Resumen

La actividad que desarrolla un puertovincula la prestación de un conjunto de servi-cios con la necesidad de una infraestructuramuy especializada que permita el intercambiode diferentes tipos de mercancías entre distin-tos modos de transporte que, a la vez, conec-tan diversas áreas económicas. Con el objetode facilitar estas funciones, un puerto debecombinar infraestructuras y servicios en unaunidad organizativa. La Ley 33/2010 aproba-da por las Cortes Generales define una seriede objetivos y plasma en sus disposiciones lasmetas a conseguir: a) ser un sistema autosu-ficiente; b) debe obtener resultados positivos;c) debe estar vinculado al mercado y a losoperadores; d) debe fomentar la intermodali-dad, y e) debe respetar la sostenibilidad. Eltrabajo refleja los avances y los resultados po-sitivos que la nueva normativa ha implemen-tado en el sistema portuario español.

Palabras clave: modelos portuarios, Leyde Puertos.

Astract

Port activity requires the provision of a setof services and a very specialized infrastruc-ture, allowing the exchange of merchandiseamong different transportation means and in-volving different economic areas. Therefore, aport must combine both infrastructure andservices under the same administrative unit.The Act 33/2010, which was passed by theSpanish Parliament, defines a set of objectivesand sets some goals to be accomplished: a) aport must be a self-sufficient system; b) itmust yield positive results; c) it must be closelylinked to the market and its operators; d) itmust encourage intermodality, and e) it mustrespect sustainability. This article shows hownew regulations have proved to be successfulwithin the Spanish port system.

Key words: port models, Ports Act.

JEL classification: K23, L92, O18.

I. EL CONTEXTOINTERNACIONAL:LAS PRINCIPALESGRANDES TENDENCIAS

LA organización portuariamundial se ha ido confor-mando a lo largo de los últi-

mos treinta años. A finales de losaños setenta los principales polosmarítimos correspondían a laspotencias comerciales de la Tría-da. Más tarde, emergen los paí-ses del Golfo debido a la rele-vancia de sus exportaciones depetróleo; y, posteriormente, lospaíses de Asia del sur y del Sudes-te Asiático junto a ciertos paísesafricanos destacan por las ex-portaciones de materias primas.Pero, sin duda alguna, en la men-cionada década de los setenta lostráficos de petróleo han cons-tituido la esencia de los flujoscomerciales, a la vez que se em-pezaba a detectar una corrienteexportadora de los países asiáti-cos que se dedicaban a venderbienes manufacturados y a im-portar materias primas y energíapara su producción.

La década de los ochenta co-mienza con un shock del petró-leo y los tráficos procedentes delGolfo se reducen. Por el contra-rio, la entrada en escena de laseconomías asiáticas facilitanlas exportaciones de materiasprimas y de los productos manu-facturados.

El período 1990-2005 marcóla eclosión del contenedor y delos tráficos de Asia del sur y deleste hacia los continentes ameri-canos y europeos. Se despliegan

en el continente asiático grandesáreas de desarrollo y es notable lareducción del peso relativo de Es-tados Unidos y de Europa en lotocante al transporte marítimo,convirtiéndose estos últimos es-pacios en áreas tanto importado-ras como receptoras de los bienesasiáticos.

Cinco son las grandes tenden-cias mundiales: a) la crecienteglobalización de la producción yde los mercados; b) los avancestecnológicos; c) la consolidaciónde una élite de puertos; d) la ten-dencia a la baja en los costes detransporte; y e) la emergencia denuevos modelos de gestión enlos puertos comerciales.

La creciente globalización eco-nómica ha estado liderada por lasgrandes empresas y por los con-glomerados multinacionales. Asi-mismo, ha estado impulsada porfuertes aumentos de los flujos co-merciales. Los crecimientos de lostráficos marítimos han ido en au-mento, a la vez que son mayoreslos países que entran en las reglasdel mercado, como también seasiste a un mayor número de bie-nes intercambiados.

Estos crecientes flujos de inter-cambios se manifiestan en nota-bles cambios en los pesos respec-tivos de las rutas de circulación.Predominan los tráficos interasiá-ticos, seguidos de las rutas trans-pacíficas y las rutas este-oeste.

La segunda gran tendenciahace referencia a los relevantesavances tecnológicos. De unaparte, la irrupción del contenedor

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ha contribuido a importantescambios en el mundo comercial,logístico y operativo. De otra par-te, la dinámica del «gigantismonaval» (barcos más grandes) ha es-timulado la progresiva especializa-ción de los buques. Ambas ten-dencias suponen un cambio muynotable en lo que respecta a losdesdoblamientos de tráficos y a lautilización cada vez mayor de bu-ques polivalentes y buques ro-ro.

La progresiva aplicación deestos avances tecnológicos seha manifestado en nuevas exi-gencias en lo que se refiere a lasinstalaciones portuarias y a losrequerimientos de nuevas tecno-logías de información y comuni-cación. En suma, se repercute enla velocidad de los transportes,en los seguimientos de la carga yen la disminución de los tiemposde permanencia de los buques enlos puertos.

La tercera tendencia hacemención a la consolidación deuna élite de puertos que concen-tran la mayor cantidad de flujosde mercancías. Esta dinámica deselección y jerarquía también estáasociada a una mayor competiti-vidad y rivalidad portuaria quesupone tanto unos nuevos crite-rios de selección portuaria comouna nueva redistribución de lascargas hacia puertos menores(constitución de líneas feeders).Esto es, se consolidan los mode-los logísticos hub y spoke. Laconsecuencia directa de este pro-ceso es la reorganización de lasflotas marítimas y de la actualiza-ción de las empresas navieras.

La cuarta tendencia es la diná-mica a la baja de los costes detransporte. Este proceso fue de-bido a la disminución de la manode obra, a las nuevas fórmulas deorganización laboral y a las trans-formaciones técnicas que incidentanto en el menor tiempo de per-

manencia del barco como en lasdistintas condiciones de manipu-lación de la carga.

