27 EvaluacinInforme deEvaluacin de la Cooperacin Espaola con Angola (2002-2007)

SECRETARA DE ESTADO DE COOPERACIN INTERNACIONAL

MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES Y DE COOPERACIN

DIRECCIN GENERAL DE PLANIFICACIN Y EVALUACIN DE POLTICAS PARA EL DESARROLLO

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Informe de

Evaluacin

Evaluacin de la Cooperacin Espaola con Angola 2002-2007

Diciembre 2009

Edicin: diciembre 2009 Fotografa portada: EPTISA Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, 2009 Secretara de Estado de Cooperacin Internacional Direccin General de Planificacin y Evaluacin de Polticas para el Desarrollo La versin electrnica de este documento se puede descargar de: www.maec.es www.aecid.es Este informe ha sido elaborado por una consultora independiente sin previa participacin en las actividades evaluadas. Las opiniones y posturas expresadas en este Informe de Evaluacin no se corresponden necesariamente con las del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperacin (MAEC).

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ndice

Listado de acrnimos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Prlogo del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Valoracin de la Oficina Tcnica de Cooperacin de la AECID en Angola . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Estructura del informe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Antecedentes, motivaciones y objetivo de la evaluacin . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. Fases de la evaluacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Metodologa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. Preguntas y criterios de evaluacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Estudios de caso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Proceso de anlisis y fuentes de informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Condicionantes y lmites del estudio realizado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9 11 13 15 15 15 16 18 18 21 22 23 25 25 26 27 30 30 31 32 40 40 64 75

3. Pobreza y desarrollo en Angola: la agenda del Gobierno de Angola . . . . . . . . . . 3.1. Documento Estratgico de Reduccin de la Pobreza (PRSP) . . . . . . . . . . . 3.2. Objetivos de Desarrollo del Milenio 2015 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 La AOD global en Angola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. La Cooperacin Espaola con Angola 2002-2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1. Marco general de la Cooperacin Espaola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. Objetivos y lneas estratgicas de la Cooperacin Espaola con Angola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3. Composicin y caractersticas de la AOD en Angola: 2002-2007 . . . . . . . 5. Anlisis global de la Cooperacin Espaola en el periodo 2002-2007: la estrategia, los mecanismos y los resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1. Anlisis de la pertinencia y calidad del diseo de la poltica de Cooperacin Espaola con Angola: la estrategia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2. Anlisis de la eficiencia del proceso de gestin e implementacin de la poltica de Cooperacin Espaola con Angola: los mecanismos . . . 5.3. Anlisis de la eficacia, impacto y sostenibilidad de la Cooperacin Espaola con Angola: los resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6. Conclusiones de la evaluacin estratgica de la Cooperacin Espaola con Angola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1. Conclusiones a nivel de estrategia: pertinencia de la estrategia . . . . . . . . . 6.2. Conclusiones a nivel de mecanismos de gestin e implementacin: eficiencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3. Conclusiones a nivel de resultados: eficacia, impacto y sostenibilidad . . . 7. Recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1. Recomendaciones a nivel estratgico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2. Recomendaciones a nivel de gestin-mecanismos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anexo I. Trminos de Referencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anexo II. Matriz de evaluacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anexo III. Matriz de evaluacin conclusiva: interpretacin de indicadores, hallazgos y conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anexo IV. Metodologa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anexo V. Contexto-pas de Angola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anexo VI. Anlisis de los sectores focales de la evaluacin-pas: salud y seguridad alimentaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anexo VII. Estudios de caso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anexo VIII. Ejemplo de operativizacin de enfoque territorial recomendado . . . Anexo IX. Presentacin del equipo de evaluacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anexo X. Ficha de evaluacin del CAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

83 84 88 90 93 93 97 107 108 119 132 156 170 178 202 278 279 280

ndice de tablas y figuras

TablasTabla 1. Preguntas de evaluacin y criterios de juicio por pregunta . . . . . . . . . Tabla 2. Correspondencia entre criterios de valor CAD y Declaracin de Pars/Agenda de Accin de Accra con criterios de juicio . . . . . . . Tabla 3. Correspondencia entre niveles de anlisis y preguntas de evaluacin Tabla 4. Intervenciones estudios de caso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tabla 5. Composicin del gasto pblico como porcentaje del PIB de Angola en el periodo 2002-2006 (porcentaje PIB) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tabla 6. Composicin del gasto pblico de Angola en el periodo 2002-2006 en millones de dlares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tabla 7. Seguimiento del cumplimiento de los ODM-Angola, 2005 . . . . . . . . . Tabla 8. AOD multilateral a Angola en el periodo 2002-2006 . . . . . . . . . . . . . Tabla 9. Prioridades estratgicas DEP 2005-2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tabla 10. Composicin de la Asamblea Nacional en las elecciones de 2008 . . Tabla 11. Composicin el PIB (2006) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tabla 12. Indicadores econmicos de Angola (2002-2006) . . . . . . . . . . . . . . . . Tabla 13. Intervenciones de atencin primaria con nfasis en salud materna y salud infantil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tabla 14. Intervenciones 2 nivel de asistencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tabla 15. Apoyo a planes de lucha contra enfermedades prevalentes . . . . . . . . Tabla 16. Evolucin de la Cooperacin Espaola en el sector salud segn la Unidad de Gestin responsable de la AECID e instrumento de cooperacin 2002-2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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18 20 21 21 25 26 27 29 31 171 173 174 180 181 181 185

FigurasFigura 1. Proceso inductivo de anlisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Figura 2. Proceso de anlisis y enjuiciamiento sistemtico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Figura 3. Evolucin de la AOD bruta versus AOD neta de principales donantes bilaterales, 2002-2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Figura 4. Mapa de Angola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Figura 5. Evolucin AOD bruta y AOD neta en el periodo 2002-2004 . . . . . . . . . . . Figura 6. Distribucin AOD sectores CAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Figura 7. Desglose sector infraestructuras y servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . Figura 8. Evolucin AOD conforme componente estratgicos del DEP 2005-2008 Figura 9. Distribucin de la AOD por va oficial y ONGD durante el periodo 2005-2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Figura 10. Evolucin AOD espaola a Angola 2002-2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Figura 11. Evolucin porcentaje AOD reembolsable y no reembolsable . . . . . . . . . . . Figura 12. Distribucin AOD por agentes de la Cooperacin Espaola . . . . . . . . . . . . Figura 13. Evolucin de la AOD conforme la Iniciativa 20/20 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Figura 14. Evolucin de la AOD espaola en Angola por sectores CAD 2002-2007 . . Figura 15. Valoracin de variables relativas a la pertinencia y calidad del diseo de la Cooperacin Espaola con Angola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Figura 16. Ayuda de emergencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Figura 17. Lucha contra el hambre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Figura 18. Evolucin de la AOD espaola va ONGD y va oficial 2002-2007 . . . . . . . . Figura 19. Desempeo agregado de estudios de caso en pertinencia y calidad de diseo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Figura 20. Jerarqua de prioridades por lneas estratgicas de la Cooperacin Espaola conforme al contexto 2004 versus 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Figura 21. Valoracin del rol que debe desempear la cooperacin internacional en un pas como Angola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Figura 22. Evolucin AOD bruta y AOD neta de Espaa a Angola 2004-2007 . . . . . . . Figura 23. Desempeo agregado en eficiencia de los estudios de caso . . . . . . . . . . . . . Figura 24. Valoracin agregada de los estudios de caso-criterios de valor . . . . . . . . . . . Figura 25. Valoracin de las variables relacionadas con la eficiencia de la Cooperacin Espaola con Angola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Figura 26. Valoracin agregada media de los criterios de valor en base a cuestionarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Figura 27. Jerarquizacin sobre los instrumentos ms idneos para ser utilizados en Angola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Figura 28. Desempeo global de la Cooperacin Espaola con Angola: comparacin de valores resultantes de diferentes anlisis evaluativos . . . . . Figura 29. Contribucin de la Cooperacin Espaola a la mejora de capacidades . . . . . Figura 30. Desempeo agregado en eficacia de los estudios de caso . . . . . . . . . . . . . . Figura 31. Valoracin de los informantes clave sobre accesibilidad, satisfaccin y apropiacin de servicios/procesos apoyados por la Cooperacin Espaola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Figura 32. Valoraciones de las variables de impacto de la Cooperacin Espaola . . . . . Figura 33. Desempeo agregado en sostenibilidad de los estudios de caso . . . . . . . . . Figura 34. Valoracinde las variables relacionadas con la sostenibilidad de la Cooperacin Espaola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Figura 35. Mapa de situacin de la Cooperacin Espaola con Angola hasta 2002 . . . Figura 36. Mapa de situacin de la Cooperacin Espaola con Angola en 2007 . . . . . . Figura 37. Mapa de situacin futura deseable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Figura 38. Pirmide de la justicia en Angola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Figura 39. Deuda externa/PIB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Listado de acrnimos

AECID AfDB AOD ASDI BM CACS CAD CE DANIDA DEP DFID DGCAAEO DGOP DGPOLDE ECA ECP EDA EFA ENSA ERP FAD FAO FAS FCA FCM FED FMI GSA GTZ IDA IDG IDH IMA IPA LCID MAEC MdE MINADER MINPLA

Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo Banco Africano de Desarrollo Ayuda Oficial al Desarrollo Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional Banco Mundial Conselhos de Ascultao e Concertao Social Comit de Ayuda al Desarrollo de la OCDE Cooperacin Espaola Agencia Danesa de Cooperacin Internacional Documento de Estrategia Pas de la Cooperacin Espaola Departamento de Desarrollo Internacional de Reino Unido Direccin General de Cooperacin con frica, Asia y Europa Oriental Direccin General de Ordenacin Pesquera (Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino) Direccin General de Planificacin y Evaluacin de Polticas para el Desarrollo Escuelas de Campo de Agricultores Estrategia de Lucha contra la Pobreza (Estrategia de Combate Pobreza) Estaciones de Desarrollo Agrcola Programa Educacin para Todos Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria Estrategia para la Reduccin de la Pobreza del Gobierno de Angola Fondo de Ayuda al Desarrollo Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin Fundo de Apoio Social Facultad de Ciencias Agrarias Fondo de Concesin de Microcrditos Fondo Europeo de Desarrollo Fondo Monetario Internacional Gabinete de Seguridad Alimentaria Cooperacin Tcnica Alemana Instituto de Desarrollo Agrcola ndice de Desarrollo de Gnero (PNUD) ndice de Desarrollo Humano (PNUD) Institutos Medios de Agricultura Instituto de Pesca Artesanal Ley de Cooperacin Internacional para el Desarrollo Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin Memorndum de Entendimiento Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Ministerio de Planificacin (Ministerio do Plano)9

