Los guardianesde las promesas.Poder Judicialy democracia en Mxico

Miguel Carbonell*

SUMARIO: 1. Introduccin. 2. La actuacin de los jueces y las reglas democrti-cas. 3. Los jueces y la juridificacin de la democracia. 4. Qu falta para tener un

Estado de Derecho? 5. Bibliografa bsica.

1. INTRODUCCIN

Hasta hace muy poco tiempo, el poder judicial en Mxico era irrelevante para efec-tos de la explicacin del funcionamiento del sistema poltico. Su actividad no for-maba parte de las preocupaciones de los partidos polticos; el tema de la justicia nose asomaba casi nunca en las campaas electorales y a los ciudadanos les preocupa-ba solamente en su vertiente policaca, sin comprender muy bien qu es lo que ha-can los jueces.

No era menor el desinters de los tericos por el poder judicial, tanto en lo querespecta a los politlogos como por lo que hace a los juristas. Los estudios sobre eltema son bastante escasos, aunque han ido creciendo de forma notable en los lti-mos aos.

La situacin descrita, como es obvio, no es exclusiva de Mxico, sino que conalguna seguridad se puede considerar como compartida por casi todos los pases deAmrica Latina.1

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* Investigador del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnomade Mxico.

1 Como expone Luis PSARA, En Amrica Latina, los rganos judiciales han desempeado, entrminos generales, un papel poco relevante para el funcionamiento democrtico Durante los reg-menes autoritarios, los jueces dejaron de sancionar de acuerdo a ley las violaciones sistemticas de losderechos humanos Durante los regmenes democrticamente elegidos, los jueces tendieron a repre-sentar uno de los baluartes del conservadurismo social, salvo que presiones econmicas o polticas in-

Quiz sea a partir de la importante reforma de 1994, promovida por el enton-ces recin llegado Presidente Zedillo, cuando el poder judicial comienza a ocuparun lugar importante dentro de la dinmica del Estado mexicano. Por una parte, losjueces federales van conociendo de procesos con amplia resonancia social, que in-volucran a personajes conocidos, a importantes narcotraficantes o a prominenteshombres de negocios. Por otro lado, la Suprema Corte y el Tribunal Electoral co-mienzan a conocer de asuntos con fuertes repercusiones poltico-partidistas.

Desde luego, cuando se habla del poder judicial en Mxico, se debe distinguirel nivel federal y el de las entidades federativas, por un lado, y entre lo que podrallamarse la macro-justicia y la micro-justicia.2 por otro. La macro-justicia esaquella que atae a los sujetos polticos y dentro de la que se discuten la divisin decompetencias, los resultados electorales o la distribucin correcta de los recursospblicos; la micro-justicia es la que afecta a los ciudadanos sin ms, es decir, setrata de los pequeos o grandes pleitos judiciales que enfrentan cotidianamente loshabitantes de Mxico, ya sea contra otros particulares o contra las autoridades. Laprimera suele obtener alguna cobertura periodstica y meditica en general; la se-gunda sigue siendo la gran olvidada, de los medios y de los polticos, lo cual permi-te que se siga manteniendo un sistema de cosas que hace de la violacin de los pos-tulados del Estado de derecho su regla de cada da.3

En este contexto, en Mxico hay quienes se dedican a alabar sin mesura la ac-tuacin de nuestros jueces, mientras que otros los critican sin tregua, viendo encada actuacin de la judicatura una amenaza para el desarrollo democrtico (otrossimplemente ignoran lo que disponen las sentencias de nuestros jueces, obviamen-te). Tales posturas son demasiado radicales y no explican de manera satisfactoria unfenmeno complejo como el de la administracin de justicia, pero quiz ambas ten-gan algo de razn. A demostrarlo se dedican las pginas que siguen.

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dujeran una decisin judicial de signo distinto En la mayor parte de la regin, el llamado poder ju-dicial ha adoptado un perfil institucional ms bien discreto. Incapaz de ejercer control legal efectivosobre fuerzas polticas y econmicas, el juez ha ocupado claramente un lugar bastante ms reducidoque aqul que le aparece adjudicado en los textos constitucionales De all que, en trminos genera-les, la institucin haya recibido poca atencin; de las fuerzas conservadoras, en razn de que la aquies-cencia judicial les ha estado relativamente garantizada; de las fuerzas transformadoras, debido a que elcambio de jueces y justicia no pareca relevante ni factible, Justicia y ciudadana realmente existen-tes, Poltica y gobierno, vol. IX, nmero 2, Mxico, segundo semestre de 2002, p. 362.

2 Los trminos han sido utilizados en varios de sus escritos por Sergio GARCA RAMREZ; porejemplo en su libro Poder judicial y ministerio pblico, 2 edicin, Mxico, Porra, 1997, pp. 15-16.

3 Al respecto son muy interesantes las consideraciones de Ernesto Garzn Valds, Estado dederecho y democracia en Amrica Latina en CARBONELL, Miguel, OROZCO, Wistano y VZQUEZ,Rodolfo (compiladores), Estado de derecho. Concepto, fundamentos y democratizacin en Amrica Latina, Mxi-co, Siglo XXI, UNAM, ITAM, 2002, pp. 205 y ss.

2. LA ACTUACIN DE LOS JUECESY LAS REGLAS DEMOCRTICAS

Para nadie es un secreto que una de las piezas maestras de cualquier democra-cia es un sistema judicial capaz de hacer exigible en la prctica el principio de suje-cin de las autoridades al orden jurdico. All donde no exista un sistema judicial in-dependiente ser muy difcil poder mantener que se trata de un Estado en el quelos derechos de los ciudadanos estn a salvo y donde la divisin de poderes tienealgn significado ms all de la retrica que suele acompaarlo.

