Veinticinco aos de polticas de desarrollo social en Mxico 55

Sociolgica, ao 19, nmero 54, enero-abril de 2004, pp. 55-75Fecha de recepcin 02/10/03, fecha de aceptacin 09/01/04

Veinticinco aos de polticasde desarrollo social en Mxico

Pedro Moreno Salazar*Claudia Ortiz Guerrero

Eduardo Marrufo Heredia**

* Coordinador de la Maestra en Polticas Pblicas de la Universidad Autnoma Metropolitana,Unidad Xochimilco. Calzada del Hueso nm. 1100, col. Villa Quietud, 04960, Coyoacn,Mxico, D. F. Correo electrnico: msph6107@cueyatl.uam.mx

** Profesores investigadores del Departamento de Poltica y Cultura de la UAM-X. Calzada delHueso nm. 1100, col. Villa Quietud, 04960, Coyoacn, Mxico, D. F. Correos electrnicos:cortiz@cueyatl.uam.mx y emarrufo@cueyatl.uam.mx

RESUMENEl presente artculo tiene como propsito evaluar en conjunto la poltica de desa-rrollo social del Estado mexicano durante los ltimos 25 aos. La perspectiva deanlisis es una revisin terica y emprica de esta poltica a la luz de la conside-racin de los modelos, actores, normatividad, financiamiento e institucionali-dad del desarrollo social presentes en este dilatado periodo. La hiptesis esenciales que, durante este periodo, el modelo de desarrollo social se ha transformado deser un Estado benefactor a uno filantrpico humanista, cada cual con caracters-ticas especficasPALABRAS CLAVE: polticas pblicas, desarrollo social en Mxico, Estado benefac-tor, institucionalidad, poltica social.

ABSTRACTThe aim of this paper is to globally evaluate the Mexican governments socialdevelopment policies taking into account the last 25 years. The analysis is basedon a theoretical and empirical evaluation of such policies considering models,participants, legal aspects, finances as well as institutionality concerning socialdevelopment during the aforementioned period. The basic hypothesis is that duringthis period the changes in regards to the social development model have beenfrom a welfare state model to a humanist philanthropic one, each with specificcharacteristics.KEY WORDS: social development, welfare state, social policy in Mexico, publicpolicies, equity.

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INTRODUCCIN

ESTE TRABAJO tiene el propsito de realizar una evaluacin de con-junto de la poltica de desarrollo social del Estado mexicano durantelos ltimos veinticinco aos. La perspectiva de anlisis es una evalua-cin terica y emprica de esta poltica a la luz de la revisin de losmodelos, actores, normatividad, financiamiento e institucionalidaddel desarrollo social presentes en este amplio periodo.

La premisa bsica es que se transit de manera no lineal de unmodelo de desarrollo social benefactor a otro de naturaleza filantrpi-co humanista, con uno intermedio de mercado, con sus correspondien-tes y tpicos actores, normatividad, financiamiento e institucionalidad.

Otro supuesto importante es que la poltica de desarrollo socialdel pas del periodo en estudio tuvo una influencia poltica declinantey se elabor ms bajo consideraciones macroeconmicas y directricesexternas, en comparacin con el predominio de la poltica domsticasobre la concepcin, el desarrollo y los alcances de la poltica socialentre las dcadas de los cuarenta y los setenta.

La estructura del trabajo consta de tres partes: la primera intentaesbozar la historia del desarrollo social en el Mxico posrevoluciona-rio, desde la concepcin de aqul hasta el modelo prevaleciente, en dis-tintos periodos y sus elementos correspondientes. Este recorrido terminaen la presidencia foxista. La segunda parte analiza las finanzas pbli-cas del desarrollo social en los ltimos veinticinco aos, adems deldebate en torno a la primera legislacin federal sobre el desarrollo so-cial. Al final se presentan las conclusiones generales del trabajo.

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EL LTIMO TRAMO DEL INTENTO POR IMPLANTARUN ESTADO DE BIENESTAR EN MXICO

Los gobiernos posrevolucionarios, sobre todo a partir del cardenista,intentaron disear un modelo de bienestar, primero de inspiracinbismarckiana asegurar la salud, la educacin y la vivienda a los tra-bajadores y sus familias, con un financiamiento sobre todo empresa-rial y ms tarde el diseo de la seguridad social de Beveridge asegurara todos en los satisfactores bsicos y contra las contingencias, obligato-riamente, y con base en los impuestos (Malloy, 1986: 32-45), estosesfuerzos fueron perdiendo impulso ante las dificultades de las accio-nes para la industrializacin del pas.

En un primer momento la poltica social tuvo como referentes prin-cipales los derechos sociales consagrados en la Constitucin de 1917:salud, educacin y seguridad social, sobre todo asociados a las clasestrabajadoras (De Buen y Morgado, 1997: 38). El diseo de las polticasde desarrollo social, vale decir, tuvo un tratamiento normativo o pres-criptivo, sin la especializacin de la planeacin, la presupuestacin yla gestin. En ese diseo haba un solo actor: el Estado que no el gobierno,y un horizonte infinito e incierto para su financiamiento y realizacin.Sin embargo, la perspectiva coincida con el llamado Estado de bienes-tar (welfare state) occidental, pues en el discurso se aspiraba a exten-der algn da los beneficios sociales a toda la poblacin.