MINSA MIREX MMAMRM NEPAD NNUU NORAD ODM OFECOME OMC OMS OMT ONGD OTC PACI PAEP PASS PDCE PEDR PESA PRSP SADC SECI SNV SPA SWAP UE UNDP/PNUD UNESCO UNFPA UNICEF UNIFEM USAID

Ministerio de Salud Ministerio de Relaciones Exteriores Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino Nueva Alianza para el Desarrollo de frica (New Partnership for Africas Development) Naciones Unidas Agencia Noruega de Cooperacin para el Desarrollo (Norwegian Agency for Development Co-operation) Objetivos de Desarrollo del Milenio Oficina Econmica y Comercial de Espaa Organizacin Mundial de Comercio Organizacin Mundial de Salud Organizacin Mundial de Turismo Organizacin No Gubernamental de Desarrollo Oficina Tcnica de Cooperacin Plan Anual de Cooperacin Internacional Plan de Accin para la Erradicacin de la Pobreza Programa de Apoyo al Sector Salud de la UE Plan Director de la Cooperacin Espaola Programa de Extensin y Desarrollo Rural Programa Especial de Seguridad Alimentaria Documento Estratgico de Reduccin de la Pobreza (Poverty Reduction Strategy Paper) Comunidad de Desarrollo Sudafricana (Southern African Development Community) Secretara de Estado de Cooperacin Internacional Servicio holands de Cooperacin al Desarrollo Partenariado Estratgico con frica (Strategic Partnership with Africa) Enfoque Sectorial (Sector Wide Approach) Unin Europea Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia Fondo de las Naciones Unidas para la Mujer Agencia de Cooperacin de EEUU

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Prlogo del Ministerio de Asuntos Exteriores y de CooperacinLa utilidad de las evaluaciones es una preocupacin constante de los agentes de la cooperacin al desarrollo y es parte capital de las consideraciones de los manuales y metodologas editadas por esta Direccin General. En ese sentido, durante la realizacin de esta evaluacin de la Cooperacin Espaola con Angola confluyeron diversos elementos que pueden ayudarnos a interpretar la secuencia de decisiones que favorecen en ltima instancia la utilidad final de este tipo de ejercicios. En primer lugar, la evaluacin se origina como respuesta a una demanda realizada por los principales actores involucrados en la Cooperacin Espaola canalizada a travs de la Oficina Tcnica de Cooperacin (OTC) de la AECID en el pas. Esta demanda se haca eco de la necesidad, sealada en el Documento de Estrategia Pas 2005-2008, de reflexionar en trminos de actuacin en un pas sujeto a profundos cambios socio-econmicos y polticos tras la firma de los acuerdos de paz en 2002; unos cambios que apelaban a reconsiderar las prioridades y modalidades de nuestro trabajo, al igual que lo estaba haciendo ya otros donantes. En segundo lugar, la DGPOLDE ha promovido desde el inicio espacios participativos en la toma de decisiones en torno al diseo y avances del estudio. La labor del Comit de Seguimiento, principalmente en Madrid, pero tambin en Luanda, ocup un lugar central y permiti, adems, atenuar los efectos derivados del retraso en la puesta en marcha de la evaluacin y retomar el impulso inicial. Si la utilidad del ejercicio se iba fraguando en los Comits de Seguimiento, su credibilidad es heredera del diseo metodolgico. Esta evaluacin incorpora algunas novedades respecto a anteriores evaluaciones-pas. En primera instancia, se transparenta para el lector la matriz de evaluacin, elemento metodolgico central que presenta de manera sinttica las principales cuestiones de inters para los actores convocados para esta evaluacin y que guiaron la labor del equipo de evaluacin externo y las evidencias que permitieron sondear su respuesta y valoracin. Por su parte, la matriz conclusiva, a modo de resumen ejecutivo, recapitula las valoraciones del equipo evaluador para cada uno de los puntos de inters. El camino que media entre preguntas y respuestas fue recorrido a travs de la aplicacin de diversas tcnicas de recogida de informacin. Esta evaluacin muestra lo ms claramente posible las valoraciones y hallazgos a sus distintos niveles: general, por los dos sectores, y de los programas y proyectos que operaban en ellos. El cuerpo principal del informe presenta las conclusiones generales acerca de la estrategia, procesos operativos y resultados de la Cooperacin Espaola con carcter general. En anexos pueden ser consultados los sectores focales analizados con mayor detalle, salud y soberana alimentaria, y que apoyaron las conclusiones generales, as como los siete estudios de caso. Seguimos queriendo mejorar, tanto en su vertiente metodolgica, como de procedimientos de participacin y consulta, conscientes de que son elementos muy complejos de manejar en una evaluacin de este tipo y alcance. As, por primera vez, se incorpora como prlogo el parecer de uno de los principales destinatarios de las conclusiones y recomendaciones, la Oficina Tcnica de Cooperacin en Luanda. Como buena prctica, hemos querido divulgar en este informe sus impresiones, tanto las positivas, como las ms crticas, expresin para esta Direccin General del alcance real de nuestra labor y que nos permiten mejorar para futuros ejercicios.11

Un ltimo elemento vinculado a la utilidad de cualquier evaluacin es el relacionado con la toma de decisiones. Si bien el informe se publica transcurrido un ao desde la publicacin del III Plan Director, ste ha tomado valiosos insumos de los informes borradores preliminares disponibles durante la consulta con actores y debate en la Comisin de Seguimiento. Pero, sin lugar a dudas, este ejercicio ha afianzado su sentido cuando sus conclusiones y recomendaciones han sido consideradas como un insumo clave para el proceso de elaboracin de los Marcos de Asociacin: dar pasos hacia una mayor concentracin, tanto sectorial, como geogrfica; el reto de la coherencia; pasar de un enfoque de ayuda y de financiacin de infraestructuras a un enfoque de desarrollo basado en el fortalecimiento de capacidades gubernamentales y, sobre todo, municipales, etctera). En ese sentido, el responsable de la Cooperacin Espaola en Angola sealaba en la ltima reunin anual de coordinadores de OTC de AECID a propsito de los Marcos de Asociacin que la evaluacin fue el detonante de muchos porqus y muchos procesos de la Cooperacin Espaola en Angola. Y as nos lo haba transmitido la Oficina Tcnica de Cooperacin que lidera el Grupo Estable de Coordinacin (representacin de todos los actores de la Cooperacin Espaola presentes en el pas), encargado de la negociacin con el Gobierno de Angola. En definitiva, esta evaluacin recapitula y rinde cuentas de todo un periodo de trabajo de los actores de la Cooperacin Espaola en el pas. Esperamos que propicie en sus lectores, al igual que para la OTC en Angola, la reflexin acerca de nuestra actuacin, y ayude a afianzar adecuadas directrices polticas en aras de una mayor eficacia y calidad de la ayuda en la lucha contra la pobreza y la promocin del desarrollo en el pas. Juan Lpez-Drig Preaz Director General de Planificacin y Evaluacin de Polticas para el Desarrollo Secretara de Estado de Cooperacin Internacional Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperacin

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Valoracin de la Oficina Tcnica de Cooperacin en Angola de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID) sobre la evaluacin estratgica pas de la Cooperacin Espaola en Angola 2002-2007La Oficina Tcnica de Cooperacin (OTC) de la Embajada de Espaa en Angola ha tenido la oportunidad de participar en el proceso de la evaluacin estratgica de la Cooperacin Espaola en Angola en el periodo 2002-2007. Esta evaluacin cubre un periodo muy especial en la historia reciente del pas, abarcando los cinco aos inmediatamente posteriores a la firma de los acuerdos de paz, conocidos como Memorndum de Entendimiento de Lwena, que dio ms tarde lugar al acuerdo de paz definitivo firmado en Luanda el 4 de abril de 2002. Por ello, esta evaluacin tiene un alto inters estratgico. Merece la pena recordar el hecho de que Angola ha experimentado un crecimiento econmico espectacular en el periodo objeto de evaluacin, a pesar de lo cual mantiene unos ndices de desarrollo humano muy bajos. Los ndices de crecimiento econmico han motivado un paulatino cierre o reduccin sustancial de programas de pases donantes, en particular de la Unin Europea. Esto ha provocado un aumento significativo de solicitudes de apoyo a la OTC en Luanda provenientes de distintos mbitos que ven a Espaa como un donante fiable y comprometido con el pas. Estos cinco aos objeto de evaluacin se caracterizaron por un cambio importante de enfoque de nuestra cooperacin, al pasar de la ayuda humanitaria convencional propia del periodo de conflicto armado al enfoque de desarrollo con nfasis en el apoyo a la prestacin de servicios sociales bsicos. Como bien indica el informe de evaluacin, el largo periodo transcurrido por diversas razones entre solicitud de la evaluacin por parte de la OTC (finales de 2006) y el arranque del proceso evaluativo (mediados de 2008) ha sido un factor limitante importante. Durante ese periodo el programa de la Cooperacin Espaola en Angola ha crecido en volumen de recursos financieros, con un incremento sustancial en el rea multilateral y una rotacin importante de plantilla, que ha ganado en recursos humanos y ha tendido a la estabilizacin. La OTC de Angola colabor estrechamente tanto con el equipo evaluador, como con la DGPOLDE durante todo el proceso, garantizando as un alineamiento con la realidad del pas y favoreciendo al mximo la participacin de los distintos actores, tanto espaoles, como locales y multilaterales. Por lo que respecta a las conclusiones presentadas en el informe, la OTC comparte en gran medida las mismas y las valora de forma positiva. De hecho, ya desde 2008 la OTC de Angola adopt orientaciones estratgicas, enfoques de cooperacin y de concentracin que estn en lnea con dichas conclusiones. Las recomendaciones estratgicas sobre sectores de intervencin potenciales son pertinentes y servirn para guiar las negociaciones previstas previas al prximo Marco de Asociacin 2011-2015. Al realizarse en un cambio de ciclo planificador (del segundo al tercer Plan Director), las recomendaciones de13

la evaluacin hay que acomodarlas al nuevo Plan Director de la Cooperacin Espaola 2009-2012 y a la inclusin de Angola en el Grupo B (pases de asociacin focalizada) de pases de frica Sub-sahariana. Esto obligar a una concentracin en un solo sector o en ms de uno con un nico enfoque, no previndose la opcin de apoyar varios sectores convencionales. Las sugerencias formuladas a nivel de gestin y mecanismos son, a juicio de esta OTC, pertinentes, si bien entendemos que debera enfatizarse ms las limitaciones de recursos humanos de esta oficina como elemento interpretativo de las conclusiones a este nivel de gestin y procesos operativos. En todo caso, el estudio puede contribuir a mejorar de forma importante la coherencia de polticas tanto a nivel de la Administracin Espaola como de la Unin Europea. Por ltimo, en todo lo relacionado con la deseada apropiacin, mutua rendicin de cuentas y gestin para resultados, la OTC asume las recomendaciones realizadas como propias y ve su ejecucin como parte de un largo proceso para una mayor eficacia de la ayuda que debe de llevarse a cabo en el da a da. Oficina Tcnica de Cooperacin en Angola Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo-AECID