En Amrica Latina se ha tomado conciencia de forma tarda de la importanciade contar con un sistema judicial que tenga las condiciones necesarias para poderprocesar de forma competente y oportuna los conflictos sociales. Sin embargo, apartir de la dcada de los 90, dentro de lo que se ha llamado la segunda genera-cin de reformas del Estado, en muchos de los pases del subcontinente se hanemprendido profundos cambios en la funcin judicial, muchas veces como conse-cuencia de las aperturas comerciales que se dieron en el primer tramo de la reformadel Estado.

Un entorno econmico menos protegido, abierto al intercambio con otros pa-ses y a una competencia hasta hace poco inexistente demanda un sistema gil desolucin de controversias, el cual a su vez es condicin necesaria para que puedaexistir un mnimo de seguridad jurdica para los inversionistas.4

En Mxico por aos los jueces haban jugado un papel menor en la arquitectu-ra del Estado. Durante dcadas el rgimen autoritario se haba permitido acallar ymantener subordinado a un poder que contaba con pocos recursos y cuyos inte-grantes en su gran mayora nunca lucharon por la entonces imposible tarea de ha-cer valer la Constitucin frente a los designios presidenciales. El diseo del ordena-miento jurdico tampoco ayudaba, puesto que el rgimen posrrevolucionario habatomado las suficientes precauciones para que la Constitucin y las leyes no permi-tieran que los jueces ejercieran el papel que les corresponde en un Estado democr-tico de derecho.

Las cosas, pese a todo, han ido cambiando de forma importante en los ltimosaos. Hay muchas razones que explican esos cambios; una de ellas tiene que vercon las exigencias que se han derivado de los procesos de apertura comercial y eco-nmica que han impulsado los ltimos gobiernos.

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4 Sobre el tema, Edgardo BUSCAGLIA, Los principales obstculos de la reforma judicial enAmrica Latina en JARQUN, Edmundo y CARRILLO, Fernando (eds.), La economa poltica de la reformajudicial, Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 1997, y CARRILLO, Fernando, Una dcadade reforma a la justicia en idem (editor), Democracia en dficit. Gobernabilidad y desarrollo en Amrica Latinay el Caribe, Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 2001, entre otros.

Los cambios se han materializado en un amplio espectro de cuestiones relacio-nadas con nuestros. Para empezar, desde 1990 se comienzan a aumentar de maneramuy sensible los recursos econmicos y materiales para el Poder Judicial Federal. Sipara 1980 el presupuesto del Poder Judicial Federal alcanzaba apenas el 0.06% deltotal del presupuesto federal, en el ao 2000 haba saltado hasta el 0.56%; pero loverdaderamente sorprendente es que solamente dos aos despus se haba casi du-plicado, para llegar a significar el 1% del presupuesto federal.5

Tambin el nmero de rganos judiciales federales ha crecido, seguramentecomo consecuencia del mayor apoyo presupuestal, pero tambin en virtud de lasmayores cargas de trabajo que han ido enfrentando los tribunales. En 1970 haba55 juzgados de distrito; en 2001 eran ya 252, es decir, su nmero se haba multipli-cado casi por 5, mientras que la poblacin pas en el mismo tiempo de 48 a 99 mi-llones de personas, es decir, en esos aos se duplic. En 1970 existan en todo elpas 13 Tribunales Colegiados de Circuito, pero en 2001 eran ya 154, es decir, sunmero se haba multiplicado casi por 12.6

En trminos ya no cuantitativos, como lo acreditan los datos que se acaban deenunciar, sino cualitativos, es innegable que el poder judicial ha ido resolviendo (ono resolviendo, como enseguida se ver) cuestiones cada vez ms importantes parala nueva configuracin del Estado mexicano. De entre las muchas cuestiones quese podran mencionar, creo que conviene destacar al menos las tres siguientes:

A) La intervencin de la Suprema Corte en las disputas entre los diversos nivelesde gobierno a travs de las controversias constitucionales previstas en el artcu-lo 105 fraccin I de la Constitucin. A travs de dichas controversias los muni-cipios se han podido defender de las limitaciones o imposiciones que han in-tentado llevar a cabo en su perjuicio algunos gobiernos estatales; de hecho, deltotal de controversias interpuestas ante el Pleno de la Corte entre 1995 y 1998,el 93% tena como partes a un municipio litigando contra un gobierno estatal.7

A pesar de que se trata de un mecanismo procesal contemplado desde el textooriginal de la Constitucin de 1917, no es sino hasta la reforma del 31 de di-ciembre de 1994 cuando se comienzan a utilizar con frecuencia creciente; parailustrar lo anterior basta considerar que entre 1917 y 1994 fueron interpuestas42 controversias constitucionales, mientras que entre 1995 y 1997 se interpusie-ron 95.

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5 Los datos completos en FIX FIERRO, Hctor, La reforma judicial en Mxico. De dnde vie-ne? hacia dnde va?, Documento de trabajo, IIJ-UNAM, noviembre de 2002, p. 22.

6 FIX FIERRO, La reforma judicial en Mxico, cit., p. 27.7 GONZLEZ COMPEN, Miguel y BAUER, Peter, Jurisdiccin y democracia. Los nuevos rumbos del Po-

der Judicial en Mxico, Mxico, CIDAC, Cal y Arena, 2002, p. 157.

B) La intervencin de la Suprema Corte en aspectos centrales del modelo eco-nmico nacional. En este aspecto, cabe destacar las decisiones de la Cortesobre el tema del llamado anatocismo, para el efecto de conocer la formaen que los bancos podan cobrar intereses por los prestamos que otorgan;tambin destaca el criterio de la Corte que considera inconstitucional la deno-minada clusula de exclusin que aplicaban los sindicatos (lo cual suponeun fuerte golpe contra el rgimen corporativo que desde el mbito sindicalhaba apoyado por dcadas al PRI); asimismo, se puede mencionar el criteriode la Corte segn el cual es inconstitucional el monopolio de AseguradoraHidalgo para proveer de seguros al sector pblico (con lo que, de hecho, seabre la posibilidad de que aseguradoras privadas participen en tan suculentomercado).8

C) La judicializacin de los conflictos electorales, a travs de la creacin de una ju-risdiccin especializada, que primero fue constituida como un rgano constitu-cional autnomo (el Tribunal Federal Electoral), para luego pasar a formar par-te del Poder Judicial Federal (como Tribunal Electoral del Poder Judicial de laFederacin). El Tribunal Electoral ha contribuido a dar certeza jurdica a losprocesos electorales, incorporando a los mismos criterios de estricta legalidaden la solucin de los litigios entre los partidos polticos, entre los partidos y laautoridad administrativa electoral (El Instituto Federal Electoral y los institutoselectorales de las entidades federativas) y entre los partidos y sus militantes (porejemplo a travs de la resolucin de juicios de proteccin de los derechos pol-tico-electorales).

