitu-ción de 1917 ubica, en cambio, la propiedad sobre la tierracomo un derecho de la nación. Una vez asumida la propiedadde la tierra por la nación, ésta puede decidir asignarla enrégimen de propiedad privada y puede también dictarlecondiciones a través de la autoridad competente, para elloen este caso por el Poder Legislativo.

Desde la Constitución de 1917 el derecho de propiedadprivada, sobre la superficie de la tierra, es expresamente underecho de configuración legislativa. Ello significa que la Cons-


titución le delega al Congreso Federal y a las Legislaturas delos Estados un amplio margen de apreciación en cuanto a lautilidad social que debe cumplir la propiedad privada y, enconcordancia con ello, le autoriza a expropiar tierras en casode necesidad o utilidad pública. Históricamente, tan impor-tante potestad de configuración legislativa —que incluye lainstitución de la expropiación— se atribuyó a los legisladoresfederales para dar solución al conflicto imperante sobre latenencia de la tierra en México. Pero en el último cuarto delsiglo pasado el concepto de propiedad originaria ha servidoigualmente para atribuir a los poderes públicos de los Estadosamplias potestades para definir el uso del territorio y particu-larmente el urbano donde actualmente vive la mayor partede los mexicanos. De esta potestad de configuración del dere-cho urbanístico participan con la Federación, los Estados yAyuntamientos municipales; si bien, éstos últimos en formasubordinada a la Ley General de Asentamientos Humanos ya las leyes de los Estados en materia de planeación de losasentamientos urbanos.

Sobre este razonamiento evolutivo del concepto de "pro-piedad originaria de la Nación" y de las potestades públicasque de éste derivan para el legislador ordinario, la Corte inter-preta que la autoridad del Estado democráticamente electapuede determinar, entre otras cosas, el uso de suelo de todo suterritorio y en particular el de los centros urbanos. Ésta es unapotestad soberana de que gozan los poderes públicos de lasdemocracias constitucionales en todo el mundo; sin embargo,en el caso de México, como ya se dijo, este asunto se vereforzado por el hecho de que nuestra Constitución de 1917no considera el derecho de propiedad como un derechopreestatal o natural.


2. LA TÉCNICA DE LA RESERVA DE LEY Y LADECLARATORIA DE INTERÉS PÚBLICO

POR EL PODER EJECUTIVO

La interpretación de la técnica de la reserva de ley establecidaen la Constitución, y la interpretación de la misma que hacela Corte, es impecable. El Alto Tribunal señala en la resoluciónque se viene comentando que:

…el artículo 27 constitucional dispone que para que operela expropiación, es necesario, en primer lugar, la existenciade una ley que determine los supuestos genéricos en quehaya utilidad pública; y segundo, que la autoridad admi-nistrativa (Ejecutivo), aplicando esa ley, decida en cadacaso si existe o no esa necesidad, para que se lleve a cabola expropiación.

Sobre el silogismo expuesto por la Corte cabe hacer lasiguiente reflexión. Los derechos fundamentales son tan im-portantes en nuestros días que transformaron la idea de lademocracia heredada de la Grecia clásica. En contraste conaquélla, la democracia constitucional no es sinónimo de go-bierno de las mayorías, pues ni siquiera una mayoría delpueblo puede suprimir los derechos de las personas recono-cidos en la Constitución; derechos indisponibles para lospoderes públicos, incluido el Poder Legislativo.

Pero indisponibles no quiere decir que los derechos nopuedan ser afectados en alguna forma por los poderes pú-blicos. De hecho casi todos los derechos fundamentales, quizácon la salvedad del derecho a la libertad de pensamiento,requieren de la intermediación del legislador ordinario. Porello toda democracia constitucional, la mexicana incluida, deter-


mina que los derechos fundamentales contenidos en la Cons-titución sí pueden ser objeto de regulación, pero bajo doscondiciones acumulativas: 1) sólo mediante ley votada porlos representantes del pueblo puede el poder público tenerinjerencia en un derecho fundamental —técnica que enderecho se denomina "reserva de ley" o "autoridad formal dela ley"—, y 2) que la ley emanada del Poder Legislativo noafecte el "núcleo esencial" del derecho fundamental, de talmanera que en los hechos lo suprima o lo desnaturalice.

Es a la luz de estas condiciones teóricas, de todo Estadodemocrático de derecho, que se deben leer los artículos 14 y16 de la Constitución Federal mexicana, que respectivamenteseñalan:

…Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propie-dades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguidoante los tribunales previamente establecidos, en el que secumplan las formalidades esenciales del procedimiento yconforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.

y

Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domi-cilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamientoescrito de la autoridad competente, que funde y motive lacausa legal del procedimiento.

