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Documento

CCoonnppeess 33119955

República de Colombia Departamento Nacional de Planeación

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN DEL GOBIERNO

NACIONAL EN LOS AÑOS

1998-2001

DNP: DEGR Versión aprobada

Bogotá, D.C., Julio de 2002

3

ÍNDICE DEL DOCUMENTO

INTRODUCCIÓN ........................................................................................................ 9

I. ANTECEDENTES Y SUPUESTOS DEL EJERCICIO DE EVALUACIÓN

DEL CUATRIENIO 1998-2002...................................................................................10

II. RESULTADOS SECTORIALES .......................................................................12

A. EL CONTEXTO DEL CAMBIO ...........................................................................12

1. Macroeconomía y crecimiento ............................................................................12 2. Inflación..............................................................................................................16 3. Finanzas Públicas................................................................................................18 4. Sector Externo.....................................................................................................23 5. Empleo................................................................................................................29 6. Diplomacia para la Paz........................................................................................30

B. HACIA UN ESTADO PARTICIPATIVO .............................................................33

1. Evaluación y Control Social: Un modelo de gestión por resultados. ....................33 2. El Proceso de Descentralización..........................................................................36 3. Sector Interior .....................................................................................................40

C. LOS COMPROMISOS FUNDAMENTALES DE LA SOCIEDAD:

RECONSTRUCCION SOCIAL .................................................................................45

1. Un Plan Educativo para la Paz.............................................................................45 2. Cultura................................................................................................................47 3. Trabajo, Seguridad Social y Desarrollo Profesional .............................................49 4. Salud...................................................................................................................51 5. Familia y Niñez...................................................................................................54

D. DESARROLLO Y PAZ: INSTRUMENTOS Y PRIORIDADES PARA LA

CONSTRUCCION DE LA PAZ..................................................................................56

1. Sector Agropecuario............................................................................................56 2. Medio Ambiente .................................................................................................66 3. Derechos Humanos .............................................................................................73 4. Justicia ................................................................................................................77 5. Estrategias contra la corrupción...........................................................................79 6. Defensa y Seguridad ...........................................................................................80 7. Convivencia y Seguridad Ciudadana ...................................................................83

4

8. Proceso de Paz ....................................................................................................84

E. LAS EXPORTACIONES COMO MOTOR DE CRECIMIENTO.......................86

1. Comercio Exterior...............................................................................................86 2. Industria, Comercio y Turismo............................................................................92 3. Ciencia y Tecnología...........................................................................................95

F. INFRAESTRUCTURA Y PRODUCTIVIDAD REGIONAL .............................100

1. Transporte.........................................................................................................100 2. Telecomunicaciones ..........................................................................................107 3. Minas y Energía ................................................................................................115

G. FORTALECIMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL ....................123

1. Política de Vivienda y Desarrollo Urbano .........................................................123 2. Agua Potable y Saneamiento Básico..................................................................127

H. RECONSTRUCCION DEL EJE CAFETERO (FOREC) ..................................129

I. PLAN COLOMBIA...............................................................................................131

III. CONCLUSIONES.........................................................................................134

IV. RECOMENDACIONES ...............................................................................136

5

ÍNDICE DE GRÁFICAS

Gráfica 1: Crecimiento Real del PIB............................................................................................. 14 Gráfica 2: Inflación Anual Proyectada vs. Resultados ................................................................... 18 Gráfica 3: Balance del Sector Público No Financiero.................................................................... 20 Gráfica 4: Balance de Cuenta Corriente ........................................................................................ 25 Gráfica 5: Crecimiento de las Exportaciones................................................................................. 26 Gráfica 6: Crecimiento de las Importaciones................................................................................. 26 Gráfica 7: Cobertura Neta Secundaria........................................................................................... 46 Gráfica 8: Alumnos vs Docentes .................................................................................................. 46 Gráfica 9: Casas de Cultura Construidas....................................................................................... 47 Gráfica 10: Número de niños formados en talleres artísticos ......................................................... 48 Gráfica 11: Afiliados Fondo de Solidaridad Pensional .................................................................. 49 Gráfica 12: Cobertura pensiones/PEA .......................................................................................... 50 Gráfica 13: Afiliación Régimen Subsidiado.................................................................................. 51 Gráfica 14: Afiliación al Régimen Contributivo............................................................................ 52 Gráfica 15: Niños Atendidos Hogares ICBF ................................................................................. 55 Gráfica 16: Niños atendidos en restaurantes escolares................................................................... 55 Gráfica 17: PIB Agropecuario 1998 – 2001 .................................................................................. 57 Gráfica 18: Producción agrícola 1998-2001.................................................................................. 58 Gráfica 19: Resultados del Programa de Oferta Agropecuaria –Proagro........................................ 59 Gráfica 20: Familias beneficiadas con el Programa de Reforma Agraria 1998-2001...................... 60 Gráfica 21: Cobertura de vacunación contra la fiebre aftosa a nivel nacional 1998-2001 ............... 61 Gráfica 22: Control de la Calidad de Insumos Agropecuarios 1998-2001...................................... 62 Gráfica 23: Comportamiento del ICR con respecto al crédito y a la inversión total........................ 64 Gráfica 24: Hectáreas Reforestadas con la Aplicación del Certificado de Incentivo Forestal CIF... 65 Gráfica 25: Distribución por estratos de las líneas en servicio ....................................................... 78 Gráfica 26: Hectáreas de Cultivos Ilícitos Fumigadas ................................................................... 80 Gráfica 27: Precursores Químicos Incautados ............................................................................... 81 Gráfica 28: Aumento en el Número de Soldados Profesionales ..................................................... 82 Gráfica 29: Proyectos de Ciencia y Tecnología aprobados y financiados 1998-2001 ..................... 96 Gráfica 30: Inversión pública y privada en actividades científicas y tecnológicas como porcentaje

del PIB.................................................................................................................................. 98 Gráfica 31: Formación de Capital Humano................................................................................... 99 Gráfica 32: Evolución del Estado de la Red Nacional Pavimentada............................................. 101 Gráfica 33: Variación cobertura ayudas a la navegación aérea .................................................... 105 Gráfica 34: Evolución en el cuatrienio de las líneas instaladas en equipo .................................... 108 Gráfica 35: Distribución en el país de las líneas de abonado en servicio en el cuatrienio ............. 108 Gráfica 36: Distribución por estratos de las líneas en servicio ..................................................... 109 Gráfica 37: Aumento del número de operadores del servicio de Telefonía Local ......................... 110 Gráfica 38: Tiempo medio de reparación de daños (días) ............................................................ 111 Gráfica 39: Número de daños por cada 100 abonados de TPBC.................................................. 111 Gráfica 40: Programa Compartel - Etapa de Telefonía Rural Comunitaria................................... 112 Gráfica 41: Programa Compartel – Etapa de Internet Social........................................................ 112

6

Gráfica 42: Acceso a la Infraestructura de la Información – Programa Computadores para Educar........................................................................................................................................... 113

Gráfica 43: Educación y Capacitación – Usuarios de Internet en Colombia................................. 114 Gráfica 44: Gobierno en Línea – Número de Entidades Públicas del Orden Nacional en línea..... 114 Gráfica 45: Cobertura del servicio de energía eléctrica en zonas interconectadas......................... 115 Gráfica 46: Estratificación de usuarios del servicio de energía eléctrica ...................................... 116 Gráfica 47: Confiabilidad del SIN ante eventos terroristas .......................................................... 117 Gráfica 48: Capacidad instalada de generación eléctrica ............................................................. 118 Gráfica 49: Reactivación de la actividad exploratoria ................................................................. 119 Gráfica 50: Cobertura del servicio de gas natural ........................................................................ 120 Gráfica 51: Comportamiento de la explotación de carbón ........................................................... 121 Gráfica 52: Comportamiento de la producción de níquel............................................................. 121 Gráfica 53: Comportamiento de la producción de oro, plata y esmeraldas ................................... 122

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ÍNDICE DE CUADROS

Cuadro 1: Producto Interno Bruto por Distribución del Gasto ....................................................... 13 Cuadro 2: Producto Interno Bruto por Ramas de Actividad Económica......................................... 16 Cuadro 3: Índice de Precios al Consumidor y al Productor............................................................ 17 Cuadro 4: Inflación Anual ............................................................................................................ 17 Cuadro 5: Balance del Sector Público ........................................................................................... 19 Cuadro 6: Balance del Sector Público Consolidado....................................................................... 20 Cuadro 7: Balance del Gobierno Nacional Central 1998-2002 ...................................................... 22 Cuadro 8: Crecimiento de las Exportaciones e Importaciones (FOB) ............................................ 24 Cuadro 9: Exportaciones 1990-2000............................................................................................. 27 Cuadro 10: Importaciones 1990-2001........................................................................................... 28 Cuadro 11: Población Protegida 1999-2001.................................................................................. 75 Cuadro 12: Material Bélico Decomisado ...................................................................................... 81 Cuadro 13: Mantenimiento y rehabilitación de la red primaria .................................................... 100 Cuadro 14 Metas Físicas Red Terciaria....................................................................................... 102 Cuadro 15: Proyectos del Programa de Concesiones de Tercera Generación................................ 102 Cuadro 16: Plan Nacional de Seguridad en Carreteras (Resultados operacionales) ...................... 104 Cuadro 17: Avance físico de las concesiones férreas a Marzo de 2002 ....................................... 106 Cuadro 18: Créditos Hipotecarios Desembolsados ...................................................................... 127

9

INTRODUCCIÓN

El Departamento Nacional de Planeación en respuesta al mandato constitucional, artículo 343,

y de la Ley 152 de 1994, presenta para la aprobación del CONPES el informe de evaluación del

cuatrienio 1998-1999.

El objetivo de este informe es hacer un balance del Plan Nacional de Desarrollo Cambio para

Construir la Paz. Se parte del año 1998, que representa la vigencia de la transición entre las dos

administraciones, Samper y Pastrana y constituye la línea de base de los principales indicadores

utilizados.

A pesar de que tanto la Ley del Plan, presentada en junio de 1999, como el Decreto 955 de

2000 fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional, los avances alcanzados responden

a los lineamientos de política establecidos en el programa de gobierno de la presente

administración, el cual ha sido, hasta el presente, la carta de navegación de la misma.

10

I. ANTECEDENTES Y SUPUESTOS DEL EJERCICIO DE EVALUACIÓN DEL

CUATRIENIO 1998-2002

En cumplimiento del artículo 343 de la Constitución Nacional y de la Ley 152 de 1994, el

Departamento Nacional de Planeación conformó el Sistema Nacional de Evaluación de Resultados

de la Gestión Pública –Sinergia-. Este Sistema está a cargo de la Dirección de Evaluación de

Gestión y Resultados del DNP.

La DEGR, viene realizando el proceso de evaluación teniendo como fundamento el artículo 29

de la Ley 152 de 1994 que ordena “a todos los organismos de la administración pública nacional

elaborar con base en los lineamientos del plan nacional de desarrollo y de las funciones que le

señale la ley, un plan indicativo cuatrienal con planes de acción anuales que se constituirá en la base

para la posterior evaluación de resultados”.

El desarrollo de las funciones de Sinergia está registrado en varios documentos Conpes, a

través de los cuales se han ido fijando las directrices del Sistema para la evaluación de la gestión

pública orientada a resultados. Es así como en septiembre de 1999 el Gobierno adoptó, mediante el

CONPES 3048, los acuerdos de eficiencia como estrategia para evaluar el Plan Nacional de

Desarrollo. Sin embargo, la experiencia reveló que los acuerdos no cumplieron con las expectativas

que de ellos se tuvo en un comienzo. Por lo tanto, mediante el documento Conpes 31001 del 29 de

diciembre de 2000, se incorporó en Sinergia la definición anual de compromisos sectoriales al

comienzo de cada vigencia, como punto de referencia para la evaluación de resultados y

calificación de la gestión de gobierno con el uso de indicadores, para evaluar los resultados

sectoriales hacia el futuro, denominados “de primera generación” por quedar sujetos al desarrollo y

mejoramiento en los ejercicios de evaluación. En ese documento se incluyó la evaluación del

primer año de la ejecución del PND, “Cambio Para Construir la Paz”, con los respectivos

indicadores de primera generación.

A los Indicadores de “primera generación”, se les definió una categoría (meta o compromiso) y

se clasificaron por tipo así: i) efecto/impacto; ii) producto; iii) gestión/proceso.

1 Cambio para Construir la Paz, Informe de Avance del Plan Nacional de Desarrollo 1999.

11

Posteriormente, el 3 de abril de 2001, fue aprobado en sesión del Consejo Nacional de

Política Económica y Social –CONPES- el documento “Gestión Pública Orientada a Resultados-

Compromisos Sectoriales 2001”, Documento Conpes 3106. En dicho documento, los ministerios y

programas presidenciales definieron de manera concertada con el DNP metas y compromisos para

la vigencia 2001, estableciendo un rango de resultados esperados: mínimo, satisfactorio y

sobresaliente. Esto se realizó para cada objetivo de política sectorial contenido en el Plan de

Gobierno 1998-2002, como referencia para la calificación de su gestión. El 4 de junio de 2001, se

presentó ante el Conpes el documento “Cambio para Construir la Paz, Evaluación del Gobierno

Nacional en el Año 2000”, el cual fue aprobado2. Aunque la evaluación de resultados del Plan de

Gobierno para la vigencia de 2001 aún está en proceso de revisión y ajustes por parte de los

miembros del Conpes, a continuación se presenta el balance de los resultados de la gestión del

Gobierno en los diferentes sectores económicos para el periodo 1998-2001.

2 Documento Conpes 3117.

12

II. RESULTADOS SECTORIALES

A. EL CONTEXTO DEL CAMBIO

1. Macroeconomía y crecimiento

Durante el período 1994-1998, el gobierno se propuso como meta de su Plan de Desarrollo

alcanzar un notable incremento del gasto social, promover el ahorro privado, defender el tipo de

cambio y desarrollar una política activa de empleo. La búsqueda de estos objetivos, conjuntamente

con la necesidad de responder a los compromisos de gasto derivados de la Constitución de 1991,

las reformas en el régimen pensional, el creciente servicio de la deuda interna y externa y la crisis

de confianza internacional llevaron a un incremento sensible del gasto público durante dicho

período. Como consecuencia de esto se gestó un elevado déficit del gobierno central.

En este orden de ideas, el escenario macroeconómico a finales de 1998 mostraba profundos

desequilibrios que era necesario corregir de manera inmediata, para evitar una severa crisis

cambiaria y lograr los propósitos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo 1998–2002

“Cambio Para Construir la Paz”.

Por estas razones, el objetivo central de la política macroeconómica contemplada en el actual

Plan Nacional de Desarrollo –PND- se centró en devolver la actividad económica a una senda de

crecimiento alto y sostenible por medio de la inversión privada y el fortalecimiento de las

exportaciones. Para el logro de éste, se requería solucionar los desequilibrios fiscales y de cuenta

corriente, así como la fragilidad del sistema financiero.

A continuación se realizará un análisis general sobre el cuatrienio del presente gobierno en los

temas de crecimiento, inflación, finanzas públicas y el sector externo teniendo como referencia

básicamente, las metas proyectadas en el presente PND y los resultados logrados.

13

Según el actual –PND-, una vez realizado el ajuste fiscal y cambiario correspondiente se

lograría un crecimiento real promedio del PIB durante 1998-2002 de 3.7% y la economía se

encaminaría hacia una senda de crecimiento superior al 5% al final del cuatrienio.

Sin embargo, el crecimiento de la economía ha sido de 0.6%, -4.2%, 2.7% y 1.6% durante

1998, 1999, 2000 y 2001 respectivamente (Cuadro 1) y por lo tanto, no se logró alcanzar el

crecimiento promedio real previsto ni mucho menos el crecimiento superior al 5% al finalizar el

cuatrienio. Este resultado obedece a diversos factores. Por una parte, el contagio de la crisis de los

países emergentes afectó a toda la región3. Por otra parte, en el ámbito interno, las elevadas tasas de

interés afectaron negativamente los balances de los hogares (en especial aquellos que tenían

créditos de consumo e hipotecarios), así como el desempeño de las empresas que buscaron

financiamiento en el mercado interno. Adicionalmente, los agentes con deudas denominadas en

dólares incurrieron en pérdidas considerables debido a su exposición al riesgo cambiario, resultado

de una cuenta corriente deficitaria en un contexto de mercados externos parcialmente cerrados a las

economías emergentes.

Cuadro 1: Producto Interno Bruto por Distribución del Gasto

(Precios constantes de 1994)

Variación Anual 1998 1999 2000 pr 2001 pr 2002 py

1998 1999 2000 pr 2001 pr

2002 py

Total Consumo 63,521,909 61,480,774 63,008,639 63,848,978 64,806,713 -0.1% -3.2% 2.5% 1.3% 1.5%

Consumo Hogares 48,172,074 45,572,590 47,177,350 47,958,891 49,061,945 -0.8% -5.4% 3.5% 1.7% 2.3% Consumo administraciones públicas 15,349,835 15,908,184 15,831,289 15,890,087 15,744,768 2.1% 3.6% -0.5% 0.4% -0.9%

Total Inversión 14,827,952 9,194,292 10,277,877 11,268,490 11,831,915 -6.3% -38.0% 11.8% 9.6% 5.0% Formación bruta de capital fijo 14,981,731 9,402,512 9,323,565 10,171,986 10,680,585 -6.3% -37.2% -0.8% 9.1% 5.0%

Privada 8,441,271 5,155,142 4,784,792 5,483,433 6,132,689 -22.3% -38.9% -7.2% 14.6% 11.8%

Pública 5,926,070 4,247,370 4,538,773 4,688,553 4,547,896 32.5% -28.3% 6.9% 3.3% -3.0%

Variación Existencias 614,390 -208,220 954,312 1,096,504 1,151,330 -6.5% -133.9% -558.3% 14.9% 5.0%

Demanda Interna 78,349,861 70,675,066 73,286,516 75,117,468 76,638,628 -1.4% -9.8% 3.7% 2.5% 2.0%

Exportaciones 12,733,778 13,488,115 13,881,817 14,620,887 15,220,343 7.4% 5.9% 2.9% 5.3% 4.1%

Importaciones 15,816,093 11,912,580 12,939,875 14,355,385 14,585,071 -3.9% -24.7% 8.6% 10.9% 1.6%

Producto Interno Bruto 75,421,325 72,250,601 74,228,458 75,382,970 77,273,899 0.6% -4.2% 2.7% 1.6% 2.5 (pr) preliminar, (py) proyectado Fuente: DANE – DNP: DEE

3 El crecimiento que el FMI esperaba para América Latina en 1999 era 2,8%, resultado que contrasta con el que finalmente se registró (0,3%).

14

Como se observa en la Gráfica 1, la mayor diferencia en relación con el crecimiento del PIB

entre lo planeado en el PND y los resultados logrados se encuentra en el año 1999 con 6.2%.

Diversas circunstancias, además de las mencionadas anteriormente, relacionadas con la evolución

del sistema financiero durante 1999 afectaron el desempeño de la economía nacional. Los graves

problemas por los que atravesó el sector como un todo, y en particular la banca pública y la banca

hipotecaria, se agudizaron por la incertidumbre legal, producto de los cambios regulatorios que fue

necesario introducir en la Ley de Vivienda y de los fallos que emitió la Corte Constitucional en esta

materia. Frente a estos problemas, el Gobierno intensificó las labores de supervisión por intermedio

de la Superintendencia Bancaria y facilitó los medios para capitalizar las entidades que así lo

requiriesen a través de Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (Fogafin).

El 2000 marcó el inicio de la recuperación económica, después de que la economía colombiana

sufriera una de las peores recesiones de su historia. Aunque el crecimiento de la economía fue de

2.7%, es inferior al proyectado en el Plan Nacional de Desarrollo de 3.5%.

Gráfica 1: Crecimiento Real del PIB

Proyectado vs. Resultados

2 . 8 0 %

2 . 0 0 %

3.50%

4 . 2 0 %

0 . 6 0 %

- 4 . 2 0 %

2.70%

1.6 0 %

-5.00%

-4.00%

-3.00%

-2.00%

-1.00%

0.00%

1.00%

2.00%

3.00%

4.00%

5.00%

1998 1999 2000 2001Años

Cre

cim

ient

o

Crecimiento real del PIB anual (ProyectadoPND)Crecimiento real del PIB anual (Resultado)

Fuente: DEE-DNP, Plan Nacional de Desarrollo “Cambio Para Construir la Paz”.

15

Las fuentes del crecimiento económico para 2000 fueron una mayor demanda de los hogares

y del exterior. La mayor demanda hasta el presente ha sido satisfecha por parte de las empresas con

una reducción de los inventarios acumulados durante los últimos años y con un aumento de la

utilización de la capacidad instalada.

En materia de reformas estructurales, los proyectos presentados por el Gobierno al Congreso

de la República recibieron un respaldo importante. La reforma tributaria contribuirá a la reducción

del déficit fiscal en los próximos años. La Ley 617, aprobada en octubre de 2000, estableció límites

a la expansión del gasto de los entes territoriales, al determinar topes máximos al crecimiento de los

servicios personales y de los gastos generales.

Durante el año 2001 la economía colombiana continuó el proceso de recuperación iniciado en

el 2000. Para este año, el Producto Interno Bruto –PIB- registró una tasa de crecimiento positiva

del 1.6%, en un contexto de tasa de inflación decreciente. Aunque el ritmo de crecimiento de la

economía fue inferior al promedio histórico y al registrado en el 2000, de 2.7%, este resultado se

logró en medio de desfavorables condiciones, tanto externas como internas. Entre dichas

condiciones se encuentra un elevado nivel de desempleo, una compleja situación de orden público,

reformas estructurales y la continua consolidación del ajuste fiscal.

Analizando la composición del PIB por ramas de actividad económica, se encuentra que el

crecimiento de la economía en el año 2001 se explica por el buen comportamiento de los sectores

de construcción (3.2%), comercio (2.0%), transporte y comunicaciones (3.5%) y, en menor medida,

por el agropecuario (1.5%). Las tasas de crecimiento de los sectores de comercio y agropecuario

fueron inferiores a las observadas en el 2000 (10.5% y 5.0%, respectivamente), mientras que las de

construcción, de transporte y comunicaciones, por el contrario, fueron superiores. (Cuadro 2).

16

Cuadro 2: Producto Interno Bruto por Ramas de Actividad Económica

(Millones de pesos de 1994)

Variaciones Anual 1998 1999 2000 pr 2001 pr 1999 2000 pr 2001 pr 2002 py

Agropecuario, silvicultura, caza y pesca 10,332,432 10,327,521 10,846,852 11,011,099 0.00% 5.00% 1.50% 2.70% Explotación de Minas y canteras 3,436,843 4,071,550 362,837 3,514,811 18.50% -10.00% -4.00% -0.60% Electricidad, gas y agua 2,400,744 2,300,416 2,316,544 2,360,821 -4.20% 0.70% 1.90% 1.40% Industria manufacturera 10,489,091 9,591,927 10,524,745 10,445,181 -8.60% 9.70% -0.80% 2.40% Construcción 4,229,599 3,087,589 2,999,635 3,094,623 -27.00% -2.80% 3.20% 4.80% Comercio, reparación, restauración y hoteles 8,661,206 7,323,531 8,089,247 8,254,959 -15.40% 10.50% 2.00% 3.10% Transporte, almacenamiento y comunicaciones 5,901,473 5,788,193 5,917,219 6,122,825 -1.90% 2.20% 3.50% 3.20% Establecimientos financieros, seguros, inmuebles y otros servicios a las empresas 13,680,986 13,005,475 13,154,395 13,179,198 -4.90% 1.10% 0.20% 1.40% Servicios sociales, comunales y personales 14,999,561 15,487,287 15,344,157 15,569,595 3.30% -0.90% 1.50% 0.60% Servicios bancarios imputados 4,270,065 3,435,767 3,445,722 3,225,790 -19.50% 0.30% -6.40% -6.50% Subtotal Valor Agregado 69,861,870 67,547,702 69,409,909 70,327,322 2.30% Mas impuestos menos subsidios Impuestos excpeto IVA 1,930,109 1,921,082 1,880,815 1,900,809 -0.50% -2.10% 1.10% Subsidios 261,237 268,969 309,343 365,351 3.00% 15.00% 18.10% IVA no deducible 2,877,069 2,297,793 2,419,926 2,562,216 -20.10% 5.30% 5.90% Derechos e impuestos sobre las importaciones 1,013,514 752,993 827,151 957,974 -25.70% 9.80% 15.80% Producto Interno Bruto 75,421,325 72,250,601 74,228,458 75,382,970 -4.2 2.70% 1.60% 2.5 - 3%

Proyección de DNP, cálculo por sectores corresponde a un crecimiento de 2.5% (pr) preliminar, (py) proyectado Fuente: DANE

2. Inflación

De otra parte, es necesario mencionar el continuo descenso de los niveles de inflación. Si bien

dicha caída en parte ha sido originada por la desaceleración de la demanda, las reformas

introducidas para romper con la indexación de la economía han hecho posible mantener el aumento

anual de precios en un solo dígito, de forma estable, por primera vez en 30 años (Cuadro 3).

El PND contempló mantener la tendencia decreciente de la inflación en los últimos años,

apoyado en la proyectada mejoría de la situación fiscal y cambiaria, así como en el aumento de la

competitividad del sector privado.

17

Cuadro 3: Índice de Precios al Consumidor y al Productor

(Variación anual)

Años IPC IPP

1986 21 24,4 1987 24 25,2 1988 28,1 29,5 1989 26,1 25,6 1990 32,4 29,9 1991 26,8 23,1 1992 25,1 17,9 1993 22,6 13,2 1994 22,6 20,7 1995 19,5 15,4 1996 21,6 14,5 1997 17,7 17,5 1998 16,7 13,5 1999 9,23 12,7 2000 8,75 11 2001 7,65 6,93

Fuente: DANE, Banco de la República

Como se observa en el Cuadro 4 y la Gráfica 2, el gobierno nacional superó, en todos los años,

las metas de inflación inicialmente fijadas en el actual Plan Nacional de Desarrollo. La mayor

diferencia entre lo planeado y los resultados se encuentra también en el año 1999 con 5.77% debido

en parte, a la contracción de la demanda provocada por la recesión presentada durante este año

(Gráfica 2).

Cuadro 4: Inflación Anual

Planeado Vs. Resultados

1998 1999 2000 2001

Inflación anual (Proyectada

PND) 17% 15% 12% 10%

Inflación anual (Resultado) 16.7% 9.23% 8.75% 7.65%

Diferencia Porcentual:

(Resultado–Proyectado PND) -0.3% -5.77% -3.25% -2.35%


18

El comportamiento del índice de precios al consumidor –IPC- en el año 2000, permitió al

Banco de la República cumplir la meta de inflación fijada a comienzos del año de 10.0%. En

efecto, en los doce meses del año, los precios al consumidor acumularon una variación de 8.75%,

inferior en 0.48 puntos porcentuales a la registrada en igual período de 1999 (9.23%). Este

resultado es el segundo más bajo de los últimos treinta años, después de 1970 (6.58%).

Gráfica 2: Inflación Anual Proyectada vs. Resultados

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

18%

1998 1999 2000 2001Años

Por

cent

aje

Inflación anual (Proyectada PND)Inflación anual (Resultado)


En el 2001 la inflación mantuvo su tendencia decreciente y a finales del año se sitúo en el

7.65% (Cuadro 3) y por debajo de la meta de inflación prevista de 10.0%. Su comportamiento se

debió entre otros factores, a la disminución en los precios del vestuario (2,6%), de la vivienda

(4.2%) y del esparcimiento (7.1%).

3. Finanzas Públicas

Como se mencionó anteriormente, la preocupación central de la política económica para el

actual gobierno fue el déficit fiscal. Según el PND el déficit del sector público no financiero –

SPNF- pasaría de 3.87% del PIB en 1998 a 1.31% en 2001, nivel considerado sostenible tanto para

los estándares internacionales como para la trayectoria de largo plazo de la economía colombiana.

19

El sector que explicaría esta reducción sería el gobierno nacional, cuyo desbalance caería de 5.0%

del PIB a 2.3% en 2001 (Cuadro 5).

Cuadro 5: Balance del Sector Público

(Como porcentaje del PIB) Planeado Vs. Resultados

1998 1999 2000 2001

Balance Gobierno Nacional

Central (Proyectado PND) -5.00% -3.35% -2.77% -2.30%

Balance Gobierno Nacional

Central (Resultado) -4.94% -7.50% -5.90% -5.80%


(Resultado–Proyectado PND) 0.06% -4.15% -3.13% -3.50%

Balance Sector Público No

Financiero (Proyectado PND) -3.87% -2.11% -1.46% -1.31%

Balance Sector Público No

Financiero (Resultado) -3.64% -6.10% -3.90% -3.80%


(Resultado–Proyectado PND) 0.23% -3.99% -2.44% -2.49%


Sin embargo, las metas programadas en el PND tuvieron muy poca relación con los resultados

alcanzados. La fuerte reducción del déficit fiscal no se presentó debido, entre otras razones, a que

no se logró reducir el déficit del gobierno nacional central sino que más bien presentó un notable

incremento durante 1999 equivalente a 7.5% del PIB.

20

Cuadro 6: Balance del Sector Público Consolidado

(Miles de Millones de Pesos)

Como % del PIB Balances por Período (Déficit (-), Superávit (+) 1999 2000 2001

1999 2000 2001 1. Sector público no financiero -9,346 -6,569 -7,141 -6.1% -3.9% -3.8% Gobierno Nacional Central -11,450 -10,082 -10,774 -7.5% -5.9% -5.8% Sector Descentralizado 2,104 3,513 3,633 1.4% 2.1% 1.9% 2. Balance cuasifiscal del Banco de la República 608 877 1,393 0.4% 0.5% 0.7% 3. Balance de Fogafin 828 30 327 0.5% 0.0% 0.2% 4. Costo de la Reestructuración Financiera -10 -666 -1,268 0.0% -0.4% -0.7% Ley de Vivienda -258 -377 0.0% -0.2% -0.2%

Liquidación Caja Agraria -10 -250 -179 0.0% -0.1% -0.1%

Capitalización Banca Pública -158 -712 0.0% -0.1% -0.4%

5. Discrepancia Estadística -351 544 593 -0.2% 0.3% 0.3%

Sector Público Consolidado -8,271 -5,784 -6,096 -5.4% -3.4% -3.3% Fuente: CONFIS

Así mismo, se presentó un importante incremento del déficit del SPNF en 1999, situándose en

6.1% (Cuadro 6 y Gráfica 3). Algunas razones que explican este pobre comportamiento se

relacionan con la difícil situación que se presentó a partir de los noventa y que se recrudeció en los

dos últimos años de la presente década: la recesión económica, el terremoto del eje cafetero, la

dinámica que venían presentando algunas transferencias, por ejemplo las de pensiones a cargo del

Gobierno Nacional y las territoriales, y el deterioro en empresas del sector eléctrico y Telecom.

Gráfica 3: Balance del Sector Público No Financiero

Proyectado vs. Resultado

-7.00%-6.00%-5.00%-4.00%-3.00%-2.00%-1.00%0.00%

% d

el P

IB

1998 1999 2000 2001Años

Balance Sector Público No Financiero (Proyectado PND)Balance Sector Público No Financiero (Resultado)


21

Así mismo, los presupuestos aprobados anualmente no han reflejado las posibilidades de

financiación definidas en la programación financiera, y el gasto público se incrementa año tras año

sin estar amparado en mayores ingresos corrientes de la Nación. El resultado de este

comportamiento ha sido la generación de elevados déficit fiscales y, por consiguiente, mayores

niveles de endeudamiento.

