8 mitos fobaproa

8/2/2019 8 mitos fobaproa

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UNIDM) V: TE"OENCIA_'i REC!L'\TES 1'1 !.\BANCA MEXIC\'\. \

.BIBLIOGRAFA BSICA No. 14Labro Manjares Armando y Ramrez del RozoHctor. Diez mitos geniales sobre elFOBAPROA Cuadernos de la AMEP No. 4,Academia Mexicana de Economa PolticaAC-Coord. de Hum. UNAM, Mx. 19997 pp.

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PoR QU EL I'OBAPROA?Para garantizar los depsitos del sistema bancario,en 1990 el Gobierno Mexicano creelFondo Banca-rio de Proteccin al Ahorro, sustituyendo al Fondo deApoyo Preventivo a las Instituciones de Banca Ml-tiple, institucin cuyo nombre expresaba con mayorclaridad su misin esencial. A partir de 1994 elFOBAPROA se convirti en el insttumento poltico yfinanciero para rescatar de laquiebra a bancos interve-nidos por manejos ineficientes y/o fraudule ntos y parallevar a cabo un amplio progr amade rescate del siste-ma bancario, cuyo desplome se agudiz en 1995 traslos efectos devastadores de la crisis econmica en elsistema de circulacin y valorizacin del capital.

Como parte de la iniciativa de reformas al siste-ma fmanciero enviada por el PoderEjecutivo al Congreso de la Unin. en marro de 1998, se propone ladesaparicin delFOBAPROA a flDCI del presente ao,y la conversin de la deuda, enneamente definidacomo contingente y avalada por el Gobierno Fede-ral. en deuda pblica directa. Se IIOIDCte a considera-cin del Congreso la creacin de dos nuevas entida-des q u ~ asumirn bajo nuevas bases normativas lasfunciones que aqul vena desempeando: el Fondode Garanta de Depsitos (FOGADI!), para asumir elimpacto fmanciero del seguro bmcario, y la Comi-sin de Recuperacin de Bienes (OOREBI) para pro-

ceder a la liquidacin de los activos en poder delFOBAPROA.

La iniciativa propone reformar la ley de deudapblica a fm de establecer lmites al endeudamientocontingente -interno y externo-- del sector pbli-co, con lo que se pretende evitar que en el futuro serepitan salvamentos bancarios de la magnitud del ocurrido en los ltimos aos. Por la trascendencia eco n-mica, social y poltica de dichas reformas y la nuevacomposicin poltica de l Congreso, el tema se ha hech o pblico, desencadenando una amplia campaa de desinformacin po r parte de funcionarios,personajes y grupos de inters, afectados por la posi-ble desaprobacin de las reformas o por la divulga-cin de los detalles turbios del proceso de rescatebancario.

Para aclarar algunos de los aspectos centrales deldebate, analizamos los diez principales mitos ~ i e r -tamente no geniales- surgidos de voces oficialescomo consecuencia de la discusin pblica de la cri-sis del FOBAPROA.l. LA crisis bancaria y. por lo tanto, la mayor inter-

vencin gubernamental a travs del FOBAPROA,tiene como origen la crisis econmica estallada afinales de /994.

Se ha justificado la intervencin gubernamental enel sistema bancario y sobre todo, el costo fiscal impli-cado por las acciones de rescate a travs del FOBAPROAy de mecanismos como el Programa de Capitaliza-cin Temporal (PROCARTE), el Programa de Reestruc-turacin de Pasivos en UDIS, el Programa de Capitali-zacin con compra de cartera, el Progr ama de Apoyoa Deudores de la Banca (ADE), entre otros, como re-sultado de los "errores de diciembre" de 1994 y de lacrisis de 1995.

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Se seala que los problemas de liquidez y solvencia de los bancos se gestaron como producto de1a devaluacin del peso, del resurgimiento del proa:soinflacionario, del alza en las tasas de inters y de ladrstica cada en la demanda interna en 1995. Tal argumentacin es inexacta, o en todo caso, menguada.Si bien es cierto que los problemas asociados a lacrisis agravaron los problemas del sis tema bancario,se pretende omitir, y por tanto eludir, la responsabili-dad gubernamental en el controvertido proceso deprivatizacin bancaria y en la regulacin y supervisin de los intennediarios durante la administracinsalinista, problemas clamnente visibles antes delestallamiento de la crisis. Baste sealar la venta delas instituciones a empresarios de nula experienciaen la activid ad o de dudosa reputacin para la prestacin del servicio pblico de banca y crdito.

