27 de septiembre de 1989

CANADA - RESTRICCIONES APLICADAS A LAS IMPORTACIONESDE HELADOS Y YOGUR

Informe del Grupo Especial adoptado en el Cuadragésimo quinto periodode sesiones de las PARTES CONTRATANTES, el 5 de diciembre de 1989

(L/6568 - 36S/73)

INTRODUCCION

1. El 7 de octubre de 1988, los Estados Unidos y el Canadá celebraron consultas con arreglo alartículo XXII sobre las restricciones cuantitativas aplicadas por el Canadá a las importaciones de diversostipos de helados y yogures. Dado que esas consultas no dieron lugar a una solución satisfactoria, losEstados Unidos, en una comunicación de fecha 8 de diciembre de 1988, pidieron a las PARTESCONTRATANTES que establecieran un Grupo Especial para examinar la cuestión de conformidadcon el artículo XXIII.2 (L/6445).

2. El Consejo, en su reunión de 20 de diciembre de 1988, acordó establecer un Grupo Especial sobrela cuestión con el mandato que a continuación se indica, y autorizó también al Presidente del Consejoa designar al Presidente y a los miembros del Grupo Especial en consulta con las partes interesadas(C/M/227).

Mandato

"Examinar, a la luz de las disposiciones pertinentes del Acuerdo General, el asunto sometido alas PARTES CONTRATANTES por los Estados Unidos en el documento L/6445 y formularconclusiones que ayuden a las PARTES CONTRATANTES a hacer recomendaciones o a resolversobre la cuestión, conforme a lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo XXIII."

3. El 3 de abril de 1989 se informó al Consejo de que se había llegado a un acuerdo con respectoa la siguiente composición del Grupo Especial (C/164):

Composición

Presidente: Sr. Lars E.R. Anell

Miembros: Sr. Hugh W. BartlettSra. Carmen Luz Guarda

4. El GrupoEspecial se reunió con las partes en la diferencia los días 11 de mayo y 7 de julio de 1989y con los terceros interesados el 11 de mayode 1989. El 12 de septiembre de 1989presentó su informea las partes en la diferencia.

ELEMENTOS DE HECHO

5. El 28 de enero de 1988, el Canadá modificó la Lista de control de las importaciones añadiendo,a ella los siguientes productos:

2104.00.00.10 8301 Nuevos tipos de helados2105.00.00.20 8302 Helados2105.00.00.90 8303 Otros helados2105.00.00.90 8304 Nuevos tipos de leche helada2105.00.00.90 8305 Leche helada2105.00.00.90 8306 Otros tipos de leche helada

- 2 -- 2 -

2105.00.00.90 8501 Productos elaborados fundamentalmente a basede helado o leche helada

2106.90.90.00 8401 Mezclas para helados2106.90.90.00 8402 Mezclas para leche helada0403.10.00.00 0000 Yogur

Con excepción del último de estos productos (yogur), se hará referencia en adelante a los demásartículos como "helados".

6. En un aviso dirigido a los importadores, de fecha 25 de marzo de 1988, se les comunicó que erannecesarios permisos de importación para las importaciones de helados y yogur. Dicho aviso se publicóconforme a lo dispuesto en la Ley de Licencias de Exportación e Importación del Canadá. En el avisose exigía a los importadores que solicitaran permiso para importar alguno de los productos sometidosa restricción en lo que quedaba del año 1988 que acreditaran el volumen de sus importaciones de esosproductos en los años 1984, 1985, 1986 y 1987. No se estableció una cuantía del contingente para 1988.Se solicitaron permisos para importar 3.536 toneladas de helados y 2.279 toneladas de yogur, y seconcedieron para importar 349 toneladas de helados y 1.212 toneladas de yogur.

7. El 17 de enero de 1989, se publicó otro aviso a los importadores en el que se establecían lossiguientes contingentes globales anuales para el año civil 1989:

a) helados, leche helada, mezclas para helados, mezclas para leche helada o productos elaboradosfundamentalmente a base de helados o leche helada: 345 toneladas.

b) yogur: 330 toneladas.

El aviso declaraba además que el principal criterio para determinar la magnitud del contingenteasignado a cada importador sería el nivel acreditado de sus importaciones en 1985, 1986 y 1987. Sinembargo, podían asignarse algunas cantidades a nuevos importadores. Para cada partida era necesarioun permiso de importación, que se expedía utilizando un sistema automatizado en tiempo real. Porlo general los permisos tenían un período de validez de 30 días en torno a la fecha de llegada especificadapor los importadores (cinco días antes de ella y 24 después), pero sólo se imputaban a los contingentesasignados a los importadores en caso de que se utilizaran.