As naci el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) en 1943(Snchez, 1963: 83), con una lgica de seguros para proteger a los traba-jadores, no a sus familias, contra algunas de las contingencias labo-rales (a la manera bismarckiana), pero se subray que en el futurotodos los mexicanos tendran la proteccin de la seguridad social. Eneste mismo tenor, se continu con la renovacin y creacin de la ins-titucionalidad bienestarista como las secretaras de Educacin, de Sa-lubridad y Asistencia (SSA), el Instituto de Seguridad y Servicios Socialesde los Trabajadores del Estado (ISSSTE), el Instituto Nacional de Protec-cin a la Infancia (INPI), entre otras.

Esta creacin institucional dio la pauta para elaborar sendas pol-ticas educativas, de salud, asistencia social y de vivienda que trajeronconsigo la formacin y desarrollo de elencos tcnicos y de capacidadesinstitucionales sobresalientes. La escala de produccin y la distribucinde productos y servicios sociales pronto fue masiva, aunque insuficientepor varias razones: el acelerado crecimiento poblacional, el precario

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financiamiento pblico al rea social pese a la consigna de que pri-mero era la justicia social y las resistencias corporativas estatales,sindicales y empresariales que tendan a controlar facciosamente todoprograma social, pues de no hacerlo sentan amenazado su dominio.Para ese momento, la coalicin de actores del desarrollo social se habaconfigurado: el Estado, los sindicatos oficiales y las cmaras empresariales.

La legislacin del desarrollo social no existi como tal, pero s unavariedad y especializacin de normas casi para cada institucin. Alprincipio, los nicos referentes normativos de este desarrollo eran laConstitucin, como ya se mencion, y la Ley Federal del Trabajo. Des-pus surgieron las leyes del IMSS, del ISSSTE, de la SSA, del Infonavit, etctera.

El modelo se sostuvo por ms de cuarenta aos y si funcion no fuepor las insuficientes polticas sociales de esos aos, sino por el augeeconmico, el incremento real sostenido de los salarios y la ausenciade inflacin. Sin embargo, durante las crisis econmica, social, fiscaly poltica se evidenciaron las insuficiencias del bienestar pese al mila-gro econmico mexicano.

En las postrimeras del sexenio lpezportillista se abandon el dis-curso autocomplaciente y se hizo un esfuerzo formidable por diagnos-ticar las necesidades esenciales de la poblacin, pero no fue el mejorremedio pues, con la iniciativa soberonista en salud, se inici una po-ltica modernizante para mejorar la administracin de la poltica sociala partir de la descentralizacin de los problemas a los estados, sin in-crementar el esfuerzo nacional por dedicar ms recursos al ingentey creciente problema de la pobreza.

El modelo intermedio que se impuso fue el del mercado, mediantela eufemstica mezcla de recursos pblicos y privados que se exten-di del campo de la salud, al de la seguridad social y de la vivienda.En este modelo inici la decadencia de dos actores clave de la polti-ca social hasta el momento: el Estado y los sindicatos. La renovacin sellev hasta la normatividad de cada una de las polticas. Desapare-cieron programas tan importantes como el del abasto popular.Menguaron las grandes polticas sociales educativas, de seguridadsocial y de vivienda, y surgieron los programas cada vez ms focaliza-dos de combate a la pobreza en todas sus magnitudes, como el Pro-grama Nacional de Solidaridad (Pronasol) y el Programa de Salud,Educacin y Alimentacin (Progresa), en el periodo 1989-2000.

Con el modelo de mercado y la alternancia poltica en la Presidenciade la Repblica arrib un concepto albergado tiempo atrs, en las presi-dencias delamadridista, salinista y zedillista: el Estado social subsidiario:

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Se configura as un estado que acta por excepcin, que hace pactos con los ciu-dadanos, que incluye recursos privados en los programas sociales. La filantropaempresarial sustituyendo ms y ms a un Estado subsidiario en el cual los recursosasignados a lo social no quedan protegidos (Boltvinik, 2003: 28).

El otrora activismo estatal en lo social desapareci para dar pasono a los ciudadanos sino a las organizaciones civiles o de pobres y alos empresarios. De un imperativo o razn de Estado se pas a unaconcepcin humanista y filantrpica, pues se ahondaron los criteriosde seleccin de los beneficiarios de casi todo programa social. Por ejem-plo, en los programas de combate a la pobreza agrupados en Contigose elabor un padrn de personas merecedoras de la ayuda. En apa-riencia, el nmero de actores se ampli y diversific: el gobierno, losorganismos empresariales, las organizaciones civiles, los beneficiarios,entre otros; sin embargo, en los hechos, para imponer directrices, sloactuaron los empresarios. Este modelo no es nico de Mxico, sino delos pases en desarrollo dados los ciclos econmicos propios del capi-talismo (Franco, 2001: 21).

