LOGISTICA LA SERENISlMA S.A. y OTROS cl MENDOZA, PROVINCIA DE si acción declarativa de inconstitucionalidad.

S.C., L.238, L.XLVI.

s U P r e m a C o r t e

- 1 -

(JUICIOS ORIGINARIOS)

A fs. 529/552, Logística La Serenísima S.A.,

Danone Argentina S.A. , Mastellone Hermanos S.A. y

Mastellone San Luis S.A. promueven acción en los términos

del arto 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la

Nación contra la Provincia de Mendoza, a fin de obtener que

se declare la inconstitucionalidad de los arts. l° y 3° de

la ley local 6959, modificada por la ley 8006, reglamentada

por el decreto provincial 1216/09, en cuanto establecen una

"tasa" denominada ~Derechos por servicios de inspección de

productos, subproductos y derivados de origen animal".

Ponen de manifiesto que tales disposiciones

resultan inconstitucionales en tanto aplican dicha tasa al

"tránsito federal" interjurisdiccional de productos lácteos

y derivados que fabrican y comercializan en distintos

establecimientos de las provincias de Buenos Aires,

Córdoba, Santa Fe y San Luis e introducen en el ámbito de

Mendoza y porque, además,·· les imponen, ante la falta de

pago, la interdicción de sus productos.

Expresan que los establecimientos donde

éstos se elaboran se encuentran habilitados por el Servicio

Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA)

mediante un certificado que las habilita a realizar

"tráfico federal e internacional". A su vez, dichos

productos están inscriptos en el Ministerio de Salud

-1-

Pública de la Provincia de Buenos Aires el cual se encarga

de la correspondiente inscripción ante el Registro Nacional

de Productos Alimenticios (RNPA).

En tal sentido, consideran que la ley

provincial viola en especial el art. 3 o de la ley 18.284

(Código Alimentario Argentino -CAA-) en cuanto dispone que

los productos cuya producción, elaboración y

fraccionamiento se autorice y verifique de acuerdo al

Código Alimentario Argentino, a dicha ley y a sus

disposiciones reglamentarias, por la autoridad sanitaria

que resulte competente de acuerdo al lugar donde se

produzcan, elaboren o fraccionen, podrán comercializarse,

circular y expenderse en todo el territorio argentino, sin

perjuicio de la verificación de sus condiciones higiénico­

sanitarias, bromatológicas y de identificación comercial en

la jurisdicción de destino. Añaden que estas verificaciones

jurisdiccionales deberán adecuarse a lo que dispone el arto

19 del decreto PEN 815/99 (decreto reglamentario) en cuanto

establece que "las autoridades sanitarias provinciales, del

Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires y de los

municipios, serán las encargadas de realizar los controles

en boca de expendio".

Afirman,

conculca lo previsto

asimismo,

en el

que dicha tasa provincial

arto 36 del decreto

reglamentario citado en cuanto, al regular lo referido al

Sistema Nacional de Control de Alimentos, prevé que "las

-2-

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habili taciones, inscripciones, certificaciones de

establecimientos, productos, transportes y depósi tos que

otorgue un organismo nacional en el área de su competencia,

serán reconocidas y aceptadas por el otro y no implicarán

mayores costos ... ".

Con relación a la operatoria para abonar la

tasa impuesta por la ley local 6959, señalan que a

cualquier particular radicado fuera de la Provincia de

Mendoza que pretenda introducir productos lácteos o sus

derivados para su venta en esa jurisdicción se lo obliga al

pago del tributo indicado, debiendo el transportista

interjurisdiccional informar anticipadamente a la Dirección

Provincial de Ganadería y a la Fundación COPROSAMEN para

que efectúen el control de los citados productos. Tal

fiscalización -aclaran- la realizan antes de que los

productos sean entregados a los comercios para su venta al

público.