Y, finalmente, la quinta ten-dencia son los nuevos modelosde gestión en los puertos comer-ciales. Se visualizan las diferentesmodalidades de coordinación in-terinstitucional y la mayor cone-xión con los agentes económicosy sociales. Se tienen en cuenta lasdistintas acciones referentes a ladesregulación y a la descentra-lización. O sea, se ponen de ma-nifiesto las disímiles apuestaspolíticas en sus subniveles institu-cionales y aquellas otras que de-limitan participación de los dife-rentes actores de la comunidadportuaria, logística y comercial.La tendencia a la liberalización delos servicios portuarios ha sidoacogida por la mayor parte de losgestores públicos portuarios ycasi nadie ha quedado ajeno adicha implantación.

Estas trayectorias están aso-ciadas a la mayor presencia deunos intercambios comerciales ysu posterior redistribución espa-cial basado en el progresivo pre-dominio de la carga conteneri-zada.

El transporte marítimo de con-tenedores muestra varios rasgos.En primer lugar, se determinancon mayor precisión las líneas re-gulares y, con ello, la lógica de ladistribución; en segundo térmi-no, se difunden nuevas tecnolo-gías que exigen nuevos condicio-nantes infraestructurales y deequipamientos; y, finalmente, selogra realizar importantes econo-mías de escala.

Es decir, el transporte de con-tenedores estandariza un modode funcionamiento en todas lascadenas de suministro, mejora laregularidad y la seguridad deltransporte. Estos rasgos alientan

la mejor coordinación entre eltransporte marítimo y los otrosmodos de transporte.

Así las cosas, dicha regulari-dad y estructuración permite evi-tar los inmovilizados y acelera losflujos. Consecuencia de ello, sonlas nuevas formas de regulacióndel transporte marítimo y la con-formación de redes que hacen delos puertos los auténticos «puer-tos de entradas/salidas» de flujoscomerciales; o sea, los nuevos ga-teways de la economía.

Guerrero (2010) clasifica lostipos de puertos en tres niveles:a) los pioneros de espacios centra-les, que son los antiguos centrosde difusión de los contenedores;están situados en la Tríada y se ca-racterizan por progresar en losaños setenta-ochenta y retrocedera partir de dichas fechas; b) losasociados a la primera ola de dife-renciación regional, que están si-tuados en la periferia de la Tríada.Están ubicados en torno al golfoPérsico, alejados de los grandeshubs y próximos a las rutas este-oeste, y c) los vinculados a la se-gunda ola de difusión global, queson puertos de amplios crecimien-tos, situados en la periferia de laTríada. En los años noventa alter-nan fases de crecimiento/recesión,siendo muy sensibles a la compe-tencia y a las coyunturas.

Se resaltan dos cuestiones bá-sicas. La primera es que el desa-rrollo de los puertos está acompa-sado de una reestructuración delas redes marítimas (Rimmer,1998; Frémont y Ducruet, 2004, yYap y Lam, 2006) y, sobre todo,vinculado a las nuevas relacionesde competencia, rivalidad, com-plementariedad en los espaciosmarítimos y terrestres. Y, con res-pecto a la segunda cuestión, esfácil encontrar una asimetría entrelas distintas fachadas y áreas, loque pone de manifiesto las distin-

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tas intensidades de tráficos y el al-cance de los dichos fenómenos yprocesos de organización. Esto es,se intensifican las dinámicas detráficos especializados, de redeshubs y spoke, y de transhipment.

En suma, se clasifican los lu-gares portuarios más privilegia-dos entre el conjunto de la pléya-de de puertos mundiales enrelación a los incrementos de lostráficos. Como afirma Guerrero(2010): «La organización geográ-fica de los puertos está lejos deser fija». La reorganización de losintercambios marítimos ofrece laposibilidad de acentuar dichosrasgos más atractivos y selectivossobre aquellos otros que subra-yan el aislamiento.

II. LOS CAMBIOS EN LOSMODELOS PORTUARIOS

En los últimos años, y másconcretamente a partir de los no-

venta, se ha asistido a cambiosmuy profundos en lo que con-cierne a los patrones de organi-zación de las actividades portua-rias. La UNCTAD (1992), en unestudio sobre los modelos con-ceptuales de los puertos, estable-cía tres criterios clave: políticas dedesarrollo portuario en lo queatañe a las estrategias y activida-des; alcance y extensión de las ac-tividades portuarias, e integra-ción de las actividades. Dichaclasificación aportaba las posibi-lidades de establecer una secuen-cia de tres generaciones (el cua-dro n.o 1 muestra un esquema).

La primera generación, previaa los años sesenta, se caracteriza-ba por el hecho de que los puer-tos operaban de manera aisladay actuaban como interfaz entreel espacio terrestre y el transpor-te marítimo. De esta manera, elpuerto permanecía desligado delas actividades comerciales yde transporte; esto es, se presen-

cia un aislamiento entre el puertoy su área circundante, sin apenascooperación entre las mismas. Fi-nalmente, las distintas compa-ñías que operaban en el puerto lohacían de manera independiente,no llevando a cabo operacionesconjuntas a la hora de promocio-nar el puerto a nivel comercial.

Los puertos de segunda gene-ración contemplan una ampliagama de funciones y actúancomo centros de servicios comer-ciales, industriales y de transpor-te. El alcance de la actividad delpuerto se extiende hasta las acti-vidades comerciales, «añadiendovalor» a las cargas. Al contrariode los puertos de primera gene-ración, los de segunda muestranuna estrecha relación entre lossocios comerciales y del trans-porte con las áreas próximas alpuerto. O sea, los puertos no ac-túan de manera aislada, sino enrelación con la industria deltransporte.

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CUADRO N.º 1

TIPOLOGÍAS DE LOS MODELOS PORTUARIOS DE TRES GENERACIONES

Primera generación Segunda generación Tercera generación

Estrategia desarrolloportuario

Alcancede actividades

Característicasorganizativas

Característicasde producción

Fuente: Elaboración propia a partir UNCTAD (1992).

Carga granel; punto de intercambiotransporte.

Carga, descarga, almacenaje, servi-cios navegación; muelles y áreasmarítimas limítrofes.

Actividades independientes dentrodel puerto; relación informal entreel puerto y sus usuarios.

Flujo de carga; servicio individual;bajo valor añadido.

Graneles secos y líquidos; transpor-te, centro comercial e industrial.

