6 Objetivo 1 Fundamento y qrqrDiagnostico

Objetivo 1

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Consolidar el Estado democrtico y la construccin del

poder popular

El principal agente de accin colectiva es, sin lugar a dudas, el Estado; pero no es el nico. El Gobierno ecuatoriano busca recuperar el Estado para la ciudadana y, tambin, fomen-tar la accin colectiva de la propia sociedad. Se parte del respeto a la autonoma de las organizaciones sociales y se reconoce el papel del Estado para promover la partici-pacin social y ciudadana.

OBJETIVO 1 2013-2017

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La recuperacin y transformacin del Estado es el pilar poltico de la Revolucin Ciudadana. Hemos re-cobrado la autoridad pblica y sus facultades esenciales en servicio del pas, para caminar hacia la demo-cracia y el Socialismo del Buen Vivir. Se ha iniciado la liberacin del Estado ecuatoriano de los grupos de inters y de presin; se han transformado las instituciones pblicas para ponerlas al servicio ciudadano; se ha alcanzado la (re)apropiacin de recursos por parte del Estado y la recuperacin de su autonoma relativa; y se ha fomentado la apertura de mecanismos y procesos de participacin ciudadana.

Un nuevo periodo de gobierno nos exige continuar con el desmantelamiento del Estado burgus en procura de un Estado democrtico y ciudadano, un Estado popular para el Buen Vivir; nos obli-ga a profundizar programticamente las transformaciones estatales y a hacerlas irreversibles. Se requiere consolidar una institucionalidad democrtica y eficaz, dar vitalidad a la movilizacin ciudadana, dinamizar la organizacin social y mantener vivo el poder constituyente, base de la soberana popular.

Se trata de fortalecer el modo de regulacin social que se requiere, tanto para la transformacin del rgimen de acumulacin como para la construccin del rgimen del Buen Vivir. Un nuevo modo de regulacin implica transformaciones en los mbitos legales, regulatorios e institucionales, as como cambios en la accin social y en el comportamiento de los diversos actores de la sociedad, y medidas que reduzcan las distorsiones generadas por el proceso de acumulacin de capital. La consolidacin del modo de regulacin ha requerido la recuperacin y construccin de una nueva institucionalidad pblica y la definicin de un nuevo marco normativo que recoja y siente las bases programticas de las transformaciones. De esta manera, los cambios normativos, que inician y se derivan de la nueva Constitucin, se convierten en medios de un proceso de transformaciones profundas.

La nueva Constitucin ha sentado las bases para la recuperacin de lo pblico y la reconstitucin del Estado y su rol regulador, y estructura un Estado constitucional de derechos y justicia, intercultural y plurinacional, que se gobierna de manera desconcentrada y descentralizada. El texto constitucional tambin contempla la recuperacin de las capacidades estatales y establece que la planificacin del desarrollo nacional es uno de los deberes prioritarios del Estado (art. 3), que esta ser participativa, descentralizada, desconcentrada y transparente, y que propiciar la equidad social y territorial, pro-moviendo la concertacin (art. 275). Adicionalmente, se consagra el rol del Estado como proveedor de servicios pblicos y como garante de que su provisin, pblica o privada, responda a los principios de obligatoriedad, generalidad, uniformidad, eficiencia, responsabilidad, universalidad, accesibilidad, regularidad, continuidad y calidad (art. 314). Otro elemento trascendental es la recuperacin de la institucionalidad de los sectores estratgicos a travs de la creacin de empresas pblicas.

El ttulo IV de la Constitucin establece el protagonismo de las ciudadanas y los ciudadanos en la toma de decisiones, en la planificacin y en la gestin de los asuntos pblicos, y lo reconoce como un dere-cho. Adems, determina una serie de mecanismos de relacionamiento Estado-sociedad, en diferentes mbitos de la accin pblica, y reconoce las expresiones de la soberana popular y la organizacin colectiva.

Adicionalmente, el Programa de Gobierno 2013-2017 plantea como idea estructurante del proyecto de la Revolucin Ciudadana, para el prximo periodo, llevar adelante una importante transicin para conseguir la gran transformacin. En lo que se refiere al presente objetivo, debemos trabajar para conseguir: 1) la consolidacin de un Estado democrtico del Buen Vivir en los territorios; y 2) el for-talecimiento y la consolidacin de procesos de participacin ciudadana, de desarrollo del poder po-pular y de una cultura cvico-participativa (Movimiento Alianza PAIS, 2012). Se busca la construccin de ms democracia en su doble vertiente, esto es la consolidacin de institucionalidad estatal pero tambin social, seguir construyendo y dando significado a lo pblico, a lo comn, a lo comunitario. De esta manera, el retorno de la Patria es visto como la recuperacin del Estado y el fortalecimiento de su sociedad.

La Revolucin tica del Programa de Gobierno 2013-2017 contempla la voluntad de forjar una ciuda-dana que viva en armona y respete el bien comn, as como reforzar las prcticas de rendicin de

Consolidar el Estado democrtico y la construccin del poder popular


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cuentas, el control social y la lucha contra la corrupcin. En la Revolucin Poltica y Constitucional, se apuesta por avanzar en la descentralizacin y desconcentracin del Estado, por consolidar una admi-nistracin pblica eficiente, eficaz y participativa, que resuelva las demandas populares por impulsar la construccin del Estado plurinacional e intercultural, por promover y reconocer la organizacin social, la vida asociativa y la ciudadana activa, asegurando el poder popular.

La construccin del Estado plurinacional e intercultural se enmarca en la bsqueda de alternati-vas de superacin del racismo estructural, institucionalizado en una matriz colonial del carcter del Estado, legitimado en relaciones de poder y dominacin de unas culturas sobre otras. Hay que transformar el Estado bajo el reconocimiento de los principios de pluralidad poltica y de-mocracia, basados en el reconocimiento de las diversidades, la autodeterminacin cultural y el ejercicio de formas propias de gobierno. Esto no debe afectar la unidad del Estado, pero s im-plica transformaciones en lo institucional, en lo territorial, en lo cultural y en la forma de hacer poltica y gestin pblica.