14

1

Introduccin

1.1. Estructura del informeLa presente introduccin explica la estructura del informe para tratar de facilitar su lectura. En primer lugar, se exponen ordenadamente los antecedentes y el objetivo de la presente evaluacin (apartado 1.2) y son explicadas las fases de la evaluacin (apartado 1.3). Las preguntas y criterios de evaluacin columna vertebral de la matriz de evaluacin y gua bsica del proceso de anlisis evaluativo, y la metodologa empleada son presentadas en los apartados 2.1 a 2.3. La matriz de evaluacin diseada para la indagacin valorativa puede consultarse en anexo 2. Para finalizar, se puntualizan los condicionantes y lmites de este estudio (apartado 2.4). Para situar debidamente el anlisis evaluativo posterior, sigue una exposicin del contexto de Angola (captulo 3), centrado en un anlisis de la agenda de desarrollo, la situacin de pobreza en el pas y el marco general de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) de todos los donantes. En anexo 5 puede encontrarse un marco contextual de Angola ms amplio, subdividido en la descripcin de la situacin econmica, social, poltica e institucional. Posteriormente (captulo 4), se procede a una descripcin de la Cooperacin Espaola con Angola, abordando, en primer lugar, un recordatorio del marco general actualizado de la Cooperacin Espaola, til debido a su continua transformacin (apartado 4.1), seguido de una presentacin descriptiva de los objetivos y lneas estratgicas de la Cooperacin Espaola con Angola (apartado 4.2), para acabar con una presentacin resumida de la composicin y caractersticas de la AOD espaola con Angola durante el periodo 2002-2007 (apartado 4.3). En base al anlisis sectorial que figura en el anexo 6 acerca de los dos sectores focales salud y

seguridad alimentaria y al resto de fuentes informativas, en el captulo 5 se aborda el anlisis global de la Cooperacin Espaola con Angola en los tres niveles de anlisis estipulados: estrategia, mecanismos y resultados, adentrndonos en el anlisis de su pertinencia global, eficiencia, eficacia, impacto y sostenibilidad. El anlisis sectorial del anexo 6 y el captulo 5 de anlisis global nutre las conclusiones que se presentan en el captulo 6. Por ltimo, en el captulo 7 se detallan algunas recomendaciones que pudieran ser de utilidad de cara al futuro. En los anexos se presentan: los Trminos de Referencia (anexo 1); la matriz de evaluacin (anexo 2) y la matriz de evaluacin conclusiva en base a los indicadores finalmente adoptados (anexo 3); una descripcin de las herramientas utilizadas, el listado de informantes y bibliografa consultada (anexo 4, Metodologa); el contexto-pas Angola (anexo 5); el anlisis y valoracin sectorial (anexo 6), junto a los siete estudios de caso llevados a cabo clasificados por los dos sectores analizados (anexo 7); un ejemplo grfico de la operativizacin de la estrategia pas recomendada (anexo 8); y, por ltimo, una presentacin del equipo de evaluacin (anexo 9) y la ficha de resumen de la evaluacin establecidad por el CAD (anexo 10).

1.2. Antecedentes, motivaciones y objetivo de la evaluacinLa apuesta por la mejora de la eficacia de la ayuda y la calidad de la Cooperacin Espaola pasa, entre otros factores, por una mayor atencin a la evaluacin. Desde 2001, con la entrada en vigencia del I Plan Director, hasta la fecha son muchos los esfuerzos que se han realizado en este sentido,15

siendo la DGPOLDE de la Secretara de Estado de Cooperacin Internacional (SECI) del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin (MAEC) la instancia que dirige la realizacin de las evaluaciones en el marco de sus competencias asignadas en el Real Decreto 1124/2008, de 4 de julio, artculo 19. La presente evaluacin estratgica responde, conforme establecen los Trminos de Referencia (TdR), a una doble motivacin: El carcter prioritario conferido a Angola en el II Plan Director de la Cooperacin Espaola 2005-2008. La necesidad, sealada en el DEP 2005-2008, de abordar un proceso de reflexin sobre la estrategia de la Cooperacin Espaola en Angola y su desarrollo operativo, como consecuencia de los profundos cambios del contexto socioeconmico y poltico que desde la firma de los acuerdos de paz, en 2002, se estaban produciendo en Angola. Se trata, por tanto, de una evaluacin que no slo es el resultado de las directrices de poltica en aras de una mayor eficacia y calidad de la ayuda, sino que, adems, se constituye en una respuesta a una demanda realizada por los principales actores involucrados en la Cooperacin Espaola con Angola. No estamos, pues, ante un entorno evaluativo pasivo, sino todo lo contrario, conducido de abajo hacia arriba y liderado por los propios actores con experiencia y trayectoria en el pas. Esto ha conferido al ejercicio una especial legitimidad y ha abierto la puerta a un proceso evaluativo con visin participativa y de aprendizaje, conforme a las indicaciones de calidad que establece el II Plan Director. El entorno evaluativo que, si bien haba sido proactivo tanto en la demanda de la evaluacin como en las fases preliminares de prediseo de la misma, se encontraba a la fecha de arranque de la presente evaluacin mediados de agosto de 2008 algo desactivado debido al lapso de tiempo transcurrido desde la solicitud expresa de la evaluacin por parte de la Oficina Tcnica de Cooperacin (OTC) a finales de 2006. As, la DGPOLDE y el equipo evaluador han optado, desde el inicio, por la transparencia en todo el proceso y la apertura y generacin de espacios participativos, entre los que el Comit de Seguimiento ocupa un lugar central.16

Tal y como sealan los TdR, los objetivos de la evaluacin de la Cooperacin Espaola con Angola son: a) Valorar la trayectoria de la Cooperacin Espaola con Angola durante el periodo 20022007 y, en particular, el diseo y el proceso de planificacin, implementacin y gestin. b) Analizar el funcionamiento de los mecanismos de coordinacin y participacin entre todos los actores nacionales e internacionales. c) Evaluar la idoneidad de los instrumentos de cooperacin desarrollados en el pas y la pertinencia de la puesta en marcha de nuevos instrumentos y modelos en alianza con otros donantes y en el marco de las prioridades establecidas a nivel estratgico sectorial en el II Plan Director, en el DEP 2005-2008 y en el Plan frica.

1.3. Fases de la evaluacinLa presente evaluacin estratgica se ha estructurado en tres fases conforme establecen los Trminos de Referencia (vase el anexo 1): Fase I. Estudio de gabinete. Fase II. Trabajo de campo. Fase III. Elaboracin y presentacin del informe final.

Fase I. Estudio de gabineteEsta primera etapa concluy con un informe preliminar de evaluacin y const de las siguientes tareas: Evaluacin del diseo y la implementacin de la poltica: Anlisis de la documentacin disponible referente a la poltica de la Cooperacin Espaola con Angola. Identificacin y examen de la documentacin referente al contexto de Angola y a las estrategias nacionales, regionales y locales de desarrollo. Examen de la documentacin relativa a las acciones de cooperacin de otros donantes, tanto internacionales como espaoles, en el pas.

1. Introduccin

Diseo de las herramientas para la recopilacin, procesamiento y anlisis de la informacin, garantizando la fiabilidad de las fuentes y el rigor del anlisis. Identificacin de informantes clave en sede (AECID, ministerios, CCAA, EELL, ONGD) y en terreno, conjuntamente con la OTC en el pas. Realizacin de entrevistas a los informantes clave en sede. Solicitud y examen de informacin adicional. Identificacin de las intervenciones en los sectores focales de la evaluacin (salud y seguridad alimentaria): Examen de la documentacin relativa a los sectores mbito de la evaluacin. Anlisis y diagnstico de los sectores mbito de la evaluacin. Identificacin de una muestra de intervenciones ejecutadas en el mbito de las lneas estratgicas mbito de esta evaluacin, primando su representatividad con base en el anlisis de la poltica y de los sectores clave. Diseo de las herramientas metodolgicas para la recogida, procesamiento y anlisis de la informacin, garantizando la fiabilidad de las fuentes y el rigor del procesamiento y anlisis en terreno. Redaccin del informe preliminar.

acuerdos especficos, estudios de identificacin, etc. Diseo de indicadores para el anlisis de los criterios de evaluacin de cada una de las intervenciones. Ampliacin y actualizacin de indicadores contenidos en la oferta tcnica, base de adjudicacin. Realizacin de entrevistas a los informantes clave en Angola y solicitud de informacin adicional a otras organizaciones y actores angoleos, espaoles e internacionales. Utilizacin de las herramientas metodolgicas diseadas para la recogida de informacin disponible en la OTC de Angola y otras instituciones. Realizacin de un nmero representativo de encuestas para obtener una perspectiva general del desarrollo de la Cooperacin Espaola en el mbito temporal y geogrfico determinado, y dnde se han desarrollado las actuaciones de los sectores seleccionados para la evaluacin. Anlisis de resultados e impactos obtenidos. Redaccin y entrega del informe de trabajo de campo, incluyendo una memoria de las actividades realizadas en dicha misin.

Fase III. Elaboracin y presentacin del informe finalEn esta fase fue necesario invertir un tiempo considerable para complementar la recogida de informacin de diversos informantes clave no presentes en el pas e instituciones no disponibles durante la fase I de trabajo de gabinete. Una primera versin del informe final fue presentada y discutida por el Comit de Seguimiento de actores espaoles en Madrid. Otro tanto ha ocurrido con el Comit de Seguimiento en Luanda. Tras recabar aportes de los actores al primer borrador, un segundo borrador se ha hecho circular de nuevo entre los principales gestores de la ayuda durante el periodo analizado, dando lugar a este informe final.

Fase II. Trabajo de campoTuvo una etapa preparatoria y otra consistente en un viaje a Angola de todo el equipo evaluador. Las tareas desarrolladas fueron: Seleccin y anlisis de la documentacin relativa a las intervenciones elegidas: documentos de formulacin, diseo, seguimiento y evaluacin; funcionamiento y gestin de los proyectos,

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2

Metodologa

Tras el anlisis de las necesidades informativas y conforme a lo estipulado en los TdR, se dise la correspondiente matriz de evaluacin basada en 8 preguntas de evaluacin y en 24 criterios de juicio (vase el anexo 2, Matriz de evaluacin). Las preguntas de evaluacin buscaban respuestas que permitieran emitir un juicio evaluativo sobre los criterios de valor adoptados.