Aseveran que, de ese modo, la provincia

pretende condicionar

comerciantes locales,

la entrega de productos a los

sometiéndolas al previo control

higiénico-sanitario, luego del cual los productos quedarían

liberados, impidiendo así su libre circulación en el

territorio nacional, con grave afectación al principio de

libre comercio interjurisdiccional de mercaderías, en

violación a los arts. 9°, 10, 11, 12 Y 75, inc. 13 de la

Constitución Nacional.

-3-

Solicitan, por último, que se les conceda

una medida cautelar.

- II -

A fs. 560/563, el Tribunal, de conformidad

con lo dictaminado por esta Procuración (fs. 553/554),

declara que la presente causa corresponde a la competencia

originaria de la Corte, dispone el traslado a la Provincia

de Mendoza demandada y dicta la medida cautelar solicitada,

a cuyo fin ordena a dicha provincia que se abstenga de

exigir el pago de la "tasa retributiva por derecho de

inspección" en los términos previstos en la ley local 6959

(modificada por la ley 8006) y de impedir u obstaculizar el

ingreso, la distribución y la comercialización de los

productos lácteos y derivados elaborados e introducidos en

tránsi to federal a su territorio por las actoras, hasta

tanto se dicte sentencia.

- III -

A fs. 631/632, el Tribunal, al considerar

que el escrito "contestan demanda" importa una presentación

extemporánea del traslado conferido por la resolución antes

citada, procede a su desglose de las actuaciones y

devolución a los representantes de la Provincia.

A fs. 634 se declara la cuestión de fondo

como de puro derecho (art. 359 del Código Procesal Civil y

-4-

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riYiocu'tación cyene'tal de la eAftción

Comercial de la Nación), se corre traslado a las partes por

su orden y se da vista a esta Procuración General.

A fs.

- IV

640/660, la Provincia de Mendoza

contesta el traslado, haciendo lo propio las actoras a fs.

674/680.

- V -

A fs. 681, se dispone el pase a esta

Procuración General.

Cabe señalar que V.E. sigue teniendo

competencia para entender en la presente causa, a tenor de

lo dictaminado a fs. 553/554.

- VI -

Corresponde señalar, de modo preliminar, que

la pretensión de las actoras se encuentra dirigida a

dilucidar el estado de falta de certeza en que se

encuentran frente a la exigencia impuesta por los arts. l°

y 3° de la ley local 6959, modificada por la ley 8006,

reglamentada por el decreto provincial 1216/09, al pago de

una tasa por el tránsito federal de productos lácteos y sus

derivados.

En este estado, a mi juicio, existe una

controversia definida, concreta, real y sustancial sobre el

alcance de la ley provincial ut supra mencionada, que

-5-

admite remedio específico por medio de una decisión de

carácter definitivo de V.E. (Fallos: 316:1713; 320:1556 y

2851) .

A su vez, estimo que las cuestiones en

debate no tienen un mero carácter consul ti va ni importan

una indagación especulativa sino que, antes bien, responden

a un caso que busca precaver los efectos de actos en

ciernes, en tanto ha mediado una actividad explícita de la

Dirección Provincial de Ganadería -como resultan ser las

actas (de intervención de vehículo y de reconocimiento de

deuda) labradas por el Ministerio de la Producción,

Tecnología e Innovación - Dirección Provincial de Ganadería

(fs. 322/378); actuación notarial que da cuenta de la

intimación efectuada a las actoras, mediante correo

electrónico, por funcionarios provinciales requiriéndoles

que cancelen la tasa por derecho de inspección (fs.

381/384); las actas labradas por el COPROSAMEN por las que

se informa a las actoras que

la provincia intervenidos,

"los camiones que ingresen a

podrán ser abiertos y

descargados, pero no disponer de su mercadería", la cual

será intervenida (fs. 387/400); el acta de la Dirección de

Ganadería informando que liberará la mercadería en

interdicción ante el compromiso de abonarse la tasa (fs.