Carga, descarga, almacenaje, ser-vicios navegación; transformacióncarga; servicios industriales y co-merciales relacionados con el bu-que; mayor área portuaria.

Mayor relación puerto y usuarios;escasa relación entre actividadesportuarias; poca relación entrepuerto y municipios limítrofes.

Flujo de carga; transformación de lacarga; servicios combinados; mejo-ra del valor añadido.

Carga granel y contenerizada; cen-tro transporte integrado/plataformalogística para el comercio interna-cional.

Carga, descarga, almacenaje, servi-cios navegación; transformación dela carga; distribución de la carga yla información; actividades logís-ticas; terminales y extensión delpuerto hacia tierra.

Unidad de la comunidad portuaria;integración puerto por medio de ca-dena de comercio y transporte; es-trecha relación entre puerto y áreas;mayor organización portuaria.

Flujo información y carga; packagede servicios múltiple; alto valor aña-dido; tecnología /Know-how.

Los puertos de tercera genera-ción, década de los noventa, seinscriben en la era de la globali-zación. Se convierten en nodosdinámicos dentro de la complejared internacional de produc-ción/distribución. La gestión por-tuaria se caracteriza por el de-sarrollo de centros integradosde transporte y por la creación deplataformas logísticas. Los servi-cios portuarios se especializan, sehacen más variables y combinanmultitud de servicios y prestacio-nes. Se adaptan rápidamente alos avances tecnológicos y de losequipamientos. Se crean áreas in-dustriales para generar mayoresrendimientos de las cargas conrespecto a los puertos y se refuer-zan las medidas de protecciónmedioambiental y de seguridad.Finalmente, en los puertos de ter-cera generación se produce unanotable mejora en lo que atañe ala eficiencia administrativa al me-jorar y uniformizar los documen-tos administrativos y burocrá-ticos.

Las economías portuarias ac-túan bajo varios vectores. Prime-ramente definen una estrategiade concentración, en lo que serefiere a la capacidad de atrac-ción y al establecimiento de lassedes de armadores y agentes,con el objetivo de lograr una pro-gresiva reducción de costes y unacreciente concentración de tráfi-cos. Más tarde diseñan una estra-tegia de intensificación del trans-porte, que afecta al número, tipoy tamaño de las embarcaciones,especialmente portacontenedo-res, así como el establecimientode acciones que reduzcan lostiempos de estancia, incrementenlas calidades de los servicios ofer-tados y permitan ampliar los tra-yectos directos con otros puertosy áreas geográficas. Y finalmentesubrayan una estrategia de con-junto e integración, que, basadaen la intermodalidad, sea capaz

de desarrollar los equipamientos,instalaciones, plataformas logísti-cas y redes necesarias para el es-tablecimiento de prioridades enlo que respecta a la calidad de losservicios, valorizando su posicióngeográfica y los ejes del comerciointernacional.

Se apuntan dos análisis paraenfocar dichas estrategias. El pri-mero, desde la perspectiva de lamercancía, en donde el papel delos puertos consiste en redistri-buir la carga; integrar y combinarlos distintos modos de transporteterrestre y marítimo; mejorar eimpulsar la calidad del intercam-bio y de la distribución, y respon-der a las nuevas funciones de al-macenamiento y de instalacionesportuarias especializadas, talescomo los equipamientos portua-rios, la proliferación de áreasdiferenciadas y la existencia deinstalaciones apropiadas paracargas líquidas, mercancías sóli-das y combinadas, junto a me-dios, tales como grúas, pórticos,contenedores, o automatizaciónde terminales, que constituyen laesencia de la consolidación de unhub. El segundo análisis, que seconcentra en la relación con elbuque, pone de manifiesto quelas funciones portuarias requie-ren de la existencia de medios im-prescindibles para garantizar lapresencia de las unidades decarga, tales como torres de con-trol, acceso, circulación y guía;remolcadores, capacidad de ma-niobra, capacidad para la inmo-vilización del barco, suministros,energía, agua, reparación naval;siendo todos ellos buenos ejem-plos de los nuevos e imprescindi-bles requisitos.

La puesta en marcha de la «se-gunda revolución logística» enlos transportes marítimos y en lasestructuras organizativas portua-rias ha obligado a los puertos aequiparse en terminales especia-

lizadas y con nuevas instalacio-nes. En la medida que el trans-porte se realiza sin ruptura decarga, por uno o varios mediosde transporte; porque es másfácil de manipular, de llenar, devaciar y de almacenar; y porquegenera mayor productividad, yaque un muelle de contenedorespuede albergar y movilizar 10veces más cargas/mercancías queun muelle clásico, las inversionesen infraestructuras portuarias seprevén más exitosas que en otrasactividades.

Muchas estructuras portuariasse convierten en plataformas deintercambio de mercancías; y ensu desarrollo se formalizan loshubs marítimos (nudos de redes)que albergan a los navíos-madre(mothers ships) que alimentan alos portacontenedores de tallamedia (feeders), conformandoun nuevo equilibrio: «polo/núcleocentral + plataforma logística».De ahí, los cambios en la valori-zación de las instalaciones por-tuarias.

Los puertos se reafirman co-mo «nodos funcionales» queejercitan funciones de atracción yde captación de tráficos, por unlado, e impulsoras, en segundotérmino, de una dinámica de de-sarrollo territorial específica paraseducir y desviar flujos de mer-cancías. Los nuevos objetivos por-tuarios se centran en: a) atraernuevos tráficos de mercancías;b) interconectar áreas económi-cas y formalizar corredores detransporte; c) captar inversionespara el impulso económico y te-rritorial; d) estimular las interfases«tierra-mar», y e) adaptación per-manente de nuevas normas insti-tucionales y de regulación econó-mica. La nueva dinámica secompleta con una especializaciónde los desarrollos portuarios y unproceso de mayor participaciónde socios y de privatizaciones que

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acentúen la rivalidad y compe-tencia.

