51 Modernizacin Del Estado y Empresa Pblica

Modernizacin del Estado y Empresa Pblica. El caso de Petrleos MexicanosPREMIO INAP 1993

Benjamn Garca Pez

Modernizacin del Estado y Empresa Pblica. El caso de Petrleos Mexicanos

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PUBLICA Mxico, 1994

Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C. Seccin Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas

CONSEJO DIRECTIVOAdolfo Lugo Verduzco Presidente Jos Natividad Gonzlez Paras Vicepresidente Luis F. Aguilar Villanueva Carlos Almada Lpez Sergio Garca Ramrez Arturo Nez Jimnez Mariano Palacios Alcocer Gustavo Petricioli Iturbide Fernando Solana Morales Jorge Tamayo Lpez-Portillo Mara Elena Vzquez Nava Consejeros Antonio Snchez Gochicoa Tesorero Nstor Fernndez Vertti Secretario Ejecutivo

COORDINADORESCentro de Estudios de Administracin Estatal y Municipal Roberto Avalos Aguilar Desarrollo y Formacin Permanente Vctor Hugo Alarcn Limn Consultora y Alta Direccin J. Alejandro Jaidar Cerecedo Investigacin y Documentacin Adriana Hernndez Puente Relaciones Internacionales Lucila Leal de Araujo Administracin, Finanzas y Difusin Vicente Hernndez Verduzco

COMIT EDITORIAL

Roberto Avalos Aguilar; Carmelina Borja de Perea; Mara Teresa Brindis; Jos Chanes Nieto; Nstor Fernndez Vertti; Adriana Hernndez Puente

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PUBLICA, A. C.

MIEMBROS FUNDADORES

Antonio Carrillo Flores Gilberto Loyo Rafael Mancera Ortiz Ricardo Torres Gaytn Ral Salinas Lozano Enrique Caamao Daniel Escalante Ral Ortiz Mena Rafael Urrutia Milln Jos Attolini Alfredo Navarrete Francisco Apodaca Alvaro Rodrguez Reyes

Mario Cordera Pastor Gabino Fraga Magaa Jorge Gaxiola Jos Iturriaga Antonio Martnez Bez Lorenzo Mayoral Pardo Alfonso Noriega Manuel Palavicini Jess Rodrguez y Rodrguez Andrs Serra Rojas Catalina Sierra Casass Gustavo R. Velasco

CONSEJO DE HONOR

Gustavo Martnez Cabanas Andrs Caso Lombardo Luis Garca Crdenas Ignacio Pichardo Pagaza Ral Salinas Lozano

Para Marina y Silas, por la inmensidad que encierran, y con la esperanza de que vivan en un pas ms justo.

NDICEPRESENTACIN INTRODUCCIN 17 19

CAPITULO I EL NUEVO MODELO DE DESARROLLO Y LA MODERNIZACIN EN PETRLEOS MEXICANOS 1.1 SECTOR PUBLICO 1.1.1 Empresa pblica 1.1.2 Modelos de la gestin estatal La Economa del Bienestar La Nacionalizacin 1.2 PRIVATIZACIN 1.2.1 Ubicacin histrica 1.2.2 Concepto de privatizacin 1.2.3 Filosofa de la privatizacin 1.2.4 Lmites y alcances de la privatizacin

33 37 40 44 45 46 51 51 55 58 62

12

Benjamn Garca Pez

1.3 LA REFORMA ECONMICA 1.3.1 El caso de Mxico 1.3.2 La poltica de privatizacin en Mxico 1.3.3 Industria energtica nacional

64 64 68 72

CAPITULO II FUNCIONALIDAD ECONMICA DE LA INDUSTRIA PETROLERA MEXICANA 2.1 DINMICA A LARGO PLAZO (1976-1992) 2.1.1 Macroeconoma petrolera Producto Interno Bruto Balanza de Pagos Finanzas Pblicas 2.1.2 Microeconoma petrolera Fuerza de Trabajo Servicios de Capital Materias Primas 2.2 DINMICA A CORTO PLAZO (1989-1992) 2.2.1 Administracin 2.2.2 Reservas probadas 2.2.3 Produccin 2.2.4 Transformacin industrial 2.2.5 Comercializacin 2.2.6 Inversin y financiamiento 2.3 VISION GLOBAL DE LA FUNCIONALIDAD ECONMICA DE PEMEX

75 79 79 79 82 88 90 91 94 97 98 99 100 102 104 107 112 115

CAPITULO III PRECIOS, COSTOS Y EXCEDENTE PETROLERO 3.1 PRECIOS DEL PETRLEO 3.1.1 Enfoque analtico bsico 123 125 129

Modernizacin del Estado y Empresa Pblica

13

3.1.2 Explotacin ptima de un recurso 3.1.3 El dilema de los precios 3.1.4 Problemas en la formacin de precios 3.2 SISTEMAS DE PRECIOS 3.2.1 Los precios reales 3.2.2 Los precios factoriales Mercado perfecto de factores Mercado imperfecto de factores 3.2.3 Enfoque valor econmico Valor bruto Valor agregado 3.3 EXCEDENTE PETROLERO 3.3.1 Concepto de excedente 3.3.2 Mtodos de medicin del excedente 3.3.3 Indicadores primarios para el crudo mexicano. . .

133 136 137 143 143 148 148 148 154 155 156 156 159 161 169

CAPITULO IV SNDROME DE ECONOMA PETROLERA Y PETROLIZACION DE LA ECONOMA MEXICANA 4.1 PETRLEO Y ECONOMA 4.1.1 Crculo virtuoso Efectos directos Efectos indirectos 4.1.2 Crculo vicioso 4.2 EL SNDROME PETROLERO 4.2.1 Mecanismos de ajuste a corto plazo 4.2.2 Implicaciones a largo plazo Relaciones sector pblico y privado Cambios en el mercado de trabajo Precios del petrleo y deuda pblica Efectos no econmicos 4.3 PETROLIZACION DE LA ECONOMA MEXICANA . . . 4.4 POLTICAS PREVENTIVAS 4.4.1 Plataforma de produccin petrolera 173 179 179 180 180 182 184 188 192 193 196 197 198 199 204 208

14

Benjamn Garca Pez

4.4.2 Nivel y composicin del gasto pblico 209 4.4.3 Estructura y composicin de las importaciones . . 210

CAPITULO V EL NUEVO PERFIL DE EMPRESA PETROLERA ESTATAL . 213 5.1 EXIGENCIAS DE CAMBIO EN PEMEX 5.2 OPCIONES DE POLTICA A LARGO PLAZO 5.3 OPCIONES DE POLTICA A CORTO PLAZO 5.3.1 Integracin vertical 5.4 SISTEMA PRECIOS DE TRANSFERENCIA 5.4.1 Sistema de precios de transferencia Control administrativo Asignacin de recursos Origen del mtodo 5.4.2 Modelos de precios de transferencia Costos Totales Costos Marginales Enfoque Bipartita Precios de Mercado Precios Negociados Precios Sombra 5.5 DISTRIBUCIN DE LA RENTA PETROLERA 5.6 EVALUACIN DEL DESEMPEO ECONMICO Y ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL 223 225 232 233 235 237 241 242 243 245 247 248 250 252 253 254 255 256

CAPITULO VI CONCLUSIONES 6.1 CONCLUSIONES GENERALES 6.2 CONCLUSIONES ESPECIFICAS 6.2.1 Empresa pblica 6.2.2 Petrleos mexicanos 261 263 266 266 273


15

6.2.3 Relaciones ntra-industriales en PEMEX 6.2.4 Poltica petrolera 6.3 PERSPECTIVAS 6.3.1 mbito microeconmico 6.3.2 mbito macroeconmico 6.4. CONSIDERACIONES FINALES BIBLIOGRAFA ANEXO

280 283 288 293 289 296 303 317

PRESENTACINLa obra "Modernizacin del Estado y empresa pblica. El caso de Petrleos Mexicanos", distinguida con el Premio INAP 1993, nos ofrece un valioso estudio de una entidad pblica cuya importancia estratgica es indudable para las polticas de desarrollo econmico y de compromiso social. En las actuales circunstancias de internacionalizacin y de impulso interno a la modernizacin econmica en Mxico, este trabajo representa un aporte que contribuye a comprender la extremada complejidad de las dimensiones productivas, financieras y administrativas implicadas en la racionalizacin de PEMEX. El autor identifica las razones, alcances y limitaciones de la crtica a la intervencin econmica del Estado especialmente a travs de las empresas pblicas. En ese contexto, analiza la situacin de PEMEX en vinculacin con el problema del desarrollo de Mxico y con una correcta estructuracin jerrquica de objetivos que le permitan cumplir con sus obligaciones de rentabilidad econmica presente, competitividad internacional, aprovechamiento integral de un

18

Benjamn Garca Pez

recurso no renovable y con los fines de carcter social explcitamente asignados. Con base en los logros, insuficiencias y potencialidades de una empresa pblica como PEMEX y las caractersticas de una economa globalizada, el autor delnea el nuevo perfil de empresa petrolera estatal necesario para revalidar su carcter estratgico en el sector pblico mexicano. El Instituto Nacional de Administracin Pblica, consciente de la utilidad terica y prctica de este tipo de investigaciones, presenta con plena satisfaccin este esfuerzo que, basado en un riguroso anlisis, logra establecer las premisas de un nuevo modelo en la produccin y organizacin de esta importante empresa pblica. INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PUBLICA, A.C.

