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Vol. XI

Vol. XI

N.° 32

Mayo 2009

N.° 32 REVISTA ESPAÑOLADE CONTROL EXTERNOREVISTA ESPAÑOLADE CONTROL EXTERNO

ARTÍCULOS

• ANÁLISIS DEL INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA COUR DES COMPTES SOBRE LAS AYUDAS PÚBLICAS A LAS ENTIDADES DE CRÉDITO Andrés Fernández Díaz

• ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA EN TIEMPOS DE CRISIS Ángela Blanco Moreno

• EL CONCEPTO LEGAL DE SUBVENCIÓN Y LAS ENTIDADES PRIVADAS DEL SECTOR PÚBLICO Robert P. Cortell Giner

DOCUMENTACIÓN, NOTAS Y COMUNICACIONES

• MOCIÓN A LAS CORTES GENERALES SOBRE LA NECESIDAD DE EVITAR LOS RIESGOS DE QUE LOS TRABAJADORES DE LAS EMPRESAS DE SERVICIOS CONTRATADAS POR LA ADMINISTRACIÓN, POR LAS CONDICIONES EN QUE SE DESARROLLA LA ACTIVIDAD CONTRATADA, SE CONVIERTAN EN PERSONAL LABORAL DE LA ADMINISTRACIÓN CONTRATANTE EN VIRTUD DE SENTENCIAS JUDICIALES Manuel Núñez Pérez

LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA

• PRIMER CUATRIMESTRE DEL AÑO 2009 Javier Medina Guijarro José Antonio Pajares Giménez

PUBLICACIONES

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REVISTA ESPAÑOLADE CONTROL EXTERNO

VOL. XI Mayo 2009 N.° 32

Tribunal de CuentasISSN: 1.575-1333Depósito Legal: M. 8.696-1999Edita: Tribunal de CuentasRealización: DiScript, S. L.

Presentación, Juan Velarde Fuertes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Artículos• Análisis del Informe de Fiscalización de la Cour des Comptes sobre las

ayudas públicas a las entidades de crédito, Andrés Fernández Díaz . .• Estabilidad presupuestaria en tiempos de crisis, Ángela Blanco

Moreno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .• El concepto legal de subvención y las entidades privadas del sector pú-

blico, Robert P. Cortell Giner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Documentación, Notas y Comunicaciones• Moción a las Cortes Generales sobre la necesidad de evitar los riesgos de

que los trabajadores de las empresas de servicios contratadas por la Administración, por las condiciones en que se desarrolla la actividad contratada, se conviertan en personal laboral de la Administración con-tratante en virtud de sentencias judiciales, Manuel Núñez Pérez. . . .

Legislación y Jurisprudencia• Primer cuatrimestre del año 2009, Javier Medina Guijarro y José

Antonio Pajares Giménez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Publicaciones• Óscar Diego Bautista: Ética para corruptos, Editorial Desclée de

Brouwer, S. A., 2009, 158 págs. Cuadernos de ética para los servido-res públicos. Poder Legislativo del Estado de México, UAEM y ANCOPLE, México, 2009, 158 págs. (Andrés Fernández Díaz). .

• Miguel Moran Pérez: El control interno de la Administración del Estado. Análisis de sus atribuciones y de su proyección jurídica. Instituto de Estudios Fiscales, 2007 (Paulino Martín Martín). . . . . . . . . . . . . . . .

• Atienza Almagro, J. M., y Benito López, B.: Tratado de contabili-dad pública local, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados (La Ley, Grupo Wolters Kluwer), 2009, 1.146 págs. (Rosa María Dasí González). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

• Sonia Royo Montanés. El gobierno electrónico en la rendición de cuentas de la Administración Local. Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 2008 (Pilar Noriega Sánchez) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ÍndicePágs.

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La correspondencia puede dirigirse a:

REVISTA ESPAÑOLA DE CONTROL EXTERNOTribunal de Cuentas

Padre Damián, 1928036 Madrid - Fax: 91 457 29 92

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CONSEJO EDITORIALRamón Álvarez de Miranda

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Andrés Fernández DíazMilagros García CrespoPaulino Martín MartínJavier Medina Guijarro

Vicente Montesinos JulveAna María Pérez Tórtola

Pascual Sala SánchezJuan Velarde Fuertes (Director)José Pascual García (Secretario)

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Sobre planteamientos en tiempos de crisis

Juan Velarde FuertesDirector de la REVISTA ESPAÑOLA DE CONTROL EXTERNO

A partir del 18 de julio de 2007, como consecuencia de una serie de hundimientos financieros en Norteamérica, de los que, a partir de ese día, tuvo noticia España, una crisis económica muy seria se ense-ñoreó de nuestra economía, y sus consecuencias son evidentes para explicar la conducta del sector público. De ahí la orientación que re-ciben buena parte de las aportaciones que encuentra el lector en este número.

Todo se abre con un trabajo, concienzudo y con oportunidad bien clara, del Consejero Emérito del Tribunal de Cuentas y catedrático de la Universidad Complutense, Andrés Fernández Díaz, titulado «Análisis del Informe de Fiscalización de la Cour des Comptes sobre las ayudas públicas por las entidades de crédito». En este excelente análisis se expone cómo, en el país vecino, la Cour des Comptes ha pasado a evaluar, como consecuencia de una comunicación del Presi-dente de la República al de la Cour, fechada el 6 de febrero de 2009, el apoyo que a través de una serie de medidas e instituciones ha reci-bido el sector financiero francés. En esencial, este Informe pasa a in-tentar responder a seis interrogaciones. La primera, ¿por qué se con-sideró necesario poner en marcha el sistema o plan de ayudas y apoyos? La segunda es la pretensión de aclarar si se han alcanzado los objetivos propuestos. Pero la tercera es también muy importante, porque a las entidades de crédito, como contrapartida a la ayuda re-cibida, se les obligó a contraer toda una serie de compromisos. Y és-tos, ¿se van a respetar por la banca? La cuarta, como consecuencia de

Presentación

6 Revista Española de Control Externo

un déficit creciente, y por ello muy peligroso, del sector público fran-cés, es lógico aclarar el impacto que todo esto tiene en las finanzas públicas. Pero la quinta se liga a una cuestión importante, porque este dispositivo de ayuda no puede ser eterno. En este sentido, ¿cuá-les son las condiciones para que este concluya? Finalmente, la sexta es también obligada: ¿de qué garantías dispone el Estado para defen-der el interés general, así con sus intereses patrimoniales, en las insti-tuciones implicadas en este proceso de ayuda?

Creo que es imposible mejorar la síntesis crítica que efectúa en relación con este trabajo de la Cour des Comptes el profesor Fernán-dez Díaz. Poner todo esto a disposición de la doctrina y de los diri-gentes de la política económica de España, gracias a este artículo, posee una importancia extraordinaria.

Pero no menor la posee el artículo de Ángela Blanco Moreno, Subdirectora General de Estudios Presupuestarios y de Gasto Públi-co del Instituto de Estudios Fiscales, «Estabilidad presupuestaria en tiempos de crisis», en cuya embocadura se puede leer que «en Espa-ña las bases para la disciplina fiscal establecidas por el Tratado de la Unión Europea» –el de Maastricht de diciembre de 2001 que provo-có unas oportunísimas y nunca bastante elogiadas reacciones del en-tonces ministro Solchaga– y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que fue aprobado en la cumbre de Ámsterdam en 1997 –base para la buena marcha de la Eurozona, como se desprende del famoso artícu-lo de Mundell sobre las áreas monetarias óptimas–, han quedado ins-titucionalizados en España por la Ley General de Estabilidad Presu-puestaria y la Ley Orgánica Complementaria de la Ley General Presupuestaria, «que han incorporado a la institución presupuestaria el principio de estabilidad, junto con los de plurianualidad y transpa-rencia, así como han reforzado el principio, ya exigido por nuestra Constitución (art. 31.2), de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos». Este se completa ahora con el de eficacia y ca-lidad –sobre lo que se añade una muy oportuna bibliografía–, a la vez que «se pone en relación con el de estabilidad presupuestaria». Una cita de Miguel Sebastián, procedente de una intervención en una Mesa Redonda en 2004, avala todo esto: «Deberíamos favorecer la estabilidad presupuestaria y fomentar el aumento del ahorro público para no perjudicar a los países en desarrollo», aunque seguramente, porque se toma de una versión a través de Internet, lo que dijo Mi-guel Sebastián sería «para no perjudicar al desarrollo de los países».

Y he aquí que la crisis económica, en el caso de España, parece haber alterado todo esto, con cifras tan importantes como las que se ofrecen en el Cuadro 3: la brecha de producción, como porcentaje

7Sobre planteamientos en tiempos de crisis

del PIB, estimada por la OCDE en el año 2009 será del -6’5% en Es-paña, de -5’5% en la Eurozona y del -5’3% en el conjunto de la OCDE, mientras que en el 2010 la brecha española será del -8’2%, la de la Eurozona del -6’0% y la del conjunto de la OCDE del -5’8%, entendiendo por brecha de la producción la diferencia entre el PIB obtenido y aquel que se podía alcanzar sin generar tensiones inflacio-nistas. Esta situación se complica porque, como señala con justeza Ángela Blanco Moreno, los datos para 2010 de la media de la pro-ducción y del saldo primario ajustado de ciclo muestran una «proci-clicidad en la política de estabilización fiscal». Esto conduce a una «experiencia acumulada» en el conjunto de la OCDE: «La persisten-cia de desequilibrios fiscales reduce la posibilidad de la actuación es-tabilizadora de la política fiscal, que incluso puede llevar a aplicar políticas fiscales restrictivas en las fases bajas del ciclo con el fin de evitar un excesivo desbordamiento del déficit público.» Por eso es lógico que se señale, entre los beneficios de la consolidación fiscal, que uno es «la mayor efectividad de los ajustes discrecionales vía gas-to», lo que plantea ahora el «reto de mantener la necesaria cobertura social de las situaciones de desprotección generadas por la crisis, a la vez que han de orientarse a lograr ganancias de eficiencia en la ges-tión de dichas políticas públicas que permiten garantizar su sosteni-bilidad». En el fondo, lo que late aquí es nada menos que aquello que Schumpeter denominó «crisis del Estado fiscal». Debe añadirse que la bibliografía que presenta es de una extraordinaria actualidad y de no menor valor.

Y no deja de ligarse a todo esto el interesante artículo de Robert P. Cortell Giner, letrado jefe de la Sindicatura de Comptes de la Comunitat Valenciana, «El concepto legal de subvención y las enti-dades privadas del sector público». Esa «realidad preocupante, como añade Cortell Giner, es «la existencia de entidades y sociedades pú-blicas sujetas al Derecho privado que... «se dedican en exclusiva a la dispensación de ayudas»». Y de su análisis se desprende, de modo inequívoco, la vinculación de su trabajo con lo que señala Germán Fernández Farreres en «Aspectos fundamentales de la Ley General de Subvenciones (LGS) y su incidencia en la universidad pública. Gestión y fiscalización de la investigación en el ámbito universitario» (Universidad de Oviedo, 2006): «No debe admitirse que las entida-des con formación jurídica privada puedan otorgar subvenciones, pero si se admiten –y en la práctica no cabe duda de que realizan entregas dinerarias gratuitas que responden al esquema propio de las subvenciones, si bien tiende a disimularse esa naturaleza añadien-do la formalización de convenios– deberían someterse íntegramente a un régimen jurídico público como el establecido en la LGS. En


otro caso, y es posible que esa haya sido la intención, gran parte de la eficacia que se espera de la LGS quedará desactivada.» Cuidado, pues, en estos momentos de crisis, de esta «huida del Derecho admi-nistrativo».

Debe destacarse también, y su título basta para entender su im-portancia, que en la sección de «Documentación, Notas y Comunica-ciones» se publica la «Moción a las Cortes Generales sobre la necesi-dad de evitar los riesgos de que los trabajadores de las empresas de servicios contratadas por la Administración, por las condiciones en que se desarrolla la actividad contratada, se conviertan en personal laboral de la Administración en virtud de sentencias judiciales». De los artículos de este número se deriva el interés de frenar todo lo que implique aumento del gasto público, y esta Moción con ello se relaciona.

Con su destreza habitual, Javier Medina y José Antonio Pajares nos ofrecen el análisis de la Legislación y Jurisprudencia del primer cuatrimestre del año 2009. Deben destacarse asimismo las notas críti-cas firmadas por el profesor Fernández Díaz sobre unas publicacio-nes relacionadas con la ética, en estos momentos cuestión de rabiosa actualidad; por esa autoridad jurídica que es la del Consejero Eméri-to del Tribunal de Cuentas, Paulino Martín Martín, lo que comenta sobre un exhaustivo trabajo sobre el control interno de la Adminis-tración del Estado; nada digamos sobre la que es una auténtica nota crítica que ofrece la profesora de la Universidad de Valencia Rosa María Dasí González acerca de un Tratado de contabilidad pública local y del análisis sobre el impacto de las TIC en las Administraciones territoriales de los países europeos que ofrece Pilar Noriega.

ARTÍCULOSARTÍCULOS

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Análisis del Informe de Fiscalización de la Cour des Comptes sobre las ayudas públicas a las entidades de crédito

Andrés Fernández DíazCatedrático de la Universidad ComplutenseConsejero Emérito del Tribunal de Cuentas

INTRODUCCIÓN

El 6 de febrero de 2009 el Presidente de la República Francesa enviaba una carta al Presidente de la Cour des Comptes en la que le pedía que la alta institución de control llevara a cabo cuantas investi-gaciones fueran útiles para verificar el buen uso o empleo de garan-tías, dotaciones de capital y otras ayudas públicas puestas a disposi-ción de las entidades de crédito con el propósito principalmente de comprobar si se han cumplido los compromisos para la financiación de la economía.

El objetivo de la Cour no es otro sino el de evaluar, dentro de los límites de su competencia y de las investigaciones realizadas, el plan o dispositivo de apoyo y sostén al sector financiero, lo que ha supues-to controles sobre la Sociedad de Financiación de la Economía Fran-cesa (SFEF) y la Sociedad de Participación del Estado (SPPE), así co-mo sobre la Dirección General del Tesoro y de la Política Económica, el Banco de Francia y la Comisión Bancaria, sin olvidar las auditorías a los presidentes o directores generales de los seis primeros grupos bancarios franceses y del grupo Dexia.

El informe consta de tres capítulos y una conclusión general, a la que hay que añadir un glosario muy oportuno, dada la novedad de algunos términos y cuestiones en esta coyuntura tan peculiar, así como las respuestas y alegaciones de la Ministra de Economía, Indus-tria y Empleo, del Presidente Director General de la Sociedad de


Participación del Estado (SPPE), del Gobernador del Banco de Fran-cia y del Presidente de la Sociedad de Financiación de la Economía Francesa (SFEF).

El primero de los capítulos se ocupa de la crisis financiera y de las reacciones del Estado, considerando los factores de la crisis financie-ra y su encadenamiento, los efectos de la misma en el sistema banca-rio francés, una respuesta coordinada al nivel internacional y, más concretamente, en el marco europeo y, finalmente, el dispositivo del plan de apoyo francés.

El capítulo segundo aborda el análisis de los primeros elementos de evaluación del dispositivo o conjunto de medidas tratando la si-tuación de la SFEF y la refinanciación del sector bancario, por una parte, y la de la SPPE y la solvencia del sector bancario, por otra. A ello hay que añadir las contrapartidas de la economía, así como las primeras consecuencias para las finanzas públicas.

Se dedica el capítulo tercero a considerar cómo se prepara la sali-da de lo que la Cour de Comptes denomina «dispositivo», para lo cual se plantea la necesidad de alcanzar el saneamiento de los balan-ces bancarios, de volver a una financiación normal, de analizar las remuneraciones y de proteger el interés patrimonial del Estado.

En la parte final del Informe propiamente dicho, dedicada a sacar algunas conclusiones y a proponer unas primeras recomendaciones, la Cour reconoce la rapidez y eficacia con las que se ha aplicado el Plan francés de ayudas, el papel desempeñado por la SFEF y la SPPE, la demanda o exigencia del Estado a las instituciones de crédi-to de cumplir con su cometido en el ámbito del Plan financiando a las empresas, a las economías domésticas y a las colectividades terri-toriales, a lo que hay que añadir la imposición de compromisos éticos a los dirigentes y operadores del mercado.

En cuanto a las recomendaciones que formula el órgano fiscali-zador, tratan sucesivamente, como tendremos ocasión de ver más adelante, de cómo preparar la salida del dispositivo, de proteger el interés patrimonial del Estado y de cuestiones relativas al funciona-miento de las sociedades SPPE y SFEF.

En su Informe la Cour se propone, en esencia, obtener unas pri-meras respuestas a las cuestiones siguientes:

– ¿Por qué se consideró necesario poner en marcha el sistema o plan de ayudas y apoyo?

– ¿Se han alcanzado los objetivos?

13Análisis del Informe de Fiscalización de la Cour des Comptes sobre…

– ¿Se van a respetar los compromisos contraídos por los bancos beneficiarios?

– ¿Cuál es el impacto en las finanzas públicas?

– ¿Cuáles son las condiciones para la salida o conclusión del dis-positivo?

– ¿De qué garantías dispone el Estado para defender el interés general, así como sus intereses patrimoniales en estas instituciones?

Aunque como es lógico nuestra síntesis y el comentario siguen el orden y el contenido del Informe, vamos a proceder a una exposi-ción menos farragosa y a prescindir de la distinción de todos y cada uno de los apartados del texto, agrupándolos dentro de cada capítu-lo, con las separaciones que resulten aconsejables mediante los triples asteriscos correspondientes.

Dicho cuanto antecede, parece obligado hacer explícita la motiva-ción del análisis que ahora emprendemos y que no es otra sino el hecho destacable de que un órgano de control externo, como es en Francia la Cour des Comptes, haya llevado a cabo en tiempo real un primer Informe de Fiscalización de la actuación estatal ante la crisis financiera y bancaria. Llama la atención la rapidez y eficacia desple-gadas al elaborar el Informe aún en plena crisis y al poco tiempo de haberse tomado las distintas medidas por parte de las autoridades monetarias y financieras.

En términos técnicos, y recordando la definición y tipos de con-trol, si el criterio adoptado para la clasificación es el temporal y de contenido podemos hablar, como sabemos, de control preventivo, sucesivo y consuntivo1. Ateniéndonos a esta tipificación cabe decir, con matices, que estamos ante un Informe de «control sucesivo», pero con una distancia extremadamente corta entre la actuación pú-blica y el momento de fiscalización de la misma, hasta el punto de poder decir, como el propio subtítulo sugiere, que se trata de una primera aproximación.

LA CRISIS FINANCIERA Y LA REACCIÓN DEL ESTADO

El sistema financiero mundial atraviesa una crisis profunda desde mediados de 2007 que ha derivado en una grave recesión económi-ca, constituyendo el elemento desencadenante la aparición de falta

1 FERNÁNDEZ DÍAZ, Andrés (1999): pp. 40-44. PEDROCHE ROJO, Luis (2003): pá-ginas 40-41.


de pago de un gran número de hogares americanos titulares de hi-potecas a tipos variables en un contexto de abundancia de liquidez y de bajos tipos de interés. Esta crisis se ha propagado al conjunto del sistema bancario mediante la titulación, y posteriormente al mercado de refinanciación a corto plazo, dando lugar a una crisis financiera que tiene su origen, como vemos, en una crisis bancaria, provocan-do, a su turno, un fuerte impacto en la economía real. Comparándo-la con la de 1929 podemos decir que es nueva por su carácter global, y original por su modo de propagación de los países desarrollados a las economías emergentes2.

A crear esta situación han contribuido diferentes factores que ya se apuntaban en la introducción y que aquí comentamos muy breve-mente, destacando lo esencial y remitiendo para más detalle al lector al contenido del propio Informe de la Cour.

El primero de los factores a considerar es el movimiento o proceso de desintermediación bancaria, que se ha producido de forma más acentuada en los Estados Unidos que en Europa, fenómeno que ha tenido lugar debido a que el comportamiento de los mercados de capitales ha supuesto para las empresas la posibilidad de financiarse directamente en los mismos sin pasar por la fase intermedia de los bancos.

Consiste el segundo de los factores en la búsqueda de rentabili-dad de los fondos propios gracias a la titulación que, como sabemos, es la conversión de un préstamo o activo no negociable en títulos negociables, como bonos de titulación hipotecaria u obligaciones con garantía colateral. En el contexto al que nos referíamos con an-terioridad en cuanto a los tipos de interés y a la liquidez, los bancos se han visto incitados por su accionariado a mejorar el rendimiento de sus fondos propios, y por ello aumentar el efecto de apalanca-miento3 entre sus fondos y el total de su balance. Este fenómeno se ha observado en las entidades de créditos americanas, pero también en las europeas.

El procedimiento de la titulación permite teóricamente una mejor diversificación de los riesgos, así como ampliar la cantidad de fondos disponibles para préstamos y, por tanto, para la financiación del cre-cimiento. Pero el corolario es la incertidumbre sobre el riesgo real en que se incurre en la medida en que el poseedor final del crédito no

2 Cour des Comptes (2009): p. 3.3 De forma sencilla puede definirse el apalancamiento como la utilización de

deuda para mejorar la rentabilidad esperada del capital propio.


es ya quien otorgó la ayuda financiera. De hecho, una vez que el cré-dito titulizado se ha intercambiado varias veces en el mercado, es di-fícil saber quién es el que asume el riesgo de falta de pago correspon-diente al crédito inicial. La banca ha utilizado masivamente esta técnica, en particular en el ámbito de los empréstitos inmobiliarios, disminuyendo así su riesgo y aumentando su capacidad de conceder préstamos en los mercados. Pero, claro está, todo ello al elevado pre-cio de no comprobar la solvencia de los prestatarios y de dejar el campo libre a los comisionistas.

La Cour des Comptes señala como tercer factor la transformación del riesgo de liquidez, pues la crisis financiera venía a demostrar que la liquidez que a todas luces parecía muy abundante podía desapare-cer bruscamente.

La caída fulminante del valor de los activos utilizados en garantía ha provocado el frenazo brutal de la circulación de cantidades consi-derables de activos, propagándose entonces la falta de liquidez de un mercado a otro. Todo ello, en definitiva, contribuye a poner de relie-ve los límites del nuevo modelo financiero de los bancos, que en vez de conservar en sus balances los préstamos que otorgan los ceden de manera que pueda aumentar el efecto apalancamiento, estrategia que ha hecho más compleja la adecuación entre su activo y su pasivo y que da lugar a la aparición de nuevos riesgos.

Los efectos de la contabilidad a «valor justo» o de «justo valor» constituye otro de los factores que tiene en cuenta el Informe en la visión general de la crisis que proporciona en este capítulo primero. Se trata de que las normas internacionales de información financiera imponen que cada vez más los elementos del balance se contabilicen a su «justo valor», cuyo montante implica la valoración de activos y de pasivos sobre la base del mercado (mark-to-market) o de una estima-ción a partir de un modelo (mark-to-model).

El justo valor mejora la información de los inversores, que de for-ma continuada, trimestre tras trimestre, disponen de una evaluación afinada de sus plusvalías o minusvalías, así como del perfil de riesgo de las empresas. Pero la contrapartida es, sin embargo, una fuerte volatilidad del valor de los activos y de los pasivos y una desconexión entre el valor financiero de la empresa y su actividad económica.

Con el fin de remediar algunos de los efectos negativos el Conse-jo de Normas Contables Internacionales (IASB) considera la necesi-dad de proponer un cambio en las normas contables de justo valor, modificando, en concreto, la norma IAS 39, lo que ha permitido a


varios grupos bancarios contener sus depreciaciones de activos en el segundo semestre de 20084.

Llegado a este punto, el Informe, basándose en cuanto antecede, entra ya a definir y explicar, aunque de manera concisa, el crac de los préstamos hipotecarios a (en) riesgo. Dichos préstamos hipotecarios o «subprimes» designan un tipo de crédito inmobiliario surgido de una hipoteca sobre un inmueble que financia su adquisición. Los titulares de tales empréstitos son, en general, inversores en el mercado inmo-biliario o economías domésticas de rentas modestas, de manera que los intermediarios financieros que conceden estos préstamos exigen, como remuneración de su riesgo, un tipo de interés variable indicia-do con el tipo principal del Banco Central americano, además de la propia hipoteca sobre el inmueble como garantía de la operación.

Este tipo de prácticas se ha extendido, aunque con menos intensi-dad, a países europeos, como el Reino Unido, Irlanda y España. Francia no se ha visto afectada debido a que el acceso a la propiedad no tenía comparación con el experimentado en Estados Unidos, a que los préstamos inmobiliarios se daban a tipos fijos y a que se basa-ban en la renta de los clientes y no en el valor de los activos.

Volviendo al origen de la crisis, cuando las autoridades moneta-rias americanas adoptaron una política de subidas de tipos de inte-rés, que pasaron del 1% en 2004 a más del 5% en el 2007, aumenta-ron los intereses de los préstamos hipotecarios hasta el punto de que los titulares de las hipotecas no podían atender los pagos, perdiendo en el primer trimestre de 2007 su vivienda 437.495 hogares america-nos. La falta de pago dio lugar a un impacto en cascada sobre el con-junto de los balances bancarios, tocando de lleno al primer banco de crédito, así como al conjunto de entidades bancarias en las que los inversores habían adquirido créditos titulizados.

Esta visión es completada al comentar el Informe de la Cour el úl-timo apartado de los dedicados a destacar los factores de la crisis, al que titula «La conmoción del sistema financiero y la aparición de un riesgo sistémico global»5. De hecho, el equipo redactor nos sitúa en el 15 de septiembre de 2008, fecha en la que la quiebra del banco ameri-cano de inversión Lehman Brothers viene a dar un giro definitivo en el agravamiento de la crisis financiera y bancaria, lo que provoca una profunda pérdida de confianza en la solvencia en las instituciones fi-nancieras, una fuerte aversión al riesgo que favorece las emisiones de

4 HUEHES, Jennifer (2008).5 Cour des Comptes (2009): pp. 10-11.


préstamos del Estado con la mejor calificación (AAA) y una parálisis de intercambios en los mercados financieros y monetarios. Grandes entidades financieras americanas o europeas, entre los que encontra-mos bancos del Reino Unido, Bélgica, Holanda o Alemania, así como bancos islandeses, conocieron grandes dificultades, sucediendo lo mismo con el grupo Dexia, del que hablaremos más adelante.

Finalmente se nos recuerda que para el conjunto del año 2008 los índices bursátiles mundiales, que habían progresado fuertemente en los años anteriores, cayeron más del 40%, habiéndose convertido la crisis financiera en una crisis de confianza generalizada de los inverso-res y de los bancos entre ellos, congelándose el mercado de préstamos entre bancos y cambiando radicalmente las expectativas económicas de las empresas y de los hogares, lo que a se vez condujo a una con-tracción del crédito y al frenazo del consumo y de la inversión.

* * *

Se plantea la Cour des Comptes en este mismo primer capítulo de su Informe los efectos de la crisis financiera y económica en los ban-cos franceses.

En su informe anual de febrero de 2009, en la parte dedicada a las autoridades de control y de regulación del sector financiero, la Cour ha puesto de manifiesto que las autoridades de regulación se han tenido que enfrentar durante la última década a tres cuestiones de gran importancia: la rapidez de las innovaciones financieras, la internacionalización de los agentes y los drásticos movimientos del mercado.

Dejando constancia de las virtudes o ventajas del sector financiero francés, en particular el modelo de banca universal, que constituye un factor de estabilidad, las reglas relativas a la gestión de empresas de seguros y una exposición comparativamente más limitada que la de otros países a productos de alto riesgo, la Cour reclamaba en ese informe un reforzamiento de la gestión de los riesgos operativos de las entidades de crédito francesas, la aplicación de principios más riguro-sos de gobernanza y un control externo más profundo y reforzado.

Volviendo al informe sobre «Las ayudas públicas a las entidades de crédito» que estamos comentando, queda claro que ante la crisis el sistema bancario francés aparece como un sistema mejor regulado y poseedor de una base bien sólida, aunque teniendo que contar con los factores de riesgo ya analizados con anterioridad. Entre los pro-blemas inevitables se menciona la crisis de liquidez en el mercado in-terbancario que, paradójicamente, se presentaba en un contexto de


liquidez abundante, apareciendo las primeras dificultades de finan-ciación en el mes de agosto de 2007 y caracterizándose el año 2008 por el recurso cada vez más importante a la refinanciación vía los bancos centrales nacionales, como lo demuestra la política seguida por el Banco Central Europeo (BCE).

Las aportaciones por el Eurosistema de cantidades masivas de li-quidez en euros y en divisas, rápidamente han situado al sistema bancario en un exceso de liquidez, que en lugar de ser destinado a préstamos entre bancos se ha colocado en el Banco Central bajo la forma de facilidades de depósito. Su cuantía ha pasado de algunos cientos de millones de euros antes de la crisis a más de 300.000 millo-nes en enero de 2009, de los cuales 70.000 correspondían a los ban-cos franceses. Pese a que en los bancos no faltaba la liquidez, se han mostrado reticentes a la concesión de préstamos, dando lugar a una profunda crisis de confianza de los profesionales sobre la solidez y el valor real de los balances bancarios.

Puede afirmarse, como de alguna manera hemos insinuado, que los grandes grupos bancarios franceses parecen haber soportado mejor la crisis financiera que la mayor parte de sus homólogos ex-tranjeros, debido a su modelo económico tradicional o modelo de «banca universal», así como, entre otras, a las características que ya mencionábamos. Pero los bancos tendrán que hacer frente en 2009 y 2010 a los efectos económicos en la segunda fase de la crisis, desta-cando entre los mismos el encarecimiento de los costes de refinan-ciación, el crecimiento de impagos por parte de las empresas, así como el aumento del conjunto de costes inherentes a los riesgos de un crédito.

Como sucedió con los grandes bancos internacionales, los bancos franceses han sufrido una fuerte contracción de su capitalización bursátil. Así, en el periodo 1 de junio de 2007 al 27 de febrero de 2009, el Crédit Agricole ha perdido el 68% de su valor; el BNP Pari-bas, el 74%, y la Société Générale, el 80%. Sin embargo, las primas de riesgo de los bancos franceses se encontraban el 4 de mayo de 2009 entre las menos elevadas del sector bancario.

Por otra parte, y como señala el Informe de la Cour que ocupa nuestra atención, tal como puede verse en el Cuadro nº 1, ningún grupo bancario francés figura entre los diez bancos que han registra-do las depreciaciones más importantes ni entre los diez que se han beneficiado de las mayores recapitalizaciones6.

6 Cour des Comptes (2009): p. 17.


CUADRO N.º 1.LAS DIEZ PRINCIPALES DEPRECIACIONES Y RECAPITALIZACIONES

DEL SECTOR BANCARIO EN EL MUNDO (31/3/2009) (MILES DE MILLONES DE DÓLARES)

Depreciaciones Cuantía% cap.

bur.Cuantia

% cap. bur.

Recapitalizaciones

Wachovia 101,9 113 109,3 47 Citigroup

Citigroup 88,3 38 78,5 37 Bank of America

Mirill Lynch 55,9 87 48,0 42Royal Bank of Scotland

UBS 50,6 43 44,7 30 JP Morgan Chase

Washington Mutual

45,3 136 41,8 37 Wells Fargo

Bank of America

42,7 20 32,6 28 UBS

HSBC 42,2 19 29,9 46 Merill Lynch

JP Morgan Chase

33,3 22 26,6 29 Barclays

HBOS 25,5 35 24,6 37 Morgan Stanley

National City 25,2 151 24,2 85 Commerzbank

Fuente: Bloomberg, Banque de France y Cour des Comptes.

Antes de la intervención del Estado, los ratios de solvencia de los grandes grupos bancarios franceses eran claramente superiores a las exigencias prudenciales mínimas, fijadas en el 4%. El Cuadro nº 2 recoge los datos correspondientes a los distintos grupos, así como al valor total medio, que es el 8,3%7.

Pero con todo ello el producto neto bancario de los seis principa-les bancos conoce un retroceso de 100.000 millones de euros, así como un alza muy importante en el coste de riesgo, presentando pérdidas las actividades de financiación y de inversión.

Para completar la visión del comportamiento de la banca francesa ante la crisis es preciso referirnos a las repercusiones en dos grupos importantes: Dexia y Natixis. El Informe de la Cour se detiene en ellos porque se han visto especialmente afectados por la crisis finan-ciera y bancaria.

7 Cour des Comptes (2009): p. 20. Nota: En el texto del Informe este cuadro aparece con el número 3 (Tableau nº 3).


CUADRO N.º 2.RATIOS DE SOLVENCIA DE LOS SEIS GRANDES GRUPOS

(EN MILES DE MILLONES DE EUROS Y EN %)

Fondos propios de

base

Riesgos ponderados

Ratio fondos propios de base sobre riesgos

ponderados al 30/06/2008

Crédit Agricole 51,5 615 8,3

BNP Paribas 41,8 535 7,6

Société Générale 30,3 361 8,2

Crédit Mutuel 25,6 261 9,7

Caisse d’Épargne 18,6 229 8,3

Banque Populaire 14,4 188 9,6

Total 182,2 2.189 8,3

Fuente: Communication financiaré des groupes y Cour des Comptes.

Dexia se funda en 1996 como consecuencia de la fusión del Crédit Communal de Belgique y del Crédit Local de France. Opera con tres entidades: Dexia Banque Belgique (DBB) en Bélgica, Dexia Crédit Local (DCL) en Francia y Dexia Banque Internationale en el Gran Ducado de Luxemburgo (BIL).

Son tres las causas principales que han supuesto para el grupo una crisis de liquidez y las pérdidas registradas en 2008, año en el que las cuentas de Dexia arrojaban un resultado neto deficitario por un importe de 3.300 millones de euros. Estas causas son: una estrate-gia de crecimiento internacional concebida a un ritmo excesivo, el crecimiento igualmente exagerado de un conjunto de activos finan-cieros financiado a corto plazo con el fin de beneficiarse de los márge-nes entre el rendimiento de los títulos y el coste de la refinanciación y, finalmente, una subestimación manifiesta del riesgo de liquidez.

Natixis nace en el año 2006 de la fusión de Natexis Banque Popu-laire (grupo Banque Populaire) con IXIS Corporate & Investment Bank (grupo Caisse d’Epargne). Los dos accionistas no han contado con los medios necesarios para ejercer una auténtica gobernanza de su filial y se han dado cuenta demasiado tarde, a pesar de las adver-tencias del Secretario General de la Comisión Bancaria de que esta-ban desarrollando actividades de mercado muy complejas sin dispo-ner de los equipos competentes para ello.

Tocada de lleno por la crisis de préstamos hipotecarios, ha visto perder en menos de dos años casi el 95% de su valor en bolsa, y en diciembre de 2008 anunciaba una pérdida de 450 millones de euros


como consecuencia del escándalo Madoff, estimándose unas pérdi-das de 2.800 millones de euros en ejercicio 2008 y de 1.900 millones en el primer trimestre de 2009.

* * *

En todos los países del mundo la quiebra del sistema bancario hu-biera representado un coste insoportable para los depositantes, para la economía y para el empleo. Por ello era absolutamente necesaria una respuesta de los Estados. Los planes de ayudas y apoyos a los bancos son siempre preferibles a no hacer nada, incluso si ello com-porta costes para las finanzas públicas, pues, aunque dicho coste sea importante, a largo plazo es inferior a los daños potenciales para los depositantes y para la economía, y en ello pone un énfasis especial el Informe de la Cour.

La intervención de los Estados ha sido rápida, relativamente coor-dinada, y eficaz en la medida en la que ha salvado al sistema bancario mundial de la quiebra. Por su parte el plan de ayuda francés ha per-mitido evitar que los bancos estuviesen expuestos a un riesgo sistémi-co, como se ha podido observar, por ejemplo, en los Estados Unidos. Igualmente dicho plan ha contribuido a anular el riesgo de pánico entre los ahorradores, como el que se ha vivido en el Reino Unido, y, finalmente, ha favorecido el mantenimiento de la actividad de prés-tamos de los bancos franceses, a pesar de las caídas de los mercados que limitaban su acceso a la financiación.

La respuesta que los Estados han dado y están dando ante la crisis la vamos a sintetizar a continuación, distinguiendo por una parte el ámbito internacional y por otra el marco de la Unión Europea, con una referencia especial, obviamente, al caso de Francia. Desde el 9 de agosto de 2007 las tensiones observadas en el mercado interbancario monetario han obligado al Eurosistema a garantizar durante algunos días liquidez en cantidad ilimitada en el día a día y, por otra parte, a ampliar la duración de las operaciones de refinanciación.

La cuantía total de las refinanciaciones facilitada a los bancos por el Eurosistema supera hoy –afirma el Informe–, los 960.000 millones de euros, en contraste con los 450.000 millones que había antes de la crisis. Por otra parte, el 60% de la refinanciación es a tres meses, cuando ese mismo porcentaje, antes de la crisis, tenía una duración de tan solo una semana.

Estas y otras actuaciones en la misma línea ponen de manifiesto que el apoyo del Eurosistema constituye, por tanto, un elemento cla-ve en el dispositivo de ayudas públicas a las entidades de crédito.


En los días que siguieron a la caída de Lehman Brothers, a la cua-si-nacionalización de la aseguradora AIG y al anuncio del Plan Paul-son se impuso la necesidad de una respuesta concertada a nivel in-ternacional, limitada hasta entonces a los Bancos Centrales. Francia, que presidía la Unión Europea durante seis meses, ha jugado un pa-pel muy activo en la organización de esta respuesta. El Consejo de Ministros encargado de la economía y de las finanzas (ECOFIN) del 7 de octubre se comprometió a tomar todas las medidas necesarias para reforzar la solidez y la estabilidad del sistema bancario. El 10 de octubre, el G-7 vino a definir principios claros, y desde el 12 de octu-bre, y a iniciativa del Presidente la República, el Eurogrupo, amplia-do al Primer Ministro del Reino Unido, adoptaba un plan anti-crisis fundado sobre los principios definidos por el G-7, que eran los si-guientes: proteger a los ahorradores, asegurar la financiación de la economía y evitar la quiebra de las instituciones financieras de todo el sistema.

La cumbre de Washington del 15 de noviembre planteó, a su tur-no, unas primeras recomendaciones: potenciación presupuestaria, coordinada y concertada, nueva regulación de los mercados financie-ros, reforma de la gobernanza económica mundial y rechazo del pro-teccionismo. Meses después, en la cumbre de Londres de abril de 2009, se tomaron varias decisiones importantes:

– Triplicar los medios del Fondo Monetario Internacional y re-formar la gobernanza de las instituciones financieras internacionales.

– Conjugar los planes de fortalecimiento presupuestario naciona-les por una cuantía total de más de cinco billones de dólares.

– Reforzar y mejorar la regulación financiera

– Apoyar las exportaciones, así como el logro de negociaciones, con vistas a una mayor apertura del comercio internacional.

En el seno de la Unión Europea, en el primer trimestre de 2009, 23 Estados miembros han adoptado un plan de ayuda a los bancos que asciende a un total de tres billones de euros, de los cuales:

– 2,285 billones para los sistemas de garantía, correspondiendo a Francia, 265.000 millones de euros, situándose en cuarta posición, después de Dinamarca, Alemania y el Reino Unido.

– 273,84 miles de millones para los mecanismos de recapitali-zación, destinándose a Francia la cantidad de 24.000 millones, asi-mismo en cuarta posición, después de Alemania, el Reino Unido y España.


– 400.000 millones para rescates muy específicos, como el de Dexia y el de Fortis.

Al igual que Alemania y el Reino Unido, Francia ha puesto en marcha un plan combinando garantía de financiación y de recapitali-zación.