Estado en el territorio y servicios pblicos

Descentralizacin

La Constitucin de 2008 establece que el Esta-do ecuatoriano se gobernar de manera des-centralizada, de conformidad con un modelo obligatorio, equitativo y progresivo, hecho que significa una importante ruptura con el ante-rior modelo de descentralizacin voluntario, inequitativo y secesionista (Ttulo V).

En octubre de 2010 se public el Cdigo Org-nico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD), cuerpo jurdico que desarroll y reglament la nueva organiza-cin territorial del Estado, los principios de la descentralizacin, la institucionalidad y el pro-cedimiento para la transferencia de competen-cias y los ingresos a los Gobiernos Autnomos Descentralizados, as como su distribucin en el caso de las transferencias provenientes del presupuesto general del Estado.

El 31 de enero de 2011 se instal el organismo tcnico del Sistema Nacional de Competen-cias, el Consejo Nacional de Competencias (CNC), encargado de organizar e implemen-tar el proceso de descentralizacin, integra-do por un delegado del Presidente de la Re-pblica y un representante por cada nivel de gobierno. El CNC, hasta abril de 2013, apro-b veintisiete resoluciones, todas por unani-midad, lo que denota un indito proceso de dilogo y articulacin multinivel que ha privi-legiado el inters general por sobre intereses corporativos o particulares.

El CNC aprob el 1 de marzo de 2012, previo proceso participativo de construccin, el Plan Nacional de Descentralizacin 2012-2015, instrumento que dota de horizonte de sen-tido, al proceso de descentralizacin (CNC Senplades, 2012). Actualmente, el Plan Na-cional de Descentralizacin est implemen-tndose y las facultades, los recursos y, con estos, sus correspondientes productos y ser-vicios, estn siendo transferidos a los Gobier-nos Autnomos Descentralizados, de confor-midad con la Constitucin.

Se ha transferido la competencia para planifi-car, construir, operar y mantener sistemas de riego y drenaje a los gobiernos provinciales; se encuentra aprobado el Plan Nacional de Riego y Drenaje 2012-2027 (MAGAP, 2013b) y se han transferido efectivamente a los Gobiernos Au-tnomos Descentralizados provinciales trece de los quince sistemas de riego pblicos uni-provinciales y la suma de USD 65,6 millones (diciembre de 2012) para gasto corriente, ad-ministracin, operacin, mantenimiento y pro-yectos de inversin (noventa y seis proyectos) (CNC, 2011).

En relacin a la competencia de trnsito, el transporte terrestre y la seguridad vial, por su complejidad y relevancia, el CNC estableci una estrategia de implementacin en la que se definieron tres tipos de modelos de gestin para que los municipios, de acuerdo a su capa-cidad institucional, vayan asumiendo progresi-vamente facultades y atribuciones. De los siete municipios con mayores capacidades, seis han asumido parcialmente la competencia; el Muni-cipio de Cuenca la ha asumido en su totalidad.

Diagnstico


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Las transferencias de recursos realizadas del presupuesto general del Estado a los Gobiernos Autnomos Descentralizados entre el 2006 y el 2012 se incrementaron 1,4 veces, como se pue-de apreciar en el Grfico 6.1.1.

Los recursos estn asignados por el Modelo de Equidad Territorial, establecido en la Constitu-cin, que rompi con la desigualdad en las trans-ferencias de recursos a los Gobiernos Autnomos Descentralizados, al incorporar el principio de equidad. Al analizar el coeficiente de Gini de las transferencias per cpita del gobierno central a los dems niveles de gobierno, se puede observar que, para el ao 2011, fue de 0,24 para los Gobier-nos Autnomos Descentralizados provinciales; de 0,21 para los municipales y de 0,20 para los parroquiales rurales (Tabla 6.1.1.). Dichos valores demuestran que el punto de partida del modelo es una distribucin bastante equitativa, la que mejo-ra an ms para el ao 2012 pues disminuye una

centsima para las provincias y juntas parroquia-les rurales y tres centsimas para los municipios.

Sin duda, la seriedad y el compromiso del go-bierno central con el proceso de descentraliza-cin se demuestran en la oportunidad, la eficacia y la transparencia al momento de transferir los recursos del presupuesto general del Estado a los Gobiernos Autnomos Descentralizados. A su vez, los Gobiernos Autnomos Descentralizados tienen la responsabilidad de ejercer eficiente-mente sus competencias pues deben resguardar el cumplimiento de los principios de subsidiarie-dad, solidaridad y participacin.

Desconcentracin institucional y servicios pblicos

La organizacin territorial que caracteriz al Estado ecuatoriano constituy y profundiz, a lo largo de su desarrollo histrico, enclaves de

0 500 1 000 1 500 2 000

1997

Ago.1998

1999

Ene.2000

2001

Dic.2002

2003

2005Abr.

Dic2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Transferencias (en millones de USD)

Fabin Alarcn

Jamil Mahuad

Gustavo Noboa

LucioGutirrez

RafaelCorrea

GRFICO 6.1.1.Transferencias a Gobiernos Autnomos Descentralizados (1997-2012)

Fuente: Ministerio de Finanzas, 2011-2012; BEDE, 2009; BEDE, 2012; BCE, 2012b.Nota: Cifras en millones de USD constantes, ao base 2007.

Elaboracin: Senplades.

