60328269 Guia Para La Prevencion en Barrios Hacia Politicas de Cohesion Social y Seguridad Ciudadana

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Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Huma-nos (ONU-HABITAT) 2010 en copublicacin con Universidad AlbertoHurtado de Chile.

Todos los derechos reservados

Programa de las Naciones Unidas para los AsentamientosHumanos (ONU-HABITAT)P.O. Box 30030 00100 Nairobi GPO KENYATel: 254-020-7623120 (Ofcina central)

www.unhabitat.org

Universidad Alberto Hurtado de ChileFacultad de Derecho / Centro de Seguridad CiudadanaCienuegos 41, Santiago ChileTel: 56-2-6920404www.uahurtado.clhttp://derecho.uahurtado.cl/seguridad.urbana/html/index.html

ResponsabilidadLas designaciones empleadas y la presentacin del material de estapublicacin no implican la expresin de ninguna opinin por partedel Secretariado de las Naciones Unidas con respecto al estatuto

legal de ningn pas, territorio, ciudad o rea, o de sus respectivasautoridades, o con respecto a la delimitacin de ronteras o lmites,ni aun al sistema econmico o nivel de desarrollo. Los anlisis, con-clusiones y recomendaciones de la publicacin no reejan, necesa-riamente, los puntos de vista del Programa de las Naciones Unidaspara los Asentamientos Humanos (ONU-HABITAT), del Concejo deGobierno de ONU-HABITAT o de sus Estados Miembros.

Imagen portada: Centro de Seguridad Ciudadana de la Universi-dad Alberto Hurtado (CSC-UAH)

HS/116/10SISBN: 978-92-1-132226-2

Autores: Franz Vanderschueren, Rosa Mara Olave, Juan Carlos Ruiz,Ezio Mosciatti, Cristian del Canto, Germn DazColaboradores: Mariana Olinger, Fernando Jimnez por sus aportesen la revisin y correccin de los textos.Editores: Franz Vanderschueren, Rosa Mara Olave, Juan Carlos Ruizy Ezio Mosciatti.Diseo: Ideograma Ltda.

Especial agradecimientos:Al equipo del Programa Ciudades Ms Seguras (Saer Cities) deONU-HABITAT, Elkin Velsquez y Juma Assiago, por su apoyo y cola-boracin, a Laura Petrella por sus comentarios y dilogo permanen-te durante la realizacin de este trabajo, a Fernando Patio por su

aporte enriquecedor y a Ileana Ramrez por sus valiosos comentarios.Al equipo ONU-HABITAT/ROLAC, Cecilia Martnez, Rayne Ferretti yManuel Manrique. A Pedro Irureta, Decano de la Facultad de Dere-cho y a los colegas de la Facultad por su apoyo permanente a lasiniciativas de nuestro Programa.A la Universidad Alberto Hurtado, y en particular a su Rector, PadreFernando Montes S.J.

Agradecimientos:Susana Aravena, Diego Beretta, Ailton Da Silva, Mara Elena Ducci,Ignacio Eissmann, Agustn Estrada, Antonio Lattuca, Mario Neira,Laudecina Pereira, Pedro Strozenberg, Martn Torres. Al equipo deMediadores comunitarios de Iser y Cemeco de Brasil, al equipo delProyecto La Huaca y El Faro de Mxico.


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GUA PARA LA PREVENCIN EN BARRIOS

HACIA POLTICAS DE COHESIN SOCIALY SEGURIDAD CIUDADANA


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GUA PARA LA PREVENCIN EN BARRIOS: HACIA POLTICAS DE COHESIN SOCIAL Y SEGURIDAD CIUDADANA

II

PRLOGO

Desde su creacin, ONU-HABITAT ha puesto su atencin en la impor-

tancia de polticas que consideren la importancia que tienen los barrios entodas sus dimensiones. Entre nuestras acciones se encuentran desde enfoques

de preservacin del medio ambiente y la adaptacin al cambio climtico, hasta

el empoderamiento de las comunidades locales o del programa Ciudades msseguras que han insistido sobre la dimensin barrial como la ms apropiada

para la participacin de los habitantes en la construccin y la apropiacin desu ciudad.

La importancia del barrio es esencial para la vida de la ciudad. En primer lu-gar, se trata de la unidad urbana por excelencia y es el objeto de la investigaciny realizacin de las polticas urbanas contemporneas. El barrio es una unidad

morfolgica y estructural de la ciudad que funciona con cierta autonoma dentro

de ella y con la cual se relaciona de forma interdependiente. En segundo lugary a escala micro-espacial, los barrios ofrecen enormes posibilidades de fomentar

la cohesin social e la identidad en respuesta a la fragmentacin urbana.

Para la prevencin de la violencia y la delincuencia, el barrio constituye una entidad fundamentalque facilita la socializacin y al mismo tiempo la articulacin entre el entorno privado del hogar y la

familia y el espacio pblico abierto de la ciudad.

El barrio es adems el escenario de la construccin del tejido social; en l se definen pautas de convi-vencia o de conflictividad social. En el barrio se construye una identidad territorial y un sentido de

pertenencia por parte de sus habitantes que puede facilitar la integracin al resto de la ciudad. Pero al

mismo tiempo, el barrio se puede transformar en generador de capital social perverso y una amenazapara la ciudad. Las mismas pandillas urbanas buscan su identidad como territorio de pertenencia

exclusiva porque a menudo ha sido su nico espacio de socializacin y de expresin cultural.

Para sus habitantes, el barrio es fuente de identidad: una plaza, una calle, una esquina o comerciosy las referencias tanto sociales como espaciales. Esta identidad tambin se construye como dilogo o

conflicto con otros barrios dentro de la ciudad.

Finalmente, el barrio es tambin un conjunto de recursos que vara de acuerdo a los estratos sociales.

En los barrios populares, la exclusin y la vulnerabilidad, as como los problemas de seguridad, afec-tan directamente como recurso para el desarrollo de las comunidades ms pobres.

Por todas estas razones el barrio es un espacio privilegiado, aunque no nico, de intervencin en la

coproduccin de seguridad y en la erradicacin de la violencia y la delincuencia urbanas.

La violencia en el mundo y particularmente en los pases y ciudades de Amrica Latina y el Caribeha aumentado en las ltimas dcadas, adquiriendo distintas expresiones: en la vida familiar, en el es-

pacio pblico, en los centros urbanos, en el barrio, especialmente en aquellos ms pobres y vulnerables.

Esto exige el desarrollo de polticas de prevencin, focalizadas pero a la vez integrales.


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III

PRLOGO

La violencia y la criminalidad urbanas constituyen una problemtica compleja, frecuentemente re-

sultado de una sociedad desigual y excluyente. Es en este contexto que la prevencin de la violenciaes una herramienta y un desafo para promover el desarrollo de ciudades con mayor cohesin social

y seguridad.

Los municipios juegan un papel fundamental en esta tarea como protagonistas en la formulacin e

implementacin de estrategias de prevencin local y comunitaria.

Esta publicacin se suma y complementa la Gua para la prevencin local: Hacia polticas de cohe-

sin social y seguridad ciudadana (ONU-HABITAT/UAH,2009) y laGua para la preven-cin con jvenes: Hacia polticas de cohesin social y seguridad ciudadana (ONU-HABITAT/UAH, 2011), y su objetivo es ofrecer una herramienta para la intervencin a escala barrial, a lasautoridades locales, y a todos aquellos que tienen la responsabilidad de dirigir polticas de prevencinlocal y a los distintos actores de la sociedad civil que trabajan en esta temtica.

En la regin existen un conjunto de experiencias que ofrecen propuestas y soluciones creativas a los

problemas de violencia e inseguridad; muchas de stas se desarrollan en barrios de alta vulnerabili-dad. Es necesario fortalecer muchas de estas experiencias as como crear muchas otras, para avanzar

con eficacia y efectividad en el desarrollo de las polticas de prevencin local.

La presente publicacin rene una serie de herramientas conceptuales y prcticas para implementarestas polticas a nivel del barrio, haciendo una revisin y un anlisis detallado de la situacin de losbarrios vulnerables en Amrica Latina. En ella se plantean elementos para realizar diagnsticos,

necesarios en el diseo y en la implementacin de estrategias. Tambin se proponen herramientas paraevaluar y hacer seguimiento a polticas de barrios para, finalmente, ofrecer un conjunto de contenidos

para el apoyo de una poltica de prevencin local y territorial.

La elaboracin de la presente gua ha sido encargada por ONU-HABITAT al equipo de la Uni-versidad Alberto Hurtado de Chile. Agradecemos a este grupo y a todos los que han colaborado en

su desarrollo por tan profesional trabajo. En especial, es menester mencionar a los responsables de las

distintas experiencias locales en la regin y a los gestores locales de diversas ciudades de Amrica lati-na, que han contribuido con sus aprendizajes y logros para ser incorporadas en esta publicacin. Un

gran nmero de expertos en los temas de desarrollo urbano y prevencin aportaron su conocimiento ycomentarios para la creacin del presente documento. Queremos reconocer particularmente la valiosa

contribucin de la Agencia Sueca de Cooperacin y Desarrollo (SIDA) en el apoyo a esta gua, atravs del soporte al Programa Global Ciudades ms Seguras de nuestra Agencia.

Dr. Joan ClosSub-Secretario General de las Naciones Unidas

Director Ejecutivo, ONU HABITAT


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IV

Reduccin de las vulnerabilidades urbanas rente a lacriminalidad y la violencia: una precondicin delDesarrollo Urbano Sostenible

El mundo se ha vuelto urbano. Para el ao 2030, vivirn ms personas en las ciudades que en lasreas rurales, en las regiones en crecimiento demogrfico de Asia, frica y Amrica Latina. Para2050, la proporcin de gente residiendo en las reas urbanas habr crecido dos tercios, segn estima-ciones de ONU-HATIBAT.

Particularmente en el mundo en desarrollo, el proceso de urbanizacin ha ido acompaado de unincremento en los niveles o las intensidades de fenmenos de violencia, crimen e ilegalidad urbanos. Elcrimen y la violencia impactan en forma negativa la calidad de vida, la habitabilidad, y la calidad delos espacios pblicos. La gobernanza urbana se deteriora de manera notable en las ciudades vulnera-

bles a la delincuencia. El desarrollo econmico y la competitividad se ven afectados cuando el crimenahuyenta a los inversionistas. La produccin de bienes y servicios pblicos incurre en sobrecostos porla violencia, los cuales por lo general son trasladados al usuario. Los habitantes urbanos ms pobressuelen ser los ms afectados por estos impactos negativos sobre el desarrollo urbano sostenible.