Por su parte los Estados Unidos han elegido una opción diferente basada en dos planes de sostén al sector bancario: por una parte, el Plan Paulson (Trouble Asset Relief Program o TARP), y por otra el Plan de Estabilidad Financiera (Finance Stability Plan) o Plan Gei-thner. El primero de ellos es un programa de rescate de activos com-prometidos adoptado en octubre de 2008 y dotado de 700.000 millo-nes de dólares, que tenía por finalidad financiar las recompras de activos tóxicos de los bancos. De esta cantidad, 350.000 millones se han utilizado para recapitalizar los bancos y para refinanciar los prés-tamos al sector del automóvil. En cuanto al Plan Geithner, que en febrero de 2009 viene a modificar el anterior, los puntos clave son los siguientes: en primer lugar, las aportaciones a fondos propios a tra-vés de títulos híbridos que pueden transformarse en acciones ordina-rias, siempre que cumplan los tests de resistencia (stress tests); en se-gundo lugar, la creación de una sociedad de capitales mixtos bajo la forma de un partenariado público-privado, sociedad que puede utili-zar de 500.000 millones de dólares a un billón, con el fin de financiar con un mecanismo de subasta el rescate de activos tóxicos; en tercer lugar, la disponibilidad por parte de la Fed de 200.000 millones de dólares con el fin de rescatar derivados de crédito al consumo y a la pequeña y mediana empresa, cantidad que se incrementa en otros 100.000 millones y ampliada a los derivados de crédito inmobiliario comercial. Por el efecto apalancamiento, la FED debería poder rescatar títulos por valor de hasta un billón de dólares; finalmente, 50.000 mi-llones de dólares se deben dedicar a ayudar a las economías domésticas que por falta de pago estén amenazadas de embargo a fin de contener la depreciación de los activos inmobiliarios en los balances bancarios.

En términos generales puede afirmarse que los límites de ayudas anunciadas por los Estados, tanto en Europa como en los Estados Unidos, son muy elevados, como puede comprobarse en el Cua-dro nº 3, aunque estas cuantías no tienen por qué utilizarse en su to-talidad. En realidad establecer límites tan elevados persigue recupe-rar lo más rápidamente posible la confianza en los mercados. Finalmente es preciso destacar que algunos bancos europeos han considerado que no tienen necesidad del apoyo público, como es el caso de Barclays, HSBC, Santander y Deutsche Bank.


CUADRO N.º 3.LÍMITES DE AYUDAS ANUNCIADAS POR ALGUNOS ESTADOS

(EN MILES DE MILLONES)

Refinanciación Recapitalización Deslastre*

Estados Unidos Dólares 1.400 250 450

Reino Unido Euros 250 37 –

Alemania Euros 400 80

Francia Euros265+55 en garantías

40 –

Italia Euros – 20 –

España Euros 100 – 30 à 50

Países Bajos Euros 200 20 –

Suiza Dólares – – 60

Total Euros 2.370 351 468

Fuente: Banque de France y Cour des Comptes.

* En el Informe aparece el término défaisance, que es un neologismo inglés derivado de la palabra defeasance, surgida en el marco de la creación en Estados Unidos en 1934 de la entidad pública Home Owner Loan Corporation. No es, por tanto, una palabra francesa, y podemos traducirla por «deslastre».

La cuantía anunciada del plan de apoyo francés ha sido masiva, ascendiendo a los 360.000 millones de euros, en los cuales están in-cluidas las ayudas específicas a Dexia. Esta cuantía considerable, sin duda alguna, tenía una misión tranquilizadora. El plan se puso en marcha a través de dos instrumentos especializados: la Sociedad de Financiación de la Economía Francesa (SFEF) y la Sociedad de Parti-cipación del Estado (SPPE).

Los seis grupos bancarios franceses que con anterioridad hemos mencionado se han beneficiado a la vez de las financiaciones de la SFEF y de la SPPE. A estos seis bancos importantes hay que añadir otras siete entidades de crédito que también se han beneficiado de las ayudas de la SFEF. Dadas sus dificultades tan peculiares, el grupo Dexia ha sido objeto de un tratamiento específico en el cuadro del plan de rescate que ha resultado difícil dada la implicación de tres Estados miembros de la Unión Europea.

En contrapartida de estas financiaciones con garantía pública, los bancos beneficiarios deben respetar ciertos compromisos en materia de distribución de crédito, especialmente de préstamos a las econo-mías domésticas (créditos inmobiliarios y créditos al consumo), a las empresas y a las colectividades territoriales, debiendo satisfacer de-terminadas obligaciones éticas.


La SFEF y la SPPE son entidades concebidas para ejercer una ac-tividad temporal y tener una vida limitada. Comentemos brevemen-te lo esencial de cada una de ellas. La Sociedad de Financiación de la Economía Francesa (SFEF) es una sociedad comercial con una parti-cipación del Estado del 34%, teniendo la mayoría siete entidades de crédito. En aplicación del apartado II del artículo 6 de la Ley 2008-1061, de 16 de octubre de 2008, la Sociedad puede retirar fondos del mercado con la garantía del Estado a fin de poder conceder préstamos a las entidades de crédito. En el cuadro de límites de ayudas, la Ley citada autoriza 360.000 millones de euros, de los cuales 265.000 millo-nes corresponden a emisiones de la SFEF. La Ley prevé que la garan-tía del Estado, que es «autónoma incondicional e irrevocable», lo cual supone una elevada seguridad para el inversor, se establezca parta los títulos de la SFEF que se emitan antes del 31 de diciembre de 2009, estando, por tanto, limitada a poco más de un año.

La Sociedad de Participación del Estado (SPPE), a su turno, tiene por objeto aplicar las disposiciones del apartado III del artículo 6 de la Ley ya mencionada, para la financiación de la economía, benefi-ciándose de la garantía del Estado para suscribir títulos de fondos propios emitidos por las entidades bancarias. Se trata de una socie-dad comercial con una participación del Estado del 100% y dispone de una cuantía de 24.000 millones de euros para suscribir títulos de fondos propios emitidos por los bancos que respeten los ratios pru-denciales. Esta cantidad es una parte de los 40.000 millones de euros autorizados por la Comisión Europea y anunciados inicialmente por el Presidente de la República.

El 11 de diciembre de 2008 el Estado ha aportado 10.500 millones de euros de fondos propios a los bancos, siguiendo una distribución proporcional, y el 21 de enero de 2009 anunció que se proponía una segunda aportación para los mismos bancos por un montante total de 13.000 millones de euros. Como puede verse en el Cuadro nú-mero 4, globalmente los aumentos de capital, las emisiones de títulos híbridos y las aportaciones de la SPPE han compensado sobradamen-te las depreciaciones al 31 de diciembre de 2008.

Sobre las intervenciones específicas a favor de Dexia y Natixis, el Informe hace unas puntualizaciones que no consideramos necesario comentar ni desarrollar en el análisis que estamos realizando.

Pero todas estas ayudas y aportaciones públicas tienen una contra-partida que puede resumirse en la financiación de la economía y en el respeto de los principios y compromisos éticos. Efectivamente, las 13 entidades de crédito (6+7) beneficiarias de las ayudas públicas se


han fijado varios compromisos que vienen reflejados en un convenio firmado entre el Estado y cada una de ellas y en el que no han partici-pado ni la SFEF ni la SPPE. La lógica de estos compromisos descansa en la idea de que la actividad bancaria consiste fundamentalmente en conceder préstamos y que en consecuencia el plan de apoyo debería tener una contrapartida en la financiación de la economía.

CUADRO N.º 4.DEPRECIACIONES Y RECAPITALIZACIONES

DE LOS PRINCIPALES BANCOS FRANCESES EN 2007 Y 2008(AL 31 DE DICIEMBRE DE 2008 EN MILES DE MILLONES DE EUROS)

DepreciacionesAumentos de capital

y emisiones de híbridos

Aportaciones SPPE

BNP Paribas –4,3 1,55 2,55

Société Générale –6,4 8,0 1,7

Crédit Agricole –7,5 5,7 3,0

Caisse d’Épargne –2,4 1,4 1,1

Banque Populaire –2,4 0,6 0,95

Crédit Mutuel –1,1 0,7 1,2

Total –24,1 +17,95 +10,5

Fuente: Cour des Comptes.

Con el fin de facilitar dicha financiación se han previsto varias dis-posiciones:

– Referente a las economías domésticas, las entidades de crédito se comprometen a investigar caso por caso las soluciones para los clientes que presentan algunas dificultades.

– En cuanto a las PME, el acuerdo establece las condiciones de una acción en común entre OSEO y las entidades bancarias, así como un diálogo con la pequeña y mediana empresa bajo la tutela de la Federación Bancaria Francesa;

– Finalmente, los bancos se comprometen a hacer sus mayores esfuerzos para financiar las necesidades de inversión de las colectivi-dades territoriales.

Las entidades bancarias, dentro de sus compromisos éticos, pon-drán especial atención a la remuneración de los dirigentes de las em-presas que han recibido ayuda, debiendo respetar tanto las recomen-daciones del código AFEP-MEDEF como una serie de principios muy concretos y claramente definidos, debiendo rendir cuenta cada


entidad de su política de remuneración antes del 31 de mayo de 2009. El Estado recomienda renunciar a la parte variable de su re-muneración y conceder prioridad en los resultados de 2009 al refor-zamiento de los fondos propios.

Para el seguimiento y la vigilancia de todo ello se cuenta con la intervención del Banco de Francia por razones de simplicidad, así como con la dirección general del Tesoro y Política Económica (DGTPE).

PRIMEROS ELEMENTOS DE EVALUACIÓN DEL DISPOSITIVO

El plan de apoyo francés a los bancos representa, en síntesis, un esfuerzo total de 360.000 millones de euros, volumen que se descom-pone así: 265.000 millones de refinanciación, 40.000 millones de re-capitalización, y 55.000 millones de garantías a Dexia. De este mon-tante, al 15 de junio de 2009 se habían comprometido 105.700 mi-llones, equivalente al 5,4% del PIB, y si el Plan no se prolonga más allá de finales del año 2009, su utilización efectiva no debería exceder de 173.000 millones (93.000 de refinanciación, 25.000 de recapitali-zación y 55.000 de garantía), es decir, el 9,1% del PIB. El Cuadro nº 5 recoge las ayudas públicas a los bancos, teniendo en cuenta el origen y el destino de las mismas:

CUADRO N.º 5. AYUDAS PÚBLICAS A LOS BANCOS

(EN MILLONES DE EUROS)

Refinanciación Recapitalización Garantías directas

Límite PrevistoAl

15/06/09Límite Previsto

Al 15/06/09

LímiteEfectivas al 15/06/09

SFEF 265 93 63

SPPE 39 24 14,75

DEXIA 1 1 1 55 27

Total 265 93 63 40 25 15,75 55 27

Fuente: Cour des comptes.

En este segundo capítulo del Informe, como ya anunciábamos en la Introducción, además del resumen de las ayudas, se hace un pri-mer balance del funcionamiento de la SFEF y de su impacto en la refinanciación bancaria, un primer balance de la mejora de la solven-cia de los bancos (SPPE), el análisis de las contrapartidas en la econo-mía, así como el estudio de las primeras consecuencias del dispositivo


o mecanismo para las finanzas públicas. Abordaremos a continuación cada uno de estos temas o apartados.

En su funcionamiento corriente, la SFEF se ha adaptado a la limi-tación temporal establecida, y aunque dicho funcionamiento se ha puesto en práctica de manera rápida todavía hay ciertos procedi-mientos en curso en las fechas en las que la Cour estaba realizando la fiscalización. Las cuentas de 2008 se han aprobado por el Consejo de Administración en su sesión del 7 de mayo de 2009. Obviamente la Cour emitirá un Informe ulterior sobre las cuentas y la gestión refe-ridas a los ejercicios 2008 y 2009.

Como característica importante en este primer balance, el órgano de fiscalización francés pone de relieve el hecho de que todo el pro-ceso de concesión de créditos en garantía de los préstamos (la consti-tución de los colaterales) no deja de ser una fórmula original en Eu-ropa y al mismo tiempo un dispositivo o mecanismo de garantía muy exigente.

La gestión de estas garantías se ha delegado en el Crédit Fonçíer de France, que asegura a la vez la función de seguimiento del mercado (middle office) de las emisiones, así como la función de post-merca-do (back office) del conjunto de actividades de la SFEF. Al respecto, la Cour pone el énfasis en la necesidad de clarificar las disposiciones que permiten al Estado sancionar los eventuales incumplimientos de lo acordado entre la SFEF y las entidades de crédito.

Destaca también el Informe que las financiaciones se han hecho y se están haciendo a tipos favorables para la banca. En efecto, el tipo de los préstamos pactados por la SFEF con los bancos es igual a los costes de emisión, a los que hay que añadir el coste de garantía del Estado y el margen de 20 puntos básicos. En el coste de garantía del Estado figura la prima de riesgo que corresponde al riesgo de fa-llidos de cada entidad y que oscila entre 31 y 54 puntos básicos, se-gún las entidades. Ello quiere decir que la SFEF ha mejorado el coste de refinanciación para los bancos en al menos 40 puntos básicos en relación al coste de refinanciación que tendrían que soportar si emi-tiesen sin garantía. Ello representa en un año y sobre la base de esta hipótesis del orden de 180 millones de euros para las ayudas actuales de 46.000 millones de euros, y 370 millones de euros si las ayudas, como está previsto, a finales de 2009 se elevan a 93.000 millones, se-gún vimos en el Cuadro nº 5.

La SFEF ha intervenido en un momento crítico de la crisis banca-ria y sin ninguna duda ha contribuido a frenar una desaceleración


enorme que amenazaba la capacidad de los bancos para refinanciar-se en los mercados.

La Cour también realiza un primer balance sobre el papel desem-peñado por la SPPE, considerando su impacto en la mejora de la solvencia de los bancos. Pero hay que tener en cuenta que la SPPE es una institución demasiado reciente para que la Cour pueda, en la actualidad, formular una opinión sobre su gestión. De hecho, el aná-lisis de las cuentas de 2008, que tan solo contempla algunos meses de funcionamiento, no permite demasiadas observaciones, aunque la Cour tiene previsto un examen profundo de los métodos de contabi-lización del ejercicio 2009.

La SPPE debe lanzar un programa de papel comercial multidivi-sas (países de la OCDE) de una cuantía de 20.000 millones de euros, emisión que debería permitir tener acceso a los costes de financia-ción, incluida la cobertura de riesgo de cambio.

En los próximos meses, afirma el Informe, la Cour examinará de manera rigurosa las emisiones efectuadas por la SPPE y prestará una atención particular al impacto de este tipo de refinanciación en el resultado de la SPPE y a las modalidades de cobertura de riesgo de cambio y de riesgo de tipos.

Las aportaciones de la SPPE han permitido reforzar la solvencia de las entidades beneficiarias a la vez que han evitado todo riesgo de un movimiento de desconfianza de los ahorradores, como, por ejem-plo, se ha podido observar en el Reino Unido. Si se considera el con-junto de entidades, el montante de recapitalizaciones a las que cier-tos bancos habían procedido directamente, más las aportaciones de la SPPE, han permitido cubrir las depreciaciones de activos constata-das por los bancos durante los años 2007 y 2008. La Cour también analizará el impacto real de las aportaciones de la SPPE en un con-texto de mercado degradado y examinará las condiciones en las que las entidades han reaccionado a las primicias de la crisis financiera.

Se ha comentado de manera recurrente la eventual creación de una estructura de acantonamiento de activos del tipo del que se ha-bía constituido el consorcio de realización (CDR) para le Crédit Lyonnais, pero ello constituiría una respuesta ineficaz e inadaptada al problema y a la situación actuales, ya que no se trata en lo esencial de activos físicos, sino de activos sintéticos. Por otra parte, obrar de ese modo plantearía la cuestión del precio de adquisición de estos activos, siendo muy difícil evaluar los activos tóxicos, totalmente ca-rentes de liquidez. El Plan Paulson, que había inicialmente previsto un mecanismo análogo, ha terminado por abandonar esta opción.


Es importante destacar que el Informe considera, en términos ge-nerales, que, con independencia de que la intervención del Estado pueda resultar absolutamente necesaria, se impone la obligación de apelar al deber del accionariado de hacer aportaciones a fondos pro-pios sin recurrir a nuevas ayudas del Estado.

Tras estas reflexiones sobre la actuación y el papel, tanto de la SFEF como de la SPPE, parece llegado el momento de valorar las contrapartidas que todo ello han supuesto para la economía. A este respecto vamos a abordar tres puntos principales: los compromisos sobre la financiación de la economía y su grado de cumplimiento, las ayudas a las pequeñas y medianas empresas (PME) y el mecanismo o dispositivo de seguimiento de los compromisos contraídos.

Efectivamente, en contrapartida de las ayudas públicas, el Estado ha exigido a las entidades de crédito contribuir a la financiación de las empresas, de las economías domésticas y de las colectividades territoriales en función de unos objetivos prefijados. El convenio firmado entre el Estado y los bancos tiene previsto, en caso de que éstos incumplan sus compromisos, que el Estado se reserve la posibi-lidad de revisar las condiciones de aplicación, especialmente las fi-nancieras.

Las entidades bancarias se han comprometido a mantener un rit-mo anual de crecimiento de su cuantía de créditos entre el 3 y el 4%. Como puede comprobarse en el Cuadro nº 6, el compromiso adqui-rido por los seis principales bancos para el año 2009 se mueve efecti-vamente entre las dos cifras anteriormente mencionadas. Este com-promiso es global para el conjunto de concesiones de crédito a los particulares (consumo y sector inmobiliario), a las empresas y a las colectividades territoriales, tal como planteábamos anteriormente como exigencia del Estado.

La cuantía total del compromiso de aumento de créditos, como puede verse en el cuadro anterior, se mueve entre los 50.000 y 55.000 millones de euros, en tanto que el volumen de emisiones por parte de la SFEF debe de alcanzar, como vimos en su momento, 93.000 millones de euros a finales del 2009.

Cuando el plan de ayuda se puso en marcha, la urgencia requería determinar los objetivos rápidamente utilizando un indicador del que se pudiera disponer de forma inmediata, como era el del mon-tante de créditos. Como acabamos de decir, en el caso en el que los bancos no respetaran sus compromisos, el convenio firmado entre el Estado y las entidades bancarias posee un mecanismo de revisión de las condiciones financieras de las ayudas públicas. En el momento


de realizar esta fiscalización, la Cour constata que el aumento del vo-lumen de créditos del conjunto de las entidades bancarias podría no alcanzarse a final de año, aunque sin duda hayan contribuido a me-jorar el volumen de recursos gestionados. Por otra parte, la diferen-cia para cada uno de los seis principales bancos entre el crecimiento anual efectivo y su objetivo se ha reducido sensiblemente, estando a final de marzo de 2009 comprendida entre 1,3 y 5,2 puntos, frente a una horquilla de 5,1 a 11,8 puntos en septiembre de 2008.

CUADRO N.º 6. COMPROMISOS DE LOS SEIS PRINCIPALES BANCOS

SOBRE CONCESIONES DE CRÉDITO

BancoCompromiso de crecimiento (%)

Ayudas al 31/12/2008 (en miles de millones

de euros)

Compromisos de aumento de ayudas (en miles de millones

de euros para 2009)

CA 3 a 4 449,0 13,5 a 18

CM 4 257,9 10,3

CNCE 3,2 228,2 7,3

SG 4 171,4 6,9

BNP 4 159,2 6,4

BP 4 145,2 5,8

Total 1.410,9 50,2 a 54,7

Fuente: Cour des comptes.

Este desfase se explica por un deterioro de las condiciones econó-micas, pues en el momento de la firma de los convenios entre el Esta-do y las entidades financieras (el 23 de octubre de 2008), el Gobierno anticipaba un crecimiento del PIB para 2009 entre el 1 y el 1,5%, mientras que las previsiones actuales suponen una caída del 3% del PIB, lo que arroja mucha incertidumbre en el desarrollo del crédito a lo largo del año. Dado que no es posible fijar nuevos objetivos en función de las previsiones de crecimiento económico, es preciso reco-nocer que el indicador de aumento de los montantes de crédito no proporciona sino una visión incompleta de la realidad.

En cuanto a la ayuda a las pequeñas y medianas empresas (PME), en un contexto de crisis financiera y de encarecimiento del crédito constituye un objetivo plagado de dificultades. Los tipos acordados a las PME y las grandes empresas han variado radicalmente a partir del otoño de 2008: para los vencimientos comprendidos entre 3 y 5 años, la diferencia se aproximaba a 200 puntos básicos en febrero de 2009, en tanto que fluctuaba entre 50 y 100 a mediados del 2006.


Por ello el Gobierno ha puesto en funcionamiento en el ámbito de las ayudas públicas a las entidades bancarias, un mecanismo específico de ayuda a las PME por una cuantía de 22.000 millones de euros.

El Informe al abordar el apartado referente a las pequeñas y me-dianas empresas introduce la figura de «el mediador del crédito» persiguiendo con ello dos objetivos prioritarios: no dejar ninguna empresa sola frente a sus problemas de tesorería o de financiación y velar por el cumplimiento de los compromisos contraídos por las en-tidades financieras en el ámbito del plan de apoyo a la economía. Por otra parte, examina la situación de cada empresa de modo que pue-da acercar posiciones concertadas. Esta tarea de mediación está a dis-posición de las empresas que se encuentran con dificultades de fi-nanciación bancarias, de seguros de crédito o de fondos propios.

Las medidas de apoyo han permitido compensar la disminución de los créditos concedidos a las PME por los seis grandes grupos ban-carios. La Cour examinará precisamente en un próximo Informe las consecuencias presupuestarias.

Un hecho a tener muy en cuenta es que la ayuda al conjunto de las PME no debe perjudicar ni afectar negativamente a la tarea de desarrollo e innovación de las empresas de tamaño intermedio (ETI), pues suponen un potencial realmente importante y, por ello, deben ser atendidas muy especialmente.

Para concluir esta parte del Informe en la que se abordan las con-trapartidas para la economía, solo nos resta poner de relieve que la Cour, en su labor de control y seguimiento, estima deseable la exis-tencia de una coordinación entre los principales operadores o res-ponsables, proponiendo al respecto reuniones bimestrales.

Finalmente, y dentro del capítulo a la evaluación del dispositivo, vamos a concluir pasando revista a las primeras consecuencias del mismo para las finanzas públicas, distinguiendo, sucesivamente, las consecuencias de la refinanciación reconocida por la SFEF, el impac-to de las aportaciones a fondos propios de la SPPE y los factores de riesgo.

Las consecuencias para las finanzas públicas de todo el mecanis-mo puesto en marcha para combatir la crisis tan solo puede hacerse de forma aproximada, ya que si determinados gastos e ingresos son ciertos, otros son aleatorios, debiendo esperar a que termine el pro-ceso para llevar a cabo una valoración fiable. Por ello la Cour des Comptes examinará en una publicación ulterior el impacto global del plan de apoyo sobre las finanzas públicas. No obstante, el Infor-


me considera que al respecto pueden hacerse ya algunas considera-ciones.

En primer lugar es preciso aclarar que las emisiones de la SFEF son parcialmente asimiladas por los mercados como deuda pública, dado que dichas emisiones se benefician de la garantía del Estado. Las comisiones para el Estado por dicha garantía se estiman para los ejercicios de 2008 y 2009 en 1.280 millones de euros, ingresos que hay que interpretar como contrapartida de las medidas para el relan-zamiento de la economía.

A su turno, las aportaciones a los fondos propios de los bancos beneficiarios, bien mediante la remuneración de los títulos super-su-bordinados o a través de acciones preferentes, suponen unos ingre-sos importantes para el Estado. Así, partiendo de la hipótesis de que los títulos super-subordinados fuesen reembolsados a finales de 2009, la remuneración de los TSS junto a las comisiones de garantía del Estado sobre las emisiones de la SFEF deberían asegurar al Esta-do un ingreso de unos 1.810 millones de euros. A ello hay que añadir la alta remuneración que se obtiene al considerar su contribución acudiendo a la fórmula de acciones preferentes. En cualquier caso, los autores del Informe estiman que en los momentos actuales es di-fícil cuantificar los ingresos que el Estado puede esperar en tanto que accionariado de preferencia o como suscriptor de TSS.

A la incertidumbre a la que nos acabamos de referir hay que aña-dir los factores de riesgo que indudablemente existen y que son sus-ceptibles de afectar a los costes. Por ejemplo, y en cuanto a la SPPE, es preciso tener en cuenta los tipos sobre las emisiones en divisas ex-tranjeras. Por otra parte, la ayuda prestada a las PME podría tener un coste presupuestario importante si tenemos en cuenta los riesgos elevados de fallidos. Asimismo las operaciones de política monetaria han conducido a los Bancos Centrales a aceptar un volumen impor-tante de colaterales a cambio de las financiaciones a los bancos. El balance del Banco de Francia ha aumentado, por tanto, en im-portantes proporciones, lo que ha hecho necesario un crecimiento de sus fondos propios. Ello probablemente provocará una disminu-ción del dividendo que le llega al Estado procedente del Banco de Francia.

En esta misma línea, otro aspecto que destaca el Informe es el de la contabilización de la deuda de la SFEF y su impacto en la deuda de las Administraciones Públicas. En marzo del 2009 la deuda negocia-ble del Estado ascendía a 1.064.000 millones de euros, en tanto que la correspondiente a la SFEF era de 41.000 millones, esperándose


para el año 2009, sobre la base de las previsiones de emisiones actua-les, una cuantía de 80.000 millones de euros, lo que representa el 4,1% del PIB de deuda suplementaria.

En otro orden de cosas, y para concluir, hay que hacer notar que los Estados miembros más penalizados por la crisis, son aquellos, se-gún el Informe, cuyo crecimiento antes de producirse el gran cam-bio estuvo sustentado por el aumento de la deuda de las economías domésticas y por la actividad del sector de la construcción, como han sido los casos del Reino Unido y España, y en menor medida Francia y los Países Bajos. Es, por tanto, normal observar que los mercados financieros exigen primas de riesgo más elevadas para estos Estados miembros. Como ilustración digamos que en mayo de 2009 el dife-rencial de rendimientos entre las obligaciones del Estado francés y del Estado alemán, ha vuelto a caer al nivel de 15 puntos básicos en contra de Francia, mientras que los diferenciales con el Estado espa-ñol y el italiano resultan favorables en un 0,3 y un 0,7% respectiva-mente.

PREPARAR LA SALIDA DEL DISPOSITIVO8

Las ayudas públicas a las entidades de crédito se pusieron en mar-cha con urgencia para responder a una crisis brutal de los mercados financieros. Ello ha permitido tanto evitar el riesgo de un movimien-to de pánico como crear los medios de financiación para la banca en condiciones totalmente excepcionales. Los mercados continúan fluc-tuando y por ello los dispositivos de protección no pueden suprimir-se de manera precipitada, ya que la salida del plan de actuación puesto en marcha en su momento por el Estado será larga y comple-ja. Sin embargo, el hecho de que el proceso no vaya a terminarse a corto plazo no obsta para que vayamos preparando esa salida antici-pando las cuestiones más importantes que se plantearán con motivo de la misma.

El Informe al respecto considera que con el fin de preparar la sa-lida del dispositivo es necesario abordar cuatro puntos o cuestiones fundamentales: alcanzar el saneamiento de los balances bancarios, la vuelta a una financiación normal, establecer reglas sobre la remune-ración de los dirigentes y operadores y proteger el interés patrimo-nial del Estado.

8 Estamos traduciendo literalmente el término dispositif, que aparece en el Infor-me, por dispositivo, pero igualmente podríamos emplear mecanismo, estrategia o plan de actuación.


En cuanto al primero de los puntos, el Informe de la Cour co-mienza analizando las opiniones del FMI sobre la estabilidad finan-ciera mundial que considera demasiado alarmistas, pues el organis-mo internacional estima que el sistema bancario mundial deberá soportar una pérdida total derivada de la crisis (entre 2007 y 2010) de 1.797.000 millones de euros, de los cuales, quitando el Reino Unido, al sistema bancario europeo corresponderían 798.000 millo-nes mientras que las pérdidas americana, británica y asiática serían, respectivamente, de 755.000 millones, 227.000 millones y 241.500 mi-llones.

Si nos limitamos a las previsiones para el 2009-2010, las pérdidas para el sistema bancario de la zona euro serían de 539.000 millones, para el sistema bancario americano de 395.000 millones y para el británico de 144.000 millones. Por su parte el Banco Central Euro-peo estima que las depreciaciones suplementarias a registrar en las cuentas de los bancos de la zona euro ascenderán a un montante de 283.000 millones de euros desde ahora hasta finales de 2010.

Hay, sin embargo, una gran incertidumbre en torno al volumen exacto de las depreciaciones debido a la variedad de los activos y al hecho de que no existe una definición única y armonizada de los productos designados por la expresión «activos tóxicos». Además, es-tos activos son muy difíciles de valorar dada su complejidad en el marco de la crisis financiera.

Las depreciaciones de activos parece que plantean menos proble-mas en los bancos franceses que en el seno de las entidades extranje-ras. Según los datos del Banco de Francia, las depreciaciones de los activos ligados a los «activos tóxicos» representan un 16% del ratio de fondos propios de base de los bancos franceses, contra el 33% en Ale-mania y en el Reino Unido. Por otra parte, el mismo Banco de Fran-cia afirma que las tasas de provisionamiento actualmente en los ban-cos franceses para cubrir la depreciación de sus activos tóxicos son de un nivel prudente y superiores a las de otros bancos. Como dice el presidente del BCE, es muy importante el rigor de la contabilización de las provisiones dado que ello proporciona la transparencia nece-saria para restablecer la confianza.

En cuanto a la vuelta a una financiación normal, la SFEF y la SPPE responden a un propósito muy concreto de apoyo y ayuda y no deben convertirse en fuentes permanentes de financiación para los bancos. Por ello es necesario anticipar tanto para el Estado como para los bancos la vuelta a un modo de financiación ordinario obteni-do por el canal normal del mercado. Sería deseable, en este orden de


cosas, considerar para el otoño de 2009 las perspectivas de salida de la SFEF, que ya ha establecido una previsión descendente de su flujo de emisiones para el cuarto trimestre de 2009, aunque pudiera even-tualmente convenir su prolongación hasta el 2010.

La Cour subraya que los planes de ayuda han sido coordinados a nivel europeo y que así debería de procederse en el proceso de sali-da, atribuyéndole a Francia un papel relevante a la hora de plantear las directrices a seguir, dado el funcionamiento destacado que ha te-nido el plan de actuación o dispositivo francés ante la crisis financie-ra. Si no surge ningún acontecimiento nuevo en los mercados sería razonable una prolongación hasta el 31 de marzo o hasta el 30 de junio de 2010 a más tardar de la actividad de emisión. La SFEF de-bería entonces continuar administrando los vencimientos hasta el re-embolso de todos los préstamos, contando para ello con un personal mínimo encargado de asegurar la liquidación.

La vuelta a una financiación normal de los bancos pasa también por un relanzamiento del mercado de titulización, que prácticamen-te ha desaparecido desde la amortiguación de la crisis. No se trata por supuesto de volver a procedimientos anteriores, pues tan solo se persigue garantizar la confianza de los inversores, que no se logrará mientras el mercado no funcione con plena seguridad.

Al igual que ocurre con la SFEF, la SPPE no puede ser una fuente de financiación permanente, algo que, por lo demás, ni el Estado ni los bancos desean. En lo referente a la necesidad de recuperar la confianza de los mercados lo más rápidamente posible, el Estado ha proporcionado de manera indiferenciada 0,5 puntos suplementarios del ratio de fondos propios de base al conjunto de los seis bancos. La cuantía del coste del riesgo que los bancos están obligados a constatar en sus cuentas derivado de la falta de pago consecuencia de la crisis o de la incertidumbre sobre las depreciaciones de activos que aun que-dan por efectuar, debe desembocar en una mayor vigilancia por par-te del supervisor.

Desde la quiebra de Lehman Brothers, la Secretaría General de la Comisión Bancaria ha afinado sus tests, proponiéndose como objeti-vo desarrollar un conjunto de análisis e indicadores que permitan un diagnóstico de los riesgos a los que están expuestos los principales grupos bancarios franceses. La Cour considera necesaria una comu-nicación por parte de la Comisión Bancaria de al menos la metodolo-gía que utiliza, pues ello ayudaría al Estado a tomar sus decisiones en materia de riesgo de liquidez y de nuevas aportaciones de capital por


parte de la SPPE. Todo ello, como resulta evidente, conduce a la ne-cesaria armonización de las normas prudenciales y contables.

El Informe de la Cour concede una atención muy especial al pro-blema de las reglas que hay que establecer para limitar las remunera-ciones de los dirigentes de los bancos y de los operadores. Efectiva-mente, el tratamiento que hace de este punto es minucioso, extenso y detallado, poniendo de relieve la importancia que esta cuestión tiene para el futuro de un correcto funcionamiento del sistema bancario y financiero9.

Las reglas para limitar la remuneración de los dirigentes banca-rios y de los operadores del mercado constituyen una contraparti-da obligada de las ayudas públicas, pero como afirma la Cour des Comptes, no deben limitarse a este periodo, sino tener vocación de permanencia.

Las disposiciones que se han tomado en Francia sobre el control de las remuneraciones aparecen como una acumulación legislativa y reglamentaria, muy compleja y poco clara, que ha seguido el ritmo marcado por los acontecimientos.

En un primer momento, en octubre de 2008, la Ley de finanzas rectificativa nº 2008-1061, de 6 de octubre, dispone, en su artículo 6, que las entidades que se hayan beneficiado de la garantía del Estado tienen que precisar en un convenio «los compromisos de las entidades y de sus dirigentes sobre reglas éticas conforme al interés general». Pero estas disposiciones no se han considerado lo suficientemen-te convincentes para responder de manera adecuada a la opinión pública. Es por ello por lo que el decreto nº 2009-348, de 30 de mar-zo, viene a introducir algunas modificaciones, como, por ejemplo, la necesidad de limitar la parte variable de la remuneración de los diri-gentes o de someter los otros elementos que la componen a la autori-zación del consejo. Por su parte, el Decreto nº 2009-445, de 20 de abril, prohíbe asimismo los elementos excepcionales de remunera-ción como los parachutes dorés tan solo para los bancos que recurran a la SPPE.

Esta acumulación de textos, adoptada con urgencia y respondien-do a los acontecimientos que se presentaban, constituye, como he-mos dicho, un edificio complejo, fuente posible de diferentes inter-pretaciones, dado que los mismos se aplican según que el banco reciba financiación de la SFEF o de la SPPE. A los efectos de un cono-

9 Cour des Comptes (2009): pp. 92-102.


cimiento más profundo y detallado sobre el tema que nos ocupa nos remitimos al Cuadro nº 14 del Informe de la Cour, que recoge de manera ordenada y clara una recapitulación de los compromisos éticos10.

Si nos detenemos ahora en la remuneración de los operadores de mercado, el dispositivo es claramente menos preciso, pues los conve-nios firmados entre el Estado y las entidades beneficiarias de los prés-tamos de la SFEF precisan solamente que estas últimas se compro-metan a «presentar a la Comisión Bancaria, en los seis meses siguientes a la conclusión del presente acuerdo, la política adoptada en la remuneración a los operadores de mercado, permitiendo así a la Comisión Bancaria conocer el impacto sobre el perfil de riesgo del grupo».

En los próximos meses, sobre la base de las informaciones que deben remitir las entidades antes del 31 de mayo, afirma el Informe, la Cour analizará precisamente los diferentes elementos o compo-nentes de las remuneraciones y su conformidad con las normas recientemente emitidas, obligatorias o no apremiantes, fiscales o so-ciales.

El cuarto punto a tocar con el fin de preparar la salida del disposi-tivo es, según vimos, el de proteger el interés patrimonial del Estado. Entre las diferentes aportaciones a fondos propios llevadas a cabo el Estado, a través de la SPPE, se ha convertido en accionista importan-te del sector bancario. En efecto, en el momento de realizar el Infor-me poseía el 5,7% del grupo Dexia, el 15,19% del capital del BNP Paribas en acciones preferentes sin derecho a voto y el 7,2% del capi-tal de la Société Générale, también en acciones preferentes. Asimis-mo, el Estado podría detentar hasta el 20% de los derechos de voto en el órgano central tras la unión entre los grupos Caisse d’Épargne y Banque Populaire.

En un Informe publicado en febrero de 2008, la Cour ya reco-mendaba comprometerse a una reflexión sobre los objetivos, la ges-tión y el control de las participaciones minoritarias del Estado en los sectores considerados estratégicos. Por supuesto, el sector bancario, por su papel esencial en la financiación de la economía, responde a este criterio en periodos de crisis aguda.

A pesar de su presencia importante, el Estado no ha querido estar representado por ningún administrador en los órganos de gobierno

10 Cour des Comptes (2009): p. 95.


de los bancos, salvo en Dexia y en el nuevo grupo Caisse d’Epargne-Banque Populaire. Mas para proteger sus intereses patrimoniales debe de contar con los medios necesarios que le permita estar bien informado de las decisiones que toman las entidades bancarias y que pueden afectar al valor de su participación. Al respecto si, llegado el caso, el Estado tuviese que prolongar su presencia más allá de 2010 tendría que adoptar las medidas legislativas reglamentarias para po-der proceder al nombramiento de un comisario del gobierno en las entidades bancarias, que, aunque no tuviese como misión intervenir en la gestión, contaría con los poderes suficientes para realizar una evaluación de las consecuencias de la misma, especialmente en lo que se refiere al control de riesgos, a la financiación de la economía y al interés patrimonial del Estado.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

En las conclusiones de su Informe sobre las ayudas públicas a las entidades de crédito que hemos extractado y comentado a lo largo de estas páginas, la Cour des Comptes pone de relieve de forma sin-tética lo esencial de cuanto se refiere al origen y evolución de la crisis financiera, así como al mecanismo para combatirla, con un análisis más concreto sobre la forma de asumirla y de reaccionar por parte del Estado francés.

Comienza por dejar claro que la crisis, que conoció su paroxismo o punto álgido con la quiebra de Lehman Brothers, es excepcional por su amplitud e inédita por su modo de propagación. Si bien es verdad que el riesgo inicial dependía de las reglas del crédito inmobi-liario concedido a las economías domésticas americanas, también es cierto que los intermediarios financieros no han estado lo suficiente-mente atentos a su solvencia y a su liquidez, con sus consecuencias negativas en los balances bancarios, provocando una grave crisis de confianza.

Los bancos franceses, dice el Informe, se han visto menos afecta-dos que sus homólogos extranjeros, y ello debido al hecho, ya men-cionado en el texto, de poseer un modelo de baca universal, de una mejor cimentación en los fondos propios y de una menor exposición a los riesgos inmobiliarios.

Por otra parte, el plan de apoyo francés, concebido conforme al derecho comunitario, se puso en marcha de manera rápida y eficaz, buscando ante todo restaurar la confianza, dar una respuesta coordi-nada y evitar el pánico bancario.


En todo este proceso la intervención de la Sociedad Financiera de la Economía Francesa (SFEF) y de la Sociedad de Participación del Estado (SPPE) ha permitido compensar la desaparición brutal (tér-mino muy empleado a lo largo del informe) de las refinanciaciones del mercado y de las emisiones de fondos propios. A cambio de las ayudas públicas, el Estado ha exigido a las entidades de crédito conti-nuar la financiación de las empresas, de las economías domésticas y de las colectividades territoriales. Igualmente ha impuesto compro-misos éticos, especialmente concernientes a las remuneraciones de los dirigentes y de los operadores de mercado.

El Informe subraya con énfasis el papel del mediador (Médiateur) de crédito pensando en la mejora de las relaciones entre los bancos y las empresas.

Entre las conclusiones destaca, como no podía ser de otra manera, la importancia que tiene la salida del dispositivo o mecanismo anticri-sis, aclarando que dicha salida no puede hacerse de forma precipita-da, lo que no obsta para anticipar desde ahora las líneas maestras a seguir. En relación con ello afirma el Informe que antes de cualquier desmantelamiento es preciso asegurar que los bancos estén correcta-mente capitalizados a fin de que puedan soportar las consecuencias del deterioro de la situación económica y de su eventual prolonga-ción.