La normatividad de este modelo en nuestro pas qued plasmadaen la flamante Ley de Desarrollo Social, aprobada slo en la Cma-ra de Senadores en el ltimo periodo de sesiones de 2003. Se trata de laprimera ley federal en la materia en la historia de la administracin p-blica nacional. Sin embargo, habra que reconocer ciertos avances parasu institucionalizacin y mecanismos de contrapeso, para que la partedoctrinaria no predomine sobre la operacin y resultados de las polti-cas y programas sociales. Un escenario deseable sera que la prximaCmara de Diputados introdujera reformas que fortalecieran el carc-ter pblico y el federal, aseguraran los recursos para la poltica social,desecharan las visiones filantrpicas y reforzaran sus mecanismos decontrol y evaluacin independiente.

LA TRANSFORMACIN DE LAPOLTICA SOCIAL POSREVOLUCIONARIA

Para analizar el periodo de los ltimos veinticinco aos en cuanto adesarrollo social, se presentar su situacin a partir del periodo pos-revolucionario. Estas polticas se han caracterizado por ser expansivasy por la creacin continua de instituciones de bienestar, y han tenido

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un papel importante en la lgica de la acumulacin, legitimacin ypermanencia del sistema (Moreno, 1990: 52-56). La poltica socialde Mxico en los ltimos aos se subordina a la poltica econmicay el estilo de gestin pblica tiende a ser difuso y con algunos rasgosdescentralizados. En estos periodos la generacin de empleos se sitaen primer plano, lo que sugiere que al elevar la productividad se im-pulsarn los niveles de vida de la poblacin y as se reducir el papelcompensador de la poltica social gubernamental, que pasa de un r-gimen bienestarista a uno de poltica neoliberal (Moreno, 1990: 52-56). La etapa de transicin poltica, que inici en la dcada de los ochentay perdura hasta nuestros das, es la ms importante y marca una ten-dencia para las prximas dcadas de este siglo XXI.

Es fundamental establecer la diferencia entre las concepcionesy alcances de la accin pblica social a partir de las distinciones entrepoltica social y desarrollo social (Boltvinik, 2002: 28). En la polticasocial se designa a un conjunto de previsiones, acciones, decisiones yomisiones que pretenden asignar recursos al margen de la operacindel mercado para atenuar los estragos que ste acarrea sobre las fami-lias; por lo general acta aislada de cualquier clase de poltica, inclusola econmica, aunque en las tres ltimas presidencias de la era pristahubo una subordinacin creciente de aqulla a sta. El desarrollo socialmantiene una concepcin de integracin e interdependencia entre lapoltica social y la econmica, donde la poltica econmica coadyuvaa la creacin de la riqueza y la poltica social establece los propsitos ge-nerales del bienestar social en su conjunto (Moreno y Ortiz, 2003: 26).

Una vez sealada esta diferencia, se identifican tres etapas en lapoltica social en la era posrevolucionaria. En la primera se encuentrala administracin cardenista, cuya caracterstica particular es quemantuvo un impulso muy fuerte en su poltica social a partir de lasacciones y el presupuesto en torno a la educacin (Moreno y Ortiz,2003: 25), pues sent las bases de la poltica social de los regmenesrevolucionarios, con un estilo centralizado de carcter ms polticoque administrativo elemento del bonapartismo mexicano (Guerre-ro, 1989: 89). Esta centralizacin impuls ms la organizacin de lasclases populares que la prestacin de bienes y servicios sociales, lo quedio origen en el mediano plazo a un modelo de cogestin socialista entregobierno y aqullas; por esa causa no se incrementaron institucionespblicas bienestaristas, a pesar de que el presupuesto ejercido en desa-rrollo social en esta administracin ocupa el segundo lugar, juntocon Lpez Mateos (18.60%), desde la presidencia de Obregn hasta

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la primera mitad del gobierno de Fox (vase cuadro 1 y grfica 1). Caberesaltar que es en la administracin de Crdenas cuando se intentiniciar el paradigma del desarrollo social en Mxico.

Los gobiernos posteriores crearon una multitud de instituciones debienestar social que reforzaron la centralizacin poltica y la adminis-tracin de la poltica social. Se convirtieron as en el soporte ideolgicoy material de legitimidad de los gobiernos y dieron paso al control pol-tico de las masas. En el discurso se esgrimi la idea de desarrollo so-cial, pero en la prctica se present un manejo de la accin pblica social.

Las decisiones en el rubro social fueron de tinte poltico y su ob-jetivo era preservar el intercambio corporativo. La planeacin, laimplantacin y la evaluacin de stas no interesaba, y menos los resul-

CUADRO 1PORCENTAJE DE GASTO PRESUPUESTAL FEDERAL EJERCIDO EN

DESARROLLO SOCIAL POR PERIODO PRESIDENCIAL1921-2002

Aos Presidente % asignadoal desarrollo social

1921-1924 lvaro Obregn 9.701925-1928 Plutarco Elas Calles 10.101929 Emilio Portes Gil 10.801930-1932 Pascual Ortiz Rubio 16.401933-1934 Abelardo Rodrguez 15.601935-1940 Lzaro Crdenas 18.601941-1946 Manuel vila Camacho 16.501947-1952 Miguel Alemn 13.301953-1958 Adolfo Ruiz Cortines 14.501959-1964 Adolfo Lpez Mateos 18.601965-1970 Gustavo Daz Ordaz 16.001971-1976 Luis Echeverra lvarez 18.501977-1982 Jos Lpez Portillo 16.301983-1988 Miguel de la Madrid 11.601989-1994 Carlos Salinas de Gortai 19.001995-2000 Ernesto Zedillo Ponce de Len 8.452001-2002 Vicente Fox Quesada 2.32

Fuente: Elaborado con base en Pedro Moreno (1990) y en Secretara de Hacienda y Crdito P-blico, Cuenta pblica 1989-2002, Mxico.