D) La Suprema Corte ha limitado en algunos casos su actuacin, negndose a en-trar al fondo de asuntos que podran haberle generado fuertes roces con losotros dos poderes de la Federacin. As por ejemplo, ha sostenido, en uncaso relativo al Distrito Federal, que el Presupuesto de Egresos no es revisa-ble por los jueces, con lo cual les ha dado a los diputados que anualmente loaprueban la posibilidad de que pongan o quiten del presupuesto lo que quie-ran (permitiendo de esa forma que el presupuesto viole la Constitucin porno contemplar la asignacin de recursos que ordena la Carta Magna para al-guna rea en concreto, como pueden ser la de salud o la de vivienda).9 De lamisma manera, recientemente ha sostenido un criterio muy restrictivo al revi-sar las controversias constitucionales interpuestas contra la llamada reforma

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8 Un resumen de esos y otros asuntos importantes se encuentra en GONZLEZ COMPEN yBAUER, obra citada, pp. 363 y ss.

9 Ver la tesis 24/1999 del Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, No-vena poca, tomo IX-abril 1999, p. 251.

constitucional en materia indgena, en donde la Corte sin justificacin nin-guna revoca un criterio anterior sostenido en el amparo de Manuel Cama-cho Sols segn el cual el procedimiento de reforma constitucional poda serrevisado por el Poder Judicial Federal para el efecto de verificar que se hubie-ran cumplido con las formalidades establecidas en el artculo 135 de la Cons-titucin.10

3. LOS JUECES Y LA JURIDIFICACIN DE LA DEMOCRACIA

Con las precauciones del caso, se podra convenir en que algunos de los aspec-tos anteriores dan cuenta de un paso adelante en el intento de ir juridificando la in-cipiente democracia mexicana. La mayor presencia de los jueces se ha correspondi-do histricamente en muchos pases que han llevado a cabo transiciones a lademocracia, con periodos en los que se ha privilegiado el imperio de la ley por en-cima de los arreglos poltico-partidistas.

En un nmero importante de pases que han logrado avanzar en procesos deconsolidacin democrtica, se han creado tribunales constitucionales que han actua-do sirviendo de rbitros entre las partes en liza, a la vez que dejaban claro para to-dos los actores que los derechos de los ciudadanos no podan ser objeto de ningu-na clase de regateo poltico ni estaban a la libre disposicin de los partidos conrepresentacin parlamentaria.

La actuacin del Tribunal Constitucional Federal alemn al ordenar tempra-namente en la dcada de los 50 la disolucin de los partidos neonazis, el trabajode la Corte Costituzionale italiana para hacer exigibles los derechos sociales previs-tos en la Constitucin de ese pas, las sentencias del Tribunal Constitucional espa-ol para ir delimitando el modelo de distribucin territorial de poder entre elEstado central y las comunidades autnomas, son casos que nos ilustran sobreel papel central que tienen los jueces constitucionales dentro de la consolidacindemocrtica.

Tambin en Amrica Latina tenemos ejemplos de jurisdicciones que han estadoa la altura de los tiempos que les ha tocado vivir. Son clebres las resoluciones de laCorte Constitucional colombiana al conocer de procesos de accin de tutela pormedio de las cuales se mandaron poner drenaje en barrios marginales o travs delas que se aseguraba una correcta imparticin de justicia dentro de las comunidadesindgenas de ese pas. Tambin la Sala Constitucional de Costa Rica tiene en su ha-ber varios precedentes que han demostrado la pertinencia de los jueces constitucio-

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10 Ver CARBONELL, Miguel, Eplogo. La reforma indgena y la Suprema Corte en la obra co-lectiva, Comentarios a la reforma constitucional en materia indgena, Mxico, IIJ-UNAM, 2002, pp. 145-149.

nal. En Guatemala el Tribunal Constitucional par un golpe de Estado que preten-di dar el entonces Presidente Jorge Serrano Elas en 1993.11

Los anteriores podran ser ejemplos a seguir en Mxico; particularmente, consi-dero que de esos casos podran extraerse entre otras las siguientes cuestiones: enprimer lugar, que una democracia consolidada requiere de un aparato judicial quepueda dirimir y procesar imparcialmente los conflictos sociales ms relevantes; ensegundo lugar, que los procesos judiciales (sobre todo los que tienen que ver concuestiones de constitucionalidad) permiten aportar al debate pblico una serie derazones que de otra manera pueden quedar marginadas (razones que en no pocoscasos tienen que ver con los derechos fundamentales); en tercer trmino, que lostribunales independientes pueden asegurar las condiciones necesarias para que eldilogo poltico-constitucional se mantenga abierto y en el que todas las partes ten-gan asegurada su posibilidad de participar.

Con casi total seguridad se puede afirmar que en el futuro inmediato se reque-rirn reformas constitucionales y legales para mejorar el marco jurdico que rige anuestros poderes judiciales. Por ejemplo en materia de control de constitucionali-dad de las leyes, que es un campo en el que actualmente prevalece un diseo que seencuentra a medio camino entre lo que se hace en Estados Unidos y lo que se tieneen Europa; se trata de un esquema hbrido que desde mi punto de vista estarrojando resultados discutibles.