Ahora bien, en una Constitución Federal como la mexi-cana, la técnica de protección de los derechos fundamentalesde la "reserva de la ley" significa que hay dos poderes legis-lativos que están autorizados por la Norma Suprema pararegular estos derechos: el Poder Legislativo nacional y el Poder


Legislativo de cada uno de los Estados, "de conformidad conla distribución de competencias legislativas por materia quecontenga la Constitución Federal". En el caso que nos ocupa,se trata de la competencia sobre planeación urbana, que escompartida entre la Federación, los Estados y los Municipios,y que puede afectar derechos de propiedad privada a travésde la institución de la expropiación.

En este orden de ideas, la Norma Fundamental le atribuyeal Estado de Colima la potestad para emitir leyes en materiade planeación urbana y expropiación. Conectado con estapotestad de planificación del territorio, la Ley Fundamentaltambién le atribuye a los poderes democráticamente electosdel Estado, la potestad de determinar las causas de utilidadpública por las cuales se pueden expropiar propiedades pri-vadas. Ésta es una aplicación concreta de la técnica comen-tada —de la reserva de ley—, que deja a salvo el derecho depropiedad privada del ejercicio arbitrario del poder públicopor parte del Ejecutivo.

Sólo a partir de la normatividad emanada del Poder Legisla-tivo estatal, y respetando escrupulosamente los mandamientosde la ley —federal1 y local (principio de legalidad)—, puedenlos Poderes Ejecutivos de los gobiernos estatales, incidir en losderechos de los gobernados, entre ellos el derecho a la pro-piedad privada. En este contexto se encuentra la posibilidaddel Poder Ejecutivo de Colima de expropiar bienes de los par-ticulares, siempre y cuando observe las causales establecidasen la ley estatal de expropiación.

1 Ley General de Asentamientos Humanos y Ley de Aguas Nacionales, principalmente.


Al analizar la institución de la reserva de ley en el Estadofederal —y sobre esta idea, la Ley de Expropiación del Estado deColima—, no debe pasarse por alto que el federalismo nacea partir del planteamiento de que el autogobierno de las enti-dades subnacionales es la forma política más democrática deejercer el poder público, en tanto permite que las decisionespúblicas que se transforman en leyes y actos ejecutivos, en apli-cación de las mismas, sean lo más cercanas posibles a los gober-nados. La distribución de competencias legislativas de losEstados federales responde a este entendimiento. Los asun-tos de interés particular que más interesan a los gobernados, yque tienen que ver con su vida diaria, descansan en el poderpúblico estatal; y los asuntos que por su naturaleza no puedenser atendidos en este ámbito competencial como la defensanacional, las relaciones internacionales o la integración y mante-nimiento de un mercado único nacional, por efecto del prin-cipio de subsidiariedad que anima a todo Estado federal, setraslada al ámbito de competencias legislativas del gobiernode la República.

3. LÍMITES A LOS PODERESRESERVADOS A LOS ESTADOS

Todos los derechos fundamentales contenidos en la Constitu-ción Federal y en las Constituciones de los Estados, requierennecesariamente de la intermediación del legislador para quepuedan ser ejercidos a cabalidad por los gobernados. Tal nece-sidad lógica de desdoblamiento legislativo respecto a los dere-chos contenidos en las Constituciones de nuestro país genera,sin embargo, una puerta abierta para el abuso del poder delegislar. No obstante, como explica la Corte en su resolución,esta posibilidad se cierra mediante el establecimiento de


límites precisos a los legisladores. Así, la Constitución esta-blece que el legislador federal puede cumplir su función deelaborar leyes, siempre que:

a) Respete el núcleo esencial del derecho reconocidoen la Constitución, y

b) Tenga competencia expresa o por poderes implícitospara legislar sobre la materia.

Por su parte, la Corte, al resolver la acción de inconstitucio-nalidad 18/2004, concordando con los más altos tribunalesconstitucionales de las democracias federales consolida-das del mundo, señala que los legisladores estatales tienenlos límites que a continuación se distinguen, subrayando unay otra vez la importancia capital que el segundo de dichoslímites tiene sobre todo frente al legislador estatal.

El legislador estatal debe:

a) Respetar el núcleo esencial del derecho reconocidoen la Constitución y delimitado por la Corte, y

b) Debe dirigir sus poderes reservados legislativos obli-gatoriamente hacia un fin estatal legítimo.

Con respecto a este segundo límite, cabe destacar lo si-guiente: sabemos que por virtud del artículo 124 de la Cons-titución Federal, el Congreso de la Unión sólo puede legislaren las materias que la Constitución le atribuye, sobre todo—pero no únicamente— en el artículo 73. Por contraste, segúnlo establecido en el citado artículo 124, los Estados se reservan


las competencias para actuar en el resto de materias que nose le han atribuido a las autoridades federales y que tampocohan sido prohibidas a los Estados, a lo que se le suele llamar"cláusula residual". ¿Pero cuáles son esas materias residuales?En realidad, el sistema de distribución de competencias queestablece el artículo 124 constitucional deja en el Poder Legis-lativo estatal un elenco abierto de posibilidades de actuaciónlegislativa o lo que puede llamarse convencionalmente, si-guiendo la doctrina estadounidense, "poderes plenarios" delas Legislaturas de los Estados. Estos poderes plenarios sonequivalentes a una carta abierta de posibilidades de actua-ción del Poder Legislativo estatal que por ello se distingue delos "poderes enumerados" que ostenta el Poder Legislativofederal, y que está sujeto a una lista cerrada de competenciaspara actuar.