INTRODUCCINLa perspectiva del mercado predomina en la estrategia de desarrollo y uno de los temas de debate es el efecto del tamao del sector pblico sobre el desempeo macroeconmico. Al Estado se le adjudica un impacto adverso sobre la eficiencia y la productividad. Se argumenta que las actividades gubernamentales, generalmente, conducen a la ineficiencia, que las regulaciones excesivas incrementan los costos sociales y que los subsidios y transferencias contenidos en las polticas fiscal y monetaria tienden a distorsionar la eficiencia y la competitividad de cualquier economa. Mxico no poda sustraerse a este nuevo enfoque de desarrollo econmico y ha avanzado en la formulacin de una poltica que prioriza la estabilizacin y la internacionalizacin econmica. Una vez que los procesos de reestructuracin financiera y otros ajustes menores durante los ochenta se mostraron inocuos en la correccin del estancamiento productivo, persistiendo la abrumadora presin de la deuda externa, la cada de la inversin nter-

20

Benjamn Garca Pez

na, del ingreso real per cpita, de la generacin de empleo y de los estndares de vida, el gobierno se convenci de que la solucin a las fallas estructurales sera una reorganizacin de la economa a largo plazo. Sin embargo, dadas las circunstancias en las que se opera el proceso de reforma econmica en Mxico, los partidarios del mercado han perdido la dimensin de las dificultades polticas que enfrentara Mxico si se abolieran los controles de precios, se vendieran todas las empresas pblicas y se redujeran los apoyos de fortalecimiento al ingreso. Entusiasmado por la ilusin monetaria en que se traduce transitoriamente la poltica de privatizacin y la estabilidad macroeconmica bsica, el librecambismo someti a una desmesurada crtica a la intervencin econmica del Estado, olvidando que las experiencias exitosas de crecimiento de las economas del sudeste asitico, por ejemplo, han sido conducidas por Estados fuertes, al margen de esquemas laiseez-faire. PEMEX es una entidad pblica cuya importancia estratgica es inobjetable no slo por su contribucin al nivel de desarrollo econmico alcanzado, sino tambin por las posibilidades que encierra para la industrializacin futura del pas. Empero, lo que no est a salvo de duda razonable, es la operacin eficiente de PEMEX, toda vez que su crecimiento a partir de la nacionalizacin se sustent en un modelo energtico expansionista que incurri en graves ineficiencias. La privatizacin de una entidad pblica cualquiera requiere de una evaluacin microeconmica. En PEMEX esta es una tarea compleja y difcil, dado que sus compromisos van desde alcanzar objetivos polticos y satisfacer obligaciones sociales, hasta funcionar en forma ptima, en el marco de una economa de mercado y en pro de la mxima contribucin al desarrollo nacional.


21

Los problemas de administracin y de carcter tcnico-productivo en PEMEX han obedecido precisamente a la falta de claridad en esa estructura de objetivos, lo cual genera conflictos intraorganizacionales. Las obligaciones sociales y polticas encomendadas, al ser opuestas, strictu sensu, a la gestin tcnica y eficiente de los recursos, han servido de argumento recurrente para un pobre desempeo. La distincin confusa entre administracin y operacin, por un lado, y las consideraciones estratgicas y polticas por otro, ocasionan problemas financieros, prdida relativa de la autonoma gerencial requerida para la operatividad comercial y que los directivos acten ms como administradores burocratizados que como empresarios. PEMEX ha podido desarrollar cierto grado de autonoma gerencial en virtud de la rotacin de los funcionarios de gobierno, y de que stos carecen, relativamente, de capacidad ministerial para el control de la organizacin. No obstante, la entidad es dependiente del gobierno en planes de gasto e inversin. Aun teniendo la capacidad de generar utilidades, el tamao de la ganancia depende del precio administrado del petrleo crudo y del control central. La autonoma financiera en PEMEX es ms limitada que la operativa, y la nica forma de evaluar la eficiencia de una empresa es a travs del xito financiero y operativo alcanzados. Esta situacin ha conducido a un segmento de la administracin de PEMEX -aquel que siempre ha estado ms interesado en desarrollar una capacidad gerencial de compaa privada, que en ser gerentes pblicos eficientes- a colocar a la reprivatizacin de la entidad como el nico recurso para lograr realmente un modelo de empresa petrolera. Ciertamente existen problemticas irresolubles en PEMEX, como en toda empresa pblica. En compaas petroleras privadas la administracin define propiedad, planeacin estratgica y opera-

22

Benjamn Garca Pez

cin, en tanto que en las estatales el gobierno asume los roles de planeacin estratgica y de operacin. Esto no debera ser en s mismo un maleficio, siempre y cuando los operarios ministeriales y empresariales sepan distinguir lo que es una empresa pblica como PEMEX, su misin, obligaciones y responsabilidades y la naturaleza econmica del bien que extraen, industrializan y comercian. No obstante las razones expuestas y de que en otras partes del mundo los procesos de reforma econmica comenzaron a replantearse, a partir de 1989 el proceso de apertura de la economa mexicana se torn ms intenso, se alent a la inversin extranjera y se fomentaron las exportaciones no petroleras; se reformaron las polticas de importacin; se redujo el tamao del sector paraestatal a travs de un mayor nmero de privatizaciones y recorte del gasto pblico como proporcin del PIB, todo ello como parte de una reforma econmica ms profunda que aquella concebida en los ochentas. As, el consenso oficial actual es que la desregulacin y la privatizacin son los instrumentos claves para reestructurar la economa y promover el crecimiento. De ah que la revisin de las funciones regulatorias estatales sea la piedra angular del programa de modernizacin econmica, y se considere vital un nuevo sistema de reglas claras y leyes transparentes como incentivos a los inversionistas extranjeros. Inspirados en la premisa de que las regulaciones excesivas y obsoletas son la causa principal del uso ineficiente de los recursos econmicos en Mxico, el mandato oficial ha consistido en simplificar las reglas del juego, volvindolas menos rgidas y de menor cobertura, para ceder ms espacios a la iniciativa privada y a la competencia. Asimismo, se han decretado medidas desregulatorias en la mayora de las reas de la economa, entre ellas el sistema financiero, seguros, agricultura, pesca, industria petroqumica, refinacin de petrleo, telecomunicaciones, en algunos productos como azcar, cacao, caf, etc., en tanto que en el marco del programa de ph-


23

vatizacin, se ha emprendido un radical proceso de desincorporacin de empresas del sector pblico con el propsito de inducir la inversin privada nacional y extranjera. En este ao, 1993, el proceso de desincorporacin est prcticamente concluido en muchas actividades donde el Estado haba tenido una fuerte presencia. Aunque este proceso ha incidido sobre entidades que no tenan un carcter estratgico ni prioritario para la rectora econmica estatal, lo cierto es que tambin han sido afectadas entidades cuyos propsitos haban estado considerados como fundamentales para el desarrollo del pas. Esto es, empresas pblicas cuyos propsitos originales fueron impulsar el desarrollo agropecuario, cooperativo y el abastecimiento de productos bsicos, as como aquellas consideradas esenciales y fuera del alcance del sector privado dada su magnitud, b.rga maduracin y baja rentabilidad. Estas ltimas se formaron como producto de la expropiacin y la nacionalizacin, rescatando de manos extranjeras recursos naturales bsicos y colocando bajo el control directo del Estado a ramas estratgicas para el desarrollo. Con todo, no preocupa tanto la indiscriminada crtica a la empresa pblica como instrumento de intervencin econmica del Estado y la invocacin de nuevos dogmas librecambistas, sino que, debido al escaso xito de la actual poltica macroeconmica en el plano del crecimiento, empresas como PEMEX, con un papel preponderante en la operacin de la economa mexicana y sobre la cual se puede articular un nuevo proyecto de industrializacin nacional, vean limitada su funcin motora de crecimiento. En e vrtice de esta problemtica, el presente trabajo analiza la evolucin especfica en los ltimos aos, de aquellos indicadores que miden la presencia de PEMEX en el gasto pblico, la produccin y la inversin, para ofrecer una aproximacin al grado de influencia que ejerce en el desempeo de las diferentes variables econmicas del pas, as como la viabilidad que posee para cumplir ese estratgico papel en su status actual de empresa pblica.

24

Benjamn Garca Pez

Las hiptesis centrales de esta investigacin son: Primera, que el problema de eficiencia en PEMEX no debe ser considerado como un axioma en s mismo, aislado del contexto operativo del sector pblico en su conjunto. Cuando existen ineficiencias en PEMEX y en el sector pblico en general, son resultado de estructuras inadecuadas y, por lo tanto, pueden ser susceptibles de correccin. El supuesto de la mayor eficiencia atribuido a la empresa privada no tiene validez universal, debiendo sta ser analizada casusticamente. Segunda, que el crecimiento de PEMEX no se ha ajustado esencialmente a sus propias restricciones operativas, sino que ha respondido a impulsos diferentes y contradictorios, provenientes de las distintas modalidades que asumi la estrategia de desarrollo expresada en grandes objetivos nacionales y la bsqueda de congruencia, a toda costa, de diferentes instrumentos de poltica econmica en torno a ellos. Tercera, que PEMEX no est siendo regulado por un Plan Estratgico, sino por Programas Operativos sobre bases sexenales, en el mejor de los casos, los cuales pueden ser ajustados en funcin de los virajes de la estrategia de desarrollo, colocando en grave riesgo la infraestructura productiva petrolera y cancelando su viabilidad a largo plazo. Cuarta, que al mantenerse la precaria estabilidad macroeconmica caracterstica de la vieja estrategia de desarrollo (deuda externa, transferencia masiva e indiscriminada del excedente econmico general, dficit fiscal desmesurado,) y demorarse la adopcin e instrumentacin de un nuevo modelo, se provoc que el boom petrolero tuviera un efecto estabilizador efmero, propiciara temporalmente el crecimiento econmico, pero fracasara en una mejor asignacin de recursos y en la promocin de un rpido y sano cambio estructural de la economa mexicana. Quinta, que la proporcin de excedente petrolero orientado a


25

convertir en fuente permanente de riqueza a un activo fsico no renovable, como son los hidrocarburos, fall en este propsito al ser canalizado a travs de un sector pblico estructuralmente ineficiente y de un sector privado dbilmente competitivo. Sexta, que dados esos rasgos estructurales de la economa mexicana, el "sndrome de economa petrolera", aunque mostr las caractersticas comunes a todo fenmeno de esta naturaleza -rpida inflacin, sobrevaluacin del tipo de cambio, rezago de las actividades econmicas no petroleras, petrolizacin del Producto Interno Bruto (PIB), de las finanzas pblicas y del comercio exterior del pas- tuvo sus especificidades en Mxico: el efecto fue tardo, fugaz e insuficiente en la dimensin econmica directa. Sptima, que en la medida en que no se ha logrado una verdadera transformacin productiva de la economa mexicana, persiste una sensible importancia del petrleo en la evolucin de las variables econmicas fundamentales y en las expectativas de comportamiento de las mismas. Octava, que el proyecto de modernizacin planteado por PEMEX, inducido por condiciones internas y externas, slo poda hacerse mediante un alejamiento de las tareas sustantivas como empresa pblica y la redefinicin neoliberal de PEMEX en funcin casi slo del segmento comercial y de su objetivo econmico. Para la validacin de estas hiptesis, metodolgicamente se propone un plan de trabajo en el cual se requiere dilucidar tres aspectos funcionales al propsito principal de esta investigacin: (i) Identificar los alcances y limitaciones del proceso general de desincorporacin que se propuso el gobierno para incrementar la eficiencia en el cumplimiento de las funciones estatales y elevar el grado de competitividad internacional de la economa mexicana, a fin de sustentar la inviabilidad de instrumentar polticas de privatizacin radicales en los mbitos estratgicos de PEMEX, como el de la exploracin y produccin del crudo.