El Estado debe asimismo propiciar la coordinación a nivel euro-peo de las salidas de los diferentes planes de apoyo con el propósito de asegurar el nivel de concurrencia necesario entre los bancos.

Como última conclusión, la Cour afirma que el balance financiero del dispositivo no se podrá establecer hasta el momento en que con-cluya el proceso y anuncia que realizará un Informe ulterior en el que espera incluir el balance financiero para el Estado a esa fecha.

Tras estas breves conclusiones, que aquí hemos resumido, la Cour formula las recomendaciones siguientes:

– Preparar la salida del dispositivo fijando un calendario de reduc-ción progresiva de las ayudas públicas, organizando la coordinación de la salida de los dispositivos en el conjunto europeo, continuando la evaluación de los activos de riesgo, publicando la metodología de los tests de resistencia utilizada en Francia, no limitando las políticas de remuneración al periodo de ayudas públicas y autorizar la práctica contable de provisionamiento dinámico.

– Proteger el interés patrimonial del Estado, asegurando en todo momento que la remuneración de las ayudas públicas están en rela-


ción con el riesgo soportado por el Estado, nombrando un comisario del gobierno si la posición de accionista significativo va más allá del 2010.

– En cuanto al papel de la SPPE, diferenciar sus aportaciones en función de las necesidades individuales, fijando rápidamente el ca-lendario de las emisiones previstas, teniendo muy en cuenta las nece-sidades del grupo Caisse-d’Épargne-Banque Populaire respecto a la situación de Natixis.

– En lo que afecta a la SFEF, entre otras sugerencias, se reco-mienda pedir a los bancos que expliquen las disparidades entre el objetivo de concesión de créditos y lo que de hecho se ha llevado a cabo. Se considera aconsejable, asimismo, aclarar con las institucio-nes comunitarias la integración de las emisiones de la SFEF en la deuda pública.

Como una última y muy especial recomendación, la Cour des Comptes insiste en reforzar las funciones de regulación y de supervi-sión de las instituciones financieras encomendadas a los organismos pertinentes, dada la responsabilidad que la insatisfactoria tarea su-pervisora ha tenido en la aparición y desarrollo de la crisis.

NOTA FINAL

Decíamos en la Introducción que el interés de este Informe de la Cour des Comptes residía en el cortísimo espacio que media entre la fiscalización y el momento o periodo en el que tienen lugar las actua-ciones públicas objeto de la misma, calificando el Informe de control sucesivo. Pero estimamos que esta consideración puede y debe mati-zarse, y para ello nos referimos a los trabajos de Luis Pedroche y de Juan Velarde respectivamente.

Luis Pedroche, al distinguir el control en atención al momento en el que se ejerce, habla de control previo, control concomitante y con-trol posterior, siendo la novedad el control «concomitante», al que define como aquel que se realiza de forma simultánea y continuada o permanente durante el proceso de gestión sometido a control (ver nota de pie de página nº 1).

Por su parte, el profesor y consejero Juan Velarde, al abordar el control ejercido por el Tribunal de Cuentas y por la IGAE, define el «conjunto intersección» de ambas instituciones como el «conformado por la actividad económico-financiera del sector público estatal, cam-


po en el que si no se actúa de forma coordinada podrían producirse diversos inconvenientes»11.

En nuestra opinión, estas reflexiones son de aplicación al caso que nos ocupa, pues entendemos que el informe de la Cour des Comptes sobre «Las ayudas públicas a las entidades de crédito» constituye cla-ramente un ejercicio de control concomitante, fruto además de una buena coordinación con el control interno. Sería muy aconsejable que todo ello lo tomemos como referencia en futuras actuaciones de los órganos de control interno y externo en nuestro país.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

COUR DES COMPTES (2009): Les concours publics aux établissements de credit. Premiers constants, premières recommandations, Paris.

FERNÁNDEZ DÍAZ, Andrés (1999): «¿Puede hablarse de una economía del control?». REVISTA ESPAÑOLA DE CONTROL EXTERNO, nº 1, Tribu-nal de Cuentas, Madrid.

HUGHES, Jennifer (2009): «IASB’S Proposals to change Fair Value Ac-counting Standards». The Financial Times (15/7/2009).

PEDROCHE ROJO, Luis (2003) «El control de la actividad económica fi-nanciera del sector público estatal», IGAE nº 7, Ministerio de Ha-cienda, Madrid.

VELARDE FUERTES, Juan (2008): «La transparencia de las Leyes Gene-rales Presupuestarias como elemento esencial para el control ex-terno de los ingresos y gastos de las Administraciones Públicas». REVISTA ESPAÑOLA DE CONTROL EXTERNO, nº 29, Tribunal de Cuen-tas, Madrid.

11 VELARDE FUERTES, Juan (2008): p. 74.

43

Estabilidad presupuestaria en tiempos de crisis

Ángela Blanco MorenoSubdirectora General de Estudios Presupuestarios y de Gasto PúblicoInstituto de Estudios FiscalesMinisterio de Economía y Hacienda

1. INTRODUCCIÓN

En el conjunto de los 30 países más desarrollados, que conforman la OCDE, el peso del sector público en sus economías se sitúa, en 2009, como veremos, en una media del 44,8%. El país de la OCDE con menor proporción del sector público en su producto es México, donde el gasto público representa el 23,4% del PIB, frente al máxi-mo que registra Suecia, con un 57,0%. España se encuentra en una posición intermedia.

En Europa, donde se ha desarrollado más el estado de bienestar, el sector público presenta proporciones sobre el PIB más altas. En 2008, la media fue del 46,8%1 y osciló este indicador entre el 34,9% de la República de Eslovaquia y el máximo de Suecia. España se en-contraba en el año 2008 entre el grupo de países con menor peso del sector público de la UE.

Es difícil decir cuál sería el tamaño óptimo del sector público, en-tre otras cosas, porque en ello influyen no solo criterios económicos,

1 Últimas cifras disponibles de la Unión Europea. En los 19 países de la Unión Europea que pertenecen a la OCDE, para los que sí se dispone de información refe-rida a 2009, la media se sitúa en un 50%, con un mínimo del 38,9% (República de Eslovaquia) y un máximo de 57% (Suecia).


sino también de índole histórica y cultural, relativos a qué cuestiones cada sociedad desea resolver y organizar colectivamente2.

Sí parece existir, no obstante, un amplio consenso sobre la necesi-dad de mantener una disciplina fiscal que impida que los desequili-brios presupuestarios pongan en riesgo el necesario equilibrio ma-croeconómico que coadyuva a disfrutar de niveles crecientes de producción, renta y bienestar3.

En el contexto de la Unión Europea, la disciplina fiscal que se de-riva de la lógica económica antes mencionada es, además, obligada desde que, en diciembre de 1991, el Consejo Europeo de Maastricht aprobara el Tratado de la Unión Europea (TUE) y, con él, el proyec-to de creación de una Unión Económica y Monetaria (UEM), con una política monetaria única en manos del Banco Central Europeo.

De esta forma, las posibilidades de actuación de los Estados miem-bros participantes en la UEM han quedado encuadradas en el marco de la política fiscal. La necesidad de que éstos coordinen sus políticas presupuestarias entre sí y garanticen su sostenibilidad a medio plazo, así como la coherencia con la política monetaria, llevó a establecer el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), aprobado en el Consejo de Ámsterdam en 1997.

En España, las bases para la disciplina fiscal establecidas por el Tratado de la Unión Europea y el Pacto de Estabilidad y Crecimien-to han quedado institucionalizadas por La Ley General de Estabili-dad Presupuestaria (LGEP) y la Ley Orgánica Complementaria de la Ley General Presupuestaria, que han incorporado a la institución presupuestaria el principio de estabilidad, junto con los de plu-rianualidad y transparencia, así como han reforzado el principio, ya exigido por nuestra Constitución (art. 31.2), de eficiencia en la asig-

2 EU (2008): The quality of public finances and economic growth. Economic Papers 337. September 2008, pp. 8-10. http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication13101_en.pdf .

3 A título de ejemplo, Sebastián, M. (2004), ha resumido la importancia de la es-tabilidad presupuestaria en los siguientes términos:

«La estabilidad presupuestaria es un concepto progresista, en primer lugar, por-que permite un margen de actuación para afrontar los retos del futuro de este esta-do del bienestar que, por motivos demográficos, puede tener problemas de sosteni-bilidad, porque permite afrontar el reto de la sanidad y afrontar reestructuraciones; en segundo lugar, porque favorece el crecimiento, y, finalmente, porque favorece el ahorro. No olvidemos que somos un país relativamente rico y desarrollado, por lo que nuestro ahorro debería ir a los países en desarrollo. Por lo tanto, deberíamos favorecer la estabilidad presupuestaria y fomentar el aumento del ahorro público para no perjudicar a los países en desarrollo.»

Tomado de: http://www.uoc.edu/symposia/caixamanresa/jornadaeconomia/esp/taularodona.pdf.

45Estabilidad presupuestaria en tiempos de crisis

nación y utilización de los recursos públicos; este se completa ahora con el de eficacia y calidad4, a la vez que se pone en relación con el de estabilidad presupuestaria.

La Ley Orgánica Complementaria de la Ley General Presupues-taria es necesaria dada la estructura compuesta del Estado español, que sigue, de facto, la de un modelo federal si se aplican los criterios dictados por la teoría del federalismo fiscal. Pues bien, la regulación mencionada sobre estabilidad presupuestaria afecta a competencias financieras de las Comunidades Autónomas, y estas han de regularse mediante una ley orgánica, según establece el artículo 157 de la CE.

Se trata en este trabajo de reflexionar sobre el efecto que la actual crisis económica ha tenido sobre la estabilidad presupuestaria que el marco institucional creado por las normas mencionadas trata de ga-rantizar.

Dicha reflexión se organiza sobre la base de cuatro puntos, inclu-yendo esta introducción, de forma que la estructura de este docu-mento es la siguiente. Tras esta introducción, se revisan los datos dis-ponibles sobre la crisis económica en España a partir de la evolución del PIB en términos reales y de la brecha de la producción. Seguida-mente se describen los compromisos en materia de estabilidad presu-puestaria que España tiene asumidos para garantizar la consolida-ción fiscal y, finalmente, cómo en estos momentos de recesión estos criterios se ven afectados.

2. SOBRE LA CRISIS ECONÓMICA EN ESPAÑA

Durante los últimos treinta y cinco años de periodo democrático en España hemos atravesado por cuatro periodos recesivos, si conta-mos el que se ha iniciando desde el último trimestre de 2007, con un movimiento cíclico descendente en la evolución del producto y una caída en términos reales registrada desde el último trimestre de 2008. Dichos periodos son: las crisis energéticas de 1973-1974 (que en España se acusó en 1975, año en el que la producción registro una caída de 0,54%), y de 1979-1981, durante la cual el producto en

4 Seguramente, en sintonía por la creciente preocupación en las instituciones europeas por la calidad del gobierno. Véase, a modo de ejemplo:

1. UE (2009): The quality of public finances and economic growth: Procee-dings to the annual Workshop on public finances (Brussels, 28 November 2008): European Economy. Occasional Papers 45. March 2009. http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication14278_en.pdf.

2. EU (2008): The quality of public finances and economic growth. Economic Papers 337. September 2008. http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication13101_en.pdf.


España llegó a caer un 0,18%; la de los años 1992-1993, con una con-tracción de nuestra economía del 1,16% en 1993, y la actual.

Para el año 2009, la previsión del Programa de Estabilidad de Es-paña, de 16 de enero de 2009, es de una variación de -1,6%, frente al -2% estimado por la Comisión Europea, también en enero pasado [UE (2009b)]. No obstante, el escenario macroeconómico 2008-2010, de 4 de septiembre de 2009, en el que se han actualizado las cifras de 2008 sobre la base de la información publicada por el INE de la Con-tabilidad Nacional (CN), prevé un decrecimiento del 3,6% (véase el Cuadro 1):

Al margen de las previsiones, el dato más actualizado disponible actualmente corresponde a la Contabilidad Nacional Trimestral de España Base 2000, e indica una caída del volumen de la producción en el segundo trimestre de 2009 del 4,2% respecto al mismo periodo del año anterior, en términos corregidos de efectos estacionales y de calendario (véase el Gráfico 2):

-6,00

-4,00

-2,00

0,00

2,00

4,00

6,00

8,00

10,00

12,00

14,00

1960

1962

1964

1966

1968

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

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1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

GRÁFICO 1. TASAS DE VARIACIÓN ANUAL DEL PIBPM. VOLUMEN

Fuente: Elaboración propia sobre la base de:Naredo J. M. (1991): «Crítica y revisión de las series históricas de renta nacional de la postguerra». Revista ICE, n.º 698. Octubre. INE (1992): Contabilidad Nacional de España. Serie enlazada 1964-1991. Base 1986.INE. INEbase. Economía/Cuentas económicas: http://www.ine.es/inebmenu/mnu_cuentas.htmMEH. Escenario Macroeconómico - España 2008-2010:http://serviciosweb.meh.es/apps/dgpe/textos/Previsiones/prevesp.pdf Nota: A partir del año 2009 (en tono más oscuro) los datos son las previsiones escenario macroeconómico de España 2008-2010.


CUADRO 1.ESCENARIO MACROECONÓMICO 2008-2010 (*)

(VARIACIONES EN PORCENTAJE RESPECTO AL AÑO ANTERIOR, SALVO INDICACIÓN EN CONTRARIO)

4 SEPTIEMBRE 2009

2008 2009 2010

PIB por componentes de demanda (% variación real)

– Gasto consumo final privado (a)– Gasto en consumo final de las AA. PP.– Formación bruta de capital fijoDemanda nacional (b)Exportación de bienes y servicios Importación de bienes y serviciosSaldo exterior (b)

–0,65,5

–4,4–0,5–1,0–4,91,4

–4,12,9

–14,4–6,0

–16,2–20,5

2,4

–0,41,8

–4,5–1,02,1

–0,60,7

PIB 0,93,4

–3,6–3,3

–0,3–0,3

Empleo y paro

Empleo (c)Tasa de paro

–0,611,3

–5,917,9

–1,718,9

Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda. http://serviciosweb.meh.es/apps/dgpe/textos/Previsiones/prevesp.pdf.

-4,20-5,00

-3,50

-2,00

-0,50

1,00

2,50

4,00

5,50

2004

TI

2004

TII

2004

TIII

2004

TIV

2005

TI

2005

TII

2005

TIII

2005

TIV

2006

TI

2006

TII

2006

TIII

2006

TIV

2007

TI

2007

TII

2007

TIII

2007

TIV

2008

TI

2008

TII

2008

TIII

2008

TIV

2009

TI

2009

TII

Fuente: INE. INEbase. Economía/Cuentas económicas: http://www.ine.es/inebmenu/mnu_cuentas.htm.

GRÁFICO 2. TASA DE VARIACIÓN ANUAL DEL PIBpm TRIMESTRAL.

VOLUMEN. DATOS CORREGIDOS DE EFECTOS ESTACIONALES Y DE CALENDARIO

PIB a precios corrientes (% variación)


Esta misma variable, en el conjunto de la Unión Europea, decrece en términos reales un 4,8%, y en el caso de la Eurozona la tasa de variación interanual del PIB trimestral se incrementa hasta situarse en el -4,6% en el segundo trimestre de 2009 (véase Gráfico 3):

GRÁFICO 3. EVOLUCIÓN RECIENTE DEL PRODUCTO INTERIOR BRUTO EN ESPAÑA Y LA UNIÓN EUROPEA

2003 2004 2005 2006 2007 2008

tasas de variación interanualProducto Interior Bruto

España

UE-27UEM-15

2009 2010–6,0

–5,0

–4,0

–3,0

–2,0

–1,0

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

Fuente: INE (2009): Contabilidad Nacional Trimestral de España. Base 2000. Segundo trimestre de 2009. Toma-do de http://www.ine.es/prensa/cntr0209.pdf.

Individualmente, entre los Estados miembros, se observan com-portamientos diferenciados: mientras que Alemania (-5,9%), Francia (-2,6%), Italia (-6,0%) o Portugal (-3,7%) mantienen o mejoran su evolución interanual, otros como Holanda (-5,1%), Austria (-4,4%) o el Reino Unido (-5,6%) presentan una pauta de decrecimiento en su PIB más intensa que en el trimestre precedente, de forma similar al caso de España.

Se observa que el perfil de evolución reciente registrado por el PIB trimestral en términos reales en España es similar al que se re-gistra para el conjunto de la Unión Europea (27 países), así como para los países de la UEM (15 países), con unas tasas de variación más favorables para nuestro país (véase el Gráfico 3):

Por lo que se refiere a la evolución prevista para 2010, el último escenario macroeconómico de España sitúa la tasa de variación del PIB en -0,3%. Por su parte, la Comisión, en enero de 2009, estimó para 2010 un crecimiento medio para la UE del 0,5% frente a un -2,0% para España. No obstante, es preciso señalar que las previsio-nes de la Comisión de primavera y de septiembre de este año 2009


han ido revisando a la baja el crecimiento previsto para España en el año 2009 (-3,2 y -3,7 respectivamente):

Parece, por tanto, que algunas estimaciones de evolución futura son algo más pesimistas para España que para la media de la UE. En este sentido apuntan también las previsiones del Fondo Monetario Internacional (FMI) que, con los datos disponibles, ha planteado en su informe para España N.° 09/128, de abril de 2009 [FMI (2009)], unas previsiones de crecimiento aún más bajas que las previstas por la Unión Europea: -3,8% para 2009 y -0,7% para 2010 (véase el Grá-fico 4):

Para identificar las etapas recesivas del ciclo económico cabe utili-zar el criterio antes señalado de caída del volumen de producción.

-5

-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

5

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Programa de Estabilidad 2008-2011 Fondo Monetario Internacional. Octubre 2009Unión Europea. Enero 2009 Escenario macroeconómico. Septiembre 09OCDE. Junio 2009

GRÁFICO 4. PREVISIONES DE CRECIMIENTO REAL DEL PIB EN ESPAÑA

Fuente: Elaboración propia sobre la base de: 1. MEH. Actualización del programa de estabilidad España 2008-2011. http://serviciosweb.meh.es/apps/dgpe/estadisticas/ficherosLog.aspx?nombrefichero=progest.pdf&url=../

TEXTOS/progest/progest.pdf.2. UE (2009a): Interim Forecast. European Comisión. Directorate-General for Economic and Financial Affairs. http://ec.europa.eu/economy_finance/thematic_articles/article13727_en.htm. http://ec.europa.eu/economy_finance/pdf/2009/interimforecastjanuary/interim_forecast_jan_2009_en.pdf.3. FMI (2009): Perspectivas de la Economía Mundial. Octubre de 2009. Sustentar la recuperación. http://www.

imf.org/external/spanish/pubs/ft/weo/2009/02/pdf/texts.pdf.4. World Economic Outlook Database. October 2009. http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2009/02/

weodata/index.aspx.5. OECD. Stat Extracts. http://stats.oecd.org/index.aspx.


Pero se dispone, además, de indicadores más elaborados, como la brecha de producción.

Se define la brecha de la producción como la diferencia que existe entre el PIB observado y el nivel de producción potencial, que es aquel que se podría alcanzar sin generar tensiones inflacionistas [ECB (2009), UE (2001) y UE (2004)]. Se expresa esta diferencia como porcentaje de la producción potencial.

Analíticamente:

Yreal – Ytpot

Ytpot · 100

Siendo Yt la producción en el año t.

El principal inconveniente de este indicador es que se basa en una variable, la producción potencial, cuya observación no es directa, sino que es preciso estimar. Para ello es posible aplicar diferentes me-todologías, cada una con sus fortalezas y debilidades. Puede presen-tarse, por tanto, alguna controversia con la elección del método de medida. La Unión Europea ha resulto esta cuestión adoptando un método común, y transparente para todos los Estados miembros, para calcular el producto potencial y la brecha de producción. Este método se ha acordado por el Grupo de Trabajo sobre Output Gap, del Comité de Política Económica de la Comisión Europea, en cuyos informes técnicos puede analizarse con más detalle la definición y metodología de estimación del indicador. Véase UE (2001), UE (2004) y el trabajo de la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros de la Comisión Europea: Denis, C., et al. (2006) en el que se describe el método común acordado.

Siguiendo al Banco de España en su Boletín Económico 7-8/2005 [BDE (2005)], un aumento de la brecha de producción puede identi-ficarse con una economía en expansión, mientras una disminución se asocia con una economía en desaceleración. La brecha de produc-ción también podría relacionarse con la ineficiencia del ciclo, en el sentido paretiano de eficiencia. En efecto, el trabajo de Galí et al. (2007) pone de manifiesto la estrecha relación que existe entre la brecha de producción y el grado de ineficiencia existente en una eco-nomía (brecha de ineficiencia) que aproxima el excedente perdido debido a la desviación de la asignación óptima de los recursos [véase BDE (2002) y Estrada, A., et al. (2009)].

Sobre la base de este concepto de brecha de la producción, Estra-da, A., et al. (2009) estiman en una publicación reciente el Banco de España que «esta medida de aproximación a la brecha de producción a tra-


vés del grado de ineficiencia sugiere que desde 1980 la economía española ha presentado dos etapas claramente recesivas (1983-1986 y 1993-1998) y dos etapas expansivas (1987-1992 y 1999-2007): Los resultados que se obtienen para el año 2008 suponen un vuelco considerable en la posición cíclica de la economía, solo comparable, en términos de su intensidad, a lo ocurrido des-pués del segundo choque de los precios del petróleo a principios de los años ochenta; todo sugiere que en el año 2009 la brecha de ineficiencia va a supe-rar el mínimo histórico alcanzado en 1985».

Esta apreciación para el año 2009 coincide con las previsiones del Programa de Estabilidad actualizado de España (2008-2011) recogi-das en el Dictamen del Consejo de la Unión Europea, de 10 de mar-zo de 2009, donde se prevé una brecha de producción de -2,6% del producto potencial, con una caída en términos absolutos con respec-to a 2008 de 2,9 puntos porcentuales. La situación que perfilan estas proyecciones indica que el output gap continuará cayendo en 2010 para alcanzar el -3,2% del producto potencial, lo que supone una disminución de 0,8 puntos porcentuales en dicho año, y, en conse-cuencia, apunta que la desaceleración podría mantenerse durante dicho periodo. Sería en 2011, cuando la brecha de producción se prevé que se incremente en 0,5 puntos porcentuales, para situarse en el -2,7% de la producción potencial, el momento en el que se pro-duciría el comienzo de la expansión según estas previsiones (véase el Cuadro 2). Este sentido de la evolución del output gap, para el perio-do 2007 a 2010, es también el que se deriva de las estimaciones reali-zadas por la OCDE y el Fondo Monetario Internacional (véanse Cua-dros 3 y 4):

CUADRO 2. PROYECCIONES MACROECONÓMICAS Y PRESUPUESTARIAS DEL PROGRAMA DE ESTABILIDAD Y

DE LA COMISIÓN PARA ESPAÑA

2007 2008 2009 2010 2011

Brecha de producción (1) (% del PIB potencial)

PE ene 2009 1,4 0,3 –2,6 –3,2 –2,7

COM ene 2009 (2) 1,5 0,8 –2,3 –3,4 –

PE dic 2007 –0,9 –1,4 –1,9 –1,6 –

Fuente: UE (2009b): Dictamen del Consejo de la Unión Europea de 10 de marzo de 2009 sobre el Programa de Estabilidad actualizado de España (2008-2011): http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2009:068:0017:0022:ES:PDFNotas:(1) Brechas de producción y saldos ajustados en función del ciclo recalculados por los servicios de la Comisión partiendo de los datos del programa.(2) Sobre la base de un potencial de crecimiento estimado del 3,0, el 1,8, el 1,0 y el 0,9%, respectivamente, en 2007, 2008, 2009 y 2010.

PE= Programa de Estabilidad; COM = Comisión.


CUADRO 3. BRECHA DE PRODUCCIÓN COMO PORCENTAJE DEL PIB, PARA EL PERIODO 2007 A 2010, ESTIMADA POR LA OCDE

2007 2008 2009 2010

España 0,5 –0,9 –6,5 –8,2

Zona Euro 1,8 0,4 –5,5 –6,0

Total OCDE 1,7 0,3 –5,3 –5,8

Fuente: OCDE. Economic Outlook 85 database.http://www.oecd.org/dataoecd/6/27/2483806.xls

CUADRO 4. BRECHA DE PRODUCCIÓN EN ESPAÑA COMO PORCENTAJE DEL PIB, PARA EL PERIODO 2007 A 2010,

ESTIMADA POR EL FMI

2007 2008 2009 2010

España 3,9 3,1 –1,1 -2,1

Fuente: World Economic Outlook Database. October 2009. http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2009/02/weodata/index.aspx.

3. SOBRE LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA EN ESPAÑA

3.1. El marco institucional

El análisis de la estabilidad presupuestaria en España se realiza, en este trabajo, en el marco del alcance actual que este concepto tiene en el Derecho comunitario. Este alcance viene determinado por el Tratado de la Unión Europea y por del Pacto de Estabilidad y Creci-miento de 1997 y su posterior reforma de 2005, en lo que atañe a los países participantes en la Unión Económica y Monetaria (UEM).

Como es sabido, en la Unión Europea se incorpora la «cultura de la estabilidad» con la creación de la moneda única y el establecimiento de una política monetaria común, a raíz de la aprobación por el Consejo Europeo de Maastricht, en diciembre de 1991, del Tratado de la Unión Europea (TUE)5.

La creación de la Unión Económica y Monetaria (UEM) ha su-puesto la separación de las políticas monetaria y fiscal, quedando la

5 El Tratado de la Unión Europea (TUE), firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, entró en vigor el 1 de noviembre de 1993 [véase UE (2008)]. «Versiones consolidadas del Tratado de la Unión Europea y del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea» (2008/C 115/01). Diario Oficial de la Unión Europea de 9 de mayo de 2008.

http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2008:115:SOM:ES:HTML


primera en manos del Banco Central Europeo, mientras que la polí-tica fiscal está en manos de los Estados miembros, convirtiéndose en el único instrumento con que cuentan éstos para llevar a cabo la po-lítica de estabilización, si bien bajo mecanismos de coordinación sometidos a vigilancia multilateral. En efecto, en la UEM la política económica se conforma mediante tres elementos: i) la garantía de coordinación de sus políticas económicas; ii) una vigilancia multilate-ral de esta coordinación, y iii) el sometimiento a normas de disciplina financiera y presupuestaria.

Por lo que se refiere a la disciplina financiera y presupuestaria, como se ha apuntado, el TUE incorpora entre los criterios básicos de organización el compromiso de que los Estados miembros eviten dé-ficit públicos excesivos (art. 104.1 del TUE): Además, el cumplimien-to de la disciplina presupuestaria lo supervisa la Comisión y atiende a los dos criterios siguientes (art. 104.2 del TUE)6:

1. La proporción entre el déficit público previsto o real y el pro-ducto interior bruto no debe sobrepasar un valor de referen-cia, a menos que

a) La proporción haya descendido sustancial y continuada-mente y llegado a un nivel que se aproxime al valor de refe-rencia.

b) El valor de referencia se sobrepase solo excepcional y tem-poralmente, y la proporción se mantenga cercana al valor de referencia.

2. La proporción entre la deuda pública y el producto interior bruto no debe rebasar un valor de referencia, a menos que la proporción disminuya suficientemente y se aproxime a un rit-mo satisfactorio al valor de referencia.

Los valores de referencia se especifican en el Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo a los Trata-dos. Dichos valores son los siguientes:

– 3% en lo referente a la proporción entre el déficit público pre-visto o real y el producto interior bruto a precios de mercado, y

6 Si un Estado miembro no cumpliere los requisitos de uno de estos criterios o de ambos, la Comisión elaborará un informe en el que también se tendrá en cuenta si el déficit público supera los gastos públicos de inversión, así como todos los demás fac-tores pertinentes, incluida la situación económica y presupuestaria a medio plazo del Estado miembro.


– 60% en lo referente a la proporción entre la deuda pública y el producto interior bruto a precios de mercado.

Cuando un Estado miembro participante en la UEM presenta un déficit público excesivo de acuerdo con estos criterios se desencadena el procedimiento de déficit excesivo, según las directrices estableci-das por el Tratado en sus artículos 104.3 a 104.14.

El marco normativo para la coordinación de las políticas fiscales nacionales en la Unión Económica y Monetaria (UEM) que permita prevenir la aparición de un déficit presupuestario excesivo en la zo-na euro es el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC). Basado en los artículos 99 y 104 del Tratado7, dicho Pacto consta de una Resolu-ción del Consejo de la Unión Europea8, adoptada en Ámsterdam el 17 de junio de 1997, y de los dos Reglamentos siguientes:

– Reglamento (CE) nº 1467/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo.

– Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas.

Bajo este marco normativo son tres los actores a los que se les asig-na un papel en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento: los Estados miembros, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión de las Co-munidades Europeas. A todos ellos se les requiere que apliquen de forma estricta y a su debido tiempo el Tratado y el Pacto mediante el cum-plimiento, por una parte, de las normas que organizan la notificación periódica y en plazo a la Comisión, por parte de los Estados miem-bros, de sus déficit previstos y reales, así como del nivel de su deuda, y, por otra, las normas relativas a las modalidades técnicas de segui-miento de la disciplina fiscal:

i. En su vertiente o modalidad preventiva: supervisión de las si-tuaciones presupuestarias y de la coordinación de las políticas económicas.

7 Así como en el Reglamento (CE) n.° 3605/93 del Consejo, de 22 de noviembre de 1993, relativo a la aplicación del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, modificado a su vez por los siguientes: Reglamento (CE) n.° 475/2000, Reglamento (CE) n.° 351/2002 y Reglamento (CE) n.° 2103/2005.

8 Diario Oficial C 236 de 2.8.1997.


ii. En su vertiente o modalidad disuasoria: aplicación del procedi-miento de déficit excesivo.

Los Estados miembros se comprometen a cumplir el objetivo a medio plazo de una situación próxima al equilibrio presupuestario y a presentar al Consejo y a la Comisión un programa de estabilidad antes del 1 de marzo de cada año, así como adoptar las medidas pre-supuestarias necesarias para alcanzar los objetivos de tales progra-mas de estabilidad. Además, cuando se notifique la existencia de un riesgo de déficit excesivo se han de aplicar los ajustes presupuestarios necesarios y corregir tales déficit excesivos lo más rápidamente posi-ble, sin aducir el carácter excepcional de los mismos, salvo en caso de sufrir una grave recesión.

La Comisión, por su parte, ha de facilitar el funcionamiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, presentando los informes, dictá-menes y recomendaciones que permitan al Consejo actuar; además ha de elaborar un informe cuando exista riesgo de déficit excesivo o cuando el déficit público previsto o efectivo rebase el valor de refe-rencia del 3% del PIB.

Finalmente, el Consejo cuenta con la posibilidad de sancionar a un Estado miembro participante en la UEM por no adoptar las me-didas necesarias ante una situación de déficit excesivo. En un pri-mer momento, la sanción consiste en un depósito sin intereses en la Comunidad, pero puede transformarse en multa si el déficit excesi-vo no se ha corregido en el plazo establecido. No obstante, estas sanciones no son automáticas, sino que se someten a una evalua-ción de las circunstancias por parte del Consejo, quien ha de expo-ner por escrito las razones que justifiquen una decisión de no inter-venir.

En España, tras un periodo de consolidación fiscal que permitió la incorporación de nuestro país a la UEM a partir de enero de 1999, la institucionalización de la disciplina fiscal se ha llevado a cabo me-diante la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, junto con la Ley Orgánica complementaria de la Ley General de Estabilidad Presu-puestaria, justificada esta última porque dicha regulación afecta a competencias financieras de las Comunidades Autónomas, que han de regularse mediante una ley orgánica (art. 157 de la CE). Estas le-yes se promulgaron en el año 20019 y fueron modificadas en el año

9 Ley 18/2001, de 12 de diciembre, y Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, respectivamente.


200610, un año después de la revisión del Pacto de Estabilidad y Cre-cimiento, que tuvo lugar en el Consejo Europeo de Bruselas, de mar-zo de 2005, con el fin de mejorar la gestión del citado acuerdo.

Los cambios introducidos por el Consejo Europeo de Bruselas de 2005 se basan en un conjunto de orientaciones dirigidas a: i) mejorar la coordinación y cooperación en el proceso de supervisión económi-ca y fiscal; ii) fortalecer el componente preventivo, manteniendo la obligación por parte de los Estados miembros de lograr a medio pla-zo la proximidad al equilibrio o superávit, a la vez que se plantea la consecución de la consolidación fiscal a lo largo del ciclo, mediante una disciplina presupuestaria acrecentada en los periodos de recu-peración económica, evitando las políticas procíclicas, y iii) mejorar la aplicación del procedimiento de déficit excesivo.

Por lo que se refiere al caso español, la crítica más importante que se planteó a la Ley 18/2001 fue que el objetivo de equilibrio o supera-vit anual que esta requería iba más allá de las exigencias del PEC, achacando esta postura a un «fundamentalismo» que haría inviable una política fiscal anticíclica, poniendo en riesgo, además, los gastos de inversión. En la nueva legislación promulgada en 2006 se preten-de flexibilizar el principio de estabilidad, atendiendo a la situación económica y planteando una política presupuestaria en la que el equilibrio en las cuentas públicas se instrumenta adaptándolo a la si-tuación cíclica de la economía. De esta forma se exige un superávit en las situaciones en las que la economía crezca por encima de su po-tencial, el cual se utilizará para compensar los déficit cuando la eco-nomía esté en la situación contraria. Por otra parte, con ciertos lími-tes11, se prevé la autorización de déficit cuando este se dedique a financiar proyectos de inversión destinados a actuaciones producti-vas, incluidas la investigación, desarrollo e innovación.

La definición de estabilidad presupuestaria y la forma de instru-mentarla para cada uno de los agentes del sector público que define la vigente normativa sobre esta materia se presenta resumida en el Cuadro 5.

10 Ley 15/2006, de 26 de mayo, de reforma de la Ley 18/2001, de 12 diciembre, y Ley Orgánica 3/2006, de 26 de mayo, de reforma de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, respectivamente. Véase también el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 diciembre, que aprueba el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.

11 El límite agregado, para el conjunto de las Administraciones, de las inversiones que podrán recibir este tratamiento se establece en un 0,5% del Producto Interior Bruto previsto para cada ejercicio.


CUADRO 5. EL PRINCIPIO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y SU INSTRUMENTACIÓN EN LA LGEP

AGENTE DEL SECTOR PÚBLICODEFINICIÓN DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIAINSTRUMENTACIÓN

Administración General del Estado, los organismos autónomos y los demás entes públicos vinculados o dependientes de aquella que presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales, así como los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos Generales del Estado [art. 2.1.a) de la LGEP]

Situación de equilibrio o de superávit computada, a lo largo del ciclo económico, en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales.

Con carácter general: presupuestos con equilibrio o superávit presupuestario (Nota 1).Deberán presentar superávit en aquellos ejercicios para los que se prevea un crecimiento del Producto Interior Bruto nacional real superior al umbral establecido por el Gobierno.Si la previsión de crecimiento se encuentra entre las tasas de variación fijadas como umbrales superior (para exigir superávit) e inferior (para permitir déficit) por el Gobierno deberán presentar, al menos, equilibrio presupuestario (Nota 2):Excepcionalmente, y dentro de los límites establecidos (Nota 3), podrán presentar déficit en aquellos ejercicios para los que se prevea un crecimiento del Producto Interior Bruto nacional real inferior al umbral establecido por el Gobierno.Con carácter excepcional, y dentro de los límites establecidos (Nota 4), podrán presentar déficit, en su caso, adicional al marcado por los objetivos de estabilidad cuando este se destine a financiar incrementos de inversión en programas destinados a atender actuaciones productivas.

Entidades que integran el sistema de la Seguridad Social [art. 2.1.b) de la LGEP]

Situación de equilibrio o superávit computada en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales.

Presupuestos con equilibrio o superávit presupuestario (Nota 1).

(Continúa)


AGENTE DEL SECTOR PÚBLICODEFINICIÓN DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIAINSTRUMENTACIÓN

Administración de las Comunidades Autónomas, así como los entes y organismos públicos dependientes de aquella que presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales [art. 2.1.c) de la LGEP]


Como la Administración General del Estado.

Entidades locales, los organismos autónomos y los entes públicos dependientes de aquellas que presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales. Entidades propuestas por la Comisión Nacional de Administración Local o, en su caso, el Gobierno [art. 2.1.d) y 19.1 de la LGEP]


Como la Administración General del Estado.

Entidades locales, los organismos autónomos y los entes públicos dependientes de aquellas que presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales. Resto de entidades [art. 2.1.d) y 19.3 de la LGEP]

Situación de equilibrio o superávit computada en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales.

Presupuestos con equilibrio o superávit presupuestario (Nota 1).

Resto de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás entes de Derecho público vinculados o dependientes de la Administración del Estado, de las Administraciones de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales y no especificados anteriormente (art. 2.2 de la LGEP)

Posición de equilibrio financiero. Posición de equilibrio financiero.

Fuente: Elaboración propia sobre la base del Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 diciembre, que aprueba el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.

(Continuación)


Notas al Cuadro 5:

(1)Objetivo de estabilidad presupuestariaa para el conjunto del SECTOR PÚBLICO. Trienio 2009-2011.

Capacidad (+) Necesidad (-) de Financiación, SEC-95(en porcentaje del PIB)

2009 2010 2011

0,82 0,70 0,80

a Sin incluir el déficit por inversiones previsto en el artículo 7.5 del texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2007, y en el artículo 3.1 de la Ley Orgánica 5/2001.

Objetivo de estabilidad presupuestariaa para el ESTADO Y SUS ORGANISMOS. Trienio 2009-2011Capacidad (+) Necesidad (-) de Financiación, SEC-95

(en porcentaje del PIB)

2009 2010 2011

0,02 0,00 0,10

a Sin incluir el déficit por inversiones previsto en el artículo 7.5 del texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2007.

Objetivo de estabilidad presupuestaria para la SEGURIDAD SOCIAL. Trienio 2009-2011.Capacidad (+) Necesidad (-) de Financiación, SEC-95


2009 2010 2011

0,80 0,70 0,60

Objetivo de estabilidad presupuestariaa para el conjunto de las CC.AA. Trienio 2009 - 2011.Capacidad (+) Necesidad (-) de Financiación, SEC-95


2009 2010 2011

0,00 0,00 0,10

a Sin incluir el déficit por inversiones previsto en el artículo 3.1 de la Ley Orgánica 5/2001.

Objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las ENTIDADES LOCALESa. Trienio 2009-2011.Capacidad (+) Necesidad (-) de Financiación, SEC-95


2009 2010 2011

0,00 0,00 0,00

a De conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 del Reglamento de Desarrollo de la Ley 18/2001, General de Estabilidad Presupuestaria, aprobado por Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre, el objetivo de equilibrio fijado para el conjunto del sector público local se entenderá aplicable a cada una de las entidades locales en términos consolidados.