Debido a las prcticas del naciente grupo de banqueros auspiciados por el gobierno salinista, - l a mayora formados o afectos al negocio burstil- desdecomienzos de 1994, y aun antes, eran evidentescuatroproblemas principales en la operacin del sistema bancario: la tendencia ascendente de la cartera vencida, elagravamiento de los problemas de capitalizacin delos bancos, su elevado endeudamiento externo, y lapresencia de prcticas irregulares por parte de los nuevos -y viejos- banqueros. Como resultado de loselevados mrgenes de taSas de ~ ' l t e r s , sin control porla disfuncin de la Comisin Nacional Bancaria, lacarteravencida registraba una tendenciacreciente, nmJ.tiplicndose por ms de tres y medio al pasar de 2%en 1990 a 7.3% de la cartera total en 1994. Entre losdiciembres de 1992 y de 1994 la cartera considerada"irrecuperable" por la banca comercial se duplic de3 mil 265 millones a 7 mil 138 millones de pesos. 1

Entre 1991 y 1994 el coeficiente de cartera vencida men os provisiones entre capital contable, que midela fragilidad de los bancos para asumir sus compromisos con los ahorradores, se increment de 22.6 a 66%,para alcanzar un nivel mxim o de 97% en 1995.2

Al permitir el crecimient o incontrolado de lacartera vencida, por la CNB V, sin contar los bancos conadecuados niveles de reservas, se comenzaron a registrar problemas de capitalizacin de manera que,hacia finales de 1994, el ndice de capitalizacin delos bancos comerciales alcanzaba, en promedio,9.6%, disminuyendo a un nivel mnimo de 8% enfebrero de 1995, similar al que ya se tena en 1991.Nueve de los 18 bancos comerciales privatizados,adems del Banco Obrero, presentaban un capital pordebajo del mnimo requerido por la regulacin mexicana y los estndares internacionales.3

En tercer trmino, ante el relajamiento de la regulacin bancaria, el apresuramiento en la globalizacin financiera y el acelerado proceso de sobrevaluacin cambiara, los bancos privatizados acudieronen forma creciente a la contratacin de crditos externos, de manera que en slo cuatro aos, l a deuda externa bancaria se duplic, pasando de 12 mil200 millones de dlares en 1990,a25 mil lOO millones en 1994.4

En cuarto lugar, corno cada vez resulta ms claro. desde 1994, las autoridades financieras disponande informacin sobre un grupo de bancos "que venan operando con graves problemas no reveladosen su informacin financiera y, en algunos casos, conadministraciones que actuaban al margen de la regulacin y las sanas prcticas bancarias".'

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No fue, pues, la crisis, sino la naturaleza mismade la privatizacin bancaria y las limitaciones de laregulacin fmanciera, el origen de las disfunciones ydesviaciones del FOBAPROA.2. El manejo gubernamental para enfrentar la crisis

bancaria estuvo apegado a criterios de legalidady transparencia.

para justificar las reformas a la legislacin fmancic-ra y justificar la socializacin del rescate bancario,las autoridades fmancieras sealan que el manejogubernamental para enfrentar la crisis bancaria entodo momento estuvo apegado a criterios de legali-d;u:i y tranSparencia.

La crisis bancaria pu.so en evidencia las insufi-ciencias del marco normativo y regulatorio diseadopor el Gobierno mexicano para enfrentar y encauzarla liberalizacin financiera que, al igual que la aper-tura externa, termin por rebasar las previsiones y elcontrol gubernamental. En la crisis del sistema ban-cario influy no slo la crisis per se, sino en casosdiversos la grave improvisacin en el manejo finan-ciero, y la complicidad de autoridades fmancieras conbanqueros que propiciaron el manejo abusivo e irres-ponsable de entidades que la ley tipifica de serviciopblico.Diversos controles y acciones preventivas ycorrectivas que ahora se pretenden introducir median-te la iniciativa gubernamental de reformas a la legis-lacin fmanciera pudieron y debieron aplicarse conoportunidad. En cualquier caso existen elementospara el fmanciamiento de responsabilidades a diver-sas autoridades fmancieras, en tanto es evidente laexistencia de un grave y doloroso perjuicio al erario.Se aducen violaciones a los artculos 122 de la Leyde Instituciones de Crdito y 347 y 352 de la Ley de

Instituciones Auxiliares de Crdito, que sugie-ren ilegalidad y corrupcin en las operaciones.6

Por s misma, la iniciativa de reformas a la legisla-cin fmanciera significa el reconocimiento oficial dediversas fallas, lagunas y omisiones de la nonnati-vidad financiera y de la autoridad responsable de sudiseo y aplicacin.3. La propuesta oficial para el manejo de la crisis

bancaria, a travs del rescate del FOBAPROA es lamejor alternativa posible.