Para algunos analistas, tambin ha arrojado resultados cuestionables el matizpoltico que han tomado algunos de los ms importantes fallos que en los ltimosaos ha dictado la Suprema Corte; en este sentido, no han faltado quienes observanen algunas de sus resoluciones un intento de los Ministros de proteger sus propiosintereses o de defender una agenda no pblica que intentan llevar adelante; en estesentido, Gonzlez Compen y Bauer afirman que Es difcil y temerario, ms noinsensato, juzgar las resoluciones recientes de la Suprema Corte a la luz de supues-tos pactos o compromisos con el Ejecutivo Federal. Sin embargo, con las adverten-cias del caso, s parece justificado cuestionar si la serie de resoluciones que se hanestudiado en particular las ms recientes y con notorio impacto en la economanacional no son producto de algn tipo de arreglo con el Ejecutivo para consoli-dar la gobernabilidad democrtica y sacar adelante los proyectos de transformacinnacional. Si esta hiptesis hubiera de aceptarse, habra que cuestionar los intercam-bios e insumos de la negociacin.12

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11 Sobre el tema se puede consultar la emotiva narracin de los hechos realizada por uno de susprotagonistas en el trabajo de Jorge Mario GARCA LAGUARDIA, Justicia constitucional y defensa de lademocracia. El golpe de estado en Guatemala en 1993, Cuestiones constitucionales. Revista mexicana de de-recho constitucional, nmero 2, Mxico, enero-junio de 2000, pp. 3-21.

12 Obra citada, p. 421.

Una cuestin que tambin tiene pendiente la democracia mexicana es generarmayor confianza social de los ciudadanos hacia los aparatos judiciales. Las encues-tas ms recientes, tanto las que se aplican a poblacin abierta como las que recogenlas opiniones de quienes trabajan cotidianamente en el mbito de la justicia parecenreflejar bajos niveles de confianza en jueces y tribunales. As por ejemplo, en la En-cuesta Nacional sobre Cultura Poltica y Prcticas Ciudadanas, levantada por la Se-cretara de Gobernacin en noviembre y diciembre de 2001, solamente el 10.18%de los encuestados dijo tener mucha confianza en la Suprema Corte, lo cual ubi-ca a nuestro mximo tribunal por debajo de los niveles de confianza que la gentetiene en su gobernador (o Jefe de Gobierno, en el caso del Distrito Federal), en losmedios de comunicacin, en su presidente municipal (o delegado, en el caso delDistrito Federal), en las grandes empresas o en las agrupaciones de ciudadanos. LaCorte, en el nivel de confianza de los encuestados, est ligeramente arriba de lossindicatos y las organizaciones no gubernamentales.13 En otra encuesta, en la que seentrevistaron a 60 mil ciudadanos en todo el pas, el 67% de los encuestados dijotener algo o nada de confianza en la Suprema Corte, contra el 6% que dijo te-nerle mucha confianza.14

Tiene razn Hctor Fix Fierro cuando afirma que, La imagen de la justicia enla prensa, la opinin pblica o incluso en el medio de la profesin jurdica, es y hasido, en general, desfavorable y pareciera reflejar una crisis persistente y difundi-da.15 Desde los propios rganos jurisdiccionales federales se ha hablado del oscu-ro panorama de la justicia y se apunta que el Poder Judicial Federal se enfrenta almayor descrdito popular de su historia.16

Casi a la misma conclusin lleg el relator de la ONU sobre la independencia delos magistrados y abogados, como producto de una visita de trabajo a Mxico en elmes de mayo de 2001. Su informe caus gran malestar en algunos miembros del Po-der Judicial.17 Particularmente odiosa les pareci la afirmacin del relator en el senti-do de que entre el 50 y el 70% de los jueces federales eran corruptos (prrafo 63 desu Informe), al grado que prepararon un libro para desmentir sus afirmaciones.18

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13 Los resultados pueden verse en la revista Este Pas, nmero 137, agosto de 2002.14 DE LAS HERAS, Mara, El imperio de la desconfianza, Milenio semanal, nmero 274, Mxico,

16 de diciembre de 2002, pp. 32-33.15 La eficiencia de la justicia (una aproximacin y una propuesta), Mxico, IIJ-UNAM, 1995, pp. 11-12.16 Entrevista de Agustn Ambrz a Genaro Gngora Pimentel, Presidente de la Suprema Corte

de Justicia de la Nacin, Proceso, 10 de enero de 1999 (luego recogida en Gngora Pimentel, G.,Encuentros con los medios, Poder Judicial de la Federacin, 1999; las citas en pginas 30 y 31).

17 El texto del informe figura en el documento E/CN. 4/2002/72/Add. 1.18 Respuesta al Informe del Relator de la ONU para la independencia de jueces y abogados, Mxico, Poder

Judicial de la Federacin, 2002; ver tambin, ORTZ AHLF, Loretta (compiladora), Mitos y realidades deun informe, Mxico, UIA-Noriega Editores, 2002.

Como quiera que se vea, la confianza ciudadana es un factor fundamental en elmbito de la imparticin de justicia, aunque sea por el solo hecho de que al tratarsede un poder que no puede autoprogramarse (en el sentido de que no puede suscitarpor s y ante s las cuestiones sobre las que tiene competencia, sino que dichascuestiones le tienen que ser planteadas desde afuera), depende de que quienes tie-nen un litigio acudan a pedir la intervencin de los jueces y tribunales. La confianzaen los tribunales, adems, tambin es un factor importante para calificar la seguri-dad de las inversiones en un pas. La difcil ejecucin de contratos y adeudos haceque Mxico pierda competitividad frente a otros pases con los que est luchandopor atraer un mayor volumen de inversiones extranjeras.