Adicionalmente, se ha presentado una creciente inflexibilidad en el gasto de inversión que

limita el espacio de decisión del gobierno nacional sobre su composición y tamaño. Tal es el caso

de rentas que respaldan apropiaciones que no pueden modificarse, como son los recursos amparados

en vigencias futuras, las rentas parafiscales y los recursos de los fondos especiales como el Fondo

de Solidaridad y Garantía en Salud –FOSYGA- y el Fondo Nacional de Regalías.

La coyuntura económica del país en 1999, hizo necesario aplicar medidas encaminadas a

disminuir el déficit del Sector Público no Financiero y evitar un incremento en la tasa de interés.

Igualmente, condujo al Gobierno Nacional a acudir al Fondo Monetario Internacional para obtener

su respaldo a las políticas de estabilización y a firmar un acuerdo donde se comprometió con metas

estrictas de déficit fiscal, deuda pública, reservas internacionales y crédito neto del Banco de la

República, para el periodo 1999 – 2002. En este sentido se tomaron decisiones orientadas a

controlar el gasto público; en especial a combatir el aumento del rezago presupuestal, generado por

la carencia de recursos en el programa anual de caja.

Con el objeto de revertir la tendencia expansionista en el gasto y recuperar la viabilidad

financiera del Estado colombiano, la actual administración se vio en la imperiosa necesidad de

reducir y aplazar algunas de las apropiaciones de inversión del presupuesto de 1999. Mediante

Decreto 001, del 2 de enero de 1999, el presupuesto de inversión se redujo en $1.39 billones, y se

aplazaron partidas por $396,712 millones, de un total de $7.79 billones.

El balance fiscal del Sector Público Consolidado en el 2000 presentó una reducción del

déficit superior a la prevista inicialmente en el Acuerdo entre el Fondo Monetario Internacional y el

Gobierno Nacional, firmado el 20 de diciembre de 1999. En dicho Acuerdo, el déficit estimado

para el año 2000 era del 3.7% del PIB, frente al efectivamente observado de 3.4%. Con los

resultados obtenidos en 1999 (cuyo déficit fue de 5.4% del PIB) y en la pasada vigencia, se ha

22

logrado un ajuste en el Sector Público Consolidado equivalente al 2.0% del PIB en el período 1999-

20004.

Teniendo en cuenta que las metas del Acuerdo eran de 6.02% del PIB en 1999 y de 3.7% en

el 2000; se observa un cumplimiento superior al previsto el cual se debe principalmente a la mejora

del balance del SPNF, en el cual el déficit pasó de 6.1% en 1999 a 3.9% del PIB en el año 2000.

Esta reducción del déficit es producto de la reducción del déficit en el Gobierno Central de 7.5% a

5.8% del PIB (una disminución de 1.7% del PIB); también a ello contribuyó la elevación del

superávit del sector descentralizado de 1.4% a 2.3% del PIB. (Cuadro 7).

Cuadro 7: Balance del Gobierno Nacional Central 1998-2002

Concepto 1998 1999 2000 2001

I. Ingresos Totales 11.8 12.7 13.4 14.7

1,1 Ingresos Corriente 10.6 11 11.9 13.4

Ingresos Tributarios 10.5 10.8 11.6 13.2

Ingresos No tributarios 0.1 0.2 0.3 0.2

1,2 Ingresos de capital y fondos 1.1 1.7 1.5 1.2

II. Gastos Totales 16.7 18.9 18.9 20.1

2,1 Intereses 2.9 3.4 3.9 4

2,2 Funcionamiento 12.1 14 13.4 14.5

a. Servicios Personales 2.5 2.8 2.8 2.8

Seguridad y Orden Público 1.4 1.5 1.6 1.6

Justicia 0.6 0.7 0.6 0.8

Resto 0.4 0.5 0.5 0.4

b. Transferencias 8.7 10.4 9.9 10.7

Territoriales 4.6 5.4 4.8 5.7

Pensiones 1.8 2.1 2.2 2.5

Otras 2.3 2.9 2.9 2.5

c. Gastos Generales 0.9 0.9 0.8 0.9

2,3 Inversión 1.6 1.5 1.6 1.6

III. Préstamo Neto 0.2 0.6 0.5 0.8

IV. Déficit de caja (I-(II+III)) -5.1 -6.8 -6 -6.2

V. Ajustes Causación (cambio deuda flot) -0.3 -0.7 0.1 0.4

VI: Déficit de Causación (IV+V) 5.4 -7.5 -5.9 -5.8 Fuente: CONFIS En lo que respecta al paquete de reformas estructurales, a mediados de 2001 se aprobó la

reforma constitucional al sistema de transferencias a las entidades territoriales. De manera

4 Esta comparación se efectúa respecto al déficit observado (5.4% contra 3.4% del PIB), mas no con respecto al déficit estimado en el Acuerdo en 1999 de 6.02% del PIB.

23

complementaria, el Congreso de la República aprobó en diciembre de 2001 el proyecto de reforma a

la Ley 60 de 1993 (hoy Ley 715/2001), con el cual se modificó la estructura y las competencias del

gasto territorial con recursos de transferencias. Adicionalmente, en el mes de diciembre de 2001, se

presentó al Congreso un proyecto de reforma pensional que propone modificaciones de fondo a la

Ley 100 de 1993. Los logros alcanzados en materia de reformas estructurales durante 2001 se

verán reflejados sólo a partir de 2002.

Al cierre del 2001, el sector público consolidado –SPC- muestra un déficit de $6,096

miles de millones, que representan el 3.3% del PIB. Este déficit es levemente inferior al registrado

en el 2000, cuando fue de 3.4% del PIB. Este resultado fue producto de un déficit de 3.8% en el -

SPNF-, un superávit en el balance cuasifiscal del Banco de la República de 0.7% del PIB, un

superávit de 0.2% en el balance de Fogafin y un 0.7% del PIB de los costos de la reestructuración

del sistema financiero.

En conclusión, a pesar del gran desequilibrio fiscal por parte del gobierno, presentado

especialmente en 1999, se destacó el proceso de ajuste que adelantó el Gobierno Nacional durante

el período 2000-2001. Se realizaron modificaciones a los tributos y reformas tendientes a moderar

el gasto público. En particular, la Ley 617 del 2000 creó mecanismos para el saneamiento fiscal

regional y la Ley 715 de 2001 reglamentó un nuevo sistema de transferencias territoriales. Sin

embargo, aún existen gastos pendientes como los asociados al pasivo pensional a cargo del Estado,

que pueden afectar el objetivo de estabilidad fiscal de los próximos años. En este sentido, el

Congreso se encuentra estudiando el proyecto de reforma pensional presentado por el Gobierno a

finales del año 2001.

4. Sector Externo

En el frente externo, el proceso de saneamiento macroeconómico, proyectado por el actual Plan

Nacional de Desarrollo, pretendía crear las condiciones que devolvieran a la situación de pagos

internacionales una dinámica viable. Por tal motivo, se buscó reducir el déficit de la cuenta

corriente de la balanza de pagos del nivel de 5.9% que se encontraba en 1998. La principal

responsabilidad recaía en la dinámica de las exportaciones menores debido a los importantes

24

incrementos de productividad que el Plan tenía previstos gracias a las políticas que pretendían

impulsar en gran medida las exportaciones no tradicionales.

Las exportaciones se constituirían entonces, en la principal fuente de crecimiento durante el

cuatrienio según el PND. Según las proyecciones, los sectores más dinámicos serían la producción

de alimentos manufacturados, los bienes industriales de consumo liviano e intermedio y los bienes

de capital, así como la producción agrícola. Esta reorientación en la estructura productiva

permitiría compensar los efectos adversos de la menor dinámica en la producción de bienes

primarios, como hidrocarburos y café pergamino.

Cuadro 8: Crecimiento de las Exportaciones e Importaciones (FOB) Planeado Vs. Resultados

1998 1999 2000 2001

Crecimiento de Exportaciones

Totales (Proyectado PND) 8.60% 7.30% 9.10% 6.60%

Crecimiento de Exportaciones

Totales (Resultado) -6.00% 6.50% 13.40% -6.2%


(Resultado–Proyectado PND) -14.60% -0.80% 4.30% -12.80%

Crecimiento de Importaciones

Totales (Proyectado PND) 3.10% -4.50% 0.50% 1.80%

Crecimiento de Importaciones

Totales (Resultado) -4.70% -27.20% 7.90% 11.90%


(Resultado–Proyectado PND) -7.80% -22.70% 7.40% 10.10%


Durante 1998 la tasa de cambio experimentó una alta volatilidad debido a la pérdida de

confianza en el peso y la sobrevaluación. Dicha sobrevaluación fue una de las causas para que las

exportaciones se redujeran un 6%.

La recesión de 1999 corrigió drásticamente el desequilibrio externo especialmente por la

reducción del crecimiento de las importaciones de -27.2% (Cuadro 8). En efecto, el déficit de

25

cuenta corriente se redujo de 5.9% a 1.5%. En la Gráfica 4 se observa cómo se comienza a

equilibrar la cuenta corriente del sector externo mucho antes de lo proyectado en el Plan Nacional

de Desarrollo. Mientras que el gobierno inicialmente proyectaba un déficit de cuenta corriente para

1999 de 5.9%, el resultado que se observó a diciembre del mismo año fue de 1.5%.

Adicionalmente, durante este año hubo incertidumbre alrededor de la tasa de cambio. Dicha

incertidumbre fue resuelta por medio de la eliminación de la banda cambiaria en el mes de

septiembre de 1999. El nuevo sistema de flotación fue un elemento fundamental para la reducción

de las tasas de interés internas, al permitir una política monetaria más flexible, acorde con los

objetivos simultáneos de control de la inflación y reactivación de la economía. Esta importante

medida se implementó sin generar sobresaltos en el mercado, hecho que contrasta con lo que otros

países experimentaron al adoptar políticas similares, especialmente aquellos del sudeste asiático.

Gráfica 4: Balance de Cuenta Corriente

Proyectado vs. Resultados

-7.00%

-6.00%

-5.00%

-4.00%

-3.00%

-2.00%

-1.00%

0.00%

Por

cent

aje

del P

IB

1998 1999 2000 2001Años

Balance Cuenta Corriente (Proyectado PND)Balance Cuenta Corriente (Resultado)


La medida anteriormente mencionada contribuyó también a la corrección del déficit en cuenta

corriente. En efecto, el mayor dinamismo de las exportaciones (6.5%) y la importante disminución

de las importaciones (-27.2%), durante 1999, ayudó de forma importante a reducir el déficit en la

balanza comercial (Cuadro 9 y 10 y Gráficas 5 y 6)

26

Gráfica 5: Crecimiento de las Exportaciones


-10.00%-5.00%0.00%5.00%

10.00%15.00%

1998 1999 2000 2001

Años

Cre

cim

ient

o P

orce

ntua

l

Crecimiento de Exportaciones Totales (Proyectado PND)Crecimiento de Exportaciones Totales (Resultado)


Gráfica 6: Crecimiento de las Importaciones


-30.00%-25.00%-20.00%-15.00%-10.00%

-5.00%0.00%5.00%

10.00%15.00%

1998 1999 2000 2001

Año

Crecimiento de Importaciones Totales (Proyectado PND)

Crecimiento de Importaciones Totales (Resultado)


Durante el año 2000, como resultado de un mejor comportamiento de la balanza comercial, la

cuenta corriente de la balanza de pagos registró un déficit de 0.2% del PIB (Gráfica 4). El

dinamismo del precio del petróleo y de las cantidades exportadas de bienes no tradicionales fueron

los principales determinantes de este desempeño; estas últimas crecieron 17.6% en términos reales.

27

Las exportaciones, en términos reales, registraron un mejor comportamiento durante 2000 que

durante 1999. Lo anterior se reflejó en el crecimiento acumulado real, de 13.4%. Este desempeño

se explica principalmente, por las exportaciones no tradicionales, que para diciembre crecieron

16.8% en términos reales, compensando la disminución de las exportaciones tradicionales, cuya

caída fue de 10.3%. (Cuadro 9)

Cuadro 9: Exportaciones 1990-2000

(Millones de dólares FOB)

Años Total Exportaciones Variación No Tradicionales Variación Tradicionales Variación

1991 7,120 3,549.1 3,571

1992 6,910 -3.00% 3,557.3 0.20% 3,352 -6.10%

1993 7,111 2.90% 3,981.7 11.90% 3,129 -6.70%

1994 8,497 19.50% 4,522.8 13.60% 3,974 27.00%

1995 10,288 21.10% 5,493.7 21.50% 4,794 20.60%

1996 10,582 2.90% 5,092.0 -7.30% 5,490 14.50%

1997 11,549 9.10% 5,532.3 8.60% 6,017 9.60%

1998 10,861 -6.00% 5,582.2 0.90% 5,279 -12.30%

1999 11,567 6.50% 5,483.1 -1.80% 6,084 15.30%

2000 13,115 13.40% 6,404.4 16.80% 6,711 10.30%

2001 12,297 -6.20% 7,053.4 10.10% 5,243 -21.90% Fuente: DANE. Cálculos DNP-DEE

Las exportaciones tradicionales se vieron severamente afectadas por las fluctuaciones en la

cotización del precio del café en los mercados internacionales. A pesar de que la producción de

petróleo disminuyó 13.4% durante el año 2000, la evolución favorable en el precio del crudo,

permitió que el valor de las exportaciones petroleras creciera alrededor de 21.0% en 2000.

28

Cuadro 10: Importaciones 1990-2001

(Millones de dólares FOB)

Años Total Importaciones Variación Bienes

Intermedios Variación Bienes de Consumo Variación Bienes de

Capital Variación

1991 4,672 2,590,4 469 1,613

1992 5,998 28,40% 3,055,1 17.90% 743 58.30% 2,200 36.40%

1993 9,091 51,60% 3,833,6 25.50% 1426 91.90% 3,832 74.20%

1994 11,096 22,10% 4,447,7 16.00% 1827 28.10% 4821 25.80%

1995 12,930 16,50% 5,464,2 22.90% 2179 19.30% 5,286 9.60%

1996 12,787 -1,10% 5,679,9 3.90% 2177 -0.10% 4,930 6.70%

1997 14,410 12,70% 6,074 6.90% 2775 27.50% 5,561 12.80%

1998 13,729 -4,70% 5,753,5 -5.30% 2644 -4.70% 5,329 -4.20%

1999 9,991 -27,20% 4,699,3 -18.30% 1880 -28.90% 3,412 -36.00%

2000 10,783 7,90% 5,498,9 17.00% 2025 7.70% 3,259 -4.50%

2001* 11,071 11,90% 5,018,8 -2.10% 2163 15.30% 3,889 32.80% *Datos a noviembre. Fuente: DANE. Cálculos DNP-DEE

Como consecuencia de la recuperación de la demanda agregada se presentó un mejoramiento

de las importaciones en 2000 de 7.9% en términos reales. Las importaciones que más crecieron

fueron las de bienes intermedios (17% en términos reales), seguidas por las de bienes de consumo

(7.7%). Las de bienes de capital registraron una variación negativa de 4.5%, principalmente por la

disminución de las importaciones para la agricultura y la industria (Cuadro 10).

Durante el año 2001, el sector externo colombiano tuvo un comportamiento discreto, lo cual

es un reflejo del comportamiento de las variables monetarias y financieras del país, además de

diversos factores externos como la recesión económica de los Estados Unidos, que se acentuó con el

atentado del 11 de septiembre, y los bajos precios del petróleo y el café.

Las exportaciones totales del país se situaron en US$12.297 millones de dólares en el 2001,

lo cual muestra una disminución de 6.2% con respecto al 2000. Lo anterior fue resultado de la

reducción de 21.9% de las exportaciones tradicionales, como consecuencia del descenso de los

precios externos del café y el petróleo. Esta contracción en las exportaciones tradicionales no pudo

ser compensada por el buen comportamiento de las exportaciones no tradicionales, las cuales

crecieron un 10.1%, durante el mismo período (Cuadro 9).

29

De otra parte, las importaciones totales FOB se incrementaron en 11.9% para noviembre del

2001, con respecto al mismo período del 2000, lo cual equivale a un monto de importaciones de

US$11,071 millones de dólares durante este período (Cuadro 10). Este comportamiento puede ser

explicado por un incremento del 32.8% en las compras externas de bienes de capital, representados

principalmente en equipos de transporte. También aumentaron, aunque en menor proporción, las

importaciones de bienes de consumo (15.3%), y las importaciones de bienes intermedios se

redujeron en 2.1%.

5. Empleo

Con base en el análisis presentado por la Dirección de Desarrollo Social del Departamento

Nacional de Planeación5, los indicadores en materia laboral del periodo 1998-2001 sobre el mercado de

trabajo en el país, muestran que al contrario de lo ocurrido a comienzos de la década de los noventa (1990-

95), se aumentaron los desafíos en materia laboral. En aquel período, la tasa de desempleo se mantuvo

debajo de las tasas alcanzadas en el periodo que nos ocupa en 7.3% mejorándose además en dicho periodo,

los indicadores de calidad del empleo, el porcentaje de trabajadores en la informalidad y en el subempleo.

En el periodo 1998-2002, la tasa de desempleo a nivel nacional alcanzó niveles del 17.9% a

comienzos del 2002 situándose ya a mediados del mismo año, en el 16.5%6 (20.4% en las grandes ciudades,

según la encuesta de hogares de junio del 2002), 18.7% en el conjunto de las cabeceras y 9.5% en el resto.

Son algo más de 3 millones de desempleados, de los cuales el 85% está ubicado en las cabeceras

municipales (2,590,000 personas) y el 15% (455,000 personas) por fuera de ellas.

La política del Gobierno fue consistente con la dimensión del problema para lo cual los esfuerzos

para lograr la reactivación de la economía apuntaron a solucionar la parte coyuntural del desempleo. Para

ello se ejecutaron y diseñaron programas de emergencia que mejoraron la empleabilidad y mitigaran los

efectos adversos de la recesión en los grupos más vulnerables de la sociedad, tales como los programas de

Manos a la Obra, Capacitación Laboral de Jóvenes Desempleados de Bajos Recursos y Subsidios

5 Empleo la Empresa de todos. Subdirección de Empleo y Seguridad Social. Departamento Nacional de Planeación. 6La tasa General de Participación registró a comienzos de 1998 una tasa del 62.3% pasando en el 2001, al 63.4% y cayendo a comienzos de este año al 61.9%.

30

Condicionados, entre otros. Se diseñaron además, estrategias de promoción sectorial a través de

mecanismos que buscaban ofrecer a todos los sectores del empresariado colombiano, instrumentos que

facilitaran la reactivación de sus sectores y empresas (Proagro, Fondo Nacional de Garantías, Fondo

Nacional de Productividad, Ley de apoyo a la micro, pequeña y mediana empresa, financiación de capital

de trabajo, reestructuración de pasivos, capitalización empresarial, adquisición de activos fijos, entre otros).

6. Diplomacia para la Paz

En el PND se definió la paz como una prioridad central del Gobierno. Por tal razón, se diseñó

la “diplomacia para la paz” como un instrumento para obtener el apoyo internacional a este proceso.

La Diplomacia por la Paz responde a una concepción integral de política exterior, en la cual se

articulan las necesidades más apremiantes de Colombia con las realidades del entorno internacional.

Es importante anotar que la política internacional del país no sólo contó con el apoyo de los

diferentes grupos políticos y de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores, sino que se

desarrolló en coordinación con los sectores público y privado. Esta dinámica favoreció la

vinculación de académicos y empresarios, y abrió espacios de diálogo en torno a los temas

prioritarios de la agenda regional y global que fortalecen la gestión externa de Colombia con la

participación y consenso de estos sectores

En el ámbito bilateral, Colombia profundizó las relaciones con los países considerados

estratégicos y amplió con éstos el diálogo político en temas de interés nacional. Las actividades

desarrolladas arrojaron resultados no sólo en el campo político, sino también en la planeación y

ejecución de programas de cooperación horizontal en áreas relacionadas con el apoyo al proceso de

paz, a la estrategia colombiana de desarrollo social y al fortalecimiento institucional. Así mismo, se

crearon mecanismos de cooperación y se fortalecieron los ya existentes en materia de seguridad y

justicia con países con los cuales se hacía necesario una acción conjunta en la lucha contra el

problema mundial de las drogas y, después del 11 de septiembre de 2001, contra el flagelo del

terrorismo y sus delitos conexos. Entre las principales acciones contra el terrorismo internacional,

Colombia fue elegida como Vicepresidente del Comité contra el Terrorismo creado por el

Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas el 28 de septiembre del año 2001, mediante la

Resolución 1373, y como presidente del Grupo de Trabajo sobre Controles Financieros creado en el

31

marco del Comité Interamericano sobre Terrorismo. En este campo, Colombia suscribió la

Convención Internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo.

Por otra parte, Colombia alcanzó un excelente nivel de entendimiento y cooperación con

Estados Unidos, lo que ha permitido trabajar en la consolidación de las iniciativas de interés común,

como las relativas al paquete de ayuda aprobado por el Congreso de ese país en apoyo a los

objetivos del Plan Colombia; la promoción y protección de los derechos humanos y los asuntos de

comercio e inversión. A su vez, se avanzó en la ejecución de los programas de los componentes del

Plan Colombia y se amplió la iniciativa hacia una política de aproximación regional al problema de

las drogas, plasmada en la Iniciativa Andina Contra las Drogas -ACI- aprobada por el Congreso de

los Estados Unidos.

Frente al problema mundial de las drogas, Colombia desplegó una activa gestión en los

escenarios internacionales y desarrolló una estrategia de fortalecimiento de las relaciones bilaterales

en la materia. En este sentido cabe destacar la progresiva aplicación por parte de la comunidad

internacional de los principios de integralidad, corresponsabilidad, equilibrio y multilateralidad en

la solución del problema, el fortalecimiento de la cooperación bilateral técnica, operativa y

financiera en los diversos aspectos de la estrategia antidrogas, así como la aprobación y puesta en

marcha de iniciativas de gran importancia técnica y política como el Mecanismo de Evaluación

Multilateral en el marco de la OEA.

La estrategia multilateral fortaleció nuestra capacidad de participación y decisión en el

concierto mundial y permitió aprovechar espacios para adelantar una política proactiva en torno a

temas prioritarios de la agenda global. Colombia fue elegida en importantes instancias de decisión

en Organismos Multilaterales, la principal de las cuales fue el ingreso como Miembro No

Permanente del Consejo de Seguridad de la ONU.

En el tema de derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario, el cumplimiento

de las acciones previstas se tradujo en la progresiva comprensión por parte de la comunidad

internacional del verdadero contexto en el que se presentan las dificultades del país en esta materia.

32

A su vez y como señal de su compromiso con el fortalecimiento de las instancias multilaterales en

el campo de los derechos humanos, Colombia suscribió el Estatuto de la Corte Penal Internacional.

En cuanto a desarme, se incorporó a la legislación interna el Convenio de Ottawa sobre prohibición

de minas antipersonales y se convocó una conferencia de la ONU sobre comercio ilícito de armas

pequeñas y ligeras. Colombia presidió la Conferencia Internacional de las Naciones Unidas sobre el

Comercio Ilícito de Armas Pequeñas y Ligeras en todos sus Aspectos, celebrada en Nueva York del

9 al 20 de julio de 2001.

En materia de integración y concertación, el trabajo de los grupos a los cuales pertenece

Colombia avanzó en la consolidación de la Comunidad Andina como mecanismo de integración

mediante el fortalecimiento de los cuatro pilares que la sustentan. En el marco del Grupo de Río,

instancia por excelencia de concertación y consulta política de América Latina y el Caribe,

Colombia promovió la posición del país en temas que eran de especial tratamiento, como el de la

intervención humanitaria. Igualmente, se relanzó el Grupo de los Tres dando inicio a los trabajos en

las áreas de comercio, concertación política y cooperación.

De otra parte, Colombia trabajó conjuntamente con los países vecinos en la conformación de

las Zonas de Integración Fronteriza –ZIF- y de los Centros Binacionales de Atención en Frontera –

Cebaf-, en cumplimiento de las disposiciones andinas, como elemento fundamental dentro del

proceso de integración. En el marco de las Comisiones de Vecindad, se desarrollaron acciones con

el fin de fomentar el mejoramiento en el intercambio comercial, la facilitación en el tránsito de

personas, vehículos y bienes y la implementación de proyectos de desarrollo común, entre otras

tareas.

33

B. HACIA UN ESTADO PARTICIPATIVO

1. Evaluación y Control Social: Un modelo de gestión por resultados.

El PND 1998-2002 establece como objetivo principal para la evaluación del mismo la puesta

en práctica de un esquema de evaluación de los resultados de la acción estatal para incrementar la

capacidad de cumplimiento de los objetivos de este. Una de las herramientas empleadas para llevar

a cabo tal evaluación fue la elaboración y suscripción de Acuerdos de Eficiencia.

La estrategia de evaluación Acuerdos de Eficiencia7 fue diseñada como un instrumento que

permitiera no sólo especificar los objetivos del sector público, sino facilitar las mínimas condiciones

de certidumbre necesarias para la obtención de resultados. En este contexto, se buscó establecer

compromisos medibles entre las instancias encargadas del financiamiento y la programación del

gasto (Ministerio de Hacienda y Crédito Público), la planeación y la evaluación de la gestión

(Departamento Nacional de Planeación), y el diseño y la ejecución de las políticas sectoriales

(Ministerios y Entidades). Estos compromisos buscaban responsabilizar a las partes

respectivamente de: i) asegurar una mayor certidumbre sobre los recursos presupuestales y de caja

disponible; ii) fijar inequívocamente las prioridades de gasto; y iii) cumplir los resultados previstos.

Durante 1999 se suscribieron, con base en metas concertadas, tres Acuerdos de Eficiencia.

Dos de ellos fueron sectoriales, Transporte y Minas y Energía y uno de entidad, Unidad

Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). La dificultad de

firmar Acuerdos de Eficiencia con los ministerios sectoriales restantes reveló que la estrategia no

cumplió con las expectativas generadas en un comienzo. El diagnóstico básico es que los Acuerdos

de Eficiencia no funcionaron adecuadamente. Por lo tanto, no se alcanzaron los objetivos

formulados en el documento Conpes 3048 de septiembre 29 de 1999.

Si bien los Acuerdos de Eficiencia poseen un gran potencial para mejorar los resultados de la

gestión pública, para su exitosa implementación se requería el cumplimiento de por lo menos cuatro

7 Documento Conpes 3048 de septiembre 29 de 1999. Acuerdos de Eficiencia: Estrategia de Evaluación del Plan Nacional de Desarrollo “Cambio para Construir la Paz”

34

condiciones básicas: i) ser creíbles y ejecutables; ii) ser exigibles; iii) desarrollar una estructura de

incentivos tanto positivos como negativos; y iv) generar información evaluativa de buena calidad.

Sin embargo, el desbalance en las finanzas públicas, el recorte a la inversión, el aumento del rezago

presupuestal, la disminución en el ritmo de crecimiento de los ingresos y las inflexibilidades

existentes en el manejo estratégico del gasto hacían prever el 2000 como un año de sacrificio en el

campo de inversión. Este hecho, pese a la voluntad política de celebrar Acuerdos de Eficiencia,

minó la posibilidad de éxito de la estrategia. Un presupuesto limitado de inversión y altamente

inflexible no es consecuente con un ejercicio dirigido a mejorar los resultados de programación,

priorización y eficiencia técnica del gasto. De igual forma, la incapacidad de llevar a cabo un

manejo estratégico sobre gran parte del presupuesto de funcionamiento restringió la posibilidad de

avanzar hacia una gestión estatal más controlable.

Por otra parte, la evidencia empírica refleja las grandes asimetrías de información que existen

entre el Departamento Nacional del Planeación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los

ministerios sectoriales, y entre estos y sus respectivas entidades. Este hecho condujo no sólo a que

en los acuerdos se diluyeran las responsabilidades en conjunto, sino a que las partes se concentraran

en obtener altos rendimientos en aquellos aspectos de su trabajo que no implicaban grandes

esfuerzos de gestión y que además podían medirse con facilidad. Los compromisos asumidos por el

Ministerio de Hacienda y Crédito Público y por el Departamento Nacional de Planeación parecen

ser un ejemplo de este tipo de comportamiento8.

Lo anterior no sólo le restó credibilidad al proceso de asignación de recursos sino que

contribuyó a que los ministerios sectoriales fijaran sus metas por debajo de su capacidad real de

ejecución. Como es obvio, esta circunstancia afectó la calidad de la información evaluativa. Este

hecho se vio agravado por la falta de definición de un mecanismo de exigibilidad y de un sólido

esquema de incentivos al interior de la estrategia 9. Por lo tanto, la señal enviada a los firmantes es

que no era costoso incumplir el acuerdo. Como resultado lógico de esto, las partes actuaron de

manera distinta a lo especificado en el contrato, afectando la definición, el monitoreo y la

exigibilidad de los Acuerdos.

8 En el documento Conpes 3100 se encuentran los compromisos que asumen el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación, página 25, nota de pie de página 10.

9 Ibid.

35

Por las anteriores razones, el Departamento Nacional de Planeación consideró que no era

oportuno continuar con los acuerdos de eficiencia y modificó la estrategia hacia la definición de

compromisos ante el Conpes para cada vigencia. La diferencia entre esta alternativa y los

acuerdos de eficiencia es el partir de la definición de compromisos y metas teniendo como base los

Indicadores de Primera Generación para la evaluación sectorial y el desarrollo progresivo del

Modelo de Evaluación. El 29 de diciembre de 2000, el Conpes aprobó esta alternativa mediante el

documento No. 3100 y en abril 3 de 2001 se determinaron los compromisos del 200110.

Por lo tanto para la vigencia 2000, la evaluación se centró en la evolución de los indicadores

de primera generación, a partir de los valores registrados para 1999; su contribución al logro de

los objetivos de política; los recursos destinados para alcanzar los resultados obtenidos y las

variables exógenas que influyeron en el comportamiento de cada sector.

No obstante, el sistema de medición del Modelo de Evaluación de Gestión y Resultados

presentó características que impidieron adelantar un ejercicio de calificación cuantitativa, tales

como: objetivos e indicadores sin ponderación (100% de los indicadores); ausencia de información

para 1999 y/o 2000 (42% de los indicadores); ausencia de meta definida a priori para la vigencia

2000 (100% de los indicadores); indicadores en valor absoluto y con crecimientos implícitos que

miden en ocasiones el mismo concepto (10%). Sin embargo, la información existente permitió

realizar una aproximación cuantitativa en términos de la valoración de los logros obtenidos en cada

uno de ellos basados en los porcentajes de variación 1999 y 2000 y semáforos (colores verde,

amarillo y rojo) según el grado de variación para cada indicador11.

Todas estas dificultades se lograron superar en el ejercicio de evaluación de 2001 que cuenta

con la información requerida para cuantificar y calificar el cumplimiento de las metas. Este

avance en el modelo de evaluación se le otorga al proceso seguido a través de los compromisos

establecidos para cada sector, registrados en el documento ya mencionado y al ejercicio de

seguimiento adelantado por la Dirección de Evaluación de Gestión y Resultados –DEGR- con corte

a Junio 30 de 200112.

10 Documento Conpes 3106, “ Gestión Pública Orientada a Resultados Compromisos Sectoriales 2001”. 11 La explicación de esta valoración se encuentra en el Documento Conpes 3117, 4 de Junio de 2000, página 4. 12 Documento de trabajo interno, DEGR-DNP, diciembre de 2001.

36

En conclusión, en el marco de las políticas definidas en el Plan de Gobierno 1998-2002 y de los

compromisos sectoriales 2001, Sinergia registró para los sectores y programas presidenciales,

durante la vigencia de 2001 un nivel de cumplimiento promedio del 75.0%, en la versión de

evaluación consolidada en mayo 29 de 2002 y del 79.4% en la versión consolidada en junio del

mismo año, a partir de los ajustes incorporados por parte de los ministerios.