Pero como atinadamente señala la Corte, ello no significaque no existan límites para sujetar la acción de los PoderesLegislativos de los Estados; es decir, el rango de aplicación delpoder público para legislar de lo que antes hemos llamadolos poderes plenarios de las Legislaturas Estatales. Este límitedel que hablamos viene dado en función de los fines del Estado,que deben ser establecidos en su Constitución, como es el casode la Constitución de Colima. El desarrollo económico del Estadoes uno de ellos, y la planeación urbana que es competenciacompartida entre el Estado y sus Municipios es otra. Por ellola Corte no encuentra, en los argumentos de los promoventesde la acción de inconstitucionalidad, sustento a su inconfor-midad y al respecto señala:

Es cierto que la Norma Suprema ha conferido al órganolegislativo la atribución de calificar la utilidad pública o el


interés general, y a este efecto le ha concedido poder dis-crecional, pero la aplicación del texto legal no puede sermanifestación caprichosa por cuanto debe estar condi-cionada a un fin: los bienes calificados han de servir a lautilidad pública o al interés general, no al interés o utilidadprivados. [Más adelante dice] Entre los fines del Estado estáel incentivar el desarrollo económico y el progreso, por loque las fracciones V y XIV del artículo 5 de la Ley de Expro-piación, impugnadas, tampoco contravienen el artículo 27constitucional.

Así pues los fines del Estado se constituyen como límitespara la acción de la Legislatura Local, en el caso que nosocupa, para determinar las causas que pueden dar lugar ala expropiación de una propiedad privada. Pero también,como la Corte correctamente señala, los fines del Estado sonlímites en el control de la legalidad de los actos adminis-trativos. Es decir, al hacer en el futuro el jefe del Ejecutivo ladeclaratoria de la expropiación de un bien concreto, enejercicio de la atribución que le confiere la Ley de Expropiacióndel Estado de Colima, el gobernador debe señalar, motivar yjustificar el fin público que persigue con el acto concreto deexpropiación. Ello permite al tribunal competente que resuelvecuestiones contencioso administrativas, que pueda tener unparámetro objetivo para valorar la legalidad del acto recla-mado por el propietario afectado, en caso de que la apro-piación del bien no haya seguido el camino de la negociaciónentre la autoridad y el propietario mismo. Es de advertirse,sin embargo, que las sentencias del tribunal contencioso admi-nistrativo del Estado van generando sus propios precedentesjudiciales, lo que reduce todavía más el margen de aprecia-ción del Ejecutivo del Estado.


La eventual arbitrariedad del Poder Ejecutivo al expropiarun bien, también se inhibe mediante el proceso político esta-tal, que es complementario al proceso judicial para garantizarlos derechos. Desde luego, el Poder Legislativo del Estado, apetición de parte interesada o por interés propio, puede vigilarla correcta aplicación de la Ley de Expropiación por parte delEjecutivo estatal2 puede incluso al efecto crear una comisiónde investigación en caso de que considere un ejercicio arbitra-rio del poder delegado. El gobernador del Estado y el secretariode despacho que refrenda el acto de expropiación, son corres-ponsables políticamente por dicho acto. De no estar delimi-tado el acto ejecutivo por el marco de la ley, el gobernador yel secretario de despacho son también responsables de dichoacto por la vía civil, administrativa y penal; el gobernado puededenunciar un acto arbitrario de poder según dispone la Cons-titución Federal y la estatal. El gobernado puede tambiénjudicialmente promover un juicio de reversión del acto expro-piatorio cuando éste no cumple los objetivos señalados en elacto expropiatorio.

En mi opinión, en la resolución que se comenta, la Corteha hecho un enorme avance por cuanto a la configuración delfederalismo del siglo XXI, pues establece los fines del Estadocomo un sólido principio de interpretación de las Constitucio-nes locales —complementario al del núcleo esencial de losderechos—, para evitar la arbitrariedad de los Poderes Legis-lativos de los Estados en el uso concreto de unos poderesreservados indeterminados.

2 Para estos casos, y similares, el sistema presidencial estadounidense ha desarrollado el "vetolegislativo" por medio del cual el Poder Legislativo se opone a los actos del Poder Ejecutivoefectuados en contravención a las leyes aprobadas por el Congreso. Cfr. OLESZEK, Walter J.Congressional Procedures and the Policy Process (6a. ed.). Washington, CQ Press, 2004, pp.295-297.