1 616

1 651

1 833

1 929

2 035

1 623

569

583

497708

1 059

1 0891 104

1 2561 197

1 417Alfredo Palacio

2011 2012

0,24 0,23

0,21 0,18

0,20 0,19

Nivel de Gobiernos Autnomos Descentralizados

Provinciales

Municipales

Parroquiales rurales

TABLA 6.1.1.Coeciente de Gini de transferencias a Gobiernos Autnomos Descentralizados (2011-2012)

Fuente: Ministerio de Finanzas, 2011-2012.Nota: Coeciente de Gini correspondiente a las transferencias per cpita del monto B a partir del Modelo de Equidad Territorial.



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desarrollo que determinaron la inequidad so-cial y la concentracin de los ingresos naciona-les en tres polos: Quito, Guayaquil y Cuenca. La institucionalidad pblica se fue configurando en torno a estos espacios geogrficos, lo que ge-ner focos de concentracin, por un lado, y por otro, localidades completamente desatendidas que mermaron las posibilidades de desarrollo de las poblaciones.

Para desestructurar el carcter excluyente de di-cha organizacin territorial, el gobierno nacio-nal apost por la desconcentracin como me-canismo para generar un desarrollo equitativo y equilibrado en el pas y para consolidar una estructura estatal cercana, que considere las distintas realidades locales en sus acciones, que cubra todo el territorio nacional y que desenca-dene un ejercicio de redistribucin del poder.

Para facilitar el acceso a los servicios pblicos a lo largo del territorio, el Gobierno de la Revo-lucin Ciudadana desarroll una reestructura-cin institucional de la administracin pblica a nivel nacional. Fue as que se conformaron nueve zonas de planificacin, ciento cuarenta distritos y mil ciento treinta y cuatro circuitos administrativos de planificacin, para hacer efectiva la distribucin territorial de la ac-cin pblica, aterrizar las polticas pblicas a nivel territorial y desconcentrar los servi-cios que ofrecen las distintas carteras de Es-tado (Grfico 6.1.2.).

En este marco de accin, se han definido mo-delos de gestin desconcentrada para las entidades pblicas (ministerios, secretaras

nacionales, secretaras tcnicas, institutos, entre otros), con la finalidad de garantizar la presencia institucional del Estado a lo largo y ancho del pas.

Distintos ministerios, especialmente los de las reas sociales, de seguridad y de justicia, po-seen una nueva planificacin y organizacin institucional de prestacin de servicios a nivel de distritos y circuitos, lo que les permite aten-der de manera equitativa a todos los territorios. Este proceso ha implicado la reorganizacin integral de la oferta actual de los servicios que presta cada sector y la definicin de tipologas de establecimientos, de estndares de cobertu-ra y calidad, y de criterios para la optimizacin de los recursos existentes.

Se estn implementando estrategias para fortalecer el componente de talento huma-no que requiere la prestacin de servicios territoriales para adecuar los estableci-mientos existentes y para construir nueva infraestructura que responda al modelo de prestacin de servicios al que se quiere lle-gar. Al momento se han implementado, a nivel de distritos y circuitos, cuatrocientos noventa y cuatro nuevos servicios de segu-ridad ciudadana en unidades de vigilancia comunitaria y unidades de polica comuni-taria; cincuenta intervenciones en mejora y construccin de establecimientos educa-tivos y direcciones distritales; y cinco hos-pitales bsicos. Adems, treinta y dos nue-vos centros infantiles para el Buen Vivir se encuentran en proceso de implementacin (Senplades, 2012e).

GRFICO 6.1.2.Denicin de zonas, distritos y circuitos administrativos

Fuente y elaboracin: Senplades.


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Un elemento de gestin que ha permitido agi-lizar la respuesta de la administracin pblica a nivel territorial es la desconcentracin ad-ministrativa financiera, la cual implica que las entidades pblicas se encuentren en capacidad de gestionar sus recursos, realizar compras p-blicas que dinamicen las economas locales, y dar solucin a los problemas cotidianos para la prestacin de mejores servicios.

En lo relativo a los servicios pblicos, el Ecuador es el pas con el ms alto grado de satisfaccin a nivel latinoamericano con 6,7 puntos, con lo que sobrepasa la media regional en 1,6 puntos. Este dato refleja que la calidad de los servicios pbli-cos en el pas ha mejorado de manera notable en el ltimo periodo (Latinobarmetro, 2011).

Asimismo, la percepcin de la ciudadana con respecto a la calidad de los servicios que brin-dan las instituciones pblicas refleja, a nivel nacional, un incremento de 1,66 puntos en los ltimos cuatro aos, pasando de 5,01 puntos en 2008 a 6,67 puntos en 2012 (INEC, 2012b).

Adicionalmente, la percepcin de la ciudada-na a nivel nacional respecto al funcionamiento de las instituciones pblicas versus las privadas indica que un 33,3% de la poblacin encuesta-da considera que las instituciones pblicas fun-cionan mejor que las privadas (Grfico 6.1.3.). Esto refleja un incremento nacional evidente del 13,4% al 33,3% del 2008 al 2012, respectivamente (INEC, 2012b).

Desafos y oportunidades para el cambio

La presencia del Estado en el territorio nacio-nal, con una frmula combinada de descon-centracin y prestacin de servicios pblicos desde el Ejecutivo, y descentralizacin de com-petencias a los Gobiernos Autnomos Descen-tralizados, ha aumentado visiblemente en el pas. Sin embargo, en el caso de la descentrali-zacin, su sostenibilidad reside en gran medida del desarrollo de capacidades de los Gobiernos Autnomos Descentralizados para asumir y gestionar adecuadamente sus competencias; de all que tanto la generacin de redes de co-nocimiento, como el cambio de estructuras institucionales, son requisitos fundamentales para consolidar verdaderos niveles de gobier-no, capaces de planificar estratgicamente sus territorios, de prestar servicios de calidad y de generar una adecuada articulacin multinivel.