394); el acta del 12 de mayo de 2010 ordenando que "a

partir del lunes 17/05/10 a las O hs., todo vehículo con productos lácteos de La Serenísima será rechazado en la

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barrera sanitaria de Desaguadero

(JUICIOS ORIGINARIOS)

o su carga será

intervenida en la cámara frigorífica de la empresa" (fs.

398) -, resultado de todo ello, tal actividad sumió a las

actoras en un "estado de incertidumbre sobre la existencia,

alcance y .modalidad de una relación jurídica",

entendiéndose por tal a aquella que es "concreta" al

momento de dictarse el fallo (v. Fallos: 310:606 y

311:421) .

Pienso, asimismo, que la presente acción

constituye la vía legal más idónea de la cual disponen las

interesadas para proteger sus derechos.

Sobre la base de tales premisas, en mi

parecer, se encuentran cumplidos los requisitos fijados por

el art. 322 del CPCCN para la procedencia de la acción

intentada.

- VII -

La ley 6959 (texto según ley 8006) de la

Provincia de Mendoza, cuya constitucionalidad se encuentra

discutida en autos, diSpone expresamente que: "El

Ministerio de la Producción, Tecnología e Innovación a

través de la Dirección Provincial de Ganadería ( ... ) entenderá y será órgano de aplicación en la fiscalización

higiénico sanitaria del 1;ránsi1;o federal. de produc1;os

~ác1;eos y derivados, fiscalizando el fiel cumplimiento de

las disposiciones que en particular se encuentren

comprendidas en el Código Alimentario Argentino y toda otra

-7-

norma complementaria o supletoria que regule la materia"

(art. 1°) y "En virtud del. arto 1° de esta l.ey, establ.écese

una tasa por servicio de inspección de cinco centavos de

pesos ($ 0,05) por kil.o de producto inspeccionado, que

deberá ser abonado por la firma introductora al momento de

recibir el servicio de inspección y previo a su l.iberación

para consumo masivo de l.a pobl.ación, todo de acuerdo a los

procedimientos administrativos-contables en vigencia" (art.

3°) (el resaltado no es del original).

Ahora bien, corresponde señalar, por otra

parte, con respecto a los productos indicados en la

legislación provincial, que el arto 3° de la ley nacional

18.284 (CAA) dispone que "los productos cuya producción,

elaboración y/o fraccionamiento se autorice y verifique de

acuerdo al Código Alimentario Argentino, a esta ley y a sus

disposiciones reglamentarias, por la autoridad sanitaria

que resulte competente de acuerdo al lugar donde se

produzcan, elaboren o fraccionen, podrán comercial.izarse,

circul.ar y expenderse en todo el. ter.ritorio de l.a Nación,

sin perjuicio de l.a verificación de sus condiciones

higiénico-sanitarias, bromatol.ógicas y de identificación

c01llercial. en l.a jurisdicción de destino" (resaltado

añadido) .

Estas verificaciones jurisdiccionales deben

sujetarse a las disposiciones del arto 19 del decreto PEN

815/99, con arreglo al cual se atribuye a "l.as autoridades

-8-

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sanitarias provinciales, de2 Gobierno Autónomo de 2a Ciudad

de Buenos Aires y de 20s municipios" el control de los

productos aludidos, aunque tal fiscalización se limita a la

"boca de expendio".

Dicho decreto prevé, asimismo, un Sistema

Nacional de Control de Alimentos, de aplicación a todo el

territorio de la Nación, con el objetivo de asegurar el

fiel cumplimiento del CAA (arts. 1° Y 2°) Y prevé que el

SENASA sea el encargado de ejecutar la política del

gobierno en materia de sanidad animal y vegetal, así como

de asegurar el cumplimiento del CAA para aquellos productos

que estén bajo su exclusiva competencia enumerados en los

anexos 1 Y 11 del decreto (art. 12).