2.1. Preguntas y criterios de evaluacinLas preguntas de evaluacin (PE), junto con los criterios de juicio (CJ), integran la columna vertebral del proceso evaluativo (vase el anexo 4 de Metodologa).

Tabla 1. Preguntas de evaluacin y criterios de juicio por preguntaPE1. Hasta qu punto la poltica y las estrategias de la Cooperacin Espaola responden a las necesidades de desarrollo del pueblo de Angola y su Gobierno en un contexto cambiante para el periodo 2002-2007? CJ1. Flexibilidad y capacidad de adaptacin de la Cooperacin Espaola a los cambios del contexto. CJ2. Alineamiento de la poltica, estrategia y mecanismos de implementacin de la Cooperacin Espaola con las prioridades nacionales del Gobierno de Angola. CJ3. Adecuacin y oportunidad de la estrategia de concentracin geogrfica adoptada por la Cooperacin Espaola. CJ4. Hasta qu punto se cumplen en un contexto cambiante los criterios establecidos en el II Plan Director para la consideracin de Angola como pas prioritario. CJ5. Adecuacin de los objetivos de la Cooperacin Espaola, de las prioridades sectoriales y horizontales, y de los instrumentos e intervenciones, a la lucha contra la pobreza y las necesidades de la poblacin ms desfavorecida (cobertura). CJ6. Adopcin de un enfoque participativo en la identificacin de las intervenciones y definicin de estrategias (participacin). PE2. En qu medida se est garantizando la coherencia interna de la Cooperacin Espaola y la unidad de accin espaola en el exterior mediante el conjunto de polticas pblicas en vigor vinculantes con Angola? CJ1. Grado de coherencia interna de la Cooperacin Espaola para dar respuesta a las necesidades de desarrollo. CJ2. Grado de incorporacin efectiva del enfoque de gnero y de derechos, conforme a las directrices del Plan Director. CJ3. Grado de coherencia externa: grado de compatibilidad de los objetivos de la estrategia de intervencin y de las intervenciones concretas con otras polticas pblicas espaolas con Angola (comercio, migracin, etc.). PE3. En qu medida es adecuada la coordinacin y el esfuerzo de armonizacin entre los actores de la Cooperacin Espaola y de sta con otros donantes? CJ1. Grado de coordinacin y complementariedad con otros actores internacionales de cooperacin, principalmente con la Comisin Europea, Estados miembros de la UE y organismos de Naciones Unidas (NNUU). CJ2. Grado de coordinacin y complementariedad interna entre actores de la Cooperacin Espaola.

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2. Metodologa

Tabla 1. Preguntas de evaluacin y criterios de juicio por pregunta (cont.)PE4. Los instrumentos y modalidades utilizados por la Cooperacin Espaola con Angola han permitido obtener una ptima conversin de recursos en resultados? CJ1. Adecuacin del sistema de gestin, medios y recursos para la implementacin, seguimiento y evaluacin de la estrategia de la Cooperacin Espaola. CJ2. La Cooperacin Espaola y el pas socio se rinden cuentas mutuamente sobre los procesos y resultados de desarrollo. CJ3. Grado de adopcin por parte de la Cooperacin Espaola de una gestin orientada a resultados. PE5. La Cooperacin Espaola est logrando el cumplimiento de los objetivos planteados a nivel estratgico y operativo? CJ1. Grado de aumento de capacidades humanas, institucionales y econmicas del universo meta de la Cooperacin Espaola con Angola (especialmente el periodo del Documento de Estrategia Pas 2005-2008). CJ2. Grado de satisfaccin, acceso, apropiacin y participacin en la ejecucin de beneficiarios de la Cooperacin Espaola, segmentado por tipologa de instrumentos. PE6. Sector focal: salud. Hasta qu punto el aporte de la Cooperacin Espaola ha fortalecido el sistema institucional del sector de salud y contribuido a mejorar el acceso a un servicio mejorado de salud? CJ1. Adecuacin y calidad de diseo de la intervencin sectorial en salud de la Cooperacin Espaola en Angola. CJ2. Validez de los instrumentos y mecanismos de implementacin adoptados a lo largo del periodo 2002-2007. CJ3. Grado de aumento de la calidad y el acceso a servicios sanitarios. Capacidades de gestin instaladas en el sistema sanitario de Angola (eficacia, impacto y sostenibilidad alcanzados) en base a los estudios de caso. PE7. Sector focal: seguridad alimentaria. Hasta qu punto la Cooperacin Espaola ha contribuido a mejorar la soberana alimentaria en los mbitos micro y local, y a fortalecer las capacidades para la soberana alimentaria de las instituciones y la poblacin en el mbito nacional y regional? CJ1. Pertinencia y calidad de diseo de la estrategia sectorial en seguridad alimentaria de la Cooperacin Espaola en Angola. CJ2. Adecuacin y validez de los instrumentos y mecanismos de implementacin adoptados a lo largo del periodo 2002-2007. CJ3. Grado de eficacia, impacto y sostenibilidad alcanzados. PE8. Cul es la probabilidad de continuidad de los procesos de desarrollo apoyados por la Cooperacin Espaola y cules los efectos que stos estn generando en trminos de reduccin de la pobreza y construccin de institucionalidad en Angola? CJ1. Efectos directos perdurables generados en relacin con el objetivo global estratgico de mejora de las capacidades humanas. CJ2. Efectos perdurables de las intervenciones de la Cooperacin Espaola, mejora de las capacidades institucionales y econmicas.

En la tabla anterior se establece la relacin de correspondencia entre los criterios de valor adoptados y criterios de juicio correspondientes.

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20

Tabla 2. Correspondencia entre criterios de valor CAD y Declaracin de Pars/ Agenda de Accin de Accra con criterios de juicioPE2 PE3 PE4 PE5 PE6 y PE7 PE8

PE1

Criterios de valor /preguntas de evaluacin criterios de juicio 1.5 1.6 2.1 2.2 2.3 3.1 3.2 4.1 4.2 4.3 5.1 5.2 6.1 7.1 6.2 7.2 6.3 7.3 8.1

1.1

1.2

1.3

1.4

8.2

x x x x x x

x

x

x

x

x

x

x

x

x x

x

x x x x x x x x x x x x x x x

Criterios CAD Pertinencia Eficiencia Eficacia Impacto Sostenibilidad

x x x x x x x x

x

x

x x

x x

Criterios de la AOD Alineamiento Armonizacin Apropiacin RMC* GpRD*

x

*RMC: Rendicin mutua de cuentas / GpRD: gestin por resultados de desarrollo.

2. Metodologa

Tabla 3. Correspondencia entre niveles de anlisis y preguntas de evaluacinNivel de anlisis/pregunta clave Nivel de diseo de polticas - estrategias Nivel de mecanismos de implementacin y gestin Nivel de resultados PE1 PE2 PE3 PE4 PE5 PE6 PE7 PE8

Siguiendo los Trminos de Referencia de la presente evaluacin estratgica, se ha buscado obtener elementos para valorar los criterios de valor del Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD), a partir de las respuestas a diferentes preguntas de evaluacin. Pero tambin se ha buscado integrar en el anlisis los criterios adoptados tras la Declaracin de Pars y la Agenda de Accin de Accra para una mayor eficacia de la AOD (alineamiento, apropiacin, armonizacin, rendicin mutua de cuentas y gestin orientada a resultados). En la tabla 2 se observa cmo estos criterios de eficacia de la AOD han sido contemplados en diferentes criterios de juicio, correspondientes a diversas preguntas de evaluacin, buscndose as transversalizar el anlisis de la eficacia de la AOD

espaola en su cooperacin con Angola en el periodo considerado. Igualmente, los distintos niveles de anlisis son suficientemente abordados a partir del intento de respuesta a las ocho preguntas clave. La tabla 3 muestra la correlacin entre niveles de anlisis establecidos en los Trminos de Referencia y las preguntas de evaluacin.

2.2. Estudios de casoLos estudios de caso se seleccionaron de forma participativa y dialogada entre los principales actores involucrados, en base a un conjunto de criterios que se adjuntan en el punto 3.1 del anexo 4. La tabla 4 muestra las intervenciones analizadas.

Tabla 4. Intervenciones estudios de casoTtulo del proyecto Soberana alimentaria Apoyo a la Facultad de Ciencias Agrarias Universidad Agostinho Neto Proyecto de fortalecimiento del tejido social y productivo vs. Estrategia 2001-2004 Plan Especial de Seguridad Alimentaria (PESA) Fortalecimiento del Instituto de Pesca Artesanal (IPA) Salud Fortalecimiento al desarrollode la atencin primariade salud Servicios de abastecimiento de agua potable (Fase I) Hospital peditrico de Luanda (Fase V) Modalidad Ao financiacin Beneficiario Contribucin () Provincia

Bilateral

2003

FCA-UAN

483.000

Huambo

ONGD Multilateral Bilateral

2004 2005, 2006, 2007 2005

Intermn Oxfam FAO Ministerio de Pescas IPA

860.082 3 x 400.000 405.000

Huambo Huambo Benguela

ONGD / CCAA-AECI Bilateral Bilateral

2006 2004 2005

Medicus Mundi Catalunya Ministerio de Energa y Agua Consejo Interhospitalario de Cooperacin (CIC)

370.000 922.300

Luanda Malange

722.874

Luanda21

2.3. Proceso de anlisis y fuentes de informacinEl proceso de razonamiento ha sido inductivo, partiendo de lo particular a lo general. Desde el anlisis de una muestra de intervenciones hacia un anlisis agregado de cada uno de los dos sectores focales de la evaluacin y, desde stos, hacia la totalidad de la Cooperacin Espaola con Angola en el periodo considerado. Para ello, se han debido considerar diversas fuentes de informacin complementarias entre s que permitieran cruzar los puentes del ejercicio inductivo con suficiente rigor. Una vez procesada la informacin obtenida, se procedi a abordar los tres niveles de anlisis que estipulaban adecuadamente los Trminos de Referencia: Nivel de diseo de polticas-estrategias: evaluacin del diseo de la poltica de Cooperacin Espaola con Angola, centrada principalmente en dos aspectos: el marco de planificacin y la estrategia de intervencin de la Cooperacin Espaola con Angola, valorando aspectos como su coherencia y pertinencia en el contexto del pas. Nivel de mecanismos de implementacin y gestin: examinando, entre otros aspectos, la estructura operativa de la OTC, la ejecucin de los programas y proyectos de cooperacin hispano-angoleos y la coordinacin y complementariedad con otros actores de la Cooperacin Espaola presentes en el pas. Nivel de resultados: evaluacin de los resultados de la actuacin de la Cooperacin Espaola en los sectores clave sealados, que se concretar en un anlisis de las intervenciones seleccionadas dentro de cada sector (estudios de caso). Para proceder al anlisis evaluativo se han utilizado las siguientes fuentes de informacin: Informacin generada por el equipo de evaluacin en base al cuestionario estratgico diseado al efecto y destinado a una muestra representativa de informantes clave relacionados con la Cooperacin Espaola con Angola (ONGD, miembros del Gobierno de Angola, OTC, AECID, organismos multilaterales, etc.).22