4. QU FALTA PARA TENER UN ESTADO DE DERECHO?

En las pginas anteriores se han intentado aportar razones y ejemplos que per-mitan entender el papel que en los tiempos recientes est asumiendo el poder judi-cial en Mxico. El horizonte, a la luz de las consideraciones formuladas, no seanuncia fcil ni promisorio. Los rezagos son impresionantes (en sta como en tan-tas materias) y las tareas por cumplir requerirn de grandes esfuerzos, tanto en as-pectos presupuestales, educativos y de reformas al ordenamiento jurdico. Pese atodo, es obvio que la forma en que tradicionalmente ha funcionado el sistema pol-tico ha cambiado y que como parte de ese cambio tenemos hoy un poder judicialque ya no es el tercero ausente dentro del esquema de divisin de poderes.

Las tareas pendientes en materia de poder judicial son muchas; algunas de lasms importantes tendran necesariamente que referirse a los siguientes tres aspec-tos, que me limito a enunciar y que con seguridad requeriran de ser ampliamentedesarrollados:

A) El diseo institucional. Las reformas constitucionales en materia judicial hancarecido hasta el momento de un modelo definido, lo cual ha arrojado comoconsecuencia que se tenga en la actualidad un sistema hbrido, que incorporaelementos de la organizacin judicial de los Estados Unidos y de la que existeen la mayor parte de los pases de la Europa continental. Muchas de esas refor-mas han estado atadas a la coyuntura, de manera que no han tenido la altura demiras para hacer un rediseo en profundidad de las instituciones encargadas deimpartir justicia. En los prximos aos tendremos que ser capaces de definir elmodelo de justicia que queremos tener en Mxico, as como el modelo dejuez que ser capaz de operar ese sistema,. Mientras esas dos definicionesque no son de carcter terico, sino del todo prctico y que requieren de im-portantes definiciones incluso de carcter poltico no se hagan, es muy pocolo que se podr avanzar en esta materia. El del diseo institucional es un retoque est pendiente.

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En este contexto y para aportar solamente una de las muchas propuestas quepueden ser razonables, habra que ponderar la necesidad de que los rganos ju-risdiccionales que actualmente tienen autonoma constitucional (el caso de lostribunales agrarios por virtud del mandato del artculo 27 fraccin XIX de la Cons-titucin) o que operan en la rbita del poder ejecutivo (tribunales contencioso-ad-ministrativos, juntas de conciliacin y arbitraje, tribunales de conciliacin y arbitra-je, etctera), se incorporen formalmente al poder judicial, como desde hace tiempoha sealado un sector importante de la doctrina y como han prometido algunospartidos polticos en sus plataformas de campaa. No hay justificacin alguna paraque el poder ejecutivo tenga sus propios tribunales. Todos los rganos que ejer-cen funciones jurisdiccionales deben de estar formal y materialmente dentro del po-der judicial, de forma que sus integrantes tengan el mismo estatuto profesional quelos miembros de la judicatura.

B) Los obstculos procesales y sociales para el acceso a la justicia. En un pascomo Mxico, que tienen elevados niveles de pobreza y de desigualdad en elingreso, hacen falta mecanismos que permitan que la poblacin de menores re-cursos pueda acceder en condiciones equitativas a los tribunales. La falta de ac-ceso a la justicia contribuye a generar una discriminacin jurdica, que se suma alas mltiples discriminaciones que las personas padecen simplemente por serpobres, mujeres, indgenas, campesinos, migrantes, tener alguna discapacidad,vivir en el medio rural, etctera.

Como indica Boaventura de Sousa, Estudios revelan que la distancia de losciudadanos en relacin con la administracin de justicia es tanto mayor mientrasms bajo es el estrato social al que pertenecen y que esa distancia tiene como cau-sas prximas no slo factores econmicos, sino tambin factores sociales y cultura-les, aunque unos y otros puedan estar ms o menos remotamente relacionados conlas desigualdades econmicas. En primer lugar, los ciudadanos de menores recursostienden a conocer muy poco sus derechos y, en consecuencia, a tener ms dificulta-des para reconocer un problema que los afecta como un problema jurdico. Puedenignorar los derechos en juego o ignorar las posibilidades de arreglo jurdico Losdatos muestran que los individuos de las clases bajas dudan mucho ms que los otrospara recurrir a los tribunales, incluso cuando reconocen que estn frente a un pro-blema legal.19

La reforma del acceso a la justicia pasa, en primer lugar, por crear mecanismosprocesales que permitan una mejor proteccin de los derechos fundamentales, mu-

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19 SOUSA SANTOS, Boaventura, De la mano de Alicia. Lo social y lo poltico en la postmodernidad, Bogo-t, Siglo del Hombre editores, 1998, pp. 204-205.

chos de los cuales hoy en da no se encuentran tutelados en Mxico por garanta ju-risdiccional alguna; en este contexto, conviene recordar que a estas alturas secuenta con informacin suficiente y lo bastante contrastada como para sostenerque la existencia de una garanta jurisdiccional de un determinado estndar de cali-dad es condicin necesaria, aunque no suficiente, para que los derechos humanospuedan gozar de algn grado estimable de realizacin prctica.20

C) La falta de capacitacin del personal judicial. En Mxico, como ya se apunta-ba, todava no hemos discutido qu modelo de juez requiere la incipiente de-mocracia que estamos comenzando a vivir, ni cules son las virtudes judicia-les21 que deben tener quienes busquen mantenerse o promoverse dentro dela carrera judicial. Una parte de nuestra cultura judicial, como no poda serde otra forma luego de vivir ms de 70 en un rgimen autoritario, no parecemuy concernida del proceso de apertura democrtica, y mantiene viejos ritualesde cerrazn, secretismo y sigilo que no tienen demasiada justificacin en la ac-tualidad.

El trabajo de capacitacin se podr enfrentar solamente de forma limitada den-tro del propio poder judicial. La tarea mayor incumbe a las facultades y escuelas dederecho, encargadas de formar a los que en el futuro sern jueces, magistrados, mi-nistros o consejeros de la judicatura. La renovacin de los caducos libros de textocon que se estudian las principales materias es tambin una tarea pendiente sin lacual va a ser muy difcil generar el nuevo modelo de juez que requiere la demo-cracia mexicana.