En relacin a la desconcentracin del gobier-no central, es necesario acelerar el proceso, consolidar el funcionamiento de las entidades pblicas a nivel local y profundizar el abordaje del territorio, desde la entrada de la prestacin y el acceso a los servicios pblicos de manera universal. Adicionalmente, se contempla como alternativa el establecimiento de alianzas con el sector privado y el sector popular solidario para la prestacin de servicios pblicos que

5,0

6,1

6,7

5,0

6,2

6,7

5,0

6,0

6,6

4,5

5,0

5,5

6,0

6,5

7,0

2008 2011 2012

Nacional Urbano Rural

GRFICO 6.1.3.Percepcin de calidad de servicios pblicos (2008, 2011, 2012)

Nota: ndice de percepcin de la calidad de los servicios pblicos sobre diez puntos, basado en la pregunta: en general, Cmo considera usted que funcionan las instituciones que brindan servicios pblicos en Ecuador?Fuente: INEC, 2012b.Elaboracin: Senplades.


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respondan a criterios de cobertura y calidad. Tambin se ha considerado el fortalecimiento de los mecanismos de regulacin y control ne-cesarios para asegurar la prestacin oportuna y la sostenibilidad de los servicios.

Cabe mencionar que se ha definido una nueva clasificacin de bienes que los divide en supe-riores, estratgicos y de mercado. Esta tipologa busca precisar el mbito y alcance del Estado en la provisin, la prestacin y el financiamien-to, de bienes y servicios pblicos; es decir, de-terminar el nivel ptimo de participacin esta-tal que maximiza el beneficio social.

Transformaciones institucionales y fortalecimiento de las capacidades para el ejercicio de las facultades estatales

Cambios institucionales y fortalecimiento de las facultades del Estado

La gestin y la institucionalidad que caracte-rizaron a la poca neoliberal atrofiaron el rol del Estado y su capacidad de accin mediante la configuracin de un Estado mnimo. Al re-visar la estructura institucional de la Funcin Ejecutiva que se hered de pocas pasadas, se constata la incoherencia y la debilidad en la coordinacin de sus intervenciones pblicas: el carcter rgidamente sectorial de la mayora de sus ministerios y secretaras y el recorte de las capacidades estatales de planificacin, as como la nula institucionalizacin de espacios diseados para la deliberacin y la articulacin entre las instancias claves de la Funcin Ejecu-tiva, lo que aceler la fragmentacin de la agen-da pblica.

De lo expuesto, se pueden resaltar las siguien-tes debilidades existentes en las entidades de la Funcin Ejecutiva antes del ao 2008: a) minis-terios con dbil rectora sobre las polticas p-blicas; b) alta corporativizacin de la institucio-nalidad estatal y captura regulatoria; c) condi-cin ambigua de las entidades estatales respec-to a su carcter pblico o privado; d) excesivo nmero de instituciones pblicas con amplio margen de discrecionalidad y autonoma; e) proliferacin de diversos tipos de instituciones pblicas, a partir de la creacin arbitraria y co-yuntural; f ) duplicidad de funciones, recursos e intervenciones; g) limitada presencia estatal en

sectores estratgicos; h) escasa capacidad esta-tal de regulacin y control por parte del Estado; e i) frgiles capacidades de coordinacin de la accin estatal.

Adicionalmente, se puso en duda el rol empre-sarial del Estado, al considerar a las empresas estatales como ineficientes y como una gran carga para el erario pblico. Por esto, se apro-b la Ley de Modernizacin del Estado (1993), norma que estableca los mecanismos para la desinversin del mismo en las empresas pbli-cas y el traslado de ciertas competencias esta-tales al sector privado. Se liquidaron empresas estatales como la Empresa de Suministros del Estado, la Empresa Pesquera Nacional (EPNA) y la Empresa Nacional de Productos Vitales (Enprovit), entre otras. Como menciona Ruiz:

Las empresas estatales se creaban generalmente

a travs de leyes especficas [] Esto provoc que

cada una de esas entidades sea una isla indepen-

diente respecto de la institucionalidad nacional

(por s ya debilitada y fraccionada) y que entida-

des con un giro comercial de cientos de millones

de dlares no respondieran siempre a las polticas

pblicas nacionales, sino que respondan a intere-

ses u objetivos aislados, independientemente de

que estos pudieran estar alejados o ser contrarios a

los intereses generales de desarrollo, generalmen-

te bajo el amparo de la autonoma consagrada en

esas mismas normas de creacin de las empresas

estatales. (Ruiz, 2012: 2).

Frente a esta realidad, el Gobierno de la Re-volucin Ciudadana emprendi un profundo proceso de reforma del aparato estatal, orien-tado a recuperar las principales capacidades de accin del Estado (la rectora, la planificacin, la regulacin y el control); a racionalizar y or-denar las entidades del Ejecutivo; a fortalecer la institucionalidad ministerial; reorganizar las funciones y facultades de cada entidad; y a con-seguir un ejercicio eficaz y eficiente del Estado.

En este sentido, pueden resaltarse algunas transformaciones institucionales generadas: se han creado espacios de coordinacin intersec-torial (ministerios coordinadores) como res-puesta a la progresiva complejidad de las pro-blemticas sociales, ambientales, culturales y econmicas; se han reorganizado y clarificado las competencias de las carteras de Estado; se han fortalecido los institutos de investigacin en las diversas reas; se han creado o fortaleci-do las agencias de regulacin y control princi-palmente en los sectores estratgicos, y se han


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establecido espacios de articulacin de poltica pblica en temticas que requieren visiones complementarias y multidisciplinarias.