Informacin generada por el equipo de evaluacin a partir de los estudios de caso seleccionados y mencionados con anterioridad. El anlisis sectorial (salud y seguridad alimentaria) realizado sobre la base de los siete estudios de caso llevados a cabo en la presente evaluacin se presenta en el anexo 6, junto con las conclusiones evaluativas de ambos sectores. Esa informacin vierte lgicamente y de forma principal en el anlisis del nivel de resultados (apartado 5.3: eficacia, impacto y sostenibilidad). No obstante, las evidencias y hallazgos que proporcionan los estudios de caso han iluminado tambin el anlisis sobre la estrategia (5.1) y los mecanismos de gestin de la Cooperacin Espaola (5.2), siempre teniendo en cuenta las limitaciones del presente ejercicio evaluativo (vase apartado 2.4. ms adelante). Un anlisis detallado de cada uno de los estudios de caso se presenta en el anexo 7. Informacin generada por el equipo de evaluacin en base a los grupos focales que tuvieron lugar en las provincias de Malange, Huambo y Benguela. Informacin generada por el equipo de evaluacin en base a entrevistas semiestructuradas mantenidas con una muestra amplia de actores y beneficiarios. Informacin extrada del anlisis documental llevado a cabo por parte del equipo de evaluacin desde la fase I de gabinete hasta la fecha de la redaccin del informe final (fase III). En el anexo 6 se presenta el anlisis de los dos sectores focales de esta evaluacin: salud y seguridad alimentaria. Se responde, por tanto, en primer lugar a las preguntas 6 y 7 de carcter sectorial. En base al anlisis sectorial del anexo 6 y al resto de fuentes de informacin arriba indicadas, procedemos en el captulo 5 al anlisis global de la Cooperacin Espaola durante el periodo 20022007, dando respuesta a las correspondientes preguntas de evaluacin (pertinencia: preguntas de evaluacin 1, 2, 3 nivel estratgico; eficiencia: PE4 nivel operativo; eficacia: PE5 impacto y sostenibilidad; PE8 nivel de resultados). La siguiente figura muestra el proceso inductivo de anlisis descrito:

2. Metodologa

Figura 1. Proceso inductivo de anlisis Cuestionario estratgico Entrevistas semiestructuradas Grupos focales provinciales Panel de expertos/web Anlisis documental Informes de asistencias Tcnicas sectoriales Panel de expertos en web Entrevistas semiestructuradas Estudios de caso Anlisis de sectores focales (salud-seguridad alimentaria) Anlisis global de la Cooperacin Espaola con Angola

Siguiendo un proceso de enjuiciamiento sistemtico, partimos, por tanto, 1) de la fuente de informacin asociada, a 2) el cumplimiento de las variables e indicadores considerados, lo cual nos lleva a 3) tener elementos para nutrir los criterios de juicio, que conjuntamente nos proporcionan 4) la respuesta a cada pregunta de evaluacin. En el caso del anlisis del primer nivel (estrategia) en el que varias preguntas debieron ser contempladas para poder evaluar, de forma robusta, el criterio de valor pertinencia de la poltica de Cooperacin Espaola con Angola, y 5) el anlisis se aade a los anteriores al tenerse que ponderar de forma agregada las valoraciones obtenidas de cada pregunta para llegar a una respuesta tambin global.

2.4. Condicionantes y lmites del estudio realizadoVarios son los lmites y condicionantes del presente ejercicio evaluativo: 1. El primer lmite destacable tiene que ver con la disponibilidad de informacin. No ha resultado fcil disponer de toda la informacin documental necesaria por encontrarse sta algo dispersa y organizada conforme a sistemas de gestin de informacin diferentes. 2. En segundo lugar, y relacionado con lo anterior, dado que el periodo de estudio arrancaba en 2002, diversos informantes clave, que eran prcticamente los nicos poseedores de la

Figura 2. Proceso de anlisis y enjuiciamiento sistemtico

Cuestionarios Grupos focales Revisin documental Estudios de caso Entrevistas

Preguntas de evaluacin

Fuentes informativas

Indicadores y variables

Criterios de juicio

Preguntas de evaluacin

23

memoria histrica de la Cooperacin Espaola con Angola, no se encontraban ni en el pas ni en Espaa. No obstante, se opt por realizar entrevistas semiestructuradas a distancia que, aunque siempre suponen una aproximacin menos rica que las de carcter presencial, nos proporcionaron la informacin bsica necesaria para nuestro anlisis. 3. Un tercer factor limitante de este estudio ha sido el largo periodo que ha transcurrido entre la solicitud de la evaluacin por parte de la OTC (finales de 2006) y el arranque del proceso evaluativo (agosto de 2008). Esto ha supuesto que los distintos actores involucrados en la Cooperacin Espaola, y que haban expresado sus necesidades informativas, tuvieran que ser de nuevo incorporados

al proceso, labor que se ha intentado con relativo xito. 4. Un cuarto condicionante tiene que ver con la limitacin inherente a este tipo de evaluaciones estratgicas que buscan obtener conclusiones sobre el nivel estratgico y de gestin en base, entre otras fuentes, a una muestra ciertamente reducida de intervenciones apoyadas por la Cooperacin Espaola en Angola. Pero ciertamente, y asumiendo de partida que no se trata de una evaluacin de impacto (para lo cual la muestra debera ser ciertamente mucho mayor al igual que la dotacin de recursos y el marco temporal), creemos que es posible hacer el ejercicio de extrapolacin con suficiente solvencia y rigor, alcanzando conclusiones de carcter estratgico con un margen de error asumible.

24

3

Pobreza y desarrollo en Angola: la agenda del Gobierno de Angola

3.1. Documento Estratgico de Reduccin de la Pobreza (PRSP)En febrero de 2004, el Consejo de Ministros aprob el Documento Estratgico de Reduccin de la Pobreza (PRSP, en sus siglas en ingls), iniciando el camino en la definicin de metas para el desarrollo del pas. La elaboracin del PRSP fue llevada a cabo por el Ministerio de Planificacin (MINPLAN), con el apoyo del PNUD y el Banco Mundial (BM). El proceso de su elaboracin se extendi durante dos aos, no resultando, a juicio de la sociedad civil, lo suficientemente inclusivo y participativo. El PRSP integra los planes de desarrollo sectoriales elaborados por los respectivos ministerios y seala entre sus referencias los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y las polticas que emanan de la Nueva Alianza para el Desarrollo de frica (NEPAD) y de la Comunidad de Desarrollo Sudafricana (SADC). A su vez, se propuso como mbitos especficos de intervencin:

La reinsercin de los desplazados internos, refugiados y desmovilizados, generando condiciones de seguridad para toda la poblacin a travs del desminado del territorio. El fomento del crecimiento y la estabilidad econmica, de manera que beneficie a los ms pobres, y la promocin, en particular, del desarrollo rural. La prestacin de los servicios bsicos de salud y educacin y la promocin del capital humano, favoreciendo el acceso al empleo y al autoempleo. El refuerzo de las capacidades del sector pblico, en particular en los niveles provinciales y locales. La reconstruccin de las infraestructuras bsicas, en particular el sector agua y saneamiento, vivienda, electricidad, transporte y comunicacin. Como grupos prioritarios, la estrategia seala a los desplazados y refugiados internos; los militares y desmovilizados; los nios y jvenes en situacin de exclusin social; los portadores de deficiencias fsicas o psquicas; los mayores, y las mujeres.

Tabla 5. Composicin del gasto pblico como porcentaje del PIB de Angola en el periodo 2002-2006 (porcentaje PIB)2002 Servicios pblicos generales y otros asuntos econmicos Defensa y seguridad interna Educacin Salud Seguridad social, bienestar y habitabilidad Energa, agricultura, minera y transporte Pago intereses (comprometido) Sin clasificar TotalFuente: FMI informe-pas, octubre de 2007.

2003

2004 est.

2005 prev.

2006 prev.

16,5 7,5 3,0 2,0 2,8 2,6 1,0 14,4 49,9

6,5 2,8 3,0 2,3 4,4 10,0 1,8 13,6 44,3

3,8 1,7 2,3 1,8 3,2 6,8 2,2 16,7 38,4

8,3 7,8 2,1 1,4 5,7 2,3 5,4 0,0 33,1

6,0 7,6 2,4 1,9 7,1 5,7 8,7 0,0 39,4

25

En trminos porcentuales, los fondos destinados a educacin han experimentado una disminucin, pasando de un 3% en 2002 a un 2,4% en 2006. En el mbito de la salud, el peso relativo tambin ha disminuido, pasando de un 2% en 2002 a un 1,9% en 2006. El porcentaje destinado a defensa y seguridad nacional ha aumentado levemente hasta un 7,6% del PIB. Es importante destacar el incremento que ha experimentado el rubro de habitabilidad, bienestar y seguridad social desde un 2,8% en 2002 hasta el 7,1% del PIB en 2006. Aunque los porcentajes de inversin social pblica en educacin y salud han perdido peso, las tablas 5 y 6 muestran cmo los montos se han incrementado

de forma importante por el crecimiento econmico del PIB sostenido a lo largo de los ltimos aos.

3.2. Objetivos de Desarrollo del Milenio 2015En cuanto al cumplimiento de los ODM (cuyo compromiso asumi el Gobierno de Angola), la tabla 6, elaborada en base al ltimo informe-pas de seguimiento de los ODM, revela cmo el nico mbito donde se estn haciendo buenos progresos es la educacin.

Tabla 6. Composicin del gasto pblico de Angola en el periodo 2002-2006 en millones de dlares2002 Servicios pblicos generales y otros asuntos econmicos Defensa y seguridad interna Educacin Salud Seguridad social, bienestar y habitabilidad Energa, agricultura, minera y transporte Pago intereses (comprometido) Sin clasificar TotalFuente: FMI informe-pas, octubre de 2007.

2003

2004 est.

2005 prev.

2006 prev.