Con este avance en el modelo de evaluación, el Estado cuenta con un instrumento válido para

hacer seguimiento y evaluación a las políticas, teniendo como referencia los compromisos y

seguimientos respectivos en cada vigencia. Sin embargo, aún se requiere darle una mayor

estructuración partiendo de compromisos sectoriales ligados a la formulación del Plan Nacional de

Desarrollo –PND- donde los indicadores y metas queden explícitos para el cuatrienio, al igual que

el modelo de evaluación y calificación. Adicionalmente, los indicadores de política deben ser

aquellos estratégicos que apunten a medir aspectos críticos en los sectores y que estén en coherencia

con los objetivos de política definidos en el PND. En este sentido, el diligenciamiento del formato

de Hoja de Vida del Indicador, elaborada por la DEGR con la participación de varios ministerios y

direcciones técnicas del DNP, debe servir para la selección, estandarización o formulación de los

indicadores de política.

2. El Proceso de Descentralización

La Constitución de 1991 ha promovido la consolidación de la descentralización, definida como

un proceso político, concertado y participativo, basado en la transferencia efectiva de poder

decisorio, recursos y responsabilidades del gobierno nacional a las entidades territoriales.

Aunque este proceso presentó avances para su consolidación durante el período de gobierno

anterior, se requería fortalecer dicha política en varios temas relacionados con el reconocimiento de

la heterogeneidad territorial y la superación de las rigideces de las normas sobre transferencias

automáticas que habían llevado a la ineficiencia e ineficacia en la ejecución del gasto público en el

ámbito territorial. Adicionalmente, en materia institucional no se habían considerado los principios

de gradualidad y diversidad para los desarrollos normativos, así como para impulsar estrategias de

mejoramiento de la gestión.

37

Por estas y otras razones, se consideró que la descentralización seguía siendo una estrategia no

culminada y que aún enfrentaba dificultades que requerían ser superadas para que se constituyera en

una verdadera alternativa de desarrollo. En este orden de ideas, el actual Plan Nacional de

Desarrollo consideró como principal objetivo para el cuatrienio consolidar, de manera concertada y

participativa con las entidades territoriales, el sector privado y la sociedad civil una política de

profundización de la descentralización.

Para lograr dicho objetivo, el gobierno nacional desarrolló las siguientes estrategias durante el

período 1998-2002: ordenamiento territorial, fortalecimiento fiscal territorial, fortalecimiento a la

gestión territorial y seguimiento y evaluación al proceso de descentralización.

Para el cumplimiento de la primera estrategia, se elaboró, ajustó, concilió y radicó, a través del

Ministerio del Interior, el proyecto de Ley 041 de 2001 en el Senado de la República, Proyecto de

Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial -Loot-, el cual se espera sea sometido a primer

debate durante el 2002. Con este proyecto se pretende subsanar una de las mayores dificultades que

tiene el proceso de descentralización, relacionada con la falta de claridad en la distribución de

competencias entre niveles de gobierno y la rigidez existente en el ordenamiento político

administrativo de la Nación para promover estrategias de desarrollo a partir de la iniciativa regional

y local.

En cuanto a la estrategia de fortalecimiento fiscal territorial, el gobierno promovió la estrategia

de saneamiento fiscal a partir de líneas de crédito y planes de desempeño y continuó con el

desarrollo de programas de asistencia técnica local y departamental para la reestructuración de las

entidades territoriales. Adicionalmente, el gobierno expidió las Leyes 549 y 550 en 1999 que

obligan a las entidades territoriales a realizar los ajustes necesarios para superar sus dificultades

fiscales y garantizar el cubrimiento de los pasivos. La primera Ley ordena la creación del Fondo

Nacional de Pasivos Pensionales de las Entidades Territoriales y la segunda, sobre la intervención

económica, es extensiva a las entidades territoriales que deseen acogerse cuando su situación

financiera sea crítica.

De otra parte, se expidió la Ley 617 de 2000 por medio de la cual se dictan normas

tendientes a fortalecer la descentralización y racionalizar el gasto público territorial. Con esta ley,

se espera mejorar el panorama fiscal de las entidades territoriales mediante la disminución del gasto

38

de funcionamiento, el fortalecimiento del ahorro orientado a la inversión y el establecimiento de

programas de alivio a la deuda territorial.

Así mismo, en 2001 se logró la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2001, mediante el

cual se reformó el Sistema de Transferencias con el fin de garantizar la estabilidad de los recursos

transferidos a las entidades territoriales orientados a la inversión social, independientemente de las

fluctuaciones del ciclo económico.

Como consecuencia de la reforma constitucional mencionada, se presentó al Congreso de la

República el proyecto de reforma a la Ley 60 de 1993, hoy Ley 715 de 2001, mediante la cual se

ajustó el sistema de asignación de competencias y recursos en las entidades territoriales. De esta

forma se garantiza una adecuada distribución de competencias, una equitativa asignación de

recursos y modificaciones estructurales al funcionamiento de los servicios de salud y educación que

permitirán la ampliación de coberturas y mejoramiento de la calidad de los servicios sociales a

cargo del Estado.

En relación con la solución a los problemas de endeudamiento territorial, el Gobierno

Nacional diseñó la metodología de distribución de los recursos del Fondo de Ahorro y

Estabilización Petrolera –Faep- para pago de deuda territorial, lo que se expresó en el Decreto

1939 de 2001, reglamentario de la Ley 633 de 2000. Esta metodología desarrolló criterios

objetivos, universales, eficientes y equitativos para la distribución de los recursos, con un trámite

sencillo y transparente, donde los municipios y departamentos pudieron acceder a un importante

alivio a su deuda; liberar recursos para inversión y llevar a cabo el ajuste fiscal de una manera más

holgada.

En cuanto al fortalecimiento de los ingresos de las entidades territoriales, el Gobierno

presentó a consideración del Congreso un proyecto de ley denominado Estatuto de Ingresos

Territoriales. Este proyecto modifica sustantivamente los impuestos departamentales al consumo

con respecto a sus bases gravables. En el caso de los municipios, el proyecto plantea la

actualización de las bases gravables del impuesto predial y la adopción de un sistema de autoavalúo,

facturación oficial o una combinación de ambas.

39

En lo referente a la estrategia de gestión territorial, el gobierno nacional definió compromisos

para apoyar el desarrollo de los departamentos de San Andrés, Providencia y Santa Catalina,

Boyacá, Guajira y Amazonas13, entre otros

En relación con el desarrollo de las zonas de frontera, se avanzó en la definición de

directrices de política fronteriza para la integración de Colombia en la Comunidad Andina de

Naciones, en cumplimiento de la Ley 191 de 1995. Este trabajo permitió avanzar en la definición y

conformación de la Comisión Intersectorial de Integración y Desarrollo Fronterizo como la

instancia de coordinación y orientación superior del manejo y ejecución de la política de fronteras.

A partir de los resultados obtenidos en los once foros realizados en las zonas de frontera, llevados a

cabo con el propósito de formular una caracterización de estas entidades territoriales, el DNP

preparó y concertó un documento Conpes para definir los lineamientos de formulación de la política

de fronteras, cuya presentación está programada para el 200214.

De otra parte y teniendo en cuenta que recientemente se cumplieron 150 años de la abolición

legal de la esclavitud en Colombia, el gobierno nacional elaboró una Política para la Población

Afrocolombiana.15 considerando que el Estado Colombiano ha suscrito la Convención

Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial16 y comparte las

recomendaciones de la Tercera Conferencia Mundial contra el Racismo17.

En relación con la cuarta estrategia, el DNP concluyó la evaluación de los avances de la

descentralización municipal en Colombia para la década de los noventa18 a partir de la

construcción de indicadores sectoriales sintéticos y de un indicador global de desempeño en una

muestra de 148 municipios seleccionados por muestreo estratificado. Este ejercicio dejó una

metodología de evaluación lista para ser ajustada y extendida a los departamentos, con el fin de que

éstos hagan evaluación de sus municipios y así pueda tenerse cobertura universal.

13 Guía de políticas y estrategias para fomentar y consolidar el desarrollo económico, social, político ambiental y cultural del departamento de Amazonas. 14 Documento Conpes 3155 “Lineamientos para el desarrollo de la política de integración y desarrollo fronterizo” del 28 de enero de 2002. 15 Documento Conpes 3169 de mayo 23 de 2002. 16 Incorporada a nuestro ordenamiento mediante la Ley 22 de 1981 17 Realizada en Durban, Sudáfrica, entre el 31 de agosto y el 8 de septiembre de 2001. 18 Departamento Nacional de Planeación. “Evaluación de la descentralización municipal en Colombia: balance de una década”. Volumen 1. Bogotá. 2002.

40

3. Sector Interior

El Ministerio del Interior enfocó su gestión en los últimos cuatro años a través de siete

objetivos de política: (i) fortalecer la seguridad ciudadana y preservar el orden público en el

territorio nacional, (ii) implementar mecanismos para el fortalecimiento democrático, (iii) fortalecer

la participación ciudadana, (iv) formular políticas para el fortalecimiento de la descentralización, (v)

defender y consolidar los derechos étnicos y culturales de la comunidades indígenas y negritudes,

(v) cumplir y ejecutar las políticas encaminadas a la reinserción de personas desmovilizadas de

organizaciones insurgente y (vi) prevenir, atender y reconstruir las zonas de desastres. Así mismo,

se fortaleció la política de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario, cuyos

indicadores se encuentran evaluados dentro de la Política General de Derechos Humanos liderada

por la Vicepresidencia de la República.

En lo referente al fortalecimiento de la seguridad y preservación del Orden Público se

diseñó una metodología a través de la formulación de “Planes locales de Seguridad”,

constituyéndose en un instrumento de los mandatarios locales para el manejo coordinado y eficiente

de la seguridad y aplicación de las políticas de prevención, mantenimiento y restablecimiento del

orden público en sus jurisdicciones. Se elaboraron Planes de Seguridad para Antioquia y Medellín;

Bogotá, D.C., Cundinamarca, Cartagena, Ibagué, Cali, Valledupar, Pereira, Popayán y

Bucaramanga, formulados en coordinación con los mandatarios locales, Fuerzas Armadas y

Organismos de Seguridad del Estado.

Adicionalmente, se fortaleció la seguridad ciudadana en el territorio nacional, mediante el

apoyo a la Fuerza Pública con recursos de FONSECON. Se cofinanciaron 23 proyectos de

construcción y reconstrucción de estaciones en zonas en que no existe la presencia de la fuerza

pública. Se implementaron tres sistemas de información estratégica policial –Ciep’s- en las

ciudades de Popayán, Bucaramanga y Barranquilla, consideradas vulnerables y prioritarias para el

Gobierno Nacional.

A través de mesas de trabajo coordinadas por el Ministerio, se logró evaluar desde el nivel

nacional el avance de los compromisos adquiridos por el Gobierno. En ese sentido, se asumió la

tarea de recopilar la información a 150 entidades del Estado comprometidas en el cumplimiento de

41

los acuerdos. Durante el periodo 1998 a 2002 se suscribieron 41 nuevos acuerdos. A través del

diseño del sistema de información para el Seguimiento de Acuerdos –SEA-, se compila el avance de

los acuerdos de todas las entidades gubernamentales comprometidas; arrojando el 80% (meta

establecida en este cuatrienio) de cumplimiento de un total de 78 acuerdos suscritos por el Gobierno

Nacional.

A su vez, el Ministerio creó, a partir del año 2000, la Red de Información de Orden Público,

la cual constituye un sistema de retroalimentación de información, mediante contactos diarios y

permanentes con las Gobernaciones y Secretarías de Gobierno o del Interior de los Departamentos

del país y los principales organismos de seguridad, militares y de Policía del Estado con jurisdicción

en cada uno de ellos.

En lo referente al fortalecimiento democrático, el Ministerio diseñó el “Plan de Garantías

Electorales” el cual contempla acciones de preparación del proceso electoral, pureza del sufragio y

transparencia electoral, seguridad de las elecciones para la inscripción de candidatos, entre otras.

Dicho plan fue discutido y aprobado por la Comisión Nacional para la Coordinación y Seguimiento

de los Procesos Electorales en las sesiones del 16 de febrero y 16 de marzo de 2000.

Adicionalmente, se capacitaron 33 delegados Presidenciales, Viceministros, Superintendentes,

Directores Administrativos y Directores de Institutos, documentándolos sobre las normas

electorales vigentes y el plan de garantías electorales del proceso de las elecciones Presidenciales

año 2002, para garantizar el buen funcionamiento del proceso electoral.

Por otra parte, el Gobierno presentó dos proyectos de reforma política y uno de referendo. El

Ministerio logró el Acuerdo Nacional para la Reforma Política el 5 de octubre de 1998, conocido

como el Acuerdo de Casa Medina. Así mismo, se elaboraron las “Memorias sobre la reforma

política”.

Para el fortalecimiento de la participación ciudadana, el Ministerio coordinó y concertó con

los diferentes sectores institucionales y sociales el desarrollo de diferentes líneas de acción en

capacitación, asesoría y asistencia técnica legal, fortalecimiento organizacional e interinstitucional y

cooperación regional en temas de participación ciudadana, a 12,815 líderes y funcionarios, en la

modalidad de seminarios, con una inversión de $1,694 millones del Fondo para la Participación y el

Fortalecimiento Democrático.

42

Por otra parte, el Ministerio diseñó el Plan Nacional de Formación para el Control Social en

coordinación con 13 entidades del sector público, partiendo de la capacitación de 556 líderes

comunitarios y funcionarios públicos en 28 departamentos mediante foros regionales y la

reproducción de 6,000 ejemplares del “Plan Nacional de Formación para el Control Social”,

cumpliendo en un 87.5% la meta del cuatrienio.

A su vez, se asesoraron 65 entidades territoriales que ejercen inspección, control y vigilancia.

Se dio apoyo técnico y académico a la organización comunal en el proceso de renovación de los

cuadros directivos de las 28 federaciones, 800 asociaciones municipales y 44,000 juntas de acción

comunal.

En lo referente a la formulación de políticas para el fortalecimiento de la descentralización,

el Ministerio del Interior, a través de la Dirección de Asuntos Territoriales y con la colaboración del

Departamento Nacional de Planeación, apoyaron a la Comisión Especial de Ordenamiento

Territorial del Senado de la República, en la realización de los Foros de discusión del proyecto de

“Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial”, proyecto actualmente en tránsito en Senado de la

República para debate en plenaria.

Por otra parte, el Ministerio del Interior realizó el evento Expogestión 2001, el cual se

constituyó en el primer evento de carácter institucional en el cual se presenta de manera interactiva

a los alcaldes y gobernadores de todo el país, la oferta de las entidades de la Nación. Este evento

contó con la participación de 969 alcaldes del país, 29 gobernadores y 42 entidades del Estado en el

sector central.

Se realizó conjuntamente con el DNP la evaluación de la descentralización política, cuyo

resultado fue la propuesta metodológica para hacer seguimiento al proceso en el 20% de los

municipios y se instalaron cinco equipos de coordinación interinstitucional en los departamentos de

Boyacá, Cauca, Santander, Antioquia, y Chocó con el propósito de orientar el proceso de

modernización de la gestión regional.

En lo relacionado con la defensa y consolidación de los derechos étnicos y culturales se

obtuvieron los siguientes resultados: se logró beneficiar a más de 160 mil personas mediante la

43

titulación colectiva de 3,195,073 hectáreas; se beneficiaron 1,041 estudiantes del programa de

créditos condonables del Icetex y se otorgaron 334 cupos mediante convenios en universidades

públicas; se logró la inscripción de 222 organizaciones ante el Registro Nacional, mecanismo que

permite facilitar la participación de las comunidades negras en las decisiones que le corresponden y

la interlocución de las mismas con el Estado. A su vez, el Ministerio impulsó la expedición de las

siguientes leyes y decretos: (i) la Ley 725 que reconoce el día de la afrocolombianidad como fecha

nacional; (ii) la Ley 649 que reglamenta la participación de las comunidades negras en la Cámara de

Representantes y (iii) el Decreto 1122 que da los lineamientos para la cátedra afrocolombiana en los

centros educativos de básica y primaria.

De otra parte, se emitió concepto previo para la constitución de 137 resguardos en beneficio

de 52,070 indígenas, de los cuales Incora constituyó 106 (77%) de 575 resguardos existentes. La

extensión total de dichos resguardos es de 30,217,068 hectáreas, que representan aproximadamente

el 28% del territorio nacional, lo cual benefició a 74,159 familias indígenas.

Por otra parte, el Ministerio gestionó la expedición del Decreto 330 de 2001, por medio del

cual se promueven las normas para la constitución y funcionamiento de Entidades Promotoras de

Salud, conformadas por cabildos y/o autoridades tradicionales indígenas. En la actualidad se han

conformado 9 EPS indígenas. A su vez, se reglamentó la participación de los grupos étnicos en el

Sistema General de Seguridad Social en Salud, con la expedición de la Ley 691 de 2001.

En cuanto al acceso a la educación, el Gobierno Nacional estableció en 1991 el Fondo Alvaro

Ulcué Chocué, bajo la responsabilidad del Ministerio del Interior y la administración del Icetex. A

través del Fondo se ejecutaron $2,778 millones de pesos, otorgando 2,380 créditos beca a un total

de 914 estudiantes indígenas pertenecientes a 23 pueblos ubicados en 22 departamentos. De otra

parte, la Universidad Nacional mediante el Programa de Admisiones Especiales brinda

oportunidades de acceso a la educación superior a estudiantes pertenecientes a comunidades

indígenas, asignando el 2% de los cupos de cada uno de los programas curriculares en las diferentes

sedes, con inscripción gratuita.

En relación con la ejecución de políticas, planes y proyectos, encaminados a la reinserción

de las personas desmovilizadas de organizaciones insurgentes, se invirtieron $ 64,796 millones de

44

pesos que permitieron garantizar a 9,500 desmovilizados y su núcleo familiar el acceso a los

servicios de salud y seguridad social contemplados en la Ley 100 de 1993.

A su vez, se atendieron a 6,054 desplazados por valor de $7,863 millones de pesos en:

Atención jurídica, humanitaria y psico-social a desmovilizados acogidos al Decreto 1385 de 1994,

desmovilizados de Acuerdos de Paz discapacitados, desplazados y viudas y huérfanos de esta

población.

Por otra parte, se financiaron 971 proyectos productivos por valor de $35,095 millones de

pesos generando 2,225 empleos, 796 soluciones de vivienda, beneficiando a 3,105 desmovilizados,

cumpliendo con la meta propuesta de empleo en este periodo.

En cuanto a la política de prevención, atención y reconstrucción de las zonas de desastres

en el territorio nacional, se implementaron ocho comités regionales en los departamentos de

Antioquia, Risaralda, Quindio, Caldas y Caquetá y se incrementaron once Municipios con Comités

Locales de Prevención y Atención de Desastres en funcionamiento. Por otra parte, se elaboró el

documento Conpes 3146 “Estrategia para consolidar la ejecución del Plan Nacional para la

Prevención y Atención de Desastres – PNPAD – en el corto y mediano plazo”, el cual fue aprobado

el 20 de diciembre de 2001.

En el periodo 1998-2002 se aprobó la cofinanciación de 49 proyectos por un valor de $2,100

millones, para una población beneficiada de 6,932,000 personas, de los cuales el 64% corresponde a

proyectos de mitigación frente a inundaciones, 29% a deslizamientos, el 5% a erosión, 2% a

avalanchas, sismos y otros.

45

C. LOS COMPROMISOS FUNDAMENTALES DE LA SOCIEDAD: RECONSTRUCCION

SOCIAL

1. Un Plan Educativo para la Paz.

En Colombia las políticas adoptadas en el sector educativo han centrado su interes en dos

aspectos fundamentales: la cobertura y la calidad del servicio.

La tasa de cobertura neta en cada uno de los niveles educativos, mantuvo una tendencia

creciente durante el periodo considerado. En preescolar, de una cobertura del 31.2% que se tenía en

1998, se pasó en el 2001 al 35.3%. En lo atinente a la cobertura en educación primaria, esta se

aumentó en dos puntos19. En lo que se refiere a educación secundaria y media, también se ha

aumentado la cobertura, registrándose en 1998 una cobertura de 53.1% y en el 2001 de 54.2%

(Gráfica 7).

El mismo comportamiento anotado se reflejó, en los municipios graduados por cobertura

plena en básica, que en 1999 tenían 10 municipios con cobertura plena en básica y en el 2001 se

aumentó a 14.

En lo que se refiere a la relación alumno – docente esta se encontraba en el 2001 en 26, el

cual se acerca al estándar internacional de 25 (Gráfica 8).

19 La cobertura neta en 1998 en educación primaria fue de 87.2% y en el 2001 de 89.2%.

46

Gráfica 7: Cobertura Neta Secundaria

51.5%52.0%52.5%53.0%53.5%54.0%54.5%55.0%55.5%56.0%

1998 1999 2000 2001 2002 (p)

Años

Cob

ertu

ra N

eta

Sec

unda

ria

Fuente: Ministerio Educación

Respecto a los nuevos cupos ofrecidos por el sector oficial en la estrategia de

reorganización educativa, se aumentaron los cupos oficiales, supliendo en varios casos los del

sector privado.

Gráfica 8: Alumnos vs Docentes

21

22

23

24

25

26

27

1999 2000 2001 2002 (p)

Años

No

de A

lum

nos

vs D

ocen

te

Fuente: Ministerio Educación

El proceso de acreditación de los programas de educación superior benefició el nivel

educativo, pues se evaluó en cada uno de ellos el cumplimiento de los estándares mínimos

requerimientos para mejorar la calidad.

47

2. Cultura

El diagnóstico de este sector presentado en el PND destaca un crecimiento paulatino y una

debilidad para capitalizar socialmente sus procesos culturales. Para superar los grandes retos el

sector cultural debería trabajar en las limitaciones en la información, la limitada interacción entre

oferta y demanda, la desarticulación entre los programas nacionales y regionales y entre la política

de este sector y todos los demás, como es por ejemplo el de educación, la inequidad evidente en el

mapa cultural del país que se concentra en las grandes ciudades y el limitado alcance de las

políticas culturales.

Específicamente en Cultura, las propuestas de política para este periodo se enfocaron en la

organización del sector a través de la consolidación del sistema nacional de cultura, su

descentralización y el fortalecimiento de las organizaciones culturales. Sobre este aspecto, se

construyeron y terminaron 30 centros y casas de la cultura en el periodo comprendido entre 1999 y

el 2001. Además, en el mismo periodo, se fortalecieron 51 consejos departamentales y distritales de

cultura (Gráfica 9).

Por ello en este sector, con el fin de Consolidar el Sistema Nacional de Cultura se

fortalecieron en el periodo varias casas de la cultura. En el 2000 se construyeron y terminaron 18 de

ellas y se fortalecieron en su capacidad de gestión 16 consejos departamentales y distritales (Gráfica

9).

Gráfica 9: Casas de Cultura Construidas

0

5

10

15

20

1999 2000 2001 2002

Años

Cas

as d

e C

ultu

ra C

onst

ruid

as

Fuente: Ministerio Cultura

48

Las políticas de Desarrollo Cultural previstas por el Gobierno Nacional se dirigieron al

desarrollo cultural de los grupos, comunidades, etnias, regiones expresiones y manifestaciones

culturales del país. También, se desarrollaron acciones de apoyo a bibliotecas, parques

arqueológicos y museos.

Una tercera estrategia se orientó a los creadores, productores, investigadores, gestores,

instituciones, asociaciones y empresas que constituyen el ámbito fundamental del Estado y de la

sociedad para contribuir desde la promoción, directa y especializada, de procesos culturales a la

generación y concertación de proyectos sociales de naturaleza individual, plural, sinérgica e

incluyente. En este aspecto, en el periodo comprendido entre 1999 y 2001, se asignaron más de

190 becas a nivel nacional y se otorgaron más de 250 premios de arte.

Respecto a la identificación y protección del patrimonio cultural colombiano, se

fortalecieron a través de la red nacional más de 200 bibliotecas. Además se contabilizó un

crecimiento en el número de visitantes de parques arqueológicos, bibliotecas y museos. Se logró

democratizar las oportunidades de goce y disfrute de las expresiones culturales.

En cuanto a involucrar la dimensión artística y cultural en el desarrollo integral, se

aumentó significativamente el número de niños beneficiados en talleres de formación artística para

la infancia, en el periodo considerado (Gráfica 10).

Gráfica 10: Número de niños formados en talleres artísticos

Fuente: Ministerio Cultura

0

500

1000

1500

2000

1999 2000 2001 2002

A ñ o s

49

Adicionalmente, el Ministerio de Cultura viene apoyando los canales de comunicación

cultural a nivel comunitario, para reforzar los diálogos interculturales que tienen lugar en el

territorio nacional, como bien lo fue plantea el Plan de Desarrollo.

Para terminar, con el fin de consolidar el sector cultural como fuente de desarrollo

económico y social se fortaleció la lucha antipiratería en el sector.

3. Trabajo, Seguridad Social y Desarrollo Profesional

En el Plan Nacional de Desarrollo se planteó como objetivo de política sectorial elaborar

mecanismos para fortalecer la operación del sistema de Seguridad Social y permitir su viabilidad

financiera y la de las entidades que lo componen. En este sentido, el sector, centró su esfuerzo en

el análisis de la reforma al sistema de Seguridad Social en el área de pensiones. Adicionalmente,

continuó con el apoyo y ejecución de los diversos instrumentos de política relacionados con la

seguridad social.

En cuanto al Fondo de Solidaridad Pensional, los resultados obtenidos en el número de

afiliados disminuyó debido a la situación laboral que presentó el país en los últimos años. Mientras

que en el año 2000 se alcanzó la cifra de 434,752 afiliados, en el 2001 bajó a 340,000 (Gráfica 11).

Gráfica 11: Afiliados Fondo de Solidaridad Pensional

0

100000

200000

300000

400000

500000

1999 2000 2001

Años

No

de a

filia

dos

Fuente Ministerio Trabajo y Seguridad Social

50

En lo que se refiere al aumento de cobertura en pensiones, esta se mantuvo en más o

menos el 25% de la población económicamente activa, durante 1998-2001 (Gráfica 12). Mientras

que la cobertura de la población trabajadora afiliada al Sistema General de Riesgos Profesionales,

disminuyó de 21.82% en 1999 a 19.17% en el 2001, debido a la difícil situación económica vivida

en el sector productivo durante este periodo.

Gráfica 12: Cobertura pensiones/PEA

24%25%25%25%25%25%26%26%26%26%

1999 2000 2001

Años

Cob

ertu

ra

Fuente: Ministerio Trabajo

En lo relacionado con el desarrollo social y técnico de los trabajadores colombianos, el

Servicio Nacional de Aprendizaje -Sena- cumplió con la ejecución de diferentes programas de

formación profesional integral para la incorporación de las personas en actividades productivas, que

contribuyen al desarrollo social, económico y tecnológico del país. Esta entidad incrementó el

número de alumnos capacitados en cursos largos de 109,678 alumnos en 1999 a 131,480 en el año

2001. Además, el porcentaje de número de vacantes cubiertas por los Centros de Información para

el Empleo - CIE´s - fue en el periodo considerado de 40% en promedio anual entre 1998 y 2001.

51

4. Salud

Las políticas actuales del sector se orientaron, fundamentalmente, a la provisión de

servicios de salud para toda la población, mediante la implantación del Sistema General de

Seguridad Social en Salud y el fortalecimiento de la gestión descentralizada y de la salud pública. A

través de dichas políticas, el sector pretendía avanzar en la obtención de mejores niveles de salud y

bienestar para toda la población, incorporando mecanismos solidarios en el financiamiento y

adoptando estrategias para una gestión más eficiente y eficaz.

En materia de afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud, se realizaron

importantes esfuerzos para ampliar la cobertura en el Régimen Subsidiado, pasando de 9.3

millones de afiliados en el año 1999 a 11 millones en diciembre de 2001 (Gráfica 13).

Gráfica 13: Afiliación Régimen Subsidiado

02000000400000060000008000000

100000001200000014000000

1999 2000 2001 2002

Años

No.

de

Afil

iado

s

Fuente: Ministerio Salud

En relación con la cobertura en el Régimen Contributivo en el año 2001, el promedio

mensual de afiliados compensados fue de 13.3 millones de personas, superior en 272,886

compensados frente al año 2000 (Gráfica 14). Estos resultados son de suma importancia, dadas las

restricciones fiscales, las tasas de crecimiento económico, las fluctuaciones en los niveles de

52

empleo, la composición por posición poblacional (asalariado / cuenta propia) y la pérdida de

capacidad de pago en los núcleos familiares que han afectado la afiliación al Sistema.

Gráfica 14: Afiliación al Régimen Contributivo

12500000130000001350000014000000145000001500000015500000

1999 2000 2001 2002

Años

No.

de

Afil

iado

s

Fuente Ministerio Salud

Con relación a la prestación de servicios de salud a la población pobre no afiliada y la

atención de eventos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado, mediante las Leyes

696 y 698 de 2001 se adicionó el presupuesto del Ministerio en $300,000 millones, destinados a 792

Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud de la red pública. De igual forma, se destinaron

$7,122 millones a instituciones hospitalarias públicas, con el fin de contribuir a la prestación de

servicios de salud a la población campesina, residente en municipios con poblaciones inferiores a

50,000 habitantes.

Para la atención psicosocial, saneamiento básico y apoyo nutricional a la población en

situación de desplazamiento, se distribuyó un total de $1,245 millones. En forma complementaria,

mediante la aplicación del Acuerdo 185 de 2000 se amplió la cobertura y se facilitó el acceso a los

servicios de salud de la población desplazada. Se contó adicionalmente con recursos de cooperación

internacional de la Organización Internacional para las Migraciones por valor de $690 millones,

para proyectos de atención integral en salud a esta población, especialmente en los departamentos

de Caquetá, Nariño, Putumayo, Valle, Santander y Norte de Santander.

53

En lo atinente a la salud pública, se llevaron a cabo acciones de promoción en salud,

prevención y control de enfermedades, protección de la salud ambiental y vigilancia en salud

pública. En el Programa Ampliado de Inmunizaciones con una inversión de $33,936 millones

provenientes del Presupuesto General de la Nación y del Fosyga, se mejoraron las coberturas de

vacunación frente a las registradas en años anteriores, logrando en menores de un año, 84.3% en

Anti-polio, 80.9% en DPT (Tosferina, Tétanos y Difteria), 88.3% en BCG (Tuberculosis), 81.1% en

Anti-hepatitis B y 56.0% en Anti-Haemophilus Influenza tipo B (HiB), así como el 91.1% en Triple

Viral en niños de un año.

En lo relacionado al fortalecimiento y sostenibilidad financiera del Sistema, se trabajó, a lo

largo del periodo, en el diseño de propuestas normativas, con el fin de ajustar los criterios de

distribución de las transferencias a los entes territoriales destinadas a la salud, a la vez que se

adecuaron los procedimientos e instrumentos para mejorar el flujo de recursos y disminuir los

niveles de evasión y elusión en el Sistema. Para controlar los procesos de afiliación, recaudo y

compensación de aportes, se consolidaron las bases de datos de los afiliados a los Regímenes

Contributivo y Subsidiado.

Con respecto a las competencias y recursos del Sector, se expidió el Acto Legislativo 01 de

2001 que creó el Sistema General de Participaciones, unificando las transferencias a los entes

territoriales. Con este Acto Legislativo, se estabilizaron los ingresos de las regiones, al eliminar la

incertidumbre producto de las fluctuaciones en las transferencias cuando estaban ligadas a los

recaudos tributarios. De igual manera, se garantizó un crecimiento real programado de estas, lo

cual permitió planificar la sostenibilidad y ampliación de cobertura de los servicios de salud,

fortaleciendo la autonomía de las entidades territoriales.