Regulación de la oferta de leche en el Canadá

8. El Canadá restringe la importación de varios productos lácteos en conjunción con su programanacional de regulación de la oferta de leche. Ese programa tiene dos componentes: medidas provincialescon respecto a la producción y comercialización de leche líquida (leche cruda de vaca utilizada paraobtener leche fresca de mesa y nata fresca) y programas establecidos conjuntamente por la Federacióny las Provincias con respecto a la leche para usos industriales (leche cruda utilizada para elaborar otrosproductos lácteos).

9. La administración del mercado de leche líquida, que representa aproximadamente el 38 por cientode la producción total de leche cruda del Canadá, corresponde a cada una de las provincias. A principiosde cada año, se hace una estimación de la leche líquida total necesaria para que la provincia dispongade ella en cantidad suficiente para satisfacer las necesidades corrientes. Se asigna un contingente deleche líquida a cada ganadero autorizado a producir leche destinada a ese mercado.

10. El mercado de leche para usos industriales se adminisetra a escala nacional en virtud de un acuerdomixto concertado entre el Gobierno Federal y nueve de las diez provincias del Canadá. (La provinciade Terranova produce solamente leche destinada al mercado de leche líquida y no cuenta con ninguna

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planta de elaboración de leche para usos industriales.) A comienzos de cada año, se hace una estimaciónde la demanda interior prevista de productos lácteos industriales, a la que se añaden las exportacionesprevistas de productos lácteos y de la que se deducen las importaciones previstas. Esa demanda netade productos lácteos se convierte en equivalente en leche. La cifra resultante constituye el contingentenacional de comercialización (MSQ), que se reparte entre las provincias, las cuales distribuyen a suvez el contingente provincial entre todos los ganaderos productores de leche.

11. Por imperativo legal, toda la producción láctea del Canadá está sujeta a los programas de regulaciónde la oferta, y las ventas de leche al margen del sistema pueden dar lugar a un procedimientosancionador. Losganaderos sólo pueden vender leche a travésde sus consejosu organismosprovincialesde comercialización de leche. Las entregas de leche cruda se destinan en primer lugar a satisfacerlas necesidades de leche líquida; las entregas que excedan de las necesidades de leche líquida seconsideran entregas de leche para usos industriales y se imputan al contingente de ese tipo de lechecorrespondiente a cada ganadero. Los ganaderos obtienen mayor rendimiento de la leche líquida quede la leche para usos industriales. Los consejos provinciales de comercialización de leche supervisanla distribución de la leche a los elaboradores. Los ingresos de las ventas se transfieren a dos cuentascomunes distintas, una correspondiente a la leche líquida y oetra a la leche para usos industriales.Mensualmente, el ganadero recibe del consejo un estado de cuentas en el que figuran la parte de lasentregas correspondientes a su contingente de leche líquida que se ha destinado a ese mercado y laparte que se ha imputado a su contingente de leche para usos industriales. En caso de que la cantidadde leche cruda entregada por el ganadero sea también mayor que el contingente de leche para usosindustriales que tiene asignado, el ganadero no tiene derecho a pagos federales directos y el excedentede leche está sujeto a un gravamen por exceso de contingente. El consejo de comercialización deducelos gravámenes y los gastos de transporte y administración y abona el saldo neto de ambas cuentasal ganadero.

12. En el cuadro que figura a continuación se indica la producción de leche cruda, leche para usosindustriales, helados y yogur, así como los niveles de importación de helados y yogur. LosEstados Unidos son los principales abastecedores extranjeros de helados y yogures al Canadá.

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PRINCIPALES ARGUMENTOS

Consideraciones generales

13. Los Estados Unidos consideraban que las restricciones aplicadas por el Canadá a las importacionesde helados y yogur eran incompatibles con las obligaciones de ese país a tenor del Acuerdo General.El sistema de permisos y los contingentes violaban concretamente la prohibición de restricciones a laimportación establecida en el párrafo 1 del artículo XI, y no constituían una excepción que pudierajustificarse al amparo del párrafo 2 de dicho artículo. Además, la aplicación de las restricciones eraincompatible con lo dispuesto en los artículos X y XIII. Esta infracción de las disposiciones del AcuerdoGeneral constituía un caso de presunción de anulación o menoscabo de las ventajas derivadas para losEstados Unidos del Acuerdo General. Los Estados Unidos pidieron al Grupo Especial que propusieraa las PARTES CONTRATANTES que recomendaran al Canadá que suprimiera el sistema de contingentesy permisos que aplicaba a las importaciones de helados y yogur.