Usualmente carentes de capacidad de absorcin, las ciudades del mundo en desarrollo pueden enfrentardificultades gestionando los impactos sealados. Como consecuencia, muchas ciudades ven aumentar lasinequidades urbanas y la exclusin social. Las ciudades de Amrica Latina han resultado afectadasen particular por la problemtica descrita que, por fortuna con algunas excepciones y ejemplos positivos,

fue en 2010 la mayor preocupacin de los lderes urbanos de la regin segn el Latinobarmetro.

El Programa Mundial Ciudades ms Seguras, fundado en 1996 en respuesta a la demanda de alcal-des africanos preocupados por la mayor criminalidad, ha sido una de las respuestas del Programa deNaciones Unidas para los Asentamientos Humanos a los desafos planteados.

En la actualidad, Ciudades ms Seguras forma parte de la oferta de ONU-HABITAT a las Esta-dos miembros y sus ciudades, en la lgica de contribuir al desarrollo urbano sostenible y la gobernanzaurbana. Ciudades ms Seguras promueve la cultura de la prevencin urbana y concentra su accin decooperacin tcnica en la reduccin de las vulnerabilidades urbanas frente al crimen y la violencia, en la

produccin de seguridad urbana a travs de la planeacin y la gestin urbanstica, y en la gobernanzade la seguridad urbana.

Ciudades ms Seguras mira la seguridad urbana como un punto de entrada clave para abordar lacohesin social. En efecto, la violencia y el crimen afectan las interacciones sociales y las relacionesentre la comunidad y sus instituciones. El Programa trabaja en torno a aproximaciones y estrategiassustentadas en las dimensiones social e institucional de la seguridad urbana y promueve la cultura de la

prevencin como parte de la calidad de vida de la comunidad. Para el programa Ciudades ms Segurasla prevencin de mayores tasas de victimizacin o del aumento de los ndices de delincuencia, debe estaracompasado con la renovacin de las relaciones sociales en la vida del barrio y de la urbe.

Ciudades ms Seguras busca construir las condiciones para que las autoridades locales y otros actoressociales relevantes estn mejor equipados para participar en la provisin de la seguridad urbana, demanera particular en los pases en transicin o en desarrollo. La misin del programa es convertirse

en el catalizador y promotor de ciudades justas y seguras, donde sus ciudadanos manifiesten el menortemor posible al crimen y a la violencia, asistiendo tcnicamente a gobiernos locales y colaborandocon los gobiernos nacionales para facilitar este apoyo. Para talfin, el programa ha desarrollado una


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V

Agenda de Seguridad Urbana y Cohesin Social donde identifica tres puntos principales en los queONU-HABITAT puede hacer una contribucin central:

Sistematizar y poner a disposicin de la comunidad internacional la experiencia de Ciudades msSeguras y contribuir a la construccin de mayores capacidades de los gobiernos locales y nacionales

para enfrentar los desafos de la prevencin y la seguridad urbana, Responder a nuevas demandas especficas en seguridad urbana relacionadas al mandato de ONU-

HATIBAT, y Promover estrategias y marcos regionales que faciliten una accin sistemtica en seguridad urbana,

prevencin y cohesin social.

Los 15 aos de trabajo en frica, Amrica Latina, Asia y Europa del Este han permitido a Ciu-dades ms Seguras lograr una serie de aprendizajes que sirven de sustento al proceso de sistematizacinde conocimientos y de promocin de estrategias regionales. Cuatro factores claves, relacionados todos conel quehacer central de ONU-HABITAT, tienen relacin directa con los fenmenos de inseguridadurbana.

El primer factor clave est relacionado con el capital social. El concepto de capital social se refiere a lared de relaciones familiares, profesionales, espirituales y vecinales. En otras palabras, alude a la fuerzao debilidad de los vnculos sociales y los valores compartidos. Cuando las comunidades estn menos

unidas y no disponen de referentes de control social o cultural, pueden resultar ms propensas a incubarcomportamientos violentos. En efecto, la violencia ocurre a menudo en ambientes de descomposicinsociocultural de las estructuras sociales, de individualismo y de reducida tolerancia frente a los dems.En estos ambientes la desintegracin de las relaciones sociales urbanas representa un problema mayor.

El segundo factor clave est relacionado con las desigualdades urbanas. No es el problema de pobreza,sino el de disparidades entre grupos sociales y entre sectores de la ciudad, el que puede estar en la razde frustraciones de ciertos sectores sociodemogrficos e incidir en comportamientos delincuenciales. Lasdesigualdades conciernen el ingreso, la calidad de vida, el acceso a servicios bsicos o la participacin po-ltica. Varias ciudades en frica y Amrica Latina son ejemplos muy significativos de la relacin entredesigualdad y violencia. Esta violencia afecta en primera instancia a los ms vulnerables. Con excep-

ciones, suelen encontrarse fcilmente correlaciones entre desigualdades urbanas y la violencia criminal.El tercer factor clave es el entorno urbano en s mismo. La morfologa y la estructura de la metrpoli, yen algunos casos la talla, pueden tener relacin con la violencia, las incivilidades y los comportamientosantisociales. Ciudades grandes facilitan el anonimato. Ciudades grandes con marcadas desigualdades

pueden favorecer sentimientos de frustracin, y a veces de humillacin, en parte de sus habitantes. Enciudades grandes y desiguales, el anonimato contribuye a enmascarar comportamientos violentos vincu-lados con sentimientos de frustracin. Pero tambin el anonimato puede servir para encubrir la accinde bandas y mafias. Si adems existe impunidad, la gran ciudad desigual es capaz de convertirse enentorno generoso para el crimen.

El entorno urbano en condiciones de urbanizacin rpida tambin puede impulsar una situacin deinestabilidad y descomposicin de las estructuras sociales. Del mismo modo, metrpolis densas, sin es-pacios pblicos de calidad, se tornan tensas en muchos casos. De hecho, la existencia de espacios pbli-


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VI

cos de calidad est ntimamente ligada al atractivo de ciertas ciudades. Lo contrario tambin es cierto.En algunos casos, se ha explicado que ciudades densas con altos dficits de espacios pblicos, seranms propensas a desarrollar comportamientos violentos entre sus ciudadanos. ONU-HATIBAT yaha planteado que la comisin de algunos crmenes est asociada con problemas del espacio pblico talescomo la iluminacin insuficiente y su deterioro, lo cual causa segregacin espacial (ONU-HABITAT,2007).

La falta de planeacin urbana no es slo un asunto tcnico. Es tambin una materia de gobernanzalocal. Temas como la gestin poltica de la ciudad, el establecimiento de prioridades, la calidad de las

decisiones pblicas y de las relaciones entre actores institucionales, deben ser analizados en la lgicade Ciudades ms Seguras. Por ello, segn la experiencia de ONU HABITAT, el cuarto elementoclave es la respuesta institucional o el factor de gobernanza. La capacidad urbana para formular po-lticas pblicas buenas e incluyentes y para tomar e implementar decisiones puede marcar la diferenciacuando se trata de prevenir apropiadamente la delincuencia y la violencia, atendiendo, por ejemplo,disparidades en el acceso a la vivienda digna y a los servicios bsicos o mejorando los espacios pblicosde la ciudad.

Existen buenos ejemplos de acciones pblicas concretas, realizadas por buenas instituciones que, sus-tentadas en buena informacin, trabajan de manera integral en el desarrollo urbano sostenible: ofrecenmejores servicios, promueven la vida comunitaria, desarrollan transporte pblico efectivo y organizan

o promueven, segn sus competencias, una polica de proximidad. Apoyan una visin de largo plazoparticipativa. En esas condiciones, no es extrao que tambin operen bien los principios promovidospor Ciudades ms Seguras. Tampoco resulta extrao llegar a la conclusin de que la seguridad urba-na es adems un asunto de gerentes y planificadores urbanos, y no slo de criminlogos y expertos en

poltica criminal.

A partir de los aprendizajes anteriores, ONU HABITAT a travs de su Agenda de SeguridadUrbana y Cohesin Social, como parte de la Agenda de Desarrollo Urbano Sostenible, sugiere tres

puntos de entrada a la prevencin de la violencia y la criminalidad urbana, en complemento a losenfoques tradicionales de la prevencin de la criminalidad:

1. Prevencin de la inseguridad urbana a travs de la reduccin de las vul-nerabilidades urbanas vis--vis el crimen urbano y la violencia.

Hay una necesidad de identificar los entornos socioeconmicos vulnerables que afectan a grupos dife-rentes de posibles vctimas, pero que tambin empujan a las personas a volverse perpetradores poten-ciales (UN-HATIBAT, 2007). La juventud desempleada y las mujeres son grupos especialmenteexpuestos en los entornos urbanos y las situaciones de vulnerabilidad. El mejoramiento en los mbitoseducativo, cultural, deportivo y otros servicios, y la creacin de empleos decentes, apunta a reducir lasvulnerabilidades frente al crimen y a la violencia, esto es, a disminuir las posibilidades de victimizacin

para grupos sociodemogrficos focalizados. Reforzar los elementos de capital social, en particular en losambientes urbanos de posibles vctimas o de jvenes en conflicto con la ley, que tambin son vctimas,

reduce los problemas de marginalizacin, ampla las posibilidades resiliencia, y, en ltimo trmino,disminuye las vulnerabilidades de vctimas potenciales de la violencia y el crimen


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VII

2. Construir seguridad urbana a travs de la planeacin urbana y el mejo-ramiento de barrios.

Esto involucra la mejora de la seguridad a travs de una mejor planeacin urbana, de mejores prcticassocioeconmicas y de gestin barrial. La planeacin y la intervencin integral de los ambientes localeslos puede transformar en entornos seguros y de mejor convivencia. La implicacin natural de tal procesoes la integracin de la dimensin de prevencin y seguridad en los proyectos ordinarios de planeacin

y diseo urbanos, as como de recuperacin y mejoramiento integral de barrios. Ya se ha demostradopor ejemplo que el diseo del alumbrado pblico, de infraestructura de transporte, de espacios pblicos,

de mercados, contribuye de manera sustantiva a la mejora de la seguridad para mujeres y nias. Laintervencin integral en barrios desfavorecidos as como el diseo de infraestructuras y equipamientoscolectivos, deben tomar en cuenta los impactos en la seguridad y la convivencia.