Para apoyar el mejoramiento de la calidad y distribución del recurso humano de la salud, se

ejecutó el Programa de Becas Crédito para la formación de especialistas, beneficiando 2.284

residentes en el año 2001 con una inversión por parte del Ministerio de $7.850 millones equivalente

al 50% del valor de las becas, el restante 50% correspondió al ICETEX. Igualmente, se

adelantaron, proyectos de recursos humanos para integrar los procesos de planeación y desarrollo y

mejorar la coordinación entre los Sectores de Salud y Educación, que muestran a la fecha avances

54

en la construcción del modelo dinámico de proyecciones futuras y la cuantificación de los recursos

por profesiones y disciplinas del Sector Salud, a la vez se propuso un plan de incentivos para

fomentar la localización de profesionales en áreas donde existe deficiente provisión de servicios de

salud.

5. Familia y Niñez

El objetivo fundamental de la política para la familia colombiana formulada en el PND fue

promover mejores condiciones para el desarrollo individual y colectivo de sus miembros. La

política se encaminó a promover la atención integral de la niñez y la solución de conflictos al

interior de la familia y la comunidad, bajo los principios de compromiso, participación, equidad y

respeto a las diferencias culturales y regionales.

Durante el periodo 1998 – 2001 se trató de fortalecer el Sistema Nacional de Bienestar

Familiar –SNBF- mediante la expedición de los Decretos 1137 y 1138 de 1999. Con estos

Decretos, se organiza el SNBF y se reestructura internamente el Instituto Colombiano de Bienestar

Familiar –ICBF- generando las condiciones para la operación descentralizada de los servicios de

bienestar familiar, a través de la conformación de los Comités Municipales y Departamentales de

Política Social, como ente encargado de articular coordinadamente la política de Familia y niñez, y

las actividades de los sectores de educación y salud en el ente territorial.

El ICBF reportó en 1998 un total de 1.38 millones de Hogares Comunitarios de

Bienestar, número que disminuyó en el 2001 a 1.2 millones y por ende disminuyó el número de

niños atendidos entre 1999 y el 2001 más o menos en 100,000 niños (Gráfica 15).

55

Gráfica 15: Niños Atendidos Hogares ICBF

0200000400000600000800000

10000001200000

1999 2000 2001 2002

Años

No.

de

Niñ

os

Fuente : Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

Consciente de los problemas nutricionales que tiene el país, el Gobierno continuó el Plan

Nacional de Alimentación y Nutrición — PNAN— , creado en 1996, con el objetivo de mejorar la

nutrición de la población colombiana. En este sentido, el ICBF atendió 2.1 millones de niños, en

promedio anual, durante 1998-2001en restaurantes escolares20 (Gráfica 16).

Gráfica 16: Niños atendidos en restaurantes escolares

2050000

2100000

2150000

2200000

2250000

1999 2000 2001 2002

Años

No.

de

Jóve

nes

Ate

ndid

os

Fuente: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

20 Subdirección Técnica, ICBF, 2002.

56

En lo que se refiere al tratamiento integral legal, nutricional y social, el ICBF atendió a los

menores desprotegidos y abandonados en las diferentes categorías por medio de los centros

especializados en brindar protección, reeducación, residencia a los jóvenes campesinos e indígenas,

así como asistencia a los menores con deficiencias mentales y limitaciones físicas.

También, en lo que respecta a la violencia intrafamiliar, desde 2001 el ICBF retomó la

coordinación del programa "Haz Paz - La Paz Empieza por Casa". Este Programa se creó por la

Presidencia de la República como un instrumento central para alcanzar la paz y reafirmar la misión

de la familia de transmitir los principios y valores que apoyen y fortalezcan la cohesión social

mediante la formación de ciudadanos responsables, autónomos, dignos y libres para ejercer su

derecho a la vida conformando un nuevo modelo de relaciones familiares y, por lo tanto, de

relaciones sociales.

D. DESARROLLO Y PAZ: INSTRUMENTOS Y PRIORIDADES PARA LA

CONSTRUCCION DE LA PAZ

1. Sector Agropecuario

El objetivo fijado para el sector agropecuario en el Plan Nacional de Desarrollo, Cambio para

Construir la Paz, 1998-2002, fue “Integrar al sector rural mediante la provisión de condiciones para

lograr un desarrollo competitivo, equitativo y sostenible”. Bajo este objetivo el Ministerio de

Agricultura y Desarrollo Rural –MADR- implementó políticas sobre cadenas productivas,

desarrollo rural y cambio institucional.

Como resultado, se obtuvo una tasa de crecimiento entre el 0.1% y el 1.5% durante el período

de 1998 a 2001. Como se observa en la gráfica 17, en el año 2000 se tuvo un alto crecimiento, el

cual fue superior a la tasa de crecimiento del PIB total nacional. Los resultados mencionados

obedecieron a factores macroeconómicos, como la evolución del tipo de cambio y la disponibilidad

de crédito, al igual que los diversos instrumentos y programas de política sectorial que

57

contribuyeron a reactivar la producción agropecuaria. La producción agrícola se incrementó de

1998 al 2001 en 2.76 millones de toneladas y la superficie cultivada en 232,720 hectáreas (Gráfica

18). En este comportamiento influyó la implementación del Programa de Oferta Agropecuaria –

Proagro, entre otros programas de apoyo a la producción.

Gráfica 17: PIB Agropecuario 1998 – 2001

0.6

-4.1

2.8

1.5

2.5

0.1 0.2

5.2

1.5

2.7

-6.0

-4.0

-2.0

0.0

2.0

4.0

6.0

1998 1999 2000 2001 Prel. 2002 Proy.

PIB Total Nacional Total Agropecuario silvicultura caza y pesca

Fuente: Dane

58

Gráfica 18: Producción agrícola 1998-2001

6.907.68 8.13 8.22

13.27 13.68 14.29 14.71

20.1721.36

22.41 22.94

-

5.00

10.00

15.00

20.00

25.00

1998 1999 2000 2001

A ño s

Transitorios Permanentes Total Cultivos

Fuente: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Cálculos DNP: DEAGRO-GIEA.

El Proagro fue aprobado mediante el documento Conpes No. 3076 del 3 de mayo de 2000.

Para su ejecución el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural coordinó la firma de Acuerdos

Sectoriales de Competitividad con la Consejería Económica y de Competitividad y los Ministerios

de Comercio Exterior, Desarrollo Económico y Hacienda. Las cadenas productivas identificadas

por los sectores público y privado incluidas en Proagro desde el inicio fueron: la avícola - porcícola;

algodón - textiles - confecciones; hortofrutícola; láctea; de la papa; forestal - pulpa - papel y

tableros - chapados - contra chapados - muebles; cacao - chocolate; oleaginosas - aceites y grasas; y

la de camarón de cultivo. Posteriormente, las cadenas de carne bovina, pesquera y acuícola,

iniciaron proceso de concertación para entrar al programa.

El principal resultado de este Programa fue la integración y focalización de todos los

instrumentos de la política agropecuaria alrededor de cadenas productivas promisorias, tales como

el Incentivo a la Capitalización Rural –ICR-,el crédito, el Certificado de Incentivo Forestal –CIF- y

la priorización de la agenda de investigación y desarrollo tecnológico. De esta forma, la producción

agrícola de los principales productos de las cadenas productivas del Proagro se incrementó entre

2000 y 2001 en 1.28 millones de toneladas21, de las cuales se exportaron 228,489 toneladas, la

21 Maíz tecnificado (300.000 Ton); Soya (50.000 Ton): Yuca (220.000 Ton) Aceites y grasas (580.000 Ton), Algodón - Textiles (35.000 Ton); Papa (50.000 Ton) Cacao - Chocolate (38.000 Ton) y Camarón de cultivo (4.000 Ton).

59

superficie cultivada se aumentó en 119.050 hectáreas y se generaron aproximadamente 59,869

empleos directos como impacto de este Programa (Gráfica 19).

Gráfica 19: Resultados del Programa de Oferta Agropecuaria –Proagro

104,302 119,050

694,993

1,048,511

0

200,000

400,000

600,000

800,000

1,000,000

1,200,000

VIG. 2000 VIG. 2001

Número de hectáreas cultivadas con productos incluidos en cadenas productivas (Proagro)

Número de toneladas producidas para consumo interno incluidos en cadenas productivas (Proagro)

Fuente: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

El Instituto Colombiano de Reforma Agraria –Incora-, ejecutó en el Programa de Reforma

Agraria, entre 1998 y 2001, un total de $139,446 millones22 en sus diversos proyectos de inversión.

Para la compra de tierras se ejecutó $116,855 millones, permitiendo la negociación de 95,390

hectáreas, en beneficio de 8,907 familias campesinas e indígenas. Se formalizó la propiedad de la

tierra a 47,952 familias de campesinos colonos, mediante la titulación de 1.27 millones de

hectáreas baldías y a 25.801 familias de comunidades negras, con la titulación de 2.73 millones

hectáreas baldías, con una inversión de $13.997,9 millones. Se constituyeron o ampliaron 167

resguardos sobre una superficie de 2.25 millones de hectáreas que beneficiaron a 19.087 familias.

Además, se negociaron 380 mejoras para el saneamiento de los resguardos por $5.265,6 millones y

se adelantó la extinción de derecho de dominio sobre una superficie de 99.679 hectáreas (Gráfica

20).

22 Las cifras sobre presupuesto en Reforma Agraria son pesos constantes de 2001.

60

Gráfica 20: Familias beneficiadas con el Programa de Reforma Agraria 1998-2001

2,1781,196 1,120

2,281

5,798

2,744

5,996

4,550

8,881

19,028

11,058 11,407

636

2,576

6,841

14,414

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

16,000

18,000

20,000

1998 1999 2000 2001

Número de familias campesinas beneficiadas con la adquisición de tierras

Número de familias indígenas beneficiadas con la constitución y ampliación de resguardos.

Número de familias de colonos beneficiadas con la legalización de baldíos

Número de familias de comunidades negras beneficiadas con la titulación colectiva

Fuente: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural e Incora

En 1998 se firmó con el Banco Mundial un crédito de aprendizaje e innovación, por US$5

millones, para financiar el desarrollo de un proyecto piloto en tres Zonas de Reserva Campesina –

ZRC- con el objeto de mejorar las condiciones sociales en aras de la paz y, además, apoyar el

desarrollo de la economía campesina y mitigar los impactos ambientales negativos. El resultado fue

de tres ZRC, de cuatro programadas para el período 1998-2001, ubicadas en áreas de colonización,

caracterizadas por tener conflictos sociales y fuerte influencia de grupos armados. La comunidad

campesina reclama la conformación de zonas en todo el país y dado que no se cuenta con las

conclusiones del proyecto piloto, no se ha podido consolidar un Programa Nacional de ZRC.

Con el Programa de Vivienda Social Rural se beneficiaron en todo el período 1998 – 2001

un total de 36,614 familias campesinas e indígenas de estratos socioeconómicos uno y dos. Se

expidió el Decreto 568, de marzo 30/2000 del Ministerio de Desarrollo Económico, el cual

estableció la metodología y los criterios para la distribución regional de los recursos contemplados

en la Ley 546 de 1999. También, el Decreto 1133 del 19 de junio del 2000, de dicho Ministerio,

estableció los lineamientos para el desarrollo de la Política de Vivienda de Interés Social Rural en el

marco de una Comisión Intersectorial de Vivienda Rural y de atención al crédito para la vivienda

rural a través de Finagro.

61

En lo referente al fomento del desarrollo sostenible de la actividad agropecuaria, a través de la

investigación, el desarrollo tecnológico y el mejoramiento de la calidad y la protección de la

producción, uno de los resultados más importante se obtuvo en sanidad agropecuaria. A este

nivel, en mayo de 2001 se certificaron los territorios de la Costa Atlántica y de Antioquia como

libres de fiebre aftosa por parte de la Oficina Internacional de Epizootias, lo cual convierte a

Colombia en potencial exportador de carne hacia otros países. Dentro del plan de expansión de esta

zona, se fortalecieron los esquemas de control sanitario, especialmente en fiebre aftosa en la cual

se incrementó el nivel de vacunación de 76.8% entre 1998 a 91.6% en 2001; asimismo, mientras

en 1998 se presentaron 103 focos, en el 2001 solo se detectaron y controlaron seis focos de esta

enfermedad en todo el país, por fuera de la zona libre de aftosa (Gráfica 21).

Gráfica 21: Cobertura de vacunación contra la fiebre aftosa a nivel nacional 1998-2001

76.7%

81%

84.5%

91.6%

65.0%

70.0%

75.0%

80.0%

85.0%

90.0%

95.0%

1998 1999 2000 2001

Porcentaje de vacunación contra la fiebre aftosa en bovinos a nivel nacional

Fuente: Ministerio de Desarrollo Rural e ICA.

Adicionalmente, se logró una mayor protección de la producción agropecuario mediante el

proceso de seguimiento y control de la producción y comercialización de insumos agropecuarios al

reducir los porcentajes de productos desviados de su calidad, tal como se muestra en la gráfica 22.

62

Gráfica 22: Control de la Calidad de Insumos Agropecuarios 1998-2001

23%

14%13.0%

10.9%

7% 7.10% 6.7%6.0%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

1998 1999 2000 2001

Porcentaje de insumos pecuarios que no cumplen con los requisitos de calidad con respecto a productos analizados y supervisados

Porcentaje de insumos agrícolas que no cumplen con la calidad ofrecida por productores con respecto a muestras analizadas

Fuente: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural e ICA

En cuanto el proceso de investigación y transferencia de tecnología se realizaron en el

Programa Nacional de Transferencia de Tecnología Agropecuaria –Pronatta- dos

convocatorias entre 1998 y 2000 que permitieron cofinanciar 295 proyectos por un valor de $53,776

millones de pesos, de los cuales $23,546 millones de pesos fueron aportes de organismos

ejecutores. En el año 2000, el Pronatta apoyó a 29,234 productores directos y a 4,106 técnicos para

adelantar proyectos de investigación adaptativa y aplicada, capacitación tecnológica y prácticas

agropecuarias. Para ello, en la última convocatoria se incorporaron al sistema de cofinanciación del

Programa 165 proyectos por un valor de $19,489.3 millones de pesos y una contrapartida de

$15,216 millones. De estos, el 64.2% son agrícolas, el 17.6% pecuarios, el 12% multisectoriales, el

8.5% pesqueros, el 3.6% forestales y el 6.2% corresponden a recursos naturales.

En cuanto a crédito y capitalización, para respaldar proyectos productivos ejecutados a través

de alianzas de inversión conjunta entre pequeños, medianos y grandes productores, se amplió la

cobertura del Fondo Agropecuario de Garantías –FAG- para garantizar créditos a los medianos y

grandes productores que no contaban con las garantías suficientes para acceder al crédito. Mediante

este instrumento, el Gobierno Nacional avala a los productores hasta en un 80%, solucionando, en

buena parte, las dificultades de acceso al crédito agropecuario. Bajo la administración de Finagro

63

en 2001 se expidieron 75,828 certificados de garantías por valor de $351,165 millones,

correspondientes a créditos por $495,451 millones. De éstos, se atendieron siniestros de 6.446

certificados por valor de $27,390 millones. Se expidieron 9,379 certificados por $89,336 millones,

respecto de créditos por $120,832 millones. .

Se estableció el Programa Nacional de Reactivación Agropecuaria –Pran- con el objetivo

de solucionar la deuda morosa de los pequeños productores, rehabilitarlos como sujetos de crédito y

normalizar la disciplina crediticia. El total de agricultores inscritos dentro del programa fue de

39,121, quienes tenían deudas por valor de $478,431 millones incluyendo capital, intereses

corrientes, intereses de mora y otros contingentes. Finagro negoció la cartera correspondiente a

28,601 obligaciones por valor de $324,681.6 millones. Se compró la cartera vencida en condiciones

blandas con plazos hasta de diez años, tres años de periodo de gracia y una tasa de interés del IPC

más tres puntos, la cual puede ser inferior en la medida que se pague cumplidamente. Mediante

Decreto No. 1257 del 22 de junio de 2001 se lograron beneficiar con el Pran los bananeros y los

pequeños y medianos productores agropecuarios del departamento del Cauca, los cuales no se

pudieron acoger inicialmente al programa. También, mediante este Decreto, el Gobierno Nacional

creó el Programa Nacional de Reactivación Cafetera, cuyo objetivo es posibilitar la rehabilitación

de los productores cafeteros.

Como se mostró anteriormente, se reactivó la producción agropecuaria a través del Incentivo a

la Capitalización Rural –ICR-. En la gráfica 23 se observa el apoyo del Estado para fortalecer la

inversión en las cadenas productivas, en particular, las incluidas en el Proagro.

64

Gráfica 23: Comportamiento del ICR con respecto al crédito y a la inversión total

10.19%

4.45%

7.50%

19.93%

16.92%

18.67%

0.00%

5.00%

10.00%

15.00%

20.00%

25.00%

1999 2000 2001

Valor ICR pagado / Total crédito ordinario para inversión (exceptuando normalización de cartera)

Valor pagado ICR / valor de la inversión del total de los proyectos

Fuente: Con base en información de Finagro.

En 1999 se diseño una nueva modalidad de crédito asociativo bajo mecanismos de

agricultura por contrato o alianzas productivas que promocionó esquemas de producción

mediante la integración de productores entre sí. De esta manera, el productor obtuvo acceso a

desarrollos tecnológicos a costos razonables que mejoraron su competitividad, disminuyeron el

riesgo y garantizaron la comercialización de la producción. Este programa, logró financiar en el

año 2000 a 11,703 usuarios, a través de 320 créditos por valor de $148,000 millones y en el 2001 se

otorgaron 140 créditos para financiar actividades en las distintas cadenas productivas del Proagro en

91,330 hectáreas, con beneficio a 14,532 productores por $124,000 millones de pesos.

En cuanto a resultados alcanzados por medio del Certificado de Incentivo Forestal -CIF-, en

el 2001 se aprobaron proyectos para la reforestación de 16,905 hectáreas, 10,272 hectáreas de

especies nativas y 6,633 hectáreas a plantaciones con especies introducidas (Gráfica 24). Este

resultado hizo parte de la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo Forestal, el cual impulsó el

Plan de Siembras “Colombia Forestal”, en las áreas que presentan las mejores ventajas para la

65

consolidación de Núcleos Forestales Competitivos en términos económicos, tecnológicos,

ambientales y de infraestructura.

Gráfica 24: Hectáreas Reforestadas con la Aplicación del Certificado de Incentivo Forestal CIF

7,843 8,000

15,000

16,905

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

16,000

18,000

1998 1999 2000 2001

Número de hectáreas reforestadas con Certificado de Incentivo Forestal -CIF

En relación con el crédito de redescuento, de acuerdo a información de Finagro, en el período

1998 a 2001 los medianos y grandes productores tienen la mayor asignación del crédito, mientras

que los pequeños productores participaron con un 7.0% en promedio anual.

En comercialización agropecuaria, se apoyó el almacenamiento de la cosecha de arroz paddy

seco en $25,235 por tonelada al mes, según promedio entre 1998 y 2001. También, se otorgaron

apoyos directos a la producción de $266,806 por toneladas de algodón en promedio anual en ese

mismo periodo.

En lo referente a la adecuación de tierras, entre los resultados alcanzados se cuenta con 6,680

hectáreas adecuadas que se incorporan a la producción, 87 proyectos rehabilitados y/o

complementados, 4,352 familias beneficiadas con estas obras y cinco distritos de mediana y gran

irrigación entregados a las asociaciones de usuarios. Adicionalmente, se reformuló el crédito del

66

BID 863/OC-CO, por US$31 millones de dólares para nuevas inversiones en riego y drenaje, con el

cual se programó la ejecución de los componentes de irrigación en mediana y gran escala (Proyecto

Santo Tomás el Uvito), irrigación en pequeña escala (rehabilitación y construcción de distritos) y

rehabilitación de distritos para la entrega en administración a usuarios.

Finalmente, en el Programa de Fortalecimiento Institucional, con el objetivo de dotar al sector

agropecuario de una entidad financiera más eficiente y viable financieramente, se liquidó la Caja

Agraria y se creó el Banco Agrario. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural elaboró los

estudios sobre reforma institucional y se concretaron las reestructuraciones del Instituto

Colombiano Agropecuario –ICA-, el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural –DRI-

y el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras –INAT-. También, se planteó la propuesta de

fusionar el Fondo DRI, el Incora y el INAT en una nueva entidad que lleve a cabo las funciones de

estas tres y que garantice una efectiva ejecución de la política sectorial para generar un impacto

positivo de largo alcance que contribuya a mejorar las condiciones de vida de la población rural.

2. Medio Ambiente

La Política Ambiental Nacional seguida en el periodo 1998-2002 quedó contemplada en el

Proyecto Colectivo Ambiental –PCA, según aparece en el Plan Nacional de Desarrollo “Cambio

para Construir la Paz”. En su ejecución participaron todas las entidades vinculadas al Sistema

Nacional Ambiental –SINA- Central conformado por el Ministerio del Medio Ambiente –MMA-,

sus entidades adscritas, vinculadas y las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo

Sostenible –CAR’s-.

El PCA consideró como objetivo general desarrollar estrategias y dirigir sus esfuerzos a la

restauración y conservación de áreas prioritarias en ecorregiones estratégicas con énfasis en el

recurso hídrico como eje articulador de la política, promoviendo y fomentando el desarrollo

regional y sectorial sostenible. De esta forma, los lineamientos de la Política Ambiental se

ejecutaron a través de ocho programas básicos: Ecorregiones Estratégicas, Agua,

Biodiversidad, Bosques, Producción Más Limpia, Mercados Verdes, Sostenibilidad de los

Procesos Productivos Endógenos y Calidad de Vida Urbana.

67

En cuanto al objetivo de conservar y restaurar áreas prioritarias en las ecorregiones

estratégicas, se definieron con la participación de los actores regionales las ecorregiones

estratégicas nacionales: Macizo Colombiano, Sierra Nevada de Santa Marta, Serranía del

Cocuy y Eje Cafetero23. En estas regiones, se generaron espacios de concertación con las

entidades regionales del Sina, entidades territoriales y con la comunidad para la formulación e

implementación de estrategias de conservación y manejo sostenible, haciendo énfasis en las zonas

de páramos y subpáramos, cuencas, humedales y sistemas hídricos, y en la construcción y

aprobación social del Sistema de Áreas Protegidas.

Se efectuaron 13 talleres en cada región de concertación SINA con los diferentes actores

institucionales y sociales, con el fin de identificar y priorizar las Ecorregiones Estratégicas

Regionales. Al respecto se adelantó la caracterización biofísica, socioeconómica y geográfica de

las ecorregiones seleccionadas. Como resultado, se identificación 90 Ecorregiones Estratégicas

Regionales24. Por otro lado se identificaron y caracterizaron 10 ecorregiones marinas y costeras.

En el ámbito regional, en el 2001 se formularon programas de desarrollo sostenible como

estrategia para “construir región” en el 23% de las ecorregiones estratégicas regionales previamente

identificadas, incluyendo las diez ecorregiones marinas y costeras definidas. Esta iniciativa parte de

la visión colectiva de región de los diferentes actores y promueve el desarrollo sostenible a través de

proyectos ambientales y de desarrollo local. De otra parte, en la Amazonía se avanzó en la

construcción de la Agenda XXI, a través de la realización del Convenio Minambiente – Instituto

Sinchi; y en la región Pacífica, se concluyó la concertación de la Agenda XXI, liderada por el

Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico y el MMA.

En relación con el Programa Agua, se asesoró y cofinanció a las CAR´s en la formulación de

ocho planes de manejo en zonas de páramo y subpáramo en el marco del Programa Nacional para el

Manejo Sostenible y Restauración de los Ecosistemas de Alta Montaña. Adicionalmente, se ajustó

el documento “Lineamientos Estratégicos para la Conservación Zonificación y Manejo Sostenible

23 Originalmente se habían establecido seis Ecorregiones Estratégicas Nacionales: las cuatro que se mencionan arriba y adicionalmente la Serranía del Perijá y el Piedemonte Amazónico. Sin embargo, por problemas de orden público, en este cuatrienio no se pudo avanzar en el trabajo en la Serranía del Perijá y por eso fue excluida del Programa, y el trabajo en el Piedemonte Amazónico se incorporó a la Agenda Amazonía XXI. 24 Al finalizar el año 2001 se tenían cinco ecorregiones aún en procesos de concertación (ubicadas en las selvas planas de la Amazonía y en las sabanas de la Orinoquia).

68

de los Manglares en Colombia" y se aprobó la “Política Nacional para la Recuperación y

Conservación de los Humedales Interiores de Colombia”.

En cuanto a la contaminación hídrica, durante 1998 – 2001, un total de 18 CAR’s iniciaron en

sus jurisdicciones la implementación del Programa de Tasas Retributivas por Contaminación

Hídrica, como mecanismo principal para su disminución y se crearon seis nuevos fondos regionales

de recuperación hídrica. Además, se formularon 253 planes de manejo para microcuencas

abastecedoras de acueductos municipales.

En el Programa de Biodiversidad se fortaleció el marco normativo en materia de

investigación científica, mediante la expedición del estatuto de investigación y reglamentación en

materia de colecciones biológicas y procedimientos para el otorgamiento de permisos de estudio,

como insumo para la formulación de la Política de Investigación. Se aprobó la Política de

Investigación Ambiental que contiene los lineamientos de orientación para el desarrollo de la

investigación ambiental básica y aplicada.

Por otro lado, se consolidó la posición de Colombia frente a la propuesta de enmienda de los

Apéndices del Convenio CITES25 (XI Conferencia de las Partes, Nairobi, 2000). Se actualizó la

normatividad en temas relacionados con el uso y aprovechamiento sostenible de especies de fauna

silvestre y acuática y con el registro de viveros y criaderos de flora silvestre en el país. Se modificó

el estatuto de fauna y se elaboró la actualización normativa nacional para la correcta aplicación de

la Convención CITES en relación con la nueva designación de autoridades científicas CITES.

También se desarrollaron los criterios de categorización, priorización y monitoreo de especies

silvestres amenazadas, se avanzó en la edición de los tomos del libro rojo de fauna, flora y

mycota colombiana y se coordinó y apoyó la formulación e implementación de programas de

conservación del Oso Andino, Tortugas Marinas y Continentales, Cóndor Andino y Danta de

Páramo a nivel regional en coordinación con las CAR´s. Dentro de los esquemas de conservación

ex -situ e in -situ, se estructuró interinstitucionalmente una propuesta de marco normativo en

materia de bioseguridad nacional.

25 Convención Internacional sobre el Comercio de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre.

69

En cuanto al Sistema Nacional de Áreas Protegidas, se desarrolló el diagnóstico de

vulnerabilidad del Sistema y se montó una base de información sobre amenazas de cinco parques26.

También se desarrollaron ocho proyectos piloto en la construcción participativa de los Planes de

Manejo de Áreas Protegidas27, se construyeron los Planes de Vida de las comunidades indígenas28

que se encuentran en el área de parques, se realizaron acuerdos básicos para consolidar la estrategia

del Sistema Regional de Áreas Protegidas con énfasis en la conformación de los corredores

biológicos y culturales y se avanzó en la formulación y gestión de tres proyectos dirigidos a la

declaración de nuevas áreas protegidas29.

En cuanto al Sistema Nacional de Áreas Protegidas, la Unidad Administrativa de Parques

Nacionales Naturales –UAPNN– adelantó acciones de protección en el 8.7% del territorio nacional,

elaboró la propuesta conceptual y metodológica para realizar el diagnóstico de amenazas de los

Parque Naturales Nacionales –PNN- y desarrolló un estudio de caso en el parque de Chingaza para

comprobar su eficacia.

En materia de Cooperación Técnica Internacional, se adelantó la ejecución de los proyectos:

“Conservación de la Biodiversidad en los Ecosistemas de Páramo y Bosque Montañoso del Macizo

Colombiano30” y “Conservación y Uso Sostenible de la Biodiversidad de los Andes

Colombianos31”. Adicionalmente, se aprobaron los proyectos de Conservación del Corredor Naya32

y de Manejo Integral de los PNN del Chocó Biogeográfico Fase II33.

En el marco del Programa Bosques, se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo Forestal–

PNDF34-, dando cumplimiento al componente de reforestación protectora–productora (Plan Verde).

26 Corales del Rosario, Utría, Tayrona; Nevado del Huila y Sierra Nevada de Santa Marta 27 Parques Nacionales Naturales de Utria, Cocuy, Chingaza; Tinigua; Cahuinarí; Nevado del Huila y Sanquianga 28 Barí, Wayyu, Paeces; Emberá, Bora-Miraña 29 proyecto del SIRAP- Eje cafetero, “ Conservación de la biodiversidad de los ecosistemas de páramo y de bosque alto andino en los del macizo colombiano” (pueblos Yanaconas, Coconucos y Páez), “Caracterización de páramos y alternativas agrarias sostenibles” 30 Este proyecto se financia con fondos GEF por un valor de US $ 7.500.000/ 2001. 31 Ejecutado por el Instituto A. Von Humboldt con fondos GEF por un valor de US $ 15.000000/ 2000. 32 Fundación PRO-SELVA con fondos GEF por un valor de US $ 1.000.000/ 2001. 33 Recursos de los Países Bajos por un valor de US $ 9.795.238/ 2001. 34 Documento Conpes 3125: “Estrategia para la consolidación del Plan Nacional de Desarrollo Forestal”, junio 27 de 2001

70

Entre 1998 y 2001, se establecieron alrededor de 25,265 hectáreas de manera conjunta con las

CARs y la comunidad local, con énfasis en las cuencas abastecedoras de acueductos municipales y

veredales.

En cuanto al Programa de Producción Más Limpia se logró la firma de veinte convenios

suscritos con los sectores productivos y corredores industriales del país con los cuales se ha iniciado

una etapa de promoción y desarrollo de proyectos de reconversión industrial. Se inició el

Inventario Nacional de Plaguicidas obsoletos cuyo avance fue del 70% y se elaboraron en el

periodo 1998 – 2001 un total de 23 Guías Ambientales para garantizar las mejores prácticas

ambientales y promover la autogestión y autorregulación de los sectores públicos o privados en el

manejo ambiental de proyectos, obras y actividades en los sectores de Hidrocarburos, Transporte,

Minero, Eléctrico y Urbano.

En cuanto a la Política Nacional de Mercados Verdes, en el 2001 se realizó el diagnóstico

requerido para estructurar las herramientas de la Política. Adicionalmente, el Programa ejecutor de

esta política, formuló dos planes de Bionegocio para la bolsa amazónica sobre especies

promisorias. También, firmó un convenio con el Centro Nacional de Producción Más Limpia –

CNPML-, para impulsar desde los nodos regionales el tema de mercados verdes y la formulación de

proyectos, especialmente en el área de ecoproductos industriales y servicios ambientales. Se inició

la etapa de diseño del Programa Nacional de Ecoetiquetado, con el objeto de ofrecer un esquema

de reconocimiento y certificación a los productos verdes que garantice a los consumidores

nacionales o internacionales, un beneficio ambiental real. Se elaboraron propuestas para la

adecuada implementación de proyectos forestales de captura de CO2, enmarcadas en el Mecanismo

de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto, lo cual permitió consolidar al país como un

importante actor regional dentro de las negociaciones del Convenio de Cambio Climático.