Fuente: Acuerdo de Consejo de Ministros por el que se fijan los umbrales de crecimiento económico para el periodo 2011-2013, el objetivo de estabilidad presupuestaria del conjunto del sector público y de cada uno de los grupos de agentes que lo integran para el periodo 2009-2011, y el límite de gasto no financiero del presupuesto del Estado para 2009. http://www.igae.meh.es/NR/rdonlyres/F972983F-9124-4C99-B2CC-974A6CC0388F/22767/AcuerdoobjetivoEstabilidad20092011yLimiteGasto2009.pdf


(2)

Tasas de variación del Producto Interior Bruto Nacional real que determinan los umbrales de crecimiento económico a los que se refiere el artículo 7 del texto refundido de la Ley General de Estabilidad

Presupuestaria. Trienio 2011-2013 (tasas de variación del PIB real)

2011 2012 2013

Umbral de crecimiento económico por encima del cual los sujetos a los que se refiere el artículo 7.2 del TRLGEP deberán presentar superávit. 3 3 3

Umbral de crecimiento económico por debajo del cual los sujetos a los que se refiere el artículo 7.2 del TRLGEP podrán excepcionalmente presentar déficit. 2 2 2

Fuente: Acuerdo de Consejo de Ministros por el que se fijan los umbrales de crecimiento económico para el periodo 2011-2013, el objetivo de estabilidad presupuestaria del conjunto del sector público y de cada uno de los grupos de agentes que lo integran para el periodo 2009-2011, y el límite de gasto no financiero del presupuesto del Estado para 2009. http://www.igae.meh.es/NR/rdonlyres/F972983F-9124-4C99-B2CC-974A6CC0388F/22767/AcuerdoobjetivoEstabilidad20092011yLimiteGasto2009.pdf

(3)

Límite de déficit en ejercicios para los que se prevea un crecimiento del Producto Interior Bruto nacional real inferior al umbral establecido por el Gobierno

Agentes del sector público Límite (% PIB)

Todas las Administraciones Públicas 1,00

Estado 0,20

Comunidades Autónomas 0,75

Entidades locales (art. 19.1 LGEP) 0,05

Fuente: Elaboración propia sobre la base del Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 diciembre, que aprueba el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. http://www.igae.meh.es/NR/rdonlyres/55EAFDF1-4D88-4A07-8DD5-7B67C9B354AC/17964/TextoRefundidoLGEPv2BOE.pdf

(4)

Límite de déficit derivado de programas destinados a financiar incrementos de inversión para atender actuaciones productivas

Agentes del sector público Límite (% PIB)

Todas las Administraciones Públicas 0,50

Estado 0,20

Comunidades Autónomas 0,25

Entidades locales 0,05

Fuente: Elaboración propia sobre la base del Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 diciembre, que aprueba el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. http://www.igae.meh.es/NR/rdonlyres/55EAFDF1-4D88-4A07-8DD5-7B67C9B354AC/17964/TextoRefundidoLGEPv2BOE.pdf

3.2. Los indicadores sobre estabilidad presupuestaria en España

Como se ha visto, el criterio para decidir la presencia de déficit excesivo se basa en los siguientes indicadores: déficit público, deu-da pública e inversión. Los conceptos implicados de sector público, déficit público, deuda pública e inversión se definen en términos del


SEC-9512, que se ha completado con el Manual del SEC 95 sobre el dé-ficit público y la deuda pública. Es preciso mencionar que esta referen-cia a la metodología de la Contabilidad Nacional ha constituido un mayor respaldo para la tarea, sin duda relevante, que viene llevando a cabo la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) con objeto de integrar las Cuentas Públicas con las Cuentas Nacionales.

El sector público abarca una gran variedad de tipos de entidades con formas jurídicas distintas y comportamientos económicos tam-bién diferentes. Para decidir su adscripción en términos de contabili-dad nacional es preciso realizar un análisis individualizado de dichas entidades y comprobar que cumplen el requisito de ser unidades ins-titucionales públicas no de mercado13.

Como se ha señalado en la Introducción, el peso del sector públi-co en España en términos de PIB (45,7% del PIB previsto para 2009) se encuentra en una posición intermedia en el conjunto de los 30 países más desarrollados que conforman la OCDE. En la Unión Europea, el sector público de España se encontraba en el año 2008 entre el grupo de países con menor peso en la economía (40,5% del PIB en 2008) (véanse Gráficos 5 y 6):

El déficit público, a efectos de los informes de los Estados miem-bros a la Comisión de conformidad con el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, es el saldo contable «capacidad/necesidad de financiación» de las Administraciones Públicas, incluidas las series de pagos de intereses resultantes de acuerdos de permutas financie-ras y acuerdos de tipos de interés futuros. En el año 2008, el déficit

12 Sistema Europeo de Cuentas, adaptación a Europa del Sistema de Cuentas Nacionales (SNA-93) de Naciones Unidas. Es la Intervención General de la Adminis-tración del Estado (IGAE) sobre quien recae la responsabilidad de obtener las cuen-tas del conjunto del sector de las Administraciones Públicas en términos de la Conta-bilidad Nacional.

13 En síntesis: Unidad institucional: los dos aspectos claves para que una entidad pueda ser considerada como unidad institucional es que debe tener autonomía de decisión en el ejercicio de su función principal y, además, disponer de contabilidad completa. El Manual establece que las unidades públicas dotadas de un estatuto que les confiere personalidad jurídica pueden considerarse unidades institucionales. Unidad institucional pública: i) todos aquellos entes y entidades con personalidad jurídica diferenciada que adopten forma de Derecho público serán unidades institu-cionales públicas; ii) en el caso de sociedades, estas unidades son públicas si están sometidas al control (es decir, la capacidad para determinar, en caso necesario, la política general de la sociedad mediante el nombramiento de los administradores apropiados) de otras unidades públicas. Unidad no de mercado: sus ventas no cu-bren el 50% de sus costes de producción. Para una definición más completa véase UE (2002):


GRÁFICO 5. PESO DEL GASTO PÚBLICO EN EL PIB (%): PAÍSES DE LA OCDE. AÑO 2009

23,433,8

35,237,4

38,941,0

41,642,3

43,043,944,044,1

45,345,6

46,546,8

47,749,249,449,6

51,151,7

52,352,4

53,954,1

55,456,1

57,0

45,7

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0

Mexico

Corea

Suiza

Australia

República de Eslovaquia

Turkía

Estados Unidos

Japón

Canada

República Checa

Polonia

Noruega

Nueva Zelanda

Luxemburgo

España

Grecia

Irlanda

Alemania

Holanda

Islandia

Hungría

Portugal

Italia

Austria

Reino Unido

Bélgica

Finlandia

Francia

Dinamarca

Suecia

Fuente: OCDE. http://www.oecd.org/document/61/0,3343,en_2649_34573_2483901_1_1_1_1,00.html e ITAM. http://biblioteca.itam.mx/recursos/infgob09.html#anexo_2 para Mexico.Nota: El último dato disponible para México en la OCDE proviene de la base de datos ECOSALUD y corresponde al año 2004, por lo que se ha tomado el dato de ITAM.

Fuente: EUROSTAT. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tec00021&plugin=1.

GRÁFICO 6. PESO DEL GASTO PÚBLICO EN EL PIB (%): PAÍSES DE LA UE. AÑO 2008

34,937,237,4

38,539,5

40,1

40,740,941,0

42,443,1

43,643,944,0

44,945,345,545,9

47,648,448,748,7

49,849,9

51,752,753,0

40,5

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0

Eslovaquia

Lituania

Bulgaria

Rumania

Latvia

Noruega

España

Luxemburgo

Estonia

Irlanda

República Checa

Polonia

Eslovenia

Alemania

Chipre

Grecia

Malta

Holanda

Portugal

Reini Unido

Finlandia

Italia

Austria

Hungría

Bélgica

Dinamarca

Francia

Suecia


público, en estos términos (PDE), se estima que se situó en un 3,4% del PIB14. Las previsiones para 2009 y 2010 dibujan un escenario de mayor déficit, y sería en 2011 cuando el déficit podría comenzar a disminuir, siendo las previsiones del Programa de Estabilidad más optimistas que las que plantea la Comisión Europea (véanse los Grá-ficos 7 y 8).

Nuestro sector público ha presentado déficit desde mediados de la década de los años setenta del siglo pasado hasta el año 2004, habiéndose mantenido la mayor parte del tiempo por debajo del valor de referencia de -3% del PIB establecido en el TUE. A este carácter persistente hay que añadir su naturaleza básicamente es-tructural.

14 Actualización del Programa de Estabilidad España 2008-2011. http://servi-ciosweb.meh.es/apps/dgpe/TEXTOS/progest/progest.pdf

GRÁFICO 7. DÉFICIT PÚBLICO EN ESPAÑA COMO PORCENTAJE DEL PIB

-10

-9

-8

-7

-6

-5

-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

1964

1966

1968

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

Límite de déficit Previsiones del Consejo Previsiones de la Comisión Primavera 2009 Programa de Estabilidad 2008-2011

PE

CE

IF

Fuente: Elaboración propia sobre la base de MEH. Base de datos de Series de Indicadores de Coyuntura Económi-ca (BDSICE), disponible en http://serviciosweb.meh.es/APPS/DGPE/BDSICE/HomeBDSICE.aspx Nota: A partir del año 2008 los datos son las previsiones realizadas sobre la base del PDE por:(PE) MEH (2009) Actualización del Programa de Estabilidad España, 2008-2011. http://serviciosweb.meh.es/apps/dgpe/estadisticas/ficherosLog.aspx?nombrefichero=progest.pdf&url=../TEXTOS/progest/progest.pdf1. (CE) UE (2009b): Dictamen del Consejo de la Unión Europea de 10 de marzo de 2009 sobre el Programa de Estabilidad actualizado de España (2008-2011): http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2009:068:0017:0022:ES:PDF.2. (IF) UE (2009c): Interim Forecast. European Comisión. Spring 2009. Directorate-General for Economic and Financial Affairs. http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication15048_en.pdf.


GRÁFICO 8. DEFICIT PÚBLICO EN ESPAÑA (PDE) COMO PORCENTAJE DEL PIB

-7,00

-6,00

-5,00

-4,00

-3,00

-2,00

-1,00

0,00

1,00

2,00

3,00

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fuente: Elaboración propia sobre la base de MEH. Base de datos de Series de Indicadores de Coyuntura Económi-ca (BDSICE), disponible en http://serviciosweb.meh.es/APPS/DGPE/BDSICE/HomeBDSICE.aspx Nota: A partir del año 2008 los datos son las previsiones de la Actualización del programa de estabilidad España 2008-2011.http://serviciosweb.meh.es/apps/dgpe/estadisticas/ficherosLog.aspx?nombrefichero=progest.pdf&url=../TEXTOS/progest/progest.pdf.

Como puede apreciarse en dicho Gráfico 7, en el año 2008 la pro-porción del déficit público sobre el PIB sobrepasó el valor de refe-rencia del 3%, con la particularidad de que en dicho ejercicio el défi-cit público se incrementa en 5,62 puntos de PIB.

Por lo que se refiere a la deuda pública, se define esta como el valor nominal total de las obligaciones brutas del sector Administra-ciones Públicas pendientes a final del año, a excepción de las obliga-ciones representadas por activos financieros que estén en manos del sector Administraciones Públicas. La deuda pública está constituida por las obligaciones de las Administraciones Públicas en las catego-rías siguientes: efectivo y depósitos, títulos que no sean acciones, con exclusión de los productos financieros derivados y préstamos, con-forme a las definiciones del SEC-9515.

Se observa en el Gráfico 9 que la deuda pública en España ha re-gistrado una tendencia creciente desde mediados de los años setenta del pasado siglo XX hasta el año 1996, en que comienza una caída que la ha llevado a representar en 2007 el 36,2% del PIB, manteniéndose

15 Reglamento (CE) nº 3605/93 del Consejo.


GRÁFICO 9. DEUDA PÚBLICA EN ESPAÑA COMO PORCENTAJE DEL PIB

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

80,0

1964

1966

1968

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

Previsión Consejo Programa Estabilidad 2008-2011 Prevision CE Primavera 2009

Fuente: Elaboración propia sobre la base de MEH. Base de Datos Macroeconómicos de España (BDMACRO), disponible enhttp://www.igae.meh.es/SGPG/Cln_Principal/Presupuestos/Documentacion/BDMACRO.htm Nota: A partir del año 2008 los datos son las previsiones de:1. MEH. Actualización del programa de estabilidad España 2008 – 2011. http://serviciosweb.meh.es/apps/dgpe/estadisticas/ficherosLog.aspx?nombrefichero=progest.pdf&url=../TEXTOS/progest/progest.pdf2. UE (2009b): Comisión Europea. Dictamen del Consejo de la Unión Europea de 10 de marzo de 2009 sobre el Programa de Estabilidad actualizado de España (2008-2011): http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2009:068:0017:0022:ES:PDF 3. UE (2009c): Interim Forecast. European Comisión. Spring 2009. Directorate-General for Economic and Finan-cial Affairs. http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication15048_en.pdf

alejada del valor de referencia del 60% establecido en el TUE como criterio para valorar la presencia de un déficit excesivo. Tras el año 2007, la deuda ha vuelto a crecer de forma que las estimaciones de evolución futura apuntan a un crecimiento rápido que nos llevará a superar el umbral del 60% del PIB en 2010, según la UE.

Finalmente, por inversión pública se entiende la formación bruta de capital fijo del sector Administraciones Públicas, según se define en el SEC-95. En dicho sistema contable la formación bruta de capi-tal fijo comprende las adquisiciones menos las cesiones de activos fijos realiza-das por los productores residentes durante un periodo determinado, más ciertos incrementos del valor de los activos no producidos derivados de la actividad productiva de las unidades de producción o de las unidades institucionales.


Los activos fijos son activos materiales o inmateriales obtenidos a partir de procesos de producción, utilizados de forma repetida o continua en otros proce-sos de producción durante más de un año (SEC-95):

En España la inversión pública se viene manteniendo en los últi-mos años cerca del 4% del PIB, lo cual representa un esfuerzo inver-sor que casi duplica la media de los países de la Unión Europea (véa-se Gráfico 10):

Por otra parte, de las reglas fiscales establecidas en el marco nor-mativo para mantener la estabilidad presupuestaria que exige la UEM (véase Cuadro 5) se desprende la importancia que se otorga a esta variable en la medida que, con carácter excepcional, se permite presentar un déficit adicional al marcado por los objetivos de estabili-dad cuando este se destine a financiar incrementos de inversión en programas destinados a actuaciones productivas.

3.3. Sobre la estabilidad en tiempos de crisis

Uno de los principios centrales de la macroeconomía es que la política fiscal puede ser eficaz en el estímulo de la demanda agregada y resolver un estancamiento económico. Una política fiscal contrací-

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Government finance statistics Databse de EUROSTAT, disponible enhttp://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/data/database

GRÁFICO 10. INVERSIÓN PÚBLICA COMO PORCENTAJE DEL PIB

1,5

2

2,5

3

3,5

4

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

España EU15 EU27


clica bien diseñada puede tener un efecto importante sobre el creci-miento. De hecho, la historia económica pone de manifiesto que el Estado puede jugar un importante papel estabilizador del ciclo16. Para ello cuenta con dos instrumentos, que son el gasto y los ingresos públicos, los cuales pueden operar bien a través del funcionamiento de los estabilizadores automáticos, bien mediante actuaciones discre-cionales.

Parecía haberse extendido un consenso general sobre el hecho de que la política fiscal de estabilización debía dejar actuar los estabiliza-dores automáticos y no llevar a cabo políticas fiscales discrecionales de aumento del gasto o reducción de impuestos. Con la crisis actual, no obstante, la mayoría de las economías occidentales han llevado a cabo programas de estímulo fiscal (véase el Gráfico 11):

GRÁFICO 11. CUANTÍA ESTIMADA DE LOS PLANES DE ESTÍMULO FISCAL 2008-2010

200820092010MEDIA 2008-210

% PIB4,0

3,0

2,0

1,0

0,0

–1,0G20 ECON.

AVANZ.ÁREAEURO

AL FR ES ECON.EMERG.

BR RUS IN CHEEUU JP RU

Fuente: Tomado de Hernández de Cos, P. (2009): El papel de la política fiscal en la situación económica actual. UIMP, 7 de septiembre de 2009, Santander. Disponible en:http://www.ico.es/web/descargas/paginas/8534714_El%20papel%20de%20la%20politica%20fiscal%20en%20la%20situacion%20economica%20actual.pdf

En el caso de España, como es conocido, el Gobierno ha puesto en marcha un conjunto de actuaciones discrecionales que constituyen el Plan Español para el Estímulo de la Economía y el Empleo (Plan E), que se ha dotado con una cantidad importante de recursos.

16 Políticas fiscales discrecionales estabilizadoras o contracíclicas son aquellas que en las etapas expansivas conllevan una mejora del saldo primario ajustado de ciclo, o bien aquellas que en las etapas desfavorables del ciclo conllevan un empeoramiento del saldo primario ajustado de ciclo.


Esta necesidad de poner en marcha políticas contracíclicas para hacer frente a la crisis se enfrenta con el compromiso de cumplir las reglas fiscales orientadas a la estabilidad presupuestaria que estable-cen el Tratado y el PEC. Según se ha puesto ya de manifiesto, en Es-paña, como en muchos otros países de la Unión Europea, se han so-brepasado los umbrales permitidos para el déficit y la deuda pública, lo que ha llevado a la Comisión a iniciar un procedimiento de déficit excesivo. En el Cuadro 6 se ofrecen algunos detalles del procedi-miento relativo a España, así como del resto de procedimientos de déficit excesivo actualmente en marcha. Según esta información, el 18 de febrero de 2009 la Comisión elaboró el informe que establece el artículo 104.3 del Tratado. Finalmente, el Consejo, tras su valora-ción (art. 104.6 del Tratado), decidió el 27 de abril de 2009 que exis-te en España un déficit excesivo, y estableció como plazo para corre-girlo hasta el año 2012.

CUADRO 6. PROCEDIMIENTOS DE DÉFICIT EXCESIVO ACTUALMENTE EN MARCHA (ART. 104 DEL TRATADO)

PaísFecha del informe de la Comisión (art. 104.3)

Decisión del Consejo sobre la existencia de déficit excesivo (art. 104.6)

Plazo para reconducir el déficit

España 18 febrero 2009 27 abril 2009 2012

Bélgica 07 octubre 2009

República Checa 07 octubre 2009

Alemania 07 octubre 2009

Italia 07 octubre 2009

Holanda 07 octubre 2009

Austria 07 octubre 2009

Portugal 07 octubre 2009

Eslovenia 07 octubre 2009

Eslovaquia 07 octubre 2009

Polonia 13 mayo 2009 7 julio 2009 2012

Rumanía 13 mayo 2009 7 julio 2009 2011

Lituania 13 mayo 2009 7 julio 2009 2011

Malta 13 mayo 2009 7 julio 2009 2010

Francia 18 febrero 2009 27 abril 2009 2012

Latvia 18 febrero 2009 7 julio 2009 2012

Irlanda 18 febrero 2009 27 abril 2009 2013

Grecia 18 febrero 2009 27 abril 2009 2010

Reino Unido 11 junio 2008 8 julio 2008 Año fiscal 2013/14

Hungría 12 mayo 2004 5 julio 2004 2011

Fuente: European Commission. Economic and Financial Affairs http://ec.europa.eu/economy_finance/sg_pact_fiscal_policy/excessive_deficit9109_en.htm


El margen de la política fiscal dentro del Pacto de Estabilidad y Crecimiento varía según países. En el Gráfico 12 puede apreciarse cómo España se encuentra en una posición de incumplimiento del criterio del déficit público, aunque cuenta con un cierto margen en lo que a la deuda pública se refiere.

Para reconducir el déficit será necesario realizar un ajuste fiscal. A modo de ejemplo, reacuérdese que en el proyecto de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010 se ha planteado un incremen-to de determinadas figuras impositivas.

Si tenemos en cuenta, y este debe ser el punto de partida, que la doctrina keynesiana estándar postula que el ajuste fiscal es contracti-vo, podríamos estar abocados a plantear una política procíclica.

Las características estabilizadoras de la política fiscal se pueden delimitar en función del indicador ya analizado previamente de la brecha de producción, que, además de señalar con sus variaciones periodos expansivos y recesivos, informa sobre la orientación de la política fiscal y sus propiedades estabilizadoras.

Como se ha dicho, un aumento de la brecha de producción pue-de identificarse con una economía en expansión, mientras una dis-

Deuda pública y deficit en 2008% PIB

LuxembourgoLituaniaLatvia

Chipre

Italia

Francia

España

Grecia

Irlanda

Estonia

Alemania

DinamarcaRepública Checa

Bulgaria

Bélgica

0

20

40

60

80

100

120

-8 -7 -6 -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5

Deuda

Déficit

GRÁFICO 12. PAÍSES DE LA UE

Fuente: EUROSTAT. Government finance statistics. http://nui.epp.eurostat.ec.europa.eu/nui/submitViewTableAction.do


minución se asocia con una economía en desaceleración. Por su par-te, una mejora en el saldo primario ajustado de ciclo indica una orientación discrecional contractiva de la política fiscal, y viceversa. Por tanto, una política discrecional estabilizadora requiere que los cambios en el output gap (GAP) y en el saldo primario ajustado de ci-clo (SPAC) tengan el mismo signo (véase Cuadro 7):

CUADRO 7. LAS PROPIEDADES ESTABILIZADORAS DE LA POLÍTICA FISCAL

GAP > 0(«expansión»)

SPAC < 0(pf. procíclica)

SPAC > 0(pf. contracíclica)

GAP < 0(«recesión»)

SPAC > 0(pf. procíclica)

SPAC < 0(pf. contracíclica)

Fuente: http://www.bde.es/webbde/Secciones/Publicaciones/InformesBoletinesRevistas/BoletinEconomico/05/Fich/be0507.pdf

Si se analizan las previsiones del Plan de Estabilidad del Gobierno de España, recogidas en el Dictamen del Consejo de 10 de marzo de 2009, se observa que para los años 2008, 2009 y 2011 los cambios en ambos agregados presentan el mismo signo. Sin embargo, dichos cambios tienen signos distintos en 2010, lo que estaría indicando prociclicidad en la política de estabilización fiscal que se perfila para dicho ejercicio.

En otro orden de razonamiento y aunque, como se ha señalado, el punto de partida deba ser la doctrina keynesiana estándar de que el ajuste fiscal es contractivo, desde hace tiempo se dispone de ejem-plos de países en los que se han aplicado políticas de reducción del déficit que resultaron expansivas, donde los respectivos ajustes fisca-les estuvieron seguidos de un aumento del crecimiento.

De hecho, varios estudios de países de la OCDE han demostrado que reducir el déficit fiscal puede acelerar el crecimiento. Por otra parte, estudios realizados por el Fondo Monetario Internacional con-cluyen que también en países de renta baja la consolidación fiscal puede estimular el crecimiento [Baldacci, E., et al (2003)].

La experiencia acumulada por los países de la OCDE indica, por su parte, que la persistencia de desequilibrios fiscales reduce la posi-bilidad de la actuación estabilizadora de la política fiscal, que incluso puede llevar a aplicar políticas fiscales restrictivas en las fases bajas del ciclo con el fin de evitar un excesivo desbordamiento del déficit público [Hernández, P. (2004)].


Si nos remitimos al acervo normativo en España en materia de estabilidad presupuestaria se puede leer en las exposiciones de moti-vos de las Leyes 21/2001 y 15/2006 lo siguiente:

«La experiencia observada en los años ochenta en algunos países de la OCDE, en los que la aplicación de programas estrictos de consolidación fiscal ha tenido efectos expansivos sobre el crecimiento económico, pone de manifiesto que es posible la coexistencia de un robusto crecimiento económico durante pe-riodos de consolidación fiscal. Los mecanismos que permiten explicar este he-cho son los menores costes del crédito, los efectos riqueza favorables al consumo y la generación de expectativas de reducción de impuestos futuros y de una mayor estabilidad» (Ley 21/2001, exposición de motivos):

«La existencia de reglas fiscales que disciplinen las decisiones de los respon-sables de la política económica contribuye a mejorar las expectativas de los agentes económicos e incentiva una asignación del gasto público más eficien-te» (Ley 15/2006, exposición de motivos):

Una cuestión relevante es que este tipo de planteamientos debe considerar la situación específica de cada país a la hora de poner en práctica todas estas orientaciones de política fiscal.

Terminaremos esta referencia a los beneficios de la consolidación fiscal haciendo mención a otro consenso que parece estar extendido: es el relativo a la mayor efectividad de los ajustes discrecionales vía gasto. Lo que nos lleva a considerar, desde la perspectiva de una uni-dad de estudios presupuestarios y de gasto público, la necesidad de plantear reformas de las políticas de gasto que, en este momento, se enfrentan al reto de mantener la necesaria cobertura social de las si-tuaciones de desprotección generadas por la crisis a la vez que han de orientarse a lograr ganancias de eficiencia en la gestión de dichas políticas públicas que permitan garantizar su sostenibilidad.

Algunos de los debates sobre políticas públicas que se han venido manteniendo en el Instituto de Estudios Fiscales apuntan a que existe margen para la mejora de la eficiencia en muchas políticas públicas.

No se entrará a detallarlos, pero sí es importante dejar dicho, para terminar, que las reformas mencionadas han de plantearse sobre la base de una adecuada evaluación. Esta ha de ir más allá del impres-cindible y básico control de legalidad del gasto público, para situarse en el plano de lo que los anglosajones denominan accountability, de manera que se informe al ciudadano sobre cómo el sector público deriva resultados invirtiendo los recursos que son de todos, y trans-mitiendo asimismo la confianza de que este se ajusta a los criterios de


eficacia, eficiencia, calidad y equidad que marcan nuestras leyes. En definitiva, poniendo en valor, cuanto más mejor, la gestión de lo pú-blico.

4. REFERENCIAS

BALDACCI, E. (2003): Using Fiscal Policy to Spur Growth. International Monetary Fund. http://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/2003/12/pdf/baldacci.pdf.

BBVA (2009). VV.AA.: Situación y perspectivas económicas. 23 de marzo de 2009. http://prensa.bbva.com/show_annex.html?id=45948.

BDE (2002): The euro area inefficiency gap. Documento de trabajo nº 0302. Galí, J., Gertler, M. y López-Salido J.D.

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El concepto legal de subvención y las entidades privadas del sector público

Robert P. Cortell GinerLetrado jefe de la Sindicatura de Comptes de la Comunitat Valenciana

Public subsidies are one of the ways of action characteristic of pu-blic administrations and they mean the practice of an administrative authority. Consequently, their granting and legal basis must be a concern of administrative law. In this work it is defended that public administration cannot grant subsidies by means of its agencies, thus escaping from administrative law and becoming subject to private law. If this possibility were accepted, most of the efficiency of the Ge-neral Law on Subsidies would be much lower than expected.

If a public company or a public sector foundation makes a pay-ment from public funds without return for service rendered, in or-der to foster activities of public or social interest or promote public objectives, this public sector body is behaving inappropriately as an official authority.

I. CONSIDERACIONES GENERALES

Para delimitar el concepto de subvención que se recoge en el artícu-lo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), es preciso hacer previamente unas reflexiones en torno a nocio-nes y principios básicos del Derecho administrativo que nos servirán después para clarificar las cuestiones más dudosas que aquel plantea.

Para Boquera Oliver, el poder administrativo «es la facultad de crear unilateralmente e imponer situaciones jurídicas cuya validez y


eficacia descansa en la presunción iuris tantum de que son conformes con el ordenamiento jurídico». Para este autor «el poder administra-tivo se diversifica en potestades o clases de poder administrativo», y a este respecto distingue diversos tipos de potestades, como son la re-glamentaria, la de policía, la expropiatoria y, finalmente, la de fo-mento, que se caracteriza porque otorga derechos, elimina o dispen-sa de obligaciones.

Lo que tiene de peculiar la potestad de fomento es que, en vez de constituir un gravamen, favorece al destinatario de su ejercicio.

Dada la naturaleza ampliatoria de los efectos que se derivan del ejercicio de la potestad de fomento, a priori puede causar una cierta perplejidad que se la englobe dentro de la categoría de las potestades administrativas. Sin embargo, no deberían existir dudas a este res-pecto, pues la actividad distributiva de fondos públicos gratuitamen-te «no deja de ser en realidad actividad del poder público que, por ello mismo, no puede o no debe llevarse a cabo sino con sumisión a las reglas de igualdad, pública concurrencia y objetividad que el Estado de Derecho impone» (Martínez López-Muñiz). Cuando una Administración Pública ejerce la potestad de fomento se comporta como un poder público porque, «pese a tratarse de medidas consis-tentes en estímulos positivos de carácter voluntario, en cualquier caso estas medidas deben tener cobertura legal previa que habilite expre-samente a la Administración, dado que inciden de forma clara en los derechos de libertad de empresa y de igualdad, de lo que se deriva ya su sometimiento al principio de legalidad» (Gimeno Feliu).

Dentro de la potestad de fomento se destaca la potestad subven-cional, que hace referencia de una manera específica a la técnica de fomento más característica: la subvención.

Para precisar el concepto de subvención pública resulta esencial tener en cuenta que la actividad desplegada por la Administración para su otorgamiento supone el ejercicio de una potestad adminis-trativa. Es decir, que el ordenamiento jurídico la reconoce como pro-pia de la Administración y la somete al Derecho administrativo. Esto es tanto como decir que necesariamente las Administraciones Públi-cas deberán emplear su capacidad público-administrativa cuando otorguen subvenciones y nunca podrán recurrir a su capacidad pri-vada para ejecutar el gasto público mediante el otorgamiento de sub-venciones, pues nos hallamos ante el ejercicio del poder público y dicho ejercicio debe sujetarse al Derecho administrativo, que es la rama del ordenamiento jurídico reguladora de las prerrogativas de la Administración en equilibrio con los derechos y garantías de los

81El concepto legal de subvención y las entidades privadas del sector público

ciudadanos. Como señalan García de Enterría y Fernández Rodrí-guez, «se han de aplicar las instituciones propias del Derecho admi-nistrativo en los casos en que la Administración Pública realiza una función típica, es decir, una actividad propiamente administrativa».

La sujeción al principio de legalidad de la potestad subvencional plantea dos problemas fundamentales. En primer lugar, debe diluci-darse el tema relativo a la vinculación positiva de la potestad subven-cional al principio de legalidad. En segundo lugar, cabe resolver la cuestión relativa a qué posibilidades tienen las Administraciones Pú-blicas de eludir la plena sujeción a dicho principio derivando hacia sus entes instrumentales de Derecho privado el otorgamiento de subvenciones.

En cuanto a la primera cuestión planteada, es de notar que se sus-citan algunas dudas doctrinales acerca del tipo de cobertura legal que debe existir para que la Administración pueda sentirse investida de la potestad subvencional, pues es sabido que el principio de legali-dad no se limita a fijar los límites y los cauces de la actividad adminis-trativa, sino que debe atribuir a las distintas Administraciones Públi-cas las potestades necesarias para que se satisfagan los fines públicos que aquel les encomienda (vinculación positiva). Así, como señala Boquera Oliver, el ordenamiento jurídico «fija, o debe fijar, los fines de interés público. Igualmente aquel confiere a determinados sujetos el poder administrativo para que satisfagan dicho fines. Al poner en relación o conexión los fines públicos con el poder administrativo otorgado a cada Administración Pública, el ordenamiento jurídico crea una relación o función entre los fines de interés público y los ti-tulares de poder administrativo que se denomina competencia».

Aunque se admita, con carácter general, la existencia de una vin-culación positiva de la Administración a la legalidad, que comporta la exigencia de una atribución legal previa de potestad para que pueda actuar, no deben ignorarse las peculiaridades que concurren en la potestad subvencional, pues –como hemos visto– el ejercicio de esta comporta la emisión de actos ampliatorios de la posición jurídica de sus destinatarios. Así, respecto de este tipo de actos, García de Ente-rría y Fernández Rodríguez señalan que «no necesitan respecto del súbdito una cobertura legal superior, sin perjuicio de que con fre-cuencia las reglas de garantía del gasto público, o de igualdad ante la Ley, o de otro carácter, puedan imponerla para condicionar estricta-mente su emisión». En esta línea, Pascual García apunta que «en últi-mo extremo el debate se centra en valorar si la actividad subvencio-nal es de suyo una actividad limitativa o ablatoria, lo que llevaría a considerarla comprendida en la reserva del artículo 53 de la Consti-


tución, o si es ampliatoria de la esfera de actuación de los ciudada-nos, lo que la situaría fuera. Y entendemos que estamos en el segun-do caso». Añade este último autor que «al legislador corresponde ciertamente establecer un régimen jurídico general e implantar con-troles para que las ayudas públicas no afecten a la unidad del merca-do nacional, constitucionalmente garantizada, ni a los derechos y li-bertades fundamentales; pero la inexistencia de dicho régimen no dispensa a la Administración de servir con objetividad los intereses generales (art. 103 de la Constitución) ni puede servir de coartada a la inactividad o paralización del ejercicio de la potestad reglamenta-ria en orden al establecimiento de tales subvenciones para fines de utilidad pública o interés social, sin perjuicio de que haya de respe-tarse el umbral marcado por la Constitución. Es más, al día de hoy, no puede decirse que dicho régimen sea inexistente, pues en gran medida viene establecido por el Derecho comunitario de la compe-tencia y, en parte, por el Derecho interno, cuya específica concreción en el ámbito subvencional es el citado artículo 8.2 LGS».

En materia de subvenciones cabe admitir, pues, que una vez atri-buida por la legislación aplicable a una entidad la satisfacción de de-terminados intereses públicos, que delimitan su capacidad jurídica de Derecho público, existirá una habilitación legal implícita para ejercer la potestad subvencional en beneficio de dichos intereses y dentro de los límites fijados por el ordenamiento jurídico. Esto es tanto como reconocer que dicha potestad tiene una configuración jurídica un tanto distinta al resto de potestades, pues su atribución se entiende inherente a la definición por el ordenamiento jurídico de los fines públicos a satisfacer por las diferentes entidades públicas. Sobre este particular, De la Cuétara observa cómo «todo ordenamiento escrito está obligado a admitir un cierto grado de imprecisión en sus deter-minaciones; el Derecho administrativo, por la cantidad de normas que produce, es capaz de alcanzar elevados grados de imprecisión que, no obstante, no deben provocar la paralización de la Adminis-tración. La cuestión es entonces: ¿qué ocurre cuando los hechos de apoyo de las potestades existen, pero no están expresamente formali-zados?». Y más adelante concluye que «actúa de título justificativo de las potestades, en primer lugar, un fin asumido por el Estado a través de su voluntad colectiva debidamente formalizada en norma escrita y, en segundo lugar, unos hechos a los que el ordenamiento jurídico reconoce virtualidad suficiente a partir de su necesaria calificación, haya o no norma escrita que la realice concretamente».

El Tribunal Constitucional parece compartir las anteriores con-sideraciones doctrinales, pues ha declarado que el Estado está legiti-


mado para adoptar aquellas medidas de fomento que «se justifiquen por razón de sus atribuciones» (Sentencia de 20 de julio de 1988). Y en la Sentencia de 6 de febrero de 1992 aclara que «el poder de gasto o subvencional es siempre un poder instrumental que se ejerce den-tro, y no al margen, del orden de competencias y de los límites que la Constitución establece, y entre ellos el del respeto a la autonomía po-lítica y financiera de las Comunidades Autónomas que reconocen y garantizan los artículos 2, 137 y 156 de la Constitución».

La segunda cuestión antes planteada no es más que una particula-rización del fenómeno más amplio que se ha calificado acertadamen-te como «huida del Derecho administrativo». La Administración re-curre a formas de personificación sujetas al Derecho privado para evitar el mayor rigor de la legislación administrativa que le es propia. Dada la amplitud de este fenómeno, la doctrina y la jurisprudencia se han esforzado en ponerle límites. Así, Sala Arquer ha señalado que «no puede admitirse que la Administración, o el legislador, configu-ren arbitrariamente el estatuto jurídico de tal o cual ente u organis-mo, prescindiendo del contenido y características de su actividad y de los fines que persigue». Entiende este autor que no deben desga-jarse de la estructura orgánica general de la Administración aquellos elementos «que tienen como único o fundamental cometido el ejerci-cio de las funciones públicas o de autoridad». Por su parte, la Senten-cia del Tribunal Supremo de 13 de octubre de 1997, en relación con la inspección técnica de vehículos, señala que «participa de la natura-leza de función pública y corresponde ejercerla al Estado –en sentido amplio– por razón de su soberanía», sin perjuicio de que pueda re-sultar admisible la colaboración de la empresa privada en cuanto a la ejecución material.

Si la subvención constituye una manifestación del poder público administrativo es porque legalmente se considera necesario que su otorgamiento se lleve a cabo por una Administración Pública en ejer-cicio de su capacidad de Derecho público. Por consiguiente, la activi-dad subvencional hay que calificarla como una actividad administrati-va típica que no puede regirse por el Derecho privado. Igual ocurre con las sanciones administrativas y con la expropiación forzosa.

Así como resulta inconcebible que una multa o la expropiación de una propiedad privada puedan imponerse con sujeción al Derecho privado, dado que suponen el ejercicio de funciones soberanas, en el caso de las subvenciones ocurre igual: su concesión no debe llevarse a cabo por entes instrumentales que actúen al margen del Derecho administrativo, pues se necesita la titularidad de poder público.


Ahora bien, mientras que en el caso de las sanciones y la expropia-ción nos encontramos ante la existencia de actos de gravamen para los particulares, que solo pueden darse en el ámbito del Derecho público, en el caso de las subvenciones su otorgamiento supone un beneficio y es sabido que el Derecho privado también admite las donaciones. Esta particularidad no debe hacernos pensar que las Administraciones Públicas, directamente o a través de sus entes ins-trumentales, pueden optar libremente entre acogerse al Derecho pú-blico o al Derecho privado a la hora de realizar entregas dinerarias, y que está en su mano decidir cuándo las mismas deben sujetarse al régimen propio de las subvenciones públicas.

Para refutar la anterior hipótesis cabe realizar las consideraciones siguientes:

1. Una subvención es una actividad administrativa típica que no puede confundirse con las entregas dinerarias sin contraprestación que se realicen para otras finalidades distintas, asimilables a las que son propias de los particulares, pues aquella se lleva a cabo con cargo a los fondos públicos para la satisfacción de los fines públicos que se atribuyen por el ordenamiento jurídico a la Administración, y esta doble circunstancia es determinante de su sometimiento al Derecho administrativo al tratarse de una prerrogativa que afecta a los dere-chos y libertades de los ciudadanos.

2. De la anterior conclusión se deduce que cuando el Derecho ad-ministrativo regula las subvenciones públicas lo hace a partir de unos principios y unas preocupaciones totalmente distintos a los que inspi-ran el régimen de las donaciones contenido en el Código Civil o las normas de funcionamiento de las empresas mercantiles propias de la legislación societaria.

3. En consecuencia, una Administración Pública no puede eludir la aplicación del Derecho administrativo trasladando a un ente instru-mental suyo sometido al Derecho privado el ejercicio de dicha activi-dad, pues ello supondría un incumplimiento de la legislación que debe obligatoriamente aplicar. Si esto ocurre, al menos habrá que exi-gir la aplicación de las mismas normas que resultan aplicables a la Administración en materia de subvenciones para evitar el fraude de ley. Como señala Ortiz Mallol, «el fin o servicio no es propio del ente instrumental, sino del ente matriz. La titularidad del fin o servicio asignado al ente filial sigue perteneciendo al ente matriz, sobre quien recae la responsabilidad política de su organización y de su rendi-miento». Y más adelante concluye que «las distintas formas de instru-mentalizar originarán supuestos de desconcentración o de mandato»,


que no suponen la traslación de la titularidad de la competencia, sino tan solo el ejercicio de esta por el ente instrumental en su propio nom-bre (desconcentración) o en el de la Administración mandante (man-dato jurídico-público). Pues bien, la desconcentración y el mandato solo pueden llevar aparejadas potestades administrativas y, por tanto, la posibilidad de conceder subvenciones, en el caso de que los entes instrumentales actúen con sujeción al Derecho administrativo, ya que dichas potestades no existen cuando se da un sometimiento al Dere-cho privado. Además, en el caso del mandato, no está permitido que por esta vía se eluda la aplicación de aquellas normas jurídico-admi-nistrativas que sean exigibles a la Administración matriz, pues el man-datario es un mero ejecutor de la voluntad del mandante y esa volun-tad debe someterse a las normas preceptivas que le resultan aplicables.