3. Mejorar la gobernanza de la seguridad urbana

La efectividad y la escala de las polticas pblicas de prevencin tambin dependen en buena medidade los actores de la seguridad urbana, esto es, de sus intereses, motivaciones, disposicin, adems de suscapacidades y posibilidades. Resulta fundamental que, una vez identificados los actores de la seguridadurbana, se pueda establecer un esquema apropiado que facilite su integracin a la toma de decisiones.De la misma manera, las ciudades deben desarrollar formas de participacin ciudadana en la cons-

truccin e implementacin de la poltica pblica. Para asumir su papel, las ciudades requieren de unmarco institucional apropiado y con recursosfinancieros pertinentes. Es ideal que, en coherencia conel rgimen poltico institucional del pas, puedan tener un papel en la aplicacin de la poltica de pre-vencin, coordinarse adecuadamente con la polica, asegurar la participacin de la poblacin y adoptar

polticas transparentes de combate a la corrupcin (ONU-HATIBAT, 2007). Se trata, ni ms nimenos, de contar con una capacidad colectiva adecuada para tomar decisiones con calidad en prevencin

y seguridad ciudadana y para su implementacin (Velsquez, 2008; Velsquez y Giraldo, 2009).La participacin de la comunidad en la seguridad urbana y el desarrollo de iniciativas comunitariasinnovadoras son elementos claves para fomentar un sentido de solidaridad y proveer una respuesta mssostenible a la inseguridad, lo cual contribuye a optimizar la cohesin social (ONU-HABITAT,2007).

De los anteriores puntos de entrada a las polticas de prevencin promovidos por ONU-HABITAT,el presente volumen pretende aportar una visin ms detallada de las posibilidades en el trabajo de

prevencin del crimen y la violencia a travs de la intervencin en barrios. Con esta gua, ONU-HABITAT espera poder contribuir al desarrollo de mejores polticas pblicas de prevencin en losmbitos locales en Amrica Latina.

Elkin Velsquez M.Coordinador

Programa Global Ciudades ms SegurasONU-HABITAT


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VIII

Esta Gua forma parte de una serie de Publicaciones del Programa Ciudades ms Seguras del

Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos ONU-HABITAT, y ha

sido elaborada en colaboracin con la Universidad Alberto Hurtado (UAH), de Chile. Dichas

publicaciones desean ofrecer las herramientas esenciales para el diseo y la implementacin de

polticas de convivencia y prevencin a los gobiernos locales, as como a los diversos actores de las

ciudades y los barrios que colaboran en este mbito. La serie incluye la Gua para la prevencin

local: hacia polticas de cohesin social y seguridad ciudadana, publicada en 2009, y se comple-

mentar con materiales sobre jvenes en riesgo y sobre resolucin de conflictividades sociales y me-

diacin. Cada una de ellas ha sido concebida para ser utilizada autnomamente, aunque utilizar

cada gua de forma articulada con las dems contribuye a un uso ms eficaz de las herramientas.

La presente Gua es una herramienta dirigida en particular a los agentes locales, institucio-

nes y organizaciones que deseen implementar, adecuar o complementar polticas y programas de

convivencia y prevencin de las violencias y la delincuencia a nivel de barrio en las ciudades de

Latinoamrica. Est diseada para serflexible y adaptable a distintas realidades locales y ofrece

a cada lector, una lectura completa o parcial, as como herramientas tiles para su trabajo de pro-

mocin y prevencin que pueden complementar su experiencia o iniciarlo en el tema. La gua ha

sido pensada para su adaptacin a diferentes contextos polticos, sociales, econmicos y culturales.

Como toda herramienta, no puede pretender un uso genrico para cada realidad y debe adaptarse

a los contextos locales.

La aplicabilidad de esta Gua en ciudades y barrios depende en buena medida de la existencia de

condiciones mnimas de gobernanza que permitan desarrollar polticas de prevencin (Gua para

la prevencin local, hacia polticas de cohesin social y seguridad ciudadana, ONU-Habitat/

UAH, 2009:72) as como de gestores locales, equipos territoriales y profesionales capaces de

implementarla. La complejidad de los fenmenos abordados, su dinamismo, como la adopcin

de modalidades forneas de operar exigen la participacin de profesionales suficientemente capa-

citados.

Esta publicacin se nutre y recoge la experiencia, los conocimientos y aprendizajes de mltiplesexperiencias desarrolladas en distintas ciudades de la regin. Para su elaboracin se recogieron

experiencias de ciudades y barrios de Chile, Brasil, Mxico, Argentina, Colombia, Ecuador, Pa-

raguay, Per y El Salvador. Adems, aprovecha la experiencia acadmica y prctica del equipo

del Centro de Seguridad Ciudadana (CSC), de la Facultad de Derecho de la UAH, el cual tiene

en su haber experiencias de trabajo en el terreno, a travs de distintos proyectos sobre seguridad,

convivencia y cohesin social en barrios complejos de Santiago de Chile y de otras ciudades latinoa-

mericanas. Asimismo, la Gua se beneficia de la experiencia acadmica de este equipo en diversos

cursos de especializacin y diplomados sobre seguridad, criminologa y mediacin comunitaria.

Esta Gua parte de la base de que la violencia y la delincuencia en Latinoamrica son fenmenos

multicausales, que tienen una fuerte correlacin con la situacin de exclusin social y pobreza quela caracteriza. A su vez, la violencia y la delincuencia socavan el derecho a la ciudad y a la segu-

ridad de las comunidades excluidas y pobres, debido a lo que se hace imperante la implementacin

de polticas transversales que asuman la cohesin social como objetivo de transformacin de la

INTRODUCCIN


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IX

realidad. Diversas experiencias descritas a lo largo de esta Gua plantean que esta transforma-

cin es posible, sin importar la compleja realidad inicial.

El enfoque de trabajo utilizado considera que las polticas de convivencia y prevencin son mu-

cho ms eficientes y eficaces cuando son territoriales, esto es, cuando su diseo se aborda a nivel

local, ajustndose a la realidad del nivel de barrio, y considera, por tanto, las historias, culturas,

recursos y particularidades locales. La Gua se fundamenta en: la revaloracin de lo local, del

barrio como punto de encuentro de la diversidad de polticas pblicas nacionales, subnacionales

y locales, as como de programas de otras instituciones. El reto presentado por la Gua es el de

la coordinacin y la coherencia territorial en el barrio de dicha multiplicidad de intervenciones.La Gua pretende responder a una constatacin: los habitantes del barrio perciben la realidad

como un continuo y no cada componente de un problema como una realidad independiente, como

frecuentemente se hace para el diseo de las polticas pblicas. El trabajo a nivel del barrio exige

reformular las polticas y los programas de acuerdo a sus propias especificidades, replantearlos

desde la realidad local; y en particular desde sus recursos y problemas, y devolverlos hacia las

diversas autoridades, en un dilogo que permita ajustar y enriquecer polticas y programas.

Si bien el papel de las autoridades locales como lderes, guas, gestores y educadores es central en la

prevencin en el barrio; lo es tanto o ms el gestor local o el grupo territorial encargados de llevar

a cabo la poltica a nivel barrial. Por un lado estamos frente a un fenmeno multicausal dondela multisectorialidad es fundamental; por el otro, existe la necesidad de generar confianza y de

percibir a los distintos grupos y comunidades, de entender culturas y lenguajes locales. El gestor

o equipo local debe transformarse en una verdadera rtula que facilite el trabajo, coordinacin,

comunicacin y las relaciones entre las distintas partes en funcin de la visin del programa y sus

objetivos.

La primera parte de esta Gua contextualiza el tema de los barrios a la realidad de Latinoam-

rica, con una mirada amplia sobre el rol de los municipios, la conflictividad en ellos, el significado

y la percepcin para los distintos grupos que lo habitan, detenindose en algunos aspectos pun-

tuales y relevantes como los barrios que presentan distintos tipos de violencia y que requieren unafocalizacin especfica.

En la segunda parte se incluyen tres captulos: Inicio de la poltica de prevencin en el barrio;

El diagnstico del barrio; y La estrategia de prevencin focalizada. En sta ltima se explican

distintos aspectos de una poltica de prevencin, desde su inicio, con la formulacin o la adaptacin

de la visin de acuerdo a la realidad especfica del barrio, pasando por el diagnstico, con la de-

finicin de sus objetivos, reas y lmites, orientaciones metodolgicas y temticas, parafinalmente

entregar una estrategia para una poltica de prevencin de barrios.

La tercera parte se refiere a aspectos fundamentales para obtener buenos resultados, como son el

monitoreo, evaluacin, comunicacin, formacin y capacitacin.

La partefinal de esta Gua presenta las conclusiones, un glosario y la bibliografa utilizada en

su elaboracin.

INTRODUCCIN


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4

PRLOGO IIREDUCCIN DE LAS VULNERABILIDADES URBANAS FRENTE A LA CRIMINALIDAD

Y LA VIOLENCIA: UNA PRECONDICIN DEL DESARROLLO URBANO SOSTENIBLE IVINTRODUCCIN VIII

NDICE 4

VULNERABILIDAD Y EXCLUSIN: LA NECESIDAD DE UNA POLTICA DE PREVENCIN EN BARRIOSI. LA IMPORTANCIA Y SIGNIFICADOS DEL BARRIO 8

A. El rol de los municipios en las polticas de prevencin 8A.1. La especifcidad barrial 9

A.1.1- Las caractersticas de un barrio 10A.1.1.1- Unidad Socioespacial 10A.1.1.2- Capital Social 10

A.1.1.3- Identidad (es) 10A.1.1.4- El barrio como recurso 10

B. La conictividad urbana 11B.1. Contexto mundial del aumento de la violencia 11B.2. La conictividad urbana en Amrica Latina 12

B.2.1. Capital Social 12B.2.2. Acceso a armas de uego 12B.2.3. La perspectiva de gnero y violencia contra las mujeres 14B.2.4. Prdida del control social 14B.2.5. El contexto amiliar: difcultades en competencias parentales 14B.2.6. Mercantilizacin y consumismo 14B.2.7. Conicto y postconicto 15

C. Exclusin y vulnerabilidad: Obstculos para la cohesin social 15C.1. La situacin urbana de los barrios pobres de las ciudades latinoamericanas 15

C.1.1. Inormalidad en la tenencia de la tierra en barrios pobres en Latinoamrica 19C.1.2. Eectos de la inormalidad: inestabilidad, conictos y marginalizacin 20

C.1.3. Causas principales de la inormalidad: loteos piratas, actitud de losgobiernos y sus polticas principales 20C.1.4. Barrios sujetos a desastres naturales o ecolgicos 21

C.2. El rol del barrio para los distintos sectores que lo habitan 21C.2.1. El barrio para los sectores ms pobres 21C.2.2. El barrio para los jvenes 21C.2.3. El barrio para la tercera edad 21C.2.4. El barrio para las mujeres 22C.2.5. El barrio para los ncleos amiliares 22C.2.6. El barrio para los ms excluidos 22

II. POLTICAS DE PREVENCIN FOCALIZADA EN ALGUNOS BARRIOS 22A. Tipologa de los barrios en uncin de su composicin social, seguridad y vulnerabilidad 22

A.1. Composicin social del barrio 23A.2. Los grados de seguridad del barrio 23A.3. Barrios segn sus niveles de vulnerabilidad social 24

