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Documentos CIDOBAmérica Latina; 23 Instituciones y actividad legislativa en América Latina.Mercedes García Montero.

Serie: América LatinaNúmero 23. Instituciones y actividad legislativa en América Latina

© Mercedes García Montero © Fundació CIDOB, de esta edición

Edita: CIDOB edicionsElisabets, 1208001 BarcelonaTel. 93 302 64 95Fax. 93 302 21 18E-mail: [email protected]: http://www.cidob.org

Depósito legal: B-20.689-2004ISSN: 1697-7688Imprime: Color Marfil, S.L.

Distribuye: Edicions Bellaterra, S.L.Navas de Tolosa, 289 bis, 08026 Barcelonawww.ed-bellaterra.com

Barcelona, febrero de 2008

documentos

INSTITUCIONES Y ACTIVIDAD LEGISLATIVA EN AMÉRICA LATINA

Mercedes García Montero*

Febrero de 2008

*Instituto Interuniversitario de Iberoamérica. Universidad de SalamancaDoctora en Ciencia Política y de la Administración. Ha participado en inves-

tigaciones sobre parlamentos, partidos políticos y elites parlamentarias enAmérica Latina financiadas por distintos organismos públicos. Sus líneas deinvestigación principales son los parlamentos, las élites parlamentarias y las

relaciones Ejecutivo-Legislativo en América Latina.

Sumario

Introducción ……………………………………………………………… 7

1. Los poderes legislativos ……………………………………………… 91.1 Los poderes legislativos constitucionales………………………………… 91.2.Los poderes legislativos determinados por los reglamentos internos …… 17

2. Los indicadores institucionales ……………………………………… 202.1.Etapa de iniciativa …………………………………………………… 20

Iniciativa exclusiva …………………………………………………… 20Establecimiento del orden del día o de la agenda de discusión …………… 21Tipo de mayoría necesaria para cambiar el orden del día (PAP) ………… 26

2.2.Etapa constitutiva …………………………………………………… 30Integración de las comisiones …………………………………………… 30Prerrogativas para evitar el paso por comisión …………………………… 35Poder de las comisiones para el tratamiento los proyectos de ley …………… 38Capacidad del Ejecutivo para forzar el tratamiento de urgencia ………… 41

2.3.La etapa constitutiva y el bicameralismo ……………………………… 45Simetría ……………………………………………………………… 47Desacuerdos entre cámaras……………………………………………… 50

– Rechazo total por parte de alguna Cámara ……………………… 50– Proyectos modificados por la Cámara revisora …………………… 52

2.4.Etapa de eficacia ……………………………………………………… 55Veto total e insistencia ………………………………………………… 56Veto parcial e insistencia ……………………………………………… 58

2.5.Procedimiento legislativo extraordinario ……………………………… 62Poder de decreto del presidente ………………………………………… 62Convocatoria a sesiones extraordinarias ………………………………… 69

3. Índice de potencia institucional legislativa (IPIL) y conclusiones … 73

4. Notas ………………………………………………………………… 77

5. Referencias bibliográfcas …………………………………………… 95

6. Anexo. Indicadores utilizados en la medición de los poderes legislativos del presidente elaborados por distintos autores ……… 105

Introducción1

Cuando se explora la actividad legislativa abordando los casos latinoa-mericanos es común atribuir a los poderes institucionales del Ejecutivoun papel fundamental. Sin embargo, el poder del presidente no ha sidoutilizado de forma tan generalizada en los estudios sobre el Congresoestadounidense2 en los que, siguiendo el paradigma de la elección racio-nal, se otorga a las reglas del Congreso el peso explicativo bien sea desdela teoría distributiva, informativa o partidista. Por encima de los distin-tos enfoques establecidos para interpretar el hecho de que los legislado-res individualmente acepten la organización del Congreso, está laasunción de que el diseño normativo reduce los costos de transacción yasea facilitando el intercambio, promoviendo la especialización o facili-tando el voto disciplinado y el poder del partido, o partidos, con mayo-ría en el Congreso. Por esta razón es innegable que las instituciones sonrelevantes independientemente del enfoque que se asuma. Los poderesformales institucionales de los actores implicados en el procedimientolegislativo que marcan el control potencial sobre la agenda legislativaestán determinados, al menos, por dos tipos de normas: la Constitucióny los reglamentos de las cámaras.

La centralidad que tiene la Constitución en la estructuración del pro-ceso de toma de decisiones y en la formulación de las políticas es obvia,ya que en ella se definen las etapas por las que una iniciativa debe pasarpara convertirse en ley, se determina qué órganos participarán en el pro-ceso y se confiere y delimita la autoridad de los actores que participan.Por su parte, los reglamentos internos regulan y organizan detallada-mente cada una de las etapas definidas por la Constitución y, aunquedeben estar sujetos siempre a lo establecido por la Carta Magna, tambiénconfieren potenciales grados de influencia, sobre todo para los miembrosque componen el Poder Legislativo, lo cual es sumamente relevante puesde la interacción mantenida por éste y el Poder Ejecutivo depende elcambio o el estancamiento político, el que se mantenga o modifique elstatus quo.

7

A pesar de que la discusión en torno a la relación entre el Legislativo yel Ejecutivo tiene un fuerte componente institucional es cierto que lasprerrogativas normativas no lo explican todo. En sistemas políticos ines-tables las constituciones cambian frecuentemente y en muchos países hayuna fractura entre lo que aparece en el texto constitucional y lo que ocu-rre realmente (Mezey, 1993: 352-353). Sin embargo, el hecho de admi-tir la existencia de otro tipo de variables contextuales y políticas a partirde las cuales los actores elaboran sus estrategias, no puede llevar a des-cartar el peso de las reglas de juego.

Una de las formas de delimitar el peso que ambos poderes mantienensobre la legislación es analizar el proceso legislativo como modo de aislar losefectos institucionales y los efectos políticos3. Por tanto, a partir del análisissistemático de estas dos normas básicas se puede trazar la capacidad que lasinstituciones otorgan al presidente y al Parlamento para ejercer influenciaen la agenda legislativa y exponer algunos supuestos sobre el sentido de suintervención en la actividad legislativa. De modo que las siguientes páginastratan de medir cómo está distribuido este poder potencial en catorce paí-ses latinoamericanos y tratan de formular posibles hipótesis, en torno a laincidencia que esta distribución tiene en la actividad legislativa de los pre-sidentes y los parlamentos latinoamericanos. Para ello, el trabajo procedecomo sigue: en una primera parte se discuten los distintos índices elabora-dos a partir de las constituciones para calcular los poderes legislativos de lospresidentes en América Latina. Teniendo en cuenta estas mediciones, sepropone una nueva medida, denominada índice de potencia institucionallegislativa (IPIL) el cual está compuesto por 15 variables entre las que seincluyen indicadores extraídos de la Constitución junto con otros pertene-cientes a los reglamentos internos y clasificados de acuerdo con la etapa delprocedimiento legislativo en la que adquieren relevancia. La segunda parteavanza en la construcción de este índice, revelando las hipótesis que estándetrás de la inclusión de cada variable como factor explicativo. La terceraparte clasifica a los distintos países de acuerdo con el potencial institucio-nal que tienen los poderes Ejecutivo y Legislativo para influir en la activi-dad legislativa y presenta las conclusiones más importantes.

Mercedes García Montero

8 Documentos CIDOB, América Latina

1. Los poderes legislativos

1.1 Los poderes legislativos constitucionales

El control institucional de la agenda legislativa por parte del presidenteestá determinado por varios factores definidos en la Constitución de cadapaís. Cuando se estudia América Latina aparece la idea constante de que lospresidentes son muy poderosos, no sólo por la capacidad de influencia sobrela legislación que les otorga la Carta Magna, sino también por otros aspec-tos como el que sean elegidos directamente, el que detenten la función dejefe de Estado y de Gobierno y el que una gran mayoría sean jefes, además,de sus respectivos partidos políticos, lo que les permite imponer disciplinadentro del Congreso (Mainwaring y Shugart, 1997). Sin embargo, tam-bién es común oír hablar de las dificultades que enfrentan algunos presi-dentes en la región para sacar adelante su agenda de gobierno, lo que hamotivado o ha “excusado” algunas reformas constitucionales, el abuso de losdecretos e, incluso, disoluciones del Parlamento. Cabe precisar que quizáuna visión más cercana a la realidad es que, aún cuando el proceso de tomade decisiones sea asimétrico, ya que los presidentes latinoamericanos tienenpotencial institucional para influir en la agenda legislativa, en muchos de loscasos, dada la existencia de ejecutivos en los que el partido del presidente nocontrola la mayoría de los escaños de las cámaras, el presidente debe esta-blecer negociaciones con el Congreso a fin de obtener el apoyo legislativonecesario para modificar el status quo. Esto es así, incluso, cuando utilizamecanismos legislativos extraordinarios como los decretos.