En la tarea de mejoramiento de la justicia y en la superacin de las condicio-nantes culturales de los jueces tambin deben participar los otros poderes, para evi-tar por ejemplo que se siga permitiendo que los gobernadores de las entidadesfederativas lo primero que hagan cuando lleguen al cargo sea cambiar a los jueces ymagistrados locales para poner a sus amigos; o para que sea innecesario que el Pre-sidente de la Suprema Corte le tenga que recordar a los poderes legislativo y ejecu-tivo que el judicial es otro poder y que los problemas que resuelven los jueces noson enchiladas.22

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20 ANDRS IBEZ, Perfecto, Garanta judicial de los derechos humanos, Claves de razn prcti-ca, nmero 90, Madrid, marzo de 1999, p. 10.

21 El trmino es de Manuel ATIENZA, en su ensayo titulado, justamente, Virtudes judiciales. Se-leccin y formacin de los jueces en el Estado de derecho en CARBONELL, Miguel, FIX FIERRO,Hctor y VZQUEZ, Rodolfo (compiladores), Jueces y derecho. Problemas contemporneos, Mxico, UNAM,Porra, 2004.

22 Ambos extremos se encuentran recogidos en la entrevista al entonces Presidente de la Supre-ma Corte, publicada en La Jornada, 2 de diciembre de 2002.

Conviene analizar con algn detalle las cuestiones que se acaban de mencionar;para entenderlas mejor ser til ubicarlas en el contexto ms amplio de la reformadel Estado.

Las lneas maestras de las reformas al poder judicial dentro del marco general dela reforma del Estado se pueden sintetizar en los siguientes cinco puntos:23 a) mejo-ras en la administracin de justicia, b) fortalecimiento de la independencia judicial,c) desarrollo de mecanismos alternativos de resolucin de controversias, d) mejorade la educacin legal de los jueces, abogados y del pblico en general, y e) crea-cin de nuevos canales para que vastos sectores de la poblacin, ahora excluidos,tengan acceso a la justicia. Vamos a examinar brevemente cada uno de estos puntos.

A) El poder judicial debe ser concebido, dentro del marco de un Estado efi-ciente, como el conjunto de rganos que se encargan de prestar un servicio pblicode la mayor relevancia para la poblacin. En este sentido y como ya se apuntaba enlas pginas precedentes, jueces y tribunales deben funcionar de tal modo que gene-ren confianza en los usuarios de los servicios de la justicia. En periodos de gran des-confianza hacia el poder judicial los ciudadanos de algunos pases de Amrica Lati-na han desistido masivamente de ir a los tribunales para buscar las soluciones desus problemas.24 El tema de la confianza est muy relacionado tambin con el de lalegitimidad. Si los tribunales no cuentan con mrgenes prudentes de confianza porparte de los ciudadanos, lo ms probable es que encuentren severas resistencias ha-cia sus actuaciones (por ejemplo al momento de ejecutar sus sentencias).

Para lograr la eficiencia mencionada se deben hacer modificaciones al modelode gestin de los asuntos judiciales; en muchos juzgados todava se sigue trabajan-do con mtodos administrativos propios del siglo pasado.25 Las innovaciones tec-nolgicas todava no han logrado penetrar a la mayora de las pesadas burocraciasjudiciales.

Es probable que sea necesario caminar de forma decidida hacia la toma de de-cisiones que permitan una mayor transparencia en el funcionamiento del aparato ju-dicial. Hoy en da, tanto a nivel federal como local, el poder judicial mexicano esuna gran caja opaca en la que es muy difcil saber qu est pasando. Tiene raznErnesto Villanueva cuando afirma que el Poder Judicial es uno de los poderes delEstado con mayores ndices de opacidad en Mxico y, por consecuencia, dondemenos ha permeado el sentido de por qu debe haber transparencia y para qu la

36 Miguel Carbonell

23 BUSCAGLIA, Edgardo, Los principales obstculos de la reforma judicial en Amrica Latina,cit., p. 34. Ver tambin CARRILLO, Fernando, Una dcada de reforma a la justicia, cit. pp. 269-270.

24 Tales son los casos de Argentina, Ecuador y Venezuela; BUSCAGLIA, obra citada, p. 44, nota 19.25 Al respecto se puede ver, por ejemplo, CUETO LVAREZ DE SOTOMAYOR, Luis, La motiva-

cin del personal: el factor humano en la administracin de justicia, Jueces para la democracia. Informaciny debate, nmero 33, Madrid, noviembre de 1998, pp. 71 y ss.

cultura del secreto sigue siendo en buena medida parte de la vida de los juzgadoresmexicanos.26

Es muy conocida la idea de que un sistema de poder que est ajeno al escruti-nio pblico y que opere desde el secreto es un sistema tendencialmente corrupto enla medida en que no est sujeto a ningn tipo de rendicin de cuentas; al no podersaber cmo acta un rgano pblico se genera el riesgo de conductas ilegales y dela impunidad por la ausencia de mecanismos de control. Una democracia requierede un funcionamiento transparente y responsable por parte de los poderes pbli-cos; esto significa que los ciudadanos deben tener la capacidad jurdica de conoceren todo momento la conducta de sus gobernantes, incluyendo a los jueces. De otramanera, es imposible asignar responsabilidades a los malos funcionarios y recom-pensar a los buenos.27

La entrada en vigor de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informa-cin Pblica Gubernamental poda haber sido una muy buena oportunidad paraavanzar en la transparencia del poder judicial. Sin embargo, los acuerdos generalesdictados por los rganos superiores del Poder Judicial Federal dejan mucho que de-sear y, en algunos aspectos, contienen restricciones que no tienen justificacin algu-na dentro de un Estado democrtico de derecho. As por ejemplo, se considera quetodos los expedientes en materia penal y familiar constituyen informacin reservaday, por tanto, no se puede tener acceso a ellos una vez que han sido concluidos sinohasta 12 aos despus; de la misma forma, se considera que los expedientes en esamateria que se hubieran concluido con anterioridad a la entrada en vigor de LeyFederal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental per-manecern como informacin reservada por un plazo de 36 aos, plazo que fue fi-jado de forma arbitraria puesto que no encuentra fundamento en ninguna normajurdica ni del derecho interno ni del derecho internacional.28

B) La independencia judicial es un prerrequisito para el adecuado funciona-miento de la justicia.29 Si no hay independencia de los jueces lo ms probable es

Los guardianes de las promesas. Poder Judicial y democracia en Mxico 37

26 VILLANUEVA, Ernesto, Derecho de acceso a la informacin en el poder judicial. Una aproxi-macin del caso mexicano desde la perspectiva comparada, Reforma Judicial. Revista Mexicana de Justicia,nmero 2, Mxico, julio-diciembre de 2003, pp. 208-209.