14. El Canadá sostenía que las medidas que había adoptado con miras a establecer restriccionescuantitativas a la importación de helados y yogur eran compatibles con los derechos y obligacionesdel Canadá a tenor del inciso i), párrafo 2 c) del artículo XI. La aplicación de esas restricciones eraplenamente compatible con los artículos X yXIII. Enconsecuencia, lasmedidas adoptadas por elCanadáno anulaban ni menoscababan ventajas resultantes para los Estados Unidos. El Canadá pidió al GrupoEspecial que declarara que las restricciones cuantitativas a la importación de helados y yogur erancompatibles con los derechos y obligaciones del Canadá en virtud del artículo XI, así como de losartículos X y XIII.

Sistema de permisos

15. Los Estados Unidos recordaron que el párrafo 1 del artículo XI prohibía las restricciones a laimportación, ya se aplicaran mediante contingentes, licencias de importación o por medio de otrasmedidas. Por lo tanto, esa disposición era aplicable al sistema canadiense de permisos de importación.El sistema de permisos establecido en la Ley de Licencias de Exportación e Importación y en los avisosa los importadores tenía por efecto restringir las importaciones. Los permisos no se concedíanliberalmente a cualquier importador idóneo, sino solamente a los importadores tradicionales que podíanacreditar esa condición. Los permisos tenían un plazo de validez limitado, que se extendía únicamentea cinco días antes de la entrada de los productos. A veces, dependiendo de los medios de transporteque utilizaran, los importadores no podían obtener un permiso válido hasta que las mercancías estabanen tránsito. La inseguridad y las limitaciones impuestas por el sistema podían disuadir a los exportadoresde realizar las actividades de planificación promoción e inversión necesarias para abrir y ampliar enel Canadá mercados para sus productos. En consecuencia, los permisos tenían efectos restrictivos sobreel comercio que se añadían a los provocados por los contingentes, y al no estar justificado elestablecimiento de contingentes no eran conciliables con lo dispuesto en el artículo XI.

16. El Canadá sostuvo que el sistema de permisos no era restrictivo para el comercio y que constituíasimplemente el instrumento administrativo mediante el que los titulares de los contingentes podían disponerde los contingentes asignados. Los permisos no eran intrínsecamente restrictivos, y el mecanismo delCanadá, que era idéntico para todos los productos sometidos a contingentes de importación, daba lugara tasas de utilización del contingente cercanas al 100 por ciento. Aunque su período de validez erade 30 días, los permisos podían modificarse o renovarse en cualquier momento, y sólo se imputabanal contingente asignado al importador cuando se hacia realmente uso de ellos. Se dejaba al arbitriode cada importador el momento y la forma de utilizar la parte que le correspondía del contingente.

17. El Canadá indicó que en 1988 no se estableció un volumen del contingente porque estaban en cursoconsultas bilaterales con el principal proveedor de helados y yogur del mercado canadiense (los

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Estados Unidos) y el Canadá prefería esperar al resultado de esas consultas antes de establecerlo. Seconcedieron sin dificultad permisos de importación a solicitantes cuya idoneidad se estableció en funciónde determinados criterios, de entre los cuales el principal fue el volumen anterior de importaciones,dejando un margen razonable para los nuevos importadores. Las importaciones autorizadas en 1988excedieron en volumen a las del año anterior.

Inciso i) del párrafo 2 c) del artículo XI

18. Los Estados Unidos manifestaron que del texto del inciso i) del apartado c) del párrafo 2 delartículo XI, de su nota interpretativa, de laparte pertinente de la historia de su elaboración yde anterioresinformes de grupos especiales adoptados por las PARTES CONTRATANTES se desprendía claramenteque la excepción para productos sometidos a un sistema nacional de regulación de la oferta era muyestricta. Dicho inciso preveía el uso limitado de medidas prohibidas con carácter general, comocontingentes y licencias, en circunstancias en las que las restricciones a la importación de productossimilares fueran necesarias para la ejecución de medidas gubernamentales destinadas a proteger a losproductores no organizados frente a los avatares climáticos. Su objetivo no era establecer una excepcióngeneral en relación con todo el sector agrícola o con el sector de productos lácteos en particular, yde hecho no la establecía, ni autorizar políticas de autosuficiencia agrícola o permitir a las partescontratantes que protegieran de la competencia internacional a los productores o a las empresaselaboradoras nacionales.