Presidents and Asamblies de Shugart y Carey (1992) es la primera obra enla que se propone medir los poderes presidenciales establecidos por las cons-tituciones a través de una lista de 10 indicadores de poderes legislativos y nolegislativos cada uno medido en una escala de 0 a 4. Esta medición se haconvertido en referente4 porque es parsimoniosa, permite hacer distincionesprecisas y, sobre todo, por el hecho de que los poderes que seleccionan man-tienen una relación teórica con la literatura acerca de la forma de gobierno(Metcalf, 2000: 664-666). Los poderes legislativos, que son los que intere-

Instituciones y actividad legislativa en América Latina

9Número 23, 2008

san para los fines de esta investigación, los midieron en un rango de 0 a 24teniendo como indicadores a las prerrogativas en torno al veto total, el vetoparcial y la insistencia5, la capacidad de decreto, la iniciativa exclusiva delpresidente para presentar proyectos de ley sobre determinadas materias, lospoderes sobre el presupuesto y la capacidad para convocar a referéndum oplebiscito. A esta primera medición siguió, centrado en los países latinoa-mericanos, el estudio de Mainwaring y Shugart (1997), autores que, explí-citamente, no puntúan los poderes presidenciales sino que los resumencategóricamente a partir de la capacidad de decreto y de veto clasificando alos países de acuerdo a la autoridad legislativa del presidente en cuatro posi-ciones: potencialmente dominante, proactiva, reactiva y potencialmentemarginal. Posteriormente, en una revisión de los intentos realizados hastaese momento Metcalf (2000) propuso unas pequeñas modificaciones alíndice de Shugart y Carey (1992) (ver anexo), estableciendo una leve varia-ción en las posibilidades del veto e insistencia, pero manteniendo el mismorango. Otros trabajos, basados también en la obra originaria, son los lleva-dos a cabo por Shugart y Haggard (2001); Samuels y Shugart (2003); Payneet al. (2003), el PNUD (2005) y Stein et al. (2005).

En el cuadro 1 y en el gráfico 1 se exponen los distintos valores que arro-jan los índices considerados para cada uno de los países latinoamericanos yel año de la Constitución que toman como referencia. La primera cuestiónque cabe resaltar es la gran heterogeneidad existente entre los mismos. Nosólo es distinto el valor que adoptan, lo cual es normal pues responde a laescala de medición utilizada, sino que también son disímiles los podereslegislativos presidenciales de un mismo país dependiendo de un índice uotro. Esta última diferencia radica, principalmente, en los indicadores utili-zados para su elaboración. Para resolver la desigualdad de los índices y hacer-los más comparables, se han transformado los valores de modo que la escalavaríe de 0 a 1 en lugar de su rango original. Otro problema añadido a estasmediciones es que no todas las dimensiones o indicadores tienen el mismoimpacto sobre el poder legislativo del presidente lo cual puede inducir aerrores si no se pondera. De los índices expuestos tan solo el de Stein et al.(2005) ha evaluado el peso de cada indicador.



Cuadro 1. Poderes legislativos presidenciales en América Latina según diversos autores

Fuente: elaboración propia a partir de Shugar y Carey (1992: 155); Shugart y Hag-gard (2001: 80); Samuels y Shugart (2003: 43); Payne et al (2003:216), PNUD(2005:76) y Stein et al (2005: 49)*La transformación del valor del índice en una escala de 0 a 1 se ha realizado de lasiguiente forma: Valor (0-1)={valor/valor superior del rango de la escala} los coefi-cientes están sin ponderar salvo el índice de Stein et al. (2005).

0,440,650,28

Shugart yCarey (1992)

Shugart y Hag-gard (2001)

Samuels y Shu-gart (2003)

Payne et al.(2003)

PNUD (2005)Stein et al.

(2005)

ValorValor(0-1)*

ValorValor(0-1)*

ValorValor(0-1)*

ValorValor(0-1)*

ValorValor(0-1)*

Valorpond.

Argentina 1853 2 0,10 2 0,33

Argentina 1853 (ref.1994) 6 0,75 5 0,63 7 28,5

Bolivia 1967 (ref.1994) 2 0,10 2 0,25 2 0,33 5 0,20 15 0,34 0,23

Brasil 1969 7 0,29

Brasil 1988 9 0,37 3 0,37 3 0,50 11 0,44 19 0,43 0,62

Chile 1891 8 0,33

Chile 1925 8 0,33

Chile 1969 12 0,50

Chile 1989 5 0,31 4 0,50 4 0,67 12 0,48 34 0,77 0,66

Colombia 1886 (ref.1968) 8 0,33 6 1

Colombia 1991 5 0,31 4 0,50 4 0,67 11 0,44 20 0,45 0,59

Costa Rica 1949 1 0,04 1 0,12 1 0,17 2,5 0,10 17 0,45 0,23

Ecuador 1979 6 0,25 2 0,33

Ecuador 1998 3 4 0,67 14,5 0,58 33 0,75 0,59

El Salvador 1982 3 0,12 2 0,25 2 0,33 6,5 0,26 20 0,45 0,33

Guatemala 1985 4 0,17 2 0,25 2 0,33 6,5 0,26 14 0,32 0,29

Honduras 1982 2 0,10 1 0,12 1 0,17 2,5 0,10 14 0,32 0,26

México 1917 5 0,31 1 0,12 1 0,17 2,5 0,10 15,5 0,35 0,24

Nicaragua 1987 3 0,12 0 0,00 0 0,00 8 0,32 12 0,27 0,19

Panamá 1972 5 0,31 2 0,33 10,5 0,42 27,5 0,62 0,43

Paraguay 1992 6 0,25 0 0,00 0 0,00 3 0,12 13 0,27 0,19

Perú 1979 0 0,00 1 0,17

Perú 1993 4 0,50 13 0,48 16 0,36 0,50

República Dominicana 1994 2 0,10 2 0,25 2 0,33 8 0,32 31 0,70 0,27

Uruguay 1967 6 0,25 2 0,25 2 0,33 6,5 0,26 22,5 0,51 0,38

Venezuela 1961 0 0,00 0 0,00 0 0,00

Venezuela 2000 1 0,17 7 0,28 11 0,25 0,30


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Los países en los que se observan mayores diferencias, dependiendo dela medición que se considere, son República Dominicana, Argentina yChile. El índice de Shugart y Carey (1992) tiende a la baja en relación alos otros. Por esta razón, la mayoría de los casos están muy alejados delvalor máximo que éste puede adoptar, siendo 0,50 y 0,376 los valores másgrandes. En este sentido, consideran que la Constitución dominicanasolo le da al presidente poder de veto que, aunque requiere mayoría dedos tercios para ser insistido (véase anexo) no es considerado como de losmás fuertes. Sin embargo, para Haggard y Shugart (2001) y Samuels yShugart (2001) esta capacidad de veto obtiene el valor máximo, lo cual,sumado a que sólo toman en cuenta tres indicadores, hace que suba elíndice de poderes presidenciales legislativos. Pero el valor máximo paraeste país es el que le concede el PNUD (0,70) debido, nuevamente, a quese considera que el poder de veto es fuerte y a la existencia de ciertas pre-rrogativas en torno al presupuesto que favorecen al presidente. Estos ele-mentos, junto con el hecho de que el índice mostrado no esté ponderadopor indicadores, hacen que el valor presentado sea muy alto.



Gráfico 1. Distribución espacial de los índices de poderes presidenciales

Fuente: elaboración propia a partir del cuadro 1.3.

En el caso de Argentina las distintas mediciones varían desde 0,28, quees el valor ofrecido por Payne et al., (2003) hasta el 0,75 que le dan Shu-gart y Haggard (2001). Payne et al. (2003) encuentran que el presidenteargentino no tiene grandes poderes legislativos, salvo el derecho al veto(total y parcial) que estos autores establecen como de grado intermedio

Shugart y Carey (1992)

Payne et al. (2003)

Shugart y Haggard (2001)

PNUD (2005)

Samuels y Shugart (2003)

Stein et al. (2005)

0,37

0,04

0,25

0,12

0 0

0,5

0,33

0,17

0,33

0,1

0,28

0,23

0,290,27

0,10

0,31

0,25

0,12

0,31

0,10

0,17

0,12

0,310,31

0,10

0,250,25

0,12

0,25

0,50,50

0,37

0,25

0,75

0,25

0,12

00

0,17

0,330,330,33

0,17

0,17

0,670,670,67

0,50

0,63

0,32

0,48

0,42

0,12

0,32

0,10

0,58

0,44

0,480,44

0,20

0,280,26

0,10

0,260,26

0,25

0,51

0,70

0,36

0,62

0,270,27

0,350,32

0,45

0,75

0,45

0,77

0,32

0,45

0,430,34

0,65

0,30

0,38

0,50

0,43

0,19

0,190,24

0,26

0,590,66

0,62

0,23

0,44

0,59

0,33

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1998

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000

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1


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(su insistencia requiere la mayoría de dos tercios de los diputados pre-sentes), cierta capacidad de decreto, aunque supeditada a la delegacióndel Legislativo, y la convocatoria a referéndum cuyos resultados no seanvinculantes. Sin embargo, Shugart y Haggard (2001) y Samuels y Shu-gart (2003) dan a la capacidad de veto y de decreto del presidente argen-tino el valor máximo mientras que el PNUD (2005) y Stein et al. (2005)si bien consideran que la capacidad de veto es fuerte, situan la de decre-to como débil por lo que el índice toma valores intermedios.