4. Finalmente, cabe aludir a la posibilidad de que el ordenamien-to jurídico por razones más o menos fundadas reconozca una «vía de escape». En estos casos, dado que esta solución atenta contra la cohe-rencia del sistema, habrá que admitirla solo en la medida en que que-de manifiestamente clara en la ley y respete la racionalidad que siem-pre hay que suponer al ordenamiento jurídico. Recientemente, en materia contractual, se ha introducido a nivel legislativo una nove-dad que se integra en la práctica que acabamos de describir, pues el artículo 4.1, letra n), de la Ley de Contratos del Sector Público ha permitido que la doctrina de los medios propios sea una vía válida para eludir la aplicación de normas preceptivas en materia de prepa-ración, adjudicación, efectos y extinción de los contratos. Así podrá ocurrir cuando una Administración Pública encargue a un ente ins-trumental sujeto al Derecho privado una prestación que este contra-ta luego con terceros, pues el contrato que celebre dicho ente será privado y las normas de preparación y adjudicación serán distintas a las del contrato administrativo. Asimismo se perderán los privilegios que se reconocen legalmente a la Administración en relación con los efectos y extinción. Y es que la doctrina de los medios propios se apli-ca por el legislador español sin imponer un mínimo de «medios ma-teriales y personales» a las entidades que actúan como tales, con lo cual en muchas ocasiones habrán de contratar con terceros las pres-taciones que son objeto del encargo. En mi opinión, la Ley de Con-tratos del Sector Público ha institucionalizado «un fraude de ley le-gal», lo que resulta una paradoja inadmisible jurídicamente por contraria a la racionalidad. Habrá que ver cómo evoluciona la juris-prudencia ante este reto del legislador. Considero que una solución coherente con el sistema legal sería extender a los medios propios, por analogía, la aplicación de los límites establecidos en el artículo 24, apartados 2, 3 y 4, de la Ley de Contratos del Sector Público.


Una vez concluidas las consideraciones generales que al principio de este trabajo nos habíamos propuesto realizar, a continuación vamos a estudiar el concepto legal de subvención con el objeto de determinar si los aspectos apuntados han sido recogidos por el legislador.

II. CONCEPTO LEGAL DE SUBVENCIÓN: ELEMENTOS OBJETIVOS

La LGS, en su artículo 2, establece un concepto de subvención que se caracteriza por la concurrencia de los siguientes requisitos ob-jetivos:

1. Ha de tratarse de una disposición dineraria con cargo a los fon-dos públicos.

Aunque, con carácter general, se excluyen del concepto de sub-vención las aportaciones en especie, la disposición adicional quinta incluye excepcionalmente en el concepto las ayudas consistentes en la entrega de bienes, derechos o servicios cuya adquisición se realice con la finalidad exclusiva de entregarlos a un tercero. A estas últimas se les aplica la LGS con las especialidades previstas en el artículo 3 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley General de Subvenciones.

Por lo demás, el otorgamiento de una subvención comporta la dis-posición de fondos públicos y, por tanto, resulta plenamente aplicable el artículo 133.4 de la Constitución: «Las Administraciones Públicas solo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes.» Sobre esta norma, Orón Moral ha destacado que «debe ser la ley, como fuente del Derecho, la que contenga el régi-men jurídico esencial del gasto público, tanto por lo que se refiere a las decisiones de gasto como a los procedimientos de gestión y control».

2. Dicha disposición dineraria debe realizarse sin contraprestación directa de los beneficiarios.

No hace la LGS ninguna referencia a aquellos supuestos en que puede existir por parte del beneficiario una contraprestación de va-lor inferior al importe de la subvención. Sin embargo, es una posi-bilidad que puede darse, en cuyo caso deberá considerarse aplica-ble la LGS.

Así ocurrirá, por ejemplo, con el contrato de patrocinio, que tiene carácter publicitario y es definido legalmente como aquel por el que el patrocinado, a cambio de una ayuda económica para la realización de su actividad deportiva, benéfica o cultural, científica o de otra ín-dole, se compromete a colaborar en la publicidad del patrocinador (art. 24 de la Ley General de Publicidad).


Lo primero que destaca de la anterior definición legal es que se califica como ayuda económica la prestación que efectúa el patrocina-dor. No obstante, en términos generales, cabe admitir la posibilidad de que la colaboración publicitaria en que consiste la contrapresta-ción del patrocinado pueda en el mercado llegar a tener un valor económico equivalente a aquella. En estos casos, la ayuda vendría a confundirse con el precio de un contrato oneroso y nos encontraría-mos ante un contrato sujeto a la Ley de Contratos del Sector Público.

Ahora bien, en aquellos supuestos en que no se acredite que la ayuda estipulada se ha fijado atendiendo al precio general del mer-cado, para que sea equivalente al valor de la colaboración publicitaria recibida, existirá una disposición dineraria sin contraprestación, aun-que sea parcialmente, y habrá que tramitar un expediente de sub-vención de acuerdo con la LGS. No hay que olvidar que no puede admitirse una contratación pública en la que se establezca un precio que no responda a una «correcta estimación» de la prestación conve-nida (art. 75.1 de la Ley de Contratos del Sector Público).

3. La entrega estará sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por de-sarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran esta-blecido.

No se pueden conceder subvenciones que respondan a la mera liberalidad, deben exigirse en todo caso unas cargas o condiciones a efectos de que el interés público que motiva su concesión se cumpla. Normalmente, el beneficiario deberá justificar los gastos realizados para acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. No obstante, las subvenciones que se concedan en atención a la con-currencia de una determinada situación en el perceptor no requeri-rán otra justificación que la acreditación por cualquier medio admisi-ble en Derecho de dicha situación (art. 30 LGS).

Como señala Medina Guijarro, «cualquiera que sea la postura que adoptemos sobre la naturaleza jurídica de las subvenciones, lo cierto es que en todas ellas (tanto si se considera como acto administrativo unilateral necesitado de aceptación como si se trata de una donación modal ob causam futurum) subyace siempre el sustrato o la sustancia contrac-tual, que implica cierto comportamiento recíproco tanto por parte de la Administración que subvenciona como por la persona o enti-dad subvencionada que queda plasmado en las bases reguladoras de la subvención. Así, el beneficiario, además de los deberes específicos que se establezcan, debe cumplir con las obligaciones que le impone


el artículo 81.4 del TRLGP. Por su parte, la Administración conce-dente carga con la obligación de controlar, por exigencias del interés público, que los fondos entregados sean destinados a la finalidad predeterminada».

4. El proyecto, la acción, conducta o situación financiada ha de tener por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.

El concepto de subvención que formula la LGS puede tener por causa el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social, pero también se admite que en virtud de la concurrencia de una de-terminada situación se realice una entrega dineraria para promover una finalidad pública. La subvención, por tanto, no agota toda su vir-tualidad en el campo del fomento, ya que legalmente se admite que pueda responder a otras motivaciones. En coherencia con esta última afirmación, la disposición adicional tercera de la Ley 39/2006, de Pro-moción de la Autonomía Personal y Atención a Personas en Situación de Dependencia, declara que las ayudas económicas que se concedan para facilitar la autonomía personal tendrán la condición de subven-ción. Por su parte, el Real Decreto 1010/2009, de 19 de junio, por el que se establecen medidas destinadas a compensar la disminución en la cotización a la Seguridad Social de los trabajadores cuyo contrato de trabajo se extinguió como consecuencia de los expedientes de re-gulación de empleo 76/2000, de 8 de marzo de 2001, y 25/2001, de 31 de julio de 2001, declara que la ayuda por la que se compensa la disminución en la cotización a que se refiere este Real Decreto tiene carácter de subvención, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

En cualquier caso nos encontramos aquí ante la delimitación de una actividad administrativa típica y habrá que convenir en que no pierde tal carácter por el hecho de que se desarrolle por otras entida-des o sociedades que dependan de la Administración. Por tanto, si aquellas llevan a cabo tal actividad habrá que considerar que realizan una actividad que se rige por el Derecho administrativo para evitar el fraude de ley.

En apoyo de la anterior conclusión puede aportarse la importante Sentencia del Tribunal Supremo, de fecha 24 de septiembre de 1999, cuando declara que lo decisivo para calificar una conducta como acto administrativo «no es que quien directamente la realice merezca for-malmente la consideración de Administración Pública, sino que las consecuencias jurídicas de esa conducta sean directamente imputa-bles o referibles a un ente público. Y esto último sucede tanto cuando aquella conducta es directamente realizada por órganos administra-


tivos como cuando la desarrolla una persona jurídica privada que actúa a título de delegado, representante, agente o mandatario de una persona pública». Como consecuencia de ello, «la venta de bie-nes patrimoniales de un ente público, como los actos preparatorios de la misma, y entre estos la selección de los adquirentes, son actos regidos por la normativa reguladora de la actuación externa de ese ente público, que tiene su principal exponente en el artículo 103 de la Constitución. Y es indiferente a este respecto que tales actos hayan sido realizados a través de un agente o mandatario particular». Para el Tribunal Supremo, todo lo que precede es demostrativo de que la selección de adjudicatarios, llevada a cabo por la persona jurídica privada que actúa como agente de la Administración, «es un acto im-putable a una Administración Pública y regido por el Derecho admi-nistrativo, y que por ello presenta los elementos establecidos en la cláusula del artículo 1 de la Ley Jurisdiccional para acotar el ámbito jurisdiccional del orden contencioso-administrativo».

En consecuencia, si una sociedad mercantil pública o una funda-ción del sector público realiza una entrega dineraria sin contrapresta-ción para fomentar actividades de utilidad pública o interés social o promover fines públicos se estará comportando impropiamente como un poder público, pues estará ejerciendo la potestad administrativa subvencional. Como señalan García de Enterría y Fernández Rodrí-guez, «la Administración Pública, a diferencia del empresario privado, no puede desentenderse a través de mecanismos artificiosos de su con-dición de poder público sujeto a la legalidad, anclada hoy, en cuanto a sus principios básicos, en el propio texto constitucional, y que tienen el necesario desarrollo en la legalidad administrativa ordinaria».

Cabe concluir, por tanto, que el concepto legal de subvención da cobertura suficiente a la configuración doctrinal de la potestad sub-vencional como una verdadera potestad que necesariamente debe someterse al Derecho administrativo en su ejercicio y ponerse al ser-vicio de los fines públicos atribuidos a las distintas Administraciones Públicas. No se puede ejercer la capacidad privada en este ámbito, pues existe una reserva a favor del Derecho público.

III. CONCEPTO LEGAL DE SUBVENCIÓN: ELEMENTOS SUBJETIVOS

Desde el punto de vista subjetivo procede estudiar por separado las entidades otorgantes de los beneficiarios.

1. En cuanto a los beneficiarios, la LGS se limita a señalar que pueden ser tanto las personas públicas como las privadas.


En relación con las personas públicas cabe destacar lo ordenado por el artículo 2.2 de la LGS: «No están comprendidas en el ámbito de aplicación de esta Ley las aportaciones dinerarias entre diferentes Administraciones Públicas, para financiar globalmente la actividad de la Administración a la que vayan destinadas, y las que se realicen entre los distintos agentes de una Administración cuyos presupuestos se integren en los Presupuestos Generales de la Administración a la que pertenezcan, tanto si se destinan a financiar globalmente su acti-vidad como a la realización de actuaciones concretas a desarrollar en el marco de las funciones que tenga atribuidas, siempre que no resul-ten de una convocatoria pública».

Llama la atención la exigencia de que las aportaciones dinerarias que se realicen entre los distintos entes instrumentales de una Admi-nistración, para que estén excluidas de la LGS, requieren que sus presupuestos estén integrados en los Presupuestos Generales de la Administración a la que pertenezcan, pues se da el caso de que este último requisito no se cumple en todos los entes del sector público.

2. Por lo que se refiere a las entidades otorgantes, es de notar que los sujetos concedentes de las subvenciones deben ser los previstos en el artículo 3 de la LGS. Dicho precepto distingue dos grupos de enti-dades:

– Las Administraciones Públicas (Administración General del Es-tado, entidades que integran la Administración Local y la Adminis-tración de las Comunidades Autónomas).

– Los organismos y demás entidades de Derecho público con per-sonalidad jurídica propia vinculados o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas. Respecto de los organismos y enti-dades de este grupo se exige que el otorgamiento de la subvención sea consecuencia del ejercicio de potestades administrativas para que exista un sometimiento pleno a la LGS, pues en otro caso se dispone que solo se aplicarán los principios de gestión e información de dicha norma legal.

Por su parte, la disposición adicional decimosexta de la LGS hace referencia a las entregas dinerarias sin contraprestación que efectúen las fundaciones del sector público, que se someterán al Derecho pri-vado y a los principios de gestión y de información de la LGS.

Finalmente cabe señalar que la LGS no contempla el régimen aplicable a las sociedades mercantiles públicas.

A propósito de la configuración legal que se acaba de exponer, en relación con los elementos subjetivos de las subvenciones, cabe efec-tuar las siguientes observaciones:


a) Son susceptibles de integrase en el concepto legal de subven-ción las entregas dinerarias que realicen, tanto la Administración territorial como la institucional, cuando sean consecuencia del ejerci-cio de potestades administrativas. En el caso de la Administración te-rritorial, la LGS nada dice sobre la exigencia de que las entregas di-nerarias sean consecuencia del ejercicio de potestades administrativas, pero una interpretación finalista de la norma nos lleva a postular un mismo régimen para ambos tipos de Administración, pues no se olvi-de que dentro de la Administración institucional se integran también entidades como los organismos autónomos, que, según el artículo 45 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (en adelante LOFAGE), se rigen por el Derecho administrativo. Ahora bien, en los casos en que se trate de una Administración sujeta al Derecho administrativo será muy excepcional la actuación en el ámbito del Derecho privado, mientras que en el caso de las entidades públicas sujetas al Derecho privado el sometimiento a este será más normal.

El problema que se plantea en estos casos es determinar cuándo, al realizarse entregas dinerarias sin contraprestación, se deberá ac-tuar con sujeción al Derecho administrativo y cuándo no. Según ve-nimos defendiendo en este trabajo, siempre que la entidad intente satisfacer los fines de interés público que tiene asignados por el orde-namiento jurídico mediante la realización de una actividad adminis-trativa típica, como es la de fomento de actividades de utilidad públi-ca o interés social y la promoción de fines públicos, nos encontraremos ante entregas dinerarias que se conceden en el ejercicio de una po-testad subvencional y, por tanto, existirá un sometimiento pleno a la LGS.

b) No forman parte del concepto legal de subvención, aunque se exige la aplicación de los principios legales de gestión e información, las entregas dinerarias que realicen las entidades de las Administra-ciones territorial e institucional cuando dichas entregas no sean con-secuencia del ejercicio de potestades administrativas. Cabe destacar, como señaló el Consejo de Estado en su dictamen al anteproyecto de LGS (núm. exp. 1756/2003, de 26 de junio de 2003), que el crite-rio que utiliza la LGS para decidir cuándo una entrega dineraria estará incluida en su ámbito de aplicación es «indeterminado», ya que «la potestad de subvencionar es siempre una potestad adminis-trativa», pues «implica el desarrollo de una actividad administrativa y una disposición de fondos».

Así pues, las únicas entregas que quedarían fuera del concepto le-gal de subvención serían aquellas de carácter residual y excepcional


que pudiera realizar la entidad para el mejor cumplimiento de su objeto social, siempre que no tuviera por objeto «el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública». Estas entregas en todo caso deberían estar justificadas desde el punto de los principios constitucionales que con-figuran el gasto público, de ahí que en ningún caso podrían obede-cer a mera liberalidad ni contradecir los fines y principios a los que debe atenerse dicho gasto. Por lo demás estarían sujetas a los princi-pios de gestión y de información previstos en la LGS, además de las previsiones establecidas en el artículo 5 del Reglamento de la LGS.

c) Se excluyen del concepto legal de subvención, aunque se exige la aplicación de los principios legales de gestión e información, las entregas dinerarias que de acuerdo con sus estatutos puedan realizar las fundaciones del sector público. A estas nos referiremos con un poco más de detalle en el epígrafe siguiente del presente estudio.

d) Puesto que la LGS nada dice sobre las sociedades mercantiles públicas, cabe estudiar el régimen aplicable a las mismas en el caso de que realicen entregas dinerarias. En este caso nunca deberían darse actuaciones propias del Derecho administrativo, pues se trata de per-sonas jurídicas privadas que no pueden realizar las actividades que son típicas de las Administraciones Públicas. Como señala Fernández Farreres, «la Ley no contiene referencia alguna que aluda a subvencio-nes otorgadas por estas sociedades en mano pública. Un silencio del que solo cabe deducir la siguiente doble posibilidad: o que, si pueden otorgar subvenciones, estas no estarán sujetas a la LGS, ni siquiera a los principios de gestión y de información, tal como sucede en el caso de las entidades públicas empresariales y las fundaciones privadas de iniciativa pública o fundaciones del sector público; o, por el contrario, también es posible deducir que este silencio responde sin más al hecho de que el propio legislador presupone que las sociedades mercantiles de titularidad pública no pueden otorgar subvenciones, pues siendo las mismas manifestación del ejercicio de una potestad administrativa, esas sociedades mercantiles carecen de tal potestad (o, lo que es lo mismo, de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pública, tal como puntualiza la disposición adicional decimosegunda de la LOFAGE) y, por tanto, carecen de toda capacidad para otorgar sub-venciones. Podrán quizá, como cualquier otro sujeto privado, hacer donaciones condicionadas o modales, con sujeción a lo previsto en sus propios estatutos sociales y sin perjuicio, eso sí, de las reglas que rigen su control económico y financiero como empresas públicas, de acuer-do con lo dispuesto en la Ley General Presupuestaria, las leyes auto-nómicas similares y la legislación sobre Haciendas Locales».


Coincidimos con el autor citado en que la segunda de las alterna-tivas planteadas es la correcta, en coherencia con la solución que he-mos apuntado anteriormente para las entidades institucionales suje-tas al Derecho privado. Nunca una sociedad mercantil pública debería realizar actividades administrativas típicas al servicio de los fines de interés público que tiene asignados. Si, a pesar de esta prohi-bición, se comprueba que otorgan subvenciones, solo se podrá inter-pretar que actúan como meras mandatarias de la Administración de la que dependen, pues es esta última la titular de la potestad subven-cional. En consecuencia deberán someterse íntegramente al régimen establecido en la LGS. En cuanto a las posibles donaciones modales o condicionales que no persigan los fines señalados por la LGS para las subvenciones, dado que se trata de fondos públicos, no podrán obe-decer a mera liberalidad y, además de las limitaciones que afectan al gasto público, deberán tener una justificación coherente con los dis-tintos tipos de fines que tiene encomendados la sociedad. Estos fines serán distintos, según los diversos tipos de actividad empresarial que puede desplegar la Administración, a saber: servicios públicos, activi-dades de interés público y actividades económicas simples. Por tanto, cuando la disposición adicional quinta de la Ley 5/2008, de 25 de septiembre, de Subvenciones de la Comunidad de Castilla y León, permite expresamente que puedan realizar entregas dinerarias sin contraprestación «las empresas públicas de la Comunidad cuando formen parte de su objeto social de acuerdo con la ley que autorice su creación», entendemos que no se puede inferir que esté aceptan-do la posibilidad de que las mismas otorguen subvenciones, pues el objeto social de una sociedad mercantil pública no puede incorporar el ejercicio de actividades administrativas típicas. Si, a pesar de esta imposibilidad, lo hacen, debe exigirse la aplicación plena de la LGS, pues actúan como meros agentes de la Administración.

El Derecho y la jurisprudencia comunitarios nos dan ejemplos continuos de que los principios comunitarios solo se pueden prote-ger eficazmente si se interpretan las Directivas con arreglo a su finali-dad y se prescinde de los aspectos formales o, en el caso del Estado, de la forma de personificación que adopte. Sin embargo, en el ámbi-to del Derecho interno, cada vez es más habitual la aparición de nor-mas e interpretaciones que pretenden anteponer lo accesorio (la for-ma o apariencia) a lo fundamental (la finalidad que se persigue o los derechos e intereses que se tutelan). Así se atenta contra la racionali-dad jurídica, pues una norma trata siempre de proteger unos con-cretos intereses, y éstos no se pueden burlar a través del sencillo ex-pediente de cambiar el nombre de las cosas, pues estas serán lo que son con independencia de cómo se denominen.


IV. REFERENCIA A LAS FUNDACIONES DEL SECTOR PÚBLICO

En el caso de las fundaciones del sector público se dan unas pecu-liaridades cuyo estudio nos ayudará a corroborar el acierto de la in-terpretación que mantenemos. Así, la disposición adicional decimo-sexta de la LGS y el artículo 5 del Reglamento admiten la posibilidad de que estas entidades realicen entregas dinerarias sin contrapresta-ción, pero sin apartarse del objeto de la actividad contenido en la norma de creación o en sus estatutos.

Además de estos preceptos hay que tener en cuenta lo ordenado por el artículo 46 de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Funda-ciones, en relación con las fundaciones del sector público estatal. Se-gún el precepto citado, dichas fundaciones no podrán ejercer potes-tades públicas y únicamente podrán realizar actividades relacionadas con el ámbito competencial de las entidades del sector público estatal fundadoras, debiendo coadyuvar a la consecución de los fines de las mismas, sin que ello suponga la asunción de sus competencias pro-pias, salvo previsión legal expresa.

Del precepto acabado de transcribir se desprende con toda clari-dad que, salvo previsión legal expresa, las fundaciones del sector pú-blico estatal no podrán asumir las competencias que son propias de las Administraciones Pública y que en ningún caso podrán ejercer potestades públicas. Por tanto, igual que ocurre con las sociedades mercantiles públicas, no podrán ejercer la potestad subvencional por las mismas razones apuntadas en relación con aquellas.

V. CONCLUSIONES

Ante todo cabe constatar la existencia de una realidad preocupan-te, como es la existencia de entidades y sociedades públicas sujetas al Derecho privado que –como ha destacado Sala Arquer– «se dedican en exclusiva a la dispensación de ayudas».

Con carácter general cabe afirmar que el otorgamiento de sub-venciones supone el ejercicio de una potestad administrativa y que, en consecuencia, solo las Administraciones Públicas pueden ser titu-lares de la misma. Por tanto, las fundaciones y sociedades públicas sujetas al Derecho privado no podrán desplegar dicha actividad, lo que es plenamente coherente con el concepto de competencia admi-nistrativa, que supone la atribución de unos fines públicos y de unas potestades para conseguir su satisfacción. Si se produce un someti-miento al Derecho privado, los fines que se asignan a la entidad, aun-


que sean de interés público, se deberán cumplir mediante la aplica-ción del Derecho privado, lo que supone la imposibilidad de ejercer potestades administrativas y, en consecuencia, no se podrán otorgar subvenciones públicas, es decir, entregas dinerarias sin contrapresta-ción para los fines señalados en la LGS para las mismas.

La LGS confirma esta conclusión, pues limita la consideración de sujetos otorgantes a las Administraciones Públicas que ejerzan potes-tades administrativas por su sometimiento al Derecho administra-tivo. Fuera de este ámbito, no se podrán otorgar subvenciones ni entregas dinerarias sin contraprestación que encubran auténticas subvenciones, pues las mismas constituyen una actividad típica de la Administración sujeta al Derecho administrativo.

Por tanto, en el caso de que una entidad pública de Derecho priva-do pretenda conceder una subvención deberá aplicarse íntegramente la LGS, pues –como señala Fernández Farreres– «a mi juicio no debe admitirse que estas entidades con forma jurídico-privada puedan otorgar subvenciones; pero si se admitiera –y en la práctica no cabe duda de que realizan entregas dinerarias gratuitas que responden al esquema propio de las subvenciones, si bien tienda a disimularse esa naturaleza acudiendo a la formalización de convenios– deberían someterse íntegramente a un régimen jurídico público como el esta-blecido por la LGS. En otro caso, y es posible que esa haya sido la intención, gran parte de la eficacia que se espera de la LGS quedará desactivada».

En definitiva, igual que ocurre con el Derecho comunitario, que ofrece un tratamiento idéntico a las ayudas que se otorguen por el Estado o mediante fondos estatales, de donde se infiere la inclusión tanto de las ayudas concedidas por cualquier órgano estatal como de las otorgadas por organismos financiados con cargo a recursos del presupuesto público (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Comunidades Europeas de 15 de julio de 2004), cabe entender que en nuestro Derecho interno cualquier subvención concedida con cargo a los fondos públicos que se ajuste objetivamente al concepto legal debe estar sujeta al régimen jurídico de la LGS.

VI. REFERENCIAS

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GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomás Ra-món: Curso de Derecho administrativo, vol. 1. Civitas. 4ª edición, 1986.

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SALA ARQUER, José Manuel: «Huida al Derecho privado y huida del Derecho», Revista Española de Derecho Administrativo, nº 75, 1992.

DOCUMENTACIÓN, NOTAS Y COMUNICACIONESDOCUMENTACIÓN, NOTAS Y COMUNICACIONES

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Moción a las Cortes Generales sobre la necesidad de evitar los riesgos de que los trabajadores de las empresas de servicios contratadas por la Administración, por las condiciones en que se desarrolla la actividad contratada, se conviertan en personal laboral de la Administración contratante en virtud de sentencias judiciales

El Pleno del Tribunal de Cuentas, en ejercicio de la facultad que le confieren los artículos 12 y 14 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo (LOTCu), y 27 y 28 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcio-namiento de este Tribunal (LFTCu), ha aprobado en su sesión del día 26 de febrero de 2009 la siguiente

MOCIÓN

proponiendo las medidas conducentes a evitar el riesgo de que los trabajadores de las empresas de servicios contratadas por los organis-mos públicos, por las condiciones en que se desarrolla la actividad contratada, se conviertan en personal laboral de la Administración contratante en virtud de sentencias judiciales al margen de los proce-dimientos públicos de selección de personal legalmente establecidos.

I. FUNDAMENTACIÓN DE LA MOCIÓN

El artículo 28.6 de la LFTCu establece que el Tribunal de Cuentas elevará a las Cortes Generales cuantas Mociones considere conve-


nientes, proponiendo las medidas a su juicio conducentes a la mejora de la gestión económico-financiera del sector público, a la vista de los Informes y del resultado de los procedimientos de fiscalización de que hubiere conocido. Pues bien, en las actuaciones fiscalizadoras lle-vadas a cabo en los últimos años se han puesto de manifiesto ciertas prácticas, que se exponen en el apartado siguiente, las cuales, a juicio de este Tribunal, deben ser atajadas a la mayor brevedad por cuanto de las mismas pueden derivarse distorsiones en la selección del per-sonal al servicio de la Administración y en la correcta gestión contrac-tual de los servicios públicos.

A la vista de la situación, el Tribunal de Cuentas estima que ha llegado el momento de elevar una Moción a las Cortes Generales proponiendo los cauces y medidas que deben adoptarse para una correcta gestión pública de conformidad con los principios constitu-cionales que rigen en el acceso del personal a la Administración y de los aplicables en la contratación pública.

II. RESULTADOS DE LA ACTIVIDAD FISCALIZADORA EN RELACIÓN CON EL OBJETO DE LA MOCIÓN

En el desarrollo de las fiscalizaciones llevadas a cabo por el Tribu-nal de Cuentas en diversos organismos dependientes de la Adminis-tración General del Estado, se ha puesto de manifiesto que, en oca-siones, la contratación de empresas para la realización de trabajos o servicios ha dado lugar a demandas de su personal, que han obteni-do sentencias judiciales, en cuya virtud han adquirido la condición de trabajadores de los correspondientes organismos. En otras oca-siones, aun cuando no han llegado a plantearse reclamaciones judi-ciales, la situación de riesgo ha existido y, por tanto, deben adoptar-se también las oportunas medidas para evitarlo. Las situaciones más significativas de entre las detectadas son las que se detallan seguida-mente.

1. En el Informe de fiscalización de la Oficina Española de Paten-tes y Marcas, ejercicio 2002, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas con fecha14 de julio de 2005, se constató que en dicho ejer-cicio se produjo la incorporación al organismo de 82 trabajadores y de otros 20 en el año 2003, como consecuencia del cumplimien-to y ejecución de diversas sentencias judiciales, cuyo fundamento de derecho se basó en la «cesión ilegal de trabajadores», según se contempla en el artículo 43 del Estatuto de los Trabajadores. Las 102 personas incorporadas habían trabajado para el organismo como

101Moción a las Cortes Generales sobre la necesidad de evitar los riesgos…

empleados de las empresas con las que aquel había suscrito, desde el año 1996, sucesivos contratos administrativos de servicios.

En el Informe de fiscalización se hizo constar que, desde varios años atrás, el organismo venía advirtiendo en escritos dirigidos a la Secretaría de Estado para la Administración Pública (año 1997) y a la Dirección General de la Función Pública (años 1999 y 2000) so-bre la necesidad de contar con personal para la realización de funcio-nes para las que existía un déficit de recursos humanos. El problema no resuelto de falta de medios se abordó mediante la adjudicación de contratos administrativos de consultoría y asistencia y de servicios, desde el año 1996 hasta el año 2002, cuyo objeto era el de «trata-miento de expedientes, trabajos informáticos, movimiento de mobi-liario y documentación, etc.». Es decir, la falta de personal se suplió con la contratación externa de empresas de servicios en lugar de re-currirse a una ampliación de la Relación de Puestos de Trabajo y a la subsiguiente selección de personal mediante convocatoria pública y a través del sistema de concurso, oposición o concurso-oposición pre-visto legalmente.

2. Una situación análoga se puso de manifiesto en el Informe de fiscalización del Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA), ejerci-cio 2004, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas con fecha 17 de enero de 2008. El citado organismo suscribió un contrato de servicios de grabación de datos, que fue objeto de sucesivas prórro-gas. En 2005, 19 personas, que en ese año estaban prestando los ser-vicios de grabación contratados, interpusieron demandas ante los Juzgados de lo Social de Madrid, en unos casos en reclamación de derechos y cantidades, y en otros como consecuencia de despidos. La argumentación común de todas las demandas se fundamentó en que las características de su trabajo en el FEGA, que había comenzado entre los años 1999 y 2004, respondían al supuesto de cesión ilegal de trabajadores previsto en el artículo 43 del Estatuto de los Trabaja-dores, por lo que, al amparo de dicho artículo, solicitaban ser consi-derados trabajadores del FEGA desde la fecha en que iniciaron su trabajo en el organismo, con todos los derechos inherentes a tal con-dición. Las sentencias dictadas por los Juzgados de lo Social estima-ron las pretensiones de los trabajadores y fueron confirmadas por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en los recursos de suplica-ción interpuestos por el FEGA.

3. En el «Informe de fiscalización de los gastos aplicados por de-terminados Ministerios y organismos autónomos a los subconceptos presupuestarios publicidad y propaganda, estudios y trabajos técni-cos, trabajos realizados por otras empresas y profesionales en el exte-


rior y otros», aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas con fe-cha 26 de septiembre de 2007, se constató la existencia de contratos, a veces prorrogables y de hecho prorrogados, para externalizar di-versas actividades jurídico-administrativas y económicas por parte de las Confederaciones Hidrográficas del Guadalquivir y del Tajo, po-niéndose de manifiesto el riesgo de que los Tribunales apreciaran la existencia de cesión ilegal de trabajadores.

4. También en el ámbito de la Seguridad Social se han advertido situaciones similares a las descritas, según se ha puesto de manifiesto en diversos Informes de fiscalización, si bien no consta que hayan desembocado en demandas laborales.

En efecto, en el «Informe de la fiscalización especial sobre la con-tratación para la adquisición, arrendamiento, gestión de la instala-ción y puesta en funcionamiento de equipamiento y sistemas infor-máticos, así como de consultoría y asistencia y de servicios en materia informática, por la Seguridad Social, durante el periodo de 1994 al primer semestre de 1998», aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas con fecha 30 de noviembre de 2000, se señaló que la insufi-ciente estructura de personal propio, con cualificación informática, del Instituto Nacional de la Seguridad Social, del entonces Instituto Nacional de la Salud y de la Tesorería General de la Seguridad Social, había favorecido la generalización del recurso a contratos de consultoría y asistencia y de servicios que encubrían, en ocasio-nes, auténticas contrataciones de personal, sin que tales asistencias tuvieran relación, en su ejecución real, con proyectos informáticos concretos. Se trataba, en definitiva, de contrataciones de personal, efectuadas al margen de la legislación laboral y de la legislación ad-ministrativa, para el cumplimiento de las funciones generales pro-pias de las entidades. Además, el personal puesto a disposición de estas por las empresas contratistas fue asignado frecuentemente por ellas a la realización de cometidos distintos de los que constituyeron el estricto objeto de los contratos de consultoría y asistencia y de ser-vicios. Por añadidura, los costes del personal ajeno eran, en este caso, significativamente superiores a los del personal propio.

La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuen-tas, a la vista del Informe, recomendó a los Ministerios de Trabajo y Asuntos Sociales, y de Sanidad y Consumo incrementar sus plantillas de personal con cualificación informática y limitar la contratación ex-terna (Acuerdo de fecha 29 de octubre de 2002).

La denuncia de la situación puesta de manifiesto en el Informe citado se reiteró en parecidos términos en otras actuaciones fiscaliza-


doras posteriores, como en el «Informe de la fiscalización de la con-tratación celebrada durante el ejercicio 2004 por las entidades del sector público estatal sometidas a los procedimientos de contratación establecidos en el texto refundido de la Ley de Contratos de las Ad-ministraciones Públicas», aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas con fecha 21 de diciembre de 2006, y en el «Informe de fis-calización sobre la contratación celebrada por el desarrollo, implan-tación y mantenimiento, en el ámbito de la Seguridad Social, de la Administración electrónica como nueva modalidad de prestación de servicios y de relación con los ciudadanos tanto a través de Internet como de otras plataformas de comunicación», aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas con fecha 27 de octubre de 2005.

5. Por último, por su clara relación con los hechos referidos, se ha de recordar que en los sucesivos Informes de la fiscalización de la contratación celebrada por las entidades del sector público estatal so-metidas a los procedimientos de contratación establecidos en la legis-lación de contratos de las Administraciones Públicas se ha venido rei-terando la falta de una adecuada justificación de la insuficiencia, no adecuación o conveniencia de no ampliación de los medios profesio-nales o materiales de la Administración que hagan necesaria la cele-bración de contratos de consultoría y asistencia y de servicios. En esta línea, en el Informe de fiscalización de la contratación celebrada du-rante el ejercicio 2002 por las entidades del sector público estatal, aprobado por el Pleno de este Tribunal con fecha 25 de enero de 2005, se contenía la siguiente recomendación:

«Se debería velar por una adecuada calificación de los contratos de consultoría y asistencia técnica y de servicios, lo que facilitaría la identificación de los requisitos en cada caso legalmente exigibles. Por otra parte, la celebración de estos contratos debería restringirse a los supuestos de carencia de medios para atender las necesidades que se pretende satisfacer con los mismos.»

6. Los hechos anteriores u otros similares no son desconocidos de la Administración. En informes de control financiero de las interven-ciones se ha señalado la no exigencia de responsabilidad y el escaso control ejercido sobre los contratos de servicios, y por la Abogacía General del Estado se aprobó una circular (Circular laboral 2/2007) en la que se analizan ampliamente las implicaciones jurídicas y las consecuencias de la declaración de cesión ilegal de trabajadores, así como la jurisprudencia social sobre el problema. Pese a ello no se han aplicado por los órganos competentes medidas eficaces para aca-bar con la situación.


III. CONSIDERACIONES SOBRE LA SITUACIÓN DESCRITA. ESPECIAL REFERENCIA A LAS SOLUCIONES APORTADAS POR LA JURISPRUDENCIA

1. Dispone la Constitución Española, en su artículo 103.2, que la ley regulará el acceso a la función pública de acuerdo con los princi-pios de mérito y capacidad. De conformidad con dicha exigencia constitucional, la Ley 30/1984, de 2 de agosto, en su artículo 19.1, vi-gente en el tiempo en que ocurrieron los hechos relatados en el apar-tado anterior, establecía que «las Administraciones Públicas seleccio-nan su personal ya sea funcionario, ya laboral, de acuerdo con su oferta de empleo público, mediante convocatoria pública y a través del sistema de concurso, oposición o concurso-oposición libre en los que se garanticen en todo caso los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, así como el de publicidad».

La actual Ley 7/2007, del Estatuto Básico del Empleado Público, en su artículo 55, se hace eco igualmente de los citados principios constitucionales, reconociendo al efecto el derecho de todos los ciu-dadanos a acceder al empleo público, de acuerdo con los principios de igualdad, mérito y capacidad, a cuyo efecto las Administraciones Públicas, así como, en general, las entidades incluidas en el ámbito de aplicación de dicha norma legal, deben seleccionar a su personal, tanto funcionario como laboral, mediante procedimientos en los que se garanticen los expresados principios, así como, entre otros, los de publicidad de las convocatorias y de sus bases, transparencia, impar-cialidad y profesionalidad de los miembros de los órganos de selec-ción.

2. Por su parte, el artículo 43 del Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, que aprobó el Texto Refundido de de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, en la redacción vigente en la época en que se llevaron a cabo las actuaciones fiscalizadoras antes citadas, tras reservar a las empresas de trabajo temporal la contratación de traba-jadores para cederlos temporalmente a otra empresa y después de declarar la responsabilidad solidaria de cedente y cesionario que in-fringieran lo anterior, reconocía, en su apartado 3, el derecho de los trabajadores sometidos al tráfico prohibido a adquirir la condición de fijos, a su elección, en la empresa cedente o en la cesionaria. Este derecho se reitera en idénticos términos, si bien en el apartado 4 del mismo artículo, en la redacción vigente desde el 31 de diciembre de 2006, donde se incluye asimismo un nuevo apartado, en el que se describen las circunstancias que darán lugar, en todo caso, a la exis-tencia de una cesión ilegal.


3. Así las cosas, la discordancia entre el ordenamiento administra-tivo y el ordenamiento laboral resulta patente. En efecto, a tenor de lo previsto en este último, la cesión ilegal de trabajadores, cuando la Administración ocupa la posición de cesionaria, podría dar lugar a la adquisición, por el trabajador sometido al tráfico prohibido, de la condición de fijo. Sin embargo, la aplicación de este precepto daría lugar a un resultado prohibido por el ordenamiento administrativo al vulnerar las previsiones sobre el acceso al empleo público, que está sometido a los principios de igualdad, mérito, capacidad y pu-blicidad.

Este conflicto tiene sus raíces en las distintas finalidades e intereses que persiguen y protegen ambos ordenamientos y que, en definitiva, determinan sus orientaciones respectivas. Así, el ordenamiento labo-ral sigue respondiendo a su tradicional carácter tuitivo de los intere-ses del trabajador, que le lleva a establecer una serie de garantías para su protección. Por su parte, el ordenamiento administrativo se orienta primordialmente a satisfacer los intereses generales y garan-tizar la posición jurídica del ciudadano en cuanto tal. Esta orienta-ción diferente explica que puedan producirse contraposiciones entre ambos ordenamientos en algunos aspectos y justifica que la Adminis-tración Pública, aun estando sometida también a las normas labora-les, pueda quedar en una situación diferente de la del empresario privado respecto de la aplicación de aquellas por imperativo de las exigencias derivadas de las normas administrativas.

Esta posición singular de la Administración, en el caso concreto de la contratación de personal laboral, ha sido puesta de relieve por el Tribunal Constitucional al declarar, en su Auto de 858/1988, de 4 de julio (fundamento jurídico segundo), que «es evidente que la contra-tación de personal laboral para la Administración Pública no debe verse sujeta, por imperativo del artículo 14 de la Constitución Espa-ñola, a las mismas reglas que la contratación entre particulares, pues tal carácter de Administración Pública es, por sí mismo, factor de di-ferenciación relevante en atención, precisamente, a otros mandatos constitucionales (arts. 23.2 y 103.3) y, en todo caso, a mandatos lega-les justificados por las exigencias de publicidad, libertad de con-currencia, mérito y capacidad en el ingreso como personal al servicio de la Administración».

Partiendo, en consecuencia, de la existencia de una contradicción, aparentemente inconciliable, entre las normas administrativas y las normas laborales se hace necesario resolverla mediante una interpre-tación integradora de ambas, y así lo han hecho los Tribunales de Justicia, sentando una jurisprudencia, que hoy puede considerarse


consolidada en sus rasgos fundamentales, a la que nos referimos se-guidamente.

