El financiamiento de los partidos políticos en Chile1

El presente documento ha sido elaborado como insumo parlamentario para la mesa “El financiamiento de los partidos en la Unión Europea y América Latina” de la Comisión de Asuntos Políticos de la Asamblea Parlamentaria Euro-Latinoamericana (Eurolat) a desarrollarse el día 7 de noviembre de 2014 en Panamá.

I. Introducción

Comprender el modo en que se financian los partidos políticos, es decir, el principal vínculo político entre la ciudadanía y el Estado, implica atender a un elemento central de las democracias modernas, sobre todo respecto a las posiciones de poder que se articulan en su interior y que pueden determinar el curso de la política a través de la influencia económica. Si los partidos políticos buscan representar intereses ciudadanos y defenderlos, incluso, de los abusos de poder, importante será, entonces, que el sistema de financiamiento no destruya este vínculo y esta capacidad de los partidos.

Los últimos meses en Chile han sido intensos respecto al debate sobre el financiamiento de los partidos políticos, toda vez que se han presentado iniciativas legislativas para eliminar la figura de las donaciones reservadas y se han detectado casos de corrupción en el financiamiento de las campañas electorales.

II. La legislación sobre financiamiento de partidos en Chile

La Ley Orgánica Constitucional de los Partidos Políticos, Ley 18.603 de 19872, es el instrumento jurídico que establece los medios de financiamiento que pueden tener los partidos políticos en Chile en tiempos no electorales. Plantea en su artículo 33 que “Los ingresos de los partidos

1 Mauricio Amar D. – Sección de Estudios, Departamento de Estudios, Extensión y Publicaciones, Biblioteca del Congreso Nacional. Anexo 1712, E-mail: mgamar@bcn.cl, <15-10-2014>. Serie Minutas Nº 71-14.2 Ley 18.603. URL disponible en: http :// bcn . cl /1 m 18 t . Consultado el 8 de octubre de 2014.

políticos estarán constituidos por las cotizaciones ordinarias o extraordinarias que efectúen sus afiliados, por las donaciones, por las asignaciones testamentarias que se hagan en su favor y por los frutos y productos de los bienes de su patrimonio. Los partidos inscritos o en formación sólo podrán tener ingresos de origen nacional”. Como podemos ver, la legislación deja un espacio amplio para la proveniencia del financiamiento, con la restricción de que éste no debe provenir de ninguna manera de otros países. Esto, para evitar que posiciones ideológicas en otros países terminen determinando el campo político nacional. Los artículos 34 y 35 plantean que debe haber una rendición de cuentas respecto a este financiamiento, que ha de ser presentada al Servicio Electoral, cuyo director tiene la atribución de rechazarlo en caso que se detecten anomalías.

Los párrafos controversiales respecto al financiamiento son, sin embargo, los siguientes contenidos en el artículo 36:

“Estarán liberadas del trámite de insinuación las donaciones que se efectúen con arreglo a esta ley, hasta un monto de treinta unidades tributarias mensuales.

Las cotizaciones, donaciones y asignaciones testamentarias que se hagan en favor de los partidos políticos, hasta el monto indicado en el inciso anterior, estarán exentas del pago de todo tipo de impuestos”.

La posibilidad de no aparecer como donante de un partido da supuestamente una neutralidad filantrópica a quienes destinan sus recursos para tal efecto, y de paso, supuestamente permite que los partidos y las campañas electorales se realicen bajo un manto de probidad en tanto los candidatos no debieran conocer el origen de los recursos que utilizan.

En 2003 se dio un paso importante al promulgarse la Ley 19.8843 sobre transparencia, límite y control del gasto electoral. Esta Ley vivió dos modificaciones en 2004 a través de las leyes 19.9634 que establece sanciones y su procedimiento de aplicación y 19.9645. El financiamiento de los candidatos o partidos puede ser público o privado. El financiamiento público funciona a través de recursos monetarios y reembolsos de los gastos de campaña de acuerdo a diferentes fórmulas detalladas en la ley. Sin embargo, puede decirse que el espíritu de esta Ley es fundamentalmente transparentar los aportes privados a fin que el electorado supiera de quien provenían los recursos de campaña de sus candidatos. Sin embargo, como afirma Zapata Larraín, también existía la intención de proteger las identidades de los donantes que pudieran sentirse cohibidos o amenazados por la publicidad de la contribución6.