B. Los barrios que requieren una ocalizacin especfca 25

B.1. Los barrios vulnerados 25B.2. Falta de capital social 26B.3. Las violencias de los barrios vulnerables y crticos 27

B.3.1. El consumo y trfco de drogas 27B.3.2. Violencia del Estado 28

III. PROPUESTAS 29

POLTICAS DE PREVENCIN EN EL BARRIOCaptulo 1: EL INICIO DE LA POLTICA DE PREVENCIN EN EL BARRIO 32

1.1. Predefnir el rea y conocimiento de las caractersticas del barrio para la poltica deprevencin ocalizada 32

1.1.1. Predefnir el rea 321.1.2. Conocimiento del carcter del barrio: vulnerado o crtico 33

1.2. Acciones desde el municipio 341.2.1. El gestor local o grupo territorial 341.2.2. El inicio del proceso: ajustar la visin al barrio 351.2.3. Movilizar apoyos y establecer asociaciones 36

1.3. Acto o hito de inicio 371.4. Sntesis del captulo 37

NDICE


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INDICE

5

Captulo 2: El DIAGNSTICO DEL BARRIO 382.1. Objetivos del diagnstico ocalizado 38

2.1.1. El diagnstico en barrios vulnerables 392.1.2. El diagnstico en los barrios de inseguridad crtica 39

2.2. Defnicin de reas y lmites 412.3. Orientaciones metodolgicas 432.4. Temticas del diagnstico 45

2.4.1. Anlisis de la oerta de servicios sociales y urbanos 452.4.2. Actores en el barrio 452.4.3. Prcticas positivas y otros recursos locales 462.4.4. Historia del barrio, historias locales e imagen del barrio 472.4.5. Los espacios de socializacin en el barrio 482.4.6. Sensacin de temor 492.4.7. Delincuencia, violencia y barrio 49

2.4.8. Condicin jurdica de la tierra 502.4.9. Los elementos prioritarios 502.5. Sntesis y propuesta de tabla de contenidos del diagnstico barrial 51

Captulo 3: LA ESTRATEGIA DE PREVENCIN FOCALIZADA 523.1. Cmo disear la estrategia 523.2. Bases para una poltica de prevencin integral de barrios 563.3. Pasos para implementar la estrategia 593.4. Enoques 603.5. Algunos mbitos relevantes de un proceso integral 703.6. Una posible estrategia para barrios crticos 80

3.6.1. Resultado del diagnstico 803.6.1. Antecedentes generales de la problemtica 803.6.3. Identifcar las causas 813.6.4. Defnicin de una estrategia 82

3.7. Sntesis del captulo 85

Captulo 4: APOYOS A LA POLTICA DE PREVENCIN EN BARRIOS 864.1. Monitoreo y evaluacin de programas barriales ocalizados 86

4.1.1. Cmo y cundo implementar el Monitoreo o Seguimiento 864.1.2. Cundo realizar una evaluacin 874.1.3. Quin realiza la evaluacin 874.1.4. Por qu y para quin evaluar 874.1.5. Cmo implementar la evaluacin 884.1.6. Tipos de Enoques 884.1.7. Orientaciones de la evaluacin 90

4.2. Comunicaciones 904.2.1. Diagnstico y estrategia comunicacional 904.2.2. El barrio y la ciudad 914.2.3. Algunas recomendaciones 92

4.3. Formacin y capacitacin de agentes barriales 934.3.1. Formacin y capacitacin en barrios, tarea conjunta de los gobiernos locales y de la comunidad 934.3.2. Distintos niveles de capacitacin entre los actores del barrio 93

4.3.3. Contenidos temticos de la capacitacin 944.3.4. Modalidades de la capacitacin en barrios 944.4. Sntesis del captulo 95

GLOSARIO 96

BIBLIOGRAFA 100


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TABLASMAPA DE LA VIOLENCIA: CATEGORAS, TIPOS Y MANIFESTACIONES 12LOS BARRIOS EXCLUIDOS Y LAS POLTICAS DE SEGURIDAD, PROCESO DE CONVERGENCIA 55

GRAFICOSAMRICA LATINA: EVOLUCIN DE LA POBREZA Y DE LA INDIGENCIA, 1980-2007 17AMRICA LATINA (14 PASES): ESTRUCTURA DE LA DISTRIBUCIN DEL INGRESO POR DECILES, ALREDEDOR DE 2007 17ESQUEMA POLTICA(S) MUNICIPAL(ES) 33ETAPAS DE UNA POLTICA LOCAL PARA LA PREVENCIN DE LA DELINCUENCIA 33ESQUEMA DE LAS POLTICAS PBLICAS EN EL BARRIO 35PROPUESTA DE ESQUEMA PARA EVALUAR LA PARTICIPACIN DE DISTINTOS TIPOS DE ACTORES 61

RECUADROSLA COHESIN SOCIAL SEGN CEPAL 15

LA EXCLUSIN Y LA VULNERABILIDAD 16SEGREGACIN RESIDENCIAL, GUETOS Y POBREZA URBANA 18LA DIMENSIN ESPACIAL DE LA COHESIN SOCIAL 19LA VULNERABILIDAD Y SU IMPACTO SOBRE LA VIOLENCIA Y LA DELINCUENCIA 24BANDAS JUVENILES Y MARAS: EL CASO DE EL SALVADOR 26VIOLENCIA POLICIAL EN BRASIL 27SEGURIDAD E IGUALDAD DE GNERO 34VISIN DESDE LOS VECINOS 36HITOS, NODOS, LMITES Y BARRERAS, SENDAS Y PUERTAS 42ASOCIACIN DE VECINOS DEL BARRIO DE LA HUACA A.C. 46EXPERIENCIAS EXITOSAS DE INCLUSIN DE PANDILLAS EN ECUADOR (GUAYAQUIL Y QUITO) 46LOS JVENES, LA CULTURA Y LOS BARRIOS 47EL PROYECTO FARO DE ORIENTE (CIUDAD DE MXICO) 49EJES PARA EL TRABAJO EN BARRIOS CRTICOS 56PREVENCIN Y PLANIFICACIN DE LOS BARRIOS DESDE LA PERSPECTIVA DE LAS MUJERES 56LA COORDINACIN DE LA MULTISECTORIALIDAD. CINCO CONDICIONES PARA SER EFICAZ 57MODELO INTEGRAL DE BARRIOS BOGOT, COLOMBIA 57INICIATIVA DE INTERVENCIN INTEGRAL BARRIO MUNDO APARTE, ASUNCIN, PARAGUAY 58LA SEGURIDAD DE LAS MUJERES 58UN NUEVO IMPULSO HACIA LA ASOCIATIVIDAD. EL CASO DE UN PROYECTO DE RECUPERACIN DE BARRIO.

EL BOSQUE, SANTIAGO, CHILE 62PROGRAMA DE AGRICULTURA URBANA PAU. ROSARIO, ARGENTINA 63HERMINDA DE LA VICTORIA, SANTIAGO DE CHILE, APRENDER DE LOS ERRORES 65DESAFOS METODOLGICOS PARA LA FORMACIN Y CAPACITACIN DE AGENTES LOCALES 66PRESUPUESTO PARTICIPATIVO JOVEN. MUNICIPALIDAD DE ROSARIO, ARGENTINA 67ASOCIACIN DE COOPERATIVAS MLTIPLES SOLIDARIDAD UNA ORGANIZACIN QUE DEJA HUELLAS.

QUITO, ECUADOR 68CHARRETTTE: UNA METODOLOGA PARTICIPATIVA 69ATE-PER: PROYECTO ARENA, UNA NUEVA SOCIEDAD 70DESARROLLO COMUNITARIO Y APROPIACIN DE ESPACIOS DETERIORADOS: EL CASO DE LAS FAVELAS

CANTAGALO Y PAVO / PAVOZINHO, RO DE JANEIRO, BRASIL 71MEDIACIN COMUNITARIA: FAVELAS DE RO DE JANEIRO, BRASIL 72ALGUNAS DE LAS CARACTERSTICAS DE LA MEDIACIN COMUNITARIA Y DEL EQUIPO DE MEDIACIN 74

EN BARRIOS CRTICOS Y VULNERADOS 75PROYECTO DE RECONSTRUCCIN DE LA MEMORIA HISTRICA EN GUATEMALA (REMHI) 77PROGRAMAS DE REGULARIZACIN LEGAL 78EN QU MOMENTO FINALIZA UN PROGRAMA O POLTICA DE PREVENCIN EN UN BARRIO 79BARRIO DE PAZ, GUAYAQUIL 83DISTINTOS NIVELES DE MONITOREO 87CARACTERSTICAS DE LOS RESULTADOS O IMPACTOS QUE SE BUSCAN EVALUAR 90LA LEGUA, GENERANDO MEDIOS DE COMUNICACIN ALTERNATIVOS Y POPULARES 82


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VULNERABILIDAD Y EXCLUSIN: LA NECESIDAD DE UNA POLTICA DE PREVENCIN EN BARRIOS

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VULNERABILIDAD Y

EXCLUSIN: LA NECESIDADDE UNA POLTICA DEPREVENCIN EN BARRIOS


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Los problemas de vulnerabilidad y exclusin, y aquellos questos potencian, como las violencias, se pueden abordar demanera ms efectiva, integral y participativa cuando se hacedesde el nivel del barrio, que permite adems la generacinde capital social y la profundizacin de la democracia.

El barrio es el lugar privilegiado de identidad, recursos y so-cializacin de los grupos vulnerados. Es donde la realidadse vive en forma ms cercana, manejable y comprensible: esel ltimo recurso de sus habitantes, donde se sienten ms

cmodos, en su ambiente, con cdigos, formas de vida, his-torias y culturas locales que les dan pertenencia.

Por otro lado, el barrio es donde el gobierno local tiene laposibilidad de implementar polticas a escala humana, deacuerdo a sus caractersticas y necesidades especficas, conun contacto directo con sus habitantes.

I. LA IMPORTANCIA Y SIGNIFICADOSDEL BARRIO

A. El rol de los municipios en las polticas deprevencin

El Municipio es la instancia de gobierno que puede lograruna comunicacin ms directa y fluida con la comunidad,permitiendo la generacin de confianza y posibilitando suincorporacin en la resolucin de los problemas. Diversasexperiencias internacionales exitosas se sustentan en la pre-vencin comunitaria y en la participacin de coaliciones decomunidades de inters, en cuanto estrategias para enfrentarlos conflictos urbanos (ONU-Habitat, 2008). Dicho xito sevincula y fundamenta, en gran medida, en su implementa-

cin a nivel local, teniendo como base algunas caracters-ticas, tales como un ejercicio de ciudadana democrtica,transparencia, responsabilidad, estabilidad institucional yeficiencia. Sin dichos estndares a los que se debe apuntar,se ven comprometidas las condiciones de perdurabilidad delas polticas de prevencin, puesto que se debilita la relacingestores - comunidad y se socaban las relaciones de confian-za y reprocidad que supone este enfoque.