Ante la magnitud de la crisis bancaria, se planteabantres principales vertientes de accin:a) Permitir que los bancos comerciales del pas en-traran en situaciones de quiebra. Si bien tal curso

de accin sera congruente con la muy pregonadadoctrina del libre mercado, resulta polticamenteinconveniente para los grupos econmicos en elpoder, que no vacilan en justificar la intervencinestatal cuando las fuerzas del mercado se les re-vierten amenazando su hegemona y, sobre todo,la integridad de sus capitales.

b) Que el gobierno interviniera y asumiera plenamen-te la operacin de los bancos en quiebra, respal-dando las obligaciones frente a los ahorradores ylos derechos de cobro ante Jos deudores, lo que desuyo implicara estatizar de nueva cuenta el siste-ma bancario. Tal situacin permitira que bajo nue-v a ~ y mejores condiciones polticas, econmicasy legales se emprendiera la reprivatizacin de labanca privada o su manejo mediante un sistemamixto de la propiedad bancaria.Tal alternativa, viable econmica y polticamen-te, fue descartada por su abierta confrontacin con

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los principios de la poltica neoh'beral en boga, ypor el temor a entrar en conflicto con lot 1nten:aeaestadunidenses en Mxico, que podraOO.c.,UWel proceso de integracin pactado enel IDiadodeLibre Comercio de Amrica delNorle.. ... :

e) Se eligi incursionar por una vfa loe nnla elrescate de las instituciones en quiebrae atectllld:dos, as como la garanta del pago de la ..._.lcladde pasivos incobrables por parte del Goh!ino f&.deral, eliminando la amenazadequiebradelm..ma bancario, socializando las p&didas decos privados a fm de restituir sus condic:lcael desolvencia y rentabilidad. ,

Al fracasar las acciones de rescate iniciIIIJI!I!feadoptadas, se incursion en una nueva vfa,mc:Oo-trovertida y riesgosa. que implica la conveni&ldelacartera vencida de los bancos garantizlda por elR>BAPROA en deuda pblica.

Como es evidente, siempre hubo a l t e r n a t i v a ~ eoo-nmica, social y polticamente viables. La propuestaoficial es tcnicamente limitada en tanto prevaleceelpropsito de mitigar las prdidas para los baooot ytransferir la mayor parte del costo a todos los mexi-canos, en particu lar a los seis millones de contribu-yentes fiscales. De aprobarse en los trminos pro-puestos la inicia i va presidencial, la obligacin decada causante en el pago de la deuda pblica. me-diante sus impuestos, se incrementar sbitamenteen 55%, de 165 mi1641 pesos a 2S6 mi1966.

Entre muchas otras alternativas existentes, porejemplo, siempre fue posible abrir un mercado se-cundario de deuda privada, en el que se pusierana laventa, en forma inmediata, aquellos crditos con ma-yor ndice de recuperacin y que bien pudieran des-contarse del saldo global del R>BAPROA, reduciendoel costo fiscal. Tambin fue posible que los propiosdeudores, particularmente pequeos empresarios,

pudieran adquirir sus propias deudas a su va lorreal, en el mercado secundario.

La inslita dimensin de la nueva deuda qe sepretende cargar a todos los mexicanos, no avala enlo absoluto el argumento oficial de que la frmulaempleada para enfrentar la crisis bancaria fue la me-jor, menos an, la nica posible.4. LA intervencin gube1'71lJ:tnental en la crisis ban-

caria tuvo como fin primordial proteger los dere-chos y el patrimonio de los ahorradores, y no elde los bancos.

Desde el inicio de la crisis bancaria, el Gobierno fe-deral puso en marcha diversas acciones que se justificaron en razn de la defensa del inters pblico,particularmente para proteger el patrimonio de losdepositantes del sistema bancario, as como evitar uncolapso mayor del sistema econmico.Sin embargo, a medida que se han podido cono-cer los detalles de las operaciones de rescate banca-rio, queda claro que adems de socialmente onerosa,las propuestas oficiales resultaron tcnicamente li-mitadas, en tanto siempre prevaleci el propsito demitigar las prdidas para los bancos y transferir lamayor parte del costo a todos los mexicanos, en par-ticular a los seis millones de contribuyentes fiscales.