En cuanto a Chile las distintas mediciones otorgan al presidente unpoder sobre la legislación que varía entre el 0,31, ofrecido por Shugart yCarey (1992), y el 0,77 que le da el PNUD y que constituye el valor másalto que alcanza un país en los índices considerados. Esta diferencia esdebida, nuevamente, a los indicadores y a la puntuación que reciben. Así,mientras que Shugart y Carey (1992) consideran intermedia la capaci-dad de veto y los poderes sobre el presupuesto y débil la capacidad de ini-ciativa exclusiva sobre la legislación, el resto de autores ubican en unaposición alta, tanto la capacidad de veto presidencial, como la de inicia-tiva exclusiva y la influencia sobre el presupuesto.

A pesar de las discrepancias mostradas hay países en los que las diferen-tes mediciones coinciden. Especialmente la homogeneidad se produce enlos casos que ocupan los lugares más bajos en cuanto a poder legislativo delpresidente como Bolivia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras,México, Nicaragua, Paraguay o Venezuela. Por el contrario, las discordan-cias son mayores a medida que aumenta el valor del índice aunque se puedeafirmar, a modo de síntesis, que Brasil, Chile, Colombia, Ecuador y Argen-tina ocupan de forma mayoritaria los lugares más altos de las distintasmediciones y, por lo tanto, sus constituciones son las que conceden máspoderes sobre la legislación al presidente. El cuadro 2 muestra las correla-ciones que mantienen los distintos índices, revelando que, a pesar de quela medición original de Shugart y Carey (1992), solo parezca mantener unarelación lineal significativa con la de Payne et al. (2003) y con la de Steinet al. (2005) el resto de mediciones aparecen correlacionadas. Este hecho



lleva a concluir que, efectivamente, los índices de los poderes legislativospresidenciales calculados por los distintos autores van encaminados en lamisma dirección. Es decir, aunque difieren en los valores otorgados a lospaíses, en general, coinciden en la ubicación de los presidentes que man-tienen un alto o un bajo poder legislativo.

Cuadro 2. Correlaciones entre los distintos índices

Shugart Haggard Samuels Payne PNUDy Carey y Shugart y Shugart et al(1999) (2001) (2003) (2003)

Haggard R2 0,488y Shugart Sig. 0,091(2001) N 13Samuels R2 0,482 0,944**y Shugart Sig. 0,081 0,000(2003) N 14 14Payne R2 0,540* 0,648** 0,736**et al Sig. 0,046 0,009 0,001(2003) N 14 15 17PNUD R2 0,232 0,613* 0,734** 0,555*(2005) Sig. 0,424 0,015 0,001 0,017

N 14 15 17 18Stein R2 0,705** 0,778** 0,890** 0,841** 0,596*et al Sig. 0,005 0,001 0,000 0,000 0,009(2005) N 14 15 17 18 18

*La correlación es significativa al nivel 0,05 (bilateral)**La correlación es significativa al nivel 0,01 (bilateral)

Tal como ya ha sido mencionado, los indicadores constitucionales que seutilizarán en esta investigación para medir los poderes presidenciales apa-recen delimitados por el procedimiento legislativo. Este procedimientotiene tres etapas (iniciativa, constitutiva y de eficacia) y en cada una de lasmismas actúan una serie de factores institucionales que, siguiendo a Cox(2006), permiten al Ejecutivo o al Legislativo acelerar o asegurar que su ini-ciativa sea abordada (poder de agenda positivo o proactivo) o les permiteretrasar o vetar la entrada de un proyecto o la aprobación del mismo (poderde agenda negativo o reactivo). Concretamente, se utilizarán 10 indicado-


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res constitucionales que aparecen resumidos en el cuadro 3 y que ayudana conformar el índice de potencia institucional legislativa (IPIL).

Cuadro 3. Indicadores institucionales del poder de agenda en elprocedimiento legislativo establecidos en la Constitución

(PAP) Indicador de poder de agenda positivo.(PAN) Indicador de poder de agenda negativo.Fuente: elaboración propia

Existen diferencias apreciables entre los indicadores que se manejan enla presente investigación y los esgrimidos por los índices de medición depoderes legislativos presidenciales presentados anteriormente. Así, eneste trabajo no se contemplan ni los poderes del presidente sobre el pre-supuesto ni las prerrogativas en torno a la convocatoria de referéndum.La razón por la que se omiten ambos indicadores es metodológica. Sibien no se pretende despreciar el valor de ambos en la suma de los pode-

Procedimiento legislativo ordinario Procedimiento legislativo

extraordinarioEtapa de iniciativa Etapa constitutiva Etapa de eficacia

Iniciativa exclusiva (PAP)

-Capacidad de los presidentes para forzar el tratamientode urgencia (PAP)-Número de cámaras

-Veto total e insistencia (PAN)-Veto parcial e insistencia (PAN)

-Poder de decreto(PAP)-Convocatoria a sesiones extraordinarias (PAP)

BICAMERALISMO

-Simetría-Resolución de desacuerdos entrecámaras (PAP o PAN):a. Rechazo totalb. Modificaciones



res presidenciales, sí se considera que, a efectos de esta investigación, cen-trada en la actividad legislativa y en el peso que sobre la misma tienen elPoder Ejecutivo y el Legislativo, su potencial explicativo es poco rele-vante pues las prerrogativas en torno al presupuesto se concentran en unproyecto de ley concreto y limitado, al igual que la convocatoria a refe-réndum que responde a situaciones y contextos especiales. Por otro lado,se ha incluido la capacidad del Ejecutivo para forzar el tratamientourgente de las leyes pues, sin duda, el que los presidentes estén dotadosde esta facultad les concede un poder de agenda positivo muy claro.Algunos autores (Carey y Shugart, 1998; Payne et al., 2003) contemplanla capacidad de forzar el tratamiento urgente de las leyes como una formade decreto. En esta investigación, como se verá más adelante, se conside-ra que son dos poderes independientes dado que la declaración de urgen-cia requiere el pronunciamiento, aunque sea en un plazo menor detiempo, por parte del Congreso; mientras que el poder de decreto, en sugrado máximo, es una forma de legislar de forma unilateral. También sehan introducido variables como la asimetría y los procedimientos pararesolver los conflictos entre las cámaras en los casos bicamerales.

Sin embargo, a pesar de no estar dentro del procedimiento legislativoordinario, se han introducido dos indicadores legislativos extraordinarios:la capacidad presidencial de decreto y la convocatoria a sesiones extraordi-narias. La razón de su inclusión es la influencia potencial que ambas varia-bles tienen sobre los resultados legislativos, ya que la presencia de este tipode prerrogativas favorece la capacidad proactiva del presidente y puedeaumentar su éxito y participación sobre la actividad legislativa.

1.2. Los poderes legislativos determinados por los reglamen-tos internos

El poder para influir en la actividad legislativa no es establecido única-mente por la Carta Magna. En él intervienen otras normas enmarcadasdentro del procedimiento legislativo de cada país, normalmente estipu-


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ladas por los reglamentos internos de las cámaras y que tienen inciden-cia sobre todo en la etapa de iniciativa y en la etapa constitutiva. Uno delos recursos más escasos dentro del Congreso es el tiempo, ya que elpleno debe atender a múltiples tareas entre las que se encuentra la legis-lativa y, cuando atiende a esta función, se enfrenta a un gran número depropuestas. Este hecho hace que el control del tiempo por parte de lasdistintas instancias que intervienen en la formulación de las leyes apa-rezca como un factor determinante del poder de agenda dentro del Par-lamento y cobre especial relevancia en la etapa de iniciativa, momento enel que se decide qué será discutido. Por lo tanto, la capacidad para hacerque una ley sea tenida en cuenta y votada es fundamental así como tam-bién lo es la facultad para bloquear el tratamiento de un proyecto de leyo retrasarlo. Una parte sustancial de las distintas reglas, procedimientosy de la estructura de los congresos se ocupa de establecer qué es lo que seabordará en el pleno, cómo se determina el “orden del día” (Oleszek,2004; Cox y McCubbins, 1993 y 2004; McCubbins, et al., 2005).

Los mecanismos institucionales seguidos para determinar la agenda dediscusión son, junto con el grado de consenso o concentración requeri-dos para la toma de decisiones y el poder de las comisiones dentro de lascámaras, los elementos fundamentales que definen tanto qué es lo que seaborda en el Pleno como el número y la identidad de los actores queintervienen en la actividad legislativa. Concretamente, en esta investiga-ción se contemplan cinco indicadores para la elaboración del IPIL (véasecuadro 4) que, al igual que en el caso de los poderes legislativos consti-tucionales, han sido agrupados teniendo en cuenta la etapa del procedi-miento legislativo en la que pueden intervenir.