4. EL MARGEN DE APRECIACIÓN DE LOS ESTADOSEN LA INTERPRETACIÓN DE LOS DERECHOS DE LA

CONSTITUCIÓN FEDERAL CON DERECHOHOMÓLOGO EN LA CONSTITUCIÓN DEL ESTADO

El asunto de Colima es un buen ejemplo de las pautas teóricasque en un Estado federal como el mexicano, deben guiar lainterpretación de los derechos contenidos en la ConstituciónFederal en relación con los derechos de las Constituciones Es-tatales. A este respecto, del derecho comparado se desprendeque las reglas del federalismo sobre la interpretación de losderechos son las siguientes:

a) Cuando la Constitución Estatal reconoce un derechoque no existe en la Constitución Federal, el legisladorestatal, los Jueces constitucionales estatales y desdeluego los ciudadanos de los Estados a través de susvotos o en los litigios judiciales en los que demandanalguna causa, tienen un amplio margen de aprecia-ción sobre la construcción del significado del derechoestatal. Tal es el caso, por ejemplo, del derecho deacceso a la función pública que no se encuentra reco-nocido en nuestra Constitución Federal, pero quepuede y más aún, debe encontrar lugar en las Cons-tituciones de todos los Estados de nuestro país porqueasí lo establece la Convención Americana de DerechosHumanos.3 Sobre este derecho concreto, u otros noreconocidos aún en la Constitución Federal, los Esta-dos podrían hacer su propia interpretación sin que

3 Véase artículo 23, fracción C, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,en relación con el artículo 2, así como con la fracción 2 del artículo 28 del mismo ordenamientointernacional de derechos humanos, llamada "cláusula federal".


Juez Federal alguno pudiera, por la vía del amparo,sustituir su juicio al de los Jueces constitucionalesestatales.

b) Cuando existen en la Constitución Estatal derechos quese encuentran igualmente en la Constitución Federal,los poderes públicos de los Estados: 1) nunca puedenreducir el nivel de protección del derecho establecidoen la Constitución Federal, y 2) sólo pueden mejorarel derecho homólogo de su Constitución Estatal enbeneficio de los gobernados, esto es, interpretar los dere-chos estatales con su homólogo federal en forma másamplia de lo que se establece en el ámbito federal.

El supuesto indicado en el inciso b) es justamente lo quesucede en el Estado de Colima con la potestad de apropiaciónpública de la propiedad privada. Como se señala en el incisob)-1 de este comentario, la Corte no encuentra violación alderecho de propiedad privada por la forma en que la insti-tución de la expropiación en Colima la puede afectar. En otraspalabras, señala que en Colima se ha respetado el derechode propiedad reconocido en la Constitución Federal cuandoel legislador estatal interpreta el derecho de propiedad de suConstitución Estatal. Al respecto dice textualmente el AltoTribunal:

…cabe señalar que del examen de la Ley de Expropiacióndel Estado de Colima se advierte que prevé el procedimientopara decretar una expropiación, dentro del cual se otorgaa los afectados oportunidad de ser escuchados en defensade sus intereses y ofrecer pruebas, previo a la emisión deldecreto de expropiación (artículo 20, 21 y 22)… En estas


condiciones, al haber resultado infundados los conceptosde invalidez planteados, se debe reconocer la validez del ar-tículo 5, fracciones V y XIV de la Ley de Expropiación delEstado de Colima.

Por lo que se refiere a la regla de interpretación de dere-chos homólogos señalada en inciso b)-2, cabe añadir que lalegislación de Colima en materia de expropiación es másgenerosa que la consignada en la Constitución Federal.En el segundo párrafo de la fracción VI del artículo 27 cons-titucional, se dice que:

…El precio que se fijará como indemnización a la cosaexpropiada, se basará en la cantidad que como valor fiscalde ella figure en las oficinas catastrales o recaudadoras,ya sea que este valor haya sido manifestado por el propie-tario o simplemente aceptado por él de un modo tácitopor haber pagado sus contribuciones con esta base. ...

Pero es el caso que la legislación de Colima, al interpretarel derecho de propiedad reconocido en la ConstituciónEstatal, garantiza al propietario que la base para su indem-nización no es la consignada en la Constitución Federal, sinola que fija el mercado inmobiliario.

Por último, sobre la interpretación de los derechos de laConstitución Federal con respecto a los derechos de las Cons-tituciones Estatales, cabe señalar lo siguiente: en el caso dela acción de inconstitucionalidad 18/2004, los promoventesimpugnan un supuesto que tiene que ver con al menos dosderechos reconocidos tanto en la Constitución Federal comoen la del Estado de Colima que entran en conflicto. De unaparte el derecho de propiedad que defienden los promo-


ventes, y de otra el derecho al desarrollo económico susten-table —que incluye el derecho al medio ambiente— que lasautoridades estatales ponderan con carácter superior a aquél.