El art. 13 establece las facul tades y

obligaciones de aquel organismo en materia alimentaria y,

entre las que ahora interesan, se encuentran la de

registrar productos y establecimientos y ejercer la

fiscalización higiénico-sanitaria en la elaboración,

industrialización, procesamiento, almacenamiento y depósito

. de los productos, subproductos y derivados de origen animal

de tránsito federa1 o internacional detallados en el anexo

1 (inc. c).

De igual modo, la ANMAT -organismo

descentralizado de la Administración Pública Nacional,

dependiente del Ministerio de Salud de la Nación-. por

intermedio del INSTITUTO NACIONAL DE ALIMENTOS (INAL) es la

encargada de ej ecutar la política que dicte el Gobierno

-9-

Nacional en materia de sanidad y calidad de aquellos

productos que estén baj o su exclusi va competencia y de

asegurar el cumplimiento del CAA (art. 14). También este

organismo tiene en materia alimentaria las facultades y

obligaciones de controlar y fiscalizar la distribución, el

transporte y la comercialización de los productos

alimenticios destinados al consumo humano (art. 15, inc.

c) •

reglamentario

Nacional de

A su

citado,

Control

vez, el arto

al regular lo

de Alimentos,

36 del decreto

referido al Sistema

prevé que "las

habili taciones, inscripciones, certificaciones de

establecimientos, productos, transportes y depósitos que otorgue un organismo nacional en el área de su competencia, serán reconocidas y aceptadas por el otro y no imp~icarán

mayores costos ... "

Así pues, las normas nacionales transcriptas

asignan a los organismos nacionales la competencia para

fiscalizar la elaboración, industrialización,

procesamiento, almacenamiento y depósito de los productos,

subproductos y derivados de origen animal que se encuentren

en tránsito federal e internacional, en tanto que las

autoridades sanitarias locales son las encargadas de

realizar los controles de tales productos en las bocas de

expendio.

-10-

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rJ!liocuwción ?Jene'tal de la eAÍación

- VIII -

Ahora bien, el thema decidendum consiste en

determinar si la Provincia de· Mendoza . es competente para

gravar con una tasa el tránsito federal de productos

lácteos y derivados y, en ese contexto, examinar la

constitucionalidad de las leyes locales que así lo

disponen.

A fin de dilucidar dicha cuestión,

corresponde atender a los criterios elaborados por la Corte

Suprema de Justicia de la Nación acerca del deslinde de

competencias entre los estados locales y el federal en

materia de poder de policía y regulación del comercio

interjurisdicional.

Teniendo en cuenta ello, se debe recordar

que la Corte Suprema ha dicho en Fallos 332: 66 que " ... el

diseño del sistema federal en la Constitución Nacional

reconoce la preexistencia de las provincias y la reserva de

todos los poderes que éstas no hubiesen expresamente

delegado en el gobierno central, a la vez que exige aplicar estrictamente la preeminencia de los poderes federales en

las áreas en que la Ley Fundamental así 10 estableció ... ". En el marco de estos principios, al examinar el modo en que

se realizan ambos plexos de potestades ha sostenido que

" .. . 10s poderes de las provincias son originario.s e

indefinidos y los delegados a la Nación son definídos y

expresos, pero aquellos poderes provinciales no pueden

-11-

enervar el ejercicio razonable de los poderes delegados al

gobierno federal, so pena de convertir en ilusorios los

propósitos y objetivos de las citadas facultades que fincan

en la necesidad de procurar eficazmente el bien común de la

Nación toda, en el que necesariamente se encuentran

engarzadas y del cual participan todas las provincias

(Fallos: 304:1186 y 312:1437)".

El Tribunal, en aquel precedente, destacó

también que entre los poderes delegados por los gobiernos

locales al gobierno federal se encuentra la denominada

"cláusula comercial", expresión que sintetiza la arraigada

"doctrina de la corriente del comercio", originariamente

concebida en los Estados Unidos de América por el juez

Marshall en el caso "Gibbons v. Ogden" (9 Wheat, 1) de

1824; noción ésta que la jurisprudencia posterior precisó

más aún al aclarar su alcance y sentido, y que fue

receptada por la Corte en sus decisiones más tempranas y de

un modo constante (v. doctrina de Fallos: 154:104, y

también 316:2865, in re "Empresa Gutiérrez SRL"; 324:3048 y

327:1292, entre muchos otros).