Dentro de las caractersticas comunes necesarias para desa-rrollar una poltica local de prevencin y seguridad se pue-den mencionar:

En primer lugar, que las autoridades locales asuman unrol de liderazgo, con la capacidad de difundir pedaggica-mente una visin poltica que conduzca el proceso de pre-

VULNERABILIDAD Y EXCLUSIN:LA NECESIDAD DE UNA POLTICA DE PREVENCIN EN BARRIOS

Esta seccin es una mirada ge-

neral sobre la situacin de los

barrios excluidos en Amrica

Latina y la importancia de las

polticas locales de prevencin,

desarrollando distintos puntos

relacionados como exclusin y

vulnerabilidad, junto con abor-

dar la situacin de los barrios

que requieren una focalizacin

especfica.


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vencin, basado en un diagnstico, idealmente participativo,de los recursos y fuerzas locales, de las necesidades y proble-mas entre otros. La dimensin pedaggica apunta a la capa-cidad de aprender juntos, la autoridad poltica, el gobierno,la comunidad y otros actores relevantes, en el proceso decomunicacin e implementacin de las acciones de preven-cin. La cercana entre gobernante local y ciudadana no sederiva exclusivamente del hecho que el primero sea elegidopor esta ltima. Tambin se supone que el gobernante localconoce ya y, an ms importante, est dispuesto a conocer

mejor su municipio y lo que pasa en l. La cercana no es slopoltica. Es cognitiva. Y es pedaggica (Mockus, 2007: 120).En este sentido hay una clara divisin del trabajo desde el go-bierno nacional, del que requiere colaboracin pero tambinde cierta autonoma.

Luego, desde la prevencin comunitaria se enfatiza el rol y la participacin de los actores de la comunidad local

en el diseo, implementacin y evaluacin de la pol-

tica urbana. En este enfoque los distintos actores polticos,sociales y econmicos se entienden como coproductoresde seguridad, lo que implica reconocer que el Estado central

no es el nico actor ni coordinador en la definicin e im-plementacin de las polticas, ya que la construccin de se-guridad es responsabilidad de todos los agentes del Estado,incluido el nivel local, las instituciones de la sociedad civily el sector privado junto con los habitantes involucrados.Esto no quiere decir que se desconozca al Estado centralcomo el mayor responsable de la promocin de serviciossociales, asegurador de derechos y creador de espacios departicipacin.

Adems se requiere una normativa flexible y orienta-

dora, un instrumento que se adapte a los contextos espec-ficos ya sea de nivel macro o microsocial, y que contribuya

a organizar la labor local en vez de obstaculizarla. Para esoes necesario que los gestores tengan una escucha atenta yabierta hacia las comunidades, y que se promuevan meca-nismos de escucha y retroalimentacin. As se evitar que laflexibilidad termine siendo solo un elemento de discurso ale-jado de lo sucedido en la realidad.

Otro aspecto relevante es el carcter comunicativo de lapoltica, que apunta a dos focos principales. Por un ladoest la comunicacin pedaggica dirigida a la comunidadcon la cual se trabaja, que promueve un proceso de dilogoy aprendizaje recproco entre los gestores y la comunidad; y

por otro, la comunicacin al resto de la sociedad que buscainfluir en la poltica pblica y sus enfoques.

Por ltimo, las iniciativas deben ser multisectoriales, lo

que incluye la coordinacin y disposicin a cooperar de losdistintos servicios locales para generar resultados sinrgicosque enfrenten la complejidad de los conflictos urbanos y queperduren en el tiempo. Llevando a cabo iniciativas localesque cumplan con las caractersticas mencionadas se podrngarantizar los derechos a la ciudad y a la seguridad.

A.1. La especifcidad barrialLa violencia y la inseguridad son transversales en toda laciudad, las que presentan diversas capas y tipos que se su-

perponen, lo que hace necesario mirar las violencias msque una violencia especfica (Moser y McLlwaine, 2006). Esteenfoque destaca la necesidad de realizar acciones en barriosespecficos y, en general, la necesidad de trabajar a nivel dezonas, ya que la violencia se expresa de formas y en magni-tudes diversas, lo que hace necesaria una perspectiva queaborde las violencias desde el territorio (Ruiz, 2008).

El barrio surge como problematizacin cuando deja de serun recurso positivo y se transforma en un territorio que pre-senta condiciones de vida incompatibles con los estndaresmnimos de la sociedad, lo que genera a menudo estigma so-

cial. Tambin se tienden a desarrollar en ellos conductas pro-blemticas alejadas de las normas socialmente dominanteso incluso se superponen ambas situaciones de forma simul-tnea. Esto permite que el barrio se transforme en un factorde riesgo frente a las condiciones desfavorables dentro de laciudad, que acrecientan la baja calidad de vida de la mayorade los habitantes. Finalmente se corre el riesgo mayor de im-pactar negativamente sobre el resto de la ciudad.

En este contexto, el diseo, articulacin e implementacinde polticas de prevencin a escala barrial son necesarias tan-to por el bienestar de los afectados directos como por la so-ciedad en general. La exclusin de las comunidades y barrios

pobres de la ciudad genera una seria dificultad para que sushabitantes puedan apropiarse de la ciudad y sentirse seguros.La expresin espacial de la exclusin es la segregacin socialde comunas y barrios a lo largo de la ciudad latinoamericana,donde en muchos de ellos, hay mayores niveles de victimi-zacin, por lo tanto son mas vulnerables a la violencia, situa-cin que demanda una mirada especial en ellos. Por ltimo,hay carencia de recursos de todo tipo, econmicos, cultura-les, educacionales y de infraestructura para hacer frente a laviolencia en muchos barrios pobres. Incluso el capital socialse ve amenazado.

Cuando predominan prcticas que corresponden a mani-festaciones de un capital social perverso, la intervencin sejustifica porque constituyen espacios vulnerables al crimenorganizado, a su reproduccin entre jvenes cooptados y


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a su expansin en el resto de la ciudad y por ende confi-guran territorios de debilitamiento del Estado. El ejemplode barrios o favelas donde existe una reducida presenciadel Estado y sus servicios (Justicia, Polica, Salud, etc.) ilustraesta realidad.

A.1.1- Las caractersticas de un barrioLa idea de barrio es difcil de precisar en trminos tericos yanalticos, aunque sea reconocido cuando alguien lo ve o ca-mina por l (Galster, 2001). Ello supone como primer ele-

mento que el barrio est presente de forma ms clara en elimaginario de las personas que en la conceptualizacin mis-ma que se hace de l. Ello hace que frente a una misma ideaabstracta de barrio existan diversos matices y caractersticascomo cantidad de barrios puedan observarse (Eissmann,2008), y por tanto se presenten diferentes definiciones deste.

A su vez, la importancia del barrio se hace evidente al con-siderarlo como la unidad urbana por excelencia y el objetode la investigacin de las polticas urbanas contemporneas.Esta situacin cobra mayor sentido hoy pues lo cotidiano y

la escala micro - espacial ofrecen posibilidades de cohesinsocial e identidad frente a la fragmentacin urbana y la globa-lizacin (Borja, 2009). Por otro lado, desde un punto de vistams urbano - arquitectnico el barrio es una unidad mor-folgica y estructural de la ciudad que funciona con ciertaautonoma dentro de ella y con la cual se relaciona de formainterdependiente (Rossi, 1982).

Proponemos cuatro elementos que permitirn ir delineandoel significado y la importancia de los barrios:

A.1.1.1- Unidad Socioespacial

El barrio implica tanto el espacio fsico que rodea cierto

grupo de viviendas como las relaciones sociales y las inte-racciones que se producen en l. Constituye una entidadsocioespacial que media entre el entorno ntimo del hogary la familia y el espacio pblico abierto de la ciudad, por loque es muy importante considerarlo para las experienciasde quienes participan en l (Saravi, 2004). Es tambin un es-pacio de socializacin y formacin temprana que trasciendelo puramente familiar (Buraglia, 1998) y que le otorga a sushabitantes las caractersticas positivas y negativas que posee.A su vez, un barrio es identificado por sus propios habitantescomo una unidad distinguible y son sus propios habitantesquienes designan los bordes o marcas de esa unidad, es decir,

las fronteras de su barrio. El barrio entonces puede ser vis-to como un activo, un espacio de desarrollo positivo de laspersonas. A su vez, el barrio tambin puede ser un contextonegativo que estigmatiza a sus habitantes.

A.1.1.2- Capital Social

Como espacio entre lo privado y lo pblico, el barrio es es-cenario de la creacin y reproduccin del tejido social de loshabitantes. Se generan pautas de convivencia relacionadascon la forma de transformacin y utilizacin del espacio, derelacionarse sobre la base de confianzas y de crear una terri-torialidad definida (Buraglia, 1998). Se destaca la existencia deun capital social barrial, entendido como las estructuras queconforman las instituciones de cooperacin grupal (Durston,1999) y la capacidad del grupo para gestionar decisiones que

permitan lograr objetivos comunes y que pueden generar es-tructura de oportunidades. Sin embargo, este capital socialpuede ser tanto positivo como negativo, es decir, puede fun-cionar en una lgica de escalera que permita la movilidad yla integracin al resto de la ciudad (Durston, 1999) o en ellado oscuro o perverso del capital social, como una formade generar vnculos que integran y protegen fuertemente auna comunidad, pero que la separa del resto de la sociedad(Portes y Landolt, 1996).

A.1.1.3- Identidad (es)

En el barrio se construye una identidad territorial y un sen-

tido de pertenencia por parte de sus habitantes (Kearns yParkinson, 2001). sta identidad se va construyendo comouna entidad viva, fundada en vnculos de parentesco y ve-cindad tejidos por la permanencia y el conocimiento mutuoa lo largo de las generaciones (Martnez, 2004: 2). En esteproceso tambin intervienen los significados que sus habi-tantes le dan al barrio, como hitos que permiten un procesode apropiacin colectiva que personaliza el barrio (Buraglia,1998) y que permite diversas identidades de acuerdo a lasexperiencias generacionales, de gnero, entre otras. Esteproceso se da por la apropiacin e identificacin subjetivade componentes fsico-espaciales como una plaza, una ca-lle, una esquina o comercios. La apropiacin tambin denota

la necesidad de arraigo, es decir, de contar con referenciastanto sociales como espaciales (Ruiz, 2008). Por ltimo, laidentidad tambin se construye como continuo dilogo conotros barrios, generando un mapa mental de quin es quindentro de la ciudad (Forrest y Kearns, 2001). La identidadpuede ser tambin cultural - artstica, como en el caso delos habitantes de algunas favelas de Ro que participan enel carnaval con su propio grupo de samba muy prestigiado,o cultural - histrica, como en la Comuna 13 en Medelln(comuna, en el Colombia urbano, es equivalente a barrio),considerada ayer como epicentro de la guerra civil y hoycomo uno de los modelos de reinsercin juvenil a travs de

la cultura underground.

