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Cartilla Nº 3: EL CICLO DEL PRESUPUESTO PÚBLICO

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Presupuesto Público: Para VIGILAR hay que estar INFORMADOS

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El Grupo Propuesta Ciudadana, en el marcodel proyecto "Apoyo de la Sociedad Civil alProceso de Descentralización" ha puesto enmarcha el sistema Vigila Perú, el cual desarro-lla acciones de vigilancia sobre el proceso dedescentralización mediante la elaboración ydefinicion de Reportes sobre el desempeño delGobierno Central, Gobiernos Regionales y Go-biernos Locales en aspectos relacionados conla gestión presupuestal, la producción norma-tiva y la transparencia, la participación ciuda-dana, la salud y educación.

El objetivo de Vigila Perú es fortalecer la ca-pacidad de la sociedad civil de informarse acer-ca de diversos aspectos de la gestión de lasautoridades nacionales, regionales y locales,analizar dicha gestión y aportar al fortaleci-miento de sus aspectos positivos.

En tal sentido, la serie de publicaciones quepresentamos, contiene información sobre el fun-cionamiento de nuestra economía, en particu-lar sobre el tema del presupuesto público para,así contribuir a fortalecer la actuación de lasociedad civil en la vigilancia ciudadana de losgobiernos regionales y locales.

En esta tercera entrega presentamos informa-ción básica sobre el Ciclo del Presupuesto Pú-blico, el cual describe el proceso presupuesta-rio en sus distintas fases que va desde la pro-gramación, formulación, aprobación, ejecucióny finalmente control y evaluación. Donde nosinteresa destacar el rol que cumplen los distin-tos actores, el poder ejecutivo a través delMinisterio de Economía y Finanzas (MEF) ydentro de ella la Dirección Nacional de Presu-puesto Público (DNPP); y el poder legislativo,desde la Comisión de Presupuesto y CuentaGeneral en el Congreso de la República.

Confiamos que con esta serie estaremos con-tribuyendo a acercar el conocimiento de laeconomía al ciudadano, mejorando su infor-mación como condición para una participa-ción de calidad en la marcha de la gestiónpública regional y local.

PPPPPara empezarara empezarara empezarara empezarara empezarPresupuesto Público:

PPPPPara VIGILara VIGILara VIGILara VIGILara VIGILAR hay queAR hay queAR hay queAR hay queAR hay queestar INFORMADOSestar INFORMADOSestar INFORMADOSestar INFORMADOSestar INFORMADOS

Cartilla Nº 3:

EL CICLEL CICLEL CICLEL CICLEL CICLO DELO DELO DELO DELO DELPRESUPUESTOPRESUPUESTOPRESUPUESTOPRESUPUESTOPRESUPUESTOPÚBLICOPÚBLICOPÚBLICOPÚBLICOPÚBLICO

Es una publicación delGrupo Propuesta Ciudadana

Presidente del Directorio:Félix Wong

Coordinador Ejecutivo:Javier Azpur

Elaborado por:Epifanio BacaGustavo ÁvilaNilton Quiñones

Contenido:Luis Pineda Blanco

Diseño y Diagramación:Renzo Espinel / Luis de la Lama

Ilustraciones:Carlos Cruz

Dirección:Calle León de la Fuente 110,Magdalena del Mar, Lima

Telefax:613 8315

[email protected]

Si la revisión de esta Cartilla lesuscita interrogantes o si deseamayor información y asesoríasobre cómo hacer vigilanciaciudadana, por favor comuní-quese con nosotros [email protected].

Para mayor información sobreacciones de vigilancia que realizaPropuesta Ciudadana, visitewww.participaperu.org.pe.


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¿Qué es el ciclo del¿Qué es el ciclo del¿Qué es el ciclo del¿Qué es el ciclo del¿Qué es el ciclo delprprprprpresupuesto público?esupuesto público?esupuesto público?esupuesto público?esupuesto público?