1.786,0 809,3 321,0 213,2 307,2 277,4 112,3 1.555,1 5.381,6

906,9 395,3 416,9 324,2 607,3 1.391,7 250,7 1.892,6 6.185,6

747,2 342,8 448,3 354,9 635,1 1.346,8 428,8 3.314,8 7.618,6

2.554,5 2.396,3 637,5 438,7 1.760,8 712,6 1.648,3 0,0 10.148,7

2.718,5 3.453,8 1.064,2 865,0 3.209,9 2.580,2 3.907,4 0,0 17.800,2

26

3. Pobreza y desarrollo en Angola: la agenda del Gobierno de Angola

Tabla 7. Seguimiento del cumplimiento de los ODM-Angola, 2005Nivel actual de cumplimiento A ODM 1: Erradicar la extrema pobreza y el hambre ODM 2: Educacin primaria universal ODM 3: Promover la igualdad de gnero y empoderamiento de las mujeres ODM 4: Reducir la mortalidad infantil ODM 5: Mejorar la salud materno-infantil ODM 6: VIH/sida, malaria ODM 7: Sostenibilidad medioambiental ODM 8: Asociacin global para el desarrollo x x M B x x Probabilidad de cumplimiento A M x x B Adecuacin de polticas A M x B

Objetivos de desarrollo del Milenio 2015

x x x x x

x x x x x x

x x x x x x

Niveles: alto (A), moderado (M), bajo (B). Fuente: Elaboracin propia a partir de informe-pas Angola de avance ODM, 2005.

Angola se encuentra lejos de cumplir las metas previstas en el mbito de la salud, medio ambiente y lucha contra el hambre, con moderadas probabilidades de cumplimiento para 2015.

3.3. La AOD global en AngolaLa AOD bruta total en el periodo 2002-2006 canalizada a Angola ascendi a 2.715,73 millones de dlares, siendo la AOD de los pases miembros del CAD de 2.089,1 millones de dlares y la AOD multilateral de 538,75 millones de dlares. La figura 3 muestra la evolucin de la AOD (bruta versus neta) de los principales donantes bilaterales en el periodo 2002-2006.

Es especialmente destacable que slo en el caso de Francia y Espaa la AOD bilateral neta global del periodo resulta negativa, mientras que la mayor parte de los principales donantes mantienen una relacin entre AOD bruta y AOD neta pareja. El caso de Polonia es especial: no siendo miembro del CAD ni estando entre los principales donantes de AOD bruta, al final del periodo por AOD neta se sita en quinta posicin tras Portugal, EEUU, Japn y Noruega. En cuanto a la AOD multilateral, hay que destacar que el principal donante es la Comisin Europea, con un monto de AOD no reembolsable de 325,56 millones de dlares. El desglose por agencia y fuente en el periodo 2002-2006 se muestra en la tabla 8.

27

Figura 3. Evolucin de la AOD bruta versus AOD neta de los principales donantes bilaterales, 2002-2006900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 -100 Portugal EEUU Japn Noruega Italia Corea Espaa AOD neta UK Suecia Alemania Francia Polonia

AOD bruta

28

Tabla 8. AOD multilateral a Angola en el periodo 2002-2006Comprometidos 2003 6,88 130,05 5,03 n./a. n./a. n./a. n./a. n./a. n./a. n./a. n./a. n./a. n./a. n./a. n./a. n./a. n./a. n./a. 0 0 0 n./a. n./a. n./a. 0 n./a. n./a. n./a. 0 2,44 5,73 5,31 2,71 30,26 n./a. n./a. n./a. 0 1,71 0 0,95 2,66 3,81 1,97 3,33 10,34 3,42 28,12 22,17 27,20 0 3,95 3,71 2,08 6,26 5,18 2,32 14,37 63,49 63,49 49,46 44,05 60,05 371,86 62,38 67,63 76,68 70,29 30,73 3,1 5,85 1,82 12,83 7,81 2,75 9,08 24,58 49,81 -0,28 -0,14 0,67 0,47 2004 2005 2006 Total 2002 2003 2004 2005 2006 1,82 48,58 11,81 1,71 5,86 2,36 9,52 10,21 1,76 1,75 Desembolsos netos Total 2,54 325,56 42,54 0 0 12,37 20,94 10,77 37,67 38,85 12,96 83,58

Valores actuales (millones $)

2002

ADF (Fondo Africano de Desarrollo)

18,35

Comisin Europea

88,28

Fondo Mundial (FMSTM)

BIRF

IDA

FIDA

PNUD

n./a.

FNUAP

n./a.

ACNUR

n./a.

UNICEF

n./a.

UNTA

n./a.

PMA

n./a.

3. Pobreza y desarrollo en Angola: la agenda del Gobierno de Angola

Fuente: Estadsticas OCDE.

29

4

La Cooperacin Espaola con Angola 2002-2007

4.1. Marco general de la Cooperacin EspaolaLa Cooperacin Espaola se rige por la Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (LCID). Dicha ley y sus reglamentos regulan el rgimen de la Poltica Espaola de Cooperacin Internacional, estableciendo como marco principal de orientacin de la poltica los planes directores, con carcter plurianual, que segn la LCID constituyen el documento estratgico bsico del que emanan las directrices de la Cooperacin Espaola durante un periodo de cuatro aos. Es el documento que vertebra los objetivos y lneas estratgicas y que marca los sectores y pases prioritarios. La LCID ya estipulaba en su artculo 8.2 que el Plan Director (PD) deba incorporar, a su vez, documentos estratgicos sectoriales y por pas que aterrizaran los lineamientos de poltica al mbito sectorial y geogrfico. Aunque la ley data de 1998, no es hasta la entrada en vigor del II Plan Director para el periodo 2005-2008 que se cont con un primer Documento de Estrategia Pas (DEP), tal como corresponda a un pas entonces considerado prioritario para la Cooperacin Espaola. La Cooperacin Espaola est integrada por diversos actores: las Cortes Generales, la Administracin General del Estado (AGE), las comunidades autnomas, los entes locales, las ONGD, las universidades, las empresas y organizaciones empresariales y los sindicatos. Tal como indica el II Plan Director de la Cooperacin Espaola, alrededor del 85% de la AOD espaola se distribuye, fundamentalmente, a travs de los ministerios de Asuntos Exteriores y de Cooperacin (MAEC), Economa y Hacienda, e Industria, Turismo y Comercio. Entre los tres representan ms de las tres cuartas partes de la AOD total; y con anterioridad indica que corresponde a la AGE, a travs del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, la Direccin de la Poltica Exterior y de Cooperacin Internacional, de conformidad con las30

directrices del Gobierno y en aplicacin del principio de unidad de accin en el exterior1. La Cooperacin Espaola est experimentando una paulatina transformacin a lo largo de la ltima dcada, tanto en trminos cuantitativos como cualitativos. El volumen de fondos destinados por Espaa a Cooperacin Internacional para el Desarrollo est aumentando considerablemente en los ltimos aos, habiendo un compromiso poltico de cumplir a medio plazo con el objetivo del 0,7% de la RNB (Pacto de Estado contra la Pobreza, Reunin de Alto Nivel sobre los ODM y Conferencia Internacional de Seguimiento sobre Financiacin del Desarrollo en Doha, en 2008). Con esta tendencia est previsto que Espaa pase del grupo de nueve donantes de envergadura media (Italia, Canad, Suecia, Noruega, Blgica, Dinamarca, Suiza, Austria), que maneja entre 1,24 y 2,39 mil millones de dlares de AOD, al grupo de los cuatro donantes de gran envergadura (Alemania, Francia, Reino Unido y Pases Bajos), que se mueven en el intervalo entre 4,06 y 7,34 mil millones de dlares. En trminos de calidad, es importante destacar aqu, de forma resumida, los siguientes esfuerzos realizados: 1) mejora de las capacidades de anlisis para poder programar mejor la ayuda y aprender ms de la prctica (la antigua Unidad de Planificacin y Evaluacin de la SECI que se elev a la categora de Direccin General DGPOLDE y que ha pasado de tener 3 miembros en 2003 a aproximadamente 50 en 2007, convirtindose en uno de los principales motores de las reformas); 2) apuesta poltica por un multilateralismo activo y eficaz, con un incremento sustantivo de los fondos del total de la AOD destinados a la cooperacin multilateral (organismos internacionales no financieros1 La Cooperacin Espaola con Angola sigue el patrn indicado, con un mayor peso especfico en trminos de financiacin de la AGE (MAEC/AECID en primer lugar, Ministerio de Comercio e Industria, etc.) y de responsabilidad en el liderazgo de la Cooperacin Espaola en el pas (MAEC/AECID, tal y como seala el II PD).

4. La Cooperacin Espaola con Angola 2002-2007

en primer lugar, Unin Europea en segundo, seguido de instituciones financieras internacionales); 3) apertura en la comunicacin con la sociedad civil a travs del Consejo de Cooperacin al Desarrollo y otros espacios creados al efecto; 4) con la aprobacin en 2006 de la Ley de Deuda, se sentaban las bases para que su gestin quedara sometida a criterios de desarrollo; 5) amparada por la nueva Ley Reguladora de Agencias Estatales, se ha iniciado un largo y difcil camino de reforma institucional de la AECI (AECID, como fruto de los primeros pasos de la reforma). Hay que subrayar aqu un cambio que nos parece clave para entender hacia dnde avanza la Cooperacin Espaola con terceros pases: nos referimos al cambio de rango que est adquiriendo la poltica de cooperacin al desarrollo, pasando de ser un vector menor de la accin exterior espaola vinculada, en ocasiones y como es sabido,

a intereses geopolticos y comerciales, a convertirse en uno de los pilares centrales de la poltica exterior espaola. La decisin por transitar desde una poltica de cooperacin hacia una poltica comn para el desarrollo humano parece firme y de largo aliento.