A.1.1.4- El barrio como recurso

El barrio es un recurso para las personas que lo habitan, tan-


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to desde el punto de vista de las redes sociales que lo com-ponen, como de la infraestructura y el equipamiento urbanoque posee, como por ejemplo los espacios pblicos. Sin em-bargo, la importancia de este recurso frente a otro tipo derecursos individuales, como el capital econmico, simblicoo cultural, vara de acuerdo a los estratos sociales. En parti-cular, los tipos de sociabilidad y organizacin que se dieronhistricamente en los barrios obreros y en el poblamientoinformal de las ciudades latinoamericanas transformaron albarrio como recurso de dichas comunidades, desde el punto

de vista de un capital social y comunitario ms que indivi-dual (Ruiz, 2008). En los barrios populares las relaciones devecindad son una forma de defensa y apropiacin natural delespacio (Lea, 1997) y un factor fundamental para revertir lascondiciones ambientales y fsicas desfavorables (Forrest yKearns, 2001). Hoy en da, la exclusin y vulnerabilidad de al-gunos barrios, as como los problemas de seguridad en ellos,afectan directamente al barrio como un recurso para el desa-rrollo de las comunidades ms pobres.

B. La conictividad urbana

B.1. Contexto mundial del aumento de la violenciaLa violencia cotidiana ha tenido un aumento considerable enlas ciudades latinoamericanas durante las ltimas dos dca-das (ONU-HABITAT, 2009). Esta violencia de carcter urbanose expresa de distintas maneras: en la relacin entre las per-sonas, en la esfera ntima del hogar, en el espacio pblico, enlas zonas centrales de la ciudad, en los barrios, en particularen aquellos pobres y perifricos. La violencia tambin es mul-tidimensional en sus causas, se relaciona con la desigualdad,con la exclusin, con los problemas tnicos y raciales, con eltrfico de drogas, con otros ilcitos y asociaciones delictuales,incluso con grupos de exterminio, la falta de acceso al siste-ma educacional y a los servicios urbanos, las carencias de las

instituciones de socializacin como la familia, la escuela y elbarrio mismo entre otros.

La violencia que se vive actualmente en muchas ciudades delmundo se ha transformado en un obstculo para el desarro-

llo de las actividades urbanas, el despliegue de las capacida-des y libertades de los individuos, el avance de una democra-cia ms profunda y por ltimo, representa un desafo para lacohesin social. En particular en Latinoamrica, la violenciadebe ser entendida como un problema de desarrollo para lasciudades y los paises (Moser y McLlwaine, 2006). Este debatese ha enmarcado en un contexto en el cual el problema dela conflictividad urbana se centra ms sobre la delincuenciaque sobre la violencia, remarcando cierto inters de las ac-tuales miradas por reducir el fenmeno de la conflictividad

social y la violencia a los delitos.

Respecto de la violencia en Amrica Latina, es necesario ela-borar una mirada integral de la situacin social y urbana delos habitantes (Moser y McLwaine, 2006). La conflictividades parte de los procesos de transformacin social de AmricaLatina y la violencia poltica ha estado presente en la regin.Sin embargo, se trata hoy da de una violencia distinta, dondeuna de sus caractersticas ms sobresalientes es el crecimien-to de la violencia fsica. En segundo lugar, es una violenciaque no tiene su campo privilegiado de accin en las zonasrurales, sino en las ciudades y, sobre todo, en las zonas pobres

y segregadas de las grandes ciudades.

A pesar de la vivencia cotidiana de la violencia en muchosbarrios pobres, las dificultades para discutir sobre ella sepresentan desde su definicin debido a la complejidad y su-perposicin de los tipos de violencias que se expresan enun territorio y a la multidimensionalidad de sus causas y ex-presiones (Logroo y Guerrero, 1999). Diversos estudios hanplanteado dicha complejidad, pues muchas veces los habi-tantes y vecinos distinguen categoras distintas de acuerdoal contexto cultural, urbano y poltico en el que se encuen-tran (Lunecke y Ruiz, 2007). As, tal como se observa en elsiguiente cuadro, segn el tipo de poder que prima, se puede

distinguir entre violencia poltica, institucional, econmica ysocial, junto con categoras mixtas formadas por interseccio-nes entre ellas.

Debido a ello es necesario manejar un concepto comn

Las apariencias: La Ermita I, II y III (Lo Barnechea, Santiago de Chile), teniendo el mismo diseo y calidad de construccin, presenta realidades muy distintas en relacin a la segu-ridad. Es importante analizar los procesos para habitar esos conjuntos, lugares de procedencia, etc., para poder entender lo que sucede.

C

SC/UHA


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12

*de acuerdo al tipo de poder que se quiere preservar.

Fuente: Elaboracin propia a partir de Moser y McLlwaine, 2006.

CATEGORA DE LA VIOLENCIA* TIPOS DE VIOLENCIA SEGNVICTIMARIO Y VCTIMA

MANIFESTACIONES DE LA VIOLENCIA

Poltica Violencia del Estado y de grupos en situa-ciones de conicto Poltico

Guerrilla y conictos con paramilitares. Conicto armado entre partidos o acciones polti-

cas. Asesinatos, tortura, detenciones arbitrarias, despla-

zados por razones polticas. Secuestros, asaltos, robos, trfco de armas, etc.,

para fnes polticos.

Institucional Violencia del Estado y otras instituciones

inormales, incluido el sector privado

Ajusticiamientos extrajudiciales por parte de uer-

zas de seguridad a: delincuentes, nios de la calle,integrantes de grupos minoritarios, etc. Limpieza social de parte del Estado o grupos. Pobreza expresada en mala salud, educacin, equi-

pamiento, inraestructura, oportunidades, etc, desectores vulnerados de la sociedad.

Linchamientos. Abuso de autoridad (Doctor/ Paciente; Proesor /

Estudiante).

Econmica Institucional Crimen organizado, proteccin de intere-ses empresariales

Secuestro. Robo armado. Trfco de drogas. Robo de autos. Trfco de armas. Prostitucin y trfco de mujeres y menores de

edad. Intimidacin y violencia para resolver disputas eco-nmicas.

No cumplimiento de leyes laborales y sociales, tra-bajo inantil, malas condiciones de trabajo y seguri-dad, etc.

Monopolios, oligopolios u otros que controlan elmercado para subir los precios de bienes y servicios,incluidos los crditos, en desmedro de los usuariosy pequeos emprendedores.

Econmica Delincuencia/Robo Asaltos callejeros. Robos.

Econmica/Social Pandillas juveniles/Maras Violencia territorial; asaltos, asesinatos.

Econmica/Institucional

Econmica/Social

Empresas, instituciones a travs de agen-

cias de publicidad y medios de comunica-cin

Nios de la calle

Publicidad y mensajes discriminatorios, estigma-

tizadores y denigrantes para sectores vulnerados,grupos minoritarios y/o inmigrantes, entre otros. Robos de poca monta.

Social Barras bravas Abuso sico o psicolgico.

Social Violencia sexual entre adultos y basada enel gnero

Abuso, sico, sexual o psicolgico.

Social Conicto intergeneracional entre padres ehijos

Abuso sico o psicolgico.

Social Violencia rutinaria Erosin de la ciudadana debido al trafco, conduc-tas agresivas, peleas de bar y enrentamientos ca-llejeros.

MAPA DE LA VIOLENCIA: CATEGORAS, TIPOS Y MANIFESTACIONES


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de violencia. Un primer acercamiento es el planteado porArriagada y Godoy (1999: 8) donde es definida como el usoo amenaza de la fuerza fsica o psicolgica con intencinde hacer dao de manera recurrente y como una forma deresolver los conflictos . Junto con afirmar que la violenciasupone la intencin de hacer dao, sostiene que es dainotanto el ataque al otro como la amenaza de ataque (Briceo-Len y Zubillaga, 2002). La violencia es tambin consideradacomo un tipo de relacin social desde el punto de vista desu racionalidad, es decir, es una prctica social que regula las

relaciones entre las personas, un mecanismo social de convi-vencia en un territorio. Desde esta perspectiva, la violenciase inserta en la estructura de una formacin social y espacialdada, de una comunidad o de un pas, de un territorio dondela violencia es una forma legtima de resolucin de conflictos(Isla y Miguez, 2003). Este acercamiento entendera la violen-cia en su dimensin relacional, es decir, como fenmeno so-cial que expresa una relacin ms que expresar un conflicto(Ruiz, 2008).

Proponemos para delimitar el campo de esta Gua, asumirel enfoque urbano en la definicin de violencia, lo cual no

excluye otras formas de violencia, muchas veces no conside-radas y fuera de la definicin convencional (Tombs, 2006).Hay violencia cuando en una situacin de interaccin, uno oms actores actan u omiten, de manera directa o indirecta,maciza o dispersa, causando daos a una o varias personasen grado variable sea a su integridad fsica, y/o moral, a susbienes, en sus participaciones simblicas o culturales. (Mi-chaud, 1978: 20).

B.2. La conictividad urbana en Amrica LatinaLos enfoques para comprender la violencia urbana en la re-gin se han ido modificando. Durante los 60 y 70 se la com-prenda desde una mirada individual, criminolgica y patol-

gica en contextos de alta migracin campo - ciudad, rpidaurbanizacin y la marginalidad de los nuevos habitantespobres de las ciudades (Perlman, 2006; Moser y McLlwaine,2006). Actualmente la violencia tambin es entendida enrelacin a la exclusin e inequidad urbana de los recursoseconmicos, polticos y sociales de las comunidades pobres(Fajnzylber, Lederman y Loayza, 2001), es decir, la exclusines un factor estructural que genera y es en s violencia.Por ello algunos estudios plantean expresin espacial de lapobreza crnica y la exclusin en los barrios pobres de laciudad (Portes y Roberts, 2005). Algunos elementos necesa-rios de plantear en la actual conflictividad urbana de los ba-

rrios latinoamericanos son:

B.2.1. Capital SocialLos barrios pobres conviven con mayores niveles de violen-

cia social producto en parte de las inequidades, de ser vul-nerados en sus derechos y del abandono en que el Estadomuchas veces los tiene y perciben mayor inseguridad en re-lacin a otros grupos sociales, situacin que afecta en mayormedida su libertad, su futuro y el de sus familias y, al mismotiempo, erosiona cotidianamente sus capacidades y capitalsocial. Debido a ello, se considera tambin el debilitamientodel capital social como un factor de la conflictividad urbanaactual. Se pueden distinguir dos lneas de relacin entre elcapital social y la violencia: por un lado, el debilitamiento

del capital social puede producir violencia y delincuencia y,por otro, que los mismos mecanismos utilizados por perso-nas o grupos para generar capital social pueden tener conse-cuencias negativas (Ruiz, 2008). A su vez, una mirada ms alldel capital social plantea la eficacia colectiva de los lazossociales para la prevencin de la violencia, entendida comola accin social del barrio para organizarse hacia objetivoscolectivos dependiendo de su grado de cohesin, confianzay expectativas compartidas (Sampson et. al., 1999).