Siendo la mexicana y la colimense democracias de tiporepresentativo, en estos supuestos donde entran derechos enconflicto, las autoridades políticas —como lo han hecho lasde Colima— deben hacer una ponderación sobre los dere-chos en conflicto para decidir cuál de ellos tiene mayor rele-vancia; no se trata de que un derecho suprima a otro, sinoque ambos derechos se acomoden pero necesariamente conla preeminencia de uno sobre otro. En nuestro caso, no setrata de suprimir el derecho de propiedad sino únicamenteque éste ceda cuando se trate de proveer las condiciones quehacen posible el desarrollo económico sustentable de Colima.Sus autoridades estatales electas democráticamente han deter-minado que el desarrollo económico sustentable y el derechoal medio ambiente prevalece sobre el derecho de propiedad,y así lo han establecido en la Ley de Asentamientos Humanosdel Estado de Colima y en la impugnada Ley de Expropia-ción del mismo Estado.

Ahora bien, las autoridades de Colima, en su ejercicio localde ponderación de derechos en conflicto, han seguido elejercicio de ponderación entre derechos en conflicto que antesque ellos había hecho el Congreso de la Unión al aprobar laLey General de Asentamientos Humanos. Esta ley señala prin-cipios que hacen prevalecer el derecho colectivo al desarrolloeconómico sustentable y al medio ambiente, por sobre el dere-cho individual del propietario privado de terrenos urbanos ocon vocación urbana.


5. EL CARÁCTER ABIERTO DE LA CONSTITUCIÓNY LA DEFINICIÓN DE LAS CAUSAS DE UTILIDAD

PÚBLICA EN UNA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

La Constitución articula una democracia de tipo representativoen sus numerales 40 y 41. Consecuente con ello, en la frac-ción VI del artículo 27 señala: "Las leyes de la Federación yde los Estados en sus respectivas jurisdicciones, determinaránlos casos en que sea de utilidad pública la ocupación de lapropiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes la autoridadadministrativa hará la declaración correspondiente. ..."

La Corte se ha pronunciado en diversos litigios sobre elsignificado del concepto jurídico indeterminado de "utilidadpública", y a través del tiempo ha sedimentado en sus jurispru-dencias —que cita en el cuerpo de su resolución— un con-cepto amplio del mismo que comprende los términos: "utilidadpública" en sentido estricto, "utilidad social" y "utilidad nacio-nal". La definición jurisprudencial del concepto de "utilidadpública", "utilidad social" o "utilidad nacional" que ha hechoa la fecha el Máximo Tribunal, no está cerrado a los tressupuestos que él mismo menciona. Seguramente en el futurolegitimará otras consideraciones sobre utilidad pública porquese trata de un concepto jurídico indeterminado que se va cons-truyendo permanentemente en el proceso político. La con-ceptualización de utilidad pública resulta de un diálogodiacrónico entre votantes, autoridades legislativas (legisla-dores + gobernador) y, finalmente, Jueces constitucionales.Pero el ciclo no se detiene allí, y vuelve a iniciarse en unestadio superior.

La constitución de un sistema político democrático, quereconoce el pluralismo político como uno de sus valores


supremos, necesariamente debe tener una norma abierta quepermite que sus preceptos —entre ellos el de utilidad pú-blica— evolucionen mediante la interpretación del legisladory, posteriormente, de los Jueces constitucionales en caso deque tal interpretación legislativa sea impugnada. Tal razo-namiento se sostiene tanto para la Constitución Federal comopara las Constituciones de todos los Estados de la Federación.El carácter o textura abierta de la Constitución Federal o estatal,quiere decir que la Constitución permite que en sus respectivosámbitos de competencia, los legisladores —al elaborar yaprobar las leyes por mayoría—, interpreten la ConstituciónFederal o estatal según el caso, desde su particular esquemaideológico. Ello conduce a que la Constitución Estatal puedaser interpretada ideológicamente en clave de izquierda, centroo derecha.

Tal posibilidad se abre tanto para la interpretación de losderechos fundamentales establecidos en la ConstituciónEstatal, como para establecer los medios idóneos para cumplirlos objetivos que la misma Constitución establece. Como unejemplo equivalente del primer supuesto, se puede tener la des-penalización respecto a la interrupción del embarazo dentrode las primeras doce semanas de gestación que aprobó laAsamblea Legislativa del Distrito Federal, y cuya constitucio-nalidad fue afirmada por la Suprema Corte de Justicia de laNación. Con la legítima oposición del partido de la derecha(PAN) en la Asamblea, opuesto radicalmente a lo que entiendecomo el derecho a la vida, el partido de la izquierda (PRD), conmayoría en dicho cuerpo legislativo, legítimamente optó porotorgar preeminencia al derecho a la salud, de libre repro-ducción de la mujer —como emanación del derecho de igual-dad de género—, y del derecho a la intimidad, entre otros,sobre el interés tutelado a la vida.