En lo relacionado con el desarrollo urbano-regional sostenible, en la región amazónica se

avanzó en el diagnóstico de los principales sistemas productivos35, análisis de suelos agroforestales,

caracterización de recursos genéticos, investigación y desarrollo del caucho Hevea y el montaje de

bancos de germoplasma. En la región del Pacífico se inventariaron y caracterizaron 246 especies

nativas empleadas en la alimentación de los grupos étnicos regionales y se realizó la caracterización

35 Especies frutales promisorias como el copoazú, arazá, cocona, chontaduro, piña nativa, maracao, carambolo, canangucha, entre otras, y 96 especies de leguminosas nativas del Guaviare.

71

etno-botánica de 1.734 especies arbóreas. Como resultado, se inició la elaboración de un portafolio

de los bienes y servicios ambientales con potencial alimentario y económico en los mercados

regionales, nacionales e internacionales.

De otra parte, se realizó el montaje de redes de monitoreo de la calidad del aire que operan en

un 100% en Bogotá, Cali, Santa Marta, Cúcuta y Barranquilla. Se dio prioridad a la cofinanciación

de proyectos de manejo integral de residuos sólidos y a los sistemas de tratamientos de aguas

residuales a través del Fondo Nacional de Regalías, logrando articular el Sistema Nacional

Ambiental a través de la integración de recursos técnicos y financieros de los entes territoriales y las

Corporaciones Autónomas Regionales. Se adelantaron acciones de asistencia técnica a entidades

territoriales para la formulación de los Planes de Ordenamiento Territorial –POT-, con la

participación del Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales y de

Desarrollo Sostenible.

Con respecto al Programa de Procesos Productivos Endógenos, se continuó con la

construcción del inventario florístico en áreas estratégicas de la región amazónica, realizando el

procesamiento, determinación e inclusión de datos de 5,000 ejemplares botánicos e incorporando

en el herbario cinco especies nuevas para la ciencia. Se identificaron y caracterizaron cinco

especies promisorias, que ya son objeto de proyectos piloto de aprovechamiento. También, se

elaboraron propuestas de investigación participativa y fomento de los sistemas agroforestales para

el norte de la Amazonía Colombiana. Asimismo, se firmó el convenio de Cooperación Técnica

Internacional entre el Instituto Nacional de Desarrollo –Inade- del Perú y el Instituto Sinchi de

Colombia con el propósito de realizar los estudios básicos e investigaciones sobre las principales

especies ícticas de consumo y ornamentales y sus medios de extracción del área fronteriza entre

Colombia y Perú.

El Programa de Apoyo a Ciudades Intermedias y Municipios centró sus esfuerzos en la

implementación de proyectos piloto sectoriales en gestión integral de residuos sólidos36, residuos

hospitalarios37 y mataderos municipales. Además, se elaboró el diseño básico para la formulación

del programa Municipios Verdes y el Modelo Conceptual de Gestión Ambiental Urbana y

36En las ciudades de Pasto, Ibagué, Cartagena, Cali, Barranquilla, con recursos del gobierno alemán Baviera en un programa de gestión integral y relleno regional en la provincia de Márquez, 37 En Santa Marta, Barranquilla y Cartagena

72

Municipal. Para ello se concertaron convenios con seis ciudades intermedias38 para el desarrollo de

las experiencias piloto. Por otro lado, el Ministerio del Medio Ambiente, en coordinación con las

Corporaciones Autónomas regionales, capacitó a través de un programa liderado por el DNP y la

ESAP a los alcaldes electos en los criterios ambientales para orientar la formulación y puesta en

marcha de los Planes de Desarrollo Municipal.

En lo referente al desarrollo del Programa de Sostenibilidad de Procesos Productivos

Endógenos, se elaboró la propuesta final que incluye la selección de especies promisorias de fauna

y flora, así como los criterios para su aprovechamiento sostenible. Este resultado hace parte del

trabajo adelantado mediante el convenio entre el Ministerio del Medio Ambiente, la Fundación

Biocolombia y el Instituto Sinchi para realizar el estudio "Fundamentos y lineamientos para la

formulación de la estrategia de tecnología ambiental sobre especies promisorias de fauna y flora

silvestres".

El principal resultado del Programa de Calidad de Vida Urbana fue el avance en la

construcción colectiva del documento de Lineamientos Ambientales para la Gestión Urbano

Regional en Colombia. Por otro lado, se introdujeron significativas modificaciones al Crédito de

Fortalecimiento Institucional para la Gestión Ambiental Urbana –Figau-, implementándose

proyectos en torno al diseño de instrumentos de planificación, fortalecimiento de la capacidad de

gestión de las administraciones municipales, manejo integral de residuos sólidos, contaminación

atmosférica y gestión de aguas residuales domésticas. En materia de estudios y diagnósticos, se

elaboró la “Evaluación de la capacidad de gestión ambiental de las administraciones municipales” y

el “Estudio jurídico y técnico para articular la gestión ambiental en el marco de la gestión pública”.

También, se implementaron, a manera de proyectos piloto, los Observatorios Ambientales Urbanos

en las ciudades de Manizales, Bucaramanga, Medellín, Bogotá, Cali y Barranquilla.

En cuanto al manejo del recurso hídrico, se definieron los criterios ambientales para el

proceso de formulación del Plan Nacional de Manejo de Aguas Residuales y se formularon tres

Guías Ambientales para el desarrollo de proyectos de construcción de sistemas de acueducto,

sistemas de alcantarillado y plantas de tratamiento de aguas residuales domésticas y planes de

pretratamiento de aguas residuales domésticas. Un total de 29 proyectos fueron cofinanciados

con recursos del Fondo Nacional de Regalías, 19 de manejo integral de residuos sólidos y 10 de 38 Pereira, Bucaramanga, Ibagué, Palmira, Cajicá y Turbaná (Atlántico)

73

tratamiento de aguas residuales. De otro lado, fueron implementados 20 proyectos pilotos de

gestión integral de residuos sólidos (10) y hospitalarios (10).

El Programa de Apoyo a Ciudades Intermedias y Municipios centró sus esfuerzos en la

implementación de seis proyectos piloto para el diseño y desarrollo de la capacidad de gestión

ambiental municipal alrededor del proyecto Sistemas de Gestión Ambiental Municipal –

Sigam- con el cual se busca dotar a las Administraciones Municipales de un instrumento para

organizar y potenciar la gestión ambiental y generar un marco orientador de las actuaciones

municipales a partir de la construcción del perfil y la agenda ambiental municipal. Adicionalmente,

se elaboró el diseño básico para la estructuración del Sistema de Información de Residuos Sólidos –

SIRS-, como instrumento fundamental para la planificación y orientación de recursos para la

solución de la problemática de manejo de residuos sólidos.

En cuanto al fortalecimiento del Sistema Nacional Ambiental, se fomentó y mejoró el

proceso de producción y divulgación de información ambiental, como insumo para la planificación,

seguimiento y evaluación de su gestión. En este sentido, se avanzó en el diseño y puesta en marcha

del Sistema de Información Ambiental para Colombia -SIAC-. Así mismo, el IDEAM adelantó el

80% de la caracterización de la línea base del estado de los recursos naturales y del ambiente, al

igual que los estudios básicos, inventarios y caracterizaciones sobre los recursos naturales

realizados por los Institutos de Investigación adscritos al Sistema Nacional Ambiental.

En cuanto a los indicadores de fragmentación de ecosistemas para todo el país a escala

1:500,000, el Instituto Von Humboldt presentó algunas propuestas e inició un proceso de medición

a escala 1:250,000, obteniendo resultados preliminares en la Amazonía y en parte de la región

Andina. Adicionalmente se formuló un plan para el desarrollo de un sistema de monitoreo de

arrecifes coralinos en Colombia con proyecciones a corto, mediano y largo plazo, con el fin de

evaluar el impacto de diferentes agentes de mortalidad coralina y de contribuir al entendimiento de

la dinámica y de los factores que regulan los ecosistemas coralinos.

3. Derechos Humanos

La política de Derechos Humanos, durante el cuatrienio 1998-2002 se concentró en promover

y garantizar la vigencia de los derechos humanos con el apoyo de la sociedad Nacional e

74

internacional; promover el cumplimiento del Derecho Internacional Humanitario –DIH-, en

particular los principios del Protocolo II de Ginebra, del cual se derivan compromisos y

responsabilidades frente a la comunidad internacional y en relación con el propio derecho nacional;

fomentar una cultura del respeto a los derechos humanos; reducir los niveles de violación a los

derechos fundamentales y al DIH; y desarrollar acciones que permitan reducir la impunidad.

En materia de Prevención de Derechos Humanos DDHH y Derecho Internacional

Humanitario –DIH-, el Gobierno Nacional logró mejorar la percepción que tienen los colombianos

respecto de la fuerza pública como impacto generado, en parte, por la realización de 1,808 cursos y

la capacitación a 103,545 miembros de la fuerza pública sobre DDHH y DIH en los últimos cinco

años. Adicionalmente, por medio de la Directiva Presidencial 01 del 17 de agosto de 2000, se

ordenó al Comandante General de las Fuerzas Militares y al Director General de la Policía dar cabal

cumplimiento a la aplicación al Código Penal Militar y a la jurisprudencia de la Corte

Constitucional, en lo relativo a la exclusión de las conductas constituidas de genocidio, tortura y

desaparición forzada de personas y graves violaciones de los derechos humanos a favor de la

justicia ordinaria. El régimen laboral y disciplinario de la Fuerza Pública se reformó en el marco de

la Ley 578 de marzo del 2000 y se expidieron 11 decretos reglamentarios.

En lo referente a los Programas de protección a los defensores de derechos humanos y

personas amenazadas, en noviembre de 1999 se expidió la Directiva Presidencial de Respaldo,

Interlocución y Colaboración del Estado con las Organizaciones de Derechos Humanos. En este

sentido, el Gobierno ejecutó tres programas: i) Protección a Defensores de Derechos Humanos,

Líderes Sociales y Sindicales, Testigos y Personas Amenazadas, creado por el Decreto 372 de 1996

y la Ley 418 de 1997; ii) Protección a Dirigentes, Miembros y Sobrevivientes de la Unión Patriótica

y el Partido Comunista Colombiano, creado por el Decreto No. 978 del 1 de junio del 2000; y iii)

Programa de Protección a Periodistas y Comunicadores Sociales, creado por el Decreto 1592 del 18

de agosto del 2000. Todos estos programas se encuentran bajo la coordinación del Ministerio del

Interior en cumplimiento del mandato contenido en el artículo 6° de la Ley 199 de 1995 (Cuadro

11).

75

Cuadro 11: Población Protegida 1999-2001

Fuente: Vicepresidencia de la República

Adicionalmente, mediante la creación del Observatorio de Derechos Humanos, se logró

detectar que entre 1999 y 2001 se incrementó la protección a grupo defensores de derechos

humanos, al pasar de 177 en 1999 a 2,344 en el año 2001. Lo anterior, gracias al fortalecimiento

presupuestal otorgado a estos programas. En el año 2001, el Programa de Protección a Testigos y

Personas Amenazadas, consolidó su fortalecimiento presupuestal, pasando de una asignación

presupuestal en el año 2000 de 4,834 millones a una asignación en el año 2001 de 24,336 millones,

lo que significó un incremento de 403%39.

En relación con la Humanización del conflicto, durante este cuatrienio, el Gobierno

propendió por la suscripción de acuerdos humanitarios con los grupos armados para acabar con el

secuestro, la extorsión, los ataques a las poblaciones y el uso de cilindros de gas, entre otros. De la

misma forma, insistió en la importancia del respaldo de la comunidad internacional, en la necesidad

de que la insurgencia observe y aplique el DIH y se logre el respeto de la población civil.

Adicionalmente, mediante la Ley 554 de enero de 2000, declarada exequible por la Corte

Constitucional (C-991 de agosto de 2000) y puesta en vigor el 1 de marzo de 2001, se aprobó la

Convención sobre la “Prohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de

minas antipersonales y sobre su destrucción”, suscrita el 3 de septiembre de 1997, en Ottawa,

Canadá. Además, el gobierno desvinculó de las fuerzas militares a 655 menores del conflicto

armado.

39 Vicepresidencia de la República. 2001. Resultados de la política de promoción garantía y protección de los derechos humanos y aplicación del Derecho Internacional Humanitario. Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario.

Sindicalistas ONG's Líderes y Testigos UPC - POC Periodistas1999 84 50 43 0 0 1772000 375 224 190 77 14 8802001 1033 537 327 378 69 2344

GRUPO TotalAÑO

76

De otra parte, el gobierno adelantó un programa de atención a los niños desvinculados del

conflicto armado que hace énfasis en la asistencia, rehabilitación y reinserción integrales, bajo la

ejecución y coordinación de la Oficina Nacional de Reinserción.

En cuanto a los compromisos derivados de la Convención de Ottawa, se creó y puso en

marcha el Programa de Prevención de Accidentes por Minas Antipersonales y Atención a

Víctimas a cargo del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH. En desarrollo de este

Programa, se dio inicio al Observatorio de Acción contra Minas Antipersonales, desde el cual se dio

comienzo a la revisión de la información histórica de accidentes e incidentes causados por estos

artefactos explosivos. Adicionalmente, se creó la Comisión Nacional Intersectorial para la Acción

contra Minas y los Comités Técnicos de Prevención y Atención a Víctimas y de Señalización,

Mapeo y Desminado, mediante el Decreto No. 2113 del 8 de octubre de 2001.

De otra parte, se adelantó el “Programa de Reinserción” dirigido a miembros

desmovilizados que comprende ayudas económicas individuales, capacitación laboral y profesional,

financiación de proyectos productivos colectivos y diversas modalidades de trabajo. A través de

este programa, 909 combatientes fueron desmovilizados. En la actualidad, el Programa de

Reinserción atiende la desmovilización de más de 5,200 excombatientes. Además, bajo la

coordinación de la Red de Solidaridad Social se avanzó en la consolidación del Sistema Nacional de

“Atención Integral a la Población Desplazada”, constituido por el conjunto de entidades que

realizan planes, programas, proyectos y acciones en esta materia. Una de las principales acciones

de La Red de Solidaridad Social fue el apoyo al modelo de descentralización del Sistema, mediante

el fortalecimiento de los comités municipales, distritales y regionales para la atención integral a la

población desplazada y de las Mesas Permanentes de Trabajo con Población Desplazada, a través de

un proyecto financiado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los

Refugiados.

Con el fin de atender el desplazamiento individual y familiar hacia las ciudades en donde se

concentra un alto porcentaje la población desplazada, se han conformado las Unidades de Atención

y Orientación –UAO-, integradas por el Ministerio Público, la Red de Solidaridad, la alcaldía, la

gobernación y la ONG operadora. Actualmente, se encuentran en funcionamiento UAO´s en las

ciudades de Barranquilla, Bogotá, Cartagena, Valledupar, Soacha, Santa Marta, Villavicencio,

Bucaramanga y Sincelejo.

77

En lo relacionado con otros logros importantes de la política de DDHH, se destaca la

creación de la Comisión Intersectorial Permanente para los Derechos Humanos y el DIH (Decreto

321/2000), la creación del Centro de Coordinación de la Lucha contra los Grupos de Autodefensa y

el Comité Especial de Impulso a las Investigaciones de Violación de los Derechos Humanos, así

como el desarrollo del proyecto pedagógico nacional en DDHH y DIH.

Finalmente, El Ministerio del Interior lideró la creación de los Comités de Reglamentación y

Evaluación de Riesgos –CRER- y fortaleció los mecanismos de coordinación interinstitucional con

otras entidades como la Policía Nacional, el Departamento Administrativo de Seguridad y la

Fiscalía General de la Nación, entre otras, con el propósito de incrementar esfuerzos en la

verificación de la información suministrada por los defensores de los derechos humanos.

4. Justicia

En el sector justicia, el principal objetivo del Gobierno estuvo orientado a mejorar el

derecho de las personas a acceder al aparato estatal de justicia y al sistema judicial.

El Ministerio de Justicia y del Derecho estructuró un modelo de capacitación a

conciliadores, formuló el planteamiento de requisitos de experiencia e idoneidad de los

participantes y realizó jornadas de divulgación a nivel nacional. Así mismo, definió el marco

tarifario y el funcionamiento administrativo y operativo de los Centros de Conciliación, en

desarrollo de la Ley 640 de 2001, para apoyar la entrada en vigencia del requisito de procedibilidad

en los distritos judiciales y poner en operación la conciliación extrajudicial en derecho.

Adicionalmente, en el último año se pusieron en funcionamiento 5 nuevas Casas de Justicia para

completar un total de 17 en el país.

A su vez el ministerio logró importantes avances en la formulación de políticas de justicia,

política criminal y política de drogas y estupefacientes, al igual que en las labores dirigidas al

ordenamiento jurídico, la defensa judicial de la nación, la prestación del servicio registral, el control

notarial y la participación en la ejecución del Plan Nacional de Lucha contra la Droga, los cuales

revistieron particular importancia dentro de la gestión sectorial.

78

Por otro lado, el PND establece como objetivo del Sistema Penitenciario y Carcelario,

atender en forma integral a la población reclusa en busca del cumplimiento de la función retributiva,

preventiva, protectora y resocializadora de la pena. Para cumplir con este objetivo se creó el Fondo

de Infraestructura Carcelaria –FIC-, el cual se encargó, a partir de Noviembre de 1999, del

diseño, construcción, ampliación, refacción y equipamiento de los centros de reclusión del orden

nacional del país. Se generaron nuevos cupos (Grafico 25) y entraron en vigencia los códigos penal

y procedimiento penal los cuales tuvo un impacto positivo en la disminución de la población reclusa

y la disminución del índice de hacinamiento carcelario pasando de 39.98% en 1999 a 15.8% en el

2001.

Gráfica 25: Distribución por estratos de las líneas en servicio

Fuente: Ministerio de Justicia y Derecho

En relación con las fugas de presos, estas no se presentaron en los nuevos centros

penitenciarios de Valledupar y Acacías, mientras que en los inmuebles construidos antes de 1998 se

presentaron 552 fugas en 1999, 983 en el año 2000 y 396 en año 2001. Lo anterior pone de

manifiesto las precarias condiciones de seguridad de dichos establecimientos y la propia situación

de violencia en varias regiones del país.

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

1999 2000 2001

Año

Número de cupos generados y entregados al INPEC mediante acta

8

79

5. Estrategias contra la corrupción

Durante el presente cuatrienio, el Programa Presidencial para la Lucha Contra la Corrupción

concentró sus esfuerzos en disminuir los índices de corrupción en Colombia mediante la

implementación de una estrategia de prevención y castigo, atacando las condiciones estructurales

que facilitan la corrupción y superando el oportunismo como conducta prevaleciente de los

funcionarios públicos y de actores privados y sociales en su interacción con el Estado.

El 30 de noviembre de 1998 se creó el Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción

mediante el Decreto 2405. Se implementaron las Herramientas de Transformación de la

Administración Pública – TAP, en las instituciones del nivel central del gobierno y por medio de las

cuáles se hizo un ahorro del orden de 7,014 millones de pesos por reducción de 908 días de tiempo

muerto en la ejecución de procesos. Colombia logró ubicarse en el puesto 42 en el índice de

percepción de la corrupción entre 80 paises. Se desarrolló el Sistema de Información de la

Contratación Estatal –Sice- de la Contraloría, cuyo propósito es evitar que los recursos del Estado

se pierdan en los sobreprecios y permitirá recuperar la gobernabilidad e institucionalidad del Estado

colombiano40. Se publicaron los resultados de la Encuesta de Gobernabilidad, Corrupción y

Desempeño Institucional que permitió conocer mejor el panorama de la corrupción, desempeño

institucional y gobernabilidad en el país. Se creó el Comité Interinstitucional de Apoyo para la

Vigilancia de los Recursos Destinados a Salud y Educación. En cuanto a laceración de una masa

crítica de ciudadanos en el control social, se diseñó y puso en marcha la Red “Colombiemos” a

través de la cual se logró contar con 7,000 ciudadanos trabajando en la defensa de lo público. Se

creó el Portal del Estado colombiano y el 100% de las entidades del nivel central con sitio internet

al aire41. A partir del lanzamiento de la campaña “Los bienes públicos son sagrados y nos

pertenecen a todos” se incrementaron en 40% las denuncias. .

40http://www.contraloriagen.gov.co/home/html/home/pagina.asp?dirizq=sice&frame=siceizq.htm&dirder=sice&pagina=presentacion-der.htm 41 Para mayor información, ver resultados http://www.presidencia.gov.co/webpresi/. http://www.anticorrupcion.gov.co/archivos/ResumenEjecutivo.pdf

80

6. Defensa y Seguridad

El PND definió como objetivos centrales del sector defensa: incrementar los niveles de efectividad

de las operaciones de la fuerza pública y) neutralizar y contrarrestar la capacidad de los grupos e

individuos al margen de la ley. En desarrollo del primer objetivo se logró incrementar la

destrucción de laboratorios, pasando de 241 en el año 1999, a 640 en el año 2000 y finalmente a

1,534 en el 2001. En la erradicación de cultivos ilícitos, durante el año 2001 se fumigaron 98,075

hectáreas de cultivos ilícitos, 88% más que durante 1999 (Gráfica 26).

En cuanto al tráfico de precursores sólidos y líquidos, se incautaron precursores químicos y se

incrementaron el número de hectáreas asperjadas o erradicadas manualmente que evidenció una

cantidad de droga procesada menor a la de los dos últimos años (32 %) (Gráfica 27). Estos

resultados evidencian las mejoras en la efectividad de los controles establecidos en las rutas de

acceso a las zonas de producción y procesamiento de drogas y de la estrategia de realizar

operaciones conjuntas con las autoridades de los países vecinales. También ponen de manifiesto la

efectividad de la red de radares militares y civiles que vienen operando y que permiten una mejor

interdicción aérea y lo sobresaliente que ha resultado el desempeño de la Armada Nacional en las

tareas de interdicción en los ríos y mares territoriales.

Gráfica 26: Hectáreas de Cultivos Ilícitos Fumigadas

52.099

71.057

98.075

0

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

1999 2000 2001

Hectáreas de Fumigadas

Fuente: Ministerio de Defensa

81

Gráfica 27: Precursores Químicos Incautados


En relación con las operaciones contra las organizaciones subversivas y de autodefensas

ilegales fueron capturados 147,255 miembros de esos grupos en 1999, 156,810 en el año 2000 y

186,096 en el 2001. En material bélico, la Fuerza Pública ha incautado en promedio 45,940 armas,

450,052 municiones de varios calibres y 1.852 granadas (Cuadro 12).

Cuadro 12: Material Bélico Decomisado

Año Armas Munición Granadas

1999 43,602 842,400 1,172 2000 45,594 784,642 1,978 2001 48,625 565,470 2,407


En lo que hace referencia a la represión de delitos como el secuestro y la extorsión, que al

igual que el narcotráfico continúan siendo fuentes de recursos para las organizaciones armadas al

margen de la ley, también se llevaron a cabo importantes acciones por parte del Estado. En

desarrollo de los planes y programas emprendidos por la Fuerza Pública para garantizar la

protección de la población civil y sus recursos, durante el cuatrienio, se incrementaron las

operaciones antisecuestro logrando rescatar 501 ciudadanos retenidos en 1999, 658 en el año 2000 y

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

1999 2000 2001

Precursores químicos sólidos (toneladas) Precursores químicos líquidos (Miles de galones)

82

697 en el 2001 un 43%. Lo anterior muestra un incremento en la efectividad de las operaciones, la

cual pasó de 15% en 1999 a 24% en 2001.

Asimismo, se realizaron importantes esfuerzos tendientes a incrementar la capacidad de

defensa de las bases e instalaciones militares y la capacidad ofensiva de las Fuerzas Militares y

la Policía Nacional. Dicha capacidad se incrementó en los primeros dos años de gobierno gracias a

nuevos contingentes de tropas profesionales y a la modernización de los equipos de aviación, fuego

y transporte. Lo anterior permitió extender el número de operaciones militares ofensivas y de

control de área, las cuales pasaron 3,074 en el año 1999 a 4,220 en el año 2001. Lo anterior explica

la reducción sustancial en el número de ataques a poblaciones pasando de 84 en 1999 a 33 en el año

2001, disminución que representa un 60.7%.

Para neutralizar y desestabilizar la capacidad de accionar de los grupos al margen de la ley, se

logró un aumento sustancial en la incorporación de soldados profesionales pasando de 22,000

soldados en 1998 a 55,071 en el año 2001 (Gráfico 28); y en la adquisición o consecución de una

mayor capacidad helicoportada se pasó de 124 a 233 helicópteros de transporte y de 18 a 30

helicópteros de combate.

Gráfica 28: Aumento en el Número de Soldados Profesionales


0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

1998 1999 2000 2001

Número de Soldados Profesionales

83

Por otra parte, la Policía Nacional con las campañas para reducir la delincuencia común,

especialmente en las grandes ciudades, puso en marcha el proceso de tecnificación de la vigilancia

policiva, lo cual permitirá, con el empleo de equipos de vídeo y mejores comunicaciones, reducir la

delincuencia callejera y bancaria. A su vez, se recuperó el servicio policial en alrededor de 74

municipios.

7. Convivencia y Seguridad Ciudadana

Las acciones adelantadas por el Programa Presidencial para la Convivencia y Seguridad

Ciudadana se relacionan directamente con el objetivo central del sector de defensa y seguridad del

Plan Nacional de Desarrollo, Cambio para Construir la Paz 1998 – 2000: “contribuir a la

consolidación de un entorno de seguridad y confianza ciudadana como base para una paz justa y

duradera que sea el cimiento del desarrollo social y económico”.

La contribución particular de este programa es propiciar las condiciones de seguridad y

convivencia adecuadas. Además, consolidar un sistema de seguridad pública, mediante la

profesionalización y tecnificación de las intervenciones policiales, la prevención del delito y la

reducción de la criminalidad, que son los tres principios rectores de dicha estrategia.

Por intermedio del Fondo para la Seguridad y Convivencia Ciudadana –Fonsecon- del

Ministerio del Interior, se invirtieron $240 millones en la adquisición de equipos y la creación del

software necesario para el funcionamiento de la Sala de Estrategia Nacional –SEN- en el Palacio

de Nariño. También, con recursos del Fondo, se financió la implementación de los Circuitos

Cerrados de Televisión para las ciudades de Bucaramanga, $2,500 millones – 100 cámaras, y

Manizales, $1,500 millones – 80 cámaras. Igualmente, la Presidencia de la República designó,

$2,500 millones – 100 cámaras, para la ciudad de Bogotá. En promedio, se instalaron 80 cámaras

por municipio en las zonas de mayor concentración delincuencial.

Por intermedio del Fonsecon del Ministerio del Interior, se dotaron de tecnología y se

adecuaron las instalaciones de los comandos de ocho departamentos de Policía en Cali, Atlántico,

Santander, Norte de Santander, Barrancabermeja, Buenaventura, Ibagué y Popayán, con una

84

inversión de $2,800 millones, para el funcionamiento de los Centros de Información Estratégica

Policial -Ciep’s42.

Se consiguió la financiación de US$3 millones del Gobierno de los Estados Unidos para el

montaje de un Sistema Nacional de Registro Criminal Balístico, a través del componente de Justicia

del Plan Colombia.

A través del componente de justicia del Plan Colombia, el programa de Convivencia y

Seguridad Ciudadana logró que se invirtieran US$3 millones para la instalación de un Sistema de

Registro Balístico en las cuatro instituciones con funciones de Policía Judicial: DIJIN, DAS, CTI y

Medicina Legal.

El Programa Presidencial y el Ministerio del Interior trabajaron en conjunto con las alcaldías

municipales en la elaboración de los planes locales y regionales de seguridad. En el año 2001, se

elaboraron los planes integrales de Bogotá-Cundinamarca y Medellín-Antioquia y el plan local de

Cúcuta.

En el año 2000, con el aporte de $100 millones de la Oficina de Cultura y Prensa de la

Embajada de Estados Unidos se elaboró el contenido del material para la capacitación del Buen

Ciudadano, y se inició el proceso de capacitación en los municipios de Neiva, Villavicencio, Ibagué

y Tunja con una inversión de $85 millones.

8. Proceso de Paz

La paz es una condición indispensable para retomar y consolidar la sostenibilidad del

desarrollo. La paz genera efectos positivos sobre el crecimiento y la reducción de la pobreza a

través de su impacto sobre la consolidación y formación del capital físico, humano, natural y social

del país.

42 Instrumento fundamental de un proceso preventivo de toma de decisiones por parte de la Alcaldía, la Policía y otras autoridades, construido a partir de un sistema de información delictual y contravencional

85

En el cuatrienio se logró que la paz se convirtiera en una política de Estado, fundamento

prioritario para el país, en tema esencial de la agenda colombiana, al profundizar la conciencia

nacional acerca de la importancia y necesidad de obtener profundos cambios políticos sociales y

económicos que promuevan la conciliación. El proceso promueve el cese del conflicto y mantiene

vigente la solución política como la mejor alternativa. Este es un avance sustancial si se tiene en

cuenta que la salida negociada al conflicto se había cerrado por casi una década.

Se contó con una zona, en el territorio nacional, para dialogar y negociar el proceso de paz.

Se constituyó una Mesa de Diálogos y Negociación. El Presidente designó sus voceros y se contó

con representantes de la iglesia católica, los partidos políticos, militares en retiro y empresarios. Se

siguió una Agenda Común y se creó un Comité Temático Nacional; se creó un Comité de Apoyo

Político al máximo nivel directivo; y una serie de instrumentos, como las Audiencias Públicas, que

han acercado el proceso a la sociedad y han permitido la expresión de los diferentes sectores del

país, así como su representación en las diversas instancias.

En la Mesa Nacional de Diálogos y Negociación el Gobierno y Fuerzas Armadas

Revolucionarias de Colombia –FARC- presentaron sus respectivas propuestas sobre el cese al

fuego y de hostilidades. Se lograron mecanismos de diálogo y negociación, como metodologías,

mecanismos de información pública y canales de participación ciudadana, que permitieron una

interlocución nacional e internacional.

La Mesa Nacional de Diálogos y Negociación trabajó en la discusión del cese al fuego y las

hostilidades, en el entendido de que este es un instrumento para generar un nuevo escenario que

permite buscar el objetivo prioritario de la Mesa: la paz con justicia social. A su vez, se creó la

Comisión Auxiliar de Casos Especiales para no distraer el objetivo mencionado e impedir que las

negociaciones se vieran interrumpidas

El proceso de paz originó grandes expectativas internacionales y se abrió al exterior el debate

de manera gradual y positiva a través, entre otros, de la Audiencia Internacional sobre Cultivos

Ilícitos, la interlocución con diferentes países, reiteradas conversaciones con el Delegado Especial

del Secretario General de la Organización de las Naciones Unidas –ONU-, la gira de los miembros

de la Mesa por Europa, y de múltiples personalidades de la vida política empresarial y económica

de diferentes países del mundo, a la zona de despeje.

86

En mayo de 2001 se acordó crear la Comisión de Notables, con el propósito de formular

recomendaciones que permitieran avanzar en las discusiones sobre los mecanismos para acabar con

el paramilitarismo y disminuir la intensidad del conflicto.

Se realizaron Audiencias Públicas las cuales se promocionaron a través de Señal Colombia y

de la Radio Difusora Nacional y se trabajaron en un programa de televisión donde se explicó a la

ciudadanía cómo participar en las Audiencias Públicas, los nuevos formatos, las tareas del Comité

Temático Nacional y la importancia de los planteamientos y propuestas hechos por los colombianos

para el desarrollo del proceso.

E. LAS EXPORTACIONES COMO MOTOR DE CRECIMIENTO

1. Comercio Exterior

Las condiciones de la economía colombiana en 1998 indicaban un claro debilitamiento del

aparato productivo generado por el enfriamiento de la demanda doméstica y la contracción de la

inversión privada, causada por el déficit fiscal que se experimentaba.