Cuadro 4. Indicadores institucionales del poder de agenda en el procedi-miento legislativo establecidos por los reglamentos internos

Fuente: elaboración propia

Etapa de iniciativa Etapa constitutiva

-Establecimiento del orden del día o de la agenda de discusión

-Tipo de mayoría para cambiar el orden del día

-Integración de las comisiones-Prerrogativas para evitar el tratamiento de la ley en comisión

-Poder de las comisiones para el tratamiento de los proyectos de ley


19Número 23, 2008

2. Los indicadores institucionales

2.1. Etapa de iniciativa

Iniciativa exclusiva

En los países latinoamericanos tanto el Poder Ejecutivo como el PoderLegislativo tienen capacidad para proponer proyectos de ley. Sin embar-go existen determinadas materias sobre las cuales el presidente tiene elderecho exclusivo para iniciar propuestas. Este hecho les confiere unaforma de poder proactivo o de poder de agenda positivo7. Las distintascategorías que utilizan los autores para medir el poder de iniciativa exclu-siva se pueden ver en el cuadro 1 del anexo y están basadas en dos pre-rrogativas básicas que inciden en un mayor o menor poder: la capacidaddel Parlamento para enmendar los proyectos de ley y la cantidad dematerias sobre las que el Ejecutivo posee iniciativa exclusiva.

Cuadro 5. Categorías y valores en la medición del poder de iniciativaexclusiva

Fuente: elaboración propia a partir de las bases de datos del proyecto “El Parlamen-to en América Latina. Rendimiento del Poder Legislativo”

El presidente cuenta con ampliasáreas de iniciativa exclusiva, pero el

Legislativo tiene la facultad de modi-ficar esta legislación

El presidente cuenta con algunas áreasimportantes de iniciativa exclusiva más

allá de las típicas, pero el Legislativotiene la facultad de modificar esta

legislación

Las áreas de iniciativa exclusiva selimitan a la propuesta del presu-

puesto anual a tratados y acuerdosinternacionales

Chile (1980)Colombia (1991)Paraguay (1967)

Bolivia (1967)Ecuador (1998)

Perú (1993)Uruguay (1967)Panamá (1972)

Argentina (1853)Argentina 1853 (reforma 1994)

Costa Rica (1949)Ecuador (1979)

Guatemala (1985)Honduras (1982)México (1917)

Paraguay (1992)Venezuela (1953)Venezuela (1961)

1 0,5 0

Más poder presidencial de iniciativa

Menos poder presidencial de iniciativa



La hipótesis que guía la inclusión de este indicador en el índice es queen los países en los que el Ejecutivo tiene más poder para la iniciativaexclusiva su participación sobre la actividad legislativa será superior. Laubicación de los países objeto de estudio en la presente investigación, asícomo la Constitución vigente en los periodos que se analizan8 y el valoradoptado, aparece en el cuadro 5 que sigue la propuesta del PNUD(2005). Tal como se puede ver en el mismo, en ninguno de los paísesabordados aparece limitada la capacidad de los parlamentos para enmen-dar la legislación de iniciativa exclusiva del Ejecutivo y son mayoritarioslos casos en que los presidentes solo cuentan con capacidad exclusivapara introducir el proyecto de presupuesto y las leyes convenidas a travésde tratados y acuerdos internacionales. Sin embargo, existen países cuyasconstituciones otorgan más derechos de iniciativa al Ejecutivo, como sonlos derechos referidos a la creación y supresión de impuestos o contribu-ciones (Bolivia, art. 59, CPB; Ecuador, 147, CPE, Perú, art. 79. CPP yUruguay, art. 133, CROU), la regulación y modificación de la divisiónterritorial y administrativa del Estado (Ecuador, art. 147, CPE, Panamá,art. 159, CPRP y Perú, art. 102, CPP) y la fijación de salarios y emple-os públicos (Panamá, art. 159, CPRP y Uruguay, art. 133 CROU). Enúltima instancia, aparecen agrupadas las constituciones que otorganamplios derechos de iniciativa exclusiva al Poder Ejecutivo que son lachilena de 19809, la colombiana de 199110 y la paraguaya de 196711.

Establecimiento del orden del día o de la agenda de discusión

Ya ha sido mencionado lo escaso que es el tiempo en el Parlamento y,como consecuencia de ello, lo importante que es el control del orden deldía o de la agenda de discusión como mecanismo decisivo para estable-cer qué decisiones serán abordadas en las sesiones del pleno (Döering,1995; Alemán y Tsebelis, 2002). Para los defensores de la teoría de laagenda cartel, dentro de las corrientes de la elección racional que expli-can la organización del Congreso a través del papel del partido mayori-


21Número 23, 2008

tario, una de las instancias donde intervienen los carteles legislativos es enel establecimiento del orden del día. Estos carteles existen cuando un sis-tema de agentes controla colectivamente alguno de los pasos para esta-blecer la agenda del pleno12 y cuando el cartel instituye un procedimientopara convenir qué ofertas tendrán acceso a la sesión plenaria. Los parti-dos políticos utilizan la asignación a la comisiones y a la estructura orga-nizativa del Congreso con el fin de conseguir los resultados favorables alpartido. Los miembros del partido delegan autoridad en los agentes queocupan puestos importantes en la organización del Congreso y que uti-lizan su poder para estructurar la agenda legislativa de manera que sefomente el éxito del partido en su totalidad. Esto se hace de dos formas.Por un lado, los logros políticos se construyen con los miembros indivi-duales extrayendo ventajas específicas para el distrito mientras se apoyala agenda del partido en su totalidad y, por otro, los miembros del parti-dos con capacidad para gatekeeping se emplean a nivel de las comisionespara prevenir que las políticas opuestas a una mayoría dentro del partidopasen al pleno. Para prevenir el abandono de la agenda del partido, loslíderes de la mayoría manejan varios “incentivos o castigos” que puedenafectar al éxito electoral de los miembros individuales13. Los seguidoresde esta teoría mantienen que cuando se conforma un gobierno mayori-tario éste se constituirá en una agenda cartel, tanto si el gobierno está con-formado por un partido o por una coalición, de modo que los sociospueden colocar los proyectos de ley de su interés en el pleno (Amorin etal., 2003 y Cox y McCubbins, 2002 y 2004). Por tanto, los carteles legis-lativos tienen, en primer lugar, la potestad de evaluar la agenda al inte-rior del cartel y decidir qué propuestas estarán sujetas a evaluación porparte del pleno y, posteriormente, imponer su voluntad en el pleno a tra-vés de la disciplina partidista o haciendo uso de recursos y/o poderesespeciales.

Para demostrar esta teoría es necesario conocer no sólo la composiciónpolítica del Parlamento y del Gobierno y los resultados de la actividadlegislativa, también es necesario saber cómo es estipulado el orden del día



en los reglamentos internos, ya que éstos pueden generar procedimien-tos más consensuados en los que participan varios agentes o tener un cri-terio más mayoritario o concentrado, donde la decisión la toman uno opocos actores, de modo que es más fácil para el partido del Gobierno ysu cartel parlamentario controlar el orden del día. La hipótesis que semantiene en la presente investigación, siguiendo la teoría de los carteleslegislativos es que el establecimiento de procedimientos más concentra-dos en los que participan uno o pocos actores a la hora de elaborar elorden del día favorece la participación del Ejecutivo en la actividad legis-lativa en detrimento de la del Parlamento lo cual es aún más probable ensituaciones en las que el partido del presidente cuente con mayoría en elCongreso.

El cuadro 6 ofrece información acerca de los procedimientos contem-plados para establecer el orden del día o la agenda de discusión en lascámaras de los países estudiados14. Entre las ocho situaciones, la másfavorable al Ejecutivo es la establecida en Honduras, la Cámara de Sena-dores de Paraguay y de Chile15 y la Cámara de Representantes de Uru-guay donde únicamente el presidente de la Cámara es el responsable deelaborar el orden del día. La siguiente situación en cuanto a la concen-tración del control para elaborar la agenda legislativa se da en tres cáma-ras (las dos colombianas y la Cámara de Diputados de Paraguay) dondees la mesa directiva la encargada de su elaboración.

Un tercer escenario en relación al grado de concentración es el ofreci-do por el Congreso Nacional ecuatoriano donde corresponde al Conse-jo Administrativo de la Legislatura, conformado por el presidente de laCámara, los vicepresidentes y cuatro diputados elegidos por el CongresoNacional entre los diferentes bloques legislativos, elaborar el orden deldía de las sesiones (art. 21, LOFL) aunque si éste no lo hace, la atribu-ción recae en el presidente del Congreso Nacional (art. 17, LOFL). Lasituación más habitual en las cámaras latinoamericanas es que el estable-cimiento del orden del día sea compartido por los partidos políticos conrepresentación en el Parlamento, a través del jefe o portavoz del grupo


23Número 23, 2008

parlamentario y la mesa directiva en su conjunto o algún miembro de lamisma. Así ocurre en ambas cámaras bolivianas16 y mexicanas, en Guate-mala y en Perú. Un escenario más consensuado es el ofrecido por laCámara de Senadores uruguaya, donde el orden del día es elaborado poruna comisión integrada por un delegado de cada grupo parlamentario,quien tiene tantos votos como miembros posea el bloque.