En el ejemplo presentado en el párrafo anterior se tratade un derecho civil que el Poder Legislativo del Distrito Federalconfigura y hace prevalecer sobre otros; sin embargo, laintervención del legislador, para proveer las condicionesnecesarias para el ejercicio de los derechos, opera igualmenteen materia de derechos sociales y respecto a los derechos detercera generación, como es el derecho económico susten-table que garantiza un medio ambiente sano. Éste es preci-samente el caso de la Legislatura de Colima que, mediantela Ley de Expropiación impugnada, fija las causas por lascuales puede apropiarse de un bien aun a costa de la voluntaddel propietario. La expropiación le sirve al Estado para un fincomún ¿cuál? el desarrollo económico sustentable que espresupuesto necesario para crear las condiciones para elejercicio de un derecho social: el derecho al trabajo. La Cons-titución de 1917 fija como responsabilidad del Estado—Federación, Estados y Municipios— proveer las condicionesnecesarias para el goce de los derechos sociales, entre ellosel derecho al trabajo.

Ahora bien, ni la Constitución Federal ni la Constitucióndel Estado de Colima han fijado los medios idóneos paraalcanzar el objetivo de promover fuentes de empleo como underecho social de los colimenses. Ésta es una decisión abiertaa diversas opciones de acción pública que la Constitucióndeja para que la defina el gobernador y la Legislatura delEstado. He ahí el carácter abierto de la Constitución de Colimaa posiciones de izquierda, centro o derecha de sus legisla-dores y del gobernador del Estado (en tanto que él gozaigualmente de la potestad de iniciar leyes y de participar enel procedimiento legislativo mediante el veto). Un medio parapromover el desarrollo económico es, desde luego, la inter-


vención directa del gobierno estatal, por medio de su sectorparaestatal, y otro medio —no excluyente entre sí, pero dondeuno tiende a prevalecer sobre otro— que es a través de lapromoción de las condiciones que hacen posible el desarrolloeconómico del Estado facilitando la iniciativa de los agentesprivados. La opción por una vía u otra no es una cuestiónideológica, sino que implica también un cálculo fiscal cuandono existen recursos suficientes del Estado y se considera queatraer los de la iniciativa privada es una mejor alternativa ala de contraer deuda pública con instituciones nacionales decrédito. Por ello, la expropiación en Colima permite que sehaga sobre un particular para transferir la propiedad a otroparticular, pero sólo en tanto que éste último es instrumentode los poderes públicos del Estado para alcanzar un finquerido por la sociedad colimense —el desarrollo econó-mico— establecido expresamente en su Constitución localcomo un fin legítimo del ejercicio del poder público.

Ahora bien, el desarrollo económico regional, que es unfin legítimo, debe obligatoriamente conciliarse con otro finlegítimo de los colimenses: su derecho a un medio ambientesano. Por cuanto a las condiciones que hacen posible el ejer-cicio del derecho común a un medio ambiente sano, es unaverdad demasiado evidente para tener que probarse queuna de las técnicas del derecho público más apropiadas paraello es la planificación administrativa, y en concreto, la planifi-cación del uso del suelo.

El derecho urbanístico nace precisamente para corregirel desorden en el crecimiento de los asentamientos humanos,y determinar por zonas excluyentes usos de suelo que resultanincompatibles entre sí y que sólo pueden ser conciliados


zonificando el territorio. Planificar es, por tanto, un legítimointerés del gobierno y de la sociedad colimense y expropiarcon base a lo planeado, al plan urbanístico, es igualmentede interés social de los colimenses.

La utilidad pública, el interés público o la necesidad pública,es un concepto jurídico indeterminado o abstracto. Pero estarea del legislador establecer las coordenadas que fijen conmayor precisión los conceptos jurídicos indeterminados queen un espacio y tiempo concreto, habrán de interpretar el jefedel Poder Ejecutivo del Estado o los Ayuntamientos de losMunicipios. La democracia representativa y la interpretaciónde los citados conceptos jurídicos indeterminados, es parte dela textura abierta de la Constitución de Colima y es atribuciónde los legisladores de los Estados y del gobernador —y no delos Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación oen general de los Jueces federales— establecer qué es utilidadpública en tal Estado en un determinado momento histórico.Recuérdese que las autoridades estatales están obligadas,cada seis años, a emitir un plan estatal de desarrollo que,necesariamente hace variar qué se entiende por desarrolloeconómico en un tiempo "X" de lo que se entiende por desa-rrollo económico en el tiempo "Y". En este contexto, los legisla-dores, al elaborar y aprobar leyes y presupuestos, tienen enmente el presente y el futuro.