Cobra así virtualidad la noción orgánica o

integradora del término "comercio", que fue descripto por

la Corte Suprema de Justicia de la Nación en Fallos:

154: 104, al expresar que "El derecho de la Nación o del

Congreso para reglamentar las comunicaciones entre las

provincias es tan extenso y absoluto, que se convierte para

-12-

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¿;¡'ocu'tación ~ne'tal de la e#ación

el Congreso en el deber de vigilar que el intercambio entre

los estados y la transmisión de ideas por cualquier clase

de sistemas, desde el correo a caballo hasta la telefonía,

no sea obstruida o estorbada de un modo innecesario por la

legislación de los estados (Cooley, Derecho Constitucional

Reglamentario del Comercio, pág. 60)".

Esta concepción del comercio ha procurado

evitar que las actividades económicas interjurisdiccionales

puedan ser entorpecidas, complicadas o impedidas por las

provincias, lo cual conspira contra la unidad del sistema

federal y su regular funcionamiento.

La Corte ha dicho asimismo que ~ ... cuando se

trata de interpretar el alcance de las atribuciones

provinciales en el área abarcada por la llamada 'cláusula

comercial' debe acudirse a esa noción integradora de la

actividad económica en el territorio nacional, que fue la

base no sólo de la exclusividad de los poderes del Congreso

en la regulación del comercio interprovincial, sino también

de los que le competen en forma exclusiva en el dictado de

la legislación común a ser aplicada dentro de los

territorios provinciales, por las autoridades locales

(Fallos: 324:3048, considerando 6°).,." (considerando 9°

del citado precedente, Fallos: 332:66).

- IX -

Sobre tales bases, se debe resolver si

resulta constitucional la ~tasa" local sobre ~Derechos por

-13-

servicios de inspección de productos, subproductos y

derivados de origen animal" en tránsito interjurisdiccional

que la Provincia de Mendoza pretende exigir por medio de la

ley 6959, modificada por la ley 8006 y reglamentada por el

decreto 1216/09.

lineamientos

ci tados, que

Cabe tener presente, de acuerdo con los

de nuestro más Alto Tribunal en los fallos

el diseño del sistema federal en la

Constitución reconoce la preexistencia de las provincias y

la reserva de todos los poderes que éstas no hubiesen

expresamente delegado en el gobierno central, a la vez que

exige aplicar estrictamente la preeminencia de los poderes

federales en las áreas en que la Ley Fundamental así lo ha

establecido.

Desde esa perspectiva, es necesario poner de

resalto que la regulación del comercio interjurisdiccional

de productos en general -en este caso de lácteos y

derivados-, está alcanzado por los poderes que el arto 75,

inc. 13 de la Constitución Nacional confiere al gobierno

central (Fallos: 188:27; 199:326, entre muchos otros).

En ej ercicio de tal prerrogativa las

autoridades nacionales regularon la materia que da origen

al presente litigio (CAA y sus normas complementarias, v.

acápite VII) y a ellas deben las provincias y la Ciudad de

Buenos Aires adecuar sus actividades, porque el arto 31 de

-14-

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la Constitución Nacional dispone la primacía de las leyes

dictadas de conformidad a sus preceptos.