27 Una explicacin ms amplia de estas ideas puede verse en STIGLITZ, Joseph E., Sobre la li-bertad, el derecho a estar enterado y el discurso pblico en GIBNEY, Matthew J. (editor), La globaliza-cin de los derechos humanos, Barcelona, Crtica, 2003, pp. 123 y ss.

28 Un anlisis de esos acuerdos puede verse en CARBONELL, Miguel, El derecho de acceso a lainformacin y el Poder Judicial de la Federacin, Derecho Comparado de la Informacin, nmero 3, Mxi-co, enero-junio de 2004, pp. 189-199.

29 Sobre el concepto de independencia judicial puede verse, entre otros, OTTO, Ignacio de, Estu-dios sobre el poder judicial, Madrid, Ministerio de Justicia, 1989, pp. 57 y ss; en general, SIMON, Dieter, Laindependencia del juez, Barcelona, Ariel, 1985.

que todos los asuntos en los que existan intereses tanto econmicos como po-lticos por parte de algn otro poder o de algn particular no se resuelvan de for-ma imparcial, provocando una quiebra notable del principio de igualdad de todoslos ciudadanos frente a la ley.

Los jueces deben estar sujetos nicamente a las leyes, mantenindose extraosa los intereses de las partes en conflicto (esto es, justamente, la imparcialidad).30

Para lograr su independencia los jueces deben estar institucionalmente separados delos dems poderes, es decir, el poder ejecutivo no debe tener sus propios tribunalessino que la funcin de aplicar las normas generales a los casos concretos de formaobligatoria debe pertenecer por entero a rganos formal y materialmente judiciales.

La vertiente tradicional de la independencia de los jueces ha sido hacia fueradel propio poder judicial. En muchos pases, sin embargo, queda pendiente la cons-truccin de la independencia interna, que consiste en que cada juez y cada magis-trado no sea presionado por las instancias superiores para decidir de determinadamanera algn caso. Las presiones han venido por dcadas de afuera de la judicatu-ra, peor tambin las ha habido y las sigue habiendo adentro.

En todo lo anterior tiene que ver la integracin y competencia del rgano degobierno del poder judicial,31 que en Mxico es el Consejo de la Judicatura Federala nivel justamente federal. Quiz habra que comenzar a reflexionar sobre la cues-tin, poco explorada en Mxico de la independencia interna de jueces y magis-trados, es decir, la que se ejerce por todos y cada uno de los jueces frente a sus su-periores.

C) Los mtodos alternativos de solucin de controversias, tales como la media-cin, el arbitraje, la amigable composicin, etctera, deben ser fortalecidos comouna forma de descargar de trabajo a los tribunales y de propiciar soluciones ms r-pidas, baratas y efectivas para los particulares. Obviamente, siempre deben respetar-se ciertos principios para evitar caer en el extremo de negociar la aplicacin de laley cuando se est en presencia de intereses fundamentales de la sociedad. Hay inte-reses generales que no pueden estar sujetos a negociacin, pero hay intereses priva-dos sobre los cuales las partes podran perfectamente ponerse de acuerdo sin tenerla necesidad de acudir ante un juez y desarrollar la enorme cantidad de trmites quehay que desahogar en un proceso jurisdiccional.

38 Miguel Carbonell

30 FERRAJOLI, Luigi, Derecho y razn, prlogo de Norberto Bobbio, 5 edicin, Madrid, Trotta,2000, p. 580.

31 Ver las interesantes observaciones, referidas al caso espaol, de ANDRS IBEZ, Perfecto,Poder judicial y juez en el Estado constitucional. El sistema de consejo en La experiencia jurisdiccional:del Estado legislativo al Estado constitucional de derecho, Madrid, CGPJ, 1999; dentro de esa misma obraconviene revisar tambin el ensayo de Alessandro PIZZORUSSO, Medio siglo de poder judicial en Ita-lia, pp. 89 y ss.

D) Como ya se ha mencionado, la mejora de la educacin legal es tambin in-dispensable para poder acometer con xito cualquier reforma judicial. Los ciudada-nos deben conocer sus derechos; los jueces y abogados deben mejorar en muchosus niveles de tcnica jurdica. Para ello es necesario promover un cambio desde laspropias facultades de derecho. Desde los niveles tericos hay que modificar los es-quemas intelectivos con los que se ensea y se aprende derecho.

Si se revisan los principales libros de texto con los que se estudian varias ramasdel derecho se ver lo anticuados y poco adecuados a la realidad que resultan. Porejemplo, varios de los textos de derecho constitucional con los que se estudia en lamayora de escuelas y facultades de derecho del pas fueron escritos antes de lasgrandes mutaciones que ha tenido el Estado en los ltimos aos. En esa medida, esobvio que tratan de explicar una realidad que ya no existe (y que quiz nunca haexistido), y en consecuencia son obsoletos para tratar de aplicar la Constitucin enla prctica. Se necesita una renovacin profunda de todo el material de carcter te-rico con el que se transmite y reproduce el conocimiento jurdico.32

E) Finalmente, el tema del acceso a la justicia es uno de los mayores retos pen-dientes en la reforma a la justicia.33 Las crecientes condiciones de desigualdad ymarginacin sociales se han traducido tambin en una desigualdad frente a la ley.34

El aparato judicial, en general en buena parte de Amrica Latina, no ha podido te-ner una presencia efectiva en la totalidad del territorio de los pases, de modo queun primer obstculo para el acceso a la justicia es simplemente de carcter fsico.