Ante esta situación el Gobierno consideró que el camino para la reactivación de la economía

nacional, yacía en el incremento sostenible y competitivo de las exportaciones colombianas al

mundo. En este sentido el diseño de la política de comercio exterior debía “favorecer la adaptación

del sector empresarial colombiano a los retos y oportunidades que se derivan de los nuevos

esquemas de organización industrial y del mayor grado de competitividad que debe alcanzarse en el

contexto internacional.”43

El objetivo central establecido en el Plan Nacional de Desarrollo –PND- era hacer que la

oferta productiva exportable colombiana se incrementará y diversificará, con el fin de consolidar

43 PND Pág. 407.

87

patrones de internacionalización de mediano y largo plazo. Para la administración Pastrana las

transformaciones de política deben surtir efecto tanto en el ámbito productivo como en el entorno

competitivo e institucional. Es decir que los esfuerzos del sector público deben buscar la manera de

reducir los costos de transacción asociados a la actividad exportadora.44

El logro de este objetivo descansa en los factores que deberían ser los pilares o principales

elementos de la política de comercio exterior y que contribuirían al aumento de la productividad y

de la competitividad de las empresas y los productos con potencial exportador en Colombia.

Dichos elementos son la formación de capital humano, la profundización del sector financiero y la

ampliación de la base e infraestructura tecnológica del país. Adicionalmente se buscará la

integración de las regiones en el contexto de competencia mundial y el mejoramiento de servicios

de infraestructura y minería.

En últimas, el éxito de la política de comercio exterior se reflejaría en la consolidación del

aparato industrial hacia fuera, de manera que garantizaría un flujo de divisas que contribuiría a la

reducción del déficit en cuenta corriente.

Parte del éxito del Plan Nacional de Desarrollo y por ende de la política de comercio exterior

dependería de las mejoras que se logresen en la capacidad gerencial del sector privado nacional.

En este sentido el Gobierno Nacional se propuso buscar el apoyo de instituciones para fortalecer el

desarrollo empresarial colombiano.

El logro del objetivo planteado depende de seis componentes específicos:

(i) aumentar y diversificar la oferta exportable en función de la demanda mundial y la oferta

interna, (ii) impulsar el crecimiento dinámico y sostenido del sector de las Pequeñas y Medianas

Empresas -PYMES-, (iii) fomentar la inversión extranjera destinada a fortalecer la capacidad

exportadora nacional, (iv) reentrenar el recurso humano colombiano, (v) regionalizar la oferta

exportable, y (vi) fortalecer las condiciones de competencia.

El plan nacional de desarrollo se articula a través de la Política del Ministerio de Comercio

Exterior, la cual fue denominada “El Plan Estratégico Exportador 1999-2009”. 44 PNP Pág. 407.

88

El objetivo central del Plan Estratégico Exportador -PEE- es servir como la carta de

navegación para lograr el fortalecimiento del sector productivo y facilitar su orientación hacia el

mercado internacional. En últimas, el PEE es la política de comercio exterior de la nación para el

periodo 1999 – 2009 y surge del PND. Es importante que todos los sectores de la economía y la

vida nacional tomen conciencia de su responsabilidad y se comprometan con los lineamientos y

objetivos planteados en el PEE, para que este tenga un impacto positivo real en la vida de los

colombianos.

El PEE tiene cinco (5) objetivos estratégicos a cuyo cumplimiento se destinaron los esfuerzos

del Ministerio de Comercio Exterior. Estos objetivos son: (i) aumentar y diversificar la oferta

exportable de bienes y servicios en función de la demanda mundial y la oferta interna, (ii)

consolidar e incrementar la inversión extranjera directa para fomentar directa e indirectamente las

exportaciones. (iii) hacer competitiva la actividad exportadora, (iv) regionalizar la oferta exportable,

y (v) desarrollar cultura exportadora.

Otro elemento de especial importancia es la creación y puesta en marcha de una política de

competitividad, la cual se reflejó en la Red Colombia Compite –RCC-. Efectivamente, la política

de competitividad y la RCC son el producto del diálogo entre el sector privado y el Gobierno

Nacional a propósito del PEE que fue presentado por la Ministra Martha Lucia Ramirez a los

diferentes sectores de la sociedad durante los primeros meses de 1999. Los encuentros de

competitividad fueron los principales escenarios para que se plantearan los principales lineamientos

de esta política.

La política de competitividad tiene como fin encontrar la manera para que el sector privado

se encamine en una senda de crecimiento sostenido y generación de empleo estable en un contexto

de competencia, globalización y desarrollo tecnológico. Para lograr esto es fundamental que el país

supere las fallas de mercado, para que las empresas busquen generar valor al interior del país en vez

de invertir sus recursos en economías externas. Adicionalmente, es importante garantizar las

condiciones óptimas de los factores de producción para que el entorno de los negocios sea más

adecuado y la actividad económica más rentable. Finalmente es importante que las estrategias

empresariales se enfoquen en la creación de productos diferenciados, capaces de sobrevivir a

mercados hostiles e imperfectos y que sean generadores de valor agregado a la economía local.

89

La política de competitividad, para lograr los objetivos planteados estableció un marco

institucional en el que se integren la productividad macro, la productividad micro y la estrategia

empresarial. El primero de estos elementos se entiende como mejoras en la seguridad, la

infraestructura física, la regulación, la educación, y el entorno macroeconómico. La Productividad

micro hace relación a la manera en que los actores privados emplean los factores de producción

disponibles en la economía y realizan sus procesos de gestión en los diferentes campos del ámbito

empresarial (recursos humanos, financiero, tecnológico, etc.). Finalmente la estrategia empresarial,

a nivel teórico, es la capacidad de una firma para combinar sus acciones de la mejor manera posible,

con el fin de afrontar con éxito la competencia, diferenciando su producto del de sus rivales.45

El marco institucional en el que se deben dar los tres elementos que se acaban de comentar,

es facilitado por la RCC, a través de diez diferentes subredes46. Estas subredes emplean las cámaras

de comercio locales y los Comités Asesores Regionales de Comercio Exterior –Carces- como nodos

facilitadotes donde se discuten los principales problemas de cada área, se sugieren posibles

soluciones y se comprometen los diferentes actores a encontrar la forma de solucionarlos.

Un componente adicional de la política de competitividad son los acuerdos de

competitividad exportadora que firman los integrantes de las cadenas productivas. Estos

acuerdos son la formalización de espacios de dialogo entre los miembros de una misma cadena,

tanto aguas arriba, como aguas abajo. Dichos espacios sirven para eliminar asimetrías de

información, reducir costos de transacción y fomentar economías de escala.

Se debe tener en cuenta que a la fecha solo has transcurrido tres de los diez años de la política

de comercio exterior que busca duplicar las exportaciones nacionales. Es por ende prematuro

emitir un concepto acerca del PEE. Sin embargo, a manera de referencia, se puede afirmar acerca

de la gestión del Ministerio de Comercio Exterior lo siguiente.

En medio de una coyuntura desfavorable para las exportaciones colombianas47, producto de

las tendencias recesivas internacionales y la caída de precios de productos básicos como petróleo y

45 Porte, M. “What is Strategy”, Harvard Busniess Review. November- December 1996. Pág. 61-89. 46 Energía y Gas, Gobierno e Instituciones, Capital humano, transporte, Trabajo, Internacionalización, Finanzas, Ciencia y Tecnología, Gerencia, y Telecomunicaciones. 47 Los ingresos acumulados por exportaciones de bienes en 2001, valorados en US$12,282.3 millones, disminuyeron 6.3% con respecto al año 2000, como resultado del descenso del valor de las exportaciones de

90

café, durante las últimas vigencias las entidades del sector comercio exterior destinaron sus

esfuerzos a nivel interno y externo para evitar el desplazamiento de la oferta exportable colombiana

en sus mercados principales, mantener los tratamientos preferenciales existentes, abrir nuevos

mercados y conseguir mayor acceso en los mismos, promover la inversión extranjera, remover las

barreras internas al desarrollo de una mayor competitividad y productividad de la producción a

nivel regional y nacional, e impulsar el desarrollo de una cultura exportadora.

Con el propósito de avanzar en la estrategia de desarrollar una agresiva inteligencia comercial

para lograr este objetivo, se destaca el trabajo realizado por el Ministerio en asocio con Proexport

para mejorar los contenidos del Sistema de Inteligencia de Mercados mediante el diseño, la

elaboración y el lanzamiento de los PEE a Europa, Asia y Australia y la actualización del PEE a

Estados Unidos.

En ese sentido, se puede comentar respecto a la estrategia de adecuar, reorientar y

promocionar los instrumentos para incentivar el comercio exterior, que todas las entidades del

Sector han adelantado un proceso de aseguramiento de la calidad para sus productos o servicios

estratégicos. En desarrollo de esta estrategia se promovió la expedición del Decreto 918 de 2001,

con el fin de promover y fortalecer la prestación de servicios vinculados con la exportación desde

las Zonas Francas. Por otra parte, se ha venido avanzando en la identificación de los

procedimientos y trámites que se requiere unificar con la DIAN y el Banco de la República, para

que las Zonas sean más eficientes y atractivas a la inversión. En la actualidad existen cinco Zonas

privatizadas; tres Zonas Turísticas y siete Zonas Francas industriales privadas. Se firmó el

Convenio de Competitividad para Zonas Francas, que en la actualidad presentan 325 usuarios que

generan 15,436 empleos directos. De las Zonas Francas resultan exportaciones FOB por US$369

millones con un incremento en el período del 13.54%.

bienes tradicionales en un 22%, que a su vez equivale al 42.6% de los ingresos totales. El descenso del 22% en el valor de las exportaciones tradicionales en el año 2001 se explica por: (i) una disminución del 35% en los ingresos por ventas de petróleo, que representaron el 21% del valor de las exportaciones de bienes, como consecuencia de la caída de los volúmenes exportados en un 23% y de la disminución del 14% en sus precios internacionales; (ii) una disminución del 16% en los ingresos por ventas de los derivados del petróleo, y al 3.8% del total, como efecto de sus menores precios (iii) una disminución del 28% en los ingresos por ventas de café.

91

Con relación al adelanto de negociaciones internacionales con criterio estratégico, en lo que

respecta al comercio bilateral con los Estados Unidos48 los esfuerzos se concentraron de manera

prioritaria en realizar gestiones coordinadas frente a la administración, Congreso y Sector privado

para prorrogar el Andean Trade Preference Act –ATPA49- y ampliarlo a otros sectores, en

consideración a que la Ley ATPA expiró en diciembre pasado

En el marco de los Acuerdos Regionales suscritos por Colombia, los esfuerzos del Ministerio

siguen orientados a lograr el perfeccionamiento de la Unión Aduanera de la Comunidad Andina

de Naciones –CAN-, que consiste en la aplicación plena de una Arancel Externo Común –AEC- y

la adopción de la Política Agrícola Común. Tanto en la Cumbre Presidencial Andina de Santa Cruz

(Bolivia), como en la reciente reunión de ministros andinos se acordó trabajar en la aplicación

plena del AEC con miras al perfeccionamiento de la CAN y a la negociación del Acuerdo de Libre

Comercio de las Américas –ALCA-. Por otra parte, se están desarrollando negociaciones entre la

Comunidad Andina y el Mercosur, con el fin de establecer una Zona de Libre Comercio entre los

dos bloques. Esta negociación es importante en el escenario actual de ALCA, por cuanto permitirá

fortalecer la posición negociadora de la CAN y por ende de Colombia como país miembro. Además,

permitirá acceder anticipadamente al mercado de Mercosur.

Finalmente, con relación a la CAN, la Comisión adoptó normas importantes para el mercado

subregional50. En materia de avances del TLC- G-351, se destacan la entrada en vigencia de la

séptima etapa de desgravación arancelaria que va del 1° de julio de 2001 hasta el 30 de junio de

200252. Igualmente, se puso en vigencia la primera aceleración de la desgravación entre México

y Colombia que representa la eliminación recíproca a los aranceles para 53 productos de interés

48 Los ingresos por exportaciones industriales a este país se redujeran en 3.1% debido en buena parte a la recesión norteamericana (la economía norteamericana creció apenas 1.1% el año pasado, luego de hacerlo 4.1% en los dos años anteriores. En el primer trimestre del año pasado la economía creció 1.3% anual, 0.3% en el segundo, decreció -1.3% en el tercero y 0.2% en el cuarto) y al bajo nivel de devaluación real del tipo de cambio (Mientras que en 2000 el peso se devaluó en términos reales 11% en promedio con el dólar, el año pasado lo hizo apenas 2.6%.). 49 ATPA en español quiere decir Ley de Preferencias Arancelarias Andinas. 50 Decisión 501 “Zonas de Integración Fronteriza”. - Decisión 502 “Centros Binacionales de Atención en Frontera” - Decisión 503 “Reconocimiento de documentos nacionales de identificación”. - Decisión 504 “Creación del Pasaporte Andino”. - Decisión 506 “Reconocimiento y aceptación de certificados de productos que se comercialicen en la Comunidad Andina”. - Decisión 509 “Aprobación de operación indirecta para el Sistema satelital Andino Simón Bolívar”. - Decisión 510 “Adopción del Inventario de Medidas Restrictivas del Comercio de Servicios” 51 Tratado de Libre Comercio del Grupo de los Tres: Colombia, México y Venezuela 52 Decreto No. 1269 del 26 de junio de 2001

92

exportador tanto de México como de Colombia. Así mismo, se resalta el acuerdo logrado en

septiembre de 2001 por la Comisión Administradora Acuerdo, en la firma de una dispensa para que

ciertos bienes textiles y del vestido manufacturados en Colombia puedan utilizar insumos no

originarios de México o Venezuela y seguir gozando de las preferencias del Tratado.

Frente a las negociaciones multilaterales en las cuales Colombia tiene participación, para la

negociación de ALCA se ha continuado la concertación con los sectores privado y oficial en los

temas objeto de negociación. Además, se creó un equipo negociador, compuesto por los sectores

público, privado y la academia con el fin de fortalecer la posición y capacidad de negociación del

país. Así mismo, se trabajó conjuntamente con entidades del sector público y los gremios en la

difusión del proceso en todas las regiones del país en preparación para la entrada en vigencia del

acuerdo.

En lo relacionado con la promoción de la inversión extranjera se determinó, con el apoyo de

Coinvertir, la necesidad de coordinar los esfuerzos de atracción a la inversión que se están llevando

a cabo en Colombia de forma dispersa. De otro lado, en el marco de la Red de Internacionalización

de la Red Colombia Compite, la subred de Inversión Extranjera formuló como proyecto el diseño y

montaje de un portafolio interactivo de proyectos de inversión en Colombia que le permita al

empresario extranjero conocer la gama de opciones de inversión que tendría en el país, y facilite el

flujo de información entre aquellos agentes que intervienen directamente en el proceso de atracción

de inversión extranjera.

2. Industria, Comercio y Turismo

Estos se encuentran fuertemente ligados e integrados, dadas las características del aparato

productivo nacional y la naturaleza de los mismos. Existe pues, una clara interdependencia entre

cada uno. Sin embargo cada uno de estos sectores tiene una política muy específica para el periodo

comprendido entre 1998 y 2002.

En relación con el sector industrial, dentro del marco de la economía institucional, la política

busca minimizar los costos de transacción, reducir la incertidumbre, fortalecer la innovación

93

tecnológica y la formación del capital humano, garantizar los derechos de propiedad, y maximizar

las externalidades positivas, sobre todo en los servicios de infraestructura. En otras palabras, el

objetivo de la política pública es crear un entorno competitivo y estable que estimule y promueva la

iniciativa privada como motor de la actividad productiva y de la vertebración social, sin abandonar

el rol fundamental que juega el Estado para suplir y complementar las fuerzas de mercado, en

aquellos casos donde las “fallas” de éste y/o las diferencias entre los beneficios sociales y privados

no coincidan.

La política industrial del Ministerio de Desarrollo Económico consta de trece componentes: (i)

mejoramiento de la eficacia y eficiencia de los mecanismos de mercado, (ii) fomento de la

competitividad, (iii) apoyo a las micro, pequeñas y medianas empresas, (iv) establecimiento de

acciones a favor de la protección de la propiedad industrial, (v) apoyo a la innovación y desarrollo

tecnológico, (vi) formación profesional, talento humano y espíritu empresarial, (vii) promover

políticas de financiamiento y facilidades de acceso al crédito, (viii) fomento a las compras estatales,

(ix)educción de la presencia de costos de transacción, (x) desarrollo Industrial sostenible, (xi)

promoción de políticas sectoriales, (xii)promoción de clusters y de políticas regionales de

desarrollo, y (xiii) mini cadenas productivas

En lo referente al sector turismo, al analizar su comportamiento puede afirmarse afronta una

serie de problemas. Los más graves, además de la imagen negativa del país en el exterior y la

inseguridad, pueden concretarse en la pérdida de competitividad y en el deterioro de los destinos

turísticos tradicionales. Sin embarco, por su capacidad de generar divisas el turismo es un factor

importante en el incremento de las exportaciones, para ello se plantean en el PND para incrementar

la competitividad y fomentar la inversión extranjera en el sector turístico.

El objetivo general de la política sectorial es recuperar y fortalecer la competitividad y

sustentabilidad de los productos turísticos colombianos para coadyuvar a la generación de empleo,

la captación de divisas y el fomento al desarrollo regional, contribuyendo a mejorar la calidad de

vida, el nivel de educación y la conservación de los recursos naturales en los destinos o regiones

turísticas y sus áreas de influencia. Los objetivos específicos de la política sectorial de turismo son

los siguientes: (i) recuperar la capacidad competitiva del sector, (ii) consolidar la oferta y la

demanda turística, (iii) incrementar la captación de divisas por recepción de turismo, (iv) mantener,

mejorar y ampliar el empleo en el sector turístico y (v)fomentar el desarrollo regional.

94

El Plan de Desarrollo determinó ocho estrategias para alcanzar tales objetivos: (i)

reconocimiento del carácter exportador del turismo receptivo, (ii) desarrollo de las zonas francas

turísticas, (iii) impulso y consolidación de nuevos productos turísticos, (iv) promoción de la oferta

turística en los mercados accesibles y de mayor rentabilidad, (v) desarrollo del turismo sustentable,

(vi) fomento de la calidad y rentabilidad, (vi) promoción del turismo doméstico, y (vi) coordinación

y cooperación público-privada.

En lo referente al sector Comercio Interno se planteó una política clara y extensa. La base de

dicha política consiste en tener en cuenta que los cambios generados por la internacionalización de

la economía colombiana en la última década han llevado a las diferentes agencias del Estado y al

empresariado a entender el desarrollo productivo más como la interrelación de diferentes

actividades productivas y comerciales a lo largo de una cadena de bienes y servicios, de manera que

se integren la función agropecuaria, la industrial y la comercial hasta llegar al consumidor final.

Esta concepción cambia el enfoque en la aproximación que debe darse a cada una de las actividades

inherentes al desarrollo productivo, siendo la comercial un eslabón fundamental sobre el cual se

debe intervenir para alcanzar niveles de mayor desarrollo tanto en lo que se refiere del empresariado

como en lo que concierne a la cultura y al comportamiento del consumidor colombiano.

Este proceso se evidencia en las economías de los países avanzados donde se establecen

relaciones de complementariedad entre agricultura, industria, comercio y servicios, las cuales

generan agrupamientos tipo cluster que se desenvuelven orgánicamente como cadenas de valor. La

definición de los ámbitos para la acción de la política son: las empresas comerciales; los sistemas de

distribución y comercialización; los consumidores; el entorno de las empresas y el Estado en sus

funciones de catalizador, regulador y promotor de la competencia.

La combinación de estrategias abordando la actividad comercial en sus componentes de

oferta y demanda, propiciando mayores niveles de competitividad por parte de las empresas

comerciales así como la promoción de una cultura del consumo en la que se fomenten la protección

de derechos y el cumplimiento de deberes, aplicando instrumentos y medidas horizontales (neutras

entre sectores y de beneficio colectivo) y verticales (específicas en sectores, cadenas y regiones) de

manera que tengan lugar intervenciones en las que se garanticen el desarrollo de los sistemas de

distribución y su interrelación con las otras actividades productivas que tienen que ver con las

cadenas de valor..

95

Los principales logros en el período del sector industria, turismo y comercio interno son,

entre otros la expedición de la Ley 550 de reestructuración empresarial en 1999, que implica el

fortalecimiento Patrimonial del Fondo Nacional de Garantías para aumentar la cobertura de las

empresas, el saneamiento y reestructuración del IFI para enfocarlo a las PYME y la creación de la

figura de Acuerdos de Reestructuración. Además, se expidió la Ley 590 de promoción de la micro,

pequeña y mediana empresa de 2000, la cual abarca la promoción del Microcrédito y la

reglamentación del Fondo de Modernización y Desarrollo Tecnológico – FOMIPYME. También se

creó una línea de redescuento para capitalización empresarial de MIPYMES y se diseñó y

reglamentó la categoría del microcrédito igual que el Programa Nacional de Productividad y

Competitividad – PNPC-. En el sector turístico se participó en la firma de convenios de

competitividad sectoriales y suscripción del de turismo.

En cuanto al estado sectorial actual se han firmado 340 acuerdos de reestructuración,

preservando mas de 30,000 empleos, la actividad del FNG se ha incrementado en 207% desde el

año 2000 y FOMIPYME ha viabilizado 67 proyectos que beneficiarán más de 24,000 micro,

pequeños y medianos empresarios,.el IFI esta en proceso de saneamiento financiero y adecuación a

banco de segundo piso para las MIPYMES y el PNPC esta adelantando una convocatoria para

proyectos que incrementen la productividad y competitividad empresarial.

3. Ciencia y Tecnología

Con base en las directrices fijadas en el PND, el gobierno nacional formuló la Política

Nacional de Ciencia y Tecnología 2000-2002, a través del documento CONPES 3080 de junio de

2000. En él se reiteraron los objetivos generales planteados en el Plan Nacional de Desarrollo en

relación con el desarrollo científico y tecnológico. Estos son: el fortalecimiento del Sistema

Nacional de Ciencia y Tecnología (SNCyT); la consolidación de la capacidad de investigación y

generación de conocimiento hacía temas estratégicos y críticos para el desarrollo del país y de su

competitividad global y la articulación entre los sectores académico, público y privado en la

apropiación y uso del conocimiento generado.

96

En lo referente al fortalecimiento institucional del SNCyT se designaron los nuevos

integrantes del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología –CNCyT-, de forma tal que su

composición abarcara una amplia representación de las comunidades académica, científica y

empresarial de las diferentes regiones del país. Con ello, se afirmó el liderazgo del Consejo en su

papel de órgano rector del SNCyT.

Colciencias, como secretaría técnica, adelantó acciones para articular la inversión pública

en ciencia y tecnología, tales como el establecimiento de convenios de cooperación con el Sena,

DNP, Fiduifi – Ministerio de Desarrollo y el Instituto Nacional de Medicina Legal, entre otros.

Además, contribuyó en la gestión para la reglamentación del Fondo de investigaciones en Salud,

Ley 643 de 2001, artículo 42 y el Decreto 2878 de diciembre 24 del año 2001 que establece en el

Artículo 2 los “Recursos del Fondo de Investigaciones en Salud53”. En consecuencia, en el 2001 se

logró una adición de $7,000 millones, en el presupuesto de inversión de Colciencias para la

investigación en salud a través de dicho Fondo. Lo anterior, permitió la aprobación de 373

proyectos de investigación por parte del CNCyT, en el periodo 1998-2001, por un valor aproximado

de $250.248 millones de pesos (Gráfica 29).

Gráfica 29: Proyectos de Ciencia y Tecnología aprobados y financiados 1998-2001

64

119

151

39

70

139 141

205

151 152

5944

28

55 50

0

50

100

150

200

250

1998 1999 2000 2001 Meta 2002 (Sobresaliente)

Vigencias

Pro

yect

os

Número de los proyectos aprobados por el CNCyT Ley 633. Donaciones e inversiones en CYT

Número de Proyectos de Investigación Financiados. Colciencias (1)

Número de Proyectos de Innovación Financiados. Colciencias (13)

Fuente: Colciencias

53 Los recursos del Fondo lo constituyen los dineros provenientes del 7% de las rentas obtenidas por la explotación del monopolio de juegos de suerte y azar, diferentes del Lotto, la lotería preimpresa y la instantánea, los cuales deberán ser girados mensualmente en los términos que dispone la Ley 643 de 2001.

97

En lo relacionado con Investigación Científica y Generación de Conocimiento, entre 1998 y

2001, Colciencias realizó dos convocatorias de Grupos y Centros de investigación. Estas

convocatorias se hicieron para obtener información completa sobre todos los investigadores e

innovadores que trabajan en el país; organizar la información para escalafonarlos según los

resultados de su investigación y asignar, entre algunos de los Grupos y Centros, los recursos

disponibles según criterios de calidad obtenida y de estímulo a quiénes demostrarán capacidad para

mejorar. Como resultado, se obtuvo que de 266 grupos y 120 centros escalafonados entre 1997 y

1998, se pasó a 736 grupos y 102 centros en 2000. Se asignaron $3,480 millones a 131 grupos y

$2,146 millones a 40 centros de investigación. Mientras que en 2001 se asignaron $2.688 millones

a 42 Centros y 69 Grupos de Investigación que se presentaron en la convocatoria del año 2000.

De los 74054 proyectos que en 2000 se presentaron a Colciencias para ser financiados, sólo

el 27% (205) fue aprobado, en 1999 fue el 34% (141 de 412). Sin embargo, el monto asignado en

1999 fue de $6,000 millones y en 2000 de $9,800 millones55. Adicionalmente, en 2001 Colciencias

destinó $11.017 millones para cofinanciar 151 proyectos de investigación, superando las metas

previstas para la vigencia 2001 en un 1,002% en el presupuesto y en un 431% en el número de

proyectos financiados.

La inversión pública y privada en actividades de ciencia y tecnología, como porcentaje

del PIB, pasó de 0.31% en 1998 a 0,37% en el año 2001, de acuerdo a cálculos preliminares56

(Gráfica 30). Este incremento al final del periodo, con respecto al año anterior, se debió

especialmente a los mayores recursos del Gobierno central a través de entidades representativas del

sector, tales como Colciencias, Ministerio de Agricultura, ICA, Icetex, Ministerio de Desarrollo

Económico, Ministerio de Salud, entre otros.

54 Documento Conpes 3117, pag 84 55 Para ambos años, pesos constantes de 1995. Fuente: COLCIENCIAS. 56 Cálculo preliminar DNP: DEE-SCYT, julio 26 de 2002.

98

Gráfica 30: Inversión pública y privada en actividades científicas y tecnológicas como porcentaje del PIB

0 , 3 1

0 , 3 4

0 , 2 7

0 , 3 7

0 , 0 0

0 , 0 5

0 , 1 0

0 , 1 5

0 , 2 0

0 , 2 5

0 , 3 0

0 , 3 5

0 , 4 0

1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1I n v e r s i ó n P ú b l i c a y P r i v a d a e n A c t i v i d a d e s d e C i e n c i a y T e c n o l o g í a c o m o P o r c e n t a j e d e l P I B T e n d e n c i a

Fuente: DNP-DDE-SCYT, Cálculo preliminar.

Es un hecho que los recursos en CyT han venido disminuyendo en términos reales57, como

ha venido sucediendo en los demás sectores de la inversión pública. Pero en la asignación se ha

hecho un esfuerzo por elevar la participación del gasto total en CyT frente a otros rubros que

igualmente requieren de atención prioritaria.

En lo relacionado con la generación de una mayor capacidad de innovación y desarrollo

tecnológico, se logró contar con 34 incubadoras de empresas operando y dinamizar la interacción

entre los actores científicos, tecnológicos, productivos y financieros que integran el Sistema

Nacional de Innovación –SIN-, el cual está orientado hacia el desarrollo de una mayor oferta de

productos y servicios exportables. Para ello, se financiaron proyectos de innovación no sólo con los

recursos asignados a Colciencias, sino también con los que recibe el Sena, según lo dispuesto por la

Ley 344 de 1996. Entre 1998 y el 2001, Colciencias apoyó a los Centros de Desarrollo

Tecnológico, los Centros Regionales de Productividad y las Incubadoras de Base Tecnológica,

mediante la financiación de 186 proyectos de innovación y desarrollo empresarial (Gráfica 29)

por un total de $20,777 millones de pesos.

57 De $745,065 millones en 1996 pasó en 1999 a $587,962 millones de pesos constantes de 1998. En 1995 se inició la ejecución del préstamo Colciencias-BID III (US$100 millones), que significó un aumento excepcional en la inversión pública en 1996 y 1997.

99

En cuanto a la estrategia de Formación de Capital Humano en Investigación y

Desarrollo en Áreas Estratégicas, entre 1998 y 1999, si bien se mantuvo la financiación de los

becarios enviados al exterior en años anteriores, por razones de tipo presupuestal estuvo suspendido

el envío de becarios al exterior. Sólo en 2000 se reactivó el programa de becas, las cuales se

asignaron a ocho personas en ese año, con recursos del DNP y de la cooperación de la Comisión

Fulbright y de Colciencias.

El programa de retorno de becarios contó con 44 personas vinculadas a nichos de

investigación con lo cual se garantizó la continuidad de su producción científica. A finales de

diciembre de 2001, se contaba con un total (acumulado 1998 a 2001) de 235 becarios vinculados a

entidades del Sistema Nacional de CyT. A su vez, 34 Ph.D. finalizaron sus programas de estudio

con el apoyo del Programa de Fortalecimiento a los Doctorados Nacionales. Adicionalmente,

con el Programa de Jóvenes Investigadores, de 1998 a 2001, 359 jóvenes talentos tuvieron un

primer acercamiento con el quehacer de la investigación científica, mediante su vinculación a

grupos y centros de excelencia con la aplicación de la metodología de aprender haciendo (Gráfica

31).

Gráfica 31: Formación de Capital Humano

41

69

54

71

100

6 9 712

22

40

0

114

205

173

0

50

100

150

200

250

1998 1999 2000 2001 Meta 2002 (Sobresaliente)

Vigencias

Núm

ero

de P

erso

nas

Número de becarios Colciencias que terminaron sus estudios (MS, Ph.D) vinculados a entidades del Sistema Nacional de CyT (16) Número de Ph.D nacionales (Colciencias) que finalizaron sus programas de estudio Número de jóvenes investigadores vinculados a centros de investigación y desarrollo tecnológico

Fuente: Colciencias

100

En cuanto a la apropiación social del conocimiento se realizaron las convocatorias de

publicaciones seriadas científicas y tecnológicas en Colombia, Publindex, para el registro y

escalafonamiento de las revistas nacionales. El resultado en el 2001 fue de 127 publicaciones

indexadas.

F. INFRAESTRUCTURA Y PRODUCTIVIDAD REGIONAL

1. Transporte

En el modo de carreteras, la política vial se centró en el mantenimiento de la red primaria,

la terminación de los proyectos en ejecución y la formulación de nuevos procesos de vinculación de

capital privado para la construcción y el mantenimiento de las vías, como la mejor alternativa para

complementar los escasos recursos públicos. De esta manera, se realizaron obras de rehabilitación

y mantenimiento de 63,211.4 Km. de vías y la construcción de 328.6 Km nuevos (Cuadro 13).

De esta forma, la red atendida representa cerca de 3.8 veces la longitud total de la red a cargo de la

nación en tres años.

Cuadro 13: Mantenimiento y rehabilitación de la red primaria

Período 1999-2001

Ejecutor Meta Física 1999 2000 2001

Km. Construidos 28.5 10.8 6.0 Concesionario

Km. Rehabilitados y mantenidos 1,678.2 2,666.4 1,689.0

Km. Construidos 102.7 146.0 34.6 Gobierno Nacional


Km. Construidos 131.2 156.8 40.6 Totales


Fuente: Ministerio de Transporte – Entidades adscritas y vinculadas.