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tados y los criterios de eficiencia y calidad. Se increment la burocraciapara preservar el control poltico y los principales actores de la gestinde la poltica social fueron el gobierno federal y la cpula oficial de lasorganizaciones sociales campesinas y obreras.

La poltica social universal continu siendo la educacin bsica,despus inici la de atencin a la salud y la distribucin de desayunosescolares, pero no tuvieron la cobertura y eficacia de la primera porla escasez de recursos fiscales. La culminacin de esta fase de desa-rrollo de la gestin se dio al finalizar el sexenio de Lpez Mateos, conun gasto promedio de 16.30%.

La segunda etapa de la evolucin del desarrollo social coincidecon el inicio del agotamiento del modelo econmico y, por tanto, del or-den corporativo ante la irrupcin de las clases medias urbanas, produc-to de las polticas educativas, del proceso de industrializacin y de lasdemandas de liberalizacin poltica y econmica que exigieron msintercambio corporativo y competencia econmica (Canto, 1990: 49-82). En este contexto, la administracin de Daz Ordaz antepuso larepresin a la renovacin sobre la base de los elementos del estilo degestin anterior, lo que diluy la poltica social.

Fuente: Elaborado con base en Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Cuenta Pblica 1921-2002, Mxico y Moreno, 1990.

20.0

15.0

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Sexenios

Porc

enta

jesGRFICA 1

GASTO PRESUPUESTAL EJERCIDO EN DESARROLLO SOCIAL POR SEXENIO(1921-2002)

1921

-24

1925

-28

1929

1930

-32

1933

-34

1935

-40

1941

-46

1947

-52

1953

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1959

-64

1965

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1971

-76

1977

-82

1983

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1989

-94

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2001

-02

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Las administraciones de Echeverra y de Lpez Portillo intentaronrestaurar la legitimidad del rgimen autocrtico, mediante ajustes enel estilo de gestin de la poltica social, con los componentes clsicosde la centralizacin poltica y administrativa, el acuerdo corporativoa trastienda y la intencin de mantener polticas sociales universalistas(educativa, salud, alimentaria, seguridad social, vivienda, entre otras).En el primer caso se incrementaron las instituciones bienestaristaspara renovar el pacto corporativo y aislado respecto del sector privado,mientras que con Lpez Portillo se produjo un proceso de planeacin,programacin y presupuestacin en la ejecucin de las polticassociales dirigidas a la poblacin marginada. En la literatura especia-lizada se sostiene que las reformas administrativa y poltica de estegobierno inauguraron la transicin poltica contempornea en M-xico (Gmez Tagle, 1995: 236).

En esta segunda etapa, el sexenio que sobresale en gasto en desarro-llo social es el de Echeverra, 18.50% (vase cuadro 1). Tambin seobserva una disminucin del gasto destinado a este rubro que se atri-buye al agotamiento de un modelo de desarrollo econmico y del es-tilo de gestin de la poltica social, derivado de la transformacin delEstado social en uno de tipo neoclsico, donde la participacin estatalen la economa es slo reguladora. El primer tipo de poltica social secorresponde, con las debidas proporciones, con el que se gesta al am-paro del Estado social y que tuvo como paradigma al keynesianismoy al beveridgismo (Moreno, 1994: 56).

La tercera etapa del desarrollo social se ubica a partir del sexeniode De la Madrid, que es donde este trabajo profundiza el anlisis, contransformaciones de la gestin pblica dirigidas a la descentralizacin,la privatizacin de la empresa pblica, la reprivatizacin de la ban-ca, la reorientacin del crecimiento econmico y la asignacin de recursosfundada en el sector privado (vase cuadros 1 y 2). En esta administracinse percibe la subordinacin de la poltica social a la econmica, el gastosocial es de 11.60%. A partir de esta gestin la tendencia es a la bajacomo se observa hasta nuestros das (Moreno y Ortiz, 2003: 13-14).

Con Salinas de Gortari se presenta una situacin particular, a pesarde que se encuentra dentro de un periodo que inicia en el sexenio deDe la Madrid hasta la actualidad, el gasto asignado a desarrollo sociales de 19%, el ms alto incluso desde 1921. Con este gobierno se confi-gura un nuevo estilo de gestin de la poltica social, sin dejar de ser ele-mento principal la recentralizacin tanto poltica como administrativa.