Si bien es cierto que el Gobierno intervino enforma directa algunos bancos en quiebra e inici pro-cesos judiciales contra exbanqueros que incurrieronen acciones constitutivas de delitos, dichas accionesse realizaron de manera selectiva en perjuicio de al-gunos exbanqueros y en beneficio de otros. Median-te el programa de compra de cartera por parte delroBAPROA,las autoridades financieras aceptaron asu-mir y garantizar pasivos bancarios incobrables, conexiguos ndices de recuperacin, o producto de trans-

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acciones irresponsables o fraudulentas sin exploraralternativas socialmente menos costosas. Aimimo,bien se prev que la Comisin de RecuperaciG deBienes (COREBI) propuesta en la iniciativa del Ejecu-tivo no logre recuperar ---como es muy probablela totalidadde activosobjeto de euajenaci611, lllllp&-didas sern absorbidas po r los bancos y el CJc+M mo,slo que en proporcin d e ~ a uno, es decir.elQo.bierno asumir "solamente" el 75 por cieato., ,

Para ponerlo mAs claro, si lo s actiToa delFOBAPROA suman almlcdor de 360 mil milkwlea deoesos y se logra recuperar el es decir, 108mil;rullones,los bancos asUIIlirin una prdidade 63milmillones y el erario, es decir, nosotros, 189milmillones de pesos.No es sta la mejor ni lanica opci6n.7Si bien se cumpli el propsito de salvaguardarlos derechos de los cuentahabientes, las evideoc:iasdel proceso de rescate revelan la escasa voluntad poUt : ~ a del Gobierno de transferir a los bancos la pro-porcin del costo de la crisis bancaria que les corresponde.5. lAs obligaciones del FOBAPROA no constituyen u11nuevo pasivo para el Gobierno federal, sino slo

su formalizacin, al documentarlos de "pasivoscontingentes" garantizados por el Gobierno fe-deral, a deuda pblica directa.

Puede parecer un problema de semntica pero no loes. Hasta ahora los pasivos del FUBAPROA ciertamentetienen su pago garantizado por el Gobierno federal,pero el acreedor es el banco, y slo en caso contingente, el Gobierno. En otras palabras, en manos delFOBAPROA los pasivos expresan solamente la posibi-lidad de que sean cubiertos por el Gobierno federal

si antes no lo hacen los bancos. Por su parte, en elcaso de que el Gobierno los asuma como deuda pblica directa, la contingencia se constituye en obli-gacin ineludible. Si, como aftrma el gobierno delBanco de Mxico, el R>BAPROA ya es de Jacto deudapblica: por qu entonces la presin gubernamentalpata que el Congreso apruebe la iniciativa enviadapor el Ejecutivo? Los pasivos contingentes no generan intereses y, po r definicin, son marginales. steno es el caso, po r lo cual, lejos de ser un ajuste contable, se trata de la legalizacin de un procedimientoilegtimo y delictuoso.

De resultar aprobadas por el Congreso de la Unin,las obligaciones del FUBAPROA s constituirn un nuevo pasivo pata el Gobierno federal, con un costo fiscal y social ineludible.6. El FOBAPROA no implica una carga adicional en

el servicio de la deuda.Los promotores de la iniciativa gubernamental sostienen que aun cuando los pasivos del FOBAPROA seconviertan en deuda pblica directa. elevando sbitamente el saldo nominal de la deuda interna de 301mil 40 0 millones de pesos a 853 mil 600 millones( 183%) el pago del servicio de la deuda no ser gravoso ni provocar presiones monetarias en el cortoplazo. Tal argumento es falso. El rescate bancario srepresenta un c osto fiscal elevado e inmediato y genera presiones fiscales y monetarias. La conversinde la deuda privad a en de uda pblica, elevar la deuda interna de 8.4 a 23.8% del PIB y aumentar la deudapblica total - interna y externa- de 31.4 a 43.3%del PIB. Es decir, el peso fiscal de la deuda pblica seincrementaren 15.4% del PIB, y bajo los trminos enque se asumi la cartera vencida de los bancos privados, el Gobierno pagar un inters equivalente a la