El presupuesto se elabora,ejecuta, controla y evalúa através de un proceso, llama-do ciclo presupuestario.Este ciclo está conformadopor etapas sucesivas que de-ben cumplirse en un plazodeterminado.

Estas etapas son: la Progra-mación, la Formulación, la

Aprobación, la Ejecución, elControl y la Evaluación.

Dichas etapas se encuentranreguladas genéricamente porlas leyes de presupuesto delsector público y las directivasque emita la Dirección Nacio-nal de Presupuesto Público(DNPP) del Ministerio de Eco-nomía y Finanzas (MEF).

El presupuesto puede seranalizado como la relaciónentre una "demanda" públi-ca y una "oferta" estatal, lacual está sujeta a un "balan-ce" para examinar si la de-manda fue atendida deacuerdo a lo presupuestado,y examinar los niveles decumplimiento y control de loejecutado.

A continuación se explican lasetapas del Ciclo Presupues-tario:

PPPPPrrrrrogramaciónogramaciónogramaciónogramaciónogramación

La programación presupuesta-ria se inicia, normalmente, afines del mes de mayo. Cons-tituye un ejercicio de planea-miento y asignación en el quelos diferentes pliegos presu-

puestarios estructuran su gas-to siguiendo las pautas esta-blecidas por la DNPP del MEF.

Los objetivos de esta fase son:

• Determinar la escala de prio-ridades de los objetivos ins-titucionales en el corto plazo.

• Determinar la demandaglobal de gasto y las me-

tas presupuestarias a con-seguir compatibles con losobjetivos institucionales yfunciones que desarrolla elpliego.

• Desarrollar los procesospara la estimación de losfondos públicos, con el ob-jeto de determinar el mon-to de la asignación presu-puestaria del pliego (go-


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Pliego presupuestario

Son las entidades del sector público a lasque se les aprueba una asignación en elpresupuesto anual para el cumplimientode las actividades y proyectos a su cargo,de acuerdo a los objetivos institucionalesdeterminados para un año fiscal.

Ejemplo:Ministerio de Agricultura, El GobiernoRegional de Cajamarca

Unidades ejecutoras

Son las unidades de gasto ubicadas enlos pliegos presupuestarios que realizandiariamente las operaciones presupues-tales.

Ejemplo:Unidad Ejecutoras del GR Cajamarca:Educación San Ignacio, Región Cajamar-ca - Chota, Región Cajamarca - HospitalCajamarca, Sede Central, Otros.

biernos regionales, muni-cipalidades, ministerios,entre otros).

• Definir la estructura del fi-nanciamiento de la deman-da global de gasto en fun-

RRRRRelación del prelación del prelación del prelación del prelación del presupuesto con los planes de las entidades públicasesupuesto con los planes de las entidades públicasesupuesto con los planes de las entidades públicasesupuesto con los planes de las entidades públicasesupuesto con los planes de las entidades públicas

Durante el proceso o ciclo presupuestario se busca establecer normas de carácter técnico yoperativo que permitan a las instituciones del sector público elaborar sus presupuestos encorrespondencia con la misión, políticas, objetivos y metas constantes en sus planes estratégi-cos y operativos.

PPPPPara el sector público se distinguen trara el sector público se distinguen trara el sector público se distinguen trara el sector público se distinguen trara el sector público se distinguen tres planes:es planes:es planes:es planes:es planes:

Plan Estratégico SectorialMultianual (PESEM) Incor-pora los lineamientos, orien-

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LINEAMIENTOS SECTORIALES

PLAN DEDESARROLLO

REGIONALCONCERTADO

Objetivosestratégicosconcertados

ción de la estimación de losfondos públicos con ayudadel Marco Macroeconómi-co Multianual.

taciones y prioridades secto-riales formuladas por lossectores institucionales del

nivel de Gobierno Nacionalpara orientar la ejecución delos recursos al cumplimien-