Otra de las lneas programticas de los cambios institucionales ha consistido en la eliminacin de cuerpos colegiados corporativizados, los cuales se encontraban integrados a la vez por delegados estatales y representantes de espec-ficos grupos de inters, cmaras empresariales, movimientos y gremios que, desde tales espa-cios, incidan en la orientacin de la agenda pblica del Estado ecuatoriano. El gobierno emprendi un proceso que implic el anlisis de ochenta y tres instancias y entidades, y se inici la descorporativizacin y transformacin de dicha institucionalidad, para recuperar su carcter pblico. Al 2012, se cuenta con veinte entidades con una composicin corporativa, es decir, se han reformado sesenta y tres entidades hasta el momento.

De esta manera, se ha recuperado la capacidad pblica de generar polticas (rectora estatal) para todas y para todos de manera planificada, sin que primen intereses particulares. As tam-bin, se ha afianzado las facultades de regula-cin y control como nueva frontera del proceso de transformacin democrtica del Estado, a travs del fortalecimiento institucional de los ministerios, de la creacin de agencias espe-cializadas y de la consolidacin y creacin de superintendencias, como instancias de control y sancin de carcter transversal (Funcin de Transparencia y Control Social), encargadas de garantizar y precautelar la provisin de bienes y servicios de calidad.

La facultad de planificacin estatal se ha poten-ciado: la institucionalidad del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa se encuentra consolidada y se ha constituido la Asamblea Ciudadana Plurinacional para el Buen Vivir, que iniciar el cumplimiento de sus funciones como espacio fundamental de consulta y dilogo directo entre el Estado, las organizaciones sociales y la ciudadana, en el proceso de formulacin, aprobacin y segui-miento del Plan Nacional para el Buen Vivir.

En el mbito de las empresas pblicas, se apro-b la Ley Orgnica de Empresas Pblicas (2009), que incluy varios objetivos y princi-pios, algunos operativos (constitucin de las empresas pblicas) y otros sustanciales, para regular el concepto de autonoma antes enten-dido como anarqua y fomentar el desarrollo

armnico a travs de la inclusin de las empre-sas pblicas para diferentes niveles de gobier-no, a travs de principios como la satisfaccin de las necesidades bsicas de sus habitantes, la utilizacin racional de los recursos naturales, la reactivacin y desarrollo del aparato productivo y la prestacin eficiente de servicios pblicos con equidad social (Ruiz, 2012: 8).

El desarrollo normativo a partir de la nueva Constitucin ha sido clave para la profundiza-cin y viabilidad de algunas transformaciones institucionales: la produccin legislativa que se ha dado desde el establecimiento de la Asam-blea Nacional Constituyente ha plasmado cam-bios necesarios para el cumplimiento de la nue-va carta constitucional; ms de ciento cincuenta cuerpos legales han sido aprobados por la Fun-cin Legislativa; ms de una veintena de ellos ha reformado aspectos programticos del modelo poltico, y ms del 70% ha tenido la funcin de garantizar derechos, estructurar el Estado y ci-mentar el rgimen de desarrollo (Falcon y Mu-oz, 2012) .

Los avances registrados en estos seis aos y me-dio de gobierno han permitido que la ciudadana confe cada vez ms en el Estado y en quienes lo manejan, cambiando la percepcin de que se go-bierna para pocos. Basados en el anlisis del La-tinobarmetro respecto del grado de percepcin que existe en la poblacin acerca de si se gobier-na para el bien de todo el pueblo, se identifica que el Ecuador se encuentra en el cuarto lugar a nivel latinoamericano y supera el promedio re-gional en diez puntos.

Gestin pblica eficiente y de calidad y transformacin del servicio pblico

La gestin y el servicio pblico en el Ecuador han sido vistos en el pasado como sinnimos de ineficiencia, precariedad y maltratos hacia la ciudadana. Hoy se rescata el rol fundamental de la gestin pblica y del servicio pblico, pro-moviendo mejoras en la calidad de la gestin a travs de la capacitacin de las servidoras y los servidores pblicos, la mejora de los procesos administrativos y la innovacin tecnolgica, para transparentar y acelerar los trmites pblicos.

El Gobierno de la Revolucin Ciudadana, re-conociendo la importancia del componente de gestin de la poltica pblica y el funcionamien-to del aparato estatal, se ha preocupado por su renovacin, calidad e innovacin, para atender las necesidades ciudadanas y transformar sus


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expectativas en realidades. De esta forma, se han cimentando los pilares para una nueva ges-tin eficiente, profesionalizada, meritocrtica y comprometida con la poblacin y la satisfac-cin de sus demandas, alejada de viejas prcti-cas burocrticas.

En relacin al servicio pblico, se ha imple-mentado y mejorado el marco normativo que regula a la administracin pblica y a las ser-vidoras y servidores pblicos, propendiendo a su profesionalizacin y al mejoramiento con-tinuo de sus capacidades tcnicas, as como al establecimiento de mecanismos que aseguren el acceso al trabajo de las personas con disca-pacidades. El rol del Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN), como Escuela de Gobierno y Administracin Pblica, ha sido fortalecido en sus lneas de formacin y capacitacin per-manente. Su Centro de Educacin Continua ha capacitado a un total de 22 127 funcionarios p-blicos desde el ao 2009 al 2012, y sus diferentes escuelas han formado dos mil siete funcionarios hasta el 2013 (IAEN, 2013).

Adicionalmente, se ha impulsado y aplicado un sistema integrado de talento humano para lograr la excelencia y la profesionalizacin ptima y sostenida del servicio pblico. Solo en el 2012 se han invertido USD 277,7 millones en la renova-cin e integracin de talento humano capacita-do, lo que ha mejorado la capacidad institucional de la administracin pblica (Comit de Gestin Pblica, 2011-2012).

La creacin del Instituto Nacional de la Merito-cracia, para fomentar e institucionalizar la exce-lencia en el sector pblico e impulsar la transpa-rencia y la profesionalidad en los concursos de mritos y oposicin de la administracin, ha sido un hito importante.