III. LA ESTRUCTURADEL SISTEMAPORTUARIO ESPAÑOL

Está compuesto por un totalde 28 autoridades portuarias queengloban a 64 puertos de interésgeneral. Dichas autoridades por-tuarias son unidades de gestiónindividualizadas que están coor-dinadas y supervisadas por el or-ganismo público Puertos del Es-tado, que es el responsable deejecutar y llevar a la práctica lapolítica portuaria diseñada por elGobierno. La Ley 27/1992 cita,asimismo, como atribución dePuertos del Estado lo siguiente:«Le corresponde la coordinacióngeneral con los diferentes órga-nos de la Administración Generaldel Estado, de los controles de losespacios portuarios como conlos modos de transporte en elámbito de la competencia estatal,desde el punto de vista de la acti-vidad portuaria» (artículo 25b).

Es decir, los puertos de interésgeneral están contemplados en laConstitución Española (artículo149,1) como competencia exclu-siva del Estado. En este campo

actúan a través de los correspon-dientes planes de empresas queejercen de control, con el objeti-vo de analizar la seguridad de losactivos, la fiabilidad de la infor-mación financiera y el cumpli-miento de las leyes y normas apli-cables. No obstante, en las leyesportuarias se subraya que cadaautoridad portuaria ejercitará demanera autónoma su posiciona-miento empresarial. En suma, elsistema portuario español des-cansa en el organismo Puertosdel Estado que ejerce tanto de ór-gano intermedio (para las gestio-nes con la Administración del Es-tado), como órgano de gestión(en lo tocante a la ejecución y au-ditoría de las acciones de cadaautoridad portuaria), y como ór-gano de colaboración (en lo quehace mención al establecimientode común acuerdo con las auto-ridades portuarias de las respec-tivas medidas correctoras).

El sistema portuario españolse caracteriza por poseer una am-plia tipología de puertos. Unaclasificación de los mismos res-ponde al siguiente esquema:

a) En función de su volumende tráfico y de su especialización.Existe un grupo de puertos quemueven más de 10 millones de

toneladas, y otros contabilizantráficos inferiores a los 5 millonesde toneladas. Muchos de ellosestán especializados en graneleslíquidos, otros en graneles sóli-dos. Por su parte, hay puertosen los que la mercancía generales mayoritaria, mientras que enotros puertos los movimientos decontenedores de tránsito sonpredominantes.

b) Por su inserción en las redesmarítimas internacionales. Secontabilizan puertos con ampliasconexiones en las rutas maríti-mas, ya sean de líneas regularescomo de transhipment.

c) Existen puertos con unafuerte y notable vinculación a loshinterland más próximos y, conello, responden a flujos de impor-tación y exportación.

d) Es notable la amplia disper-sión de los puertos a lo largo delperímetro costero español. Res-ponden, pues, al emplazamientode las áreas económicas industria-les y podría afirmarse que ningúnespacio económico español quedasin estar conectado a un puerto.

En suma, el sistema portuarioespañol está distribuido en cua-tro fachadas: a) la cantábrica,

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CUADRO N.º 2

VALORIZACIÓN DE LOS RASGOS DE LAS INSTALACIONES PORTUARIAS

Rasgos Antes Ahora

Estancia Larga. Constituía una variable no relevante Corta. En la actualidad es muy relevante y esencial

Eficiencia Venía determinada por el almacenamiento cautivo Hoy en día lo principal es el tratamiento de los flujos de mer-cancías

Valorización Sobre el concepto de mercancía Las variables clave las constituyen el capital invertido; la exis-tencia y conformación de cadenas productivas globales, y lacirculación de los flujos de mercancías

Vinculación No se tenía en cuenta los efectos y las referencias relativas Integra y conecta espacios selectivos (nodos y hubs); integraa espacios, tiempos y conexiones lugares y tiempos, e integra espacios y tiempos

Fuente: González Laxe (2011).

que abarca desde Gijón hasta Pa-sajes, incluyendo los puertos deAvilés, Gijón, Santander, Bilbao yPasajes; b) la gallega, con cincoautoridades portuarias y seispuertos: San Cibrao, Ferrol, A Co-ruña, Vilagarcía, Marín y Vigo;c) la tercera fachada es la sur-me-ridional que incluye un amplionúmero de radas portuarias, lamediterránea y las sur-atlántica.Se nutre de las autoridades por-tuarias de Huelva, Cádiz, Sevilla,Algeciras, Málaga, Motril, Alme-ría, Cartagena, Alicante, Valencia,Castellón, Tarragona, Barcelona yBaleares; a las que hay que sumarlos puertos de las ciudades deCeuta y Melilla. En total, suman24 puertos, d) finalmente, lospuertos de Canarias que suman 7radas, agrupadas en dos autori-dades portuarias: Las Palmas ySanta Cruz de Tenerife.

Los volúmenes de mercancíashan aumentado de manera muysignificativa a lo largo de los últi-mos años con tasas de crecimien-to muy notables. Afecta a todoslos tráficos y todos los puertos sehan beneficiado de dichos au-mentos (el cuadro n.o 3 muestrael ranking por tráfico en 2010).

Las tendencias presentan unalto grado de especialización ydiversificación (ver cuadro n.o 4).Así, como puertos especializadosse pueden citar en el ámbito delos graneles líquidos los siguien-tes: Cartagena, Huelva, Castellón,Bilbao, Tarragona y A Coruña. Enel campo de los graneles sólidos,se sitúan Gijón, Tarragona, Ferroly Huelva. En las mercancías, la je-rarquía portuaria la encabeza Va-lencia, seguida de Barcelona, Al-geciras, Las Palmas, Santa Cruzde Tenerife, Castellón y Vigo. Enel movimiento de contenedoresdestacan Valencia, Algeciras, Bar-celona, Las Palmas y Bilbao. En eltráfico ro-ro los puertos más sig-nificativos son Barcelona, Balea-

res y Valencia. Y en el tráfico decruceros el ranking lo encabezaBarcelona, seguido de Baleares.

El sistema portuario español seha beneficiado de una fuerte in-versión desde comienzos de losaños noventa. Los principales ob-jetivos de las inversiones fueron laconstrucción, adecuación y pre-paración de nuevas infraestructu-ras y equipamientos. Los cerca de10.000 millones de euros inverti-dos en el período 2000-2010 han

servido para poner a disposi-ción de los usuarios un total de15.796 metros lineales de atra-que, 670 hectáreas de superficieterrestre y 801 hectáreas de su-perficie de agua abrigada.