B.2.2. Acceso a armas de uegoOtro factor es la mayor presencia de armas de fuego lige-

ras entre la poblacin urbana de Amrica Latina, la que hacrecido de una manera significativa, en los ltimos veinteaos. Esta situacin tiene como consecuencia la prdida delmonopolio de las armas por parte del Estado, situacin pre-ocupante para la mantencin de la paz social y la estabilidaddemocrtica. A su vez, la mayor presencia de armas de fuegopermite una mayor probabilidad de lesiones graves o fatalesen las disputas violentas. En algunos pases existe un libremercado de armas de fuego, en otros hay mayores restric-ciones, pero se produce un circuito de distribucin entrelos arsenales de los ejrcitos y las policas, los combatientesdesmovilizados, bandas de narcotrfico y finalmente usuariosprivados. Adems, en muchas ocasiones los robos y asaltos

residenciales tienen como objetivo las armas presentes enlos hogares para devolverlas al circuito de distribucin. Loscomerciantes de droga tambin se han encargado de en-tregar armas a sus distribuidores como parte de los pagosy como un medio de defensa de sus territorios. Por ltimo,los ciudadanos asustados tambin han decidido armarse paradefender sus propiedades y sus familias. Diferentes encuestasmuestran la deseabilidad de tener un arma en el hogar, porejemplo una encuesta del ao 1997 mostraba que el 23%de los habitantes de Cali y de San Jos de Costa Rica, o el28% de los habitantes de Santiago de Chile, tendran un armade fuego si pudieran (Activa, 1998). El referndum en Brasil

sobre porte de armas (2005) sugiere que la mayora de losbrasileos confan ms en el arma propia como medio dedefensa o al menos como complemento que en las institu-ciones policiales.


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B.2.3. La perspectiva de gnero y violencia contra lasmujeresEs relevante considerar la perspectiva de gnero al abor-dar los problemas de violencia, entendiendo por gnerouna construccin simblica que se refiere a un conjuntode caractersticas socioculturales asignadas a las personas apartir del sexo y que convierten la diferencia de gnero endesigualdad social (ONU-HABITAT, 2009). De este modo, co-rresponde a una construccin sociocultural, con un devenirhistrico que tambin se refleja en las manifestaciones de

violencia.

El arma, adems de su funcin utilitaria, tiene una funcinsimblica importante. El arma muchas veces representa lamasculinidad, el valor y la capacidad de defenderse y demos-trar hombra y coraje entre los jvenes. Es muy relevante se-alar que cerca del 90% de las vctimas de homicidios sonhombres. Son los hombres a quienes en la construccin cul-tural de su masculinidad, les corresponde el rol de osados yvalientes, y donde las conductas tendientes a evitar los con-flictos o enfrentarlos pacficamente son identificadas clara-mente como rasgos femeninos que ningn hombre debiera

imitar si desea seguir siendo considerado como tal entre suspares (Mrquez, 2003; Zubillaga y Briceo-Len, 2002). Partede la violencia urbana es atribuida a estas dimensiones cul-turales de la masculinidad. Esto se vuelve aun ms marcadoentre los adolescentes, quienes se encuentran en una fase dedefinicin de su identidad, por lo tanto son ms vulnerablesa este tipo de valores, pues deben sistemticamente demos-trar que no son ms nios, aun a costa del riesgo de morir omatar por cualquier trivialidad (Briceo-Lon, 2002). Esta si-tuacin tiene como contraparte la mayor atraccin que estetipo de conductas tiene en estos contextos entre las mujeresjvenes.

Ligado a lo anterior est la violencia contra las mujeres. Elanlisis de la violencia otorga una importancia preponderan-te a la esfera pblica e ignora, muy a menudo, los lazos entreseguridad en el espacio pblico y en el mbito privado. Estasituacin impide entender por qu los hombres estn mspresentes como sujetos que ejercen la violencia mientras lasmujeres experimentan ms fuertemente el sentimiento deinseguridad, cualquiera sea su estatus social, su edad o el ba-rrio en el que viven. Las violencias domsticas, tanto sexua-les, fsicas y psicolgicas, estn fuertemente asociadas al se-creto, a la vergenza, a la soledad. Las mujeres tienen buenasrazones para temer represalias y nuevas violencias si ellas de-

nuncian o se resisten. En muchas ocasiones estos temas sonenfrentados con polticas de control sobre la delincuencia yla violencia centradas en el castigo del agresor sin dar la sufi-ciente relevancia a las acciones de prevencin, y tratamiento

tanto de la vctima como del victimario y reinsercin.

B.2.4. Prdida del control socialUn cuarto elemento es el declive de la importancia del barrioen las ciudades modernas, como unidad social y lugar prima-rio donde se generan las relaciones interpersonales y afecti-vas. Este declive ha implicado una disminucin importantedel vnculo entre vecinos (capital social) y una reduccindel control social informal en los barrios. A diferencia de lasacciones orientadas por fuentes externas y formales (como

el ejercido por los organismos formales de seguridad, comolas Policas), el control social informal se refiere a la capaci-dad de la comunidad y su voluntad para intervenir y regular asus miembros de acuerdo con principios comunes. Se enfocasobre la efectividad de los mecanismos informales a travs delos cuales los residentes propician normas de conducta enel vecindario. Un grupo importante de estudios ha compro-bado la importancia y eficacia del control social informal,an en contextos de lazos dbiles, para la prevencin de laviolencia (Sampson et. al., 1999; Llorente y Rubio, 2003; Earlsy Carlson, 2001). En algunos pases este control tambin locumplieron partidos polticos, por ejemplo en tomas de te-

rrenos disciplinadamente organizadas y controladas.

B.2.5. El contexto amiliar: difcultades encompetencias parentalesLa familia, en su rol de agente de socializacin, se ve enfren-tada a ciertas dificultades. El estrs familiar, al cual estn ex-puestas muchas familias producto de sus precarias condicio-nes de vida materiales y sociales, dificulta el desarrollo de lascompetencias parentales que otorguen los cuidados y pro-teccin necesarios para un adecuado desarrollo de los distin-tos integrantes de un sistema familiar, especialmente nios yjvenes. Distintos factores de riesgo presentes en una familia,relacionados al contexto social, van a generar problemas de

violencia. Lo anterior tambin se encuentra asociado a la mi-rada adultocentrista presente en los cdigos culturales de lasociedad, donde muchas veces la jerarqua y las diferenciasde poder entre adultos, jvenes y nios y entre hombres ymujeres legitiman las acciones violentas al interior de lasfamilias.

B.2.6. Mercantilizacin y consumismoEl predominio de modelos consumistas de desarrollo eco-nmicos y culturales en muchas reas de la regin, sumadoa la globalizacin y a la evolucin de medios de comunica-cin (internet, televisin), han promovido formas de vida en

las que vastos sectores quedan excluidos. Estos modelos, pregonados en forma insistente por la publicidad y mlti-ples medios, sin excluir a ningn segmento slo pueden seradoptados por algunos, por aquellos que tienen los medios


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econmicos (el sistema incluso excluye a aquellos que pu-diendo adoptarlos no lo hacen).

Este modelo de desarrollo, de permanente y progresivo con-sumo, se basa en la exclusin, en pertenecer y ser en base altener bienes y servicios al que no todos pueden acceder. Deesta forma, se genera la necesidad de consumo alimentadapor la amenaza de la exclusin. Este modelo, sustentada enla amenaza de la exclusin, incita a muchos a usar medios ymodos ilcitos a veces violentos para poder acceder, ser

parte del sistema.

B.2.7. Conicto y postconictoFinalmente, la violencia urbana contempornea en AmricaLatina se produce en un contexto de postconflicto y con-flicto en algunos casos de distintos tipos. La conflictividadurbana en los 90 creci mientras las dictaduras que asolarona los pases del Cono Sur eran derrocadas, amainaron las gue-rrillas en gran parte de los pases de Amrica y se iniciaronprocesos de paz, como por ejemplo en Per. La democratiza-cin poltica tambin ha significado una dispersin de la vio-lencia, ya que ella no contina siendo un recurso exclusivo

de los ejrcitos, la guerrilla o los grupos paramilitares (Moser y McLlwaine, 2006). Esto conlleva un escenario complejodonde gran cantidad de personas han sido formadas en elconflicto armado junto con la existencia de muchas armas,de gran potencia, circulando.

Esta conflictividad urbana se relaciona con los procesos po-lticos, econmicos y culturales de exclusin, que ponen enduda la estructura social establecida, abarcando un mbitomayor que la violencia y la delincuencia. En ltimo trmino,la conflictividad urbana actual en la regin desnuda la de-bilidad de las democracias latinoamericanas y la necesidadde ciudades ms inclusivas, con mayores oportunidades para

todos y todas. Debido a ello, la mirada integral de la seguridady la prevencin no se centra slo sobre la delincuencia o laagresin fsica, sino en el insertarse y articularse a una polti-ca de cohesin social que permita concretar el desarrollo delas democracias.

C. EXCLUSIN Y VULNERABILIDAD: OBSTCULOSPARA LA COHESIN SOCIAL

Frente al desafo de avanzar en el logro de mayores nivelesde cohesin social, integracin e inclusin, la vulnerabilidady los procesos de exclusin social se constituyen en obstcu-

los para el desarrollo de polticas de prevencin en barrios.La vulnerabilidad presente en ellos, manifestada en precariascondiciones fsico estructurales referentes a su ubicacinen el medio local y urbano, la infraestructura y equipamiento

y la calidad de vida bsica que se registra en su interior fo-menta el surgimiento de factores de riesgo en materia deinseguridad y violencia. A su vez, el proceso de exclusin so-cial del que forman parte, en trminos econmicos, socialesy culturales, asociado al debilitamiento del capital social enalgunos casos, o en otros a la falta de generacin de este re-curso, va mermando sus capacidades de organizacin y dearticulacin necesarias para desarrollar mecanismos de co-produccin de seguridad frente a la situacin de conflictivi-dad urbana que experimentan.

Debido a la situacin de conflictividad urbana descrita ante-

riormente, se hace necesario mirar la situacin social, urbanay de seguridad en la que se encuentran los barrios pobresde las ciudades latinoamericanas y abordar la violencia en lacomplejidad del fenmeno para comprender sus caracters-ticas, profundizar en sus causas y construir soluciones creati-vas para su transformacin.