4.2. Objetivos y lneas estratgicas de la Cooperacin Espaola con AngolaEl Documento de Estrategia Pas 2005-2008 es el primero que establece un marco orientador estratgico de la Cooperacin Espaola con Angola. Se establece en el DEP:

Tabla 9. Prioridades estratgicas DEP 2005-2008Nivel de Lneas estratgicas del Documento de Estrategia Pas de la Cooperacin Espaola prioridad con Angola 2005-2008 1 LE 2.1.a. Fortalecimiento de la soberana alimentaria en los mbitos micro y local (familiar, comunidad y municipio). LE 2.2.a. Mejora del acceso universal a la educacin. LE 2.2.e. Continuidad del acceso y flexibilidad del sistema educativo. LE 2.3.a. Fortalecimiento institucional de los sistemas pblicos de salud. LE 2.3.c. Mejora de la salud infantil. LE 2.3.d. Lnea estratgica de lucha contra enfermedades prevalentes (VIH/sida, la malaria y tuberculosis) y olvidadas. LE 2.6.a. Acceso a agua potable y saneamiento bsico. LE 1.a. Promocin de la democracia, representativa y participativa, y del pluralismo poltico. LE 1.b. Fortalecimiento del estado de derecho. LE 2.1.c. Fortalecimiento de las capacidades para la soberana alimentaria de las instituciones y poblacin en el mbito nacional. LE 2.2.c. Contribucin a la mejora de la calidad de la educacin. LE 2.2.d. Contribucin a la equidad educativa. LE 2.4.f. Otras actuaciones relacionadas. LE 7.a. Fortalecimiento del papel de Espaa como constructor de la paz como seal de identidad de un proyecto de poltica exterior, de seguridad y de cooperacin. 3 LE 3.a. Apoyo a la micro y pequea empresa, en el mbito de los sectores productivos priorizados en el Plan Director. LE 5.b. Cooperacin cultural para el desarrollo. Objetivo estratgico 1: Aumento de las capacidades sociales e institucionales. Objetivo estratgico 2: Aumento de las capacidades humanas. Objetivo estratgico 3: Aumento de las capacidades econmicas. Objetivo estratgico 5: Aumento de la libertad y las capacidades culturales. Objetivo estratgico 7: Prevencin de conflictos y construccin de la paz.31

2

El objetivo estratgico global de reduccin de la pobreza. Un pilar estratgico principal focalizado en el aumento de capacidades humanas.

reas geogrficas de intervencinSi con anterioridad a 2005 no haba un patrn que guiara la distribucin de la AOD espaola en Angola, a partir del DEP se procede a cumplir con uno de los mandatos recogidos en el PD referidos a la necesidad de primar una estrategia de concentracin geogrfica, definiendo las reas de actuacin en funcin de las complementariedades correspondientes con otros donantes y, en especial, con la Comisin Europea. Se adopt, por tanto, una zona de concentracin de cinco provincias para la implementacin de la estrategia pas: Luanda, Huambo, Bi, Benguela y Malanje. Figura 4. Mapa de Angola

Acceso relativamente bueno a los principales centros urbanos. Las cinco provincias presentan marcadas diferencias en los aspectos sociales, agroecolgicos, productivos y de funcionamiento de las infraestructuras. La mayor homogeneidad se nota entre las provincias de Bi y Huambo, parte de la zona agroecolgica del Planalto Central; las dos provincias sufrieron especialmente durante el conflicto. Las provincias son tambin reas de concentracin de otros organismos de cooperacin (por ejemplo: Banco Mundial en Planalto Central y Malanje, Comisin Europea en Huambo, Bi y Benguela).

4.3. Composicin y caractersticas de la AOD en Angola: 2002-2007 (datos en revisin por la unidad de estadstica de DGPOLDE)Uno de las factores esenciales del periodo objeto de la presente evaluacin estratgica 2002-2007 es la convivencia de dos ciclos programticos con caractersticas muy diferentes. Resulta necesario, por tanto, abordar la caracterizacin de la AOD espaola en Angola, segmentndolo en dos periodos: 1) 2002-2004 (vigencia del I PD e inexistencia de DEP); 2) 2005-2008 (vigencia del II PD y existencia de un DEP).

Evolucin y composicin de la AOD en el periodo 2002-2004Como fruto del proceso de maduracin y crecimiento de la Cooperacin Espaola, se han producido avances significativos en relacin a la capacidad de Programacin Estratgica de la Cooperacin Espaola con terceros pases. Si bien el I Plan Director 2001-2004 supuso un avance para el ordenamiento de la ayuda, la clarificacin de procedimientos, instrumentos y modalidades de cooperacin y una bsqueda de una mayor coherencia geogrfica, tambin es cierto que las lneas estratgicas y polticas continuaron durante el periodo, concretndose en los Planes Anuales de Cooperacin Internacional (PACI), que contenan una somera descripcin de

La definicin de reas prioritarias permite evidenciar algunas caractersticas salientes de la estrategia: Prioridad a zonas de elevado potencial para la lucha contra el hambre y la produccin agrcola. Facilidad de acceso a mercados. Seleccin de un rea significativa correspondiente al 30% del pas y 80% de su poblacin.32

4. La Cooperacin Espaola con Angola 2002-2007

las prioridades e intervenciones previstas para el ao correspondiente en las fichas-pas. La articulacin entre los objetivos estratgicos de la poltica, las prioridades-pas y las intervenciones era inexistente o, de producirse, quedaba invisibilizada en los documentos de programacin de la ayuda. Los avances estratgicos y de ordenamiento del sistema de ayuda espaol no aterrizaron a nivel de programacin-pas, con el riesgo de continuar con una cooperacin no focalizada, siguiendo, por tanto, una lgica de asignacin de la ayuda a demanda de los actores que tradicionalmente operaban en el pas y, por tanto, inercial en su composicin a lo largo de los aos. El inicio de la relacin bilateral con Angola se remonta a los aos ochenta, habiendo sido Espaa uno de los pases de la OCDE que ha mantenido relaciones diplomticas cercanas durante gran parte del conflicto. Desde 1989 hasta 2004, el desembolso neto de AOD por parte de Espaa a Angola fue de 365 millones de dlares ($) aproximadamente (en dlares constantes de 2003). De esta ayuda, en torno a un 60% fueron prstamos concesionales ligados a la exportacin2. Es necesario hacer un recorrido detallado de la evolucin de la AOD espaola a Angola para caracterizar la cooperacin mantenida durante el periodo de evaluacin, y poder comprender con mayor claridad el

anlisis que en este estudio se hace con posterioridad. La figura 5 muestra una evolucin descendente y paralela de la AOD bilateral bruta y neta entre los aos 2002 y 2004. En estos aos no se produjeron reembolsos al FAD por pago de deuda externa por parte de Angola. En 2002, y tras la firma de un acuerdo de alto el fuego entre el Gobierno de Angola y UNITA, que acabara con el acuerdo permanente de paz, la nueva prioridad de la Cooperacin Espaola fue paliar la situacin de los cuatro millones de desplazados. La AOD espaola a Angola aument un 24,2% respecto a 2001, alcanzando los 14,2 millones de euros, incremento debido a que la cooperacin descentralizada realizada a travs de CCAA (Valencia, Pas Vasco, Castilla-La Mancha y Navarra) y EELL se triplic respecto a 2001 y a un aumento de la ayuda bilateral del Ministerio de Asuntos Exteriores (AECI). Por sectores, se produjo un incremento del 174% en la ayuda de emergencia (para responder a la situacin de los desplazados), pasando de 0,7 millones en 2001 a 2,6 millones en 2002 (700.000 euros de AECI; 1,6 millones de euros de CCAA y EELL). El Ministerio de Trabajo, a travs del Instituto de Migraciones y Servicios Sociales, destin 270.679 euros en ayudas a colectivos refugiados angoleos en Espaa.

Figura 5. Evolucin AOD bruta y AOD neta en el periodo 2002-200416.000.000 14.000.000 12.000.000 10.000.000 AOD bruta 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000 0 2002 2003 2004 AOD neta

2

OCDE-CAD y MAEC 2004: Seguimiento PACI 2004.

33

Figura 6. Distribucin AOD sectores CADAyuda Emerg. 13,55% C. Admin. Don. 0,95%

Prog. Grales. Asis. 4,94%

Infr. y Serv. Soc. 37,8%

centrado en la rehabilitacin de redes de tensin baja y media en Cabinda. Por ltimo, cabe destacar el aumento relativo de la ayuda multisectorial (1,1 millones frente a 0,36 millones en 2001), que estuvo principalmente orientada a la prestacin de servicios sociales bsicos (0,75 millones). En 2003, los desembolsos brutos de la Cooperacin Espaola en Angola totalizaron 9.594.719 euros, un importe que representa un descenso de cerca de un tercio respecto al volumen alcanzado en 2002. Casi la mitad de la ayuda bruta procede de las aportaciones realizadas por el Ministerio de Asuntos Exteriores, principal actor de la Cooperacin Espaola en el pas. A su vez, la Subdireccin General de Cooperacin con frica Subsahariana y Asia orient sus acciones al fortalecimiento de los sectores productivos, en particular la agricultura y la pesca. En el mbito de la pesca destacan por su importe el desarrollo de industrias pesqueras y la creacin de un laboratorio de control de calidad de productos pesqueros, con un desembolso de 420.708 y 328.704 euros, respectivamente. En el sector agrario se apoy la formacin de tcnicos agrcolas en la facultad de agronoma (483.000 euros) y el fortalecimiento de la cooperacin de FUNDA (180.304 euros). Otras actuaciones de menor importe econmico fueron la formacin de enfermeras y de los recursos humanos del IONA y un proyecto de construccin de la cultura de paz en Angola. Aproximadamente un tercio de las ayudas del Ministerio de Asuntos Exteriores fueron canalizadas a travs de ONGD. Por su parte, la Secretara de Estado de Comercio mantuvo dos proyectos de carcter reembolsable para la ampliacin y rehabilitacin de las redes de media y baja tensin en Cabinda, por un importe total de 1.341.409 euros. Otros actores que en 2003 tambin realizaron actividades de cooperacin para el desarrollo en este pas son: el Ministerio de Defensa, que imparti un curso de instructores de desminado; el Ministerio del Interior, que llev a cabo acciones de cooperacin policial; y el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin, que realiz una evaluacin de los recursos pesqueros demersales y pelgicos3. La Cooperacin Oficial

Multisectorial 7,86%

Sectores Prod. 10,60%

Infr. y Serv. Econ. 24,29%

Fuente: Seguimiento PACI 2002.

Figura 7. Desglose sector infraestructuras y servicios socialesOtros 12,63% Gob. y Soc. Civil 0,82% Pobl. 9,4%

Salud 10,55%

Educ. 66,59%

Fuente: Seguimiento PACI 2002.

Como muestra la figura 7, tras el rubro de infraestructuras y servicios sociales (donde el 66,59% del total fue para el sector educativo), el rubro de infraestructuras y servicios econmicos es al que se destin el mayor volumen de AOD. En 2001, ste fue el principal rubro de gasto debido al desembolso de tres crditos FAD (Fondo de Ayuda al Desarrollo) por un importe conjunto de 5,4 millones de euros para la mejora de la distribucin elctrica en el pas. En 2002, los desembolsos del FAD se redujeron, concentrndose en un nico proyecto, el de mayor volumen desembolsado por la Cooperacin Espaola en el pas hasta aquella fecha (2,8 millones),34

3 De acuerdo al hbitat que ocupan, las especies de peces pueden ser clasificadas como pelgicas: aquellas que ocupan la columna de agua del ocano que no est sobre la plataforma continental (el pilago), y demersales: aquellas que estn asociadas con el fondo marino.