En cuanto a la gestin pblica como tal, se est implementando un modelo de reestructuracin de la gestin pblica, Modelo R, que busca ge-nerar una gestin efectiva, eficaz y de calidad en todas las carteras de Estado. Tambin se est per-feccionando la implementacin de la estrategia del Gobierno Electrnico y, como parte de este proceso, se ha diseado la oficina virtual de tr-mites. Adicionalmente, se ha implementado el proyecto del Gobierno por Resultados (GPR) en toda la Funcin Ejecutiva, instrumento que arro-jar resultados potentes sobre el cumplimiento de las metas institucionales sectoriales.

Los resultados se pueden observar en diferen-tes indicadores de percepcin de la ciudadana, entre ellos la confianza en el gobierno (Grfico 6.1.4.), la cual se ha incrementado de manera trascendental en el ltimo periodo (veintids puntos sobre la media de la regin) y posiciona al pas, conjuntamente con Uruguay, como los pases en los que mayor confianza existe por parte de la ciudadana.

En lo referente al grado de percepcin de efi-ciencia del Estado, relacionada directamen-te con la gestin pblica y las iniciativas de

6262

525151

484039

37373636

3434

3129

2518

400 10 20 30 40 50 60 70

UruguayEcuadorPanam

VenezuelaEl Salvador

ArgentinaCosta Rica

BrasilBolivia

ParaguayColombia

NicaraguaChilePer

MxicoHonduras

Repblica DominicanaGuatemala

Latinoamrica

Porcentaje

Totales por pas (2011)Total Amrica Latina (1996-2011)

28

25

19

30

36

43

39

44 45

45

40

10

15

20

25

30

35

40

45

50

1996

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Porc

enta

je

GRFICO 6.1.4.Percepcin sobre el nivel de conanza en el Gobierno (2011)

Fuente: Latinobarmetro, 2011.

Nota: Percepcin sobre el nivel de conanza en el gobierno con base a la pregunta: Por favor, mire esta tarjeta y dgame, para cada uno de los grupos,instituciones o personas mecionadas en la lista, cunta conanza tiene usted en ellas: mucha, algo, poca o ninguna conanza en...? Aqu slo se presentan las respuestas que evalan al gobierno y slo se toman en cuenta las respuestas Mucho y Algo.



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transformacin institucional, el Ecuador se si-gue posicionando en los primeros lugares. So-brepasa la media de la regin en 0,7 puntos y es superado solamente por Nicaragua con 0,3 puntos (Grfico 6.1.5.).

Desafos u oportunidades para el cambio

En el mbito institucional, los desafos pasan por la profundizacin programtica de las trans-formaciones, por lo que es necesario consoli-dar el andamiaje institucional que requiere la construccin de la sociedad socialista del cono-cimiento y la transformacin de la matriz pro-ductiva, la consolidacin del sistema econmico social y solidario, la generacin de la igualdad, equidad e inclusin, y la estructuracin de un subsistema de inclusin y seguridad social. Asi-mismo, es necesario apuntalar transformaciones funcionales en la organizacin del Estado, orien-tadas a alcanzar una mayor eficiencia y eficacia en las intervenciones pblicas.

Garantizar que la regulacin, como mecanismo de accin pblica, sea transparente, proporcio-nal, eficiente, efectiva y participativa, es funda-mental para alcanzar el Buen Vivir. Es priorita-rio fortalecer la actividad reguladora como un rea de poltica pblica medular, para lograr objetivos estratgicos.

En el mbito de la gestin pblica, se requiere for-talecer los procesos de seleccin, capacitacin y

formacin de los funcionarios pblicos, con el fin de que los responsables de la gestin pblica sean profesionales de excelencia, con conocimientos, tica y responsabilidad.

Estado plurinacional e intercultural, transparencia, participacin ciuda-dana y poder popular

Estado plurinacional e intercultural

La plurinacionalidad tiene como horizonte la construccin de una sociedad incluyente, de respeto a la diversidad y de complementarie-dad para el bienestar individual y colectivo del pas. Busca conseguir las condiciones materia-les y simblicas que permitan a la ciudadana vivir la diversidad en igualdad de derechos. Se requiere avanzar en la construccin del Estado plurinacional con sus implicaciones territoria-les, institucionales, culturales y polticas.

Algunos han sido los avances en este mbito pero an quedan importantes retos por asumir. En lo que corresponde a los que se han dado en la titulacin de tierras ancestrales, se puede observar que en el marco del Plan de Tierras, a cargo del Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca (MAGAP), se han legalizado hasta el mo-mento 404 554,26 ha de territorios ancestrales,

6,36,06,0

5,75,7

5,55,55,45,45,35,25,2

5,04,94,9

4,44,3

3,95,3

0 1 2 3 4 5 6 7

NicaraguaUruguayEcuadorMxico

PanamCosta RicaEl Salvador

BrasilVenezuelaColombiaArgentina

ChileBolivia

ParaguayPer

HondurasGuatemala

Repblica DominicanaLatinoamrica

5,3

4,9

4,7

2 3 4 5 6

Eficiencia del Estado

Trmites Estatales

Funcionarios Pblicos

Totales por pas (2011)Total Amrica Latina (1996-2011)

GRFICO 6.1.5.Percepcin sobre el nivel de eciencia del Estado (2011)

Fuente: Latinobarmetro, 2011.

Nota: ndice de percepcin con base en la pregunta: En una escala de 1 a 10, en donde 1 es "nada eciente" y 10 es "totalmente eciente", dgame Qu tan eciente es el Estado? Aqu slo promedios de Amrica Latina.