Otra de las posibilidades existentes en los países analizados es que lamesa directiva sea la encargada del establecimiento de la agenda que es elmétodo utilizado en El Salvador y Panamá, pero con un matiz que intro-duce consenso ya que es sometida al pleno para su aprobación, incluso,en el caso salvadoreño se permite su enmienda. La séptima situación encuanto al grado de participación es compartida por ambas cámarasargentinas y la Cámara de Diputados chilena donde, si bien la elabora-ción del orden del día corresponde a una comisión integrada por los por-tavoces de los grupos parlamentarios y miembros de la directiva, sepermite la participación de todo el Pleno ya que es consultado acerca desu aprobación o rechazo. Por último, el procedimiento más consensuadoa la hora de elaborar la agenda de discusión es el de la Asamblea de CostaRica, donde corresponde a los jefes de los grupos parlamentarios elabo-rarla y se contempla la posibilidad de que cada bloque incluya en el ordendel día los proyectos de su interés, en proporción al número de diputa-dos que representan en la integración total de la Asamblea17. En todocaso, se garantiza la participación de los partidos minoritarios ya quetodo grupo tiene derecho a que se incluya, al menos, un proyecto de suinterés (art. 36, RAL).



Cuadro 6. Categorías y valores en el establecimiento del orden del día

Fuente: elaboración propia a partir de las bases de datos del proyecto “El Parlamento en América Latina. Rendimiento del Poder Legislativo”

Elaboradopor el presi-dente de la

Cámara

Elaboradopor la direc-

tiva de laCámara


tiva de laCámara y

por 4 legis-ladores

Elaboradopor unacomisión

conformadapor miem-bro/s de ladirectiva yde los gru-pos parla-mentarios


conformadapor los gru-pos parla-mentarios


tiva de laCámara (sesomete alPleno su

aprobación)


conformadapor miem-bro/s de ladirectiva ylos gruposparlament.(se someteal Pleno suaprobación)

Elaboradopor los gru-pos parla-

ment. Éstostienen dere-cho a incluiren el ordendel día pro-yectos de suinterés deacuerdo alporcentaje

de legislado-res

Honduras(art. 26, RI)Cámara deSenadoresde Para-guay (art.41, RIHS).Cámara deRepresent.de Uruguay

(art. 43,RCR).

Senado deChile (art.92, RS)

Cámara deRepresent.de Colom-bia (art. 80,

RCSCR)Cámara deSenadoresde Colom-bia (art. 80,

RCSCR)Cámara deDiputadosde Para-

guay (arts.136-137,RIHCD)

CongresoNacional de

Ecuador(art. 21,LOFL)

Cámara deDiputadosde Bolivia(arts. 78 y

79, RIHCD)Cámara deSenadoresde Bolivia(arts. 58 y59 RIHCS)Guatemala

(art. 52,LOOL)

Cámara deSenadoresde México

(arts. 36-38,LOCGEUM)Cámara deDiputadosde México

(arts. 36-38,LOCGEUM)Congreso de

Perú (art.30, RCRP)

Cámara deSenadores

de Uruguay(art. 130,

RCS)

El Salvador(art. 7 y 30,RIAL) Pana-má (art. 13,

RORIAL)

Cámara deDiputadosargentina(arts. 58 y

60RIHCDN)Senado

argentino(arts. 58 y59, RHSN)Cámara deDiputadosde Chile

(art. 107-109, RCD)

AsambleaLegislativade CostaRica (art.36, RAL)

1 0,858 0,715 0,572 0,429 0,286 0,143 0

Concentrado Consensuado


25Número 23, 2008

Tipo de mayoría necesaria para cambiar el orden del día (PAP)

A la elaboración de la agenda de discusión se une otro mecanismo fun-damental que da cuenta del grado de control sobre la misma como es laposibilidad de su modificación. Así, un mecanismo muy mayoritariopara el establecimiento del orden del día puede “debilitarse” si se permi-te su fácil alteración o puede reforzarse si el Pleno carece de facultad paracambiar el orden de los proyectos de ley a tratar. Por esta razón se haintroducido un indicador que expresa el grado de facilidad que tienen lasfuerzas políticas que componen las cámaras para alterar el orden del día.La hipótesis, al igual que el indicador anterior, está basada en la teoría dela agenda cartel, la cual sostiene que los procedimientos que obstaculizanla modificación del orden del día favorecen la participación del Ejecutivosobre la actividad legislativa, al ser más fácil para el cartel legislativo queapoya al Gobierno controlar la agenda.

Como se observa en el cuadro 7 los reglamentos internos de los paísesanalizados estipulan cinco situaciones en cuanto al grado de concentra-ción o consenso a la hora de modificar la agenda de discusión. Chile esel país con un procedimiento más concentrado que favorece de formaclara el control por parte del cartel legislativo, ya que no se permite queel pleno de la Cámara de Diputados modifique el orden del día, éste solopuede cambiar por indicación de la Mesa y los jefes de los grupos parla-mentarios (art. 107, RCD). Para el Senado el criterio es aún más mayo-ritario, ya que solo puede alterarse el orden del día por el acuerdo deaquellos grupos parlamentarios que representen a las dos terceras partesde los senadores en ejercicio (art. 94, RS). Aunque la mayoría requeridapara dar preferencia a un asunto es menor (acuerdo de grupos parla-mentarios que representen a la mayoría de los senadores en ejercicio)(art. 94, RS) y se puede dar el tratamiento de asuntos que no figuren enla tabla con el acuerdo unánime de la sala, pero siempre adoptado a pro-posición de los bloques (art. 95, RS).



Bolivia también mantiene un sistema altamente concentrado, ya quees necesaria la mayoría de dos tercios de los componentes del Pleno paraaprobar una moción de alteración del orden en cualquiera de las cáma-ras (art. 79, RIHCD y art. 110, RIHCS). También son necesarios dostercios de los votos, pero de los legisladores presentes en ambas cámarasargentinas y paraguayas, para anticipar un proyecto de ley en el orden deldía, si éste no ha sido informado por la comisión (moción de preferen-cia), y para pasar al tratamiento inmediato de una cuestión (mociónsobre tablas). Los otros dos países donde están contemplados los votosfavorables de dos tercios de los legisladores presentes para cualquier tipode modificación son Costa Rica y Panamá.

La mayoría absoluta del total de los componentes de la Cámara paraalterar el orden del día solo se estipula en la Cámara de Representantesde Uruguay, siendo la aprobación de la mitad más uno de los presentesla mayoría más común en América Latina, ya que es la requerida enambas cámaras de Colombia, de Argentina y de Paraguay. En estos dosúltimos casos, para anticipar un asunto si tiene despacho de la comisión.También es la establecida en Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hondu-ras, México, Perú y Uruguay.


27Número 23, 2008



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En el cuadro 8 están resumidos los valores de los tres indicadores uti-lizados correspondientes a la etapa de iniciativa de las leyes en los paísesobjeto de análisis así como el valor agregado total. Como se puede ver enla última columna, el diseño institucional chileno perfilado en la Cons-titución de 1980 es el que más favorece la influencia potencial del Eje-cutivo en la etapa de iniciativa legislativa, seguido por el colombiano, elboliviano y el uruguayo. Si son correctas las hipótesis planteadas por lapresente investigación, en estos países es esperable que el presidentetenga una participación mayor sobre la legislación.

Cuadro 8. Resumen de los valores en la etapa de iniciativa

Prerrogativa Prerrogativas reglamentariasconstitucional

Iniciativa Establecimiento Modificación Total etapa exclusiva orden del día orden del día de iniciativa

Diputados Senado Diputados Senado Valor 0-3 Valor 0-1

Argentina 1853 0 s/d s/d s/d s/d s/d s/dArgentina 1853 (1994) 0 0,143 0,143 0,50/0 0,50/0 0,39 0,13Bolivia 1967 0,5 0,572 0,572 0,75 0,75 1,82 0,61Chile 1980 1 0,143 1 1 1 2,57 0,86Colombia 1991 1 0,858 0,858 0 0 1,86 0,62Costa Rica 1949 0 0 0,5 0,50 0,17Ecuador 1979 0 s/d s/d s/d s/d s/d s/dEcuador 1998 0,5 0,715 0 1,22 0,41Guatemala 1985 0 0,572 0 0,57 0,19Honduras 1982 0 1 0 1,00 0,33México 1917 0 0,572 0,572 0 0 0,57 0,19Panamá 1972 0,5 0,286 0,5 1,29 0,43Paraguay 1967 1 s/d s/d s/d s/d s/d s/dParaguay 1992 0 0,858 1 0,50/0 0,50/0 1,18 0,39Perú 1993 0,5 0,572 0 1,07 0,36Uruguay 1967 0,5 1 0,429 0,25 0 1,46 0,49Venezuela 1953 0 s/d s/d s/d s/d s/d s/d

Venezuela 1961 0 s/d s/d s/d s/d s/d s/d

Fuente: elaboración propia a partir de las normas de cada país.s/d (sin datos). No se cuenta con los reglamentos correspondientes al periodo devigencia de la Constitución indicada


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2.2. Etapa constitutiva

La etapa constitutiva engloba la discusión, enmienda y sanción legisla-tiva de los proyectos de ley. En esta fase cobran relevancia los mecanis-mos institucionales establecidos para la transacción política al marcar lacapacidad de influencia de los partidos políticos y los grupos parlamen-tarios representados en el Congreso así como, en los casos bicamerales,los procesos de negociación entre ambas cámaras. En esta etapa son fun-damentales dos órganos parlamentarios estructurales: las comisiones y elpleno (Alcántara et al. 2005b: 64), escenarios donde se plasman los pro-cesos de negociación legislativa al interior del Parlamento aunque el Eje-cutivo también puede intervenir, por ejemplo a través de la declaraciónde urgencia de las leyes.