Objetivosespecíficos

VISIÓNREGIONAL

PLANESTRATÉGICO

INSTITUCIONALMISIÓN


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La Formulación consiste en plasmar los objetivos y metas de la entidad pública, deacuerdo a una estructura previamente establecida denominada Estructura Funcio-nal Programática del pliego, así como asignar los recursos de acuerdo con sudisponibilidad, para dar cumplimiento a dichos objetivos y metas

FFFFFororororormulaciónmulaciónmulaciónmulaciónmulación

Luego de estimar las necesidades de gasto, y contrastarlas con los recursos disponibles, lasinstituciones formulan la estructura de su presupuesto, seleccionan sus objetivos y metas, yconsignan los montos a gastar y los recursos con que financiarán dichos gastos.

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to de las funciones primor-diales del Estado.

El Plan Estratégico Institu-cional (PEI) En el caso de losgobiernos regionales1 es for-

1 Se denomina Plan de Desarrollo Institucional (PDI) para los gobiernos locales provinciales y distritales.

mulado desde una perspecti-va multianual y contiene losobjetivos institucionales y lasacciones que les corresponderealizar en el marco de suscompetencias.

Plan de Desarrollo Concer-tado (PDC) Es un instrumen-to de planificación y gestiónterritorial e integral, orienta-dora del desarrollo regional olocal, con participación de lasociedad civil.


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AprAprAprAprAprobaciónobaciónobaciónobaciónobación

Se inicia cuando el MEF envíael anteproyecto de ley parala aprobación del Consejo deMinistros. Éste es remitidodespués al Poder Legislativopor el Presidente de la Repú-blica. En agosto de cada año,el Congreso recibe el antepro-yecto de presupuesto para elsiguiente año fiscal.

En la semana siguiente el ple-no del Congreso recibe a fun-

cionarios de la Presidencia delConsejo de Ministros (PCM) ydel MEF para sustentar funda-mentalmente: supuestos, prio-ridades de gasto y fuentes definanciamiento. A partir del 30de agosto la Comisión de Pre-supuesto y Cuenta General dela República del Congresoanaliza y dictamina, durantedos meses, el proyecto de leyde presupuesto.

Durante los dos meses de tra-bajo de la Comisión asisten aella ministros y titulares desectores para sustentar su pre-

Si tomamos como referencia los cinco últimos años, el proyecto de presupuestoremitido por el Ejecutivo al Congreso ha sido aprobado, por lo general, sin mayo-res modificaciones. Por tanto, no hay evidencia de que el Congreso haya introduci-do modificaciones importantes en el monto ni en su composición.


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supuesto y sus planes estraté-gicos. Luego de este periodo,el Pleno del Congreso tienedos semanas, a partir del 15de noviembre, para debatir eldictamen en mayoría de laComisión. Asimismo, la PCMmanifiesta su aceptación o dis-conformidad con el dictamenaprobado en Comisión.

Finalmente, el pleno vota elproyecto de ley de presupues-to y éste es enviado al Ejecu-tivo para su promulgación. Elprimero de enero entra en vi-gencia y ejecución el denomi-nado Presupuesto Institucio-nal de Apertura (PIA), el queestá sujeto a una serie de con-troles y evaluaciones periódi-cas tanto durante la fase deejecución como de manera expost al cierre del año fiscal.

COMPONENTES DEL PROYECTO DE PRESUPUESTOCOMPONENTES DEL PROYECTO DE PRESUPUESTOCOMPONENTES DEL PROYECTO DE PRESUPUESTOCOMPONENTES DEL PROYECTO DE PRESUPUESTOCOMPONENTES DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO

Es elaborado por la Dirección Nacional de Presupuesto Público y tiene dos partes:

Exposición de motivos.-

Contiene una descripción y análisis de la situa-ción económica actual y de las perspectivas dela economía mundial y nacional para el año fis-cal que rige el presupuesto.

Asimismo, se establecen los supuestos ma-croeconómicos que subyacen a la formulacióndel presupuesto y la consistencia de los ingre-sos y gastos previstos en el proyecto de ley.