26

Benjamn Garca Pez

La agudizacin de los desequilibrios macroeconmicos, la crisis de la deuda externa y el estancamiento productivo en la dcada de los ochenta, se atribuyeron, primero, a la poltica de industrializacin sustitutiva de importaciones y, ms tarde, al papel del propio Estado. En la crtica neoliberal contra la intervencin econmica estatal, se afirm que el Estado tena un sector de empresas muy grande, disperso en sus objetivos e ineficiente microeconmicamente, convirtindose en un factor que propicia la formacin de un sistema de "rentas" que bajo las presiones corporativas de los grupos de inters y de las coaliciones polticas, obstruyen una asignacin ms eficiente de los recursos. De ah que el primer aspecto que se plantea en el Captulo I sea abordar el tema de la empresa pblica, sus potencialidades y restricciones, e indagar si sta ha llegado a un punto sin retorno que impona la desregulacin y su expresin ms contundente, la privatizacin, como nica alternativa en el caso concreto de PEMEX. (ii) Contribuir a la evaluacin sobre el deterioro productivo a que conduca la falta de planeacin estratgica de Petrleos Mexicanos. En esta perspectiva, en el Captulo II se hace un anlisis de largo plazo de las variables econmicas fundamentales de la industria petrolera, tendiente a evaluar sus economas de escala tcnicas y administrativas y, sobre esta base, no slo sustentar la necesidad de un nuevo modelo normativo y operativo de PEMEX, sino estimar los mrgenes de tiempo para instrumentarlo. (iii) Aplicar el enfoque de Economa Petrolera, a fin de determinar el grado de petrolizacin de la economa mexicana, as como las razones tcnicas por las que se esteriliza y se est desperdiciando la renta econmica petrolera.


27

Generalmente, un pas exportador de petrleo espera, con la renta obtenida, acelerar el crecimiento econmico y promover un sano cambio estructural. Sin embargo, se genera una presin poltica en la disputa por la renta, con su aval se tiende a incrementar el endeudamiento extemo y se establecen patrones de consumo e inversin inviables en el largo plazo. Si la asignacin productiva de recursos va empresa pblica tuviera lugar, la rentabilidad de PEMEX se vera condicionada por el tipo de desempeo macroeconmico, el periodo de duracin del auge y la estabilidad de los ingresos capturados. De ah que el propsito en los Captulos III y IV sea analizar el tercer elemento con base en la evolucin inmediata de la economa mexicana. Esto es, conocer si la planta productiva estaba lo suficientemente integrada y dinamizada para absorber con eficiencia un determinado monto de riqueza social transferida del sector externo a nuestro pas y, a la vez, evaluar si la dimensin de poltica econmica debera incorporarse al nuevo modelo de empresa petrolera estatal que se propone. Guiada por estas presunciones y recursos metodolgicos, la misin se encamina a plantear en el Captulo V, un nuevo modelo de empresa petrolera estatal para el caso mexicano y proponer guas para su instrumentacin; aportar una estimacin cuantitativa de los costos con que PEMEX opera, con base en indicadores elementales de la explotacin primaria del crudo mexicano; presentar indicadores bsicos de desempeo a corto plazo de esta entidad, as como contribuir a la economa del petrleo en Mxico en aspectos que son comunes a toda compaa petrolera nacionalizada. Por el significado econmico del petrleo, las caractersticas tcnicas de su produccin y la estructura de los mercados a que concurre, se plantea la necesidad de que Mxico formule un nuevo modelo de empresa petrolera, que racionalice su tamao, haga eficiente su organizacin y redefina los objetivos de PEMEX. En el eje de la reestructuracin tiene que prevalecer la eficiencia econmica en sus operaciones, a fin de impulsar la industrializacin de Mxi-

28

Benjamn Garca Pez

co, ya sea mediante sus propios recursos productivos o la concertacin de esfuerzos con otras entidades sociales, pblicas y privadas. Los clsicos compromisos de empleo, distribucin del ingreso, desarrollo regional y de autosuficiencia petrolera a toda costa (sin considerar el precio internacional del crudo o la administracin eficiente del recurso) tienen que' ser replanteados. Existen mejores instrumentos de poltica econmica para alcanzar tales objetivos que aquellos ofrecidos por la dinmica de una sola empresa pblica. El desempeo eficaz y eficiente de PEMEX estar dado en el futuro, tanto por la forma en que el gobierno descentralice funciones a los administradores, como por la forma en que sean reguladas las relaciones entre ambos. Finalmente, en las conclusiones plasmadas en el Captulo VI, se reconoce que en un proceso de reforma econmica del Estado, guiado por l mismo, el propsito debe ser alcanzar una mayor diferenciacin entre el Estado y sus agentes, entre las funciones de autoridad y las de administracin, todo lo cual tiene que involucrar fronteras mejor definidas y ms eficientes entre el poder ejecutivo y la empresa estatal. Lo anterior har posible distinguir con mayor claridad entre objetivos y obligaciones y establecer una relacin jerrquica explcita entre los mismos. Contar con objetivos institucionales precisos hace viable la autonoma de gestin, pues permite evaluar resultados y asignar responsabilidades. Adems, la relacin explcita entre objetivos y obligaciones permite delimitar con mayor claridad los cometidos que constituyen una responsabilidad directa de la empresa estatal y aquellos que corresponden a diversos rganos del poder ejecutivo. La modernizacin de la industria petrolera forma parte de un proceso ms amplio, que postula una nueva concepcin de la rectora estatal, entre cuyos objetivos se encuentran la racionalizacin

21510


29

del sector pblico en la economa y el ajuste del papel de la empresa pblica. En el marco de esta nueva estrategia de desarrollo, el petrleo ha sido revalidado como una de las principales riquezas para remontar la crisis y recuperar la capacidad de crecimiento. Esto no es casual, PEMEX es una de las empresas pblicas puntales que durante el presente siglo han contribuido al desarrollo del pas y que, a pesar de las ineficiencias y la corrupcin que primaron durante el auge, puede adaptarse como punta de lanza en el proceso de internacionalizacin de la planta productiva que como va de industrializacin ha adoptado el gobierno mexicano. Sin embargo, el ambiente en torno a este tipo de empresas est preado de riesgos e incertidumbres. Uno de los mayores riesgos, hay que reiterarlo, emana del xito o el fracaso de las polticas de la estrategia neoliberal de desarrollo, la cual est comprometida a demostrar la inviabilidad factual de la antigua estrategia estatista. Otro ms trivial, pero no por ello despreciable, es la posesin de significativas reservas petroleras frente a la tradicional poltica de los Estados Unidos por asegurar el abasto de materias primas bsicas a largo plazo para su economa. La tesis mas importante a que se arriba en el presente trabajo es que en la fase actual del desarrollo del pas, es necesario fortalecer a la empresa publicaren general, para que sta pueda cumplir con las tareas que le han sido encomendadas. La rectora del Estado en el desarrollo nacional exige empresas estatales modernas y eficientes en reas estratgicas y prioritarias. El sector paraestatal mexicano enfrenta fuertes problemas operativos y, al margen del proceso de privatizacin, en su agenda de necesidades impostergables deberan estar los siguientes propsitos: D Elevar la eficiencia general del sector pblico en trminos

30

Benjamn Garca Pez

productivos, financieros, administrativos, de asignacin de recursos y de competitividad. D Mejorar las formas de gestin, control y planeacin de las actividades pblicas, concentrando la accin estatal en reas estratgicas (de largo plazo y promotoras del cambio estructural). D Apoyar los programas de saneamiento y fortalecimiento de las finanzas pblicas por medios directos e indirectos tales como la venta de activos productivos o el sistema fiscal. D Abrir un espacio de competencia con el sector privado. D Disminuir las presiones de los grupos sociales corporativos sobre el Estado. Para ser un eficaz instrumento de accin estatal, la empresa pblica debe contar con identidad y autonoma propias. Su utilidad social depender del xito con que se logre armonizar los objetivos de empresa con los del gobierno. En el caso de PEMEX, la modernizacin verdadera implica concentrar los esfuerzos del organismo en torno a objetivos econmicos precisos y mensurables. La claridad de propsitos permitir delimitar las obligaciones del gobierno y las de la empresa. El gobierno mexicano tiene que definir en forma explcita los objetivos sociales que PEMEX deba adoptar y cuantificar los costos asociados a cada uno de ellos. Esto evitara la tentacin de abarcar objetivos mltiples que puedan ocultar resultados inadecuados y, de esta forma, se limitaran tambin los excesos incurridos en el otorgamiento de subsidios o en la descapitalizacin de la empresa. En cualquier caso, es imprescindible que PEMEX se oriente a la obtencin de beneficios y que sea el propio gobierno el que utilice parte de dichas utilidades para los fines de carcter social selec-


31

cionados. Esto dara transparencia a la distribucin de la renta econmica del petrleo entre el gobierno, la empresa, sus trabajadores, las empresas privadas y los consumidores finales de los productos petroleros. As PEMEX cumplir con sus obligaciones de rendir al Estado y a la sociedad cuentas claras sobre la administracin de un patrimonio propiedad inalienable de la nacin. Asimismo, ante la insoslayable intemacionalizacin de PEMEX, se tiene que tomar en cuenta la experiencia de la industria petrolera mundial, la cual a fin de elevar los estndares de competitividad y eficiencia econmica que demandan las nuevas condiciones de los mercados petrolero y financiero, tuvo que emprender un proceso de privatizacin cuyas modalidades han consistido en la desregulacin financiera total y la transferencia de activos pblicos al sector privado, as como la adopcin de modelos organizativos ms flexibles. Sin embargo, en la actividad petrolera no hay recetas universales, debido a la diversidad de actores y complejidad del mercado petrolero internacional. De ah que, a causa de la volatilidad de precios, las restricciones de crdito en los mercados de capital acentuadas por el riesgo geolgico, la escalacin de costos de produccin, transporte y transformacin industrial, PEMEX requiere disear una poltica de crecimiento que le permita una insercin eficiente en el nuevo ambiente econmico- mundial, con costos que mantengan niveles de renta aceptables, a fin de financiar sus operaciones y apoyar a nuestra economa. La base para impulsar el proceso de modernizacin de Petrleos Mexicanos la constituye la revalidacin de la entidad como empresa pblica estratgica prioritaria y, por ende, bajo el control y propiedad del Estado.