Integración de las comisiones

Es innegable el hecho de que las comisiones tienen un papel decisivoen el proceso de deliberación y de toma de decisiones de los congresos,hasta el punto de que existe un consenso en torno a la idea de que un sis-tema de comisiones fuerte es, al menos, una condición necesaria para lainfluencia parlamentaria efectiva en el proceso de la elaboración de laspolíticas públicas. Como consecuencia, se afirma que los congresos congrandes facultades para intervenir en política tienen sistemas de comi-siones altamente desarrollados que les permiten dividir la labor legislati-va de forma tal que se genera un grado de experiencia legislativa (Mezey,1979: 64). Esta afirmación tan contundente está motivada por el hechode que los estudios enmarcados dentro del nuevo institucionalismo sehan centrado, en gran medida, en el análisis del Congreso estadouni-dense y, por ello, se concede una gran importancia al sistema de comi-siones. Esta literatura, emergió en la década de 1970 y prestó especialatención al sistema de comisiones como factor explicativo de la estabili-dad de las elecciones políticas en el Congreso. Los teóricos de la elección



racional mostraron cómo las estructuras legislativas y las comisiones con-ducen el equilibrio institucional (Shepsle, 1986) y, desde la perspectivade la distribución, la información y los partidos, se trató de explicar elmodo en que los legisladores aceptan la estructura de las comisiones y seintegran en las mismas. Así el sistema de comisiones es visto como unaplataforma para expresar demandas18 (Shepsle y Weingast, 1995), comoun modo eficiente de obtener y distribuir información (Krehbiel, 1991)y como extensión del control del partido mayoritario19 (Cox y McCub-bins, 1993). Sin embargo, cabe matizar que no todas las comisiones enlos distintos países tienen el mismo grado de poder para intervenir en elproceso legislativo, es más, quizá ningún sistema de comisiones en elmundo haya adquirido tanta importancia como el estadounidense, apesar de que prácticamente todas las comisiones posean prerrogativas enel procedimiento legislativo como el escrutinio de las leyes, la recolecciónde información, la propuesta de enmiendas y la recomendación al plenomediante un informe final.

Sobre la forma en que se integran las comisiones, existen tres enfoquesprincipales en la literatura estadounidense (Santos, 1999). El primero deellos, predominante hasta la década de 1970, centró la explicación de laformación de las comisiones legislativas en la estrategia individual de loslegisladores para asegurar su carrera política y profesionalización, dandouna mínima importancia al papel de los partidos políticos. El segundoenfoque de estudio, abanderado por Cox y McCubbins (1993), tienecomo base su teoría de los carteles legislativos. Así, mantienen que la asig-nación de puestos en las comisiones es controlada por los dirigentes delpartido para alcanzar los objetivos colectivos del mismo. Por último,existe una línea interpretativa que defiende una posición intermedia, alsostener que si bien la fidelidad al partido es importante, también lo esla experiencia legislativa de los legisladores, ya que de ésta dependerá lacalidad de su trabajo20.

En América Latina son realmente escasos los estudios comparados cen-trados en los sistemas de comisiones y su integración; los estudios de


31Número 23, 2008

García y Sánchez (2002) y Alcántara et al. (2005b) pueden considerarsela excepción. Estos autores afirman que la asignación institucional de losmiembros a las comisiones en los casos latinoamericanos gira en torno ados ejes básicos: el mantenimiento de la proporcionalidad política de laCámara al interior de las comisiones y la manera en que se designan a losintegrantes de las mismas. El primero de los ejes está contemplado explí-citamente en la Constitución y reglamentos de la casi totalidad de paísesde la región. En ellos se establecen , de forma más o menos detallada, dis-posiciones que señalan el respeto a la proporcionalidad de los grupospolíticos a la hora de conformar las comisiones,21 aunque en muchoscasos, se deja abierta la posibilidad de llegar a acuerdos entre los gruposparlamentarios, lo cual ratifica la teoría de Cox y McCubbins (1993) deque el control de las comisiones es otro de los ámbitos de actuación a tra-vés del cual los líderes partidistas pueden repartir incentivos entre loslegisladores y promover la disciplina22 (Morgenstern y Nacif, 2002; Mus-tapic, 2000; Jones, 2001).

Los procedimientos establecidos en los reglamentos latinoamericanospara la designación de los miembros a las comisiones aparecen en el cua-dro 9 y la hipótesis en la que se basa la inclusión de este indicador, apo-yada nuevamente en la teoría de los carteles legislativos, es que enaquellos países en los que la elección de los componentes de las comisio-nes es más centralizada (es decidida por un menor número de actores) laparticipación del Ejecutivo en la actividad legislativa será superior, puesal partido mayoritario o a la coalición mayoritaria les será más fácil ejer-cer influencia y controlar a los miembros de las comisiones.

Los tres mecanismos utilizados en los casos analizados son: la elecciónpor parte del Pleno, el nombramiento realizado por el presidente o lajunta directiva a sugerencia de los bloques legislativos, y, por último, lanominación directa llevada a cabo por el presidente de la Cámara. El pro-cedimiento más consensuado y el más habitual es que sea el Pleno el quedesigne a los legisladores que compondrán cada comisión, aunque exis-ten diferencias por país. Así, tanto en Argentina como en Paraguay, y en



ambas cámaras, el Pleno puede delegar esta facultad al presidente; enChile es éste último el que propone el listado de componentes al Pleno;en Perú ocurre lo mismo, pero el presidente previamente ha consultadocon los grupos parlamentarios. Por último en México, son los mismosgrupos, conformados en la Junta de Coordinación Política los que pro-ponen el listado al Pleno de la Cámara de Diputados y al del Senado(Alcántara et al., 2005b: 274).

La segunda opción en cuanto al grado de consenso es que sea el presi-dente, previa consulta o acuerdo con los grupos parlamentarios, el quedesigne a los miembros de las comisiones. Así es establecido en la Cáma-ra de Diputados de Bolivia, en Guatemala y en la Cámara de Represen-tantes de Uruguay. El mecanismo de designación de miembros másconcentrado es el de Costa Rica, El Salvador, Honduras y la Cámara deSenadores de Uruguay donde corresponde al presidente o a la mesa direc-tiva la elección de los componentes de las comisiones.


33Número 23, 2008

Cuadro 9. Elección de los miembros de las comisiones


Elección por parte del presidente o de la mesa

directiva

Elección por parte del presidente a sugerencia

de los bloques

Elección por parte del pleno

Costa Rica(art. 67, RAL)

Honduras(art. 26, RI)

UruguayCámara de Senadores (art.

113, RCS)

BoliviaCámara de Diputados (art.41,

RIHCD)Guatemala

(art. 29, LEPP)Uruguay

Cámara de Representantes(art. 17, RCR)

Venezuela(art. 44, RIDAN)

ArgentinaCámara de Diputados

Senado (ambas cámaras pue-den delegar esta facultad alpresidente) (art. 14, RHSN y

art. 29, RIHCDN)Bolivia

Cámara de Senadores (art. 46,RIHCS)Chile

SenadoCámara de Diputados (en

ambas cámaras la propuestaes realizada por el presidente(art. 30, RS y art. 214, RCD)

ColombiaCámara de Representantes

Cámara de SenadoresEcuadorMéxico

Cámara de DiputadosSenado (la propuesta es reali-

zada por la Junta de Coordina-ción Política, art. 34,

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(art. 42, RORIAL)Paraguay

Cámara de DiputadosSenado (ambas cámaras pue-den delegar esta facultad al

presidente art. 165, RIHCD yart. 12, RIHS)

Perú(a propuesta del presidente yprevia consulta con los gruposparlamentarios (art. 34, RCRP)

1 0,5 0

Concentrado Consensuado



Prerrogativas para evitar el paso por comisión

Para los estudiosos del Congreso estadounidense las comisiones cobranuna gran relevancia por su capacidad de hacer de guardianes (gatekee-ping23), tanto en sentido negativo (impidiendo que un proyecto de ley seatratado), como positivo (facilitando el paso a un proyecto), de lo que seaborda en el pleno. Por lo tanto, son instancias fundamentales para elcontrol de la agenda. Sin embargo, antes de que los proyectos pasen porlas comisiones para que éstas los analicen y ofrezcan su informe existenprerrogativas institucionales que pueden favorecer al Ejecutivo, como lacapacidad para evitar el tratamiento de las leyes en comisión. Así si seasume, independientemente de la composición partidista de las comi-siones, que éstas son fundamentales para que el Legislativo ejerzainfluencia sobre la actividad legislativa, las normas que facilitan que elpaso por comisión sea obviado en el proceso legislativo favorecen la par-ticipación del Ejecutivo y su control sobre la producción legislativa.