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tasa de CETES a 90 das. Esto significa que el costoanual del servicio de la deuda se incrementad en almenos 9 mil millones de pesos, equivalentes a 2.5%del Pm. Ya en el Presupuestode Egresos de la Federa-cin para 1998 se ejerce una partida para cubrir"ope-raciones y programasde saneamiento finaociero",queasciende a 17 mil millones de pesos. Esta cifra esequivalente a todo el presupuesto de la SecretaradeSalud y duplica los recursos del ramo 33 descentrali-zados a los municipios para infraestructu-a sociaL1

En suma, los pasivos del FOBAPROA son obliga-ciones fmancieras que diariamente generan interesesy que alguien ti ene que pagar. La propuesta oficialestablece que sean primero los contribuyentes yel resto de la sociedad: unos mediante el pago de im-puestos; los dems mediante menos gasto en obrassociales y servicios pblicos. Tcnicamente, co-rresponde a los bancos con base en sus reservas le-gales; a los ingresos de la venta de activos; y, enltima instancia al contribuyente, pagar la cuenta,como lo ha recomendado el propio Banco Mundialen Mxico.97. La venta de activos por parte de la Comisi6n de

Recuperaci6n de Bienes (COREBI) permitir redu-cir significativamente el .


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1recuperacin de la solvencia y capacidad de

pago de empresas y familias. sta es la nica vapara restituir el valor de los activos y pasivos enpoder del FOBAPROA. Puesto qu e la venta de acti-vos permitir reducir marginalmente el mayor ser-vicio de la deuda que implican los pasivos de lFOBAPROA, no est por dems advertir, que el Con-greso de la Unin tiene facultades plenas para exi-gi r una nueva negociacin con los banqueros, me-nos costosa para todos los mexicanos.8. La conversin de la deuda contingente de l

FOBAPROA en Deuda Pblica Dirt!cta del Gobier-no Legal no violenta lo dispuesto en la Constitu-cin y en la Ley General de Deuda Pblica. Sin duda ste es uno de los puntos cruciales de la dis-cusin sobre la iniciativa del Ejecutivo, pues en unainterpretacin parcial y tendenciosa de la Ley Generalde Deuda Pblica, las autoridades financieras dan po rhecho que los pasivos asumidos por el FOBAPROAson ya deuda pblica, por lo que el Congreso de laUnin no tiene ms alternativa que darle trmite.

La posicin del Gobierno Federal pretende sus-tentarse en el artculo 1 de la Ley General de DeudaPblica que a la letra establece que:

Para los fines de esta ley, la deuda pblica est consti-tuida por las obligaciones de pasivo, directas o contin-gentes derivadas de financiamientos y a cargo de lassiguientes entidades:l. El Ejecutivo Federal y sus dependencia;11. El Departamento del Distrito Federal,IJI. Los organismos descentralizados:rv. Las empresas de participacin estatal mayoritaria;V. Las instituciones que presten el servicio pblicode banca y crdito, las organizaciones auxiliaresnacionales de crdito, las instituciones nacionalesde seguros y las de fianzas, y

VI. Los fideicomisos en los que el fideicomitente seael Gobierno Federal o alguna de las entidades men-cionadas en las fracciones U a V. 11Sin embargo, se omite sealar las cinco condicionesque la propia ley marca para contratar fmanciamientoy emprst itos, las cuales son:a) Que sean para fines de inversin pblica produc-tiva, para canje o refmanciamiento de obligacio-nes del erario , o con propsitos de regulacin mo-netaria;b) Que estn su etas a un programa fmanciero delSector.Pblico;e) Que los recursos constitutivos de la deuda pblicase destinen a la realizacin de proyectos, activida-des y empre sas que apoyen los planes de desarro-llo econmico y social; que generen ingresos parasu pago o que se utilicen para el mejoramiento dela estructura del endeudamiento pblico:

d) Que la contratacin y manejo de la deuda pblicay el otorgamiento de garanta en operacionescrediticias, se realice siempre que stas estn des-tinadas a la realizacin de proyectos de inversino actividades productivas que estn acordes conlas polticas de desarrollo econmico y social yque generen recursos suficientes para el pago delcrdito y tengan las garantas adecuadas: ye) Que se vigile la adecuada capacidad de pago paracubrir puntualmente los compromisos fmancierosque contraigan. 12Asimismo, la interpretacin oficial omite que el

artculo 9" de la citada ley ordena con claridad queEl Congreso de la Unin autorizar los montos delendeudamiento directo neto interno y externo que sea

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