Las disposiciones reseñadas atribuyen a los

organismos nacionales el ejercicio del poder de policía

para fiscalizar la elaboración, industrialización,

procesamiento, almacenamiento y depósito de los productos,

subproductos y derivados de origen animal que se encuentren

en tránsito federa1 e internacional (arts. 12 Y 13 del

decreto PEN 815/99), mientras que las actividades de

control atribuidas a las autoridades sanitarias locales se

encuentran limitadas a las bocas de expendio (art. 19 del

decreto cit) o

Corresponde tener presente que el tránsito

que se inicia en una provincia y concluye en otra no

atribuye jurisdicción local a cada una de ellas; por el

contrario, es la jurisdicción nacional la que alcanza a los

servicios en los aspectos locales de su tráfico, en cuanto

éste es inescindible del cometido nacional de la empresa

(confo doctrina de Fallos: 324:3048) o

Por otra parte, advierto que el art o 3 o de

la ley provincial dispone que la mencionada tasa deberá ser

abonada por ~a firma introductora a~ momento de recibir e~

servicio de in~ección y previo a su ~iberación para

co= masivo de ~a pob~ación, lo cual implica que el

transportista interjurisdiccional debe informar por

anticipado a los órganos de control provinciales

competentes el ingreso de la mercadería para que efectúen

-15-

el control de los productos aludidos de modo previo a su

venta al público.

De ese modo, las disposiciones locales

infringen el arto 19 del decreto citado, el cual limita el

ejercicio de poder de policía local a las bocas de

expendio, a la vez que establecen condiciones que

interfieren con el libre tránsito de la mercadería,

transgrediendo la unidad de jurisdicción que constituye la

base del sistema de comercio interprovincial.

Resulta ineludible destacar la

interpretación que la jurisprudencia americana ha dado a un

precepto semejante al consagrado en el arto 75 inc. 13 de

nuestra Constitución, en la causa "Sonneborn Brothers v.

Cureton" (262 U.S. 506, año 1902) referida a la legalidad

de un impuesto mientras la mercadería se encuentra en sta te

of resto Allí se entendió que lo decisivo no son las

condiciones en que llegan los productos, sino mantener el

principio de que un Estado con relación a otro "no se

coloque en una situación de aislamiento ni establezca barreras económicas a la competencia con los productos de

otro Estado". En consecuencia, sin desconocer la finalidad

tuitiva de las normas locales, se debe concluir que las

exigencias allí dispuestas afectan la actividad comercial

que cumplen las empresas demandantes, produciendo la

interferencia que los constituyentes desearon evitar, como

-16-

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uno de los recursos más poderosos para asegurar ese vínculo

de unión.

Considero, por lo tanto, que los arts. l° y

3° de la ley 6959 (texto según ley 8006) resultan

inconstitucionales, pues al imponerse el pago de una "tasa

por servicio de inspección de, cinco centavos de pesos ($

0,05) por kil.o de producto inspeccionado" en tránsito

federal. de l.ácteos y derivados, previo a ser l.:iberado para

consumo masivo de l.a pabl.ación se conculcan los principios

consagrados en los arts. 9°, 10, 11, 31 Y 75, inc. 13 de

la Constitución Nacional (conf. doctrina de Fallos:

310:112: 321:1705 y 323:1705).

En la solución que aquí se propicia no debe

verse enfrentamiento de poderes, sino unión de ellos, en

vista de metas comunes. Es que, como ha sostenido el

Tribunal, los poderes de policía locales no pueden amparar

una conducta que interfiera en la satisfacción de un

interés público nacional (Fallos: 263:437), ni justifiquen

la prescindencia de la solidaridad requerida por el destino

común de la Nación toda (Fallos: 257:159; 270:11). El

sistema federal importa asignación de competencias a las

jurisdicciones federal y provincial; ello no implica, por

cierto, subordinación de los estados particulares al

gobierno central, pero sí coordinación de esfuerzos y

funciones dirigidos al bien común general, tarea en la que

ambos han de colaborar para la consecución eficaz de aquel

fin (Fallos: 304:1186).

-17-

- x -En virtud de lo expuesto, opino que cabe

hacer lugar a la demanda y declarar la inconstitucionalidad

de los arts. 1° y 3° de la ley local 6959, modificada por

la ley 8006, en cuanto al punto aquí controvertido.

Buenos Aires, ~ de agosto de 2013.

ES COPIA LAURA M. MONTI

-18-

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