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CUADRO 2GASTO PBLICO EN DESARROLLO SOCIAL EN RELACIN CON EL PIB 1980-2002

(MILLONES DE PESOS)1994=100

Ao PIB GTE GDS GDS/GTE GDS/PIB

1980 1117,525 353,225 74,220 0.21 0.071981 1201,569 446,000 87,376 0.20 0.071982 1209,630 527,309 89,993 0.17 0.071983 1090,183 442,329 62,495 0.14 0.061984 1087,528 424,472 61,287 0.14 0.061985 1107,290 413,998 62,541 0.15 0.061986 993,614 414,240 56,077 0.14 0.061987 1048,251 457,277 64,946 0.14 0.061988 987,234 399,077 59,992 0.15 0.061989 1069,345 364,754 66,004 0.18 0.061990 1229,187 78,275 73,879 0.94 0.061991 1286,980 91,301 90,471 0.99 0.071992 1321,125 100,045 103,325 1.03 0.081993 1343,712 112,102 114,501 1.02 0.091994 1420,160 134,435 128,636 0.96 0.091995 1360,755 112,776 112,706 1.00 0.081996 1392,192 114,942 115,466 1.00 0.081997 1450,567 127,045 124,345 0.98 0.091998 1515,656 130,192 136,988 1.05 0.091999 1563,020 135,012 146,529 1.09 0.092000 1617,423 148,695 160,343 1.08 0.102001 1741,973 289,254 167,517 0.58 0.102002 1815,820 310,774 175,311 0.56 0.10

Nota: GTE: Gasto Total Ejercido; GDS: Gasto en Desarrollo Social.Fuente: Elaboracin propia con base en Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Cuenta Pblica

1980-2002, Mxico.

La creacin del Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol)(Rousseau, 1995: 277) se dirigi a la organizacin, movilizacin socialy comunitaria, y se orient hacia los sectores pobres y en pobrezaextrema mediante la focalizacin y la selectividad. La planeacin, laprogramacin y la presupuestacin caracterizaron esta administracin,as como los programas incluidos en Pronasol y sus tres dimensiones:bienestar social, infraestructura urbana y fomento a la produccin.

Veinticinco aos de polticas de desarrollo social en Mxico 65

Sin embargo, en el sexenio de Zedillo este rubro fue de 8.45%, lo querepresenta una cada de la tasa de crecimiento de 10.55% con respec-to al gobierno de Salinas, y si se compara con la administracin deFox la disminucin es de 16.68%. A partir de la dcada de los setentala participacin del gasto presupuestal dedicado al desarrollo sociales a la baja, como signo de las transformaciones del Estado de bienes-tar al de tipo neoclsico (vase grfica 1).

Al analizar la poltica social del periodo de 1921 a 2002 se apreciala subordinacin de la poltica social a la econmica, que inicia en ladcada de los setenta y se profundiza a partir de los ochenta. Es eviden-te que el modelo econmico exigi la disminucin de la participacindel gasto en desarrollo social en el presupuesto ejercido, con el fin dereasignar recursos a otros objetivos.

Fuente: Elaboracin propia con base en Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Cuenta Pblica1980-1989, Mxico.

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GRFICA 2GASTO PBLICO EN DESARROLLO SOCIAL

TASA DE CRECIMIENTO ANUAL 1980-19891994=100

Sexenio

Educacin Salud y laboralSolidaridad y desarrollo regional Desarrollo urbano

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

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En particular, al revisar el periodo de 1980 a 2002 se observa uncrecimiento positivo real en el gasto en desarrollo social (vase cuadro 2y grfica 2), pero las tasas de crecimiento promedio registraron 7%en relacin con el gasto total ejercido, 2% en relacin con el PIB, y3% el gasto per cpita; sin embargo, estos datos son muy bajos encomparacin con otros pases, sobre todo si tomamos en cuenta quea partir del sexenio de Salinas de Gortari se considera a Mxico partede las economas desarrolladas de la Organizacin para la Coopera-cin y el Desarrollo Econmico (OCDE).

Si analizamos el esquema por sexenio y los datos obtenidos en elperiodo de 1980 a 2002, observaremos que la participacin del gastoen desarrollo social en relacin con el gasto total ejercido se comportde la siguiente manera: de 1983 a 1988 (durante el sexenio de De laMadrid) la tasa de crecimiento promedio fue de 1.42%; en la admi-nistracin de Carlos Salinas de Gortari, de 86.66%; con el gobierno deZedillo, de 1.6% y en los dos primeros aos de gobierno de Fox decre-ci, -1.72%. Desde el anlisis del gasto de desarrollo social con respectoal PIB esta tasa de crecimiento promedio para el sexenio de Miguel de laMadrid fue de 0%; para la gestin de Salinas de Gortari 10%; en la deZedillo 5% y, por ltimo, el gobierno de Fox lleva 0%.

De lo anterior se deduce que el sexenio de Salinas de Gortari es elque ms ha dedicado recursos al desarrollo social en las ltimas dosdcadas. Los aos ochenta se caracterizan por ser de recesin econ-mica debido a la crisis estructural de 1982, que se refleja en la bajaasignacin de recursos al desarrollo social. En la segunda mitad dela dcada de los noventa se observa la disminucin de la participacindel gasto en desarrollo social con respecto al PIB y contina a princi-pios de este siglo (vase cuadro 2), la tendencia a la baja parece ser laconstante para los prximos aos. Esto se explica porque en el sexeniode Salinas de Gortari se dio una afluencia de capitales externos quepropiciaron mayor margen de maniobra en las finanzas pblicas, locual se revirti con la crisis financiera y bancaria de 1994 a 1995.En la actualidad la situacin macroeconmica del pas no posibilitaese margen de maniobra de la administracin salinista.