4. El supuesto de cesión ilegal de trabajadores, contemplado en el artículo 43 del Estatuto de los Trabajadores, y sus consecuencias, cuando el cesionario es una Administración Pública, ha sido, en efec-to, analizado en diversas sentencias de la Sala de lo Social del Tribu-nal Supremo, dictadas en recursos de casación para la unificación de doctrina.

Pues bien, al examinar estos casos, la Sala de lo Social del Tribunal Supremo aplica al supuesto de cesión ilegal de trabajadores la doctri-na consolidada sobre supuestos de contratación ilegal, efectuada al pretendido amparo del artículo 15 del Estatuto de los Trabajadores, de quienes no se hallaban en las situaciones en las que este precepto permite la contratación temporal. Esta identidad de respuesta jurídi-ca entre los supuestos de contratación temporal y de cesión ilegal de trabajadores viene a resolver el problema sobre la naturaleza del vínculo entre el trabajador y la Administración Pública cuando el in-greso en ella se produce por vías diferentes de las recogidas como válidas en el entonces vigente artículo 19 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Función Pública, con incumpli-miento de lo dispuesto en los artículos 14, 23.3 y 103.3 de la Consti-tución Española, de los que se deriva la exigencia de que el acceso a los cargos y funciones públicas se acomode a los principios de igual-dad, mérito y capacidad.

En relación con la doctrina que se declara aplicable puede indi-carse que la Sala de lo Social del Tribunal Supremo había seguido una línea hermenéutica, cuya evolución se resume del siguiente modo en el fundamento de derecho segundo de la Sentencia de 20 de enero de 1998:

«Una primera línea doctrinal valoró la especial posición de las Adminis-traciones Públicas en la contratación laboral de carácter temporal para con-cluir que como regla general y salvo supuestos especialmente cualificados “las irregularidades que puedan cometer las Administraciones Públicas en la con-tratación temporal de personal a su servicio no pueden determinar, por la simple inobservancia de alguna de las formalidades del contrato, del término o de los requisitos aplicables a las prórrogas, la atribución con carácter indefini-do”, que debe proveerse de acuerdo con los principios de publicidad y mérito (Sentencia de 27 noviembre 1989 y las que en ella se citan). Este criterio se aclara posteriormente por las Sentencias de 7 de febrero de 1990, 24 de abril de 1990 y 18 de julio de 1990, en las que se precisa que la irregularidad en la modalidad contractual temporal aplicada no debe determinar la transforma-


ción del contrato en indefinido, pero que esa contratación irregular pone nor-malmente de relieve que existe un puesto de trabajo laboral cuya provisión no ha sido objeto de cobertura reglamentaria, y, en consecuencia, el contrato tem-poral se orienta en realidad a la finalidad de permitir, también con carácter temporal, el desempeño de esa plaza hasta que pueda cubrirse de forma defini-tiva, en lo que puede calificarse como interinidad de hecho. Sin embargo, a partir de la Sentencia de 18 de marzo de 1991 la doctrina de la Sala se orien-ta a considerar que las Administraciones Públicas están plenamente sometidas a los límites que la legislación laboral establece sobre la contratación temporal y que las infracciones de esa legislación pueden determinar la adquisición de fijeza. Pero el alcance de esta posición ha sido de nuevo matizado a partir de la Sentencia de 7 de octubre de 1996, en la que se establece que “la contrata-ción en la Administración Pública al margen de un sistema adecuado de pon-deración de mérito y capacidad impide equiparar a los demandantes a trabaja-dores fijos de plantilla, condición ligada a la contratación por el procedimiento reglamentario, sin perjuicio de su contratación, en su caso, como trabajadores vinculados por un contrato de trabajo por tiempo indefinido”.»

Tras resumir del modo que acaba de reproducirse la evolución jurisprudencial en la materia, la citada Sentencia, en su fundamento de derecho cuarto, expresa la diferencia entre el carácter indefinido del contrato y la fijeza en plantilla, señalando al respecto lo siguiente:

«El carácter indefinido del contrato implica desde una perspectiva tempo-ral que este no está sometido, directa o indirectamente, a un término. Pero esto no supone que el trabajador consolide, sin superar los procedimientos de selec-ción, una condición de fijeza en plantilla que no sería compatible con las nor-mas legales sobre selección de personal fijo en las Administraciones Públicas. En virtud de estas normas el organismo afectado no puede atribuir la preten-dida fijeza en plantilla con una adscripción definitiva del puesto de trabajo, sino que, por el contrario, está obligado a adoptar las medidas necesarias para la provisión regular del mismo y, producida esa provisión en la forma legal-mente procedente, existirá una causa lícita para extinguir el contrato.»

5. Así pues, como consecuencia de la remisión que las Sentencias de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo efectúan a la doctrina recogida en la Sentencia de 20 de enero de 1998, confirmada en la de 21 de enero de 1998, resulta que dicha doctrina, recaída en su-puestos de irregularidad en la contratación temporal, es de aplica-ción, mutatis mutandis, al supuesto de cesión ilegal de trabajadores. En efecto, así se pronuncian, entre otras, las sentencias de 19 de junio, 17 de septiembre, 19 de noviembre y 11 y 27 de diciembre de 2002, y 28 de octubre de 2003. De este modo, cuando se produzca una ce-sión ilegal, las consecuencias no serán la adquisición, por parte del trabajador, de la situación de fijo, pero sí dará lugar a la considera-


ción del contrato como indefinido, perdurando consiguientemente la relación laboral hasta que se proceda a cubrir la plaza en cuestión por los procedimientos que, acomodados a los principios de igual-dad, mérito, capacidad y publicidad, se contemplan en las normas que disciplinan el acceso al empleo público. Dicha cobertura ha de considerarse obligatoria para la Administración teniendo en cuenta las disposiciones que la regulan, como expresamente prevé la dispo-sición adicional decimoquinta del Estatuto de los Trabajadores en re-lación con la contratación temporal irregular.

6. A partir del examen de la doctrina jurisprudencial sobre he-chos análogos a los puestos de manifiesto en esta Moción queda pa-tente, de una parte, que la situación es de mayor alcance que la que podría deducirse de los relatados en el apartado II y, de otra, que su punto de partida es, en todos los casos, una actuación de la Admi-nistración no ajustada a la Ley. En realidad, lo que hacen las reso-luciones judiciales es dar una respuesta ajustada a Derecho a una situación calificada de «cesión ilegal de trabajadores», es decir, no acomodada a la Ley. Bastaría esta consideración para concluir que la práctica denunciada debe ser desterrada. Ciertamente, reconducir a la legalidad la situación creada es importante desde la perspectiva de los intereses y derechos de los trabajadores afectados, y no otro es el efecto de Sentencias como las citadas, pero ello no resuelve las bre-chas que se crean en diversos planos, y más concretamente en los de la gestión de personal y la gestión contractual, ni supone un refrendo de la actuación administrativa. En efecto, desde la perspectiva de la gestión de personal se desemboca en situaciones de incrementos de plantilla sin los correspondientes estudios sobre la necesidad y opor-tunidad que deben preceder a cualquier aumento de personal. Evi-dentemente, no es lo deseable que las relaciones de los puestos de trabajo (RPT) vengan predeterminadas o, cuando menos, condicio-nadas por decisiones judiciales en lugar de ser fijadas por los órganos competentes de la Administración por los procedimientos legalmen-te establecidos. Tampoco el otorgar carácter de indefinido a contra-tos laborales por la vía judicial es una forma idónea de seleccionar al personal, incluso aunque no llegue a adquirir la condición de fijo.

Por tanto, la discordancia de los ordenamientos administrativo y laboral en el aspecto analizado conduce a que, con el fin de evitar los inconvenientes que para las Administraciones Públicas se derivan de la situación descrita, se instrumente la solución a través de la cobertu-ra de los puestos de trabajo mediante los medios de provisión regula-dos en las normas administrativas, previa modificación de las RPT si ello fuera necesario.


7. Desde la otra perspectiva, la contractual, la situación es igual-mente inadmisible. Los contratos de consultoría, asistencia y de los servicios, regulados en el Título IV del derogado texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (antecedente del contrato de servicios de la vigente Ley de Contratos del Sector Público –LCSP–), tienen un objeto y un contenido propio y utilizarlos en situaciones como las expuestas objetivamente constituye emplear-los en fines que no son los que con ellos persigue el ordenamiento ju-rídico. El riesgo de un empleo inadecuado de esta modalidad con-tractual no es desconocido del legislador. La LCSP expresamente establece que «a la extinción de los contratos de servicios no podrá producirse en ningún caso la consolidación de las personas que hayan realizado los trabajos objeto del contrato como personal del ente, or-ganismo o entidad del sector público contratante» (art. 277.4).

El riesgo puede situarse tanto en la fase de formación del contrato, sobre todo si no se definen correctamente las prestaciones en los plie-gos de prescripciones técnicas y administrativas particulares, como en la de ejecución si los responsables de los servicios no se ajustan a dichos pliegos o asumen funciones directivas sobre el personal de la empresa contratada sin respetar el poder de dirección, que compete al empresario. De ambos tipos de riesgo y la forma de evitarlos se ocupó la Abogacía General del Estado en la citada Circular laboral 2/2007.

El remedio para situaciones de necesidad de contratar personal con carácter temporal no puede ser otro, si se quieren evitar los in-convenientes de dicha contratación, que el de recurrir a empresas de trabajo temporal, dentro de las limitaciones establecidas en la dispo-sición adicional quinta de la LCSP (anteriormente art. 196 TRLCAP), si bien en la actualidad el recurso a estas empresas se encuentra ve-dado por la renuncia a su utilización, pactada en el vigente Convenio Colectivo Único para el personal laboral de la Administración Gene-ral del Estado.

IV. PROPUESTAS

En consideración a lo expuesto, este Tribunal de Cuentas formula las siguientes propuestas:

1ª Que se evite, tanto por los órganos gestores de personal como por los responsables de la gestión de los servicios, el recurso a la con-tratación de servicios externos para suplir la carencia de medios per-sonales cuando se trate de hacer frente a necesidades permanentes


de personal relacionadas con el ejercicio de las competencias que tenga atribuidas la entidad u órgano de que se trate.

2ª Que por los órganos directivos de la función pública se valoren todas las circunstancias concurrentes en las solicitudes de modifica-ción de las relaciones de puestos de trabajo, de manera que para evi-tar incrementos de personal no se incurra en contratos que encubran una cesión ilegal de mano de obra.

3ª Que el control del incremento de efectivos de la Administra-ción se fundamente en análisis comparativos de las necesidades de los distintos servicios a fin de que las restricciones se produzcan allí donde aquellos sean menores y no allí donde vengan exigidos por tareas cuya realización sea ineludible.

4ª Que en los pliegos de prescripciones técnicas, así como en los de cláusulas administrativas particulares, de los contratos de servicios y de los que se celebren, en su caso, con empresas de trabajo tempo-ral, se determinen con precisión las prestaciones a realizar, de mane-ra que se evite el riesgo de que se consolide como personal del orga-nismo contratante el procedente de las citadas empresas. Con la misma finalidad debería cuidarse también que su ejecución no se desvíe de lo pactado, así como el cumplimiento de su plazo de dura-ción y de las prórrogas.

5ª Que los responsables de la gestión de los servicios para cuya ejecución se recurre a la contratación externa se abstengan de reali-zar, durante la ejecución de los contratos, acto alguno que, conforme a la interpretación que viene realizándose en sede judicial, pueda conducir al reconocimiento de una situación de cesión ilegal, con las consecuencias que se anudan a este reconocimiento. En especial de-berán respetar, durante dicha ejecución, el poder de dirección, que corresponde al empresario, absteniéndose de asumir funciones di-rectivas, señaladamente mediante la impartición directa de órdenes e instrucciones, sobre el personal de la empresa contratada, sin per-juicio de las facultades que la legislación de contratos del sector pú-blico reconoce al órgano de contratación en orden a la ejecución de los contratos.

6ª Que la cobertura de puestos de trabajo con carácter indefinido, como consecuencia de las irregularidades en la contratación y de las consiguientes sentencias, desemboque en su amortización o en la provisión con arreglo a los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad en función de las necesidades de la Administración.


7ª Que en la aplicación de las medidas que se adopten se delimi-ten las responsabilidades de los distintos órganos con intervención en los procedimientos, exigiéndose las que procedan en caso de incum-plimiento.

Madrid, 26 de febrero de 2009EL PRESIDENTE

Manuel Núñez Pérez

LEGISLACIÓNY JURISPRUDENCIALEGISLACIÓNY JURISPRUDENCIA

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Primer cuatrimestre del año 2009

INTRODUCCIÓN

Siguiendo similar metodología a la de los números anteriores, ofrecemos en esta sección al lector interesado en ello una informa-ción de carácter general sobre la legislación y la jurisprudencia más relevante producida en el primer cuatrimestre del año, en relación con las materias que directa o indirectamente afectan a la actividad económico-financiera del sector público, así como sobre las fiscaliza-ciones aprobadas por el Pleno del Tribunal y publicadas en el Boletín Oficial del Estado.

En la primera parte, «Legislación y otros aspectos», constan, siste-máticamente ordenadas, Leyes del Estado y, en su caso, autonómicas, Decretos u Órdenes ministeriales, y demás Resoluciones. La informa-ción que se proporciona consiste en el enunciado de la disposición y en la referencia del periódico oficial donde se publica, para faci-litar su consulta.

La segunda parte, «Jurisprudencia», recoge, principalmente, las resoluciones dictadas por la Sala de Justicia de la Sección de Enjuicia-miento del Tribunal, figurando una breve descripción de su funda-mentación jurídica. También se hace mención, cuando procede, de las sentencias y autos pronunciados por el Tribunal Constitucional y

Javier Medina GuijarroJosé Antonio Pajares Giménez


el Tribunal Supremo en materias que afecten al Tribunal de Cuen-tas, así como de las cuestiones y recursos de inconstitucionalidad que, por su relevancia, merecen citarse.

La tercera parte refleja las «Fiscalizaciones» del Tribunal de Cuen-tas, incluyendo, en su caso, la resolución aprobada por la Comisión Mixta en relación con el resultado fiscalizador de que se trate, con el Boletín Oficial de su publicación.

1. LEGISLACIÓN Y OTROS ASPECTOS

1.1. Leyes estatales

■ CORRECCIÓN DE ERRORES Y ERRATAS DE LA LEY 2/2008, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2009 (BOE nº 56, de 6 de marzo de 2009).

■ LEY 3/2009, de 3 de abril, sobre modificaciones estructurales de las sociedades mercantiles (BOE nº 82, de 4 de abril de 2009).

■ CORRECCIÓN DE ERRORES DE LA LEY ORGÁNICA 1/2008, de 30 de julio, por la que se autoriza la ratificación por Espa-ña del Tratado de Lisboa, por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, firmado en la capital portuguesa el 13 de diciembre de 2007 (BOE nº 98, de 22 de abril de 2009).

1.2. Leyes autonómicas

1.2.1. Comunidad Autónoma de Aragón

■ LEY 10/2008, de 29 de diciembre, de Presupuestos de la Co-munidad Autónoma de Aragón para el ejercicio 2009 (BOE nº 26, de 30 de enero de 2009).

■ LEY 11/2008, de 29 de diciembre, de Medidas Tributarias de la Comunidad Autónoma de Aragón (BOE nº 26, de 30 de enero de 2009).

■ CORRECCIÓN DE ERRORES DE LA LEY 10/2008, de 29 de diciembre, de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón para el ejercicio 2009 (BOE nº 43, de 19 de febrero de 2009).

■ LEY 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de Ara-gón (BOE nº 105, de 30 de abril de 2009).

117Primer cuatrimestre del año 2009

1.2.2. Comunidad Autónoma del Principado de Asturias

■ LEY 4/2008, de 24 de noviembre, de segunda modificación de la Ley del Principado de Asturias 8/1991, de 30 de julio, de Organi-zación de la Administración (BOE nº 22, de 26 de enero de 2009).

■ LEY 5/2008, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales para 2009 (BOE nº 68, de 20 de marzo de 2009).

■ LEY 6/2008, de 30 de diciembre, de Medidas Presupuestarias, Administrativas y Tributarias de Acompañamiento a los Presupues-tos Generales para 2009 (BOE nº 68, de 20 de marzo de 2009).

1.2.3. Comunidad Autónoma de Canarias

■ LEY 5/2008, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2009 (BOE nº 39, de 14 de febrero de 2009).

■ LEY 6/2008, de 23 de diciembre, de Medidas Tributarias In-centivadoras de la Actividad Económica (BOE nº 39, de 14 de febre-ro de 2009).

■ CORRECCIÓN DE ERROR DE LA LEY 5/2008, de 23 de di-ciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2009 (BOE nº 98, de 22 de abril de 2009).

1.2.4. Comunidad Autónoma de Cantabria

■ LEY 8/2008, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Cantabria para el año 2009 (BOE nº 21, de 24 de enero de 2009).

■ LEY 9/2008, de 26 de diciembre, de Medidas Fiscales y de Contenido Financiero (BOE nº 21, de 24 de enero de 2009).

■ LEY 1/2009, de 23 de febrero, por la que se modifica la dispo-sición adicional vigésimo cuarta de la Ley 6/2007, de 27 de diciem-bre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Can-tabria para 2008, relativa a la previsión de garantías en desarrollo de la Ley de Subvenciones (BOE nº 65, de 17 de marzo de 2009).

1.2.5. Comunidad Autónoma de Castilla y León

■ LEY 18/2008, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad de Castilla y León para 2009 (BOE nº 37, de 12 de febrero de 2009).


1.2.6. Comunidad Autónoma de Cataluña

■ LEY 15/2008, de 23 de diciembre, de Presupuestos de la Gene-ralidad de Cataluña para 2009 (BOE nº 22, de 26 de enero de 2009).

■ LEY 16/2008, de 23 de diciembre, de medidas fiscales y finan-cieras (BOE nº 22, de 26 de enero de 2009).

■ CORRECCIÓN DE ERRORES DE LA LEY 15/2008, de 23 de diciembre, de Presupuestos de la Generalidad de Cataluña para 2009 (BOE nº 84, de 7 de abril de 2009).

■ CORRECCIÓN DE ERRORES DE LA LEY 16/2008, de 23 de diciembre, de medidas fiscales y financieras (BOE nº 84, de 7 de abril de 2009).

1.2.7. Comunidad Autónoma de Extremadura

■ LEY 5/2008, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Extremadura para 2009 (BOE nº 16 de 19 de enero de 2009).

■ LEY 6/2008, de 26 de diciembre, de Medidas Fiscales de la Co-munidad Autónoma de Extremadura (BOE nº 16, de 19 de enero de 2009).

1.2.8. Comunidad Autónoma de Galicia

■ LEY 16/2008, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para el año 2009 (BOE nº 64, de 16 de marzo de 2009).

1.2.9. Comunidad Autónoma de las Illes Baleares

■ LEY 9/2008, de 19 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de las Illes Baleares para el año 2009 (BOE nº 23, de 27 de enero de 2009).

■ CORRECCIÓN DE ERROR DE LA LEY 9/2008, de 19 de di-ciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears para el año 2009 (BOE nº 78, de 31 de marzo de 2009).

■ LEY 1/2009, de 25 de febrero, de medidas tributarias para im-pulsar la actividad económica en las Illes Balears (BOE nº 84, de 7 de abril de 2009).


1.2.10. Comunidad Autónoma de La Rioja

■ LEY 4/2008, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de La Rioja para el año 2009 (BOE nº 22, de 26 de enero de 2009).

■ LEY 5/2008, de 23 de diciembre, de medidas fiscales y admi-nistrativas para el año 2009 (BOE nº 22, de 26 de enero de 2009).

1.2.11. Comunidad de Madrid

■ LEY 2/2008, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid, para el año 2009 (BOE nº 66, de 18 de marzo de 2009).

■ LEY 3/2008, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales y Admi-nistrativas (BOE nº 66, de 18 de marzo de 2009).

1.2.12. Comunidad Foral de Navarra

■ LEY FORAL 21/2008, de 24 de diciembre, de Presupuestos Generales de Navarra para el año 2009 (BOE nº 58, de 9 de marzo de 2009).

■ LEY FORAL 22/2008, de 24 de diciembre, de modificación de diversos impuestos y otras medidas tributarias (BOE nº 58, de 9 de marzo de 2009).

■ LEY FORAL 1/2009, de 19 de febrero, por la que se modifica el artículo 51 de la Ley Foral 6/2006, de Contratos Públicos de Na-varra (BOE nº 66, de 18 de marzo de 2009).

1.2.13. Comunidad Autónoma de Valencia

■ LEY 16/2008, de 22 de diciembre, de Medidas Fiscales, de Ges-tión Administrativa y Financiera, y de Organización de la Generalitat (BOE nº 27, de 31 de enero de 2009).

■ LEY 17/2008, de 29 de diciembre, de Presupuestos de la Gene-ralitat para el ejercicio 2009 (BOE nº 27, de 31 de enero de 2009).

■ REFORMA del Reglamento de les Corts Valencianas, aproba-do por el Pleno en sesión de 19 de febrero de 2009 (BOE nº 64, de 16 de marzo de 2009).

1.3. Reales Decretos

■ REAL DECRETO 97/2009, de 6 de febrero, por el que se mo-difica el Real Decreto 1975/2008, de 28 de noviembre, sobre las me-


didas urgentes a adoptar en materia económica, fiscal, de empleo y de acceso a la vivienda (BOE nº 33, de 7 de febrero de 2009).

■ REAL DECRETO 199/2009, de 23 de febrero, por el que se modifica el Estatuto de la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre-Real Casa de la Moneda, aprobado por el Real Decreto 1114/1999, de 25 de junio, por el que se adapta la Fábrica Nacional de Moneda y Tim-bre a la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamien-to de la Administración General del Estado, se aprueba su Estatuto y se acuerda su denominación Fábrica Nacional de Moneda y Timbre-Real Casa de la Moneda (BOE nº 55, de 5 de marzo de 2009).

■ REAL DECRETO-LEY 2/2009, de 6 de marzo, de medidas ur-gentes para el mantenimiento y el fomento del empleo y la protección de las personas desempleadas (BOE nº 57, de 7 de marzo de 2009).

■ REAL DECRETO-LEY 3/2009, de 27 de marzo, de medidas urgentes en materia tributaria, financiera y concursal ante la evolu-ción de la situación económica (BOE nº 78, de 31 de marzo de 2009).

■ REAL DECRETO 542/2009, de 7 de abril, por el que se rees-tructuran los departamentos ministeriales (BOE nº 85, de 7 de abril de 2009).

■ REAL DECRETO 543/2009, de 7 de abril, sobre las Vicepresi-dencias del Gobierno (BOE nº 85, de 7 de abril de 2009).

■ REAL DECRETO 432/2009, de 27 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento por el que se desarrolla la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miem-bros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado (BOE nº 91, de 14 de abril de 2009).

■ REAL DECRETO 637/2009, de 17 de abril, por el que se mo-difica el Real Decreto 542/2009, de 7 de abril, por el que se reestruc-turan los departamentos ministeriales (BOE nº 97, de 21 de abril de 2009).

■ REAL DECRETO 639/2009, de 17 de abril, por el que se esta-blecen las Comisiones Delegadas del Gobierno (BOE nº 97, de 21 de abril de 2009).

■ CORRECCIÓN DE ERRORES DEL REAL DECRETO 542/2009, de 7 de abril, por el que se reestructuran los departamen-tos ministeriales (BOE nº 97, de 21 de abril de 2009).

■ REAL DECRETO 640/2009, de 17 de abril, por el que se de-sarrolla el Real Decreto 542/2009, de 7 de abril, por el que se rees-tructuran los departamentos ministeriales y se modifica el Real De-


creto 438/2008, de 14 de abril, por el que se aprueba la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales (BOE nº 97, de 21 de abril de 2009).

■ REAL DECRETO-LEY 5/2009, de 24 de abril, de medidas ex-traordinarias y urgentes para facilitar a las Entidades Locales el sa-neamiento de deudas pendientes de pago con empresas y autóno-mos (BOE nº 101, de 25 de abril de 2009).

1.4. Órdenes Ministeriales

■ ORDEN EHA/614/2009, de 3 de marzo, por la que se regula el contenido del informe al que hace mención el artículo 129.3 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (BOE nº 63, de 14 de marzo de 2009).

■ ORDEN EHA/818/2009, de 27 de marzo, por la que se modifi-ca la Orden de 1 de febrero de 1996, que aprueba los documentos contables a utilizar por la Administración General del Estado (BOE nº 80, de 2 de abril de 2009).

■ ORDEN PRE/824/2009, de 30 de marzo, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se aprueban medidas de austeridad y eficiencia en materia de empleo público (BOE nº 81, de 3 de abril de 2009).

■ ORDEN EHA/947/2009, de 16 de abril, por la que se fijan las cantidades actualizadas de las subvenciones a los gastos originados por actividades electorales para las elecciones al Parlamento Europeo de 7 de junio de 2009 (BOE nº 94, de 17 de abril de 2009).

■ ORDEN EHA/981/2009, de 16 de abril, por la que se dictan las normas para la elaboración de los escenarios presupuestarios para el periodo 2010-2012 (BOE nº 99, de 23 de abril de 2009).

■ ORDEN EHA/994/2009, de 16 de abril, por la que se dictan las normas para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2010 (BOE nº 100, de 24 de abril de 2009).

■ CORRECCIÓN DE ERRORES DE LA ORDEN EHA/818/2009, de 27 de marzo, por la que se modifica la Orden de 1 de febrero de 1996, que aprueba los documentos contables a utilizar por la Admi-nistración General del Estado (BOE nº 105, de 30 de abril de 2009).

1.5. Acuerdos y Resoluciones

■ RESOLUCIÓN de 12 de enero de 2009, de la Dirección Gene-ral de Política Interior, por la que se publican las subvenciones esta-


tales anuales para atender los gastos de funcionamiento ordinario, abonadas a las diferentes formaciones políticas con representación en el Congreso de los Diputados, durante el cuarto trimestre del ejercicio 2008 (BOE nº 23, de 27 de enero de 2009).

■ RESOLUCIÓN de 12 de enero de 2009, de la Dirección Gene-ral de Política Interior, por la que se publican las subvenciones esta-tales anuales para sufragar los gastos de seguridad, abonadas a las diferentes formaciones políticas con representación en el Congreso de los Diputados, durante el cuarto trimestre del ejercicio 2008 (BOE nº 23, de 27 de enero de 2009).

■ RESOLUCIÓN de 5 de enero de 2009, de la Universidad Na-cional de Educación a Distancia, por la que se publica el presupuesto para el ejercicio 2009 (BOE nº 23, de 27 de enero de 2009).

■ RESOLUCIÓN de 19 de enero de 2009, de la Dirección Gene-ral de Presupuestos, por la que se establecen los códigos que definen la clasificación económica (BOE nº 24, de 28 de enero de 2009).

■ RESOLUCIÓN de 20 de enero de 2009, de la Intervención General de la Administración del Estado, por la que se modifica la adaptación del Plan General de Contabilidad Pública a las Entida-des Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, aprobada por Resolución de 16 de octubre de 1997 (BOE nº 25, de 29 de enero de 2009).

■ RESOLUCIÓN de 20 de enero de 2009, de la Intervención General de la Administración del Estado, por la que se modifica la adaptación del Plan General de Contabilidad Pública a las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguri-dad Social, aprobada por Resolución de 22 de diciembre de 1998 (BOE nº 29, de 3 de febrero de 2009).

■ RESOLUCIÓN de 18 de marzo de 2009, de la Intervención General de la Administración del Estado, por la que se modifica la de 28 de diciembre de 2000, por la que se aprueba la adaptación del Plan General de Contabilidad Pública a aquellos organismos públicos cuyo presupuesto de gastos tiene carácter estimativo (BOE nº 72, de 25 de marzo de 2009).

■ RESOLUCIÓN de 18 de marzo de 2009, de la Intervención General de la Administración del Estado, por la que se modifica la de 22 de septiembre de 2008, que aprueba los documentos contables específicos del subsistema de proyectos de gasto (BOE nº 77, de 30 de marzo de 2009).


■ RESOLUCIÓN de 6 de abril de 2009, de la Presidencia del Tribunal de Cuentas, por la que se hace público el Acuerdo del Ple-no de 26 de marzo de 2009, que aprueba la Instrucción General re-lativa a la remisión al Tribunal de Cuentas de los extractos de los ex-pedientes de contratación y de las relaciones de contratos y convenios celebrados por las entidades del sector público estatal y autonómico (BOE nº 89, de 11 de abril de 2009).

■ RESOLUCIÓN DE 23 de abril de 2009, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de con-validación del Real Decreto-ley 3/2009, de 27 de marzo, de medidas urgentes en materia tributaria, financiera y concursal ante la evolu-ción de la situación económica (BOE nº 104, de 29 de abril de 2009).

2. JURISPRUDENCIA TRIBUNAL DE CUENTAS. SALA DE JUSTICIA

2.1. Sentencias y resúmenes doctrinales

■ SENTENCIA 1/09, de 9 de febrero. Recurso de apelación nº 45/08. Procedimiento de reintegro nº 39/06. Ramo de Corpora-ciones Locales, Ayuntamiento de Creixell, Tarragona. Ponente: Ex-celentísimo. Sr. D. Rafael María Corona Martín.

Analiza la Sala de Justicia la naturaleza del recurso de apelación que permite un novum iudicum, pudiendo la Sala valorar las pruebas practicadas en la instancia y corregir, en su caso, la ponderación lle-vada a cabo por el juez a quo, aunque siempre dentro del respeto del principio de congruencia y dentro del límite de las pretensiones de las partes. Señala también que en el ámbito de la responsabilidad contable rige el principio de carga de la prueba del artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, y que el principio onus probandi según ha reiterado el Tribunal Supremo, parte de la base de que su aplica-ción por parte del juez es necesaria en las contiendas en que, efectua-da una actividad probatoria, los hechos han quedado inciertos.

En este recurso de apelación los recurrentes afirman que los pa-gos se realizaron en ejecución de una subvención concedida por la Comisión de Gobierno de la Corporación Local. La Sala de Justicia analiza la prueba practicada en autos y concluye que esa subvención se concedió para sufragar los gastos especiales originados en un ejer-cicio para la puesta en funcionamiento de una Escuela de Fútbol, exigiéndose en la concesión de esta subvención que para el pago de su importe se justificase previamente el doble del gasto de esa canti-dad, lo que no tuvo lugar en los hechos enjuiciados.


Afirma la Sala que la previsibilidad es un elemento esencial para graduar la culpa o negligencia, exigiéndose al gestor de fondos pú-blicos una especial diligencia en el cumplimiento de las obligaciones de custodia, justificación y rendición de cuentas, en cuanto su incum-plimiento da lugar a una conducta, generadora de daños y perjui-cios, que puede considerarse socialmente reprobable, debiendo pon-derarse la diligencia exigible al gestor de fondos públicos en cada caso concreto, atendiendo a las circunstancias concurrentes en el mismo.

■ SENTENCIA 2/09, de 18 de febrero. Recurso de apelación nº 41/08. Procedimiento de reintegro nº 185/05. Ramo de Corporacio-nes Locales, Ayuntamiento de Estepona, Compras Estepona XXI, S. L. Ponente: Excmo. Sr. D. Javier Medina Guijarro.

Analiza la Sala de Justicia la naturaleza del recurso de apelación en el que el órgano ad quem tiene plena competencia para revisar to-do lo actuado por el juzgador de instancia con dos limitaciones: la prohibición de la reformatio in peius y la imposibilidad de entrar a co-nocer acerca de extremos consentidos por no haber sido objeto de impugnación.

Afirma, asimismo, la Sala que el Tribunal de Cuentas tiene com-petencia para conocer de las pretensiones de responsabilidad conta-ble respecto de los posibles daños causados en los fondos de una sociedad mercantil de una Corporación Local. Señala que estas socie-dades mercantiles tienen naturaleza pública ya que forman parte del sector público local, por ser su único socio o partícipe el Ayuntamien-to, único titular del capital social, y ello sin perjuicio de que actúe en el tráfico jurídico bajo una forma de personificación jurídico-privada.

Continúa afirmando la Sala que los fondos manejados por las so-ciedades mercantiles públicas tienen naturaleza pública, ya que los mismos forman parte del patrimonio de una entidad pública o de un ente con personificación pública, con independencia de que se rijan por normas de Derecho público o privado.

La Sala considera que a la jurisdicción contable le compete cono-cer si ha existido un alcance, esto es, un perjuicio a los fondos públi-cos, y quiénes son los responsables contables del mismo, condenán-doles como consecuencia de dicha declaración al reintegro en que se cuantifique el alcance, siendo esta pretensión distinta y compatible con la que es propia del orden civil, que conoce de las pretensiones de responsabilidad de los administradores que se pudieran promo-ver al amparo de la legislación mercantil.


También se analiza en esta resolución la prescripción de la res-ponsabilidad contable. Acontecido un hecho generador de responsa-bilidad contable se inicia el cómputo del plazo general de cinco años que se interrumpe, entre otros motivos, por el inicio de un procedi-miento fiscalizador, y si en este se detectase la existencia del posible ilícito se computará de nuevo el plazo desde el principio, pero esta vez aplicando el plazo especial de tres años.

También afirma la Sala que no es necesario a efectos de la in-terrupción de la prescripción el conocimiento formal del interesado, ya que la responsabilidad contable tiene carácter reparatorio de los daños y perjuicios causados a los fondos públicos y no sancionador, siendo diferente de la prescripción prevista para el caso de ejercicio por parte de la Administración de potestades sancionadoras o tribu-tarias.

Sigue analizando la Sala el principio de carga de la prueba confor-me al cual corresponde a los demandados la carga de probar la reali-dad de los servicios pagados.

Se señala en esta resolución que solamente pueden ser sujetos de responsabilidad contable aquellos que tengan la condición de gesto-res de fondos públicos, pues si se sostuviese que la responsabilidad contable alcanza a cualquier persona, dicha responsabilidad incluiría, en términos generales, la responsabilidad civil de terceros frente a la Administración Pública, con la consiguiente invasión de competen-cias de otros órdenes jurisdiccionales.

Analiza la Sala la responsabilidad de los miembros del Consejo de Administración, que como Concejales contribuyeron a despojar al Ayuntamiento de la gestión directa de los servicios gestionados por las sociedades municipales y que como miembros del Consejo de Ad-ministración de dichas sociedades se desentendieron de su normal funcionamiento, no pudiendo excluirse su responsabilidad por tener delegadas sus facultades en un Gerente sobre el que no ejercieron control alguno.

Entiende la Sala que la responsabilidad directa exige una inter-vención directa de los responsables contables en los hechos constitu-tivos de esa responsabilidad. En cuanto a la responsabilidad subsidia-ria es necesario que la actuación sea negligente, dando ocasión de forma directa o indirecta a que los caudales públicos sean menosca-bados.

Por último, la Sala afirma que la moderación de la responsabili-dad contable subsidiaria es una facultad discrecional que correspon-


de al juzgador y que deben tenerse en cuenta para esta moderación, entre otros criterios, los aludidos en los artículos 39 y 40 LOTCu, esto es, además del esfuerzo desproporcionado, la obediencia debi-da, la concurrencia en el incumplimiento con otros gestores y la im-posibilidad material de cumplir con las obligaciones.

Voto particular de la Excma. Sra. Consejera Dª Ana Mª Pérez Tórtola.

■ SENTENCIA 3/09, de 25 de febrero. Recurso del artículo 41.2 de la Ley Orgánica 2/1982, nº 34/06. Ramo de Entidades Locales, Ayuntamiento de Robledollano (Cáceres).

Afirma la Sala que el artículo 41.2 de la Ley Orgánica 2/1982 pre-vé que las resoluciones que se dicten por la Administración en que se declaren responsabilidades contables serán recurribles ante el Tribu-nal de Cuentas y resueltas por la Sala correspondiente.

Analiza también la Sala el cómputo del plazo de prescripción, fi-jando como fecha en que opera la causa interruptiva la realización de las primeras actuaciones revisoras practicadas en vía administrativa respecto a los hechos enjuiciados.

Señala que por vía de este recurso se ejerce la función revisora no solo en cuanto al contenido de las resoluciones administrativas im-pugnadas, sino también en cuanto al sometimiento a Derecho de la tramitación de los expedientes administrativos en los que éstas se hu-bieren dictado.

Entiende la Sala que para estimar la existencia de una causa de recusación administrativa no basta con invocar falta de parcialidad o falta de objetividad, sino que para trascender de la mera sospecha y acceder al ámbito de la relevancia jurídica tienen que resultar recon-ducibles a alguna de las causas concretas de recusación tasadas en el artículo 28 de la Ley 30/92 y su concurrencia debe haber quedado probada.

Continúa afirmando que la responsabilidad que se declara en los expedientes administrativos de exigencia de responsabilidad conta-ble no es sancionadora, sino indemnizatoria, por lo que no hay obs-táculo para reconocer al Alcalde competencia legal suficiente para decidir sobre la incoación de estos expedientes, máxime cuando esa resolución ha sido conocida y respaldada por el Pleno de la Corpo-ración.

Sigue señalando la Sala que no es preceptivo en el expediente de responsabilidad contable que se emita un informe por un órgano


consultivo, ya que este trámite no está preceptivamente contemplado en el Real Decreto 700/1988, de 1 de julio.

Analiza la Sala las irregularidades declaradas como responsabili-dad contable en vía administrativa. Respecto a la autorización de gas-tos, reconocimiento, liquidación y pago de obligaciones sin crédito suficiente se cuantifica la transgresión de los principios presupuesta-rios de especialidad cualitativa, cuantitativa y temporal, pero no se acredita que como consecuencia de la misma se produjeran daños y perjuicios concretos por no conocerse el destino dado a los fondos o haberse aplicado estos a fines sin respaldo jurídico. En cuanto a la incorrecta aplicación de fondos procedentes de una operación de te-sorería con una entidad bancaria, no puede apreciarse daño consti-tutivo de responsabilidad contable si la obligación de realizar esos pagos era jurídicamente exigible a la Corporación Local.

Respecto a la falta de aplicación parcial de los fondos procedentes de subvenciones a los fines para los que se concedieron dichas ayu-das, afirma la Sala que el Ayuntamiento al no aplicar los fondos reci-bidos a atender los gastos para los que se concedieron tuvo que reco-nocer obligaciones respecto a los mismos con cargo a su propio patrimonio y, además, como consecuencia de no haber podido justi-ficar la aplicación de los citados fondos a los fines para los que se con-cedieron, perdió simultáneamente el derecho a disponer de esa par-te de la cifra recibida, pues se vio condenado a reintegrarla. Esta situación supuso un daño para los caudales públicos por la suma por la que se reconocieron obligaciones para atender esos pagos, que además fue reclamada en el correspondiente procedimiento de rein-tegro de la Administración concedente, debiendo además completar-se este daño con los intereses reclamados por la Administración que tramitó el reintegro. Sin embargo, señala la Sala que no cabe decla-rar responsabilidad contable con relación a las demás cantidades de las subvenciones que fueron reintegradas ante la ausencia de cumpli-miento de sus objetivos, ya que, a diferencia del caso anterior, no ha quedado acreditado que esas cantidades hubiesen implicado recono-cimiento de obligaciones para la Corporación.

Por último analiza la Sala las competencias de los secretarios inter-ventores respecto a la gestión de subvenciones y afirma que no cabe considerar adecuada la diligencia profesional por haberse ajustado a modelos o cánones frecuentes o comunes en el ámbito de la Adminis-tración local, pues la negligencia de una conducta no se debilita por el hecho de estar más o menos extendida en el ámbito profesional.


■ SENTENCIA 4/09, de 17 de marzo. Recurso de apelación nº 27/08. Procedimiento de reintegro nº 166/05. Ramo de Corporacio-nes Locales, Ayuntamiento de Estepona, Empleo Estepona XXI, S. L. Ponente: Excmo. Sr. D. Javier Medina Guijarro.