El cuadro 10 resume los escenarios establecidos en América Latina paraomitir el tratamiento de los proyectos en comisión. Aunque el trámite enlas mismas es contemplado como obligatorio en la mayoría de los regla-mentos, en algunas cámaras existen mecanismos más o menos consen-suados para evitarlo. El país donde el Ejecutivo es claramente másfavorecido es Chile, ya que el presidente puede acelerar el trámite de lacomisión mediante la declaración de urgencia de sus proyectos24. Por elcontrario, las cámaras no pueden omitir el trámite a no ser por acuerdounánime y siempre que no sean proyectos cuyo informe corresponda a lacomisión de hacienda25. En Perú el Ejecutivo también cuenta con facili-dades institucionales que le permiten suprimir el trámite de comisiónpara sus proyectos de ley si los declara urgentes aunque, a diferencia deChile, es necesario que la Junta de Portavoces, compuesta por la mesadirectiva y los portavoces de cada grupo parlamentario (con voto ponde-rado de acuerdo a la composición del Congreso), lo aprueben por mayo-


35Número 23, 2008

ría. Esta mayoría se incrementa a tres quintos cuando la exoneración essolicitada por la propia Cámara (art. 31, RCRP) por lo que es más difí-cil para el Parlamento evitar el paso.

Chile y Perú son los dos únicos casos entre los analizados en los que elEjecutivo puede intervenir directamente. En el resto de los países la omi-sión de este trámite o bien no está permitida (situación que favorece lacapacidad del Legislativo para deliberar sobre la legislación), o bienrequiere de algún tipo de mayoría (a medida que esta mayoría es menor,es más fácil para el partido o los partidos que apoyan al Gobierno ejercercontrol sobre la agenda). Los países en los que no está permitido evitar eltrámite en comisión son Bolivia26, Colombia27, Costa Rica, Honduras yen la Cámara de Representantes de Uruguay.

En Ecuador y en la Cámara de Senadores de Uruguay si bien los legis-ladores no pueden evitar que los proyectos pasen por la respectiva comi-sión, sí tienen capacidad para solicitar a la comisión la aceleración de sudictamen. Así, en Ecuador si el Congreso declara urgente un proyecto, laComisión correspondiente debe informar, dentro de las 24 horassiguientes, sobre su conveniencia o inconveniencia para ser discutido endías consecutivos, aunque sólo pueden ser declarados de urgencia losproyectos de ley que tengan interés general, previo el voto favorable de lamayoría absoluta de los legisladores concurrentes (art. 96, RI). En Uru-guay esta prerrogativa es más ambigua y la solicitud a las comisiones delpronto despacho de un asunto, por su gravedad o urgencia, puede serrequerida por el presidente de la Cámara o en virtud de acuerdo del Sena-do (art. 154, RCS).



Cuadro 10. Prerrogativas para la omisión del trámite en comisión



37Número 23, 2008

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En los otros países estudiados la omisión del tratamiento en comisiónrequiere de diferentes mayorías. La más estricta es la contemplada enGuatemala, donde el trámite solo puede obviarse con el voto favorablede las dos terceras partes del número total de diputados (art. 112,LOOL). Esta misma mayoría, pero de los legisladores presentes, es laestablecida en Argentina, México y Paraguay. Por último, la mayoría másfácil de conseguir es la contemplada en Panamá, donde basta que lamitad más uno del total de diputados lo aprueben para que sea omitidoel trámite de comisión28.

Poder de las comisiones para el tratamiento los proyectos de ley

Otro indicador institucional relacionado con las comisiones y de muysignificativa importancia es el poder de las mismas para decidir sobre elarchivo, o no, de los proyectos de ley así como la obligatoriedad de susdictámenes. Si se asumen como acertadas las teorías sobre agenda settingy la tesis de que un sistema de comisiones fuerte es una condición nece-saria para que el Parlamento sea influyente, se puede sostener que, amedida que las comisiones tengan más prerrogativas legislativas, la par-ticipación del Parlamento sobre la actividad legislativa será superior.

En el cuadro 11 se han agrupado a las cámaras de acuerdo al poder dedecisión que tienen sus comisiones sobre los proyectos de ley. La situa-ción más ventajosa para influir sobre las iniciativas es aquella que con-siente la delegación legislativa hacia las comisiones, ya que permite quelas comisiones actúen, como si del Pleno se tratase, decidiendo sobre lasleyes con todas sus consecuencias. Tan sólo en Argentina, Paraguay yCosta Rica está permitida esta delegación y, en los tres casos, requiere demayorías especiales para que sea efectiva. En los dos primeros países bastacon la mayoría absoluta del total de miembros, mientras que en CostaRica se dificulta la delegación al ser necesarios dos tercios de los votos deltotal de los miembros. Concretamente, la Constitución argentina con-templa que cada Cámara, tras aprobar un proyecto de ley en general,



pueda delegar en sus comisiones la aprobación en particular del proyec-to, con el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros29(art. 79,CNAb). La Constitución paraguaya de 1992 establece que cada Cáma-ra, con esta misma mayoría, podrá delegar en comisiones el tratamientode proyectos de ley, de resoluciones y de declaraciones y, por simplemayoría, podrá retirarlos en cualquier estado antes de la aprobación,rechazo o sanción por parte de la comisión. Sin embargo, en el casoparaguayo no se permite la delegación del Presupuesto General de laNación, los códigos, los tratados internacionales, los proyectos de ley decarácter tributario, castrense, los que tengan relación con la organizaciónde los poderes del Estado y los que se originen a través de la iniciativapopular (art. 192, CRPb). En este mismo sentido, en Costa Rica tam-bién se restringe la delegación de determinados proyectos como los rela-tivos a materias electorales, la creación de impuestos nacionales o lamodificación de los existentes (art. 124, CPCR y art. 160, RAL). Cabeprecisar que los proyectos delegados son tramitados por comisiones espe-ciales denominadas “comisiones legislativas plenas”, pero el resto decomisiones permanentes también cuentan con poder para el tratamien-to de los proyectos ya que pueden enviar al archivo los proyectos que ten-gan dictamen negativo30.


39Número 23, 2008

Cuadro 11. Poder de las comisiones para el tratamiento de los proyectosde ley


En Perú si bien los dictámenes de las comisiones sólo son recomenda-torios, éstas sí tienen capacidad para archivar o rechazar los proyectos deley, pero sólo cuando se considere que no son admisibles o que no soncompatibles con la Constitución (art. 77, RCRP). Las otras cámaras enlas que las comisiones poseen cierto grado de influencia son la Cámarade Representantes y el Senado colombiano, la Cámara de Representan-tes de Uruguay, el Congreso ecuatoriano y el guatemalteco. En estoscasos, si el dictamen que emite la comisión sobre un proyecto de ley esnegativo, éste es enviado al archivo, aunque la última palabra la tiene elPleno que puede recurrir esta decisión haciendo que el proyecto de leyvuelva a la agenda legislativa31.

Dictamen novinculante

Dictamen vinculanteen caso negativo (se

puede apelar)

Declaración de inadmisibilidad o de

incompatibilidad

Delegación (mayoríade dos tercios de losmiembros) y dicta-men vinculante en

caso negativo

Delegación (mayoría absoluta de

los miembros)

BoliviaCámara de Diputados

SenadoChile

Cámara de Diputados Cámara de Senadores

Guatemala (art. 44, LOOL)

HondurasMéxico

Cámara de DiputadosCámara de Senadores

UruguayCámara de Senadores

Panamá

ColombiaCámara de Repre-

sentantesCámara de Senado-

res (art. 166, RCSCR)Uruguay

Cámara de Representantes (art. 135, RCR)

Ecuador (art. 94, RI)

Perú(art. 77, RCRP)

Costa Rica(art. 160, RAL)

ArgentinaCámara de Diputados

Senado (art. 79,CNAb y CRS)

ParaguayCámara de Diputados

y Cámara de Senadores

(art. 215, CPRP)

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Desfavorable para la participación del Legislativo

Favorece participación del Legislativo



Capacidad del Ejecutivo para forzar el tratamiento de urgencia

La capacidad del Ejecutivo para solicitar el tratamiento urgente de losproyectos de ley constituye un claro poder de agenda positivo, ya quepermite al presidente el tratamiento prioritario de sus iniciativas legisla-tivas y fuerza al Parlamento a la toma de decisión dentro de un plazo detiempo limitado. Sin embargo, no es un poder mediante el cual el Eje-cutivo pueda sacar de forma unilateral la legislación que desea y, por estemotivo, en este trabajo se distingue de la capacidad de decreto, la cual seanaliza más adelante. Existen mecanismos institucionales que potenciano disminuyen el poder que confiere el tratamiento de urgencia a los pre-sidentes como la capacidad de enmienda del Congreso, el método deaprobación de la propuesta presidencial32, las materias sobre las quepuede ser declarada la urgencia o el tiempo en que el Legislativo debepronunciarse. La hipótesis que está detrás de la inclusión de este indica-dor es que en aquéllos casos en los que el Ejecutivo cuenta con prerroga-tivas que facilitan el tratamiento urgente de sus proyectos, laparticipación legislativa del presidente en la aprobación de sus iniciativasserá mayor.