4. La Cooperacin Espaola con Angola 2002-2007

Descentralizada, por su parte, represent, en 2003, el 35,43% de la AOD bilateral bruta desembolsada en Angola. En 2004, se destinaron 7.463.742 euros a actividades de cooperacin al desarrollo en Angola. Esta cantidad representa un descenso del 22% respecto a los 9,5 millones de euros alcanzados en el periodo anterior. El principal actor de la Cooperacin Espaola en Angola fue el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin. En total, el MAEC gestion el 65% de los recursos dirigidos a Angola (4.814.830 euros). La AECI canaliz gran parte de la ayuda del MAEC a travs de subvenciones a estrategias, programas y proyectos de ONGD (2.207.989 euros). Entre las estrategias, caben destacar los siguientes proyectos financiados a Cruz Roja Espaola: apoyo a la reinsercin psicosocial y capacitacin profesional de los menores de la provincia de Bi y sensibilizacin sobre la transmisin y la prevencin de las ETS/HIV/sida (ambas fruto de intervenciones consecutivas de la institucin iniciadas con anterioridad). Adems, en el marco de la estrategia de Intermn Oxfam puesta en marcha aos antes, en 2004 tambin se financiaron otros proyectos de relevancia como el de desarrollo de la produccin agropecuaria de 30 comunidades del municipio de Malange y Calculama, as como el de fortalecimiento del tejido social y productivo de las comunidades de la zona de Kalweyo. En el contexto de los programas de ONGD aprobados por la AECI, los proyectos financiados a ONGD que ms destacaron son el de desarrollo rural para la poblacin campesina de Malanje, ejecutado por la ONGD IEPALA, y el programa de prevencin de la transmisin del VIH/sida y de atencin a la poblacin afectada en la provincia de Benguela, llevada a cabo por Mdicos del Mundo. Tambin de importancia fue el proyecto financiado al Consejo Interhospitalario de Cooperacin, cuyo principal objetivo fue el apoyo al Hospital Peditrico de Luanda. Otro elevado porcentaje de la ayuda del MAEC fue ejecutado directamente por la Subdireccin General de Cooperacin con los Pases de frica Subsahariana y de Asia (1.418.907 euros). De especial inters fueron el apoyo al abastecimiento de agua potable de la ciudad de Malange, valorado en 922.300 euros, el refuerzo del Ministerio de Salud para mejorar la planificacin de los recursos humanos y el apoyo a los ministerios de Justicia e Interior de Angola. El segundo actor de mayor

importancia fue la Cooperacin Oficial Descentralizada, que desembols un total de 2.602.532 euros. Dentro de estas intervenciones sobresali la Generalitat de Catalua, con un programa de repatriacin y reintegracin de refugiados angoleos, por un valor de 500.000 euros.

La Cooperacin de Espaa con Angola en el periodo 2005-2007Con la entrada en vigor del II Plan Director, a partir de 2005 se modific el ciclo programtico, adoptando para los pases prioritarios de la Cooperacin Espaola un marco de programacin de la cooperacin de carcter plurianual, que se concret, para el caso de Angola, en el DEP 2005-2008. Dicho documento contena los objetivos y lneas estratgicas especficas para Angola, la previsin de los actores de la Cooperacin Espaola involucrados y de los socios locales e internacionales estratgicos. Un DEP que contena los principios orientadores que la poltica de Cooperacin Espaola estaba asumiendo paulatinamente, enmarcados plenamente en la agenda internacional para el desarrollo en vigor: Declaracin de los ODM, Declaracin de Pars de Eficacia de la Ayuda, etc. Un DEP, por tanto, que por primera vez insertaba la Cooperacin Espaola con Angola en este marco ms amplio comnmente aceptado por los pases donantes y que abra el camino a una forma de desarrollar una cooperacin ms concertada, buscando mayores complementariedades y vas de armonizacin, menos aislada y, a la postre, ms eficaz. A partir de 2005, la Cooperacin Espaola con Angola se dot, por tanto, de un marco programtico ms slido que el existente con anterioridad y que deba permitir una mayor previsibilidad de la ayuda y facilitar los elementos para medir el grado de desempeo, la eficacia e impactos alcanzados. Veremos en este estudio que, a pesar de estos avances programticos, los obstculos para el buen desempeo de la cooperacin Internacional han sido y son muchos en el caso de Angola, en particular, por las caractersticas histricas y de coyuntura-pas, ralentizando los progresos y el trnsito por ese camino que marca la agenda internacional. La evolucin de la AOD bilateral bruta espaola en Angola ha seguido una tendencia creciente, pasando35

de 7.463.742 euros en 2004 a 19.429.474 euros en 2007. Conforme a las reas estratgicas de intervencin contenidas en el Plan Director y, por ende, en el Documento de Estrategia Pas, la evolucin de la AOD en el periodo 2006-2007 se muestra con claridad en la figura 8. Podemos ver cmo, respondiendo a las prioridades estratgicas, el incremento de capacidades sociales e institucionales supone el mbito de accin que experimenta un aumento ms importante, pasando de 1.481.547 euros en 2006 a 7.838.511 euros en 2007. El resto de los ejes estratgicos mantienen una pauta similar.

Como muestra la siguiente figura, la evolucin de las modalidades de canalizacin de la AOD espaola con Angola tambin experiment, a partir de 2005, un cambio de tendencia destacable, hasta 2007 que se invierte la proporcin, canalizndose ms de la mitad de la AOD por va oficial. En relacin a la cooperacin multilateral, hay que indicar que se dispone de informacin sobre la contribucin espaola a diversos organismos del sistema de Naciones Unidas. En particular destaca la OMS, que recibi fondos de la Cooperacin Espaola para el proyecto Erradicacin de

Figura 8. Evolucin AOD conforme componentes estratgicos del DEP 2005-20089.000.000 8.000.000 7.000.000 6.000.000 5.000.000 4.000.000 3.000.000 2.000.000 1.000.000 0 Capacidades humanas Capacidades sociales e institucionales Capacidades econmicas Capacidades para sostenibilidad ambiental Aumentar libertad y capacidades culturales Capacidad y autonoma de las mujeres 2006 2007

Figura 9. Distribucin de la AOD por va oficial y ONGD durante el periodo 2005-200790 80 70 60

Porcentaje

50 40 30 20 10 0 2005 2006 2007

ONGD Oficial

36

4. La Cooperacin Espaola con Angola 2002-2007

la poliomielitis en 2004, 2006 y 2007 (monto agregado destinado al proyecto en los tres aos: 2.253.090 euros), y para el proyecto Iniciativa 3x5. Disminuir la resistencia al tratamiento del VIH/sida en Angola, Namibia y Senegal en 2006 y 2007 (monto agregado: 1.505.800 euros). Parte de la cooperacin multilateral se ha canalizado a travs de UNICEF; en particular, el proyecto Apoyo a gran escala a los nios hurfanos y en situacin vulnerable a causa del sida en Angola y Namibia recibi fondos en 2005, 2006 y 2007 (3.000.000 de euros), y el Programa para la supervivencia de recin nacidos y nios en 2006 y 2007 (1.700.000 euros).Se ha canalizado AOD por la va multilateral a travs de la FAO, tal como se indica con detalle en el estudio de caso del anexo 7, y a travs de la

Evolucin de la Cooperacin Espaola a lo largo de todo el periodo considerado (2002-2007)Una vez descritos los dos periodos diferenciados en que hemos segmentado el anlisis hasta ahora, resulta til contemplar la evolucin, composicin y caractersticas de la AOD espaola en Angola a lo largo de todo el periodo considerado en el presente estudio. La evolucin creciente del monto (en millones de euros) de la AOD a lo largo del periodo se ilustra en la figura 10. Es importante destacar que 2002 y 2003 fueron los dos ejercicios en que parte de la Cooperacin Espaola fue reembolsable, siendo a partir de

Figura 10. Evolucin AOD espaola a Angola 2002-200725

20 Millones de euros

15

10

5

0 2002 2003 2004 Aos 2005 2006 2007

Comisin Europea, por la participacin de Espaa como Estado miembro en el Fondo Europeo de Desarrollo (FED)4.

2004 y hasta el final del periodo de estudio por entero donacin, como muestra la figura 11. La evolucin del desembolso por parte de la AGE, CCAA y EELL ha sido dispar: creciente en el primer caso y decreciente en el caso de CCAA y EELL, como se muestra en la figura 12. En relacin al cumplimiento de la Iniciativa 20/205, el porcentaje de AOD destinado a servicios sociales

4 No ha sido posible obtener informacin desglosada sobre la contribucin a la Comisin Europea por disponerse de esta informacin en la Direccin General para Asuntos Europeos del MAEC. Al tratarse de una contribucin general al FED no atada a intervenciones concretas, no es posible incluir en la muestra de anlisis este aporte. Se ha acompaado, sin embargo, el proceso de evaluacin en paralelo de la Cooperacin de la Comisin Europea con Angola en el periodo 2002-2007, adems de consultar a la Delegacin de la Comisin Europea en Luanda y contar en el Comit de Seguimiento Local con un representante activo del programa PAS de la Comisin Europea.

5

La Iniciativa 20/20 es un intento de poner la meta del acceso universal a los servicios sociales bsicos al alcance de las personas que viven en la

37

Figura 11. Evolucin porcentaje AOD reembolsable y no reembolsable120

100

80 Donacin 60 Prstamos

40

20

0 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Figura 12. Distribucin AOD por agentes de la Cooperacin Espaola18.000.000 16.000.000 14.000.000 12.000.000 Euros 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Administracin General Estado Comunidades autnomas Entes locales

bsicos se mantuvo por debajo del objetivo del 20% hasta 2004, para superarlo en 2005 y mantenerse muy cerca en 2006 y 2007. El incremento del porcentaje se debi a las aportaciones de AOD bilaterales canalizadas va Organismos

Multilaterales de Desarrollo, que contribuyen a una mejor asignacin sectorial de la AOD espaola. No se disponen de datos oficiales o de fuente secundaria contrastados para conocer el porcentaje del gasto pblico del Gobierno de Angola destinado a servicios sociales bsicos. La evolucin de la composicin de la AOD espaola en Angola por sectores CAD muestra un claro crecimiento sostenido a lo largo de todo el periodo del sector infraestructuras y servicios sociales

pobreza. Adoptada oficialmente por los jefes de Estado durante la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social (CMDS) en marzo de 1995, busca establecer un contrato entre pases donantes y receptores, por el cual el 20% de la Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD) y el 20% del gasto pblico del pas receptor se utilicen para servicios sociales bsicos.

38

4. La Cooperacin Espaola con Angola 2002-2007

Figura 13. Evolucin de la AOD conforme la iniciativa 20/20100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2002 2003 2004 2005 Otros fines 2006 2007

Servicios sociales bsicos

(que agrupa educacin, salud, gobierno y sociedad civil, agua y saneamie