Para analizar el gasto per cpita en desarrollo social se debe haceruna aclaracin previa, para los aos de 1997 a 2002 se tom la cifraoficial del ltimo censo de poblacin (esta cifra no vara), por lo queeste dato debe utilizarse con sus reservas. Los aos que registran mayorgasto son 1994, 2000 y 2002, el primero se puede atribuir a la din-

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CUADRO 3GASTO EN DESARROLLO SOCIAL PER CPITA 1980-2002

(MILLONES DE PESOS)1994=100

Ao Poblacin Gasto en desarrollo social Gasto per cpita

1980 69,655 $74,220.25 1.071981 71,002 87,375.69 1.231982 65,811 89,993.09 1.371983 67,594 62,495.12 0.921984 69,425 61,287.31 0.881985 71,286 62,541.19 0.881986 73,189 56,077.03 0.771987 75,136 64,946.40 0.861988 77,134 59,992.41 0.781989 79,185 66,044.42 0.831990 81,250 73,879.24 0.911991 83,297 90,470.64 1.091992 85,321 103,325.19 1.211993 87,326 114,500.52 1.311994 89,367 128,636.40 1.441995 91,158 112,705.56 1.241996 93,250 115,466.07 1.241997 97,362 124,345.29 1.281998 97,483 136,987.94 1.411999 97,483 146,529.31 1.502000 97,483 160,343.36 1.642001 97,483 167,516.50 1.722002 97,483 175,310.78 1.80

Nota: De 1997 a la fecha la cifra de poblacin es la del ltimo censo.Fuente: Elaboracin propia con base en INEGI, Anuario Estadstico 1980-2002, Mxico y XII

Censo de Poblacin y Vivienda 2000, Mxico; Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,Cuenta Pblica 1980-2002, Mxico.

mica inercial de crecimiento de la economa mexicana y a razoneselectorales antes de que estallara la crisis financiera y bancaria, y elsegundo y el tercero a razones polticas y electorales (vase cuadro 3). Elgasto per cpita se registr en el periodo de 1980 a 2002 en una tasade crecimiento promedio de 3%.

P e d r o M o r e n o , C l a u d i a O r t i z , E d u a r d o M a r r u f o68

El anlisis de la composicin del gasto en desarrollo social de 1980a 2002 se realiza en dos periodos, uno de 1980 a 1989 y el segundo de1990 a 2002, esto atiende a un criterio que marcan las estadsticasoficiales y no a uno de tipo econmico. Se observa que la distribu-cin del gasto social entre 1980 y 1989 disminuye a partir de 1983,fecha que coincide con la crisis econmica del pas, en este periodoel rubro con la mayor tasa de crecimiento anual fue el desarrollo ur-bano en 1985 (vase cuadro 4); y para el segundo periodo, de 1990 a2002, fue el de seguridad social en 1994 (vase cuadro 5). Una causaque comparten estos aos es el auge econmico y en 1994, en par-ticular, la creacin del Sistema de Ahorro para el Retiro es un elementofundamental que incrementa el gasto en este rubro (vase grficas2 y 3).

En su poltica social de combate a la pobreza, el gobierno de ErnestoZedillo se alej del referente de capital social y fund el Programa deEducacin, Alimentacin y Salud (Progresa) sobre la concepcin de ca-pital humano (Boltvinik, 2001: 28); con ello pretenda distanciarsedel asistencialismo e impulsar la creacin de oportunidades. Una de

CUADRO 4GASTO PBLICO EN DESARROLLO SOCIAL 1980-1989

(MILLONES DE PESOS)1994=100

Ao Educacin Salud y Solidaridad y Desarrollo Totallaboral desarrollo urbano

regional

1980 34,975.0 39,225.0 6,725.0 9,100.0 90,025.01981 43,235.3 44,137.3 10,843.1 12,156.9 110,372.51982 45,506.2 44,481.5 12,580.2 7,851.9 110,419.81983 30,000.0 33,012.2 5,128.0 4,420.7 72,561.01984 31,040.6 30,461.3 6,808.1 4,535.1 72,856.11985 31,710.3 31,086.4 5,425.2 8,658.9 76,880.81986 26,219.6 29,962.4 5,921.0 4,033.9 66,138.01987 27,677.9 28,564.2 2,996.2 5,708.7 64,946.91988 26,010.4 27,700.9 2,389.1 3,892.0 59,992.71989 28,206.2 32,165.8 2,752.1 2,880.3 66,004.4

Fuente: Elaboracin propia con base en Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Cuenta Pblica1980-1989, Mxico.

Veinticinco aos de polticas de desarrollo social en Mxico 69

CUADRO 5GASTO PBLICO EN DESARROLLO SOCIAL 1990-2002

(MILLONES DE PESOS)1994=100

Ao Educacin Salud Seguridad Laboral Abasto y Desarrollo Totalsocial asistencia regional funciones