CAPITULO I

EL NUEVO MODELO DE DESARROLLO Y LA MODERNIZACIN EN PETRLEOS MEXICANOS

La intervencin econmica estatal a travs de la empresa pblica es un proceso que se inicia a finales de la Primera Guerra Mundial y contemporiza con la gran depresin de 1929. La evolucin econmica durante la Segunda Guerra Mundial y el periodo de la reconstruccin, no hicieron ms que acentuar ese ascenso estatal1. En realidad, el papel predominante que en casi todo el mundo cumplan los gobiernos nacionales en la asignacin social de recursos perdur hasta los setentas. Sin embargo, despus de una centuria en que la gran panacea haba sido la nacionalizacin de activos, especialmente en los sectores intensivos en capital como el energtico y en ramas industriales estratgicas para la seguridad nacional como el acero, los gobiernos de muchas naciones en crisis expusieron sus empresas al mercado abierto, como parte de un programa ms amplio de reformas econmicas. As, la dcada de los ochentas atestigu un proceso de generalizadas y crecientes medidas de desincorporacin que, por su

Las crisis econmicas han estado siempre asociadas a periodos de intensificacin en el quehacer productivo estatal, particularmente en reas estratgicas de la economa y en bsqueda de un mayor grado de soberana nacional, as como de industrializacin.

36

Benjamn Garca Pez

magnitud y profundidad, harn pasar a la privatizacin como el rasgo distintivo de la poltica econmica e industrial tanto de hoy como del futuro previsible (Peacock, 1983). Por oposicin a lo que Hayeck2 pontificara hace poco ms de 40 aos, en el sentido de que una vez que los gobiernos se proponan la nacionalizacin de un amplio rango de industrias y servicios, el proceso se volva irreversible, la privatizacin se ha instalado en el discurso econmico contemporneo como la nica opcin para aliviar sus problemas financieros, recuperar la capacidad de crecimiento y confinar al Estado al cumplimiento de tareas bsicas propias del modelo neoliberal de "Estado mnimo". En general, el sustento de la privatizacin reside en el cmulo de ineficiencias y desigualdades en que desemboc la estrategia estatista de desarrollo. Esto explica por qu las reformas en pases como Mxico tambin se extienden al Estado, hacia el papel que ste jug a lo largo de sesenta aos en el desarrollo econmico. Habra que acotar que aun cuando la privatizacin tiene, en general, imperfecciones y altos riesgos polticos, toda vez que el efecto instantneo es un grado ms alto de desempleo, pues invariablemente la nueva administracin reajustar el personal en entidades pblicas que otrora competan entre s en trminos de quin generaba ms empleos y de que, an cuando se mantenga el mismo nivel de empleo, los salarios y prestaciones tendern a caer3. La filosofa del denominado "capitalismo popular" se convirti en una alternativa convincente para la poblacin en los ochentas.

F. A. Hayeck, autor de "El camino a la servidumbre" (Road to Serfdom), fue el tpico liberal extremista que conceba a toda accin colectivizadora como un paso hacia el caos econmico y la nueva barbarie. El proceso de privatizacin en pases como Mxico es un tema polticamente candente, debido al papel creciente del Estado en la economa durante las ltimas dcadas. Si bien la iniciativa privada celebra el proceso de privatizacin, las organizaciones laborales frecuentemente se oponen al mismo, toda vez que la desincorporacin puede significar desestabilizacin de los niveles salariales y de ocupacin.


37

En esta dcada, ideas, teoras, modelos y prcticas acerca del papel del Estado en la economa y la sociedad que haban servido para organizar instituciones y sus correspondientes pactos sociopolticos y jurdicos contractuales, y sobre las cuales precisamente ha gravitado el desarrollo econmico de las naciones, comenzaron a cambiar aceleradamente. (Ayala Espino, 1990). Para la teora neoliberal, la privatizacin es la nica manera de erradicar las causas del descontento social y garanta de retorno a la poca dorada de la libre empresa; en tanto que para la escuela neokeynesiana, tal fenmeno constituye la amenaza de retroceder a una poca obscurantista, con la consiguiente cada en los niveles de vida y la destruccin de la sociedad benefactora (Shackleton, 1984).

1.1 SECTOR PUBLICOLa filosofa econmica subyacente en el acelerado proceso de intervencin estatal fue el keynesianismo. Como se sabe, esta teora no slo fue capaz de administrar la demanda sino tambin de crear instituciones para impulsar proyectos nacionales, inspirando polticas de bienestar que permitieron crecimiento y estabilidad macroeconmica, mayor igualdad y democracia a lo largo de ms de cuatro dcadas en muchas partes del mundo. Uno de los argumentos que otorgaron carta de naturaleza a la teoria econmica de Keynes, fue el destacado papel del Estado en la regulacin del sistema a travs de distintas variables. Independientemente de las causas de las grandes fluctuaciones econmicas la evolucin de la productividad, el papel del sis-

38

Benjamn Garca Pez

tema financiero en la expansin y generacin de turbulencias macroeconmicas, el papel de las instituciones en el desempeo econmico, etctera, prevaleca en Keynes la idea de que la inestabilidad inherente del sistema econmico poda ser regulada a travs de reformas sociales y econmicas, y de que la intervencin activa del Estado poda reducir la potencial inestabilidad macroeconmica y el comportamiento cclico de la inversin privada, mediante las polticas fiscal y monetaria4. Mediante la manipulacin de estas polticas, muchos pases lograron un crecimiento alto y estable, al generar condiciones para colocar el crdito y financiar el desarrollo, manejar las tasas de inters e impulsar polticas expansivas a travs de un espectacular aumento del gasto pblico. El gasto gubernamental, como proporcin del PIB, se increment de manera sostenida desde la dcada de los treintas, creciendo an ms entre 1972 y 1985, aunque tambin fue notable el crecimiento del dficit pblico como porcentaje del PIB, traducindose en un incremento de las necesidades de financiamiento externo como proporcin del gasto total (Peltzman, 1987). Otro argumento que justificaba la participacin del Estado en la economa, fue las denominadas "fallas" del mercado en la asignacin adecuada de los recursos entre usos alternativos en un momento dado, o entre el uso presente y el uso futuro de diferentes recursos no renovables. Pero, en la medida que esto no slo es un problema de asignacin de recursos, sino tambin de las imperfecciones implcitas en el proceso, tales como la deficiencia de la informacin y la aver-

La teora econmica keynesiana considera al sistema capitalista intrnsecamente inestable, pero supone que su funcionamiento puede ser regulado, aunque no eliminados sus desequilibrios bsicos, a travs de reformas y activismo estatal, en la medida en que reducen el potencial negativo de la inestabilidad financiera y de la inversin privada.


39

sin del sector privado a actividades riesgosas, se explica la intensificacin de la intervencin estatal en las economas, y que el Estado haya tenido un doble carcter, de apoyo y de sustitucin empresarial en actividades donde la rentabilidad privada es baja, pero la rentabilidad social es alta. Al margen del grado de desarrollo de los pases donde la participacin del Estado en la economa ha impulsado el desempeo macroeconmico en su conjunto, mediante proyectos de industrializacin, desarrollo tecnolgico, regulacin de mercados, programas de inversin de riesgo y larga maduracin, y la integracin regional, tal intervencin ha asumido las siguientes caractersticas: D El grado de intensidad de la participacin estatal ha estado modelada por especificidades coyunturales de la economa internacional. D El grado de activismo econmico de los Estados es independiente de los sistemas polticos dominantes en un pas determinado. D La expansin estatal en las economas se opera a travs de diferentes mecanismos tales como nacionalizaciones, expropiaciones, programas de rescate, riesgos compartidos, etctera. D Las reas a que preferentemente se dirige la actividad estatal son electricidad, hidrocarburos, carbn, acero, transporte. Es decir, hacia la formacin de monopolios naturales o tcnicos, o actividades intensivas en capital. D La existencia de diferentes esquemas de relacin entre las empresas pblicas y el Estado, tales como mecanismos presupuestarios, de programacin y planeacin, y algunos otros controles directos del Estado, depende de las formas de organizacin de la empresa pblica, holding, organiza-

40

Benjamn Garca Pez

cin corporativa, o empresa autnoma que se maneja con criterios ms cercanos a la empresa privada. Por otra parte, la evolucin histrica de la formacin del Estado y el despliegue de sus capacidades de intervencin suponen, desde una perspectiva weberiana, dos aspectos bsicos: por un lado, la construccin de un aparato pblico desarrollado, capaz de ampliar su influencia en el sistema y, por el otro, la formacin de un bloque dirigente con liderazgo y capacidad de gestin y ejercicio del poder poltico. Ambas tendencias son acciones de largo plazo, no acotadas por las urgencias polticas y econmicas cambiantes por la coyuntura, sino justamente determinadas por las necesidades estructurales y ms permanentes que enfrenta el sistema (Ayala Espino, 1990)5

1.1.1 Empresa pblicaLa empresa pblica fue el instrumento que permiti transitar al Estado de un papel neutral, al de un agente ms del mercado en la acumulacin de capital. Esto es, pasar de ser un ente que slo influa en la economa por medio de regulaciones y mecanismos indi-

5.

La formacin de un aparato poltico bien desarrollado capaz de ampliar su influencia en el sistema, necesita desplegar intervenciones estratgicas y de corto plazo que conserven la cohesin bsica del sistema y amplen los mrgenes de maniobra del Estado. Para esto se requiere la creacin de organismos permanentes que refuercen la autonoma, la hegemona y la formacin de un grupo dirigente con liderazgo y capacidad de gestin y ejercicio de poder poltico, es decir la formacin de sus operadores prcticos profesionales. Por lo tanto, la mayor o menor capacidad de gestin estatal para incidir en la economa y la sociedad depender de: O El marco jurdico y poltico existente. D La calidad del diagnstico sobre el tipo de inversin indicada. CD El tipo de liderazgo, la voluntad poltica y el grado de modernizacin y eficiencia del aparato burocrtico. El periodo de maduracin del entorno institucional que servir de marco para realizar la intervencin.