101

Gracias a los cerca de 1.3 billones de pesos que se invirtieron en obras de rehabilitación y

mantenimiento de la red principal, en 2001 el 70% de la red pavimentada se encontraba en buen

estado, 23% en mal estado y 7% en mal estado, cifras que contrastan con las de 1999, año para el

que el 67% de la red se encontraba en buen estado, el 21% en regular estado y el 12% restante, en

mal estado (Gráfica 32).

Gráfica 32: Evolución del Estado de la Red Nacional Pavimentada

Período 1999-2001

5 %

1 5 %

2 5 %

3 5 %

4 5 %

5 5 %

6 5 %

Est

ado

de la

Red

Pav

imen

tada

B u e n o 6 7 . 0 0 % 6 8 . 0 0 % 7 0 . 0 0 %R e g u l a r 2 1 . 0 0 % 2 4 . 0 0 % 2 3 . 0 0 %M a l o 1 2 . 0 0 % 8 . 0 0 % 7 . 0 0 %

1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1

Fuente: Ministerio de Transporte; Invias.

En lo que respecta a las redes secundaria y terciaria, se asignaron más de 400 mil millones

de pesos del Fondo Nacional de Regalías para cofinanciar los proyectos de las entidades

territoriales para el mejoramiento, mantenimiento y construcción de las vías secundarias y terciarias

a su cargo. Para la red terciaria, inversiones del Fondo Nacional de Caminos Vecinales por 265

mil millones de pesos permitieron alcanzar las metas físicas presentadas en el Cuadro 14.

102

Cuadro 14 Metas Físicas Red Terciaria

Período 1999-2001

Participación Estado 1999 2000 2001

Km. Construidos 259.1 - - Obra Pública

Km. Rehabilitados y mantenidos 3,980 779.1 7,025.7

Fuente: Ministerio de Transporte – Entidades adscritas y vinculadas.

En materia de concesiones viales, se avanzó en la estructuración de concesiones de tercera

generación, buscando mejorar la situación estratégica del país, en este sentido se prepararon

proyectos de concesión de carreteras con inversiones cercanas a los 3 billones de pesos en el

programa de concesiones de tercera generación (Cuadro 15).

Cuadro 15: Proyectos del Programa de Concesiones de Tercera Generación

Período 1998-2001

Proyecto Longitud

(km)

Inversión

(US$ millones) Estado

Zipaquirá – Santa Marta 918 150

Zipaquirá-Bucaramanga 541 125 Adjudicación en diciembre de 2001.

Bucaramanga-Santa Marta 377 25 La licitación se abrirá en el segundo semestre de 2002

Malla Vial del Caribe 1,125 220 La licitación se abrirá en el segundo semestre de 2002

Briceño-Tunja-Sogamoso 176 230 Licitación cerrada y pendiente de adjudicación.

Pereira-La Paila 74 35 La licitación se abrirá en el segundo semestre de 2002

Bogotá-Buenaventura 509 730 La licitación se abrirá en el segundo semestre de 2002

Total 2,802 1,365

Fuente: DNP:DIE-GEINF

A la par con la estructuración de concesiones, se realizaron estudios de preinversión para

orientar proyectos e inversiones futuras así: (i) Estudio de demanda y económico del corredor vial

Bogotá – Buenaventura; (ii) Estudio para la revisión técnica desde el punto de vista de tráfico,

capacidad, operación y nivel de servicio de las concesiones viales: Briceño – Tunja – Sogamoso y

del Corredor Bogotá-Buenaventura; (iii) Proceso para la ejecución de los estudios de gradualidad y

103

nivel de servicio de los proyectos de concesión vial Rumichaca-Pasto–Popayán y Medellín-La

Pintada y (iv) Proceso para la evaluación económica y la revisión técnica desde el punto de vista de

tráfico, capacidad, operación y nivel de servicio de la Red Vial Nacional.

Para consolidar un entorno de seguridad y confianza ciudadana, a partir del año 2000, se puso

en marcha el Programa de Seguridad en las Carreteras Nacionales, el cual comprende acciones

en componentes preventivos, correctivos en la infraestructura, la implementación de la plataforma

logística de equipos automotores, comunicaciones, sistema de información y monitoreo satelital,

apoyo del recurso humano especializado para el programa (Autoridades e instituciones con

autoridad para ejercer control en la infraestructura de carreteras), con el fin de mejorar la eficacia de

los programas y obras y la capacidad de reacción frente a las acciones de la delincuencia. Los

principales logros del plan se presentan en el cuadro 16.

104

Cuadro 16: Plan Nacional de Seguridad en Carreteras (Resultados operacionales)

Período Agosto 2001 – Abril 2002

DESCRIPCION DE RESULTADOS ALCANZADOS TOTAL GRUPOS AL MARGEN DE LA LEY Capturados 1,514 Delincuentes muertos 29 Personas rescatadas 100 Secuestros frustrados 59 Bandas de delincuentes desmanteladas 141 INMCAUTACIONES Estupefacientes (Kilos) 9,074 Precursores químicos líquidos (Galones) 28,747 Precursores químicos sólidos (Kilos) 8,283 Vehículos inmovilizados 201 ARMAMENTO Armas 279 Munición de diferentes calibres 74,767 Granadas 145 Explosivos (Kilos) 8,744 Sustancias para la elaboración de explosivos (Kilos) 9,000 Equipos de campaña 49 Proveedores 104 Estopines 4,390 EQUIPOS DE COMUNICACIONES Radios de comunicación, beepers, celulares 140 RECUPERACIONES Recuperación de mercancías 17,790,805,500 Combustible (Galones) 351,021 Vehículos 278 Ganado (Reses) 600 Prendas de uso privativo 3,261 Dinero recuperado (US$) 202,272 Dinero recuperado (Pesos colombianos) 6,097,733,310 Extinción de dominio 875,000,000

Fuente: Ministerio de Transporte

En cuanto al modo aéreo, Para el período 1999-2002, los objetivos del sector se centraron

en: (i) continuar con el proceso de vinculación de capital privado para el mejoramiento de los

aeropuertos a cargo de la nación y (ii) aumentar la cobertura de los sistemas de ayuda a la

navegación aérea para mejorar el control y la seguridad en el transporte aéreo.

105

Se desarrollaron actividades de mantenimiento y mejoramiento en los 73 aeropuertos a

cargo de la Nación con el fin de prestar un mejor servicio a los usuarios. Se entregó el Aeropuerto

Alfonso Bonilla Aragón (Palmira) al Consorcio Aerocali s.a.-. Se aumentó la oferta de ayudas a la

navegación aérea a través de la adquisición de nuevos servicios y equipos de comunicaciones y

radioayudas. Se destaca la adquisición de los radares de Leticia, Cúcuta, Bucaramanga y El

Tablazo y la modernización del radar de Carimagua. Estas inversiones permitieron incrementar la

cobertura del territorio nacional del 58% en 1999 a 82% en 2001, con el radar primario; del 67% al

73%, con el sistema de radioayuda DME; y del 86% al 94%, con los sistemas de comunicaciones

tierra – aire (Gráfica 33).

Gráfica 33: Variación cobertura ayudas a la navegación aérea

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

1999 91% 33% 58% 67% 86%

2000 91% 64% 74% 67% 89%

2001 91% 64% 82% 73% 94%

Radar secundario a nivel superior

Radar secundario a nivel Inferior

Radar primarioSistemas de

radioayudas DME

Sistema de comunicaciones

tierra-aire

Fuente: Resultados del Sector Transporte para 2001, Ministerio de Transporte, 2002

En cuanto al modo férreo, la prioridad fue culminar los procesos de entrega en concesión de

las redes férreas del Atlántico y del Pacífico a inversionistas para reactivar la vía férrea como

alternativa de transporte. De esta forma, se adjudicaron las concesiones de las redes del Atlántico y

del Pacífico con una duración de 30 años cada una, período en el cual los concesionarios

rehabilitarán, conservarán y operarán los tramos entregados.

106

De esta forma, se logró la rehabilitación de aproximadamente un 25% de la red Pacífica y

un 4.6% de la Atlántica (Cuadro 17), con una inversión estatal de más de 250 mil millones de pesos.

Gracias a ello, el país cuenta con aproximadamente 125 kilómetros operables en la Red Pacífica y

258 kilómetros en la Atlántica. De esta última, es importante destacar los 190 kilómetros que son

utilizados para el transporte de carbón entre La Loma y Puerto Drummond y que constituyen el

único tramo de vía utilizado para movilización de carga en la red férrea que pertenece a la Nación.

Cuadro 17: Avance físico de las concesiones férreas a Marzo de 2002

Red Férrea del Atlántico Red Férrea del Pacífico

Km. Rehabilitados58 68.1 154

Km. Totales 1493 499

Fuente: Vicepresidencia de Concesiones - Ferrovías

En el modo fluvial, se realizaron obras de recuperación y mantenimiento de la

navegabilidad de los principales ríos, obras de protección a las poblaciones ribereñas, suministro e

instalación de señalización vertical y recuperación de cuerpos de agua contaminados. En este

sentido, las principales actividades desarrolladas fueron: (i) Ejecución del proyecto “Recuperación

de la Ciénaga de la Virgen”; (ii) Adecuación del canal navegable del río Atrato a través de la

relimpia del Brazo Matuntugo en la desembocadura del mismo59; (iii) Desarrollo del Estudio del

Demanda del Río Meta y (iv) Construcción de infraestructura portuaria y obras de protección y

adecuación de riberas.

En el modo marítimo, respecto a los puertos, a partir de 1991 las Sociedades Portuarias,

mediante contratos de concesión con el Estado, tienen a su cargo la prestación de los servicios

portuarios y las inversiones en infraestructura de ese tipo. Por lo anterior, la Nación ha concentrado

sus recursos en la adecuación y mantenimiento de los canales de acceso a los terminarles portuarios

realizando, entre otras, las siguientes labores: (i) mantenimiento en los canales de acceso de

Barranquilla, Buenaventura y Tumaco y en las estructuras hidráulicas del canal de acceso al

complejo portuario de Barranquilla; (ii) estudios para las obras de adecuación y dragado del canal

58 Cantidad de kilómetros que han sido intervenidos, no necesariamente culminados. 59 Proyecto en actual ejecución.

107

de acceso al puerto de Tumaco y (iii) estudio para el diseño de las obras y el dragado de

mantenimiento del canal de acceso al puerto de Buenaventura.

En materia de transporte urbano, se financió el 66% de la inversión en infraestructura del

proyecto Transmilenio. La Nación otorgará a Bogotá cerca de US$1,300 millones en los próximos

15 años con los cuales se cubrirán el 80% de la demanda de transporte público. La inversión

realizada en el sistema Transmilenio, permitió movilizar, a través de 41 kms de vías troncales cerca

de 650,000 pasajeros al día con una velocidad promedio de 26 km/h.

De igual forma, se diseñó el nuevo sistema integrado de transporte masivo para el municipio

de Cali, basado en buses articulados, es un 30% menos costoso que el proyecto original de Tren

Ligero y permite una cobertura 5 veces mayor a la del Tren (72 % de la demanda de transporte

público). La Nación aportará al proyecto US$240 millones, monto que constituye el 70% de la

financiación necesaria para su desarrollo.

2. Telecomunicaciones

En el campo de las telecomunicaciones, en el periodo 1998 – 2001, se instalaron 1,39

millones de líneas nuevas en el país (Gráfica 34), con una inversión aproximada de US$ 1,300

millones. Lo anterior significa que la capacidad instalada del servicio de telefonía local presentó

una tasa de crecimiento promedio cercana al 5% anual.

108

Gráfica 34: Evolución en el cuatrienio de las líneas instaladas en equipo

Período 1998 - 2202

9,329,427

7,712,005

-1,000,0002,000,0003,000,0004,000,0005,000,0006,000,0007,000,0008,000,0009,000,000

10,000,000

1998 1999 2000 2001 2002*

Líneas instaladas en equipo

Fuente: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Anexos Comerciales. * Cifra proyectada, STEL-DNP.

Así mismo, el crecimiento de líneas instaladas en las zonas rurales y remotas ha aumentó,

aunque sigue existiendo una gran diferencia de distribución de líneas entre los grandes centros

poblados y los rurales y remotos (Gráfica 35).

Gráfica 35: Distribución en el país de las líneas de abonado en servicio en el cuatrienio

Período 1998 -2002

2,298,0212,776,381

4,044,3033,737,399

508,746429,720

-500,000

1,000,0001,500,0002,000,0002,500,0003,000,0003,500,0004,000,0004,500,000

1998 1999 2000 2001

5 principales ciudades Resto del país

Ciudades secundarias

Fuente: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Anexos Comerciales.

109

En cuanto a la distribución por estratos se encuentra que para el año 2001 se concentra en el

estrato 2 y 3, mientras que el estrato 6 se compone del 2% de los usuarios (Gráfica 36).

Gráfica 36: Distribución por estratos de las líneas en servicio

Período 1998 -2002

-

500,000

1,000,000

1,500,000

2,000,000

2,500,000

1998 1999 2000 2001*

Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6 Sin estratificar Comercial Industrial

Fuente: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Anexos Comerciales.

* Cifra a junio del año 2001

También, el número total de operadores pasó de 37 en 1999 a 42 en junio del año 2001

(Gráfica 37) debido a las condiciones de competencia que se presentaron en el sector de

Telecomunicaciones, como consecuencia del proceso de apertura y políticas del sector,. Este

esquema de competencia se puede observar en las cinco principales ciudades del país, donde la

presencia de los nuevos operadores se estableció en el 63% del total de líneas instaladas en el país.

110

Gráfica 37: Aumento del número de operadores del servicio de Telefonía Local

Período 1998 - 2002

343638404244

1998 1999 2000 2001*

Número de operadores de TPBCL

Fuente: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Anexo Comercial.

* Cifra a junio del año 2001.

En cuanto a la calidad del servicio de telefonía, a principios de 1998 el porcentaje de

digitalización fue del 90.7%, y se espera que a finales del 2002 la red se encuentre digitalizada en

un 99%. El nivel de digitalización de la red, es un importante índice que aumenta la calidad en la

prestación del servicio de telefonía local, ya que la tecnología de punta permite a l operador, prestar

una amplia gama de servicios, con un margen de error, mucho menor al ofrecido por la tecnología

análoga.

En relación con los niveles de calidad del servicio se disminuyó en un 53% el Tiempo Medio

de Reparación de Daños ha disminuido en los últimos años; en 1998 las empresas de telefonía local

se tardaban en promedio, 5.2 días en solucionar los problemas que reportaban los usuarios (Gráfica

38). Así mismo, el índice de Número de Daños por cada 100 Líneas ha presentado una disminución

del 85%, mientras que en el año 1998 se presentaban en promedio 52 daños por cada 100 líneas en

servicio, a junio del 2001 sólo se reportaban 23 daños (Gráfico 39). El aumento de este índice de

calidad, se debe a una mejor administración operativa de la red, lo que se traduce en prevención

oportuna de daños en la red y mayor personal disponible para la atención de daños.

111

Gráfica 38: Tiempo medio de reparación de daños (días)

Período 1998 – 2002

-1.02.03.04.05.06.0

1998 1999 2000 2001*

Tiempo medio de reparación de daños


? Cifra a junio del año 2001.

Gráfica 39: Número de daños por cada 100 abonados de TPBC

Período 1998 - 2002

-10.020.030.040.050.060.0

1998 1999 2000 2001*

Número de daños por cada 100 abonados de TPBC


* Cifra a junio del año 2001.

En relación con la solución de corto plazo a la problemática del Acceso Universal60 surge, en

el período 1999-2000, el Programa Compartel de Telefonía Social. Este programa se ejecutará en

dos etapas: Telefonía Rural Comunitaria e Internet Social. En la primera etapa, se facilitó el acceso

universal en las zonas rurales, mediante la instalación de 6,745 puntos de telecomunicaciones

comunitarias en corregimientos, inspecciones de policía y caseríos. Tal etapa comenzó a ejecutarse

60 El Acceso Universal es la facilidad que tiene la población de acceder a servicios de telecomunicaciones a una distancia aceptable con respecto a sus hogares

112

a finales del año 2000, año en el cual ya se había cumplido con un 42% de la meta total. Según lo

reportado en el mes abril del año 2002, la meta se ha cumplido en un 98% (Gráfica 40).

Gráfica 40: Programa Compartel - Etapa de Telefonía Rural Comunitaria

Período 2000 - 2002

2,835

6,308 6,63294% 98%

42%

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

2000 2001 2002*

Tele

foní

a R

ural

C

omun

itaria

0%

20%

40%

60%

80%

100%

% C

umpl

imie

nto

Fuente: Programa Compartel.

* Cifra al mes de abril del año 2002

En la etapa Internet Social, el Programa Compartel buscó promover el acceso a Internet y

desarrollar la infraestructura de telecomunicaciones que permita la asimilación y masificación de las

tecnologías de la información, en particular Internet, en el país. Lo anterior orientado a desarrollar,

con recursos estatales de fomento y bajo la modalidad de Contrato de Aporte, la instalación,

operación y mantenimiento de 670 puntos Compartel que permiten el acceso generalizado a

Internet, meta que se cumple en un 96% a abril del presente año (Gráfica 41).

Gráfica 41: Programa Compartel – Etapa de Internet Social

Período 2000 - 2002

442

64166%

96%

200

300

400

500

600

2001 2002*

Tele

foní

a R

ural

C

omun

itaria

0%

20%

40%

60%

80%

100%

% C

umpl

imie

nto

Fuente: Programa Compartel.

* Cifra al mes de abril del año 2002

113

En cuanto al acceso a la infraestructura de la información, la Agenda de Conectividad

(El s@lto a Internet) es la política que busca involucrar a Colombia en la sociedad del conocimiento

mediante el uso intensivo y masificación de las Tecnologías de la Información - TI.

El Programa "Computadores para Educar", hace parte de la primera estrategia de la

Agenda de Conectividad, y tiene como objetivo recolectar computadores dados de baja por

entidades públicas y empresas privadas, para su reacondicionamiento y posterior entrega sin costo a

las escuelas públicas de escasos recursos en todas las regiones del país. Las metas propuestas para

este programa fueron superadas en el año 2001: Según lo que se observa en el gráfico se recibieron

en donación el 93% de los computadores, siendo la esta meta la de recibir 23,367 equipos. Así

mismo, se han reacondicionado y distribuido el 79% del 7,883 esperado, beneficiando así, el 36%

de entidades educativas planeadas (Gráfica 42).

Gráfica 42: Acceso a la Infraestructura de la Información – Programa Computadores para Educar

Período 2001 -2002

0%

50%

100%

150%

200%

% CPU recibidas % PC reacondicionados % PC entregados aescuelas

% Escuelas beneficiadas

2001 2002 *

Fuente: Programa Computadores para Educar.

* Cifra al mes de abril del año 2002.

En lo referente a la estrategia Educación y Capacitación – Usuarios de Internet en

Colombia, el objetivo definido fue brindar oportunidades de capacitación a los colombianos y

generar un impacto en el aumento tanto de los índices de alfabetización tecnológica (proyectos de

informática básica) como en capacitación en TI avanzada. En 1999 había 600.000 usuarios de

Internet, mientras que en el año 2001 esta cifra se acercó a los 900,000; se estima que a finales del

114

año 2002 existan más de un millón de usuarios de Internet, gracias a políticas como la tarifa plana

para acceso a Internet (Gráfica 43).

Gráfica 43: Educación y Capacitación – Usuarios de Internet en Colombia

Período 1999 - 2002

0

500,000

1,000,000

1,500,000

1999 2000 2001 2002*

Usuarios de Internet en Colombia

Fuente: Agenda de Conectividad, Informe Avance 2001 v 2000.

* Cifra proyectada.

La Estrategia Gobierno en Línea tiene por objeto contribuir a mejorar la Eficiencia y

Transparencia del Estado colombiano a través de la construcción gradual de un Gobierno en Línea.

Para ello, se emitió la Directiva Presidencial No. 02 del 28 de agosto de 2000, la cual es carácter

obligatorio para las Entidades Públicas del Orden Nacional (Gráfica 44), que obliga a las entidades

a presentar información, servicios y trámites y procesos de contratación en línea a más tardar el 30

de junio de 2002.

Gráfica 44: Gobierno en Línea – Número de Entidades Públicas del Orden Nacional en línea

Período 2001 -2002

114 114 127151

168 172 178 190 200 201

-

50

100

150

200

Sep2000

Oct2000

Nov2000

Dic2000

En2001

Feb2001

Mar2001

Abril2001

Mayo2001

Junio2001

No.

Ent

idad

es

0.0%

20.0%

40.0%

60.0%

80.0%

100.0%

% P

rese

ncia

en

la re

d

Fuente: Agenda de Conectividad, Informe Avance 2001 v 2000.

115

3. Minas y Energía

En el subsector eléctrico, la cobertura del servicio aumentó cinco puntos porcentuales

desde 1998 hasta el año 2001 (Gráfico 45), lo que significó que en este periodo se llevó el servicio a

4,138,132 habitantes de los sectores residenciales del sistema interconectado nacional que antes no

tenían acceso. De estos nuevos usuarios, la población correspondiente a los estratos bajos (Estratos

I y II) correspondiente al 77% fue la más beneficiada (Gráfica 46), en gran parte por las acciones

de legalización de usuarios en los barrios marginales adelantadas por las empresas.

Gráfica 45: Cobertura del servicio de energía eléctrica en zonas interconectadas

Período 1999 - 2002

89

84

86

87

82

84

86

88

90

1998 1999 2000 2001

% C

ober

tura

Fuente: UPME

Los usuarios residenciales aumentaron de 6,660,166 en 1998 a 7,522,277 en el año 2001

(862,111 nuevos usuarios61). Dentro del sector residencial el mayor porcentaje de usuarios lo

representan los estratos bajos (Estrato I el 24.4%,II el 52.6% y 3 el 16.4%).

61 1 usuario corresponde en promedio a 4.8 habitantes en el territorio nacional

116

Gráfica 46: Estratificación de usuarios del servicio de energía eléctrica

Estrato II52.6%

Estrato I24.4%

Estrato III16.4%

Estrato V0.63%

Estrato IV3.9%

Estrato VI2.0%

Fuente: DNP-DIE

El Sistema Interconectado Nacional –SIN- sostuvo una confiabilidad superior al 99% a

pesar de los ataques terroristas a la infraestructura de transmisión, en los cuales se han derribado

950 torres entre los años 1999 y 2001. El porcentaje anual de la demanda que se dejó de atender se

mantuvo inferior al 0.3% de la demanda nacional (Gráfica 47). Adicionalmente, se ejecutaron

nuevos proyectos de transmisión (4,027 kilómetros de líneas de transmisión) con el objeto de

mantener los niveles de disponibilidad y confiabilidad en el Sistema Interconectado Nacional (SIN),

para lo cual se invirtieron, durante el periodo de 1999-2001, $1,077,791 millones.

117

Gráfica 47: Confiabilidad del SIN ante eventos terroristas

Período 1999 - 2001

248

448

254

100

200

300

400

500

1999 2000 20010.0%

0.1%

0.2%

0.3%

0.4%

Torres derribadasDemanda Interrumpida

Fuente: ISA

En relación con las zonas no interconectadas, el Gobierno Nacional, por medio del

documento CONPES 3108 (2001), estableció los lineamientos de política para la creación del

programa de energización de las Zonas No Interconectadas (ZNI), en el cual se agruparon las

diferentes zonas62 y se propusieron esquemas empresariales para la administración, operación y

mantenimiento de la infraestructura eléctrica en estas zonas, que permitieran llevar el servicio a sus

habitantes. Como fuente de financiación se creó “el Fondo de Apoyo para la Energización de las

Zonas No Interconectadas –FAZNI-”, mediante la Ley 633 de 2001, el cual regirá durante 7 años.

Se espera recaudar aproximadamente $40/45,000 millones por año provenientes de un peso

($1.00)63 por cada kilovatio hora despachado en la Bolsa de Energía Mayorista.

En lo concerniente a la capacidad instalada, la generación de energía se aumentó de 12,070

MW a 13,167 MW (Gráfica 48), principalmente por la entrada en operación la hidroeléctrica URRA

en el año 2000. En este campo, entre los proyectos más importantes desde 1999 al 2001 se

destacan: Urra, inversión de $1,968,469 millones; Porce II, $1,185,912 millones; Termosierra

$401,181 millones; y Termoencali y Termocandelaria.

62 Los departamentos pertenecientes a las ZNI de acuerdo al CONPES 3108 son: Amazonas, Caquetá, Putumayo, Cauca, Chocó, Nariño, Arauca, Casanare, Guainía, Guaviare, Meta, Vaupés, Vichada. 63 Pesos del 2000.

118

Gráfica 48: Capacidad instalada de generación eléctrica

Período 1998 - 2001

11,935

11,592

13,167

12,580

10,000

11,000

12,000

13,000

14,000

1998 1999 2000 2001

MW

Fuente: ISA

En el subsector de hidrocarburos, se estableció una nueva política petrolera que genera un

ambiente propicio para mantener la condición de país exportador de crudo. En este sentido, se

firmaron 60 contratos de asociación en los últimos dos años. De igual forma, se logró la

reactivación de la actividad exploratoria (Prospección sísmica en 2-D) (Gráfica 49), que aumentó

las posibilidades de hallazgo de nuevas reservas de hidrocarburos.

119

Gráfica 49: Reactivación de la actividad exploratoria

Período 1999 - 2001

32

1,416

0

10

20

30

40

1997 1998 1999 2000 2001

Núm

ero

de C

ontra

tos

Sus

crito

s

-

500

1,000

1,500

2,000

2,500

3,000

Sís

mic

a 2-

D (K

m)

Contratos Suscritos Sísmica 2-D

Fuente: Ecopetrol

En refinación y petroquímica, el Gobierno Nacional creó las condiciones para la promoción

de la industria petroquímica en Colombia 64, con las cuales se esperan inversiones representativas de

US$ 1,000 millones por parte del sector privado. En diciembre de 1998, se estableció una nueva

metodología para el cálculo de los precios de los combustibles (ACPM y Gasolina) en función de

los precios internacionales, con el fin de crear dar señales económicas eficientes a los agentes de la

industria.

En el subsector gas a diciembre 31 de 2001, el cubrimiento total de gas natural en el país era

del 31%, es decir que cerca de 2.6 millones hogares utilizan el gas natural. El mayor aumento en el

consumo de gas natural se registró en el sector doméstico, destacándose el aumento durante el

último año del 49% (Gráfica 50). Además de 190 municipios del país tienen acceso al servicio de

gas natural, 73 de ellos poseen una cobertura potencial mayor al 30%. Con estos resultados se

64 CONPES 3154 del 28 de enero de 2002.

120

cumplen las metas fijadas en el programa de masificación de gas65 implantado en 1993, en lo

referente a cobertura.

Gráfica 50: Cobertura del servicio de gas natural

Período 1999 - 2001

Cobertura del Servicio de Gas Natural

12

73

35

1.898.952

2.162.284

2.551.495

0

20

40

60

80

100

1999 2000 2001

Núm

ero

de M

unic

ipio

s

-

3.000.000

Inst

alac

ione

s D

omic

iliar

ias

Municipios con coberturamayor al 30%Instalaciones Domiciliarias

Fuente: Ecopetrol

En cuanto al subsector minero, el carbón a partir del año 2001 se convirtió en el segundo

reglón de las exportaciones tradicionales, superado únicamente por el petróleo. La producción de

carbón pasó de 30 millones de toneladas en 1999 a 39 millones en el año 2001 (Gráfica 51),

presentando un crecimiento del 24%. El valor de las exportaciones de carbón en el año 2001 fue de

1,196 millones de dólares. En gran parte las exportaciones aumentaron por la entrada de estos

agentes privados en el año 2000 cuando Carbocol vendió su participación en el Cerrejón Zona

Norte, por un valor de US$ 433 millones y en 2001 cuando se vendió el derecho de entrada de

Patilla, por valor de U$12 millones

65 Departamento Nacional de Planeación (1991), “Programa de Masificación del Consumo de Gas”, Documento DNP-2571-UINF-DIREN, Diciembre 18 de 1991

121

Gráfica 51: Comportamiento de la explotación de carbón

Período 1997 - 2001

0

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

1997 1998 1999 2000 2001

Mile

s de

Ton

elad

as

Producción Exportaciones

Fuente: UPME

La producción de níquel en el país creció en un 26% desde 1999 debido al aumento en la

capacidad de producción. Las expectativas de producción de níquel de Cerromatoso, mayor

productor nacional de este mineral, se cumplieron y sobrepasaron las proyecciones reportadas. Se

pasó de producir 28,139 toneladas a 38,446 toneladas entre los años 1999 y 2001 (Gráfica 52). La

producción de niquel le generó al país $25,686 millones por regalías en el año 2000.

Gráfica 52: Comportamiento de la producción de níquel

Período 1996 - 2001

38.45

20

25

30

35

40

1996 1997 1998 1999 2000 2001

Mile

s de

Tn.

Fuente: UPME

122

En el período 1998-2001, la producción de oro creció un 14%, pese a la caída de la

producción en el último año. Entre 1998 y 1999 la producción se duplicó y en el año 2000 alcanzó

1.2 millones de Onzas Troy. La producción de esmeraldas presentó una tendencia variable hasta el

año 2000, pasando de 9.36 millones de quilates en el año 1998 a 6.79 millones de quilates en 1999 y

a 8.45 millones de quilates en al año 2000, lo cual significó un crecimiento del 24.3% respecto a

1999 (Gráfica 53).

Gráfica 53: Comportamiento de la producción de oro, plata y esmeraldas

Período 1996 - 2001

0

200,000

400,000

600,000

800,000

1,000,000

1,200,000

1,400,000

1996 1997 1998 1999 2000 2001

Onz

as T

roy

-1,000,0002,000,0003,000,0004,000,0005,000,0006,000,0007,000,0008,000,0009,000,00010,000,000

Qui

late

s

Oro (Onzas Troy) Plata (Onzas Troy) Esmeraldas (Miles de Quilates)

Fuente: UPME

La producción de plata tuvo un crecimiento desde el año 1998 al año 2001 de 28%, con una

producción en el año 2000 de 250,000 Onzas troy. Sin embargo en el año 2001 disminuyó a

235,000 Onzas troy (Gráfica 53). En el año 2000, la producción de oro, plata y esmeraldas

representó a la nación $ 25,692 millones por concepto de regalías.

El Gobierno Nacional definió unas reglas de juego claras para el sector minero, mediante la

expedición del nuevo Código de Minas Ley 685 de 2001. A través de este nuevo código se limita

la acción del estado a la regulación y control del sector facilitando la inversión privada; eleva los

niveles de competitividad y productividad de los mineros mediante la formulación de estrategias

123

asociativas. También se buscó una disminución de los requisitos precontractuales y simplificación

de los trámites administrativos.

G. FORTALECIMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL

1. Política de Vivienda y Desarrollo Urbano

“Las políticas de infraestructura social en vivienda y agua constituyen un factor fundamental

para la reducción de la pobreza, la construcción de la paz y el mejoramiento del nivel de vida de la

población.”66 El adecuado desarrollo de estos dos importantes aspectos de la política social tiene un

altísimo impacto en el nivel de vida de la población, en especial de aquellas clases menos

favorecidas. Adicionalmente, estos elementos (vivienda y agua) tienen una gran incidencia en la

economía local, por cuanto hacen parte de una cadena productiva que cuenta con un amplio número

de participantes aguas arriba.