Se constata que es mayor lainversión llevada a cabo en inver-siones referentes a infraestructu-ras que la propia capacidad deatracción de nuevos tráficos. Ellosignifica que el sistema portuarioespañol tiene una amplia capaci-

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CUADRO N.º 3

RANKING PORTUARIO EN 2010(En miles de toneladas)

Puerto Tráfico Puerto Tráfico

Algeciras ............................. 70.276 Santander ........................... 5.014Valencia .............................. 64.029 Avilés .................................. 4.590Barcelona ............................ 43.679 Sevilla .................................. 4.366Bilbao ................................. 34.666 Vigo .................................... 4.352Tarragona ........................... 32.773 Cádiz .................................. 4.006Las Palmas ........................... 22.615 Pasajes ................................ 3.898Huelva ................................. 22.431 Almería ............................... 3.863Cartagena ........................... 19.230 Ceuta .................................. 2.625S. C. Tenerife ....................... 15.968 Málaga ............................... 2.354Gijón ................................... 15.719 Alicante ............................... 2.032Castellón ............................. 12.484 Marín .................................. 1.979A Coruña ............................ 12.265 Motril .................................. 1.941Baleares .............................. 11.722 Melilla ................................. 835Ferrol .................................. 10.709 Vilagarcía ............................ 738

Fuente: Puertos del Estado.

CUADRO N.º 4

TRÁFICO PORTUARIO DE ESPAÑA, 2010

Especialización de tráficos

Graneles líquidos ................................................................................ 149.023.403Graneles sólidos .................................................................................. 78.742.356Mercancía general:

Convencional .................................................................................. 52.511.266Contenedores ................................................................................. 137.812.802Total ............................................................................................... 190.324.068

Total Tráfico portuario ........................................................................ 418.089.827Otros datos:

N.o contenedores (miles TEU) .......................................................... 12.500.043N.o buques ...................................................................................... 122.695Arqueo buques (GT) ........................................................................ 1.745.914.075N.o pasajeros (miles) ........................................................................ 26.354.241

Fuente: Puertos del Estado.

dad para poder responder a nue-vos incrementos de tráfico y a lasnuevas líneas que escalen enlas radas portuarias.

IV. LOS DESAFÍOSINSTITUCIONALESDE LAS REFORMASPORTUARIAS

El Banco Mundial en su estu-dio y análisis sobre el sector por-tuario (World Bank, 2006) ofreceuna formulación política de susactividades sobre la perspectivade los países en vías de desarro-llo. Define la demanda, los de-safíos, los riesgos y las implica-ciones en aras a combinar lasacciones públicas y las privadas.Este análisis enfatiza ocho accio-nes: 1) estructura para las refor-mas portuarias, donde presentala motivación y subraya los as-pectos esenciales; 2) descripciónde la evolución de los puertos enun mundo competitivo, en don-de revela la importancia de losactores, su inserción y las oportu-nidades del sector privado; 3) losmodelos de propiedad, en dondedescribe el papel de los agentes ylos modelos de administración(port service; port tool; portlandlord; y private port) y las es-trategias de inserción de las ini-ciativas privadas; 4) instrumentoslegales de las reformas portua-rias, subrayando los componen-tes esenciales de las actividades yde las concesiones; 5) implicacio-nes financieras, en donde se ana-lizan los riesgos, la valoracióneconómica y financiera de losproyectos y la forma de financia-ción; 6) regulación portuaria, endonde se supervisan los interesespúblicos y económicos de lospuertos, advirtiendo la genera-ción de ambientes competitivos yregulatorios; 7) aspectos sociales,que miran el desarrollo de losplanes de trabajo y sus organiza-ciones; y 8) directrices de los

puertos, en donde se señalan lasestrategias, la implementaciónde acciones y los mecanismos deresponsabilidad.

Estas bases han sido marco dereferencia en la mayor partede las reformas portuarias pues-tas en marcha a partir de la dé-cada de los noventa, ya sean enlos países en vías de desarrollo, yaen los países desarrollados.

Asociándose a este análisis,distintos especialistas fueron in-troduciendo nuevos conceptos.Por ejemplo, Estache y Rus (2002)enfatizaron sobre la necesidad deestablecer pautas en torno a laspolíticas públicas y reglas de losservicios; Pallis et al. (2008) se re-firieron a las barreras de entraday a las concesiones de terminales,al igual que Pawlik y Zvesongd-ham (2010). Sobre la gobernanzase sitúan los estudios de Brooks(2004); Brooks y Cul l iname(2007); Brooks y Pallis (2008);Comtois y Slack (2003), o Debrie,Gouvernal y Slack (2007). Sobrelos resultados (performance), losanálisis de Bloningen y Wilson(2006) y Bichou (2010) fuerondecisivos; y sobre la competitivi-dad, las aportaciones de Olivier ySlack (2006) y Aroenietis et al.(2010) han permitido analizar losdiferentes posicionamientos.

¿Qué emerge de estas cues-tiones? Dos nuevas consideracio-nes. La primera hace referencia alos niveles de participación de losagentes públicos y privados en elamplio campo de las activida-des portuarias; y, la segunda, elinnovador rol que suscitan los de-bates modernos sobre la impor-tancia de la logística y de la con-formación de las nuevas redesmarítimas.

Incidiendo en el primero, lamayor parte de las reformas por-tuarias tratan de enmarcar el

nuevo rol de los agentes priva-dos. Es decir, estos últimos pidenpoder viabilizar el hecho de queel sector privado pueda llegar aprestar servicios a costes menoresque el sector público, tratandode alcanzar una mayor producti-vidad y eficiencia. Asimismo, setraslada al sector privado unaparte de la financiación de loscostes de las operaciones y de lasinfraestructuras. Finalmente, sedesea que el sector privado pue-da poseer mayores habilidadespara buscar oportunidades denegocio y una mejor adapta-bilidad a las variaciones de unmercado tan global, abierto ycompetitivo como las propias ac-tividades marítimo-portuarias. Esdecir, se permite y se facilita eldesarrollo de la iniciativa priva-da en la mayor parte de los ám-bitos tanto de las infraestructu-ras, de los equipamientos y de losservicios.