Afirma, asimismo, la Sala que el Tribunal de Cuentas tiene com-petencia para conocer de las pretensiones de responsabilidad con-table respecto de los posibles daños causados en los fondos de una sociedad mercantil de una Corporación Local. Señala que estas socie-dades mercantiles tienen naturaleza pública ya que forman parte del sector público local por ser su único socio o partícipe el Ayuntamien-to, único titular del capital social, y ello sin perjuicio de que actúe en el tráfico jurídico bajo una forma de personificación jurídico-privada.

Continúa afirmando la Sala que los fondos manejados por las so-ciedades mercantiles públicas tienen naturaleza pública ya que los mismos forman parte del patrimonio de una entidad pública o de un ente con personificación pública, con independencia de que se rijan por normas de Derecho público o privado.


También se analiza en esta resolución la prescripción de la res-ponsabilidad contable. Acontecido un hecho generador de responsa-bilidad contable se inicia el cómputo del plazo general de cinco años, que se interrumpe, entre otros motivos, por el inicio de un procedi-miento fiscalizador, y si en este se detectase la existencia del posible ilícito se computará de nuevo el plazo, desde el principio, pero esta vez aplicando el plazo especial de tres años.

También afirma la Sala que no es necesario a efectos de la in-terrupción de la prescripción el conocimiento formal del interesado,


ya que la responsabilidad contable tiene carácter reparatorio de los daños y perjuicios causados a los fondos públicos y no sancionador, siendo diferente de la prescripción prevista para el caso de ejercicio por parte de la Administración de potestades sancionadoras o tribu-tarias.


Se señala en esta resolución que solamente pueden ser sujetos de responsabilidad contable aquellos que tengan la condición de gesto-res de fondos públicos, pues si se sostuviese que la responsabilidad contable alcanza a cualquier persona dicha responsabilidad incluiría, en términos generales, la responsabilidad civil de terceros frente a la Administración Pública, con la consiguiente invasión de competen-cias de otros órdenes jurisdiccionales.


Entiende la Sala que la responsabilidad directa exige una inter-vención directa de los responsables contables en los hechos constitu-tivos de esa responsabilidad. En cuanto a la responsabilidad subsidia-ria es necesario que la actuación sea negligente, dando ocasión de forma directa o indirecta a que los caudales públicos sean menosca-bados.

Por último, la Sala afirma que la moderación de la responsabili-dad contable subsidiaria es una facultad discrecional que correspon-de al juzgador y que deben tenerse en cuenta para esta moderación, entre otros criterios, los aludidos en los artículos 39 y 40 LOTCu, es-to es, además del esfuerzo desproporcionado, la obediencia debida, la concurrencia en el incumplimiento con otros gestores y la imposi-bilidad material de cumplir con las obligaciones.


■ SENTENCIA 5/09, de 17 de marzo. Recurso de apelación nº 29/08. Procedimiento de reintegro nº 177/05. Ramo de Corpora-


ciones Locales, Ayuntamiento de Estepona, Estepona XXI Control de Servicios, S. L. Ponente: Excmo. Sr. D. Javier Medina Guijarro.


Afirma, asimismo, la Sala que el Tribunal de Cuentas tiene com-petencia para conocer de las pretensiones de responsabilidad con-table respecto de los posibles daños causados en los fondos de una sociedad mercantil de una Corporación Local. Señala que estas socie-dades mercantiles tienen naturaleza pública, ya que forman parte del sector público local por ser su único socio o partícipe el Ayuntamien-to, único titular del capital social, y ello sin perjuicio de que actúe en el tráfico jurídico bajo una forma de personificación jurídico-privada.



También se analiza en esta resolución la prescripción de la res-ponsabilidad contable. Acontecido un hecho generador de responsa-bilidad contable se inicia el cómputo del plazo general de cinco años, que se interrumpe, entre otros motivos, por el inicio de un procedi-miento fiscalizador, y si en este se detectase la existencia del posible ilícito se computará de nuevo el plazo desde el principio, pero esta vez aplicando el plazo especial de tres años.

También afirma la Sala que no es necesario a efectos de la inte-rrupción de la prescripción el conocimiento formal del interesado, ya que la responsabilidad contable tiene carácter reparatorio de los da-ños y perjuicios causados a los fondos públicos y no sancionador, sien-


do diferente de la prescripción prevista para el caso de ejercicio por parte de la Administración de potestades sancionadoras o tributarias.




Entiende la Sala que la responsabilidad directa exige una interven-ción directa de los responsables contables en los hechos constitutivos de esa responsabilidad. En cuanto a la responsabilidad subsidiaria es necesario que la actuación sea negligente, dando ocasión de forma directa o indirecta a que los caudales públicos sean menoscabados.

Por último, la Sala afirma que la moderación de la responsabili-dad contable subsidiaria es una facultad discrecional que correspon-de al juzgador y que deben tenerse en cuenta para esta moderación, entre otros criterios, los aludidos en los artículos 39 y 40 LOTCu, esto es, además del esfuerzo desproporcionado, la obediencia debi-da, la concurrencia en el incumplimiento con otros gestores y la im-posibilidad material de cumplir con las obligaciones.


■ SENTENCIA 6/09, de 31 de marzo. Recurso de apelación nº 31/08. Procedimiento de reintegro nº 57/06. Ramo de Corporacio-nes Locales, Ayuntamiento de Estepona, Imagen Estepona XXI, S. L. Ponente: Excmo. Sr. D. Rafael María Corona Martín.

Analiza la Sala de Justicia la naturaleza del recurso de apelación en el que el órgano ad quem tiene plena competencia para revisar todo


lo actuado por el juzgador de instancia con dos limitaciones: la prohi-bición de la reformatio in peius y la imposibilidad de entrar a conocer acerca de extremos consentidos por no haber sido objeto de impug-nación.

Afirma, asimismo, la Sala que el Tribunal de Cuentas tiene compe-tencia para conocer de las pretensiones de responsabilidad contable respecto de los posibles daños causados en los fondos de una sociedad mercantil de una Corporación Local. Señala que estas sociedades mercantiles tienen naturaleza pública, ya que forman parte del sector público local por ser su único socio o partícipe el Ayuntamiento, único titular del capital social, y ello sin perjuicio de que actúe en el tráfico jurídico bajo una forma de personificación jurídico-privada.

Continúa afirmando la Sala que los fondos manejados por las so-ciedades mercantiles públicas tienen naturaleza pública ya que los mismos forman parte del patrimonio de una entidad pública o de un ente con personificación pública, con independencia de que se rijan por normas de Derecho público o privado.

También diferencia la Sala entre «cosa juzgada administrativa», en los términos que ha sido reconocida por la jurisprudencia del Tri-bunal Supremo, y los efectos de la cosa juzgada de una resolución judicial.


También se analiza en esta resolución la prescripción de la res-ponsabilidad contable. Se señala que el plazo de prescripción debe comenzar a computarse desde el día en que se produjeron los he-chos. Este plazo de prescripción se interrumpe, entre otros motivos, por el inicio de un procedimiento fiscalizador, y si en este se detecta-se la existencia del posible ilícito se computará de nuevo el plazo des-de el principio, pero esta vez aplicando el plazo especial de tres años.

La Sala afirma, asimismo, que no es necesario a efectos de la inte-rrupción de la prescripción el conocimiento formal del interesado, ya que la responsabilidad contable tiene carácter reparatorio de los da-ños y perjuicios causados a los fondos públicos y no sancionador, sien-


do diferente de la prescripción prevista para el caso de ejercicio por parte de la Administración de potestades sancionadoras o tributarias.

Se señala en esta resolución que el recurso de apelación permite un novum iudicium pero la fijación de los hechos y la valoración de los medios de prueba es competencia del juez de instancia, de forma que, frente al juicio de apreciación de la prueba que la sentencia de instancia contenga no pueden prevalecer meras alegaciones de par-te, sino que es necesario desvirtuar los hechos declarados probados con medios que acrediten la inexactitud de los mismos y la veracidad de los alegados en contrario.

La Sala afirma que en los casos en que se celebra un nuevo contra-to, previendo una dación en pago para extinguir otro anterior, al tratarse de un subrogado del cumplimiento de una obligación previa la cantidad a pagar tiene que ser la misma que la pactada inicialmen-te en la obligación que se pretende extinguir, produciéndose, en caso de que sea mayor, un saldo deudor injustificado en cuanto salida de dinero público sin título válido.

Continúa señalando la Sala que para que en el ámbito de la res-ponsabilidad contable, además de la concurrencia del ilícito contable, es imprescindible que se haya producido un daño o perjuicio en los fondos públicos que ha de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado. La necesaria efectividad del daño no significa que el mismo no pudiera ser reparado en el futuro, sino que es preciso que el perjuicio exista realmente, que el patrimonio público se encuentre menoscabado.

Recoge la Sala la aplicación del principio civil de carga de la prue-ba al ámbito de la responsabilidad contable, debiendo recaer las con-secuencias perjudiciales de la falta de prueba en aquel a quien correspondía la carga de la misma, pues si existe prueba en los autos nada importa quien la haya llevado a los mismos.

Se afirma por la Sala que la justificación, en ningún caso, puede quedar al libre arbitrio del que gestiona y maneja los caudales o efec-tos públicos, sino que ha de acomodarse a lo legal y reglamentaria-mente dispuesto, de suerte que los documentos que sirvan de sopor-te han de reunir una serie de requisitos formales y es imprescindible que quede acreditado que el destino dado a los fondos públicos es el legalmente adecuado.

Se señala, asimismo, que la Sala de Justicia ha mantenido un con-cepto amplio de cuentadante a efectos de declarar la responsabilidad contable, y se analiza la diligencia exigible a un gestor de fondos pú-


blicos y el elemento subjetivo de la culpa o negligencia consistente en la omisión de aquella diligencia que exija la naturaleza de la obliga-ción y corresponda a las circunstancias de las personas, del tiempo y del lugar. Entiende por ello la Sala que los miembros del Consejo de Administración de la sociedad mercantil pública son responsables contables, y aunque delegaron en un gerente prácticamente la totali-dad de sus facultades esa delegación no les exime de responsabilidad por los actos u omisiones de quien ejercía las funciones delegadas.

La Sala analiza el concepto de responsabilidad contable directa y subsidiaria y señala que para que exista responsabilidad contable subsidiaria es preciso, además del elemento subjetivo de la culpa, concretar la obligación de cuyo cumplimiento negligente deriva la responsabilidad, así como la necesidad de que se trate de deberes atribuidos de modo expreso por Leyes o Reglamentos.

Por último se afirma por la Sala que la responsabilidad contable subsidiaria se puede moderar conforme a lo previsto en el artícu-lo 38.4 de la Ley 2/1982 cuando se estime que los perjuicios ocasiona-dos superan ostensiblemente lo que sería previsible para el grado de negligencia observado, lo que implica una valoración acorde con la prudencia y la equidad de las circunstancias que matizan y configuran el caso concreto.

■ SENTENCIA 7/09, de 31 de marzo. Recurso de apelación nº 33/08. Procedimiento de reintegro nº 164/05. Ramo de Corpo-raciones Locales, Ayuntamiento de Estepona, Planeamiento Estepo-na XXI, S. L. Ponente: Excmo. Sr. D. Javier Medina Guijarro.


Afirma, asimismo, la Sala que el Tribunal de Cuentas tiene com-petencia para conocer de las pretensiones de responsabilidad conta-ble respecto de los posibles daños causados en los fondos de una sociedad mercantil de una Corporación local. Señala que estas socie-dades mercantiles tienen naturaleza pública, ya que forman parte del sector público local por ser su único socio o partícipe el Ayuntamien-to, único titular del capital social, y ello sin perjuicio de que actúe en el tráfico jurídico bajo una forma de personificación jurídico-privada.




También se analiza en esta resolución la prescripción de la res-ponsabilidad contable. Acontecido un hecho generador de responsa-bilidad contable se inicia el cómputo del plazo general de cinco años, que se interrumpe, entre otros motivos, por el inicio de un procedi-miento fiscalizador, y si en este se detectase la existencia del posible ilícito se computará de nuevo el plazo desde el principio, pero esta vez aplicando el plazo especial de tres años.

También afirma la Sala que no es necesario a efectos de la in-terrupción de la prescripción el conocimiento formal del interesado ya que la responsabilidad contable tiene carácter reparatorio de los daños y perjuicios causados a los fondos públicos y no sancionador, siendo diferente de la prescripción prevista para el caso de ejercicio por parte de la Administración de potestades sancionadoras o tribu-tarias.



Analiza la Sala la responsabilidad de los miembros del Consejo de Administración, que como Concejales contribuyeron a despojar al Ayuntamiento de la gestión directa de los servicios gestionados por


las sociedades municipales y que como miembros del Consejo de Ad-ministración de dichas sociedades se desentendieron de su normal funcionamiento, no pudiendo excluirse su responsabilidad por tener delegadas sus facultades en un Gerente sobre el que no ejercieron control alguno.

Entiende la Sala que la responsabilidad directa exige una inter-vención directa de los responsables contables en los hechos constitu-tivos de esa responsabilidad. En cuanto a la responsabilidad subsidia-ria es necesario que la actuación sea negligente dando ocasión de forma directa o indirecta a que los caudales públicos sean menosca-bados.

Por último, la Sala afirma que la moderación de la responsabili-dad contable subsidiaria es una facultad discrecional que correspon-de al juzgador y que debe tenerse en cuenta para esta moderación, entre otros criterios, los aludidos en los arts. 39 y 40 LOTCu, esto es, además del esfuerzo desproporcionado, la obediencia debida, la con-currencia en el incumplimiento con otros gestores y la imposibilidad material de cumplir con las obligaciones.


■ SENTENCIA 8/09, de 31 de marzo. Recurso de apelación nº 34/08. Procedimiento de reintegro nº 189/05. Ramo de Corporaciones Locales, Ayuntamiento de Estepona, Servicios Estepona XXI, S. L. Ponente: Excmo. Sr. D. Rafael María Corona Martín.


Afirma, asimismo, la Sala que el Tribunal de Cuentas tiene com-petencia para conocer de las pretensiones de responsabilidad conta-ble respecto de los posibles daños causados en los fondos de una sociedad mercantil de una Corporación Local. Señala que estas socie-dades mercantiles tienen naturaleza pública, ya que forman parte del sector público local por ser su único socio o partícipe el Ayuntamien-to, único titular del capital social, y ello sin perjuicio de que actúe en el tráfico jurídico bajo una forma de personificación jurídico-privada.

Continúa afirmando la Sala que los fondos manejados por las so-ciedades mercantiles públicas tienen naturaleza pública, ya que los


mismos forman parte del patrimonio de una entidad pública o de un ente con personificación pública, con independencia de que se rijan por normas de Derecho público o privado.

También diferencia la Sala entre «cosa juzgada administrativa», en los términos que ha sido reconocida por la jurisprudencia del Tri-bunal Supremo, y los efectos de la cosa juzgada de una resolución judicial.


También se analiza en esta resolución la prescripción de la res-ponsabilidad contable. Se señala que el plazo de prescripción debe comenzar a computarse desde el día en que se produjeron los he-chos. Este plazo de prescripción se interrumpe, entre otros motivos, por el inicio de un procedimiento fiscalizador, y si en este se detecta-se la existencia del posible ilícito se computará de nuevo el plazo des-de el principio, pero esta vez aplicando el plazo especial de tres años.

La Sala afirma, asimismo, que no es necesario a efectos de la in-terrupción de la prescripción el conocimiento formal del interesado, ya que la responsabilidad contable tiene carácter reparatorio de los daños y perjuicios causados a los fondos públicos y no sancionador, siendo diferente de la prescripción prevista para el caso de ejercicio por parte de la Administración de potestades sancionadoras o tribu-tarias.

Entiende la Sala de Justicia que la declaración de alcance solo está condicionada al petitum de las partes, pero no a la imputación de res-ponsabilidad, pudiendo darse el caso que el daño producido sea de un determinado importe y, sin embargo, solo deban responder de parte de él los demandados en el procedimiento.

Se señala en esta resolución que el recurso de apelación permite un novum iudicium, pero la fijación de los hechos y la valoración de los medios de prueba es competencia del juez de instancia, de forma que, frente al juicio de apreciación de la prueba que la sentencia de instancia contenga, no pueden prevalecer meras alegaciones de par-te, sino que es necesario desvirtuar los hechos declarados probados


con medios que acrediten la inexactitud de los mismos y la veracidad de los alegados en contrario.

Recoge la Sala la aplicación del principio civil de carga de la prue-ba al ámbito de la responsabilidad contable, debiendo recaer las consecuencias perjudiciales de la falta de prueba en aquel a quien correspondía la carga de la misma, pues si existe prueba en los autos nada importa quien la haya llevado a los mismos.

Se afirma por la Sala que la justificación en ningún caso puede quedar al libre arbitrio del que gestiona y maneja los caudales o efec-tos públicos, sino que ha de acomodarse a lo legal y reglamentaria-mente dispuesto, de suerte que los documentos que sirvan de sopor-te han de reunir una serie de requisitos formales y es imprescindible que quede acreditado que el destino dado a los fondos públicos es el legalmente adecuado.

Se señala, asimismo, que la Sala de Justicia ha mantenido un con-cepto amplio de cuentadante a efectos de declarar la responsabilidad contable, y se analiza la diligencia exigible a un gestor de fondos pú-blicos y el elemento subjetivo de la culpa o negligencia consistente en la omisión de aquella diligencia que exija la naturaleza de la obliga-ción y corresponda a las circunstancias de las personas, del tiempo y del lugar. Entiende por ello la Sala que los miembros del Consejo de Administración de la sociedad mercantil pública son responsables contables, y aunque delegaron en un gerente prácticamente la totali-dad de sus facultades esa delegación no les exime de responsabilidad por los actos u omisiones de quien ejercía las funciones delegadas.

La Sala analiza el concepto de responsabilidad contable directa y subsidiaria y señala que para que exista responsabilidad contable subsidiaria es preciso, además del elemento subjetivo de la culpa, concretar la obligación de cuyo cumplimiento negligente deriva la responsabilidad, así como la necesidad de que se trate de deberes atribuidos de modo expreso por Leyes o Reglamentos.

Se señala también en esta resolución que la fijación de los hechos en la sentencia y la apreciación del grado de culpa de los declara-dos responsables contables es competencia fundamentalmente de los Consejeros de Cuentas en el ejercicio de su función jurisdiccio-nal, por lo que pueden graduar la responsabilidad a la vista de los hechos que resulten probados y de las circunstancias concurrentes en los mismos, siendo posible declarar la responsabilidad subsidiaria cuando la parte actora solicita la declaración de responsabilidad di-recta.


Por último se afirma por la Sala que la responsabilidad contable subsidiaria se puede moderar conforme a lo previsto en el artícu-lo 38.4 de la Ley 2/1982 cuando se estime que los perjuicios ocasiona-dos superan ostensiblemente lo que sería previsible para el grado de negligencia observado, lo que implica una valoración acorde con la prudencia y la equidad de las circunstancias que matizan y configu-ran el caso concreto.


2.2. Autos y resúmenes doctrinales*

■ AUTO de 9 de febrero de 2009. Recurso del artículo 46.2 de la Ley 7/88, nº 49/08. Diligencias preliminares nº 114/08. Ramo de Comunidades Autónomas. Comunidad Foral de Navarra. Ponente: Excma. Sra. Dª Ana María Pérez Tórtola.

Analiza la Sala de Justicia el archivo ex artículo 46.2 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, señalando que no cabe este archivo si las cuestiones planteadas son inherentes a la gestión de fondos públicos, a infracciones del ordenamiento jurídico presupues-tario y a un posible menoscabo del erario público debido a la adop-ción de decisiones de gasto y de pago que pudieran haber carecido del suficiente respaldo normativo. Sigue afirmando que sí procede, en cambio, el archivo cuando los hechos no revistan los caracteres de alcance de manera manifiesta, es decir, patente, clara y descubierta, y no reúnan unas características mínimas que hagan posible una valo-ración inicial que permita apreciar que puede existir un presunto al-cance de fondos o caudales públicos.

Continúa afirmando que el artículo 46.2 de la Ley 7/88 prescribe el archivo de las diligencias preliminares cuando de las mismas no se pueda deducir que existan indicios racionales suficientes de que se ha producido una infracción al ordenamiento jurídico presupuesta-

* En la página 161 del número 30 de esta Revista se padeció un error que afecta al encabezamiento del Auto.

El encabezamiento que figura es el siguiente: «AUTO de 17 de julio de 2008. Recurso del artículo 48.1 de la Ley 7/88, nº 6/08. Actuaciones previas nº 89/03. Ramo: Corporaciones Locales, Ayuntamiento de Sanlúcar de Barrameda, Cádiz. Ponente: Excmo. Sr. D. Javier Medina Guijarro.»

Dicho encabezamiento debe sustituirse por el siguiente:«AUTO de 21 de julio de 2008. Recurso del artículo 48.1 de la Ley 7/88, nº 38/07

y acumulados n.os 44/07, 45/07 y 46/07. Fiscalización. Pieza separada relativa a la finca “El Rosalejo”. Ponente: Excmo. Sr. D. Javier Medina Guijarro.»

El texto que se insertaba a continuación es correcto.


rio con resultado lesivo para el erario público, debido a la adopción de decisiones de gasto y de pago que pudieran haber carecido del suficiente respaldo normativo.

La Sala analiza el contenido del derecho a la tutela judicial efecti-va y su desarrollo a través del favor actionis, señalando que no son derechos ilimitados, sino que están enmarcados dentro del cumpli-miento de los requisitos que la legalidad procesal exige en cada trá-mite del procedimiento. El archivo de las Diligencias preliminares previsto en el artículo 46.2 de la Ley 7/88 requiere una ponderada interpretación de los hechos y de la posibilidad de conectar sus carac-teres indiciariamente con la figura jurídica del alcance prevista en el artículo 72 de este mismo texto legal. Por último, señala la Sala que sería contrario al principio de seguridad jurídica y al derecho a un proceso con todas las garantías aplicar un criterio hermenéutico tan flexible que permitiera continuar un juicio de responsabilidad conta-ble por alcance como consecuencia de unos hechos que no permiten identificar infracción jurídica contable o presupuestaria, prius necesa-rio para que pueda apreciarse un posible pago injustificado.

■ AUTO de 13 de febrero de 2009. Recurso de apelación, nº 51/08. Diligencias preliminares nº 47/08. Ramo de Corporaciones Locales. Murcia. Ponente: Excmo. Sr. D. Javier Medina Guijarro.

La Sala afirma que contra las resoluciones por las que, de confor-midad con lo previsto en el artículo 46.2 de la Ley 7/88, el Consejero de Cuentas acuerde el archivo de las actuaciones cuando los hechos manifiestamente no revistan caracteres de alcance, o cuando no fue-re este individualizado con referencia a cuentas determinadas, o con-cretos actos de administración, custodia o manejo de caudales o efec-tos públicos, no cabe recurso de apelación, sino el recurso previsto en este artículo 46.2 de la Ley 7/88.

Señala asimismo que solo procede el archivo de las diligencias preliminares cuando los hechos no reúnan las características míni-mas que permiten, en una valoración inicial, sin entrar en el fondo del asunto, que se aprecie la existencia de un presunto alcance de fondos o caudales públicos, ya que el archivo impediría el ejercicio de la pretensión contable con el riesgo que ello supondría de cara a la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva. Este derecho se refiere al principio favor actionis o pro accione, que tiene su aplicación en materia de acceso a la jurisdicción hasta obtener una resolución fundada en Derecho y que para conseguir sus objetivos en cuanto a la admisión de una acción pública de exigencia de responsabilidad


contable actúa a través de otros dos subordinados, como son el anti-formalista y el de subsanabilidad.

Por último afirma la Sala que la responsabilidad contable es de carácter exclusivamente reparatorio de los daños y perjuicios causa-dos a los fondos públicos y que, como tal, tiende a reponer al perju-dicado en la situación en que se hallaría si el suceso dañoso no se hubiera producido, por lo que es requisito indispensable para la de-terminación de posibles responsabilidades contables que se haya cau-sado un menoscabo a los caudales públicos.

■ AUTO de 16 de marzo de 2009. Recurso del artículo 48.1 de la Ley 7/88, nº 15/08. Actuaciones previas nº 19/07. Ramo de Corpora-ciones Locales. Huelva. Ponente: Excmo. Sr. D. Felipe García Ortiz.

Analiza la Sala la naturaleza del recurso del artículo 48.1 de la Ley 7/88, cuya finalidad no es conocer del fondo del asunto sometido a enjuiciamiento contable, sino únicamente revisar las resoluciones dictadas en la fase de instrucción que puedan impedir o minorar la defensa de quienes intervienen en las mismas a efectos de garantizar en la fase de instrucción contable la efectividad del derecho de defen-sa consagrado en el artículo 24 de la Constitución.

Señala la Sala que para poder apreciar vicio del procedimiento a efectos del artículo 48.1 de la Ley 7/88 debió haberse dado en las ac-tuaciones previas una merma, límite o eliminación de las posibilida-des defensivas, produciéndose una indefensión que ha de ser mate-rial y no meramente formal, es decir, que ocasione un perjuicio real y efectivo.

Continúa afirmando que no es función atribuida legalmente al ór-gano instructor contable la de ejercer de árbitro o juez que dirima sobre las pretensiones de los interesados, ni la de proceder a la aper-tura de período probatorio alguno acerca de los hechos controverti-dos, sino al de, a tenor del artículo 47.1 de la Ley 7/88, llevar a efecto todas aquellas actuaciones dirigidas a la averiguación de los hechos y a la determinación de los presuntos responsables, entre las que se encuentran el acopio de aquellos documentos que los interesados puedan aportar.

Por último, señala la Sala que el requerimiento de depósito o afianzamiento es una medida cautelar de aseguramiento que debe ser acordado por el delegado instructor por imperativo legal y que en nada afecta a la ulterior determinación de responsabilidad conta-ble, siendo su finalidad evitar que en el curso del ulterior procedi-


miento jurisdiccional el demandado pudiera ocultar sus bienes o de-venir insolvente.

■ AUTO de 16 de marzo de 2009. Recurso del artículo 48.1 de la Ley 7/88, nº 26/08. Actuaciones previas nº 56/08. Ramo de Entidades Locales. Huelva. Ponente: Excmo. Sr. D. Felipe García Ortiz.

Analiza la Sala la naturaleza del recurso del artículo 48.1 de la Ley 7/88, que se caracteriza por la limitación de su objeto, ya que única-mente procede contra las resoluciones dictadas en las actuaciones previas en las que no se accediera a completar las diligencias con los extremos que los comparecidos señalaren o en las que se causare in-defensión, y por ser un recurso especial y sumario que no persigue un conocimiento concreto de los hechos objeto de debate en una se-gunda instancia jurisdiccional, sino ofrecer un mecanismo de revi-sión de cuantas resoluciones puedan cercenar las posibilidades de defensa.

Señala también que las actuaciones previas han sido concebidas como un conjunto de diligencias legalmente regladas y tasadas, con la finalidad, por una parte, de obtener información sobre los supues-tos de responsabilidad contable que se sometan al conocimiento del Tribunal de Cuentas, y, de otra, de adoptar las medidas cautelares de depósito, afianzamiento o embargo de bienes de los presuntos responsables que garanticen en el futuro el posible reintegro de los daños originados a los caudales públicos, una vez que haya sido de-clarada la responsabilidad contable por el órgano jurisdiccional co-rrespondiente.

Se afirma por la Sala que el pronunciamiento sobre la acumula-ción de pretensiones, conforme a lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley 7/88, corresponde al órgano jurisdiccional de primera instancia, en cualquier momento anterior a la sentencia, y que la trascendencia de la litispendencia, para los efectos de la acumulación de autos, co-mo excepción procesal, debe ser examinada en la audiencia previa y, por tanto, compete su análisis, asimismo, al órgano jurisdiccional de primera instancia.

■ AUTO de 16 de marzo de 2009. Recurso del artículo 48.1 de la Ley 7/88, nº 38/08. Actuaciones previas nº 36/08. Ramo de Entidades Locales. Almería. Ponente: Excmo. Sr. D. Felipe García Ortiz.

Analiza la Sala la naturaleza del recurso del artículo 48.1 de la Ley 7/88, cuya finalidad no es conocer del fondo del asunto sometido a enjuiciamiento contable, sino únicamente revisar las resoluciones dictadas en la fase de instrucción que puedan impedir o minorar la


defensa de quienes intervienen en las mismas a efectos de garantizar en la fase de instrucción contable la efectividad del derecho de defen-sa consagrado en el artículo 24 de la Constitución. Por ello no cabe por vía de este recurso entrar a conocer del tema referente a la califi-cación jurídico-contable del o de los presuntos responsables ni res-pecto del fondo del asunto sometido a enjuiciamiento contable, pues-to que ello supondría desbordar el ámbito objetivo del proceso especial y trastocar el régimen jurídico de las competencias de los órganos e instancias, ya que se permitiría la eventual decisión por el órgano de segunda instancia sin haberse incluso tramitado procesal-mente la primera.

■ AUTO de 16 de marzo de 2009. Recurso del artículo 48.1 de la Ley 7/88, nº 47/08. Actuaciones previas nº 140/07. Ramo de Enti-dades Locales. Ciudad Real. Ponente: Excmo. Sr. D. Felipe García Ortiz.

Analiza la Sala la naturaleza del recurso del artículo 48.1 de la Ley 7/88, que no tiene por finalidad conocer del fondo del asunto sometido a enjuiciamiento contable y cuyos motivos de impugnación no pueden ser otros que los establecidos de manera tasada por la Ley, es decir, que el Delegado Instructor no acceda a completar las diligencias con los extremos que le fueren señalados por las partes comparecidas o que se cause indefensión.

■ AUTO de 16 de marzo de 2009. Recurso del artículo 48.1 de la Ley 7/88, nº 48/08. Actuaciones previas nº 23/08. Ramo de Entida-des Locales. Pontevedra. Ponente: Excmo. Sr. D. Javier Medina Gui-jarro.

Analiza la Sala la naturaleza del recurso del artículo 48.1 de la Ley 7/88 como un recurso especial y sumario por razón de la materia por el cual no se persigue un conocimiento concreto de los hechos ob-jeto de debate en una segunda instancia jurisdiccional, sino ofrecer a los intervinientes en las actuaciones previas un mecanismo de revisión de cuantas resoluciones puedan cercenar sus posibilidades de defensa.

También afirma la Sala que para apreciar la existencia de indefen-sión en relación con la tutela judicial efectiva es necesario que se haya producido un perjuicio real y efectivo para la posición jurídica y los intereses de los afectados.

Continúa señalando que la actividad indagatoria que debe desarro-llar el Delegado Instructor ha de ser la que estime adecuada para poder realizar un análisis suficiente, aunque sea provisional, de los hechos denunciados y de su imputación, y que los límites de dicha acti-


vidad están en el propio objetivo que le atribuye el legislador, no pu-diendo llegar a una exhaustividad o profundidad que las convierta en una anticipación de la fase probatoria que la ley prevé para la primera instancia procesal.

Por último afirma la Sala que si las partes legitimadas para compa-recer en el Acta de Liquidación Provisional no están de acuerdo con las valoraciones y conclusiones a las que llega el Delegado Instructor, tras la realización de las diligencias precisas para fundamentarlo, la posible oposición de las partes personadas a estas conclusiones debe-rá ser ejercitada en el juicio contable que se incoe, y corresponderá al juez de lo contable dirimir la contienda.

■ AUTO de 16 de marzo de 2009. Recurso del artículo 48.1 de la Ley 7/88, nº 50/08. Actuaciones previas nº 28/08. Ramo de Corpora-ciones Locales. Toledo. Ponente: Excmo. Sr. D. Rafael María Corona Martín.

Analiza la Sala la naturaleza del recurso del artículo 48.1 de la Ley 7/88 y afirma que no es este el momento procesal pertinente para la calificación y declaración, en su caso, de responsabilidades contables ni para el análisis de la conducta de los presuntos responsables, ya que nos encontramos en una fase previa y preparatoria del proceso jurisdiccional contable.

Afirma asimismo la Sala que la Ley de Funcionamiento del Tribu-nal de Cuentas obliga al Delegado Instructor a practicar las diligencias previstas en el artículo 47.1 con la finalidad de analizar las acciones u omisiones constitutivas o no, prima facie, de responsabilidades conta-bles, pero sin que pueda utilizarse la instrucción como mecanismo de enjuiciamiento anticipado o paralelo de esa posible responsabilidad.

■ AUTO de 16 de marzo de 2009. Recurso del artículo 48.1 de la Ley 7/88, nº 52/08. Actuaciones previas nº 135/07. Ramo de Enti-dades Locales. Albacete. Ponente: Excmo. Sr. D. Javier Medina Gui-jarro.

Analiza la Sala la naturaleza del recurso del artículo 48.1 de la Ley 7/88, como un recurso especial y sumario por razón de la materia por el cual no se persigue un conocimiento concreto de los hechos objeto de debate en una segunda instancia jurisdiccional, sino ofre-cer a los intervinientes en las actuaciones previas un mecanismo de revisión de cuantas resoluciones puedan cercenar sus posibilidades de defensa.

También afirma la Sala que para apreciar la existencia de indefen-sión en relación con la tutela judicial efectiva es necesario que se haya


producido un perjuicio real y efectivo para la posición jurídica y los intereses de los afectados.

Continúa señalando que la actividad indagatoria que debe desarro-llar el Delegado Instructor ha de ser la que estime adecuada para poder realizar un análisis suficiente, aunque sea provisional, de los hechos denunciados y de su imputación, y que los límites de dicha acti-vidad están en el propio objetivo que le atribuye el legislador, no pu-diendo llegar a una exhaustividad o profundidad que las convierta en una anticipación de la fase probatoria que la ley prevé para la primera instancia procesal.

Afirma la Sala que si las partes legitimadas para comparecer en el Acta de Liquidación Provisional no están de acuerdo con las valora-ciones y conclusiones a las que llega el Delegado Instructor, tras la realización de las diligencias precisas para fundamentarlo, la posible oposición de las partes personadas a estas conclusiones deberá ser ejercitada en el juicio contable que se incoe, y corresponderá al juez de lo contable dirimir la contienda.

Por último se señala en esta resolución que es dentro del proceso ante el órgano jurisdiccional independiente, competente y estableci-do por la Ley, donde se van a desarrollar con plenas garantías las alegaciones y pruebas de las partes y donde se va a dictar la resolu-ción fundada que otorgue la efectiva tutela en el orden contable.

■ AUTO de 16 de marzo de 2009. Recurso del artículo 48.1 de la Ley 7/88, nº 4/09. Actuaciones previas nº 5/09. Ramo de Comunida-des Autónomas. Valencia. Ponente: Excmo. Sr. D. Rafael María Co-rona Martín.

Analiza la Sala de Justicia el concepto constitucional de indefen-sión que supone privar al interesado de la posibilidad de impetrar la protección jurisdiccional de sus derechos e intereses mediante la apertura del adecuado proceso o realizar dentro del mismo las ade-cuadas alegaciones o pruebas.

Señala también la Sala que la naturaleza que atribuye la legisla-ción a las actuaciones previas es la de ser preparatorias de los proce-dimientos jurisdiccionales y están concebidas como un conjunto de diligencias legalmente regladas y tasadas para obtener información sobre los supuestos de responsabilidad contable, con la doble finali-dad de facilitar el ejercicio de acciones de reintegro u oposición a ellas, y practicar, una vez definidos de modo indiciario y provisional los hechos, los presuntos responsables y los perjuicios causados a los fondos públicos, la adopción de medidas cautelares que garanticen el


futuro reintegro de los referidos daños, no constituyendo un proce-dimiento contradictorio que queda reservado al proceso jurisdiccio-nal de primera instancia.

Continúa afirmando que el momento en que los interesados son oídos en las actuaciones previas y se pone a su disposición la docu-mentación obrante en las mismas es cuando se cita a la comparecen-cia al acto de liquidación provisional.

Por último se afirma por la Sala que la interposición del recurso del artículo 48.1 de la Ley 7/88 no tienen carácter suspensivo, salvo que concurran circunstancias excepcionales.

■ AUTO de 29 de abril de 2009. Recurso de apelación, nº 7/09. Procedimiento de reintegro nº 117/08. Ramo de Entidades Gestoras de la Seguridad Social. Madrid. Ponente: Excmo. Sr. D. Javier Medi-na Guijarro.

Analiza la Sala de Justicia la posibilidad, en base a lo previsto en el artículo 68.1 al que se remite el artículo 73.1, ambos de la Ley 7/88, de no incoación del procedimiento de reintegro por alcance en los términos previstos para la inadmisión del recurso en el proceso con-tencioso-administrativo cuando de la pieza o expediente resultara, de modo manifiesto e inequívoco, la inexistencia de caso alguno de responsabilidad contable, la falta de jurisdicción, la incompetencia del órgano jurisdiccional o la falta de procedimiento de fiscalización del que haya de depender la responsabilidad contable.

Continúa señalando la Sala que el derecho a la tutela judicial efec-tiva comprende el de obtener una resolución fundada en Derecho, que puede ser la de inadmisión cuando concurra causa legal y así lo acuerde el juez o tribunal en aplicación razonada de la misma.

Por último se afirma que la compatibilidad de la jurisdicción con-table y la penal no puede servir para extraer la conclusión de que los elementos probatorios válidos en una no puedan serlo en otra, sino que, por el contrario, lo habitual es que si los hechos de los que conocen ambas jurisdicciones son los mismos, el conjunto de prue-bas que se practiquen en ambas jurisdicciones posean una intersec-ción no vacía.

2.3. Tribunal Constitucional

■ RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD nº 2046-2005, en relación con el artículo 12.4 de la Ley de Cantabria 7/2004, de 27 de diciembre, de Medidas Administrativas y Fiscales (BOE nº 35, de 10 de febrero de 2009).


■ CUESTIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD nº 192-2009, en relación con la Disposición Adicional Primera de la Ley del Princi-pado de Asturias 15/2002, de 27 de diciembre, de Medidas Presu-puestarias, Administrativas y Fiscales (BOE nº 35, de 10 de febrero de 2009).

■ RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD nº 2691-2009, en relación con diversos preceptos de la Ley 2/2008, de 23 de diciem-bre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2009 (BOE nº 104, de 29 de abril de 2009).

3. FISCALIZACIONES

■ RESOLUCIÓN de 3 de noviembre de 2008, de la Presidencia del Congreso de los Diputados y de la Presidencia del Senado, por la que se dispone la publicación del Dictamen de la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación con la Declaración sobre la Cuenta General del Estado, ejercicio 2005 (BOE nº 17, del 20 de enero de 2009).

■ RESOLUCIÓN de 8 de octubre de 2008, aprobada por la Co-misión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en re-lación al Informe de fiscalización del servicio de recogida y trata-miento de residuos en las Entidades Locales de la Comunidad Autónoma de Aragón (BOE nº 32, de 6 de febrero de 2009).

■ RESOLUCIÓN de 8 de octubre de 2008, aprobada por la Co-misión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en re-lación al Informe de fiscalización del servicio de la gestión y control de los recursos integrantes del Patrimonio Municipal del Suelo, ejer-cicio 2004 (BOE nº 33, de 7 de febrero de 2009).

■ RESOLUCIÓN de 8 de octubre de 2008, aprobada por la Co-misión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación al Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Marbella (Málaga) y sus Sociedades Mercantiles Participadas en el período comprendido entre el 1 de enero de 2002 y el 21 de abril de 2006 (BOE nº 34, de 9 de febrero de 2009).

■ RESOLUCIÓN de 28 de octubre de 2008, aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación al Informe de fiscalización de los Servicios Funerarios y de los Cementerios en las Corporaciones Locales (BOE nº 35, de 10 de febrero de 2009).


■ RESOLUCIÓN de 28 de octubre de 2008, aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación al Informe de fiscalización de la Gestión de la Tasa por utili-zación privada o aprovechamiento especial de dominio público local (BOE nº 36, de 11 de febrero de 2009).