Su aspecto más controversial se encuentra en el financiamiento privado. La Ley 19.884 en su artículo 8 define que se debe entender por financiamiento privado de campaña electoral “toda contribución en dinero, o estimable en dinero, que se efectúe a un candidato o partido político, sea que se materialice bajo la forma de mutuo, donación, comodato o cualquier acto o contrato a título gratuito, destinado al financiamiento de gastos electorales”. Estos, además, pueden ser públicos, anónimos o reservados. En el caso del financiamiento anónimo, este no puede exceder el equivalente en pesos a veinte unidades de fomento, pero “durante el período de

3 Ley 19.884. URL disponible en: http :// bcn . cl /1 m 3 aj . Consultado el 8 de octubre de 2014.4 Ley 19.963. URL disponible en: http :// bcn . cl /1 nneh . Consultado el 8 de octubre de 2014.5 Ley 19.964. URL disponible en: http :// bcn . cl /1 nnef . Consultado el 8 de octubre de 2014.6 Zapata Larraín, P., “Financiamiento de partidos políticos: control y rendición de cuentas”, en Fontaine, A.; et. al. (Eds.), Reforma de los partidos políticos en Chile, PNUD-CEP-LyD-Proyectamérica-CIEPLAN, Santiago, 2008, pp. 339-344.

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campaña electoral, ningún candidato o partido político podrá recibir, por concepto de aportes anónimos, más del veinte por ciento del límite de gastos electorales” definidos en la Ley.

Es quizá el caso del financiamiento reservado, por los montos involucrados, el que genera mayor polémica. De acuerdo a la Ley:

“Todo aporte que supere el monto indicado en el artículo anterior -referido a las donaciones anónimas- y que represente menos del diez por ciento del total de gastos que la ley autoriza a un candidato o partido político, tendrá el carácter de reservado, siempre y cuando no exceda de seiscientas unidades de fomento para un candidato a alcalde, consejero regional o concejal; de ochocientas unidades de fomento para un candidato a diputado o senador; y de mil quinientas unidades de fomento para un candidato presidencial o de tres mil unidades de fomento para un partido político o el conjunto de sus candidatos en la respectiva elección”.

Originalmente el proyecto enviado al Congreso Nacional por el gobierno de Ricardo Lagos, no contemplaba la existencia de estos aportes reservados, sin embargo, los senadores UDI Hernán Larraín, Juan Antonio Coloma y Rodolfo Stange, promovieron la moción que señalaba que “los aportes de campaña electoral pueden, a solicitud del donante, ser calificados con el carácter de reservados”7.

El monto de la donación es depositado en una cuenta única del Servicio Electoral y, de ahí directamente en la cuenta del candidato. Este depósito se realiza los días lunes y contiene todo lo donado en una semana. El Servel retiene un porcentaje de de las donaciones para que el candidato no pueda saber el monto exacto, pero -plantea Ciper- “en el desglose que hacen algunos candidatos, es posible deducir fácilmente la cifra, pues hay aportes de $4.750.000 una semana, y luego otro de $250.000, por dar sólo un ejemplo. Esta es una de las formas por las cuales los candidatos pueden enterarse de quiénes financian sus campañas”8.

El problema fundamental, en todo caso, que presenta la Ley es que el Servel solo puede verificar la concordancia entre el Rut del donante y la cantidad máxima estipulada como donación reservada, sin poder controlar que grupos empresariales, que son dueños de distintos Rut, aporten por cada uno de ellos a un mismo candidato. Por ello, puede haber candidatos que son financiados mucho más allá de lo permitido por la Ley por un mismo grupo empresarial, sin que el sistema sea capaz de detectarlo. Como plantea Claudio Fuentes, además “[n]o existen supervisiones en terreno, como tampoco se realizan auditorías aleatorias a las diferentes campañas. Como el control es meramente formal, los candidatos y partidos deben preocuparse simplemente de hacer cuadrar ingresos y egresos y declarar como gasto lo que permite la ley”9.

Es evidente que el financiamiento de carácter reservado pone un manto de duda respecto a cómo se financian los partidos y sus candidatos. Es un mecanismo que impide el control ciudadano del detalle del financiamiento, de los nombres de los principales financistas y el

7 Urquieta, C., “Aportes Reservados: el invento del CEP y la UDI que hoy está en el banquillo de los acusados”, en El Mostrador, 10 de octubre de 2014. URL disponible en:http :// www . elmostrador . cl / pais /2014/10/10/ aportes - reservados - el - invento - del - cep - y - la - udi - que - hoy - esta - en - el - banquillo - de - los - acusados / . Consultado el 10 de octubre de 2014.8 Ciper, 30 de septiembre de 2014. URL disponible en:http :// ciperchile . cl /2014/09/30/ la - caja - negra - de - las - platas - politicas - que - sacude - a - la - udi / . Consultado el 9 de octubre de 2014.9 Fuentes, C., “Financiamiento electoral: la tormenta perfecta” en El Líbero, 1 de octubre de 2014. URL disponible en:http :// ellibero . cl / opinion / financiamiento - electoral - la - tormenta - perfecta / . Consultado el 9 de octubre de 2014.