El cuadro 12 resume la capacidad institucional presidencial para el tra-tamiento de urgencia en los países analizados y el valor que se les da enla presente investigación para contrastar su incidencia sobre la actividadlegislativa. Tal como se puede observar son mayoritarios los casos en losque esta prerrogativa no es contemplada. Sin embargo, en los casos en losque el diseño institucional la permite existe una gran variabilidad. EnColombia y Chile, los presidentes pueden declarar la urgencia pero nece-sitan el apoyo legislativo para convertir su proyecto en ley ya que el Par-lamento puede rechazar la propuesta y no se cuenta con un instrumentode sanción si el Congreso no cumple con los plazos (Nolte, 2003: 51)que, en ambos casos, es de 30 días como máximo en cada Cámara aun-que en Chile hay distintos tipos de urgencia. Así, la calificación deurgencia en este país puede ser “simple”, “suma” o de “discusión inme-


41Número 23, 2008

diata” (art. 26, LOCCN) y el Parlamento dispone de diferente tiempo deacuerdo al tipo establecido: cuando un proyecto es calificado de simpleurgencia, su discusión y votación en la Cámara requerida deberá quedarterminada en el plazo de treinta días; si la calificación es de suma urgen-cia, el plazo es de diez días y, si se solicita discusión inmediata, la Cáma-ra dispone de tres días33 (art. 27, LOCCN). Otra de las diferencias entreambos países es que en Colombia se reconoce la declaración de urgenciaen cualquier proyecto de ley, mientras que en Chile no está permitidapara el proyecto anual del presupuesto.



Cuadro 12. Capacidad del Ejecutivo para forzar el tratamiento de urgencia



43Número 23, 2008

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En el resto de los países donde se contempla la declaración de urgen-cia por parte del Ejecutivo el proyecto puede convertirse en ley cuandoel Legislativo no se pronuncia en el plazo establecido (en los otros casos).Evidentemente, esta situación favorece de forma clara al Ejecutivo nosólo porque puede situar sus proyectos en la agenda legislativa, sino por-que puede modificar por sí mismo el status quo si no se pronuncia el Par-lamento. Sin embargo, nuevamente, cada país cuenta con normasespecíficas. Así, en Uruguay existen prerrogativas que debilitan la califi-cación de urgencia del presidente, ya que no pueden ser declarados comotales los proyectos de presupuestos ni aquellos para cuya sanción serequiera el voto de tres quintos34 o dos tercios del total de componentesde cada Cámara35. Además se permite que cada Cámara, por el voto delos tres quintos del total de sus componentes, deje sin efecto la declara-toria de urgente consideración y se limita el número de proyectos urgen-tes, ya que el Poder Ejecutivo no puede enviar a la Asamblea General másde un proyecto de ley con esta declaración simultáneamente, ni enviar unnuevo proyecto en tales condiciones mientras estén corriendo los plazospara la consideración legislativa de otro. No obstante, si el Poder Legis-lativo no se pronuncia dentro de los plazos establecidos36 se tiene por san-cionado el proyecto del presidente (art. 168, CROU).

La Constitución ecuatoriana de 1998 restringe la calificación deurgencia a los proyectos de materia económica y establece que el Con-greso debe aprobarlos, modificarlos o negarlos en un plazo máximo detreinta días. El Ejecutivo tiene limitada la cantidad de proyectos quedeclara urgentes ya que mientras se discute un proyecto como tal, el pre-sidente de la República no puede enviar otro, salvo que se haya decreta-do el estado de emergencia. Si el Congreso no aprueba, modifica o niegael proyecto en el plazo señalado, el presidente de la República lo puedepromulgar como decreto-ley. Sin embargo, el Congreso Nacional tienecapacidad, en cualquier momento, para modificarlo o derogarlo. LaConstitución de 1979 también limitaba la urgencia a las materias eco-nómicas aunque concedía prerrogativas más favorables al Ejecutivo, ya



que si un proyecto de ley era presentado por el presidente con la califi-cación de urgencia, el Congreso Nacional debía aprobarlo, reformarlo onegarlo en un término de quince días. Si no lo hacía, se facultaba al pre-sidente a promulgarlo como decreto ley y comenzaba su vigencia hastaque el Congreso Nacional lo reformara o derogara (art. 88, CE).

La situación más favorable para la influencia legislativa del Ejecutivoen lo que se refiere a la declaración de urgencia se ha encontrado en laConstitución paraguaya de 1992; ésta establece que el presidente puedesolicitar el tratamiento de urgencia para cualquier tipo de ley, no sólopara las económicas37. En estos casos, el proyecto será tratado por laCámara de origen dentro de los treinta días siguientes a su recepción y,posteriormente, por la revisora en el mismo plazo. Si no se pronuncia enel tiempo señalado, el proyecto se tendrá por aprobado. Además, el tra-tamiento de urgencia puede ser solicitado por el Poder Ejecutivo aúndespués de la remisión del proyecto en cualquier etapa de su trámite y, sibien se limita el poder del Ejecutivo al contemplar la posibilidad de quecada Cámara deje sin efecto la urgencia en cualquier momento, estemecanismo exige una mayoría especial de dos tercios (art. 210, CRPb).

2.3. La etapa constitutiva y el bicameralismo

Es necesario no olvidar que los parlamentos pueden estar compuestospor una o dos cámaras y que ello, sin duda, tiene implicaciones sobre elprocedimiento legislativo puesto que, obviamente, difieren los pasos porlos que los proyectos de ley deben pasar. No obstante, el hecho de que elprocedimiento sea diferente no asegura sin más que los productos legisla-tivos sean distintos. Es decir, no se puede concluir que la participaciónsobre la legislación de uno u otro poder sea superior o inferior en los siste-mas uni o bicamerales, pero sí se pueden proponer hipótesis a contrastar.

Los distintos autores han esgrimido variadas razones para justificar laexistencia de una segunda Cámara como: la representación de diferentesintereses territoriales38, étnicos, de clase o religiosos, el perfeccionamien-


45Número 23, 2008

to de la legislación, la producción de resultados legislativos más estables,la reducción de los costos externos impuestos por una minoría organiza-da, el hecho de dificultar los cambios abruptos, de forzar a que los legis-ladores actúen con cautela, de evitar la corrupción y reducir laineficiencia causada por los grupos de interés o reducir la tiranía de lamayoría39 evitando la concentración del poder40 (Pereira, 2004; Nolte,2002). Pero también se han manejado argumentos a favor del PoderLegislativo compuesto por una sola Cámara aduciendo que el bicamera-lismo puede llevar a bloqueos ante la existencia de mayorías diferentes loque puede conducir al estancamiento político, también puede resultarineficiente por las demoras y la duplicidad del trabajo legislativo y con-lleva más costos económicos. Sin embargo, son escasos los estudios decorte empírico que contrasten si estos argumentos teóricos inciden en losresultados legislativos.

Una de las contribuciones sustanciales al estudio del bicameralismo larealizó Lijphart (1984 y 1999) al introducir dos conceptos para medir elpoder de las cámaras altas, clasificando a los poderes legislativos bicame-rales a partir de dos criterios: la congruencia (similitud en la composiciónpolítica de las dos cámaras) y la simetría (igualdad de atribuciones entrelas mismas). Con base a estos dos criterios, el autor establece una clasifi-cación de los sistemas bicamerales, que comprende las siguientes catego-rías: el bicameralismo fuerte (simétrico e incongruente), medianamentefuerte (congruente y simétrico o incongruente y asimétrico) y débil (con-gruente y asimétrico). De modo que el bicameralismo es más fuertecuanto más parecidas sean las cámaras en lo concerniente a sus poderes ymás diferentes en lo que se refiere a su composición41. La simetría y con-gruencia de las cámaras junto con la teoría planteada por Tsebelis (1995y 2002) y Tsebelis y Money (1997) en torno a los veto players (jugadoresde veto), permiten plantear algunas hipótesis en torno a si el bicamera-lismo y el unicameralismo llevan a una participación diferente del Eje-cutivo y del Legislativo en la actividad legislativa.



Simetría

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