41

rectos, a una etapa de protagonista en la produccin, distribucin y financiamiento, e interventor en la competencia6. Este nuevo perfil estatal no slo se justific como apoyo a la inversin privada y creacin de extemalidades a travs de la infraestructura productiva, sino adems como sustituto parcial del sector privado, asumiendo riesgos y promoviendo nuevas reas de inversin. En general, la participacin del Estado va empresas pblicas se ha orientado a tres tipos de actividades (Vllarreal, 1988): D La produccin de capital social bsico (energa, servicios de transporte, etctera), la cual genera monopolios tcnicos o naturales que se sitan fuera de la racionalidad del mercado, es decir, la formacin de precios y tarifas se desvinculan de los costos de produccin, desemboca en baja o nula rentabilidad. La orientacin empresarial en esos monopolios est influida por la vocacin de servicio pblico, y sus operaciones son bsicamente de apoyo a la rentabilidad global de la economa. Es decir, el Estado sustituye a los agentes econmicos privados. D La produccin de insumos intermedios de uso generalizado es intensiva en capital, genera oligopolios concentrados cuyos productos son homogneos, no diferenciados; con una poltica de precios (administrados) que le impide la obten-

Empresa Pblica es la entidad que cuDre la dimensin empresarial y la dimensin pblica de manera simultnea, aunque eventualmente puede predominar la primera o la segunda faceta. Kaldor distingue las siguientes funciones estratgicas de toda empresa pblica: Alcanzar la mxima tasa de crecimiento econmico para elevar el nivel de vida de la poblacin, integrando la economa y la industria para proporcionar el mayor nivel de empleo posible. Extender y dar continuidad al desarrollo, confiriendo a sus dividendos un sentido estratgico y no slo inmediato de rentabilidad. O Garantizar el control nacional de las industrias estratgicas para la soberana nacional. O Promover incorporacin del progreso tcnico, modernizar la gestin y elevar la productividad de la economa en su conjunto. Promover en el largo plazo una sociedad ms equitativa

42

Benjamn Garca Pez

cin de beneficios potenciales, y son actividades de apoyo a la rentabilidad global de la economa. En este caso, el Estado sustituye y complementa a los agentes privados. D La produccin de bienes diferenciados en oligopolios concentrados, la cual genera empresas integradas a la estructura oligoplica, atiende a la demanda final y generalmente su papel es regular la competencia y/o en casos de empresas pertenecientes a un "holding", transferir recursos a otras firmas del grupo. La ejecucin de los tres tipos de actividades anotadas, se estructura por una combinacin compleja de objetivos: D Controlar los sectores estratgicos como condicin indispensable para un crecimiento nacional ms equilibrado. D Incrementar la eficiencia nacional en donde el sector privado se ha desempeado insatisfactoriamente. D Instrumentar operaciones de rescate por razones sociales donde las operaciones privadas han entrado en situaciones de quiebra. D Participar en la produccin y jugar un papel con base en el lder o pionero, ms que llenar vacos en reas tradicionales, por consideraciones tcnico-econmicas vinculadas a la capacidad empresarial economas a escala y externas, seleccin de tecnologas, etc. en determinadas reas. Lo cierto es que las empresas pblicas han jugado un papel esencial en rubros como empleo, produccin, formacin bruta de capital fijo, innovacin tecnolgica, etctera, que han permitido potenciar el crecimiento y fortalecer la autonoma de la gestin estatal. Al mismo tiempo que sirvieron como un ncleo de enlace y estmulo para que los inversionistas privados se involucraran en las tareas de la industrializacin.


43

Asimismo, la empresa pblica ha tenido una influencia social amplia y con significativos efectos macroeconmicos por el lado de la oferta y la demanda en materia de precios, poltica monetaria y fiscal, sector externo y a nivel de la actividad econmica. Esta ltima se traduce en flujos reales y monetarios ligados a travs de compras (materias primas, bienes de capital) y ventas (bienes, servicios), lo que la convierte en un factor invaluable para consolidar el desarrollo en direccin tal, que la toma de decisiones y la orientacin de la inversin fortalezcan la independencia nacional. Sin embargo, hoy se exaltan las virtudes de la operacin pura del mercado sobre aquellas largamente admitidas para el Estado, en la emisin de las seales correctas a los distintos agentes del sistema. No obstante, la evidencia emprica relativiza la supuesta superioridad intrnseca del mercado sobre el Estado como mejor mecanismo para asignar eficientemente recursos, enfrentar los problemas derivados del sobrendeudamiento y recuperar el crecimiento con estabilidad macroeconmica. La gestin estatal ha permitido que la corriente adicional de produccin, resultante de una cantidad dada de inversin, sea ms grande que las ganancias que resultan de ella y, adems, sea una inversin ms racional si se evala el valor agregado que genera. Ms an, otros efectos positivos sobre la economa pueden darse si el protagonista principal del proceso econmico es el Estado. Cuando la capacidad productiva se ampla, generalmente es posible aumentar el empleo o transferir fuerza de trabajo de actividades de media o baja productividad, a otras de ms alto rendimiento. En virtud de esto, el criterio de rentabilidad social no puede ser nicamente la ganancia imputada a los dueos del capital invertido en una empresa. Por el contrario, tiene que incluir la adicin de otros tipos de ingresos generados por la inversin, y esto slo puede ser cumplido preferentemente por la del sector pblico, toda vez

44

Benjamn Garca Pez

que en la lgica de la inversin privada, esos objetivos seran diferentes o, en el mejor de los casos, complementarios. En sntesis, el origen de las empresas pblicas est determinado por la conjuncin de factores estructurales y coyunturales, y sus funciones se modifican con el tiempo. As, los organismos pblicos orientados a la construccin de infraestructura bsica y la organizacin del sistema fiscal y financiero, fueron originalmente creados por el Estado para desarrollar una base material para la industrializacin. De igual manera, la entrada de las empresas pblicas en la industria ocurre en un contexto en el cual las insuficiencias del capital privado nacional o extranjero amenazaban con bloquear o disminuir las posibilidades de desarrollo interno. La intervencin econmica del Estado va empresas pblicas y a travs de la produccin e inversin, ha tenido un peso relativo notable en las ramas intensivas en capital, destacando su participacin mayoritaria o total en la explotacin de recursos naturales: petrleo, gas natural, carbn y otros minerales. Esto es explicable debido a que son actividades de alto riesgo y operacin de gran tamao, as como por las rentas econmicas que se generan en tanto monopolios naturales o tcnicos y, finalmente, porque de esta forma se asegur el control nacional de esos recursos.

1.1.2 Modelos de gestin estatalEl papel de la empresa pblica como instrumento de poltica econmica, histricamente se ha asociado a dos patrones clsicos de gestin estatal: los modelos de Estado del Bienestar y el de Nacionalizacin.


45

La Economa de BienestarEl Estado de bienestar se caracteriz por una poltica orientada esencialmente a estimular la demanda a travs del gasto social en educacin, salud y vivienda, y surgi como una respuesta a la crisis de 1929 y a las manifestaciones ms severas de la recesin econmica. Este modelo bas su xito en el consenso alcanzado en torno a las nuevas instituciones establecidas para atender la salud, la educacin, la seguridad social y, en general, las reformas sociales que favorecieron el fortalecimiento de la demanda, el mercado interno y los programas de inversin pblica y privada. Adems, este modelo cre las condiciones y tuvo su origen en un pacto social, el cual permiti combinar crecimiento econmico y aumento de la productividad, con elevacin de los salarios reales y una cada vez ms equitativa distribucin del ingreso, lo cual auspici un entorno poltico progresivamente democrtico. El principio fundamental de este modelo consisti en que los agentes ms importantes de la sociedad aceptaron que el Estado fuera el principal eje de regulacin de un pacto en gestacin, al mismo tiempo que se fue creando un paquete de estmulos para el crecimiento y la estabilidad econmica que fortaleca las alianzas polticas que sostenan tales concertaciones. En este contexto, los trabajadores sacrificaban salario a cambio de una poltica fiscal progresiva que garantizaba mayor equidad y aseguraraba servicios bsicos a la poblacin, al tiempo que premiaba la inversin productiva, los aumentos de la productividad y la innovacin tecnolgica. En estas circunstancias el mercado interno se convirti en el motor de la acumulacin. El sector privado, por su parte, era apoyado va mecanismos financieros y, en general, por la poltica econmica, pero no sustituido por el Estado. Este ltimo atenda

46

Benjamn Garca Pez

principalmente la gestin del bienestar mediante mecanismos fiscales, y slo marginal o coyunturalmente a travs de las empresas pblicas a la produccin, la cual se diriga a la construccin de infraestructura bsica. Bajo este esquema el papel del Estado en la produccin se redujo a su expresin mnima necesaria, esencialmente al mbito de la infraestructura bsica y se concentr en la gestin del bienestar y del gasto social.

La NacionalizacinEl modelo de la nacionalizacin se caracteriz por la intervencin directa en la produccin como una forma de enfrentar la crisis y combatir las insuficiencias en ciertas ramas de la economa que se agudizaron en la recesin econmica, generalmente en las de carcter tradicional o en aquellas modernas que requeran de inversiones cuantiosas y riesgosas. En su versin ms radical, la nacionalizacin fue concebida como instrumento anticapitalista de combate a las grandes corporaciones monoplicas privadas, y se instrument sobre la base de una matriz histrica de intereses interclasistas. Por otra parte, la nacionalizacin hizo nfasis en una poltica de gasto que apoyara al aparato productivo y, especficamente, aquellas ramas con economas dbiles o con dificultades, pero que eran indispensables para el crecimiento. Entre las caractersticas de una empresa pblica se encuentran las siguientes (Shackleton 1984): D Los proyectos de inversin son generalmente de largo aliento y los nuevos requieren largos periodos de gestacin.


47

D Los insumos de capital estn frecuentemente sujetos a considerables indivisibilidades y a varios problemas de costos conjuntos. D Ofertan un producto diferenciado, ms que uno de tipo homogneo. D La produccin no es tcnicamente almacenable a niveles econmicos en trminos de costos. D En general, poseen una larga historia. Si reflexionamos un poco ms sobre este ltimo rasgo de la empresa pblica, podremos establecer cmo se llega a conformar un sector pblico fuerte y diversificado. Desde finales del Siglo XIX, el recurso de la nacionalizacin se invoc como una estrategia poltica. No obstante, fue hasta despus de la Gran Depresin de 1929-1932, y decididamente despus de la Segunda Guerra Mundial, cuando se adopt e instrument la idea de la propiedad comn sobre los medios de produccin, distribucin e intercambio. El proceso de nacionalizacin se acentu cuando la propiedad estatal se asumi como un fin en s mismo, y se erigi en respuesta a la incrementada concentracin de capital y a las recurrentes crisis econmicas, adems de la condena del capitalismo empresarial privado como un fenmeno que inculcaba la acumulacin desmesurada de bienes materiales. El postulado bsico que justific la participacin del Estado, fue la insuficiencia del mercado para asignar adecuadamente los recursos o entre el uso presente o futuro de ellos. En estas circunstancias, y bajo el consenso generalizado de los pases respecto a la necesidad de introducir reformas que revitalizaran y reactivaran al capitalismo entrampado por la Gran De-

48

Benjamn Garca Pez

presin, la expropiacin y la nacionalizacin de industrias adquiri carta de legitimidad, teniendo para ello dos tipos formales de razones: el fracaso de la "mano invisible" como reguladora del mercado, y la bsqueda de equidad social. En el primer conjunto de razones para llevar a cabo la nacionalizacin se consideraron los siguientes criterios:

El problema del monopolio natural.En este caso, se argument que slo un productor poda sobrevivir en una industria dotada de grandes economas de escala y con una curva de costos promedio decrecientes en el largo plazo, como resultado de ventajas de los altos niveles tecnolgicos para producir. Consecuentemente, intentar desintegrar el monopolio natural, provocara la formacin de empresas pequeas que enfrentaran costos promedio insostenibles en el largo plazo. La otra alternativa era dejar esos agregados econmicos al sector privado, lo que implicaba que las industrias se convirtieran en monopolios, propiciando que la sociedad sufriera en virtud de los principios de maximizacin de ganancias, resultante del incremento de precios, o de la contraccin del nivel de productos.