Presenta también la estructura de asignación delgasto entre niveles de gobierno y los principa-les objetivos institucionales de los pliegos agru-

pados según el ámbito sectorial al cual per-tenecen.

Finalmente, se presentan las fuentes y usosdel presupuesto del sector público para losdiferentes niveles de gobierno.

Articulado.-

Es la parte normativa del proyecto de leyde presupuesto donde se establecen losprincipios rectores de los gastos públicospara un año fiscal determinado.


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EjecuciónEjecuciónEjecuciónEjecuciónEjecución

Es la etapa en la que se reali-zan los gastos en todas las en-tidades públicas, gobiernosregionales y locales. Para ello,las entidades hacen una pro-gramación del presupuestototal del año y la DNPP lesautoriza, en forma trimestral,el calendario de compromisos,que es la autorización máximaque la entidad podrá gastar enese período y que depende dela disponibilidad de recursosen la caja fiscal (Ver fases deejecución del gasto).

Durante la ejecución, los plie-gos pueden realizar modifica-ciones presupuestarias de di-versos tipos, algunas de lascuales las autoriza el propiotitular del pliego y otras querequieren decretos de urgen-cia del Ejecutivo. Cualquier in-cremento del presupuesto to-tal requiere un crédito suple-mentario que debe ser apro-bado por ley del Congreso.

El ciclo del gastoEl ciclo del gastoEl ciclo del gastoEl ciclo del gastoEl ciclo del gasto

Se constituye con las siguientes etapas:

a) Estimaciones de ingresos

b) Calendario compromiso.- Constituye la autorizaciónmáxima para la ejecución de egresos, la cual esdada por el Ministerio de Economía y Finanzas, elmismo que se sujeta a la disponibilidad efectivade los recursos públicos. Son modificados duranteel ejercicio presupuestario, teniendo como límite elPresupuesto autorizado y la disponibilidad de CajaFiscal.

c) Devengado.- Es la obligación de pago que asumeun Pliego Presupuestario como consecuencia delrespectivo compromiso contraído. Comprende laliquidación, la identificación del acreedor y la de-terminación del monto, a través del documentooficial. Debe efectuarse, en forma definitiva, concargo al correspondiente elemento específico delgasto.

d) Girado.- Se cancela total o parcialmente la obliga-ción devengada, mediante el giro de cheques, emi-sión de carta orden, notas contables y/o documen-tos cancelatorios del Tesoro Público.

e) Pagado.- Cuando el bien o servicio ha sidoefectivizado.

ETAPAS EN LA EJECUCIÓN DEL GASTO

PROGRAMACIÓN ANUALMENSUALIZADA

DE INGRESOS Y GASTOS

PROGRAMACIÓNTRIMESTRAL MENSUALIZADA

DE INGRESOS Y GASTOS

CALENDARIO DECOMPROMISOS

COMPROMISO

DEVENGADO

GIRADO

PAGADO

PRESUPUESTOINSTITUCIONALDE APERTURA O

MODIFICADO(PIA o PIM)

Ejecución delGasto Público

Fuente: El Proceso Presupuestario en los Gobiernos RegionalesDirección Nacional de Presupuesto Público - MEF 2006


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Los presupuestos de aperturase aprueban cada año en elCongreso, mediante Ley, en elmes de noviembre. Sin embar-go, en abril del año fiscal encurso la SUNAT realiza la re-gularización del impuesto a larenta, que permite saber acuánto ascendió realmente larecaudación. Por otra parte, elmonto del presupuesto que lasentidades no lograron ejecu-tar el año anterior, se conoceen abril, después de realizadoel "balance de cierre presu-puestal". Ambos factores lle-

En la práctica, el sistema presupuestario nacional no realiza una evaluación de la ejecuciónpresupuestal con indicadores que permitan ver la eficiencia en el gasto. Tampoco evalúa losresultados que se espera produzcan los proyectos de inversión financiados.