19. El Canadá sostuvo que el párrafo 2 del artículo XI no constituía una excepción al Acuerdo Generalen el sentido del artículo XX, sino que definía diversas circunstancias en las que las partes contratantestenían derecho a aplicar restricciones cuantitativas. Uno de los objetivos del párrafo 2 del artículo XIconsistía en permitir a un gobierno que organizara su mercado de determinados productos agrícolascon miras a evitar los problemas de una producción excedentaria. A diferencia del inciso ii), párrafo 2 c)del artículo XI, que se refería expresamente a los excedentes temporales, el inciso i) de ese mismopárrafo no hacía referencia a ningún período y por consiguiente podía aplicarse indistintamente aexcedentes temporales o estructurales.

20. Los Estados Unidos señalaron que la carga de la prueba de que se habían cumplido todos losrequisitos de una excepción conforme al inciso i) del párrafo 2 c) del artículo XI recaía sobre laparte contratante que invocara esa disposición. Las condiciones que debían cumplirse podían resumirsedel siguiente modo:

1. La medida debía constituir una restricción a la importación y no una prohibición.

2. La restricción a la importación debía afectar a un producto agrícola o pesquero.

3. Debía existir una medida gubernamental que tuviera por efecto restringir la cantidad de unproducto que pudiera ser vendida o producida.

4. La restricción a la importación debía afectar al producto "similar" restringido por el sistemanacional de regulación de la oferta (o, de no haber producción importante del producto similar,de un producto que pudiera ser sustituido directamente) o a un producto elaborado a base delproducto similar que:

a) se hallara en una fase de transformación poco adelantada,

b) fuera todavía perecedero,

c) compitiera directamente con los productos frescos, y

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d) si fuera importado libremente, tendería a hacer ineficaces las restricciones aplicadas a laimportación de dichos productos frescos.

5. La restricción a la importación tenía que ser necesaria para la aplicación de la restricción dela oferta interior.

6. Debía publicarse el volumen o valor total del contingente de cada producto.

7. La restricción de la importación no debía tener como consecuencia la reducción de la relaciónentre el total de las importaciones y el de la producción nacional, en comparación con la quecabría razonablemente esperar que existiera sin tales restricciones, teniendo en cuenta los factoresespeciales que influyeran o pudieran influir en el comercio del producto.

21. Sin perjuicio de coincidir con el Canadá en que las medidas aplicadas por este país eran restriccionesy no prohibiciones, los Estados Unidos mantuvieron que el Canadá no podía acreditar que se habíancumplido todas las demás prescripciones del inciso i), del párrafo 2 c) del artículo XI.

22. El Canadá aceptó que le correspondía presentar pruebas de que había cumplido las condicionesdel mencionado inciso i). El Canadá había cumplido esa obligación y consideraba que el asunto imponíacargas a ambas partes. El sistema canadiense de regulación de la oferta de leche era un sistema globalque se basaba en la interrelación de diversos componentes, entre ellos medidas de control de laproducción, mecanismos de sostenimiento de los precios y gravámenes y medidas de control de lasimportaciones. El sistema se había establecido teniendo presentes las prescripciones delartículo XI:2 c) i), y cumplía todos los criterios establecidos en esa disposición.

23. A juicio del Canadá las conclusiones del informe del Grupo Especial sobre las restricciones aplicadaspor el Japón a la importación de ciertos productos agropecuarios1 no establecían un precedente claroni válido en cuestiones tales como el "carácter perecedero", "fase de transformación", y "productossimilares", ni dicho informe anulaba la anterior interpretación a quehabían llegado laspartes contratantesen el caso de los concentrados de tomate de la CE.2 Al adoptarse el informe del Grupo Especial delas restricciones agrícolas japonesas el Canadá manifestó su preocupación ante el hecho de que en algunosaspectos, el Grupo Especial no había prestado suficiente atención a los vínculos económicos y deoetra índole entre productos transformados y productos frescos, y señaló en concreto que:

"... una definición que limite exclusivamente el concepto de "productos similares" a productos"frescos o primarios" no tiene en cuenta las circunstancias prácticas de la comercialización deproductos frescos en otras formas, lo que es especialmente patente, por ejemplo, en el comerciomundial del sector lácteo, en el que la leche para usos industriales se comercializa casi siempreen una forma más elaborada. A nuestro juicio, en el caso de la interpretación del artículo XI:2 c) i),una diferenciación excesiva y demasiado rígida entre productos primarios y sus derivados haríaimposible, en ciertos casos, la aplicación general del artículo tal como fue prevista por sus autores."(abreviado en el documento C/M/217.)