ExternalidadesEn la tesitura de la ineficiencia del mercado para reflejar, va precios, los costos y los beneficios totales que genera una actividad comandada por particulares, y de la ineficacia del mercado para suministrar la oferta socialmente ptima, se juzg que slo una empresa nacionalizada, a travs de internalizar las externalidades, sera ms eficiente y eficaz en producir los volmenes deseables a los precios adecuados, adems de acabar con el insuficiente aprovechamiento de las economas externas.


49

En el segundo conjunto de argumentos prevaleci el principio de la equidad social, subrayando bsicamente dos factores:

Distribucin del ingresoPuesto que la distribucin de la riqueza dictada por el mercado era injusta, una va para aliviar tal injusticia econmica debera ser el diseo y la ejecucin de las polticas de una industria nacionalizada. De esta forma, si una compaa ferrocarrilera privada, guiada por criterios estrictamente financieros cancelaba lneas ferroviarias en el sector rural, los requerimientos de la sociedad para promover el bienestar y el sentido de unidad nacional en tales reas, slo era viable con una empresa pblica en ese rubro. La divergencia existente entre la maximizacin de la rentabilidad social y privada, no slo se vea como antieconmica sino tambin antitica.

Razones polticasMuchas industrias fueron nacionalizadas por motivos polticos bajo el criterio de propiedad o utilidad pblica per se en el eje de estrategias de desarrollo econmico. En stas se consider primordial el comando sobre sectores bsicos de la economa, tales como los ferrocarriles, el acero o los energticos. Aunque el surgimiento de las industrias nacionalizadas fue un proceso desigual entre pases sensiblemente modelado por el grado de desarrollo, antecedentes histricos y sistemas polticos vigentes y la comprensin sobre la conveniencia o no de construir un sector nacionalizado, en algunas situaciones lleg a descubrirse ex-pos*, se podra afirmar, que en l subyace la bsqueda de una asignacin de recursos ms eficiente y una distribucin ms equitativa del ingreso nacional.

50

Benjamn Garca Pez

Con la nacionalizacin, en general, se esperaban los siguientes beneficios:

Eficiencia econmicaConcebido el capitalismo como un sistema econmico ineficiente y despilfarrador de recursos, y la competencia como un mecanismo que conduca al traslape de las actividades econmicas y a la inestabilidad, se supuso que el control estatal estabilizara la economa, abatira el desperdicio y erradicara las desmesuradas ganancias de los rentistas, lo que en conjunto se traducira en ahorro para producir a bajos costos y gran beneficio para los consumidores.

Planeacin econmicaSe asumi que la propiedad y el control de las industrias estratgicas de una nacin, abriran la posibilidad de una economa planeada con estabilidad macroeconmica y eliminacin del desempleo masivo. Asimismo, se supuso que la continuidad del desarrollo poda peligrar si no se tomaban en cuenta riesgos y previsiones ms all del plano de la rentabilidad financiera, particularmente en actividades nuevas. Los esfuerzos de programacin del desarrollo requeran de decisiones de largo plazo ms congruentes con la perspectiva de rentabilidad social.

Democracia industrialEn virtud de que la administracin y los trabajadores cooperaran, se elevara la cantidad y la calidad del servicio pblico, se transformaran las relaciones industriales de produccin, y se cauterizaran las premisas del conflicto obrero patronal.


51

1.2 PRIVATIZACINLa privatizacin es un enfoque relativamente reciente de poltica econmica que surge en medio de la discusin de polticas de ajuste externo, y forma parte de un proceso mucho ms amplio que incluye la liberalizacin, la competencia, la desregulacin; todo ello tiende no slo a la reduccin o eliminacin de algunas funciones del sector pblico, sino a la propuesta de que otro agente econmico puede realizarlas con mayor eficiencia. En Mxico, al igual que en otros pases, la privatizacin como accin privilegiada de poltica econmica, puede interpretarse como el ascenso al poder de teoras monetaristas e ideologas neoliberales a travs de un proceso iniciado durante la dcada de los setentas.

1.2.1 Ubicacin HistricaLa privatizacin como ideologa de una contrarreforma al sistema estatista, encuentra sus races ms profundas en los postulados del liberalismo econmico y poltico, que asuman al sistema econmico como un crculo virtuoso: lo que era bueno para los individuos y empresas, era tambin bueno para la sociedad en su conjunto, de ah que su implementacin estaba en funcin de ampliar la libertad econmica y eliminar las obstrucciones estatales y monoplicas. Como Rene Villarreal sostiene7, el agotamiento tanto del neokeynesianismo como paradigma dominante en el capitalismo industrial,

7

Rene Villarreal (1982) ha ejecutado un brillante anlisis sobre la teora y la poltica econmica de la doctrina monetarista, programa ideolgico-poltico y fundamentacin de los costos polticos de implementarlo.

52

Benjamn Garca Pez

como del estructuralismo cepalino en el capitalismo latinoamericano, impulsando el modelo de industrializacin sustitutiva, as como las insuficiencias de la ciencia econmica para dar respuesta a los nuevos problemas deparados por la crisis, propiciaron el retomo a la ortodoxia bajo la investidura monetarista (Villarreal, 1982). Segn el mismo autor, este proceso no slo es como una contrarrevolucin cientfica, sino como una contrarrevolucin econmica y una contrarreforma poltica antidemocrtica, orientada centralmente al desmantelamiento tanto del Estado benefactor surgido de la revolucin keynesiana, como del Estado planificador y promotor del desarrollo que emerge de la rebelin estructuralista en Amrica Latina. Mediante el anlisis de una economa cerrada y plantendose como objeto de estudio inflacin y desempleo, el monetarismo friedmaniano y las extensiones hechas por Luckas en su "Teora de las Expectativas Racionales", se deriva una prescripcin de poltica econmica sobre la ausencia de efectos compensadores entre niveles de precios y de empleo, en el corto plazo. Esto condujo a sostener la ineficacia del Estado para reactivar el ciclo econmico, la plena responsabilidad del gobierno sobre la inflacin y, en general, por el freno al crecimiento de la oferta agregada de la economa. Aunque este radical ataque terico, que postula la reduccin del Estado impositivo, el debilitamiento del Estado providencial y la supresin del Estado regulador para volver al liberalismo econmico es el antecedente histrico inmediato que marca el advenimiento del proceso privatizador, la piedra angular sobre la que descansa su razn de ser es la afirmacin de que el desempeo de la empresa pblica se ha vuelto malfico para la economa y se encuentra erosionada en sus propias bases. La crtica abierta y frontal contra las empresas pblicas gira en torno a sus deficiencias, imputndoseles responsabilidad sobre los siguientes fenmenos.


53

D El estancamiento productivo, la baja productividad del trabajo, la ausencia de innovacin empresarial y las restricciones a las preferencias del consumidor, como resultado del grado de ineficiencia que ostentan las empresas nacionalizadas en virtud de su posicin monoplica. D La imposibilidad de alcanzar tasas de rentabilidad aceptables, en virtud de las interferencias polticas y legislativas, convirtindolas en empresas con una estructura deficitaria. D La concesin de prerrogativas administrativas debido al abuso del poder de los sindicatos, quienes adicionalmente presionan para negociar niveles salariales por encima de los vigentes en el resto de la economa. Desde la perspectiva neoliberal, la aportacin de la intervencin estatal a travs de la empresa pblica declin ante los cambios recientes en la economa internacional, tanto por la nacionalizacin, como por el papel asumido por el Estado de bienestar. Desde ese mismo punto de vista, estos cambios evidenciaron que el esfuerzo estatal aislado para estimular el crecimiento, va la gestin de la demanda o el impulso de los grandes proyectos de inversin pblica, era insuficiente para superar los obstculos estructurales del crecimiento, alcanzar la elevacin de la productividad y ganar competitividad internacional, y terminaba por reafirmar la necesidad de encontrar nuevos mecanismos de coordinacin internacional de las polticas, el ajuste, la reestructuracin y, en suma, la refuncionalizacin del sector pblico. En esencia, la tesis subyacente en el proceso privatizador es que el influjo del keynesianismo perdi fuerza, deteriorndose irreversiblemente en los ltimos aos, al no plantear respuestas a los problemas actuales del ajuste y la reestructuracin econmica ni a la misma reforma estatal. As, ante la incapacidad del sistema para conjurar el peligro de

54

Benjamn Garca Pez

la inestabilidad, la crisis financiera y la inflacin durante los sesentas, en los ochentas el consenso generalizado fue que las polticas aplicadas haban sido excesivas y que las funciones del Estado haban crecido exorbitantemente. De hecho las causas del resurgimiento del desempleo, la crisis fiscal y la inflacin fueron atribuidas a la debilidad de los mecanismos institucionales, o a los errores polticos de los operarios de los mismos. Por ello, se afirm, era necesario aplicar una poltica de ajuste en lo monetario y en lo fiscal, y otras polticas inductoras del cambio estructural, a fin de eliminar rigideces y desviaciones que, en conjunto, impedan alcanzar el pleno empleo y fijar nuevas condiciones de equilibrio macroeconmico tendiente a restaurar de manera duradera la estabilidad y el crecimiento. Sin embargo, los nuevos argumentos neoconservadores se centraron en el mayor grado de interferencia estatal y dejaron de lado los aspectos de productividad, financiamiento y mejoras a travs de reformas de los mecanismos de regulacin estatal. En otras palabras, se admiti que las polticas macroeconmicas aplicadas desde la posguerra transforman el ciclo econmico (recesiones ms cortas y depresiones menos profundas), pero haban sido ineficaces en la eliminacin de las tendencias a la inestabilidad8. En

En este sentido, la reestructuracin econmica requiere una modificacin de la macroeconomia tradicional y de polticas especificas en lo estructural, como condicin para recuperar el crecimiento y la estabilidad. La experiencia histrica muestra que ni el exceso de control por el Estado, ni la libertad postulada por el mercado, son por si solos capaces de restaurar niveles razonables de estabilidad y crecimiento, mas an cuando las transformaciones econmicas y la toma de decisiones se ven rpidamente modificadas por el ambiente de incertidumbre que influye en los cambios de inversin y que, a su vez, inciden en los niveles de produccin y empleo de la economa. En el pasado, el Estado jug un papel importante en el establecimiento de un marco relativamente estable. Los indicadores fiscales se expandieron aceleradamente y los impuestos gravitaron progresivamente sobre el empleo y el ingreso. La expansin de los impuestos, con el tiempo, enfrent limitaciones y el gasto mantuvo sus inercias de modo que gener la llamada crisis fiscal. El mecanismo permanente de lucha contra la recesin fue el financiamiento deficitario. Asi, concluy la estabilidad relativa y aparecieron la disminucin de la liquidez, la devaluacin, la inflacin y el desempleo.