C.1. La situacin urbana de los barrios pobres de lasciudades latinoamericanas

El modelo de desarrollo de las ciudades latinoamericanas haimpuesto una urbanizacin altamente especializada en tornoal mercado internacional y la venta de servicios, impulsando

la emigracin rural - urbana, pero sin resolver, entre muchasotras cosas, el empleo o las necesidades asociadas a la con-centracin poblacional. Por el contrario, las urbes crecen ex-pandiendo los problemas y potencindolos aun ms (Torres,

LA COHESIN SOCIAL SEGN CEPAL

Por sus usos tan diversos, el concepto de cohesin social resisteuna defnicin unvoca. Suele evocar un anhelo de comunidadante un escenario de globalizacin y transormaciones proun-das, que muchos asocian con una mayor ragmentacin social yuna prdida de lazos estables. La reexin crtica opone la ideade cohesin a la prdida de la legitimidad y gobernabilidad delos estados nacionales, la acentuacin de las brechas sociales,el surgimiento de identidades excesivamente individualizadas yel debilitamiento de lo pblico. La lista es larga y la invocacinpuede ser tanto nostlgica la comunidad perdida como

propositiva qu hacer?. En este ltimo caso, en nombre dela cohesin social se busca la manera de potenciar la riquezasimblica del multiculturalismo, las promesas de la sociedad dela inormacin y la diusin del imaginario democrtico, con elfn de avanzar hacia sistemas capaces de crear nuevos meca-nismos de inclusin social y participacin ciudadana.

En este sentido, la cohesin social se defne como la dialcticaentre mecanismos instituidos de inclusin y exclusin socialesy las respuestas, percepciones y disposiciones de la ciudadanarente al modo en que ellos operan.

Fuente: CEPAL, 2007.


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2007). En este contexto los barrios pobres especialmenteaquellos informales se encuentran bajo intensos procesosde exclusin multidimensional y alta vulnerabilidad, sobretodo en las grandes metrpolis de la regin (Portes y Ro-berts, 2005).

Las estimaciones ms recientes para los pases de AmricaLatina, correspondientes al ao 2007, muestran que la po-breza alcanza a un 35,1% de la poblacin de la regin. Deellos, viven en condiciones de pobreza extrema o indigencia

un 12,7% de la poblacin. Estas cifras implican que en 2007hubo 184 millones de personas pobres, incluyendo a 68 mi-llones de indigentes, tal como lo muestra el grfico ubicadoms adelante (CEPAL, 2008). Estas cifras, si bien dan cuenta deuna lenta pero progresiva disminucin, mantienen la tenden-cia de urbanizacin de la pobreza desde los aos 80. A finesde los 90, 6 de cada 10 pobres habitaban en zonas urbanas(Sunkel, 2003). Dicha caracterizacin se asocia con la confi-guracin de asentamientos de origen informal. En Ciudadde Mxico, estos asentamientos representaban para finalesde la dcada del noventa el 40% del territorio ocupado, y el50% en Lima (Torres, 2007). Sin embargo, la importancia de la

pobreza urbana es tanto o mayor en algunas ciudades inter-medias, las cuales tienen mayores tasas de crecimiento y, porlo tanto, reportan mayores porcentajes de pobreza que en lasmetrpolis. A su vez, la pobreza de estas ciudades interme-

dias puede resistir tanto o mayor grado de complejidad quela que afecta a algunas metrpolis, ya que hay un porcentajems elevado de pobreza crnica, con mayores desventajasen el plano del empleo y la educacin, e involucra en formasignificativa la pobreza rural transferida a la ciudad (Sunkel,2003). Todos estos elementos configuran una nueva pobrezaurbana, ms compleja que la experimentada en dcadas an-teriores y que surge a partir de los cambios estructurales dela economa contempornea, dejando a la poblacin pobrede la ciudad sin mercado laboral, segregada del resto de la

ciudad y con niveles de concentracin mayores, intensifican-do problemticas sociales como la delincuencia, la desercinescolar y la desintegracin familiar (Tironi, 2003).

La situacin de pobreza aumenta el nivel de vulnerabilidadde las personas y de las familias, al enfrentarlos a mayoresriesgos sociales. Paralelamente, la relacin establecida entrepobreza y exclusin dificulta sus posibilidades de integra-cin social al obstaculizar su acceso a los canales formales,estimulando la vinculacin de estas personas con estrategiasalternativas y muchas veces ilegales, que finalmente aumen-tan el nivel de inseguridad y conflictividad de la sociedad

en general. Sin embargo, la pobreza no se constituye por simisma en un factor de la conflictividad urbana. Hay una di-mensin subjetiva de la pobreza, en trminos comparativosal resto de la sociedad, que tambin incide en la exclusin.

LA EXCLUSIN Y LA VULNERABILIDAD

La exclusin y su relacin con la vulnerabilidad es multidimensional, ya que ninguna variable por si sola determina la conictividadurbana (Patio, 2009). Cuatro reas de relacin son las ms importantes: la dimensin econmica, la espacial, la social y la cultural. Ladimensin sico espacial refere a las caractersticas sico-urbanas que la delincuencia y la violencia presentan en un territorio determi-nado; la dimensin econmica da cuenta de aquellos aspectos de naturaleza econmica presentes en un barrio que inciden sobre laprobabilidad de ocurrencia de actos delictivos y violentos; la dimensin social refere a cmo la delincuencia y la violencia se relacionancon el entramado social de un territorio determinado, identifcndose los tipos de vnculos existentes entre agentes delictivos y losvecinos del barrio; fnalmente la dimensin cultural busca dar cuenta de aquellos elementos que, existentes en el mapa normativo yvalrico de la comunidad, pueden incidir sobre la presencia de delincuencia (Lunecke y Ruiz, 2006).

A partir de las condiciones actuales de las sociedades post-industriales, se puede considerar que la vulnerabilidad expresa, en general,

una situacin de ragilidad, sea de un individuo, una amilia, un grupo social, que puede derivar de tres grandes uentes:

De la escasez de recursos o privacin, sean materiales, sociales (redes) o normativas (anomia). Altas tasas de delincuencia o de vio-lencia pueden indicar esta carencia de recursos normativos que reejan el quiebre de los lazos sociales bsicos.

De la presencia de una amenaza o de riesgos tecnolgicos, ambientales o socio econmicos. Por ejemplo, precariedad de la situa-cin socioeconmica, riesgo de perder el trabajo, debilidad de los lazos amiliares, entre otros.

De la ausencia de alternativas tanto materiales, simblicas o culturales rente a una situacin de amenaza cualquiera. (Dictionnairedes risques, 2007)

En el caso de los barrios pobres, se produce un crculo vicioso entre exclusin y vulnerabilidad: desempleo, inormalidad, alta de acce-so a los servicios urbanos, degradacin del medioambiente, alto riesgo de desastres naturales, entre otros elementos. La desigualdadse relaciona positivamente con el aumento de los riesgos y muchos de estos actores se combinan con la delincuencia, la violencia yla dbil presencia del Estado (Patio, 2009).


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AMRICA LATINA: EVOLUCIN DE LA POBREZA Y DE LA INDIGENCIA, 1980-2007a

Porcentaje de personas60

50

40

30

20

10

0

1980 1990 1997 1999 2002 2005 2006 2007b

Porcentaje

18,6

22,5

19,0 18,519,4

15,413,4 12,7

45,5

48,3

43,5 43,8 44,0

39,836,5 35,1

Indigentes Pobres no indigentes

Volumen de poblacin300

250

200

150

100

50

0

1980 1990 1997 1999 2002 2005 2006 2007b

Millones

6293 89 89 97 81 71 69

136

200 204 211221

209194 190

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogaresde los respectivos pases.a Estimacin correspondiente a 18 pases de la regin ms Hait. Las cifras situadas sobre la seccin de color celeste de las barras representan

el porcentaje y el nmero total de personas pobres (indigentes ms pobres no indigentes).b Proyecciones

AMRICA LATINA (14 PASES): ESTRUCTURA DE LA DISTRIBUCIN DEL INGRESO POR DECILES,ALREDEDOR DE 2007*

Participacinenelingreso(porcentajes)

Venezuela

Uruguay**

ElSalvador

CostaRica

Argentina**

Mxico

Ecuador**

Per

Panam

Chile

Paraguay

Nicaragua

R.Dominicana

Guatemala

Bolivia

Brasil

Honduras

Colombia

Relacindeingresos(veces)

100

90

80

70

60

50

4030

20

10

0

35

30

25

20

15

10

5

0

40% ms pobre 30% siguiente 20% anterior al 10% ms rico

10% ms rico 1Q/5Q)4a1(D/01D

* Hogares ordenados segn su ingreso per cpita.** rea urbana.

Fuente: CEPAL, 2008.


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La evidencia reciente muestra ms bien que la mala distri-

bucin del ingreso, junto con dbiles controles instituciona-les, son factores estructurales decisivos para el aumento ymantencin de la violencia urbana (Patio, 2009). La concen-tracin del ingreso en Latinoamrica, si bien parece estarserevirtiendo segn los datos entre los aos 2002-2007 (CEPAL,2008), sigue siendo alta como lo muestra el grfico de la p-gina anterior. En el se puede apreciar que en el ao 2007, larelacin entre el quintil ms rico y el ms pobre de la po-blacin (Q5/Q1) va desde las 10 veces en los pases menosdesiguales, como por ejemplo Venezuela, a las 35 veces enlos pases ms desiguales, como por ejemplo Honduras. Lasciudades latinoamericanas se encuentran entre las ms des-

iguales, algunas de ellas encabezando la lista a nivel mundial.Las inequidades urbanas se han incrementado y endurecidoen la ltima dcada, aunque en algunos pases disminuya lapobreza, lo que sugiere que la agudizacin de la desigual-

dad se debe a causas estructurales (Portes, Roberts, Grimson,2005). Como consecuencia de esta situacin, en ciudades al-tamente desiguales y con problemas de pobreza endmica,se crean conflictividades y fracturas urbanas, tensin polticae inseguridad. (ONU- HABITAT, 2008).

A su vez, en muchos de los barrios pobres confluyen junto alos problemas de exclusin, los problemas de seguridad aso-ciados a delitos y violencia. En este sentido, Katzman (2001)propone que los barrios pobres del Cono Sur estn en pro-

ceso de guetizacin.

Por otro lado, la condicin de los barrios pobres en las ciu-dades brasileas (favelas) tambin presenta una serie de par-ticularidades que las diferencian del resto de Amrica Latina.En primer lugar, la proximidad fsica de algunas favelas conel resto de la ciudad inclusive a veces de barrios de clasealta como en Ro y Sao Paulo muestra que la segregacinpuede tomar varias formas y que no est li

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