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de las cuales alrededor de un 92,6% corresponde a territorios ancestrales de la Amazona centro sur (nacionalidades achuar, kichwa de Pastaza, sapara y shuar). El 4,9% corresponde a territorios kichwa de Napo, y la diferencia a territorios ind-genas en la Costa, que representan el 2,42% del total (MAGAP, 2013a).

Se ha avanzado en alguna medida en la consoli-dacin normativa (COOTAD, 2010; Ley Orgnica de Participacin Ciudadana, 2009) y de polticas pblicas. Lastimosamente, la situacin de discri-minacin de las comunidades, nacionalidades y pueblos indgenas, afroecuatorianos y montu-bios se identifica an en la sociedad ecuatoriana. A continuacin se exponen cuatro indicadores que muestran la persistente desigualdad que pro-voca la fractura tnica en la que debemos conti-nuar trabajando. As pues, existe una clara brecha entre los niveles de bienestar alcanzados por la poblacin indgena, montubia y afroecuatoriana, y aquellos de la poblacin blanca y mestiza.

El debate sobre la construccin del Estado pluri-nacional e intercultural y sus implicaciones, se encuentra en desarrollo tanto al interior de la Funcin Ejecutiva, como en las organizaciones de pueblos y nacionalidades y en la sociedad en general. No han existido, por lo tanto, avan-ces significativos en una transformacin de la institucionalidad plurinacional e intercultural que se expresen en progresos institucionales o normativos especficos; estos son mbitos que

configuran retos para la agenda pblica de los prximos aos.

Transparencia y control social

A lo largo de la historia, el pas ha experimen-tado diferentes hechos y escndalos de corrup-cin en la administracin pblica. Este fen-meno incidi negativamente en el desarrollo del pas y erosion la confianza de la ciudada-na en las instituciones formales de la gestin pblica. Para combatir esta realidad, en julio de 2011, se aprob el Plan Nacional de Trans-parencia y Lucha Contra la Corrupcin (FTCS, 2013), diseado por la Secretara Nacional de Transparencia de Gestin, con los objetivos prioritarios de alcanzar una gestin pblica transparente, tica y eficiente y erradicar la cultura de tolerancia y permisividad frente a la corrupcin. Estos objetivos tienen que ver con profundas transformaciones en las institucio-nes y en las personas que las construyen; en el afianzamiento de la transparencia como eje de la gestin pblica; en las relaciones entre lo pbli-co y lo privado, el Estado y la ciudadana; y en la implementacin de estrategias y acciones enca-minadas a combatir la corrupcin.

Adems de este Plan, se elabor el Cdigo de tica de la Funcin Ejecutiva (SNTG, 2012), proceso que cont con la colaboracin de mil seiscientos treinta y cinco participantes en cien-to tres talleres, correspondientes a un total de

5449

35

18

45

2832

27

33

69

15

28

20

80

12

34

17

84

8

38

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Pobreza por ingresos Hogares con acceso a red pblica de agua

Analfabetismo funcional Poblacin afiliada al IESS

Porcen

taje

GRFICO 6.1.6.Indicadores que visibilizan exclusin segn etnia (2012)

Fuente: INEC, 2012b.Elaboracin: Senplades.

Indgena Montubia Afroecuatoriana Mestiza Blanca


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ciento cuarenta instituciones pblicas. Convie-ne decir tambin que, durante el 2012, se reali-zaron doce Audiencias Pblicas Sectoriales de Rendicin de Cuentas del Ejecutivo a nivel na-cional, con la participacin de ms de siete mil personas. Con estos instrumentos normativos e institucionales, se busca fomentar la transpa-rencia y eliminar las prcticas de corrupcin del Estado (MCPGAD, 2012).

Dos indicadores dan cuenta de los resultados del esfuerzo del gobierno nacional en este sentido: 1) el grado de transparencia obtenido por el Ecuador en el Latinobarmetro de 2011 (51 puntos) supera el promedio de la regin en cuatro puntos y ubica al pas en el sexto lugar en la regin; 2) el Ecuador logr la segunda mejor calificacin en relacin al grado de transparencia en los procesos presupues-tarios, segn el ndice latinoamericano de transpa-rencia presupuestaria (ILTP), y solo fue superado por Costa Rica. Adems, tambin se percibe una importante evolucin histrica de 40 puntos (en 2007) a 52 (en 2011), en una escala de 1:100.

Participacin, organizacin social y cultura democrtico-participativa

Requerimos de la construccin de una ciuda-dana activa, capaz de demandar al Estado el cumplimiento de sus derechos y de colaborar con l para la generacin de una sociedad justa, solidaria y soberana. Por ello, debemos fomentar la participacin poltica y la organizacin social. Adems de los instrumentos previstos en la Carta Magna, la promulgacin de la Ley Orgnica Elec-toral-Cdigo de la Democracia (2009) y de la Ley Orgnica de Participacin Ciudadana (2010) ha supuesto un gran avance en este sentido.

Participacin poltica

Como primer peldao de la participacin polti-ca, se sita aquella que tiene que ver con la de-mocracia representativa: los procesos electorales. Reducir el absentismo ha sido una de las preocu-paciones de los poderes pblicos y de la sociedad civil organizada, y se han conseguido buenos re-sultados. La cita electoral de febrero de 2013, que alcanz una tasa histrica de participacin elec-toral de 81,1%, se configura como aquella con la mayor participacin en el periodo contemplado desde la recuperacin de la democracia, en 1979.