La segunda apuesta en las re-formas portuarias hace referenciaa la consideración relativa de lainserción de los puertos en redesinternacionales y a la potencia-ción de la intermodalidad. Nocabe duda de la relevancia quesupone el análisis de las conexio-nes y escalas en el transporte ma-rítimo. Sobre el mismo se llega aespecular la respuesta y la forma-ción de las áreas de influencia y,en consecuencia, la captación demercancías y la consolidaciónde los tráficos. Notteboom y Ro-drigue (2005) enmarcan tal diná-mica y establecieron los nuevosroles en lo que atañe a las fasesde regionalización portuaria y susimplicaciones tanto en los hinter-lands como en los forelands.

En la medida que la naturale-za de la producción ha cambiadohacia productos finales de mayorvalor o de «mercancías interme-dias» conviene esforzarse pormantener y sostener todo cuanto

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haga referencia a las actividadesde transporte, a las instalacionesdedicadas a la distribución y, fi-nalmente, a la logística. Unaforma de expresión se esquema-tiza en el cuadro n.o 5, en el quese aprecian las distintas variablesy dinámicas de especialización einserción.

La reciente inclusión de los as-pectos vinculados a la intermoda-lidad viene como resultado de lanecesidad de abordar las cadenasde suministro globales. Esto es,los puertos son un eslabón dela cadena de transportes y, porende, es preciso abordar lostramos terrestres-marítimos-terrestres. Dados los volúmenesde mercancías, los condiciona-mientos medioambientales y lostecnológicos, se trata de cumplircon el objetivo de evitar externa-lidades negativas y lograr econo-mías de escala más elevadas, ycon ello las nuevas relacionesentre puerto y ferrocarril son bá-

sicas. La mayor parte de las estra-tegias de las empresas operado-ras globales están relacionadascon una mayor presencia en laparticipación de las empresasde ferrocarriles y en los planes detransporte de mercancías por fe-rrocarril.

V. LOS RETOS DE LA NUEVALEY ESPAÑOLA

La nueva Ley portuaria espa-ñola, la 33/2010, de 5 de agosto,modificación de la Ley 48/2003de régimen económico de lospuertos y de prestación de servi-cios portuarios, fue aprobada poramplia mayoría en las Cortes es-pañolas debido al amplio consen-so parlamentario. Otorga al siste-ma portuario un marco legalestable y duradero, bajo el cual sepuede optimizar el desarrollo decada puerto y del propio sistemaen su conjunto, de manera quese pueda cumplir la misión de

contribuir al crecimiento sosteni-ble del comercio y de la econo-mía española.

Los contenidos de la nuevaLey se han diseñado bajo las pre-misas de un equilibrio armónicoentre criterios y objetivos que, apriori, pudieran interpretarsecomo dicotómicos, pero que a lapostre son perfectamente conju-gables. Para facilitar su compren-sión, las dualidades más reseña-bles sobre las que la Ley buscalograr un equilibrio son las si-guientes:

a) autonomía de gestión ver-sus control estatal;

b) moderación tarifaria versusrentabilidad;

c) flexibilidad versus supervi-sión;

d) libre mercado versus regu-lación;

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CUADRO N.º 5

TIPOS DE PUERTOS A ESCALA INTERNACIONAL

GENERACIÓN PORTUARIA

CONCEPTOS 1.ª 2.ª 3.ª 4.ª

(Anterior a los años 1960) (Entre los años 1960 y 1970) (Entre los años 1980 y 1990) (A partir del siglo XXI)

Estrategia desarrollo

Característicasde la producción

Factores decisivos

Fuente: Elaboración propia.

Planteamiento logístico.El puerto es una platafor-ma logística para el co-mercio internacional.

— Organización portua-ria integrada,— integración del puertoen la cadena de suminis-tro global,— comunidad portuariaasociada en forma decluster.

Apuesta intensiva por latecnología, el conoci-miento y la innovación.

Orientación comercial.El puerto es un centro detransporte y centro inte-grado para el comerciointernacional.

— Comunidad portuariacon intereses unificados,— integración del puertoen la cadena de comercioy transporte,— relación estrecha entrepuerto y ciudad,— organización portua-ria ampliada.

Ratio Tecnología /conoci-miento elevado.

Expansionista.El puerto es un centro detransporte industrial y co-mercial.

— Estrecha relación entrepuerto y usuarios,— relación poco estruc-turada entre las activida-des que se desarrollan enel puerto,— relación no estructu-rada entre el puerto y laciudad.

Intensificación del factorcapital.

Conservadora.El puerto es un punto deconexión de distintosmodos de transporte.

— Actividades indepen-dientes dentro del puer-to,— relaciones no estructu-radas entre el puerto y losusuarios.

Relación trabajo/capitalelevada.

e) planificación propia versusintegración en la red.

Los planteamientos han giradoen torno a la formulación de unmodelo portuario capaz de englo-bar varias políticas y formar uncuerpo integrador de las mismas.

Se han definido seis políticasintegradas, que van desde unaacción estatal y de coordinaciónen lo tocante a las políticas indus-triales (responder a la especiali-zación industrial y de servicios,como, por ejemplo, la industriaautomovilística o la pesca); a ac-tuar sobre las actividades maríti-mo-portuarias (esto es, sobre lasterminales, operadores y serviciostécnicos-náuticos); sobre los con-ceptos de integración de losmodos de transporte (a través dela interoperatividad, intermoda-lismo y la conformación de re-des); sobre los territorios (de caraa potenciar y servir de palanca alas políticas locales y regionales,dando respuesta, asimismo, a lasrelaciones puerto-ciudad); socia-les (de cara a garantizar la repre-sentatividad y participación de losagentes sociales y económicos), ymedioambientales (o la apuestapor la sostenibilidad con la exi-gencia de mejorar los niveles).

¿Qué nuevos conceptos ha in-troducido la nueva Ley? Podemossimplificarlo en un decálogo.

1) Mayor libertad tarifaria. Lasautoridades portuarias podránproponer valores propios de lastasas del buque, pasaje y mercan-cías, acordes con su realidad eco-nómica. Se trata de superar la ri-gidez de antaño.