55

este contexto surge la nueva ortodoxia, que recupera los antiguos cimientos de teora econmica basados en la visin del equilibrio general y de la capacidad autorreguladora del sistema econmico a travs del mercado. Fue as como pregonando la acumulacin de irracionalidades e ineficiencias del viejo modelo de desarrollo, se recre un ambiente ideolgico que propici el renacimiento de las teoras liberales. Estas se autopostularon capaces de resolver tales defectos mediante la construccin de modelos de comportamiento para la toma de decisiones racionales y el reemplazo de las instituciones creadas durante la etapa de la economa del bienestar.

En esencia son ocho los grandes objetivos que esta reforma establece para lograr la estabilidad macroeconmica y de cambio estructural: D D D D D D D Modernizar al sector pblico y a la economa mixta. Impulsar al sector privado. Lograr una mayor eficiencia en la asignacin de recursos. Frenar la fuga de capitales e impulsar la inversin extranjera directa. Incrementar las exportaciones y una ms eficiente integracin a la economa mundial. Reestructurar la deuda externa. Modernizar el sistema financiero. Combatir la pobreza y la desigualdad.

1.2.2 Concepto de privatizacinLa va ms frtil para definir el concepto de privatizacin es derivarlo precisamente de las diferentes vertientes que los procesos reales han revestido hasta ahora.

56

Benjamn Garca Pez

Venta de activos. Esta primera forma de privatizacin consiste en la transferencia de industrias pblicas al sector privado. Lo anterior implica que un nmero relativamente grande de accionistas privados tendr una participacin mayoritaria en la venta de activos. Puesto en otros trminos, esta va consiste en el intercambio de activos financieros privados por activos productivos pblicos. Entre las medidas tpicas en esta variante, figuran: D Flotacin masiva de la industria nacionalizada en el mercado de valores. D Venta de activos perifricos de las empresas. D Inversiones conjuntas. D Venta total de activos de una actividad econmica completa. D Venta total de activos de slo una parte de la actividad econmica. D Venta parcial de una actividad, es decir, mantener una participacin minoritaria del Estado (menor de 49%). D Venta a los trabajadores de la actividad que se trate. D Venta parcial de activos al pblico. D Cesin de la propiedad a los trabajadores bajo algn tipo de rgimen de propiedad cooperativa. D Liquidacin de entidades sin viabilidad econmica ni justificacin social. D Desinversin, lo que significa la venta de activos total o parcial, o divisin de entidades bsicas para el Estado, secundarias y complementarias D Extensin o disolucin de ciertas actividades que no cumplan funciones relevantes. D Cesin de derechos de produccin o distribucin de bienes y servicios. Como se aprecia, esta acepcin consiste en una simple transferencia de propiedad y se confina a las corporaciones pblicas involucradas en el suministro de bienes y servicios pblicos a travs de mercados formales. Una segunda forma asumida por la privatizacin, se remite a


57

una categorizacin ms amplia y completa: la exposicin del sector pblico a las fuerzas del mercado; sta es una accin que va ms all de la simple transferencia de recursos del sector pblico al privado. En este contexto, no slo deben incluirse las medidas arriba citadas, sino tambin acciones que inciden sobre el Estado de bienestar, tales como: D Recortes presupustales en los servicios pblicos. D Elevacin de cuotas para acceder a ciertos servicios pblicos. D Venta de la vivienda pblica. D Promocin al seguro mdico privado. D Cobrar servicios otrora gratis, aun a precios bajos. La tercera forma de privatizacin remite a la desregulacin, la cual se define como un conjunto de acciones tendientes a introducir mayor competencia en mercados configurados como monopolios legales, o en aquellos que constituyen monopolios tcnicos. En otras palabras, es la liberalizacin de los preceptos y mecanismos que evitan el acceso del sector privado a determinados mercados protegidos, como el del transporte pblico y la prestacin de ciertos servicios. La desregulacin, en sntesis, celebra la conquista de la competencia, pues sta es concebida como crucial para la promocin de la eficiencia econmica. Adicionalmente, la desregulacin es juzgada como un mecanismo ms determinante que la propia privatizacin, al actuar en la eliminacin de barreras a la entrada de bienes y servicios que estimulan una mayor competitividad y posibilita un libre acceso entre los mercados interno y externo. Entre las medidas tpicas en esta forma de privatizacin, figuran: D La desregulacin de procesos administrativos que pueden ser costosos o inhibidores de la iniciativa empresarial, en especial para los pequeos o medianos establecimientos

58

Benjamn Garca Pez

econmicos, depositando, por parte de la autoridad, la confianza en el pblico como individuos asociados. D El rechazo a prcticas monoplicas que impidan el surgimiento de la competencia. Finalmente, la cuarta forma de privatizacin involucra cambios en la contratacin y compras de los bienes y servicios demandados por el sector pblico.

1.2.3 Filosofa de la privatizacinEn la perspectiva neoliberal la privatizacin es una respuesta a las tendencias que condujeron al sector pblico a ingresar en una dinmica circular y acumulativa, que slo poda ser contrarrestada mediante la transferencia masiva de activos del sector paraestatal al sector privado, como una condicin imprescindible que revirtiera el proteccionismo, la ineficiencia y su secuela de efectos nocivos. La esencia filosfica del proceso privatizador postula los siguientes beneficios:

MacroeconmicosNiveles inflacionarios ms bajos y manipulables debido a que de la privatizacin se derivar una disminucin drstica de la presin salarial sobre la estructura de costos de la empresa, como resultado directo de la reduccin sensible en los Requerimientos Financieros del Sector Pblico (RFSP). El abatimiento de la presin proveniente de los RFSP se explicara, a su vez, por los siguientes factores: D Reduccin de los dficit de operacin de las empresas generadoras de prdidas.


59

D Liberacin de la carga financiera que implicaba las nuevas inversiones de capital de riesgo en el sector nacionalizado. Otro beneficio importante en este mbito, es el estmulo a la inversin privada, la cual habra estado supuestamente restringida en su capacidad de atraer ahorro externo debido a los altos niveles de la deuda pblica (crowding out).

MicroeconmicosEn este rengln se anticipa la formacin de una amplia cantidad de accionistas, quienes motivados por el papel de pequeos inversionistas en las nuevas empresas, contribuyen a reactivar el ciclo econmico. Otros alegados beneficios de privatizacin son: restauracin de la soberana del consumidor; elevacin de la cantidad y calidad de vida debido a mayor eficiencia econmica y una disminucin de costos; fomento de la competencia; mayor compromiso personal que eleva la capacidad gerencial; eliminacin de subsidios horizontales de actividades deficitarias, etctera. De aqu la promocin de instituciones con la participacin y control directo de parte de los interesados como asociaciones de consumidores, usuarios de servicios colectivos, entre otras formas y mecanismos. En suma, se afirma que si la prueba para que la oferta privada de cualquier bien o servicio es la habilidad para crear mercados, donde los beneficios puedan inequvocamente ser asignados a individuos y los costos para obtenerlos son relativamente bajos, entonces el horizonte de la privatizacin resulta inaplazable porque mejorara el desempeo de la economa. La necesidad de reestructurar a la sociedad y a la economa ha resultado ms fcil de reconocer, que lograr un consenso sobre los modos e instrumentos para transitar de un Estado protagonista directo de la produccin y el bienestar social, a un Estado regulador, eficiente, que formule la poltica econmica, supervise el desa-

60

Benjamn Garca Pez

rrollo econmico, garantice las condiciones bsicas de la estabilidad macroeconmica y que, simultneamente, responda a los postulados y objetivos de la justicia social. Despus de dcadas de inercia, se explica el carcter problemtico de la reforma econmica, pues se trata de introducir lo estatal en su dimensin social para establecer las relaciones entre el Estado y el mercado, entre lo pblico y lo privado. Los prerrequisitos para la instrumentacin exitosa de una reforma econmica, residen en los siguientes factores: D Establecimiento de las relaciones entre la poltica y la economa para superar los obstculos acumulados a lo largo de la consolidacin del Estado de bienestar. D Definicin de un proceso gradual para la transicin entre la vieja y la nueva organizacin estatal, evitando que la reconversin corporativista se traduzca en un proceso neocorporativista y antidemocrtico. D Preparacin de un esquema para distribuir los costos y los beneficios de la reforma econmica misma. D Edificacin de una nueva coalicin poltico-social imbuida de una nueva filosofa que flexibilice el Estado de bienestar y compatibilice requerimientos de modernizacin en la acumulacin y las expectativas de justicia social. Otra de las condiciones es la definicin de las formas y los protagonistas que van a comandar dicho proceso. Esto es, si el proceso va a ser dirigido por el mercado, por el Estado o entre el gobierno y algunos de los agentes econmicos fundamentales en el sistema (Ibarra Muoz, 1990). Es claro que la eleccin de estos agentes es crucial en la eficiencia y eficacia de los cambios en la gestin estatal. Si el merca-


61

do modela el proceso, ste fijar el balance de costos y beneficios, y se tender a ocultar la distribucin puntual de los costos. Si el proceso es comandado por el Estado, los aspectos polticos cobran un alto relieve, y se corre el riesgo de que durante la negociacin se politicen excesivamente la reestructuracin, las pugnas distributivas de los costos y los beneficios intrnsecos a la reforma, incrementndose el riesgo de que las reformas se cancelen o pospongan (Ayala Espino, 1988). La generacin de un entorno social y poltico dinmico y adaptativo al cambio, es la nica alternativa que puede otorgarle al Estado mayores mrgenes de credibilidad y confianza para protagonizar la transicin con las estrategias de desarrollo vigentes. Con base en lo anterior se pueden precisar las tres reas ms importantes donde la reforma econmica debera de dirigirse, a fin de acceder a un nuevo estilo de gestin estatal que permita mayor eficiencia global y una estructura productiva ms flexible, a la vez que estimule una mayor concertacin entre los sectores pblico y privado en torno a objetivos de desarrollo comunes: D Anlisis de los aspectos jurdicos que norman a la administracin pblica en sus distintas competencias, y la creacin de un marco institucional en el que se basar la nueva organizacin de poder, as como la organizacin de las relaciones entre la sociedad y el Estado. D Previsin del manejo macroeconmico, en especfico, las polticas fiscal, monetaria y financiera. D Asegurar la intervencin directa estatal en la produccin, el bienestar social y la construccin de infraestructura bsica.