social y urbano

1990 30,322.4 33,889.6 1,185.3 348.8 1,532.3 7,191.8 74,470.11991 35,011.8 40,108.1 1,190.1 384.9 2,872.5 9,916.1 89,402.21992 41,898.0 42,658.3 1,617.2 373.9 3,983.2 11,559.5 102,325.11993 50,511.3 46,753.7 410.4 397.1 3,594.7 12,464.7 114,131.91994 58,112.1 34,487.6 16,953.9 752.0 4,383.4 16,902.7 131,591.71995 51,522.1 30,042.4 16,708.4 852.4 4,765.6 11,108.4 114,999.31996 52,033.2 28,957.3 17,929.4 400.9 5,659.6 11,943.6 116,923.91997 52,136.8 32,447.0 24,071.6 786.3 4,071.5 12,043.9 125,557.11998 58,541.1 34,696.3 24,966.9 750.1 3,735.2 14,298.4 136,987.91999 59,395.7 37,233.2 32,125.7 768.3 3,414.2 13,590.7 146,529.32000 63,924.4 37,686.9 38,105.8 831.4 3,342.2 16,452.6 160,343.42001 68,261.6 39,333.2 37,426.0 769.3 3,706.2 19,033.7 168,530.12002 75,276.5 30,167.4 45,059.2 7,92.5 3,970.1 20,045.1 175,310.8

Fuente: Elaboracin propia con base en Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Cuenta Pblica1990-2001, Mxico y Presidencia de la Repblica, Segundo Informe de Gobierno, Mxico,2002.

350

300

250

200

150

100

50

0

-50

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

GRFICA 3GASTO EN DESARROLLO SOCIAL. TASAS DE CRECIMIENTO, 1990-2002

1994=100

Salud Educacin Seguridad socialAbasto y asistencia social Desarollo regional y urbano

P e d r o M o r e n o , C l a u d i a O r t i z , E d u a r d o M a r r u f o70

las transformaciones ms relevantes en materia de poltica social fuela privatizacin de las pensiones de retiro del Instituto Mexicano delSeguro Social (Fournier y Moreno, 1997: 53). La centralizacin admi-nistrativa se reforz mediante el Programa de Progresa y el corpora-tivismo continu su disolucin.

En el ao 2000 se produjo la alternancia poltica que inici elproceso de transicin del pas, excluyendo la reforma de la gestinpblica. Durante los primeros tres aos de la administracin de Fox,la poltica social se presenta como una continuacin de la de Zedillo,cuyo eje del referente terico es el capital humano para disminuir la po-breza extrema. En este sentido el Plan de Desarrollo 2001-2006 sealala necesidad de perfeccionar las polticas y los programas sociales,1ms que reestructurarlos. En esta administracin, el programa de re-ciente creacin Paquete Alcance (con un presupuesto de 300 millo-nes de pesos) est orientado a combatir el dficit alimentario de 4.5 mi-llones de personas que no contaban con apoyo social por encontrarseen las zonas de difcil acceso. As, cada familia recibira $5.40 diariamen-te de julio a finales de 2003 (Muoz y Gmez, 2003: 1). El BancoMundial acepta que en el ao 2000 la pobreza extrema afect a 54millones de mexicanos (Muoz, 2003: 5), en este sentido el programadeja claro que la poltica social de este gobierno contina siendo selec-tiva y que es un paliativo ms que una solucin estructural al problemade pobreza extrema que existe en el pas. Por otra parte, en la gestin deFox la adopcin de esquemas neoempresariales como la calidad, laeficiencia y la mayor productividad de los recursos sin criterios de des-empeo evidencia que la poltica econmica subordina la concepcinde poltica social y el estilo de gestin, dado que la mayor preocupa-cin es el equilibrio fiscal.

El estilo de gestin de las polticas sociales durante el proceso de latransicin mexicana no est acabado, se traslapan patrones tradicio-nales y modernos. La centralizacin es un elemento que contina, sloque en los ltimos sexenios ha sido ms administrativa que poltica.En este nuevo estilo de gestin se observa una mayor dependencia dela poltica social a la econmica, en particular la visin empresarialque deja de lado la participacin social y comunitaria autnomas. Porotra parte, los resabios de las polticas sociales con pretensin univer-salista se reestructuran de forma gradual mediante conceptos y dis-positivos como la selectividad (Muoz, 2003: 5).

1 Presidencia de la Repblica, Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, Mxico, 2001, p. 63.

Veinticinco aos de polticas de desarrollo social en Mxico 71

UNA DISCUSIN ABIERTA SOBRELA POLTICA SOCIAL Y CONCLUSIONES

Existen dos conceptos centrales a tomar en cuenta para abrir la discu-sin: la poltica econmica y la poltica social. Estos dos elementospueden ser resueltos en varias modalidades, es decir, preservar la di-cotoma de poltica econmica versus poltica social; mantener la subor-dinacin de la poltica social a la poltica econmica, como pareceque ha ocurrido los ltimos 20 aos en este pas, y la otra posibilidadconsiste en elaborar un modelo de desarrollo que analice e identifiquela naturaleza y los instrumentos de cada una de estas dos polticas: laeconmica y la social, para lograr una interdependencia de ambas.Es decir, no pueden seguir divorciadas ni tampoco continuar subordi-nadas la una a la otra. Esta discusin debiera ser saldada en trminosde justicia e igualdad.

La naturaleza e instrumentos de la poltica social son intentar, pa-liar, promocionar, organizar a la poblacin para que supere los niveleso los problemas de pobreza y desigualdad que existen en este pas.