Por otro lado, los altos costos de una buena asistencia jurdica y los derivadosdel propio desarrollo de un proceso impiden en la realidad que la mayora de la po-blacin solucione sus problemas acudiendo a los tribunales. Incluso una vez que sellega a ellos, las desigualdades sociales tienden a reproducirse, de forma que las per-sonas de menos ingresos normalmente se ven sometidos a procesos ms lentos ycostosos que aquellas que cuentan con mayores posibilidades econmicas.35

La solucin al problema del acceso a la justicia no es fcil, pero podran inten-tarse algunas reformas sectoriales que contribuyeran a disminuir ante los tribunales

Los guardianes de las promesas. Poder Judicial y democracia en Mxico 39

32 Sobre el tema de la educacin jurdica en Mxico y los cambios de deben darse en la materia,ver CARBONELL, Miguel, La enseanza del derecho, Mxico, Porra, UNAM, 2004.

33 Para el caso de Mxico, ver FIX FIERRO, Hctor y LPEZ AYLLN, Sergio, El acceso a lajusticia en Mxico. Una reflexin multidisciplinaria en VALADS, Diego y GUTIRREZ, Rodrigo(coordinadores), Justicia. Memoria del IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional, tomo I, Mxico,IIJ-UNAM, 2001, pp. 111 y ss.

34 Ver GARRO, Alejandro M., Access to justice for the poor in Latina America en MNDEZ,Juan E., ODONNELL, Guillermo y PINHEIRO, Paulo S. (editores), The (un)rule of law and the underprivile-ged in Latin America, Indiana, Notre Dame University Press, 1999, p. 278 y ss.

35 BUSCAGLIA, obra citada, p. 45.

las crecientes desigualdades sociales que se han producido como resultado de unmodelo econmico profundamente injusto.

El reto de mejorar nuestros sistemas de justicia para poder lograr un verdaderoEstado de derecho va a ser uno de los principales del Estado mexicano en el sigloXXI. Para ello, adems de todo lo sealado anteriormente, debemos construir tam-bin un nuevo modelo de juez.

Quiz no sobrara recordar la descripcin de las cualidades del juez que hizoThomas Hobbes en el Leviathan. De acuerdo con Hobbes, las cosas que hacen deun hombre un buen juez son 1. Un recto entendimiento de esa principal ley de lanaturaleza humana llamada equidad, que depende no de la lectura de los escritosde otros hombres, sino de la bondad de la propia razn natural de un hombre y desu capacidad de reflexin; 2. un desprecio por las riquezas y honores innecesa-rios; 3. la capacidad, a la hora de juzgar, de despojarse de todo miedo, indignacin,odio, amor y compasin; 4. paciencia para escuchar; diligente atencin a lo que oye,y memoria para retener, digerir y aplicar lo que se ha odo.

Para llegar a ese modelo de juez va a ser necesario despejar y rebatir tres de lasprincipales falacias que existen en Mxico sobre el poder judicial: a) la primera fala-cia es que el juez no crea derecho sino que se limita a aplicar las leyes hechas por ellegislador;36 b) la segunda es que el juez no resuelve controversias polticas y que,por tanto, no participa de la lucha poltica nacional (aqu se confunde de forma no-table lo poltico con lo partidista);37 y c) la tercera falacia, producto de las dos ante-riores, es que el juez es axiolgicamente neutro con respecto a los casos que resuel-ve y en relacin con el resto del entramado poltico y social.38

No hay que olvidar que detrs de todas las instituciones hay hombres y mujeresque con su empeo o con su negligencia aplican o tuercen la ley y la justicia. Lasinstituciones no funcionan por s solas, sino que se requieren grandes esfuerzos dequienes en ellas laboran para vencer las inercias, comodidades y prebendas que portantos aos han supuesto la inaplicacin de las leyes y la venta de la justicia al me-jor postor. Frente a ello, debe imponerse hoy en da una renovada tica de la fun-cin judicial, propiciando que los jueces se sientan vinculados ante todo y sobre

40 Miguel Carbonell

36 Sobre este punto la literatura existente es verdaderamente abrumadora; de entre lo ms recien-te que se ha escrito puede verse ASS, Rafael de, Jueces y normas. La decisin judicial desde el ordenamiento,prlogo de Gregorio Peces Barba, Madrid, Marcial Pons, 1995.

37 Vanse, al respecto, las brillantes observaciones de OTTO, Ignacio de, Estudios sobre el poder ju-dicial, cit., pp. 76 y ss.

38 La relacin entre el Estado del bienestar y la naturaleza poltica de la funcin jurisdiccional(y en tanto que poltica, no neutral) ha sido puesta de manifiesto, muy correctamente, por Hctor FIXFIERRO, Poder judicial en GONZLEZ, Ma. del Refugio y LPEZ AYLLN, Sergio (eds.), Transicio-nes y diseos institucionales, Mxico, IIJ-UNAM, 1999, p. 169.

todo por la ley, pero no una ley inanimada que se pueda aplicar fra y neutralmen-te, sino una ley comprometida con los mejores valores de la democracia: una leyque tenga como objetivos fundamentales la igualdad, el pluralismo, la tolerancia,el bien comn, en fin, una ley que atienda a la justicia en sus ms diversas mo-dalidades.

El reto, obviamente, es de proporciones gigantescas. La situacin de incerti-dumbre y desconfianza que afecta al poder judicial en Mxico no es exclusivo deeste pas.39 Por el contrario, se trata de un fenmeno que se encuentra presente enmuchos pases y cuyos diagnsticos y soluciones son muy variados. De lo que nocabe duda es que, hoy como nunca, el poder judicial constituye una parte centraldentro del debate poltico contemporneo y una pieza estratgica en la llamada re-forma del Estado.

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