ContrContrContrContrContrololololol

Esta etapa consiste en el seguimiento, porparte de la DNPP, de los niveles de ejecuciónde los ingresos y de los gastos respecto al pre-supuesto autorizado y sus modificaciones. LaContraloría General de la República y los ór-ganos de control interno de las entidades delsector público ejercen el control gubernamen-tal del presupuesto. Por su parte, el Congresode la República tiene la facultad de fiscalizarla ejecución presupuestaria.


8 EvaluaciónEvaluaciónEvaluaciónEvaluaciónEvaluación

En teoría, se realiza durante los primeros me-ses del tercer año. En esta fase las entidadesdel sector público deben determinar, bajo suresponsabilidad, los resultados de la gestión,en base al análisis y medición de los avancefísicos y financieros así como de las variacio-nes observadas, señalando sus causas.

Las evaluaciones presupuestarias son por logeneral, una revisión del grado de aproxima-ción del gasto ejecutado respecto del gasto au-torizado. Es decir, una evaluación financiera.

VVVVVariaciones en el prariaciones en el prariaciones en el prariaciones en el prariaciones en el presupuesto de aperturaesupuesto de aperturaesupuesto de aperturaesupuesto de aperturaesupuesto de apertura

van a modificar el presupues-to de apertura, mediante loscréditos suplementarios.

En el caso de los gobiernos re-gionales, cuando la modifica-ción presupuestal proviene dela fuente Recursos Ordinarios yEndeudamiento, el crédito su-plementario que autoriza el in-cremento presupuestal se damediante ley aprobada por elCongreso y el acuerdo del Con-sejo Regional. En cambio,cuando la modificación presu-puestal proviene de otras fuen-

tes (Canon, Sobrecanon, Rega-lías o Recursos Propios) debenser aprobados por resoluciónpresidencial del Presidente Re-gional.

Por ejemplo, para el 2006, elPresupuesto Institucional deApertura se modificó (aumen-tó), mediante cuatro créditos su-plementarios, en alrededor deS/. 6,600 millones (equivalen-te al 13% del total). De la mis-ma manera, en el 2005, hubocréditos suplementarios por másde S/. 1,300 millones.


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A modo de resumen, presentamos el cuadro que muestra las fases del ciclo presupuestario ylos actores que intervienen en cada una de ellas.

Fases

Año 1:Programacióny Formulación

Año 1:Aprobación

Año 2:Ejecución

Año 2:Control

Año 3:Evaluaciónpresupuestaria

Poderes

El Gobierno(PoderEjecutivo).

El PoderLegislativo(Congreso de laRepública).

El PoderEjecutivo.

El PoderEjecutivo.

El PoderEjecutivo.

Actores

A través de:

Ministerio de Economía yFinanzas,

El Consejo de Ministros y

Todas las entidades públicas,incluidos los gobiernosregionales y locales.

La Comisión de Presupuesto yCuenta General.

Todas las entidades públicas yniveles de gobierno (Nacional,Regional y Local)

Ministerio de Economía yFinanzas; instancias de control(Contraloría General de laRepública) y sistema de controladministrativo del Estado.

Ministerio de Economía yFinanzas; instancias de control(Contraloría General de laRepública) y sistema de controladministrativo del Estado.

Documentos

a. Programación yformulación

• Marco MacroeconómicoMultianual.

• Marco legal del presupuestopúblico: leyes generales delProceso Presupuestario (Leydel Sistema Nacional dePresupuesto, etcétera); leyesespecíficas del presupuestopúblico en el año fiscal (Leydel Presupuesto Público delaño correspondiente,etcétera).

• Proyección de ingresos ygastos.

• Elaboración del pliego.

• Proyecto de ley depresupuesto.

• Dictamen de la comisiónrespectiva.

b. Ejecución

• Ejecución dBel PIA y luego susmodificaciones a través delPIM

c. Mecanismos yprocedimientos de control

d. Procedimientos deevaluación presupuestaria.


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