2) Estricto control económicofinanciero bajo criterios de racio-nalidad y equilibrio. El sistemaportuario asume el compromisode alcanzar una rentabilidadanual del 2,5 por 100.

3) Conseguir puertos másatractivos para la iniciativa priva-da. Esto es, se ofrecen mayoresposibilidades a aquellas empresasinteresadas en radicarse en lazona de servicios de los puertospara poner en práctica activida-des directamente vinculadas altransporte y a la logística. Paraello, la tasa de ocupación gana enflexibilidad y cuenta con mayoresbonificaciones a todo aquel quese haga cargo con capital propiode inversiones en el puerto.

4) Garantizar condiciones decompetencia. Se define el libre ac-ceso a la prestación de serviciosportuarios. Con este objetivotodas aquellas empresas quecumplan con las prescripcionesque establece la autoridad portua-ria tendrán derecho a una licenciapara prestar servicios portuarios.Se extiende, asimismo, el ámbitode aplicación de la autoprestacióny de la integración de servicios afin de poder atender las necesida-des de todos los clientes de lospuertos. Con ello se garantiza queen cada espacio portuario impe-rarán las reglas de mercado libre yen el conjunto del sistema regiráun marco libre y de leal compe-tencia entre los puertos. Y se re-gula el nuevo modelo de gestiónen lo tocante a la disposición delos trabajadores con una nuevafórmula, la Sociedad Anónima deGestión de Estibadores Portuarios(SAGEP), que sustituye al dualis-mo anterior que permitía combi-nar las SEED (Sociedades Estatalesde Estiba y Desestiba) y las APIES(Agrupaciones Portuarias de Inte-rés Económico).

5) Puertos más competitivosen una economía global. Se am-plía el alcance de las bonificacio-nes sobre las tasas del buque, delpasaje y de la mercancía a fin deelevar al máximo la competitivi-dad de los puertos españoles. Deesta manera, las autoridades por-

tuarias podrían proponer mayo-res bonificaciones sobre aquellostráficos de interés estratégicos, yasean de importación/exportación,como de tránsito marítimo, o enterminales especializadas de tipohub.

6) La calidad y eficiencia comoclaves del futuro. Con la nuevaLey se premia la buena gestión deaquellas autoridades portuariaspreocupadas por racionalizar lasinversiones en infraestructuras yaprovechar al máximo sus infra-estructuras e instalaciones, facili-tando las bonificaciones segúnlas productividades y los nivelesde rendimiento.

7) Puertos más comprometi-dos con el entorno social y eco-nómico. Se cuenta en la Ley conmás elementos para que el puer-to refuerce sus lazos con el tejidoempresarial al que surte y con laciudad en la que se ubica. Se es-timulan las bases para que seproduzca una sólida integracióndel puerto con las áreas urbanasy metropolitanas con una claradelimitación del ámbito de actua-ción de cada una de ellas. Y secontribuye de manera específicaal sostenimiento y apoyo a secto-res clave como el automovilísticoy el pesquero.

8) Mayor autonomía de ges-tión para el presidente de la au-toridad portuaria. Se le confieremayor liderazgo al adquirir ma-yor margen de maniobra y, porconsiguiente, mayor responsabi-lidad para gestionar el suelo y lasinfraestructuras, y regular la pres-tación de servicios portuarios.Esto es, se amplía la autonomíade los puertos, no yendo a unamayor autonomía de los sistemasportuarios.

9) Mayor integración de lospuertos en el sistema de trans-porte. En este sentido, los planes

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directores de los puertos debenprofundizar en la interoperativi-dad entre las redes viarias y ferro-viarias de los puertos y las delresto del sistema de transportede interés general. Esto es, ase-gurar un desarrollo homogéneode la red de transporte entendidacomo un todo destinado a aten-der la demanda de transporte deviajeros y de mercancías de caraa potenciar la interoperatividadde los distintos modos de trans-porte. Se enfatiza en la puesta enmarcha de las autopistas del marcomo fórmula a desarrollar e in-centivar con objeto de posibilitarun transporte regular y más efi-ciente desde la perspectiva inter-modal y medioambiental.

10) Una apuesta por la soste-nibilidad. La nueva Ley de Puertosobliga a cada autoridad portuariaa elaborar una memoria de sos-tenibilidad. Dicha memoria seráobjeto de un seguimiento espe-cial y con ella se premiará con bo-nificaciones a todos los agentesque prestan servicios en el puertobajo licencia, autorización o con-cesión y que desarrollen buenasprácticas ambientales.

En suma, los puertos comounidades de gestión deben ofre-cer a los dueños de las mercan-cías y a las líneas navieras lasmejores infraestructuras y losmejores servicios frente a otrospuertos, con los que se producensolapamientos de sus áreas de in-fluencia, para poder aumentarsus tráficos. De manera que lanueva Ley de Puertos permite re-ducir los costes logísticos y por-tuarios a la vez que incentiva lacompetencia. Y el nuevo marcojurídico concede libertad a cadaAA.PP. para adaptarse a cadaárea territorial en lo que respectaa sus modalidades de oferta deservicios, ya que se estimula lacompetencia entre prestadores ypermite desarrollar los modelos

concesionales hasta el momentoen vigor.

Dado que dicho conjunto deinfraestructuras y de servicios noes ofrecida, en la mayoría de loscasos, por una única organiza-ción, la competencia portuaria seproduce entre cadenas logísticaso cadenas portuarias; es decir, es-tamos ante el transporte «puertaa puerta» frente al anterior con-cepto de «puerto a puerto».

Los puertos participan en di-cha cadena, aunque no suelentener el control directo de lamisma, de ahí que los puertostraten de ganar tráficos e inser-tarse en las cadenas multimoda-les mediante alianzas empresaria-les viables.

Así las cosas, el sistema por-tuario español, a la luz de susbases escritas en la Ley 33/2010,define las cuatro estrategias en suplanteamiento integral: la dimen-sión económica, la dimensión demercado, la dimensión de proce-sos y la dimensión institucional. Ysobre ellas se articulan una seriede objetivos con sus correspon-dientes indicadores de gestión(ver gráfico 1).