En 1998, según el PND más de 11.5 millones de los hogares del país presentaban necesidades

básicas insatisfechas. Aproximadamente el 40% de esta cifra se encuentra representada por

condiciones de vivienda inadecuada y el hacinamiento. Adicionalmente, los problemas de servicios

públicos generan otro 20% del mismo. Igualmente, un 9.8% de las familias pobres del país deben

su situación a una vivienda inadecuada y un 10.6% a servicios inadecuados.67

Tal como se mencionó anteriormente, la vivienda es uno de los sectores más integradores de

factores económicos y por ende es considerado uno de los principales generadores de empleo.68.

66 PND. Pág. 495. 67 PND. Pág. 497. 68 Se estima que la construcción de una vivienda de los estratos 1 ó 2 genera en promedio 3.9 empleos directos y permanentes durante seis meses, la construcción en estratos 3 ó 4 genera en promedio cuatro empleos y las nuevas viviendas de estratos 5 ó 6 generan en promedio seis empleos. Adicionalmente, se estima que el sector genera en promedio 1.2 empleos indirectos por cada empleo directo.

124

Desde 1978 el sector de la construcción ha sido responsable por aproximadamente el 3.6% en el

PIB en promedio en cada año.69 En 1998 el sector enfrentaba una seria de dificultades y problemas

que hacían imperativo que la política de vivienda tuviera unas características muy específicas que le

permitieran encontrar la forma de superar dichos problemas. Para el período 1976-95, el sector de

la construcción presentó una tendencia creciente en la generación de empleo a nivel urbano. En el

tercer trimestre de 1995 el sector alcanzó a generar un máximo de 438,862 empleos, de los cuales al

inicio de 1998 ya se habían perdido casi 100,000 por la crisis que ha afectado al sector y la

desaceleración económica de en los últimos años.

Esta situación, responsable por la pérdida de dinamismo del sector se relaciona con

problemas específicos como el modelo de financiación: durante la década de los noventa se aplicó

un cambio al sistema de UPAC que venia funcionando desde 1972. A partir de 1990 se abrió la

competencia por el ahorro público a la vista permitiendo que otros intermediarios remuneren este

tipo de depósitos, y eliminando el monopolio que tenía el Banco de la República. Es decir que se le

permitió a las CAV acceder a recursos que no eran viables en el pasado. Este incremento en la

colocación de créditos fue posible gracias a la introducción de novedosos esquemas de amortización

con cuotas muy bajas durante los primeros años que generaron una demanda artificial de crédito

que no correspondía a la capacidad de pago de los usuarios. El mayor número de competidores en

el mercado de depósitos, puso en evidencia las limitaciones y debilidades del sistema UPAC,

llevando a una aguda crisis de liquidez. Esta crisis es responsable por una caída abrupta en la

demanda de vivienda entre 1997 y 1998, la cual representó una reducción de 332,000 metros

cuadrados en el área licenciada en la primera mitad de 1998 y la pérdida de 32.000 empleos

directos. Adicionalmente, el aumento de la corrección monetaria en la década de los noventa,

sumado a la perdida de valor de la vivienda, afectó de forma negativa a los usuarios que adquirieron

deudas durante ese periodo de tiempo, de manera tal que ni con la devolución del inmueble es

posible saldar las deudas.

Un segundo problema relacionado con la pérdida de dinamismo del sector fue la

concentración de la política en la distribución del subsidio. En 1990 se optó por dejar que fuera el

69 Esto sin considerar su impacto multiplicador en la economía. De acuerdo al PND y tomando como base las licencias de construcción en 56 ciudades, la producción de vivienda en el país, en el transcurso de los últimos 25 años, se ha multiplicado por tres, pasando de 34,770 viviendas ofrecidas en 1970 a 98,186 en 1996, teniendo puntos más altos de producción en 1992 y 1994 en donde se ofrecieron 145,596 y 154,151 viviendas respectivamente.

125

sector privado el encargado de otorgar créditos y construir viviendas, ya que era este el que podía

desempeñar con mayor eficiencia dichas labores. Para ayudar a las familias más pobres, se instauró

el subsidio de vivienda directo a las familias demandantes y beneficiarias finales de la vivienda y se

eliminó el subsidio al crédito. Esto implicó que la política de vivienda durante el periodo 1990-

1998 se enfocara en la administración y distribución de los subsidios, quedando en segundo plano

otros aspectos relevantes tanto para lograr la producción de viviendas de bajo costo, como para

permitir el acceso de las familias más pobres a ella.

Un tercer problema fue la producción de vivienda y suelo urbano. Existen un alto número de

restricciones a la disponibilidad de suelo urbano dotado de servicios públicos e integrados al

espacio urbano, lo cual afecta negativamente la oferta de vivienda. Esto genera rigideces y

desequilibrios en el nivel del mercado entre este último aspecto y la demanda, lo cual se refleja en

el costo de la Vivienda de Interés Social –VIS-.

Un cuarto problema fue la ausencia de incentivos al esfuerzo familiar. La eliminación de

incentivos al ahorro programado, con el fin de trasladar la demanda hacía el sistema de subsidios

hizo que estos últimos se convirtieran en la principal y a veces única fuente de financiación de

vivienda.

Un quinto problema fue la excesiva centralización del proceso. Finalmente, la forma como

ha operado la política de subsidios desconoce el proceso de descentralización que vive el país. La

distribución y asignación de los subsidios realizada por el nivel nacional, sin consultar en ningún

caso las prioridades sociales ni urbanas de los municipios puede, en algunos casos, ir directamente

en contravía de las decisiones locales.

Ante estos problemas, el Gobierno consideró los siguientes objetivos de política de vivienda

del PND: (i) garantizar la existencia en el tiempo de esquemas de financiación a largo plazo para la

vivienda, mejorando la posibilidad de acceso de los más pobres, (ii) detener el crecimiento del

déficit habitacional y disminuirlo progresivamente dentro de un lapso superior al de la actual

administración, (iii) garantizar la construcción de ciudad a través de la atención del déficit

habitacional, abordando integralmente todos los elementos del territorio y proporcionando un

entorno urbano digno y amable, y (iv) apoyar la generación de empleo y la calificación de mano de

obra en los centros urbanos del país; consolidando la producción de vivienda como sector moderno

126

y competitivo, empresarialmente desarrollado y claramente articulado con los demás sectores de la

economía.

Para lograr el cumplimiento de los objetivos expuestos, se definen en el PND medidas como

el fortalecimiento del sistema de financiación, a través de mecanismos que permiten captar recursos

a la vista y prestarlos al largo plazo, la titularización de cartera hipotecaria, letras y cédulas

hipotecarias y el leasing habitacional. El Alivio a deudores con un mecanismo que permita a las

cuotas de crédito de vivienda tener la misma variación que el salario mínimo.

Otra media fue el direccionamiento y acciones directas sobre la vivienda de interés social y los

subsidios. Para lograr esta meta se pretende aumentar la oferta de vivienda de interés social, a

través de la ampliación de la oferta de tierra urbanizable y urbanizada, la reglamentación de la tarifa

de venta de agua en bloque y el pago de las redes de distribución a los urbanizadores.

Adicionalmente se debe vigilar el cabal cumplimiento de las normas sobre derechos de conexión,

reducir los costos fiscales y parafiscales sobre los desarrollos habitacionales y las transacciones de

vivienda, y finalmente estimular el desarrollo habitacional en lotes de propiedad municipales. Por

otra parte se pretende mejorar el programa de subsidios a la demanda, el cual se compone de un

programa para la equidad social (distribución de subsidios de acuerdo a los ingresos de la población

beneficiada) y la restitución del sistema de ahorro programado.

Teniendo en cuenta estos elementos de política, el Plan tiene como propósito realizar

quinientas mil soluciones de vivienda, de las cuales ochenta mil (16%) corresponden a viviendas

NO VIS (valor mayor a 200 SMLM) y 420 mil (84%) a viviendas VIS. Los recursos del subsidio

familiar de vivienda apoyarán la construcción de 242 mil viviendas que cumpliendo los requisitos

mínimos exigidos en cuanto a calidad, serán del menor costo posible para las familias, sin superar

los 135 salarios mínimos legales vigentes. Para la financiación de estas viviendas se movilizarán

recursos por 3.4 billones de pesos, de los cuales 1.1 billones de pesos (32%) provendrán del

gobierno nacional (15% presupuesto nacional, 10% Caja Promotora de Vivienda Militar, 75%

Fondo Nacional de Ahorro), 338,800 millones de pesos de los Municipios, 850 mil millones de las

cajas de compensación familiar, 764,600 millones de pesos de crédito del sector privado y el

restante 338,800 millones de pesos corresponderá al ahorro programado de las familias.

127

Al cabo de casi cuatro años de política de vivienda, se consolidaron, a través de las acciones

de los diversos actores involucrados en el sector, importantes avances que se resumen en el cuadro

18.

Cuadro 18: Créditos Hipotecarios Desembolsados

(Millones corrientes)

Enero – Dic. 1999 Enero – Dic. 2000 Enero – Dic. 2001 Enero – Marzo

2002

ENTIDAD Recursos No.

Créditos Recursos No.



Créditos

BANCOS HIPOTECARIOS 741,221 33,085 476,475 24,129 613,720 28,519 197,057 9,408

Créditos a VIS 164,128 11,916 152,376 12,830 200,830 14,004 81,308 5,868

Créditos no VIS 577,093 21,169 324,099 11,299 412,890 14,515 115,749 3540

FONDO NAL. DE AHORRO 143,279 8,389 278,637 13,004 155,346 6,583 19,039 708

Créditos a VIS 79,910 6,139 216,679 11,431 71,766 3,896 8,896 441

Créditos no VIS 63,369 2,250 61,958 1,573 83,580 2,687 10,143 267

CAJAS DE VIVIENDA 14,182 1,144 14,633 1,207 10,445 878 144 19

Créditos a VIS 13,459 984 14009 1081 9819 731 144 19

Créditos no VIS 723 160 624 126 626 147 0 0

TOTAL CREDITOS 898,682 42,618 769,745 38,340 779,511 35,980 216,240 10,135 Fuente: Informe de Financiación de Vivienda, DANE; FNA.

2. Agua Potable y Saneamiento Básico

De acuerdo con las estimaciones del Instituto de Hidrología Meteorología y Estudios

Ambientales IDEAM, la oferta hídrica nacional oscila entre 57,000 metros cúbicos anuales por

habitante, en épocas normales, y 26,000 metros cúbicos anuales en épocas de sequía. Esto significa

que el manejo de las aguas y los recursos hídricos debe ser prioridad estratégica. En el contexto del

Plan Nacional de Desarrollo, el sector de agua potable y saneamiento básico tiene gran importancia

por su impacto sobre las condiciones de salubridad y el riesgo de enfermedad que se transmiten por

el agua, ya que afectan directamente la calidad de vida de la población. Adicionalmente, este sector

es un factor fundamental para el desarrollo de las regiones, de la actividad urbana, de la industria y

128

el comercio. El uso racional y eficiente del agua, además de la formulación de planes de

saneamiento, son determinantes del impacto del sector sobre los recursos naturales y su

incorporación con el desarrollo sostenible.70

En el PND se busca fortalecer las condiciones institucionales de regulación y control para

ordenar las entidades nacionales del sector y modernizar y hacer más eficientes a las empresas

prestadoras de los servicios; disminuir los rezagos en las coberturas nacionales y aminorar la brecha

entre el campo y la ciudad; y en un contexto de sostenibilidad ambiental, avanzar en la

determinación del balance hídrico y reducir la vulnerabilidad de las fuentes de abastecimiento de

agua, así como en un programa de tratamiento de aguas residuales. Esto en marcado en un proceso

de modernización y descentralización del país, donde el Estado es cada vez menos administrador y

ejecutor y más regulador, coordinador, promotor y facilitador..

Adicionalmente, se debe tener en cuenta que en el actual contexto del país las necesidades de

servicios públicos esenciales crecen y se multiplican más velozmente que la formación bruta de

capital; lo cual hace que sea necesario un esfuerzo mencionando de capitales públicos y privados

para atender, en el menor tiempo histórico posible, las carencias de los ciudadanos que han sido

víctimas de una postergación inadmisible.

El contexto sectorial en 1998 se caracterizaba por una cobertura urbana de acueducto de

aproximadamente el 94%, mientras que el alcantarillado era el 80%. Por su parte, la cobertura rural

se encontraba en 42% y 17% respectivamente.

El servicio de acueducto se prestaba con continuidad de 75% y la calidad del agua

representaba un riesgo entre mediano y alto para 60% de la población. Por su parte, los procesos de

participación privada se realizaron sin adecuada estructuración técnica, legal y financiera.

En lo que concierne a aseo el 84% de la población urbana contaba con algún servicio de

recolección de basuras.

Adicionalmente, el sector se caracterizaba por reportar avances en el proceso de ajuste

institucional en financiamiento, asistencia técnica y regulación pero sin una política integral. Esto 70 PND. Pág. 524.

129

limitaba el desarrollo del sector, al no permitir un claro norte de los esfuerzos. Específicamente

había cumplimiento parcial de las funciones de regulación, control y asistencia técnica, lentitud en

el proceso de modernización y bajos compromisos en aplicación de las tarifas y uso de recursos

locales. La cofinanciación había perdido su función de orientación de la política nacional sobre

modernización empresarial y la mayoría de los procesos de participación privada se habían

realizado sin adecuada estructuración técnica, legal y financiera.

Teniendo en cuenta lo anterior, los objetivos planteados para el sector de agua potable y

saneamiento básico, en el PND eran los siguientes: (i) modernización y ajuste de las entidades de

servicios públicos para mejorar la calidad y eficiencia en la prestación de los servicios y disminuir

el rezago en las coberturas, (ii) fortalecimiento de los mecanismos de regulación y control para

promover la eficiencia en la gestión e inversión e incentivar la participación del sector privado, (iii)

apoyo financiero de la Nación como complemento al esfuerzo tarifario y aporte local de recursos

(crédito, Ley 715/01) y promover la modernización empresarial, y (iv) coordinación entre la política

de medio ambiente y la legislación de los servicios públicos domiciliarios.

En el año 2002, un total de 1.5 millones de habitantes no tienen servicio y 3.6 millones de

personas no tienen acceso a servicio de alcantarillado. Es decir que la cobertura de acueducto es de

94.1%, mientras que para alcantarillado es de 87.2%. Para alcanzar la universalización de los

servicios de acueducto y alcantarillado se requieren $16 billones. Estas necesidades demandarían

un nivel de inversión de la nación de $112,000 millones anules durante los próximos 15 años.

H. RECONSTRUCCION DEL EJE CAFETERO (FOREC)

El Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero, fue una entidad de

naturaleza especial del orden nacional con sede en Armenia, dotado de personería jurídica,

autonomía patrimonial y financiera, sin estructura administrativa propia. El objetivo primordial del

Forec fue financiar y realizar las actividades necesarias para la reconstrucción económica, social y

ecológica de la región del Eje Cafetero afectada por el terremoto del 25 de enero de 1999. Así

130

como, garantizar la integralidad, transparencia, eficiencia, respeto por la autonomía y focalización

de las acciones que se deben desarrollar en la zona.

Durante el transcurso del proceso, el Forec se distinguió, entre las entidades estatales, por el

bajo nivel de gastos administrativos frente a gastos de inversión, aproximadamente del 4.6%,

incluyendo los gastos administrativos y honorarios que se causan a través de las gerencias zonales.

De esta forma, se permite la inversión acelerada de recursos, se evita la conformación de nuevas

entidades de carácter público y no se causa el pago de pasivos laborales dada la conformación

pasajera de la entidad.

El Forec, conjuntamente con el Gobierno Nacional, diseñó una política para dar solución

definitiva de vivienda a la población damnificada, a través de un programa cofinanciado con

recursos del gobierno nacional (incluyendo el subsidio adicional proveniente de la Ley Quimbaya),

donación USAID y donaciones en dinero recibidas por la catástrofe. También utilizó el esquema de

la vitrina inmobiliaria que operó en el segundo semestre del 2000 como un instrumento de

regulación de costos de vivienda y de acercamiento entre la oferta (constructores) y la demanda

(beneficiarios de subsidios). De esta forma, se garantizó que los beneficiarios seleccionaran

libremente su vivienda según la oferta presentada. En materia de vivienda, a finales del 2001 los

indicadores de ejecución fueron altamente satisfactorios pues a escasos tres años de ocurrido el

sismo, el nivel de habitabilidad de la zona se encuentra restituido casi en su totalidad. Se cumplió

con la meta satisfactoria trazada del 95% en reparación y del 100% en reconstrucción rural.

Se destaca la inversión en proyectos sociales productivos y organizaciones económicas,

convivencia pacífica y resolución de conflictos, elaboración del duelo y atención sicoafectiva,

recreación, lúdica y deporte, atención primaria en salud, atención a población de la tercera edad,

acompañamiento en trámite de subsidio y programas de reasentamiento.

En el sector educación se garantizó la financiación de la totalidad de los proyectos. Se

mejoró notablemente la infraestructura en la mayoría de los planteles educativos del departamento

del Quindío, todos ajustados a las normas Icontec y a los requerimientos de la Secretaría de

Educación Departamental.

131

En cuanto a infraestructura social, entendida como hogares infantiles, ancianatos e

infraestructura para la recreación, cultura y deporte, se terminó el 87% de los proyectos, a pesar de

los imprevistos que obligaron a la solicitud de nuevos recursos por parte de las gerencias zonales, y

de la realización de los ajustes financieros y presupuestales correspondientes.

En el área de infraestructura pública se adelantaron proyectos de importancia relevante,

como los correspondientes a la reconstrucción de las plazas de mercado de las ciudades de Armenia,

Calarcá y Pereira, así como los convenios suscritos con los diferentes credos religiosos para la

reparación y reconstrucción de iglesias.

En el sector salud, el cumplimiento de las metas evidencia la ejecución en su totalidad de los

proyectos presentados por las Gerencias Zonales para la atención en salud de la población ubicada

en alojamientos temporales a fin de mantener controlada las condiciones de salud pública. El Forec

financió con una cobertura de dos años, la afiliación de 100,000 personas al régimen subsidiado,

permitiendo de esta forma que el Quindío ocupe el primer lugar en el país como departamento con

mayor cobertura al régimen subsidiado para las familias ubicadas en las categorías 1 y 2 del

SISBEN, cubriendo además al 100% de la población con NBI.

La reconstrucción garantizó la mitigación de los riesgos identificados en los decretos, por lo

cual el Forec ganó el premio internacional SASAKAWA otorgado por el PNUD.

I. PLAN COLOMBIA

Con el fin de generar condiciones sociales, políticas y económicas para facilitar el avance del

proceso de paz y su consolidación en el largo plazo, el Gobierno Nacional formuló, a través del Plan

Colombia cuatro estrategias integrales: (i) Recuperación económica y social; (ii) solución política

negociada al conflicto; (iii) lucha contra el narcotráfico y (iv) fortalecimiento institucional y

desarrollo social. Sin embargo, para efectos de la evaluación cuatrienal se contemplaron

únicamente los programas sociales del Plan Colombia, es decir las estrategias (i) y (iv).

132

A través de la estrategia de recuperación económica y social, se espera recuperar la economía

y el empleo necesarios para la estabilidad social. Adicionalmente, el Gobierno Nacional formuló

una estrategia para mantener y ampliar las preferencias arancelarias de las que goza el país. Como

parte de esta estrategia, el gobierno diseñó la Red de Apoyo Social –RAS- con la cual busca

atenuar la caída en los ingresos de los sectores más vulnerables de la población, como consecuencia

de la crisis económica. Este programa consta de tres subprogramas: i) Manos a la Obra; ii)

Subsidios Condicionados; y iii) Capacitación Laboral de Jóvenes Desempleados de Bajos Recursos.

En cuanto al objetivo de la estrategia de fortalecimiento institucional, concebida para

contrarrestar otros problemas económicos, políticos y sociales, pretende concentrar esfuerzos en la

asignación de recursos, tanto públicos como privados, hacia las inversiones en capital humano,

físico, natural y social, las cuales tienen el potencial de generar las condiciones más propicias para

la construcción de la paz, el crecimiento y el desarrollo en el mediano y largo plazo.

Respecto a los logros, la mayor parte de los avances del Plan Colombia, en lo que se refiere a

la Red de Apoyo Social y al Fortalecimiento Institucional y Desarrollo Social, se concentran en el

año 2001, dado que su ejecución comenzó a finales del año 2000. En cuanto al nivel de desarrollo

de los dos primeros componentes, el Plan Colombia se encuentra en la etapa de contratación de las

firmas consultoras para el seguimiento y la evaluación de impacto de los programas de la Red de

Apoyo Social: Familias en acción, Empleo en Acción y Jóvenes en Acción.

En relación con la RAS, se han negociado tres créditos externos por un total de US$532

millones, quedando pendientes US$150 millones por negociar en el año 2001. Respecto a la

estrategia de solución política negociada al conflicto, se han solicitado a la comunidad internacional

US$48 millones.

Para la estrategia de fortalecimiento institucional y desarrollo social, el Gobierno Nacional

ha destinado la totalidad del recaudo de bonos de paz por valor de US$600 millones y US$258

millones provenientes de un esfuerzo adicional de la Nación. Adicionalmente, para la financiación

de esta estrategia, el Gobierno Nacional está solicitando el apoyo de la comunidad internacional por

valor de US$1,299 millones.

133

Por otro lado, con el objeto de facilitar la canalización de los diferentes aportes a los

programas y proyectos, se reglamentó el Fondo de Inversiones para la Paz, creado mediante la

Ley 487 de 1998, con el cual se conformó un sistema de manejo de cuentas que busca agilizar y

garantizar la transparencia en la ejecución de los recursos.

De acuerdo con información obtenida del Sistema de Información de Familias en Acción -

Sifa- a corte de diciembre de 2001, el número de familias beneficiadas del subsidio de nutrición fue

60,163. De manera conservadora se puede afirmar que en promedio las familias cuentan con 1.5

hijos. De esta forma, se beneficiaron un total de 90,245 niños del subsidio de nutrición, cifra

superior a la estimada para el 2001 y equivalente a 89,205 niños. Para el caso del subsidio escolar,

éste benefició a 120,953 y 44,188 niños en educación primaria y secundaria respectivamente.

El programa de Empleo en Acción efectuó durante el 2001 una intensa labor de divulgación

en todo el país, lo cual se reflejó en el registro de 7,472 proyectos para evaluación. De otra parte, se

aprobaron recursos para 3,447 proyectos con un potencial de 154,797 beneficiarios promedio mes.

A 31 de diciembre de 2001 se comprometieron con registro presupuestal del Fondo de Inversión

para la Paz –FIP- 1,935 proyectos con una cobertura de 87,210 beneficiarios.

El programa Jóvenes en Acción inició su etapa de expansión en seis ciudades: Medellín,

Cali, Bucaramanga, Barranquilla, Manizales, y Cartagena, con sus áreas metropolitanas para una

cobertura total de 22 municipios, partiendo del Registro de Entidades de Capacitación –REC.

En Atención Humanitaria se asignaron más recursos de los programados considerando la

magnitud del problema del desplazamiento y que el documento Conpes 3115 de 2001 estableció

una cuota de $47,400 millones al Fondo de Inversiones para la Paz – FIP- para la atención a

desplazados.

El programa Vías para la Paz, culminó en diciembre de 2001 la construcción de los

primeros cinco kilómetros de la carretera Mocoa – Pitalito, una de las más importantes inversiones

que el Plan Colombia hizo para el departamento del Putumayo, ya que unirá a ese departamento con

el resto del país. Se destinaron $70 mil millones de presupuesto de inversión para construir 70

kilómetros en total.

134

III. CONCLUSIONES

Con los resultados consignados en este documento se ratifica el rol del Sistema Nacional de

Evaluación de Resultados como herramienta de apoyo para la toma de decisiones y el

direccionamiento de los objetivos de las políticas públicas, al permitir una visión integral de los

resultados de gobierno en un contexto viable y transparente de ejecución, monitoreo y rendición de

cuentas.

Los indicadores de primera generación en los ejercicios de evaluación de las vigencias 1999,

2000 y 2001, incorporados en los anexos de los documentos Conpes 3100, 3117 y 3106, fueron un

instrumento válido para medir los avances del Plan Nacional de Desarrollo y los resultados del

cuatrienio 1998-2001. Estos indicadores durante todo el periodo han permitido un salto cuantitativo

y cualitativo en el proceso de construcción del Sistema Nacional de Evaluación de Resultados.

Ellos contribuyeron con la identificación de los puntos críticos en la gestión sectorial, así como en

la definición de una línea de base de varios temas claves para los ejercicios de evaluación futuros.

La medición de los resultados sectoriales se realizó sobre un conjunto grande de indicadores

(904) lo cual tiende a dispersar la atención y el esfuerzo de los sectores. Esta situación puede llevar

incluso a que el costo de conseguir la información sea más alto que el valor agregado que ésta

genera para la toma de decisiones. Del total de indicadores que sirvieron de base inicial en el

proceso de evaluación de la vigencia 1999, solo el 42% contaba con información y en el 2001 el

67% contó con datos para las vigencias 1999, 2000 y 2001, es decir, que con este porcentaje es

posible realizar una medición de la gestión sectorial con mayor precisión.

Si bien el Sistema cuenta con un marco conceptual robusto y con instrumentos que permiten

estandarizar la definición de los compromisos sectoriales y medir su desempeño, es todavía un

sistema en proceso de construcción, al cual deben incorporarse instrumentos y metodologías

sistémicas, numéricas y estadísticas que permitan contar con una mayor certidumbre en la

información y en los procesos de evaluación que se realicen en ejercicios futuros.

Aunque Sinergia es todavía un modelo en construcción, hoy aporta al país dos metas

alcanzadas: i) la construcción de un tablero de control gerencial para el Presidente de la República y

su gabinete y ii) la aplicación de un modelo de evaluación de los resultados de la gestión del

135

gobierno nacional de las vigencias 1999, 2000 y 2001 en sus tres etapas básicas: definición de

compromisos sectoriales; ejercicio de seguimiento semestral; evaluación de resultados y la

cuantificación de resultados del Plan Nacional de Desarrollo, tomando como punto de referencia el

año 1998.

El ejercicio de evaluación de resultados sectoriales de la gestión del gobierno nacional para

las vigencias 1999, 2000 y 2001 permitió dar mayor consistencia a los ejercicios de planeación, y de

evaluación de resultados, con base en la definición previa de compromisos por parte de los sectores,

así como con el seguimiento y evaluación de los resultados fundamentados en ellos.

De los resultados alcanzados en las evaluaciones 1999, 2000 y 2001, se obtuvo que en

algunos sectores, con bajo cumplimiento de las metas se encontró una sobreestimación de algunas

de sus compromisos frente a sus reales capacidades de gestión y ejecución presupuestal. En otros

casos, sobre todo en aquellos sectores con un alto cumplimiento, se encontró que se habían

subdimensionado algunas metas frente a sus reales capacidades de gestión, o bien, se habían

definido metas y compromisos principalmente sobre aspectos de gestión del día a día que no son

comparables con indicadores de medición de impacto definidos por otros sectores.

La definición y evaluación de las metas y compromisos sectoriales por parte de los

ministerios también se vieron afectados por las diferencias existentes entre los calendarios y los

procesos de asignación presupuestal, y los calendarios definidos por el Sistema Nacional de

Evaluación.

La definición y evaluación de las metas y compromisos sectoriales fueron sensibles a los

canales y niveles de divulgación interna en cada sector, así como, a la rotación de personal directivo

en los ministerios, programas presidenciales y entidades, generando disparidades en la concepción

de las prioridades sectoriales y de sus respectivos indicadores de resultados.

Sinergia no cuenta en la actualidad con un mecanismo ágil de verificación de la información

que reportan los ministerios, programas y entidades, lo cual dificulta la identificación de

inconsistencias durante el proceso de evaluación de cada vigencia.

136

IV. RECOMENDACIONES

El Departamento Nacional de Planeación recomienda al CONPES facultar al Sistema

Nacional de Evaluación de Resultados para:

1. Proponer lineamientos metodológicos para incorporar desde el comienzo en el Plan

Nacional de Desarrollo del próximo Gobierno la definición de metas y

compromisos cuatrienales y anuales, la ponderación de los objetivos e indicadores

en cada sector, la caracterización de una línea de base para cada uno de ellos y la

adopción de la metodología de evaluación y calificación de Sinergia.

2. Mejorar los procesos de toma de decisiones para la asignación del presupuesto

sectorial con base en la formulación de los Planes Indicativos y en los resultados de

la evaluación.

3. Crear un comité de evaluación integrado por el Director de Presupuesto y la

Directora del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda, el Subdirector, el

Director de Inversiones y Finanzas Públicas y el Director de Evaluación y

Resultados del DNP, para analizar la posibilidad de incorporar los compromisos de

los diferentes sectores en los procesos de priorización y asignación del

presupuesto, a partir del próximo año.

4. Proponer las modificaciones que se requieran a la Ley General del Presupuesto,

con el propósito de usar la información de la evaluación de resultados del gobierno

nacional en la toma de decisiones presupuestales.

5. Promover en cabeza del Ministerio de Hacienda y del Departamento Nacional de

Planeación, la creación de incentivos para que la información de los Planes

Indicativos posea un valor estratégico para la toma de decisiones que permita

retroalimentar la gestión.

6. Establecer los convenios de cooperación interinstitucional que se requieran para

que el Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados incorpore las bases

de datos sectoriales del Dane.

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7. Hacer compatibles los sistemas de información en el gobierno para facilitar el

reporte y la transmisión de datos con fines de monitoreo y evaluación y de otros

sistemas gubernamentales a su modelo de medición. De tal manera que Sinergia se

integre con los sistemas de información de la Contraloría General de la República,

para efectos de verificación y suministro de información y con los sistemas de

información sobre el gasto e inversión pública para que los resultados de la gestión

se puedan valorar frente a los resultados de la gestión presupuestal y de proyectos.

8. Presentar formalmente los resultados de la evaluación de la gestión del Gobierno

Nacional al Congreso de la República y a la Contraloría General de la República,

como insumo para los análisis que estos organismos consideren procedentes.

9. Coordinar con los ministerios, programas presidenciales y entidades cabezas de

sector para revisar, afinar y estandarizar las metodologías de definición de

indicadores sectoriales estratégicos y seleccionar, o formular en caso necesario,

aquellos más estratégicos a los que se les podrá asignar la denominación de

Indicadores de Segunda Generación.

10. Promover en los ministerios, programas presidenciales y entidades cabezas de

sector la terminación del diligenciamiento de las hojas de vida de todos los

indicadores que se han utilizado en los proceso de evaluación de Sinergia. En estas

se deben contener la metodología de cálculo del indicador, la fuente de

información primaria y su periodicidad, antes del 15 de diciembre de 2002.

11. Presentar compromisos, evaluación anual y un “Informe Semestral de Avance de

Resultados Sectoriales”, al Consejo de Ministros el primero en enero, el segundo

en abril y le tercero en julio de cada año, respectivamente.

12. Solicitar a cada sector la revisión de la normatividad relacionada con la recolección

y suministro de información de resultados, para que los plazos en ellos establecidos

sean compatibles con aquellos definidos en el capítulo de evaluación de la ley 152

de 1994- Ley orgánica del Plan Nacional de Desarrollo-, cuyo plazo máximo es

abril de cada año.

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13. Diseñar y poner en operación una estrategia de formación y de obtención de

consensos alrededor de los conceptos y criterios fundamentales de la evaluación de

resultados en el sector público.

14. Consolidar nuevos espacios de concertación y de fortalecimiento de la cultura de la

medición en el sector público nacional, como un factor crítico de éxito en la

gestión de las políticas y de los planes de gobierno.

15. Difundir y hacer públicas las metas, indicadores y resultados de la evaluación

sectorial. Solicitar a cada sector la divulgación de los resultados de la evaluación

provista por Sinergia a través de las páginas web de los ministerios, programas

presidenciales y entidades cabeza de sector y de sus respectivas entidades adscritas

y vinculadas.

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