El siguiente peldao participativo lo constituyen los instrumentos de democracia directa previs-tos en la Constitucin y en la Ley Orgnica de Participacin Ciudadana. Ramrez, Le Quand y

Bastidas, identifican una utilizacin todava mo-desta de estos instrumentos, y la ejemplifican con datos de los ltimos dos aos. En primer lugar, hablan de la consulta popular: Aparte del refe-rndum-consulta convocado por la Presidencia de la Repblica en mayo de 2011, la Direccin de Organizaciones Polticas del rgano electoral da cuenta de nueve solicitudes de Consulta Po-pular iniciadas entre febrero de 2010 y marzo de 2012[] Solo dos procesos se han ejecutado hasta su culminacin hasta la fecha. En segundo lugar, tratan la iniciativa normativa: La informacin recabada por la Direccin de Organizaciones Po-lticas del Consejo Nacional Electoral da cuenta de diecisiete procesos de iniciativa normativa iniciados por diversos actores sociales entre el se-gundo semestre de 2010 y el primer trimestre de 2012. Finalmente, se refieren a la revocatoria del mandato: Entre inicios del 2010 y abril de 2012 se han encaminado 784 solicitudes dirigidas al Con-sejo Nacional Electoral (CNE), a fin de acceder a los formularios que permiten iniciar el proceso de revocatoria de mandato. Adems, manifies-tan que, del total de solicitudes de revocatoria de mandato encaminadas hacia el CNE, 98% estn dirigidas a las autoridades locales (Ramrez, Le Quand y Bastidas, 2013).

Como experiencias participativas ms novedosas se sitan los mecanismos y procesos de participa-cin ciudadana. Estos son espacios deliberativos e institucionalizados que se sitan entre el Estado y la sociedad y que pretenden alargar la interven-cin de la ciudadana en la cosa pblica, ms all de procesos puntuales como las elecciones o la puesta en marcha de mecanismos de democracia directa. La propia planificacin del Estado ecua-toriano se define como participativa y descentra-lizada; por lo tanto, adquieren gran importancia estas experiencias de incidencia ciudadana en el ciclo de las polticas pblicas. Resulta significati-vo observar el aumento de participacin de las y los ciudadanos en reuniones del gobierno muni-cipal, nivel en el que se concentra la mayor parte de estos mecanismos y procesos.

Poder popular

La Revolucin Ciudadana ha apostado desde su inicio a la necesidad de fortalecimiento de la so-ciedad civil y a la construccin de poder popu-lar. Debe advertirse, sin embargo, que desde una perspectiva comparativa Ecuador no ha registra-do histricamente un elevado nivel de autoorga-nizacin social y asociatividad. A pesar de esta constatacin, segn datos de la ENEMDU proce-sados por Ramrez, Le Quand y Bastidas (2013),


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durante el periodo de la Revolucin Ciudadana ha aumentado de manera significativa el tiempo dedicado a la participacin en espacios organi-zados: mientras que en 2007 el tiempo promedio dedicado era de 28,2 minutos mensuales, en 2011 creci a 31,92 minutos. Podramos pensar que las polticas y propuestas destinadas a fomentar la participacin poltica y social estn empezando a dar sus frutos (Ramrez, Le Quand y Bastidas, 2013; INEC, 2012b). En la consolidacin del poder popular no solamente debemos tener en cuenta la cantidad de participacin y asociatividad que se logra, sino tambin la creacin de cultura demo-crtica, as como el apoyo a las instituciones de-mocrticas, estatales y sociales y la revaloracin de lo pblico, lo comn, lo comunitario. Entre otros indicadores, podemos considerar el clsico grado de satisfaccin con la democracia del Latinobar-metro, indicador que pas del 23,01%, en 2006, a un 49,83% en el 2011, lo que situ al Ecuador en el cuarto lugar a nivel latinoamericano.

Desafos u oportunidades para el cambio

El proceso de construccin de un Estado pluri-nacional e intercultural debe poner nfasis tanto en la consolidacin normativa como en la arqui-tectura institucional y en la definicin de polti-cas pblicas. As, pues, entre otras, deben desta-carse el reconocimiento de la interculturalidad y la participacin para una nueva democracia; la garanta de los derechos territoriales de comu-nas, pueblos y nacionalidades; el rediseo de la institucionalidad pblica para avanzar hacia la

construccin del Estado plurinacional; y la elimi-nacin de la discriminacin racial y la exclusin tnica y cultural.

Si bien se ha avanzado de manera importante en la mejora de la transparencia, el control social y la lu-cha contra la corrupcin, se debe mejorar su alcan-ce. Profundizar la implementacin del Plan Nacio-nal de Transparencia y Lucha Contra la Corrupcin (FTCS, 2013) de manera transversal en las institu-ciones pblicas y en aquellas que reciben recursos estatales y de las herramientas y mecanismos para regularizar procesos; debemos mejorar la capacita-cin, la rendicin de cuentas y el acceso a la infor-macin; y continuar articulando acciones de erra-dicacin de la corrupcin entre todas las funciones del Estado y los niveles de gobierno.

El fortalecimiento de la sociedad mediante el fo-mento de la participacin poltica y la construc-cin de poder popular es una prioridad de la Re-volucin Ciudadana. No conseguiremos demo-cratizar el Estado y la sociedad sin una ciudadana activa y preocupada por la cosa pblica. As pues, debemos promocionar las diversas instancias de participacin (la electoral y la representacin poltica, los mecanismos de democracia directa y los instrumentos de participacin ciudadana), fortalecer los partidos polticos actores funda-mentales en cualquier tipo de democracia, consolidar un tejido social fuerte y organizado, desarrollar una importante institucionalidad social, y construir una cultura poltica demo-crtico-participativa.

10,3

7,9

4,95,7

7,0

11,0

0

2

4

6

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12

2001 2004 2006 2008 2010 2012

Porcen

taje

GRFICO 6.1.7.Participacin en reuniones del gobierno municipal (2001-2012)

Nota: Con base en la pregunta: Ha asistido usted a un cabildeo abierto o una sesin municipal/asamblea del concejo municipal durante los ltimos 12 meses?Fuente y elaboracin: Ramrez, Le Quand y Bastidas, 2013.

6 Objetivo 1 Fundamento y qrqrDiagnostico

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