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posible conflicto de intereses, por ejemplo, que los parlamentarios podrían tener ante las materias cuya legislación sea sensible para dichos financistas. De hecho, de acuerdo a datos de Ciper, el porcentaje de donaciones reservadas llega a “un 70% en los candidatos, cifra que sube a 82% si agregamos los ingresos de los partidos políticos. Si a eso se añaden los aportes anónimos (los candidatos conocen el nombre del donante, pero no la ciudadanía) el total llega al 90%”10. Por otra parte, las empresas pueden descontar impuestos, dado que se puede imputar como gasto hasta el 1% de las rentas. Sólo para graficar la relevancia de esta exención tributaria, “entre 2004 y 2010, las empresas solicitaron beneficios tributarios por $36 mil millones gastados en donaciones políticas”11.

III. El “caso Penta” en la contingencia política nacional

El llamado “caso Penta” que se ha transformado en noticia nacional en las últimas semanas, pone precisamente el foco sobre los medios de financiamiento de los partidos y el respecto a la legalidad vigente, que ya es bastante permisiva dada la existencia de los aportes reservados. A fines de agosto de 2014 el Servicio de Impuestos Internos (SII) acusó a Empresas Penta S.A.; Inversiones Penta III Ltda.; Inmobiliaria Duero Ltda.; Inversiones Challico Ltda.; Inversiones Santa Sarella Ltda.; e Inversiones Perkita Ltda. de utilización indebida de boletas de honorarios y facturas falsas para disminuir la base imponible del Impuesto a la Renta de dichas sociedades12. Penta destaca, entre ellos, por ser uno de los grupos económicos más importantes del país y se encuentra entre los financistas importantes de la Unión Demócrata Independiente (UDI) y de –según consigna la prensa de estos días- otros políticos independientes como Andrés Velasco.

El fiscal jefe de Delitos de Alta Complejidad, Carlos Gajardo, quien está a cargo del caso, ha puesto la mirada en presuntas donaciones secretas y fuera del procedimiento legal realizadas a los políticos mencionados. Un ex Ejecutivo de Penta, que sería testigo clave, ha asegurado, según Ciper que “algunos de esos aportes electorales se hicieron mediante el pago de boletas extendidas por personas de confianza de los candidatos, las que se apuntaban en la contabilidad de Penta como honorarios por trabajos que en realidad no se habrían realizado”13.

El caso Penta ocurre precisamente en el momento en que en el Congreso Nacional ha rechazado la propuesta de los diputados Giorgio Jackson y Vlado Mirosevic de terminar con los gastos reservados14, pero ha aceptado esta posición como indicación al proyecto de Ley que busca terminar con el sistema binominal. Sin embargo, dada la importancia mediática del caso

10 Portarrieu, B., “El 90% de los aportes privados a las campañas políticas es secreto” en Ciper, 8 de octubre de 2014. URL disponible en:http :// ciperchile . cl /2014/10/08/ el -90- de - los - aportes - privados - a - las - campanas - politicas - es - secreto / . Consultado el 9 de octubre de 2014.11 Skoknic, F; et. al., “Los secretos de las empresas que financian la política: Quiénes son y cuánto gastan”, en Ciper, 6 de noviembre de 2013. URL disponible en:http :// ciperchile . cl /2013/11/06/ los - secretos - de - las - empresas - que - financian - la - politica - quienes - son - y - cuanto - gastan / . Consultado el 8 de octubre de 2014.12 La Tercera, 8 de octubre de 2014. URL disponible en:http :// www . latercera . com / noticia / nacional /2014/10/680-599269-9- caso - penta - los - puntos - claves - de - la - denuncia - presentada - por - sii . shtml . Consultado el 10 de octubre de 2014.13 Ciper, 30 de septiembre de 2014, URL cit. 14 Bio-Bio, 23 de julio de 2014. URL disponible en:http :// www . biobiochile . cl /2014/07/23/ comision - rechaza - indicacion - de - giorgio - jackson - para - transparentar - donaciones - a - campanas - politicas . shtml . Consultado el 9 de octubre de 2014.

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Penta, el propio gobierno de Michelle Bachelet quiere levantar una iniciativa que se legisle de forma paralela al proyecto de sistema electoral15. Es muy posible que la iniciativa adquiera mayor urgencia con los acontecimientos recientes, y aunque es poco probable que se eliminen las donaciones privadas, sí queda una puerta abierta para terminar con las donaciones reservadas y dotar de mayores atribuciones fiscalizadoras al Servicio Electoral.

15 Cooperativa, 30 de septiembre de 2014. URL disponible en:http :// www . cooperativa . cl / noticias / economia / empresas / grupos - economicos / gobierno - elabora - proyecto - para - terminar - con - los - aportes - reservados - a - la - campanas /2014-09-30/101248. html . Consultado el 9 de octubre de 2014.

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