62

Benjamn Garca Pez

1.2.4 Lmites y alcances de la privatizacinAl margen de si el Estado est preparado o no para asumir el proceso de reforma econmica en forma democrtica, algunas otras preocupaciones salen a colacin a propsito de las pretendidas bondades del proceso de privatizacin. En principio, la lgica subyacente en la poltica de privatizacin, es objetable en s misma, ya que se apoya en un modelo de economa competitiva, pequea y abierta, en la cual la forma ms eficaz para compensar las deficiencias del desarrollo basado en la sustitucin de importaciones y en las polticas dirigistas consiste en dar ms libertad econmica para integrarse a los mercados mundiales. En teora, esto permitira que la competencia condujera al establecimiento de precios "correctos", en el sentido de que se unifiquen los precios internos con los precios relativos internacionales de todos los bienes y servicios exportables, de forma tal que la demanda efectiva sea satisfecha plenamente, cualesquiera que fuesen las deficiencias de oferta, por proveedores extranjeros y nacionales, en proporciones determinadas por los costos comparativos y la rentabilidad. (Flix, 1992). Un modelo con estas caractersticas resulta insuficiente: no incorpora la dimensin temporal, es decir, es un modelo de esttica comparada; excluye la integracin del mercado laboral internacional; supone formacin de precios de equilibrio que los agentes lo toman como tales, sin ninguna posibilidad de modificarlos; excluye los efectos adversos sobre la integracin de la economa y la incorporacin del progreso tcnico derivado de la unificacin de precios relativos, as como los repuntes exportadores de bienes primarios; confiere el mismo tratamiento a los mercados financieros que a cualquier otro mercado; y se hace caso omiso de los problemas vinculados a la adquisicin y produccin de nuevas tecnologas indispensables para el desarrollo econmico. (Ayala Espino, 1992).


63

Estas deficiencias conducen a las siguientes contradicciones: D Concebida la privatizacin como un medio para reducir el dficit pblico, es un mecanismo limitado y temporal, y no puede sustituir en forma alguna a la reforma fiscal, ya sea por el lado del incremento de los ingresos y/o disminucin de los gastos, elementos que en ltima instancia son los nicos que pueden corregir a las finanzas pblicas en el largo plazo9. D Se genera una corriente de ingreso que posibilita la expansin del gasto pblico o bien un mejor financiamiento en el corto plazo, induciendo efectos expansionistas en la economa que, sin embargo, a falta de una respuesta sostenida del sector privado, se diluyen. D La transferencia de activos hacia el sector privado genera una recomposicin de la cartera de activos, lo cual implica un desplazamiento de la inversin nueva planeada por aquella destinada a la adquisicin de activos estatales ("crowding out" mayor que el tradicionalmente atribuido a la poltica fiscal). D Efecto sobre la balanza de pagos en el caso de que quienes adquieran las empresas sean extranjeros, lo que permite incrementar en el corto plazo el ahorro (a partir del ingreso de ahorro externo). Sin embargo, la capacidad de inducir la nueva inversin del exterior es limitada, pues al igual que en la situacin anterior, opera un efecto sustitucin. D La venta de empresas, por abajo de su valor, implica una transferencia de recursos del sector pblico al sector priva-

La privatizacin slo puede aliviar temporalmente el problema deficitario, pero a mediano y largo plazos slo tendr efectos positivos para el presupuesto federal, si las empresas privatizadas se vuelven ms eficientes y rentables, adems de no gravitar negativamente en el presupuesto.

64

Benjamn Garca Pez

do nacional o extranjero. En el segundo caso, significa una fuga de recursos al exterior que limita la posibilidad de crecimiento y mejoramiento del pas. D Se presenta un efecto negativo sobre el patrimonio estatal: la privatizacin genera recursos en el corto plazo, pero a mediano y a largo plazos, se sufre un deterioro de la capacidad estatal de obtencin de ingresos (en el caso de empresas rentables). D No existe una relacin automtica entre privatizacin y regulacin con respecto a la reanudacin del crecimiento. Por otra parte, la desregulacin, proceso paralelo a la privatizacin, no puede cumplir a satisfaccin sus objetivos si sus medidas no forman parte de una poltica ms amplia, que considere la introduccin de nuevos mecanismos tendientes a liberalizar o a desregular los mercados10.

1.3 LA REFORMA ECONMICA 1.3.1 El caso de MxicoComo resultado del agotamiento gradual e irreversible del modelo de desarrollo en Mxico, se deterioraron el pacto social y la alianza de clases que haban hecho posible un crecimiento econmico sostenido y rpido, una estabilidad poltica y social y una intervencin

10 Adicionalmente, se atribuye a la privatizacin un efecto benfico al crear un ambiente econmico ms competitivo que propicia niveles de eficiencia ms altos de la economa en su conjunto. Este efecto puede ser muy pequeo si la privatizacin no se asocia a otras medidas que contribuyan efectivamente a elevar la productividad, y resulta inefectiva en la elevacin del bienestar social.


65

pblica capaz de articular con xito la relacin entre los sectores pblico y privado de la economa. Hasta ahora, el modelo de desarrollo estatista no ha sido reemplazado y el nuevo modelo que se instrumenta, de corte neoliberal, no termina de perfilar sus rasgos definitorios. En realidad, la inviabilidad del esquema de gestin estatal qued demostrada desde los sesentas, cuando se presentaron signos negativos tales como el carcter importado de nuestro crecimiento, las desarticulaciones intra e intersectoriales y la precariedad de las finanzas pblicas para mantener el dinamismo del gasto y de la inversin. Lo que esa dcada prob fue que los obstculos al crecimiento sostenido y con estabilidad no eran superables mediante una poltica de gestin de demanda y con una mayor participacin estatal. En un principio la combinacin de una poltica expansiva del gasto pblico y la disponibilidad de mayor ahorro externo, permitieron impulsar una poltica para financiar al crecimiento, pero a la postre resultaron insuficientes para contrarrestar la tendencia al estancamiento y, en general, para reestructurar el aparato productivo. Tal ineficacia provino de la ausencia de otras reformas en el proceso y de las bases endebles de la dependencia del ahorro externo y de los recursos provenientes de la exportacin de hidrocarburos. De ah que la estructura productiva entre 1975-1981 mantuviera sus tendencias bsicas en el campo de la composicin de la produccin y de la demanda, adems de una mayor desintegracin productiva y un mayor desequilibrio en balanza de pagos. En ese periodo el Estado mexicano logra revertir a travs de una agresiva poltica de gasto que permiti reemplazar a la inversin privada y extranjera la tendencia hacia el estancamiento relativo de la produccin y la inestabilidad econmica. No obstante, el esfuerzo estatal fue insuficiente para arrastrar al sector privado y a

66

Benjamn Garca Pez

los grandes proyectos de inversin pblica de esa poca, la mayora de ellos mal decididos. Sin embargo, la poltica econmica 1983-1988 fue un parteaguas en la historia econmica moderna de Mxico. Por oposicin a los regmenes anteriores proclives a una intensa intervencin estatal que combatiera los estrangulamientos internos y externos a travs de racionalizar la industrializacin y el mejoramiento de la distribucin del ingreso, lo cual requera de una creciente inversin pblica en la produccin de bienes, en salarios y de capital, as como la realizacin de reformas financieras y fiscales necesarias, a partir de ese periodo se orientara a: D La reduccin de la demanda interna va disminuciones drsticas en los niveles de gasto pblico e incrementos en las tasas tributarias dirigidas a reducir los niveles de consumo pblico y privado, y generar un supervit en la cuenta corriente11. D La alineacin de los precios y tarifas de los bienes y servicios del sector pblico para inducir una contraccin en el poder adquisitivo del gasto interno y estimular al sector externo de la economa, creando condiciones favorables para su rentabilidad. D Privatizacin de las empresas pblicas. D Liberalizacin comercial con el propsito de estimular patrones de inversin privada ms eficientes y consistentes con la nueva poltica.

11 Durante el sexenio 1983-1988 se pretendi regresar a la regla de oro del desarrollo estabilizador, adecundola a la nueva ortodoxia, es decir el control del dficit pblico, con el cual la inversin pblica y la oferta monetaria deberan limitarse a un nivel compatible con la tasa de crecirr'ento real de equilibrio.


67

El argumento central de esta poltica fue que uno de los desequilibrios bsicos de la economa mexicana consista en la insuficiencia de ahorro interno, lo cual se explicaba en buena medida por las deficiencias y rigideces de la poltica tributaria y de los precios y tarifas y, en el fondo, por las dificultades para movilizar recursos internos para el desarrollo. Asimismo, se aseguraba que la poltica de gasto pblico haba modificado sustancialmente su monto y composicin, lo cual, si bien haba alentado el crecimiento econmico, tambin se tradujo en un excesivo aumento de los subsidios y transferencias, falta de precisin en la definicin de las prioridades, dificultades en la programacin del gasto y a la indisciplina presupuestaria con una secuela de corrupcin y desperdicio, por lo que la poltica haba perdido eficiencia en la orientacin de la calidad del desarrollo. Esta situacin se agrav, se afirma, una vez que aumentaron las tasas de inters externas y se desplomaron los precios del petrleo, afectando severamente las finanzas pblicas. En esta misma lgica, la poltica econmica 1988-1992 se planteaba establecer reglas claras de juego con el sector privado, definiendo los lmites de la intervencin y expresando una voluntad poltica de contener la expansin indiscriminada del Estado. Lo anterior para acceder a un sector pblico compacto, favorecer su eficiencia, ganar la confianza de la sociedad y buscar una nueva relacin entre el Estado y la sociedad, especficamente con el sector privado, el cual se asuma, estaba en mejores condiciones de aprovechar los espacios que en la economa cediera el Estado. Tambin en esta perspectiva se inici un proceso de reestructuracin del sector pblico, en cuyo eje estuvieron la desincorporacin de entidades paraestatales, la eliminacin o reduccin de ciertos programas estratgicos relacionados con el desarrollo industrial que haban quedado en proceso en sexenios anteriores, as como un recorte de programas de bienestar social, infraestructura y desarrollo rural.

68

Benjamn Garca Pez

1.3.2 La poltica de privatizacin en MxicoLa reforma econmica y poltica en Mxico durant

51 Modernizacin Del Estado y Empresa Pblica

Documents

Transcript of 51 Modernizacin Del Estado y Empresa Pblica