En este orden de ideas la Corte se abstiene correctamentede definir qué es y qué no es la utilidad pública, o el interéssocial o la necesidad pública en el Estado de Colima. Ésta esuna tarea que la Constitución Federal y la del Estado de Colimale asigna a los poderes políticos del gobierno del Estado, esdecir, a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. El gober-


nador, en seguimiento al Plan Estatal de Desarrollo de susexenio, puede presentar una iniciativa de ley para promoverque ésta establezca el desarrollo económico para beneficiocolectivo como causal de expropiación; el Poder Legislativopor mayoría puede aprobar dicha interpretación del desarrolloeconómico —que permite satisfacer el derecho al trabajo—como un fin legítimo de los poderes públicos del Estado y;desde luego, el pueblo es en último término el responsable dedicha interpretación en clave de izquierda, centro o derecha,pues fue el pueblo quien eligió a los gobernantes —gober-nador y legisladores— en función a las propuestas degobierno que presentaron durante su campaña en su plata-forma electoral. El pueblo les otorgó su confianza para lograrlos objetivos sociales desde la perspectiva ideológica con laque se presentaron ante el electorado.

Bajo la óptica de una democracia representativa —quees la contemplada en la Constitución Federal y por disposiciónexpresa de ésta, en todas las Constituciones Estatales—, enla siguiente elección general el pueblo de Colima puede votarpor la opción que parecen representar los promoventes y de-jar que sea la "mano invisible del mercado" la que determineel crecimiento económico del Estado, así como su crecimientourbano. Si ese fuera el caso, la nueva mayoría congresionalen el Estado podría abrogar el artículo de la Ley de Expro-piación impugnado con el que están en profundo desacuerdo,y volver a aprobar la versión de la ley anterior. Tal opciónsería respetada por la Corte pues al Poder Legislativo delEstado y al gobernador, pero sobre todo a los votantes quelos eligen, corresponde la atribución de fijar qué es la utilidadpública, el interés social o la necesidad pública en un espacioy tiempo determinado.


Ahora bien, los promoventes al analizar la Ley de Expro-piación del Estado de Colima expresan por último la siguien-te preocupación: "asumiendo que el desarrollo económicopuede prevalecer por sobre el derecho de propiedad de unindividuo concreto, los promoventes se preguntan cómo medirel desarrollo económico potencial que habilita la afectacióndel derecho de propiedad privada". Al respecto cabe decir,en primer lugar, que la ciencia económica se basa en esti-mados, nunca sus proyecciones tienen un 100% de certeza.Los abogados y los administradores públicos tampoco tienenesta capacidad de proyección por lo que es sencillamente impo-sible que una ley, en este caso la Ley de Expropiación delEstado de Colima, imponga este requisito de certeza absolutapor resultados a la autoridad; es una cuestión de imposiblecumplimiento. En el marco de una democracia representativa,la proyección de objetivos y los medios para alcanzarlos es unacuestión de confianza en la sabiduría de sus gobernantes queuna mayoría del pueblo, mediante su voto, deposita en favorde una formación política. Si los resultados económicos noson los previstos y anunciados al pueblo, durante el procesoelectoral, aquél puede cambiar la integración del gobiernoen la siguiente elección.

Por último está la cuestión esgrimida por los promoventes,de si un inversor puede desalojar a alguien de su casa particu-lar para asentar allí un negocio, por ejemplo, un estable-cimiento de comida rápida, como puede ser un restaurantede hamburguesas de una empresa transnacional. Ésta es unacuestión que la Corte no puede resolver porque por disposi-ción constitucional ésta sólo resuelve sobre casos concretos,no sobre hipótesis. Por ello correctamente la Corte se abstienede entrar al análisis del supuesto hipotético que presentanlos promoventes.


En la resolución de la acción que se viene comentando,la Procuraduría General de la República no estima violaciónalguna al orden constitucional o legal por parte de los legisla-dores de Colima que aprobaron las citadas fracciones de laLey de Expropiación del Estado y aunque no lo haya argu-mentado la PGR, también resultan conformes con la LeyGeneral de Asentamientos Humanos aprobada por el Con-greso de la Unión.

6. VOTO MINORITARIO

Cabe mencionar que los señores Ministros José Ramón CossíoDíaz y José de Jesús Gudiño Pelayo votaron en contra delproyecto de resolución propuesto por el Ministro Juan N. SilvaMeza y presentaron voto de minoría. Señalaron respecto alasunto que se analiza lo siguiente:

Esta minoría difiere del criterio sustentado por el TribunalPleno y propugna por una interpretación jurisprudencial delconcepto de utilidad pública, como causa expropiatoriaprevista en el artículo 27 constitucional, lo que traería con-sigo no sólo una mejor delimitación de la intervención delos tres poderes en esta materia, sino también una mayorseguridad jurídica para el gobernado, quien finalmente seráel afectado en una garantía fundamental como lo es elderecho a la propiedad privada.