El valor mximo de la poltica social es la equidad, mientras queel de la econmica es el de la eficiencia. El instrumento bsico de lapoltica social est constituido a partir de las decisiones y las accionespblicas deliberadas que tienen que ver con la inversin en recur-sos humanos, la promocin y el fomento a la organizacin social. Losrecursos que utiliza la poltica social provienen de los excedentes delciclo econmico que el Estado rene de las contribuciones fiscales yde otras fuentes de ingresos y los asigna fuera de la regla del intercam-bio equivalente que se observa en las relaciones mercantiles.

Por otro lado, es importante considerar algunos criterios para elanlisis de las polticas sociales y de su normatividad: primero, el tipode definicin de desarrollo social, es decir, si sta es amplia o restringeel desarrollo social. Se propone complementar los esfuerzos de filan-tropa privada o social o de otro tipo, o sea, se refiere a la accin deliberadapblica, con recursos tambin pblicos, que intenta resolver algunosde estos problemas de desigualdad que padece el pas, mediante la in-versin en capital humano en promocin y en organizacin social.

El segundo criterio tomara en cuenta los niveles de atencin aldesarrollo social, es decir, existe la creencia de que la poltica social ex-presado con una conocida metfora debe ensear a pescar, o sea,crear oportunidades. Eso es correcto, pero tambin la poltica social

P e d r o M o r e n o , C l a u d i a O r t i z , E d u a r d o M a r r u f o72

tiene que repartir peces, y eso tiene igual importancia; por ende,los niveles de atencin del desarrollo social son los asistenciales, losde inversin en capital humano, los promocionales o las actividadesproductivas, y generan oportunidades de empleo, o las idneas, parafacilitar la incorporacin de los pobres al mercado.

El tercero se deriva de esta dicotoma entre poltica econmica y social.Cules son los niveles de interdependencia que la futura normatividaden desarrollo social va a expresar entre poltica social y la econmica?

El reto y las tareas del desarrollo social incumben a todos, no sloal Poder Ejecutivo, trtese del federal o de los ejecutivos estatales ymunicipales. Se deben involucrar los otros poderes pblicos, los le-gislativos, los judiciales, y tienen que ser muy cuidadosos del modelode relaciones intergubernamentales de esta red compuesta por actorespblicos, sean gubernamentales o no los que participen en el desarro-llo social.

El cuarto criterio es qu tratamiento se hace de la planeacin, pro-gramacin y presupuestacin de las polticas de desarrollo social; lostres aspectos son muy importantes porque integran la planeacin con laprogramacin especfica y los recursos pblicos a ejercer.

El quinto es valorar la gestin de la poltica social, pues no slo setrata de atender la programacin, la planeacin, la presupuestaciny la evaluacin, sino tambin la gestin de la poltica social.

El papel de los actores pblicos del desarrollo social y de la parti-cipacin social es crucial; pareciera que en este aspecto se tiene queinnovar bastante para involucrar, sobre todo, a los beneficiarios dedicho desarrollo, de tal modo que ellos se organicen. Es decir, al fomen-tar la participacin de los pobres y los sectores sociales no se parte deun enfoque de capital humano, sino tambin se promueven mayorescapacidades sociales de negociacin, de gestin, de recursos pbli-cos, para elevar la calidad de vida de la poblacin beneficiada.

Es importante que se revisen a profundidad las polticas y la nor-matividad en trminos de la creacin de nuevas instituciones pblicasde evaluacin, consulta, investigacin, informacin y proteccin del de-sarrollo social pues ah radica buena parte de su sustentabilidad futura.

Tambin hay que analizarlas con base en la definicin, la medicinde la pobreza, de los rezagos de los dficit sociales y de los criterios deasignacin de los recursos en las frmulas de asignacin de stos, y elnfasis no debe hacerse nicamente en la formulacin, sino en las otrasetapas de toda poltica: la gestin, la participacin social, la ejecuciny la evaluacin o implicacin de sus resultados globales.

Veinticinco aos de polticas de desarrollo social en Mxico 73

La gestin de las polticas sociales de los gobiernos posrevolucio-narios tienen como signo distintivo, primero, la centralizacin polticay despus tambin administrativa; se transit hacia una especializa-cin en el quehacer pblico en desarrollo social, lo que condujo a laconstruccin de redes de dependencias para proporcionar bienes yservicios a la sociedad. La organizacin y funcionamiento de la admi-nistracin pblica de la poltica social de cuo neoliberal se concentraen un solo programa que vara de nombre, dada la administracin enturno. El reto en estilos de gestin de la poltica social en Mxico paralos prximos aos es que el inters pblico sea el eje central de stas.

La transicin poltica en Mxico ha sido resuelta, sobre todo en loque se refiere al aspecto electoral. Es decir, quin se hace del poder ycon qu medios, con qu legitimidad y legalidad; sin embargo la asig-natura pendiente es la transicin social y constituye un problemapblico de mayor importancia, por no decir el primero. Hoy hacefalta un gran debate en torno a ste y sus soluciones como la de dotar-nos de una normatividad en la materia, pero sera necesario que lasfuerzas polticas hicieran un pacto poltico-social para no seguir lesio-nando los niveles de bienestar de la poblacin y para impulsar unanormatividad de desarrollo social que fomente un desarrollo sustentable.

P e d r o M o r e n o , C l a u d i a O r t i z , E d u a r d o M a r r u f o74

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