■ RESOLUCIÓN de 28 de octubre de 2008, aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación al Informe anual de la Comunidad Autónoma de Extrema-dura, ejercicio 2003 (BOE nº 37, de 12 de febrero de 2009).

■ RESOLUCIÓN de 28 de octubre de 2008, aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación al Informe anual de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, ejercicio 2003 (BOE nº 38, de 132 de febrero de 2009).

■ INFORME elaborado por el Tribunal de Cuentas en relación a la fiscalización sobre el Informe anual de la Comunidad Autónoma de la Rioja, ejercicio 2003 (BOE nº 46, de 23 de febrero de 2009).

■ INFORME elaborado por el Tribunal de Cuentas en relación a la fiscalización sobre el Informe anual de la Comunidad Autónoma de Cantabria, ejercicio 2003 (BOE nº 46, de 23 de febrero de 2009).

■ INFORME elaborado por el Tribunal de Cuentas en relación a la fiscalización sobre el Informe anual de la Ciudad Autónoma de Melilla, ejercicio 2003 (BOE nº 46, de 23 de febrero de 2009).

■ INFORME elaborado por el Tribunal de Cuentas en relación a la fiscalización sobre el Informe anual de la Comunidad Autónoma de Aragón, ejercicio 2003 (BOE nº 46, de 23 de febrero de 2009).

■ INFORME elaborado por el Tribunal de Cuentas en relación a la fiscalización sobre el Informe anual de la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias, ejercicio 2003 (BOE nº 46, de 23 de fe-brero de 2009).

■ RESOLUCIÓN de 16 de diciembre de 2008, aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación al Informe de fiscalización de la gestión y de la contratación derivadas de las prestaciones sociales y sanitarias de los trabajadores integrados en Régimen Especial de la Seguridad Social de los Traba-jadores del Mar durante el ejercicio 2004 (BOE nº 61, de 12 de mar-zo de 2009).

■ RESOLUCIÓN de 16 de diciembre de 2008, aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación al Informe de fiscalización de los procedimientos de recono-


cimiento y pago de pensiones en el extranjero durante el ejercicio 2003 (BOE nº 61, de 12 de marzo de 2009).

■ RESOLUCIÓN de 16 de diciembre de 2008, aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación al Informe de fiscalización especial sobre el proceso de afilia-ción del personal adscrito a la Mutualidad de Funcionarios Civiles del Estado (MUFACE) y su repercusión en el pago de prestaciones otorgadas por esa entidad (BOE nº 61, de 12 de marzo de 2009).

■ RESOLUCIÓN de 16 de diciembre de 2008, aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación al Informe de fiscalización especial sobre la recaudación por la Tesorería General de la Seguridad Social de las cotizaciones no ingresadas en el plazo reglamentario y en fase anterior a su gestión por Unidades de Recaudación Ejecutiva (BOE nº 61, de 12 de marzo de 2009).

■ RESOLUCIÓN de 25 de febrero de 2009, aprobada por la Co-misión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en re-lación al Informe de fiscalización de la contratación celebrada duran-te el ejercicio 2005 por el Instituto Nacional de la Seguridad Social (BOE nº 102, de 27 de abril de 2009).

■ RESOLUCIÓN DE 25 de febrero de 2009, aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación al Informe de fiscalización de la contratación celebrada du-rante el ejercicio 2005 por el Instituto de Mayores y Servicios Sociales (BOE nº 102, de 27 de abril de 2009).

■ RESOLUCIÓN DE 25 de febrero de 2009, aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación al Informe de fiscalización de la contratación celebrada por la Tesorería General de la Seguridad Social durante el ejercicio 2005 (BOE nº 102, de 27 de abril de 2009).

■ RESOLUCIÓN DE 25 de marzo de 2009, aprobada por la Co-misión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en re-lación con el Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Cuenca, ejercicios 2004 y 2005 (BOE nº 102, de 27 de abril de 2009).

PUBLICACIONESPUBLICACIONES

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ÓSCAR DIEGO BAUTISTA: Ética para corruptos, Editorial Desclée de Brouwer, S. A., 2009, 158 págs. Cuadernos de ética para los ser-vidores públicos. Poder Legis-lativo del Estado de México, UAEM y ANCOPLE, México, 2009, 158 págs.

El autor se plantea dos pregun-tas básicas. La primera: ¿por qué se han incrementado la corrupción y las conductas antiéticas en los Go-biernos y Administraciones Públi-cas del mundo? La segunda: ¿cómo establecer diques para contener ese mar de corrupción que inunda a los distintos Gobiernos y Adminis-traciones Públicas?

Si dentro de las instituciones pú-blicas existen personas corruptas será porque en su mente existen pensamientos que les impulsan a obrar así, luego existe una crisis de valores en los servidores públicos. De ahí la importancia de diseñar y establecer estrategias para fomentar y fortalecer principios y valores éti-cos que arraiguen en la mente de los políticos y funcionarios.

El incremento de la corrupción en los Gobiernos y Administracio-nes Públicas produce desvío de re-cursos y derroche de los mismos aunado a otras conductas reprocha-bles que generan: a) Ineficiencia en el funcionamiento de las institucio-nes públicas; b) Incumplimiento de objetivos y metas en los programas de gobierno; c) No resolución de los problemas y necesidades ciudada-nas; d) Pérdida de confianza en el gobierno y las instituciones.

Actualmente la confianza en el gobierno y las instituciones públicas se ve cuestionada, entre otras cau-sas por los malos resultados en la gestión pública y por los constantes casos de antivalores encontrados en la conducta de políticos y funciona-rios: abuso de autoridad, tráfico de influencias, mentira, prevaricación, transfuguismo, uso indebido del patrimonio público o corrupción.

El descuido de la ética pública entendida como la ética aplicada a la política y administración públi-ca, y la falta de mecanismos que la garanticen provocan que los servi-dores públicos sean tentados a caer en las prácticas de corrupción y de hecho caigan. Los diversos meca-nismos que intentan combatir los antivalores son normalmente ins-trumentos de control externo al in-dividuo (leyes, reglamentos, códi-gos, sanciones) que dejan de lado lo esencial, es decir, todo lo que se refiere a la esfera interna del indi-viduo, donde residen los pensa-mientos y las convicciones, y, por ende, la asimilación de valores que conduce al autocontrol.

Es posible identificar dos tipos de control para la corrupción. Por un lado, un sistema de control externo al individuo y, por otro, un sistema de autocontrol.

En el primer caso son instrumen-tos del Sistema de Control Externo: a) Los organismos de los distintos po-deres: Ejecutivo, Legislativo, Judicial (Tribunal de Cuentas, Oficina Anti-corrupción); b) Los instrumentos ju-rídicos (Leyes y Reglamentos); c) Los


instrumentos normativos (Códigos éticos generales y particulares, Códi-gos Deontológicos); d) Los controles burocráticos (Informes de presu-puesto y gasto, auditorías); e) La vigi-lancia directa (sistemas de vigilancia, cámaras, micrófonos); f) Los medios de comunicación (prensa escrita y virtual, radio, televisión); g) Los ob-servatorios ciudadanos (participa-ción ciudadana en la denuncia de prácticas corruptas); h) Los instru-mentos disuasorios (demandas y pro-cesos judiciales, sanciones econó-micas, administrativas y penales, inhabilitaciones).

En el segundo caso, el sistema de autocontrol, se refiere a la transmi-sión e interiorización de valores mediante la ética pública, que no es otra cosa sino el conjunto de valo-res éticos aplicados y puestos en ejecución en el ámbito público, sin pretender adoctrinamientos ni caer en ideologías. La aplicación de la ética en el servicio público se tradu-ce en transparencia, responsabili-dad, espíritu de servicio, calidad del servicio, satisfacción y mejora de la vida de los ciudadanos.

La ética aplicada a la función pública tiene como eje central la idea de servicio, es decir, las tareas y actividades que realizan los servi-dores públicos están orientadas a la satisfacción de la pluralidad de in-tereses de los miembros de la co-munidad política. Una relectura de la teoría política sobre el origen y razón de ser de la política misma conduce al uso de la ética como ins-trumento de doble función: por un lado, sirve de freno a comporta-mientos negativos o desviados que son nocivos en el servicio público, y por otro, refuerza los valores y

comportamientos positivos, contri-buyendo así a la calidad moral de las personas y de las instituciones. El comportamiento correcto de los gobernantes es una condición sine qua non para que exista una eficien-te administración a la vez que un buen gobierno.

En el último capítulo del libro Óscar Diego Bautista propone un modelo del Sistema Ético Integral (SEI) que intenta sentar las bases estructurales para una instituciona-lización de la ética e invita a prepa-rar el terreno y establecer los ci-mientos que permitan crear un edificio ético que otorgue fortaleza moral a los servidores públicos. En dicho modelo se expone y desarro-lla la idea de que el fomento de la ética no solo implica a los funciona-rios, sino que también involucra a los políticos; sostiene además que la ética debe ser inherente a todo aquel que ocupe un cargo público; plantea la necesidad de una figura o personaje encargado de la forma-ción ética para los políticos, no un estudioso de la ética, sino un opera-dor y consejero ético en política. El SEI es un modelo para garantizar la ética en los Estados, pero solo si es retomado y aplicado por un go-bierno con voluntad política, ele-vando su compromiso a una políti-ca de Estado.

La implementación de un mo-delo de ética pública en un Estado es un proceso que requiere tiempo para que se asiente y madure. Los valores solo pueden ser asimilados después de un proceso de com-prensión y reflexión. En la adop-ción de la disciplina ética por parte de los Gobiernos se debe tener ple-na conciencia de que los resultados

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de su fomento no se obtendrán in-mediatamente. Solo mediante una visión de futuro, una inversión a largo plazo, se podrán obtener re-sultados beneficiosos para el país que aplique una política de esta na-turaleza.

Pese al justificado escepticismo de la población hacia sus gobernan-tes y funcionarios por las numero-sas conductas corruptas de los mis-mos, cabe transmitir la idea de que un cambio es posible. Cuando los servidores públicos tienen la opor-tunidad de recibir una continua y adecuada formación en valores perciben las ventajas que una con-ducta acorde con ellos puede traer en la vida social y personal. Tal con-cienciación supone el inicio de ese cambio.

* * *

Con el fin de contribuir a una cultura de la prevención de la corrupción, la Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México, en colaboración con la Universidad Autónoma del Estado de México (UAEM), han editado seis números de la serie Cuadernos de ética para los servidores públicos, de los cuales es au-tor asimismo Óscar Diego Bautista, que, de esta forma, continúa ocu-pándose de este tema de tanta rele-vancia en los momentos actuales, es-pecialmente para países que, como México, se encuentran en un posi-ción preocupante en el Índice de Percepción de la Corrupción que elabora anualmente Transparency International.

Los seis primeros cuadernos llevan los títulos siguientes: «Nece-sidad de la ética pública», «Funda-

mentos éticos para un buen go-bierno», «La gestación de la ética pública», «Los códigos éticos de go-bierno», «Los valores de los códi-gos de Gobierno de los Estados Unidos, Reino Unido, España y México» y el último de ellos, «Insti-tucionalización de la ética en el ám-bito de gobierno».

En el primero de los cuadernos pone de relieve que la excelencia en la gestión de los intereses colec-tivos no se podrá alcanzar sin for-mar a los servidores públicos en só-lidos criterios de conducta ética. Por lo tanto, el comportamiento correcto de estos, es, como ya de-cía en el libro comentado anterior-mente, una condición sine qua non para aspirar a contar con un buen gobierno. Mientras no cambie la mentalidad de algunos gobernan-tes y servidores públicos que se prestan a prácticas corruptas, así como de aquellos espectadores pa-sivos ante estas situaciones, segui-remos en el desvío de fines e in-cumplimiento de metas.

La vigilancia sobre los aspectos éticos de los servidores públicos aún no ha tenido la atención desea-da por parte de las autoridades gu-bernamentales. En muchos países los organismos de control de la Administración Pública se reducen a supervisar cifras o aspectos eco-nómicos presupuestarios, restándo-le importancia la conducta perso-nal. Por lo tanto, es importante que las sociedades contemporáneas se preocupen por orientar y vigilar el comportamiento de sus gobernan-tes, asumiendo la responsabilidad de moderar los deseos y pasiones de los hombres en el poder y pre-sionando por elevar la eficiencia de


las instituciones públicas. Ello se lo-gra fomentando en las personas principios éticos.

El segundo de los cuadernos se ocupa de la relación entre la ética y la política en busca de la pluralidad de intereses. Tras unas disquisicio-nes interesantes y fundamentales llega a la conclusión de que la ética aplicada a la función pública impli-ca servicio a la ciudadanía y es ade-más un importante mecanismo de control de la arbitrariedad en el uso del poder público, un elemento clave para la creación y el manteni-miento de la confianza en la Admi-nistración y sus instituciones al ele-var la calidad de la Administración Pública mediante la conducta ho-nesta, eficiente, objetiva e íntegra de los funcionarios en la gestión de los asuntos públicos. En tanto no se logre un cambio verdadero y pro-fundo en el pensamiento no se po-drá recuperar la confianza en el servicio público.

En el tercer cuaderno el autor se detiene en los antecedentes en el proceso de gestación de la ética en el ámbito internacional, por una parte, y en los modelos de ética multinacionales, por otra. Respecto a los antecedentes se remonta a la creación de la Oficina de Ética y la Ley de Ética en el Gobierno, crea-das ambas en Estados Unidos en 1978 a raíz del escándalo Watergate, que terminó con la renuncia del Presidente Nixon. En 1983 se cele-bró en Washington el Primer Con-greso Internacional de Ética Públi-ca, intensificándose los encuentros en la década de los noventa, así co-mo la creación en distintos países de organismos responsables del fo-mento de la ética. A ello hay que

añadir el papel desempeñado en su tarea formativa por las Escuelas de Administración Pública en los Esta-dos Unidos y en otros países.

En cuanto a los modelos de ética multinacionales, Diego Bautista se centra en el modelo de infraestruc-tura ética de la OCDE, planteado a partir de 1998 en la Red de Institu-ciones de Combate de la Corrup-ción y Rescate de la Ética Pública (RICOREP), creada ese mismo año por el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), y en la Iniciativa Inter-americana de Capital Social, Ética y Desarrollo del BID, puesta en mar-cha en 2001.

Los cuadernos cuarto y quinto tratan sucesivamente de los Códi-gos Éticos de Gobierno y de su apli-cación a los casos concretos de Esta-dos Unidos, Reino Unido, España y México, demostrando el autor que posee un buen conocimiento de la experiencia en estos países en lo que al tema se refiere.

En el tratamiento general de la materia, Óscar Diego Bautista deja claro que el código de conducta en el servicio público es una declara-ción en la que se definen las actitu-des esperadas por parte de los ser-vidores públicos, señalando además principios éticos aplicables en su ámbito laboral. Abarca también un compendio de valores y antivalo-res, así como una lista de responsa-bilidades y obligaciones jurídicas. Ya sean de carácter legal o adminis-trativo, los códigos desempeñan un papel orientador y de control al es-tablecer las restricciones de com-portamiento. Es conveniente que en la elaboración de estos códigos

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participen los propios ejecutores de las tareas, es decir, los servidores públicos, aunque la redacción y emisión final debe ser elaborada por un experto en la materia. Así, los contenidos de dichos códigos se-rán producto de la convicción de aquellos que van a ponerlos en práctica.

Finalmente el cuaderno nume-ro seis aborda de manera muy sen-cilla y resumida el problema tan importante de la institucionaliza-ción de la ética en el ámbito de go-bierno. Tras analizar la necesidad de contar con un marco jurídico ético y un marco normativo de con-ducta, se plantea el autor por qué es rentable para un Estado la ética pública, concluyendo que es impo-sible resolver la corrupción sin resolver el problema moral y des-cuidando el aspecto ético en los asuntos públicos.

* * *

Tanto el libro reseñado como el conjunto de cuadernos de ética pa-ra los servidores públicos están es-critos con claridad y en cierto tono divulgativo y aleccionador, dirigido a un público muy amplio, lo que no resta ni mérito ni interés a este, sin duda, ilusionado esfuerzo.

ANDRÉS FERNÁNDEZ DÍAZ

MIGUEL MORÁN PÉREZ: El control in-terno de la Administración del Estado. Analisis de sus atribu-ciones y de su proyección jurídi-ca. Instituto de Estudios Fisca-les, 2007.

El libro que presentamos es el resultado de la actualización a octu-

bre de 2004-febrero de 2006 de una tesis doctoral calificada con la más alta puntuación. A través de más de 600 páginas se ofrece al lec-tor una completa información (tan-to de Derecho positivo como de aportaciones doctrinales y jurispru-denciales) sobre lo que debe enten-derse por una buena administra-ción y del control de la actividad financiera pública en general como requisito o presupuesto de tal logro en base de amplias consideraciones de sociología jurídica y de ciencia de la administración.

La obra, a pesar de la posible in-adecuación parcial producida por la demora sufrida en la publica-ción, no resulta afectada en nada esencial, tanto en lo referente a su estructura como en su contenido.

Por otra parte, lo que da al libro originalidad y trascendencia es la aplicación que en ella se hace del método estructural en su modali-dad relacional en relación con la teoría de las situaciones jurídicas que es necesario conocer para la correcta aplicación de esta metodo-logía, que, según el autor, «le ha permitido acometer con ciertas ventajas el estudio y comprensión de la relación jurídica de control in-terno en su modalidad de función instructora».

La obra se estructura en dos par-tes: la primera, referida a la buena administración y del control de la actividad financiera pública en ge-neral y en la que se analiza amplia-mente (hay referencia a los sistemas del Reino Unido, Bélgica, Holanda e Italia) el hecho jurídico de la suje-ción de la Administración española a los principios de una buena admi-


nistración, en cuanto el ordena-miento jurídico español preceptúa el sometimiento de todos los órga-nos del Estado al principio de legali-dad; además de ser el principio de servir los intereses generales la fina-lidad que ha de guiar la actuación administrativa, unido a que dentro del ámbito objetivo que cabe atri-buir al principio de legalidad en sentido material se encuadran los principios técnicos de economía, efi-ciencia y eficacia consustanciales al buen obrar administrativo.

En fin, podría afirmarse que en esta primera parte destacan, sin duda, dos ideas o temas básicos y desarrollados en profundidad; el referido al fundamento de presidir la gestión financiera de la actividad pública hacia una buena adminis-tración, y el de la incidencia sobre esta del control interno en los tér-minos expuestos en el amplio estu-dio ofrecido.

La segunda parte, bajo la deno-minación de la relación jurídica del control interno en su modalidad de función interventora, ofrece un es-tudio completo tendente a reforzar la figura jurídica del control interno, entendida como «función estatal», a través de un análisis pormenorizado del control interno (referido al ám-bito de la Administración general del Estado y al control del gasto), tanto de los principios o caracteres jurídicos que lo conforman como función o actividad administrativa de control interno, sino también es-tudia con gran profundidad cada una de sus modalidades, cual debe ser su sentido y eficacia frente a la propia Administración gestora que ha de resolver en casos de discre-pancia no discrecionalmente, sino

conforme a Derecho en resolución motivada

Por otra parte se resalta como nota común a todos los procedi-mientos de control interno el ser procedimientos coadyuvantes o fa-cilitadores del buen fin del procedi-miento básico de autorización del gasto público.

La función interventora, según el autor, «alcanza latu sensu cual-quier manifestación de la actividad financiera que se traduzca en actos, documentos o expedientes de los que se deriven derechos y obliga-ciones de contenido económico con arreglo a la ley presupuestaria y a sus disposiciones complementarias» Al ser consecuencia de la virtuali-dad informadora del principio de generalidad en el ejercicio de la función interventora» (art. 7.1 del Reglamento de R. I. de Control In-terno).

Especial interés ofrece el estu-dio monográfico de la relación ju-rídica de control interno en su mo-dalidad de función interventora (metodología empleada), estructu-ra estática (sujetos, objeto, acaeci-mientos integrados); estructura di-námica (estación germinal, situa-ciones de normalidad, situaciones de crisis, situaciones terminales)

Desde la perspectiva del objeto de la relación jurídica su ámbito se circunscribe a la actividad económi-co-financiera en cuanto la misma trasciende esa manifestación par-ticular de aquella constituida por sus puntuales expresiones en el caso de la gestión: la función financiera del gasto público constituye el objeto de los distintos controles que se efec-túan en torno al mismo.

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Asimismo «la actividad o función directiva de control interno en su modalidad de función interventora está compuesta por una concatena-ción de actos jurídicos de fiscaliza-ción, constituyendo una actividad material y autónoma del agente de control, motivada, reglada y en buena medida ponderada, habida cuenta la especialización técnica exigida por el Derecho a este últi-mo sujeto de la relación jurídica compatible con su vinculación al principio de jerarquía interna in-formador de la institución del con-trol interno administrativo».

En fin, nos encontramos ante un libro interesante (es más que un ensayo) por su aportación de datos, expresión de conceptos y amplio análisis de las cuestiones tratadas que hacen del mismo, en nuestra opinión, una obra de consulta inex-cusable en cualquier tema referido al control interno del gasto público.

PAULINO MARTÍN MARTÍN

ATIENZA ALMAGRO, J. M., y BENITO LÓPEZ, B.: Tratado de contabili-dad pública local. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados (La Ley, Grupo Wol-ters Kluwer), 2009, 1.146 págs.

El trabajo objeto de recensión es obra de Juan Martín Atienza Alma-gro, Licenciado en Ciencias Econó-micas y Empresariales, Jefe de Sec-ción de Control Presupuestario y Contable de la Gerencia de Urba-nismo del Ayuntamiento de Lorca (Murcia), y de Bernardino Benito López, Doctor en Ciencias Econó-micas y Empresariales, profesor ti-tular de Economía Financiera y

Contabilidad de la Universidad de Murcia, con una importante trayec-toria investigadora y docente en el ámbito de la contabilidad del sector público que se ha traducido en nu-merosas publicaciones de ámbito nacional e internacional. La talla y el buen hacer de sus autores dotan a la obra de una adecuada combi-nación entre un carácter práctico con un altísimo rigor técnico y la base de las distintas corrientes doc-trinales.

El Tratado, precedido de una presentación de Fernando Castro Abella, consta de 15 capítulos y está adaptado a la nueva Orden de Estructura Presupuestaria de las Entidades Locales (Orden EHA 3565/2008 de 3 de diciembre), de aplicación a los presupuestos correspondientes al ejercicio 2010 y siguientes. En el trabajo se realiza un profundo análisis sobre la con-tabilidad de las entidades locales, y para ilustrar la explicación de cada tema se incluyen casos prácticos, así como la gran mayoría de consultas emitidas por la Intervención Gene-ral de la Administración del Estado (IGAE), teniendo en cuenta la nue-va Instrucción de Contabilidad. Además se hace especial hincapié en la aplicación presupuestaria de las distintas operaciones, cuestión fundamental para la correcta ela-boración de la liquidación del pre-supuesto.

En el capítulo 1, «La contabili-dad de las entidades locales», se lle-va a cabo una síntesis evolutiva de la contabilidad pública y un análi-sis de las nuevas Instrucciones de Contabilidad para la Administra-ción Local, aprobadas por las tres Órdenes Ministeriales de 23 de no-


viembre de 2004 que suponen la adaptación al Plan General de Con-tabilidad Pública de 1994, así como una exposición de los aspectos más significativos de los planes de cuen-tas locales anexos a los modelos Normal y Simplificado. Se abre la posibilidad para los pequeños mu-nicipios de acogerse al denominado modelo Básico, con unas obligacio-nes de información muy limitadas, buscando con ello la adaptación a sus reducidas posibilidades huma-nas y materiales. Por otra parte, el denominado modelo Normal es de aplicación a los municipios cuyo presupuesto exceda de 3.000.000 de euros, así como a aquellos cuyo presupuesto no supere este impor-te pero exceda de 300.000 euros, pero cuya población supere los 5.000 habitantes. Entre estos lími-tes será de aplicación el modelo Simplificado. El modelo Normal in-corpora las correspondientes previ-siones para que sea de aplicación también a los municipios de gran población en los términos que re-sulta de la Ley 57/2003, de moder-nización del gobierno local.

En los capítulos siguientes, en los que se aborda la contabilización de operaciones concretas siguiendo el modelo Normal, hay que desta-car el desarrollo, al final de cada ca-pítulo y en un apartado indepen-diente, del tratamiento correspon-diente en la Instrucción del modelo Simplificado. Además, no se deja de lado el modelo Básico de Conta-bilidad Local, al que dedica el últi-mo capítulo del libro, el capítu-lo 15.

En el segundo capítulo se estu-dia el presupuesto de las entidades locales, regulado en el capítulo pri-

mero del Título VI, «Presupuesto y gasto público», del Real Decreto Le-gislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refun-dido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. Se analiza su definición y características, el con-tenido, los principios presupuesta-rios, así como la estructura, elabora-ción y aprobación del presupuesto. Como ya hemos señalado, el capítu-lo está adaptado a la Orden EHA 3565/2008, de 3 de diciembre, de aplicación a los presupuestos co-rrespondientes al ejercicio 2010 y siguientes.

Cabe destacar, además, el análi-sis que en esta parte lleva a cabo de cuestiones relacionadas con la es-tabilidad presupuestaria, como el cálculo de la capacidad/necesidad de financiación medido de acuerdo a la metodología de la contabilidad nacional (SEC-95 y el Manual del SEC-95 sobre déficit público y deu-da pública). Se identifican asimis-mo las principales diferencias me-todológicas entre la contabilidad nacional y la contabilidad pública a partir del Manual de cálculo del déficit en contabilidad nacional adaptado a las entidades locales.

El capítulo 3 se dedica al estudio de las modificaciones presupuesta-rias reguladas en el Real Decreto 500/1990, teniendo en cuenta que el respeto al principio de equilibrio presupuestario implica que el pro-pio procedimiento previsto por la norma para cada tipo de modifica-ción de crédito impide que ningu-no de los presupuestos que inte-gran el General pueda presentar déficit durante el ejercicio.

La contabilidad de las operacio-nes derivadas de la ejecución del

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presupuesto de gastos se aborda en el cuarto capítulo, en el que se ana-lizan de forma exhaustiva cuestio-nes generales relativas a la ejecu-ción del presupuesto de gastos de presupuesto corriente, cerrados y posteriores, comprendiendo este último las operaciones relativas a gastos de carácter plurianual. Tam-bién se contemplan supuestos espe-ciales relacionados con la ejecución del presupuesto de gastos, como el reconocimiento extrajudicial de los créditos, las operaciones pendien-tes de aplicar al presupuesto y la tramitación anticipada de los expe-dientes de contratación.

Los temas relacionados con la contabilidad de las operaciones de-rivadas de la ejecución del presu-puesto de ingresos se recogen en el capítulo 5.

En el capítulo 6 se analizan de forma rigurosa todas las cuestiones relativas a la delimitación, regula-ción y funciones de la tesorería de las entidades locales, la contabiliza-ción de las operaciones relaciona-das con la misma, así como la con-tabilidad del IVA:

La Instrucción del modelo Nor-mal de Contabilidad Local incluye en su título II, capítulo II, las lla-madas áreas contables de especial trascendencia, entre las que se en-cuentran los pagos a justificar y los anticipos de caja fija. En el séptimo capítulo de la obra se analizan en profundidad estas dos áreas, que se han visto sustancialmente modifica-das con la entrada en vigor de la Instrucción, exponiéndose además sus similitudes y diferencias en el ámbito presupuestario y contable con el fin de facilitar su compren-sión.

En el citado capítulo de la Ins-trucción se recogen también como áreas de especial trascendencia los proyectos de gasto y los gastos con financiación afectada, analizados en el octavo capítulo del Tratado, que no presenta novedades significati-vas con respecto a la antigua ICAL; solo en relación con los gastos con financiación afectada se deben te-ner en cuenta algunas consideracio-nes en cuanto a la forma de cálculo de las desviaciones de financiación.

En el capítulo 9 se expone la contabilidad de las operaciones de-rivadas del inmovilizado no finan-ciero. En primer lugar se abordan su concepto, características y clasi-ficación, siguiendo fundamental-mente el documento nº 6 de la Comisión de Principios y Normas de Contabilidad Pública y el Plan General de Contabilidad Pública adaptado a la Administración Lo-cal, mostrando las diferencias más significativas derivadas de la opera-tiva contable con respecto al Plan General de Contabilidad Pública, además de otras disposiciones espe-cíficas para determinados bienes. En segundo lugar se aborda la contabilidad de las operaciones de incremento y disminución del in-movilizado material, así como las operaciones mixtas y especiales, entre las que se consideran por su específico tratamiento contable la adjudicación en pago de deudas, la adscripción y cesión gratuita de bienes, la alteración de la califica-ción jurídica y las inversiones reali-zadas en inmuebles utilizados en régimen de alquiler. Los siguientes apartados se destinan a las opera-ciones derivadas del inmovilizado inmaterial, las inversiones destina-das al uso general y gestionadas


para otros entes públicos y las deri-vadas del patrimonio público del suelo; para terminar el capítulo con la información a incluir en la me-moria y el tratamiento en la Ins-trucción del modelo Simplificado de contabilidad local.

El capítulo 10 se destina a la contabilidad de las operaciones de crédito, utilizadas como medio al-ternativo de obtención de recursos por las Administraciones Públicas para la financiación de sus activida-des y cuyo tratamiento contable viene marcado por el documento nº 5 de la Comisión de Principios Contables Públicos, como criterio homogeneizador para la totalidad del endeudamiento público, y por el Texto Refundido de la Ley Re-guladora de Haciendas Locales. En el libro también se hace un esfuerzo por clarificar otras cuestiones hasta ahora poco comentadas, tales como las diferencias entre operaciones de tesorería y operaciones de crédito a corto plazo.

Las inversiones financieras y su contabilidad se recogen en el capí-tulo 11, donde los autores hacen una profunda revisión de la conta-bilización, tanto de las inversiones financieras que tienen un periodo de permanencia superior al año como las que tienen un destino de realización inferior, y tanto de los valores negociables como de los cré-ditos singulares, las fianzas y depó-sitos constituidos y las imposiciones a corto plazo.

En el siguiente capítulo, el 12, se estudia el concepto, característi-cas, marco contable y contabiliza-ción, tanto de la entidad gestora como de la titular de las operacio-

nes de administración de recursos por cuenta de otros entes públicos.

Las operaciones de fin de ejerci-cio, cuyo registro contable persigue como objetivo que las cuentas anua-les expresen la imagen fiel del patri-monio, de la situación financiera, de la ejecución del presupuesto y de los resultados de la entidad, apli-cando para ello los principios conta-bles incluidos en la primera parte del Plan General de Contabilidad para la Administración Local, se re-cogen en el capítulo 13.

En el siguiente capítulo, el 14, se aborda la cuenta general de las entidades locales, y al contrario que en los capítulos precedentes relati-vos a diversas problemáticas conta-bles, el contenido de este capítulo se presenta en paralelo para las en-tidades locales que deben aplicar el modelo Normal de contabilidad y para las que deben aplicar el mode-lo Simplificado.

La obra que hoy comentamos es de un extraordinario interés, tanto para profesores y estudiosos como para los profesionales de las Admi-nistraciones locales, tanto por su ri-gor como por su amenidad en te-mas complejos. Desde el primer capítulo del libro existe un acerca-miento claro y comprensible a la contabilidad pública local gracias también a los casos prácticos en que se apoya. El Tratado no elude ni omite cuestiones controvertidas y problemáticas desde el punto de vista presupuestario y contable. Es-te aspecto, unido a la claridad ex-plicativa de los contenidos, ha he-cho que los autores consigan un manual muy cercano al lector, lo que sin duda lo convierte en un

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instrumento fundamental y en una importante referencia en al ámbito de la contabilidad pública local.

ROSA MARÍA DASÍ GONZÁLEZ

Universitat de València

SONIA ROYO MONTANÉS. El gobierno electrónico en la rendición de cuentas de la Administración lo-cal. Instituto de Estudios Fisca-les, Madrid, 2008.

Sonia Royo Montañés publica en este libro el resultado de su te-sis doctoral centrada en Adminis-traciones locales y regionales euro-peas, elegidas por su relevancia para el gobierno electrónico (e-go-vernment), puesto que la mayoría de los servicios públicos online se gestionan en el ámbito local. El objetivo de la tesis es el análisis del impacto de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) y, en particular, Internet, en las Administraciones territoriales de los países europeos, su grado de desarrollo, implantación y con-tribución a la transparencia en la rendición de cuentas (entendida como rendición de cuentas de la administración a la ciudadanía) de las entidades integrantes de estas Administraciones y el estudio de las causas determinantes del éxito o el fracaso en su implantación.

Para ello, y como punto de par-tida, la autora realiza un estudio teórico del gobierno electrónico en las democracias occidentales sobre el que se basarán las aplicaciones empíricas de la tesis doctoral, prin-cipalmente sobre el papel de las TIC en un sector público en conti-nua transformación que busca nue-

vas formas de gestión orientadas a acrecentar la confianza de los ciuda-danos en la Administración.

Realiza también un interesante análisis de la contribución de las TIC a la mejora de la calidad y efi-ciencia de los servicios públicos, au-mentando la transparencia y parti-cipación ciudadana, contribuyendo, por tanto, a aumentar el nivel de satisfacción y confianza de los ciu-dadanos en la Administración.

El marco teórico de la tesis doc-toral se completa con una visión de conjunto de la situación actual y los niveles de implantación de las TIC en las Administraciones Públi-cas, realizando un estudio compara-tivo de la aplicación del e-government en Estados Unidos, la Unión Euro-pea y a nivel internacional. Como acertadamente expone la autora, los ciudadanos, acostumbrados en su quehacer diario a utilizar las últi-mas tecnologías, demandan de una manera creciente los mismos servi-cios a las Administraciones Públicas.

Especialmente interesante, tras el marco teórico, resulta el análisis, a partir del estudio de las experien-cias de las Administraciones que han aplicado el e-government, de los factores que pueden contribuir al éxito o al fracaso en su implanta-ción, destacando, según la autora, en un sentido tanto positivo como negativo, la existencia de objetivos y metas claros y a largo plazo que guíen esta implantación junto con un fuerte liderazgo gubernamen-tal. En definitiva, la existencia de un entorno favorable al cambio y de un apoyo político y de gestión claro son factores imprescindibles para que la aplicación de las TIC


en la Administración Pública sea un éxito.

Para estudiar estos factores con profundidad la autora ha realizado un amplio estudio empírico en una muestra de Administraciones regio-nales de los países integrantes de la UE, desarrollado con tres fines: en primer lugar, el estudio de los facto-res determinantes del éxito o el fracaso de la implementación del e-government; en segundo lugar, la determinación de si el gobierno elec-trónico contribuye a una Adminis-tración Pública más transparente, interactiva y abierta, y, por último, el grado en que las Administraciones locales de la UE están utilizando sus páginas web como medio para divul-gar la información financiera, presu-puestaria y de gestión (rendición de cuentas al ciudadano), a cuya des-cripción metodológica y resultados dedica la segunda parte del libro.

La última parte del libro está dedicada a la exposición de las con-clusiones de la investigación de campo realizada, entre las que des-taca que si bien el e-government no supone, por sí solo, una mejora de la eficiencia y eficacia, así como de la calidad de la Administración Pú-blica, constituye una herramienta que posibilita el logro de los objeti-vos estratégicos de las entidades públicas, una mayor trasparencia y rendición de cuentas a la ciudada-nía. El e-government se configura co-mo una herramienta fundamental para hacer frente a los principales problemas a los que se enfrentan en la actualidad las Administracio-nes Públicas.

Destaca, sin embargo, que, se-gún el estudio realizado, la utiliza-

ción de Internet para promover una mayor transparencia y rendi-ción de información de tipo finan-ciero a la ciudadanía no parece un objetivo primordial de las iniciati-vas de e-government a nivel local en la Unión Europea, influyendo el estilo de Administración Pública en el grado de utilización de las pági-nas web municipales para divulgar este tipo de información.

De interesante lectura, este libro cobra especial relevancia en el mo-mento actual, en el que la incorpo-ración de la administración electró-nica a la rendición de cuentas de las entidades locales al Tribunal de Cuentas es una realidad a través de la regulación de la rendición en so-porte informático y por medios te-lemáticos en 2007, y el despliegue de una plataforma virtual de rendi-ción telemática de la Cuenta Gene-ral de las entidades locales, que ha supuesto la eliminación de la rendi-ción en soporte papel y posibilita su envío telemático con firma digital a través de una aplicación web y su recepción, examen y explotación. Estas medidas han supuesto un gran avance en el control y discipli-na de la obligación de rendir cuen-tas de estas entidades y una impor-tante contribución a la trasparencia de su gestión.

La plataforma de rendición de cuentas, enmarcada en el impulso que se pretende dar a la utilización de medios informáticos y telemáti-cos para el tratamiento de la infor-mación contable, de uso obligatorio para las entidades locales, tiene co-mo objetivo el desarrollo de las «funcionalidades» avanzadas de tra-mitación y gestión que permitan automatizar el proceso de rendición

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de cuentas. Es evidente que la ren-dición telemática supone un mayor control de las entidades al permitir una gestión más eficaz y eficiente de los recursos fiscalizadores del Tribu-nal de Cuentas.

La experiencia del Departamen-to de Entidades locales en la incor-poración de las TIC a la rendición de cuentas es coincidente con la lí-nea apuntada por la autora de esta tesis en las conclusiones del libro, en el sentido de que, una vez venci-da la natural resistencia al cambio por parte de los agentes involucra-dos y bajo un liderazgo fuerte y cla-ro, las ventajas de su incorporación han sido evidentes, incrementando la eficacia y eficiencia del control externo ejercido por el Tribunal de Cuentas y los Órganos de Control Externo, con los que se han suscrito

convenios de colaboración para la implantación de medidas de coor-dinación de la rendición telemática de las Cuentas Generales de las entidades locales, contribuyendo a que el cumplimiento de la obliga-ción de rendir la Cuenta General sea más sencilla, evitando duplici-dades de control y aumentando la trasparencia de la gestión pública realizada por estas entidades.

En el contexto actual de cambio y modernización de las Administra-ciones Públicas, estudios como el realizado por Sonia Royo Monta-ñés contribuyen al conocimiento y divulgación de las experiencias en la implantación de las TIC en la UE, en la que tan involucrado se encuentra el Tribunal de Cuentas.

PILAR NORIEGA SÁNCHEZ

NORMAS BÁSICAS PARA LA PREPARACIÓN DE ORIGINALES

1. A continuación del título de la colaboración se indicará el nombre del autor y el cargo o la titulación.

2. Se elaborará un resumen del artículo, de una extensión de medio folio, que se entregará en español y, a ser posible, en inglés.

3. La estructura debe responder al siguiente esquema: a) Los apartados en que, en su caso, se divida el artículo irán precedidos de un

número (arábigo) y del correspondiente epígrafe en minúscula y en negrita. b) Las posibles subdivisiones irán precedidas de dos dígitos y el correspondiente

epígrafe en letra normal. c) Si resultaran indispensables mayores subdivisiones, estas irán precedidas de

una letra minúscula seguida de medio paréntesis –a), b), c)...– y el epígrafe, en su caso, en letra normal.

4. Evitar subrayado. En su lugar, emplear cursiva.5. Las notas se numerarán correlativamente y se consignarán a pie de página.6. Los originales deberán ir acompañados de soporte informático o enviarse por

correo electrónico, además de en papel.7. La extensión de los artículos deberá estar comprendida entre 15 y 30 páginas a

espacio y medio y por una sola cara.8. Los originales y la correspondencia sobre los mismos deberán dirigirse a la Secre-

taría del Consejo Editorial (c/ Padre Damián, 19 - 28036 Madrid - Tel.: 91 592 10 10. E-mail: [email protected]), que facilitará las instrucciones concretas que se le soliciten.

Nota: Los originales que se publiquen en la Revista podrán incluirse también en la edi-ción electrónica de la misma dentro de la página de Internet del Tribunal de Cuentas.

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Abril 2009 número 22

A I F C Andrés Fernández Díaz E REVISTA ESPAÑOLA DE ...

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