Al respecto es de observar que los Jueces constitucionalesen minoría prefieren el proceso judicial federal al procesopolítico y contencioso administrativo estatal para garantizarcon mayor rigor el derecho de propiedad privada del suelofrente a potenciales ejercicios arbitrarios de la institución dela expropiación por parte del Ejecutivo del Estado de Colima.

ÍNDICE

115

PRESENTACIÓN ............................................................... 9

INTRODUCCIÓN ............................................................. 11

I. LA EXPROPIACIÓN EN MÉXICO.............................. 131. CONCEPTO ........................................................... 132. ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES .................. 143. LA CONSTITUCIÓN FEDERAL DE 1917 .................. 164. LEY DE EXPROPIACIÓN .......................................... 19a) Procedimiento ........................................................ 20b) Derecho de reversión ............................................. 21c) Indemnización ........................................................ 215. NORMAS FEDERALES APLICABLES EN MATERIADE EXPROPIACIÓN .................................................... 23a) Código Civil Federal .............................................. 23b) Código Federal de Procedimientos Civiles .............. 24c) Estatuto Orgánico de la Comisión para la

Regularización de la Tenencia de la Tierra ............... 26d) Ley Agraria ............................................................. 26e) Ley de Aeropuertos ................................................. 28


f) Ley de Aguas Nacionales ....................................... 29g) Ley del Impuesto sobre la Renta.............................. 31h) Ley General de Bienes Nacionales .......................... 32i) Ley Minera ............................................................. 33j) Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional

en el Ramo del Petróleo ......................................... 35k) Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario .............. 366. LEGISLACIÓN EN MATERIA DE EXPROPIACIÓNPARA EL ESTADO DE COLIMA .................................... 36a) Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública ..... 36b) Ley de Expropiación para el Estado de Colima ....... 37

i. Procedimiento de expropiación ............................ 40ii. Indemnización .................................................... 42

II. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 18/2004 .... 471. ANTECEDENTES ..................................................... 472. CONCEPTOS DE INVALIDEZ PLANTEADOS PORLOS DEMANDANTES .................................................. 493. INFORME DEL CONGRESO DEL ESTADO DECOLIMA ..................................................................... 514. INFORME DEL GOBERNADOR DEL ESTADO DECOLIMA ..................................................................... 535. PEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DELA REPÚBLICA ............................................................ 556. LA EXPROPIACIÓN ................................................. 56a) La "causa de utilidad pública" y su interpretación

por la Suprema Corte de Justicia de la Nación ....... 597. CONCEPTO Y LÍMITES DE LA EXPRESIÓN:"BENEFICIO DE LA COLECTIVIDAD" ............................. 63a) Conceptos jurídicos indeterminados ....................... 65b) Los fines de utilidad pública en la norma

impugnada ............................................................ 67

III. TESIS SUSTENTADAS POR EL TRIBUNAL EN PLENODE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓNQUE DEBEN REGIR CON EL CARÁCTER DEJURISPRUDENCIA ................................................... 71

IV. VOTO MINORITARIO............................................... 75

V. CONCLUSIONES .................................................... 81

117ÍNDICE

VI. COMENTARIO DEL INSTITUTO DE INVESTIGACIONESJURÍDICAS DE LA UNIVERSIDAD NACIONALAUTÓNOMA DE MÉXICO ....................................... 87COMENTARIO JURISPRUDENCIAL DE LA ACCIÓNDE INCONSTITUCIONALIDAD 18/2004 ................ 871. LA PROPIEDAD ORIGINARIA DE LA NACIÓN Y LAINSTITUCIÓN DE LA EXPROPIACIÓN DIRIGIDAAL ORDENAMIENTO URBANO ................................... 882. LA TÉCNICA DE LA RESERVA DE LEY Y LADECLARATORIA DE INTERÉS PÚBLICO POR EL PODEREJECUTIVO................................................................. 953. LÍMITES A LOS PODERES RESERVADOS A LOSESTADOS .................................................................... 984. EL MARGEN DE APRECIACIÓN DE LOS ESTADOSEN LA INTERPRETACIÓN DE LOS DERECHOSDE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL CON DERECHOHOMÓLOGO EN LA CONSTITUCIÓN DEL ESTADO .... 1035. EL CARÁCTER ABIERTO DE LA CONSTITUCIÓNY LA DEFINICIÓN DE LAS CAUSAS DE UTILIDADPÚBLICA EN UNA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA .... 1076. VOTO MINORITARIO.............................................. 114

Esta obra se terminó de imprimir yencuadernar en mayo de 2009 enlos talleres de Editorial Color, S.A.de C.V., Calle Naranjo núm. 96 Bis,Col. Santa María la Ribera, Del.Cuauhtémoc, C.P. 06400, México,D.F. Se utilizaron tipos Futura Lt Bt yFutura Md Bt en 7, 10, 11 y 13 puntos.La edición consta de 4,000 ejemplaresimpresos en papel bond de 75 grs.

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