VI. COMENTARIOSFINALES: BASESDE LA ACTUACIÓNPOLÍTICA Y PRIMEROSRESULTADOS

El sistema portuario españolpuede presumir de una caracte-rística especial: está ubicado enuna posición geográfica muypróxima a las grandes rutas deltransporte marítimo, por lo quese puede convertir en una plata-forma logística para el desarrollodel comercio por vía marítima.

Asimismo, los puertos ocupanun papel relevante en el comercio

exterior, pues los tráficos de lospuertos canalizan el 85 por 100de las importaciones y el 60 por100 de las exportaciones. Estosdatos hacen que los puertos seanla «puerta de entrada y salida» delas economías locales y regiona-les. Finalmente, el elevado núme-ro de puertos de distinto tamañodistribuidos a lo largo del litoralpermiten acercar el mar a los te-rritorios.

Pues bien, los puertos españo-les en 2011 han ido repuntandoen sus tráficos. Las tasas intera-nuales, o sea las medidas entre elmes correspondiente en compa-ración al mes anterior del añoprecedente, muestran unas tasassuperiores al 5 por 100 en la mer-cancía general y el 7 por 100 enlos contenedores. En lo tocanteal tráfico total, se contempla unatasa de variación interanual enforma una U; o sea, el comienzode la recuperación. Asimismo, lasactuales infraestructuras y equi-pamiento portuarios son suficien-tes para albergar crecimientos del6 por 100 anuales en el próximoquinquenio.

Dos elementos marcan elacierto de la política portuaria.De una parte, según el informeGlobal Competitiveness Report,elaborado por Davos, la compe-titividad de los puertos españolesrecibe una puntuación de 5,8sobre un máximo de 7 puntos, loque sitúa la competitividad de lasdársenas españolas en el puestodecimotercero del mundo y elséptimo de la UE-27, avanzandoveinte puestos en cuatro años. Y,en segundo lugar, atendiendo alos índices de conectividad por-tuaria que elabora la UNCTAD, elsistema portuario español sesitúa en el puesto duodécimo delmundo, habiendo ganado tresposiciones en los últimos sieteaños, lo cual ha supuesto un in-cremento del 20 por 100 en su

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el año precedente), rasgo que su-braya un asentamiento de la efi-ciencia y de los resultados empre-sariales. Del análisis de las cifrasse colige que si en el año 2009 larentabilidad negativa abarcaba adoce autoridades portuarias, enel año 2010 sólo afecta a diezpuertos.

Las metas finales están guia-das a dotar a las autoridadesportuarias de una avanzada au-tonomía en la gestión; una auto-suficiencia económico-financiera;una mayor posibilidad de servi-cios portuarios más liberalizados;una regulación más pragmáticadel dominio público acorde conla realidad portuaria, potencian-

do sus vínculos con la ciudad; unincentivo a la competitividad enlos puertos, y una posesión demecanismos que permitan dispo-ner de tasas portuarias más flexi-bles.

En la actualidad, el conjuntodel sistema se ha dotado de unmarco jurídico más estable, se hareforzado la autonomía de lospuertos a la vez que se poseenmayores niveles de coordinacióny regulación por parte del orga-nismo público Puertos del Esta-do. En resumen, se asiste a un«nuevo sentido de Estado» en loque hace referencia a la tramita-ción, contenido y aplicación delas nuevas normas legales. Es

decir, se contribuye al sosteni-miento tanto de sectores econó-micos vitales como de los territo-rios costeros próximos a losrecintos.

Las expectativas para los pró-ximos ejercicios son halagüeñas,toda vez que las apuestas por laintegración en las redes maríti-mo-portuarias, la inserción enlas cadenas de suministro glo-bal, y la mayor capacitación delos equipos directivos y del per-sonal cualificado permitirán alsistema portuario español poderencabezar el renacimiento por-tuario.

La Ley 33/2010 va a permi-tir aprovechar la ruptura en elmundo portuario y bajo esta di-námica «los puertos dejarán deser lugares para convertirse enespacios»; «los puertos dejaránde preocuparse por la forma yapostarán por los procesos», y,finalmente, «los puertos seránempresas», ya que deberán serrentables y generar valor añadi-do agregado a los servicios queprestan.

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CUADRO N.º 6

CIFRA DE NEGOCIOS Y RENTABILIDAD DE LAS AUTORIDADES PORTUARIAS

CIFRA VARIACIÓN RENTABILIDAD SOBRE FONDOS PROPIOS

NEGOCIOS 2010/2009

2010 (En porcentaje) 2010 2009

Barcelona 167.361 3,2 6,34 5,75Valencia 107.337 2,3 0,03 -1,50B. Algeciras 89.531 6,7 7,15 7,58Bilbao 64.622 8,6 0,91 2,43Baleares 61.722 6,2 5,55 2,67Las Palmas 58.459 1,0 2,14 -0,58Tarragona 53.273 -0,3 4,30 5,52Huelva 39.717 16,4 1,42 1,22Gijón 38.584 9,7 2,60 1,83S. C. Tenerife 34.858 -8,1 -1,60 -1,06Cartagena 34.188 1,9 6,29 6,76Vigo 26.815 -2,4 0,91 6,54A Coruña 21.337 -2,2 2,70 3,51Castellón 20.552 6,9 3,83 3,28Santander 20.013 -1,2 -0,24 -0,78B. Cádiz 19.420 -1,6 -0,52 0,39Sevilla 19.256 -5,7 0,86 2,19Ferrol 16.949 -6,0 3,94 5,13Málaga 16.228 6,1 -3,03 -4,91Ceuta 15.077 5,3 -1,92 -2,75Pasajes 13.637 3,8 0,13 -1,28Alicante 13.019 -3,7 -1,07 -0,61Almería 12.850 -10,0 -0,52 0,94Avilés 12.008 10,8 1,59 -0,93Marín 8.119 -3,3 3,07 3,17Melilla 7.216 2,3 -7,43 -6,51Motril 5.032 1,2 -2,88 -4,04Vilagarcía 4.244 -8,2 -6,21 -5,00Sistema Portuario 1.001.423 7,4 2,42 2,24

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