_______________1Informe del Grupo Especial sobre "Japón - Restricciones aplicadas a la importación de ciertos

productos agropecuarios", L/6253, adoptado el 2 de febrero de 1988.2Informe del Grupo Especial sobre "CEE - Programa de precios máximos, licencias y depósitos

de garantía para la importación de determinadas frutas, legumbres y hortalizas elaboradas", IBDD25S/82-115.

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La posición adoptada por el Canadá en aquella ocasión fue apoyada por otras partes contratantes. Loselementos de hecho del asunto de las restricciones japonesas eran muy distintos de los de la presentediferencia, para la que, según el Canadá, no era en absoluto pertinente la resolución de aquel GrupoEspecial. Cada asunto debía examinarse atendiendo a sus circunstancias propias.

24. Los Estados Unidos rechazaron la pretensión del Canadá de que el informe del Grupo Especialde las restricciones agrícolas japonesas no constituía un precedente válido o pertinente. El asunto quese examinaba se refería a restricciones a la importación de productos idénticos o análogos. El Consejohabía adoptado recientemente por consenso el informe del Grupo Especial sobre el asunto de lasrestricciones japonesas, a pesar de los recelos del Canadá. El Canadá pretendía prescindir de laslimitaciones convenidas en la nota interpretativa al artículo XI:2, al menos en relación con el sectorlácteo, ampliando su interpretación para que la disposición fuera aplicable a casi todos los productoslácteos elaborados importados que pudieran sustituir a las ventas de leche producida en el país.

Medidas gubernamentales para restringir la producción interior

25. El Canadá sostuvo que, por medio de las medidas provinciales de control aplicadas a la leche líquiday del sistema, establecido conjuntamente por la Federación y las provincias, de contingentes decomercialización de la leche para usos industriales, regulaba eficazmente la oferta de toda la lecheproducida en el país. Según la interpretación acordada del Acuerdo General "al interpretar el término"restringir" a los efectos del párrafo 2 c) lo esencial era que el grado de restricción nacional debía sereficaz para mantener la producción por debajo del nivel que habría alcanzado sin las restricciones"(Informes de La Habana, página 89 de la versión inglesa). Los programas del Canadá restringían laproducción a un nivel inferior al que alcanzaría de no ser por las medidas de control gubernamental.La participación de los ganaderos en los programas de regulación de la oferta era obligatoria. Loscontingentes de producción se aplicaban en último término a cada granjero y la eficacia del sistemaestaba garantizada por la imposición de importantes desincentivos financieros a la sobreproducción.El nivel de rendimiento percibido por los productores por las cantidades de leche para usos industrialesque excedieran del contingente era inferior al costo en efectivo de la producción. En consecuencia,el gravamen sobre las cantidades fuera de contingente restringía eficazmente la producción por encimadel nivel cuantitativo establecido por los contingentes. A lo largo del último decenio había habido añosen los que la producción de leche había sido insuficiente y otros en los que había sido excesiva. Enlos seis últimos años, las cantidades de leche producidas en exceso del contingente representaron portérmino medio solamente el 1 por ciento de la producción total. Aunque no podía demostrarsedirectamente que la producción sería mayor de no existir esos programas, había importantes indiciosde ello. Cada provincia utilizaba plenamente el contingente de comercialización asignado y las peticionesde aumento de ese contingente ponían de manifiesto la capacidad de los ganaderos de producir másleche a los precios corrientes y su deseo de producirla si no fuera por la restricción que representabael gravamen sobre las cantidades fuera de contingente. El Canadá citó además recientes análisiseconométricos que indicaban que si no hubiera restricciones la producción de leche aumentaría entreun 31 y un 39 por ciento.

26. Los Estados Unidos alegaron que el Canadá no había demostrado que restringía de modo efectivola producción interior de leche. La diferenciación entre leche "líquida" y "para usos industriales" eraartificial y respondía a finalidades administrativas; en lo que respecta a las obligaciones dimanantesdel Acuerdo General, el producto en cuestión era la leche cruda de vaca, con independencia de losusos ulteriores a que se destinara. El empleo de las palabras "que pueda" en el inciso i), párrafo 2 c)del artículo XI, exigía que hubiera una limitación de la cantidad total de leche cuya producción o ventaestaba autorizada o permitida a los productores nacionales. Las medidas provinciales de control dela leche líquida no restringían las cantidades cuya producción se permitía; de hecho, los ganaderospodían producir y comercializar toda la leche que pudiera venderse en forma de bebidas a base de lecheo de nata de mesa. La entrega por un ganadero de una cantidad mayor que su contingente de leche

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líquida no le acarreaba sanciones pecuniarias, sino que únicamente se imputaban a su contingente deleche para usos industriales las entregas que excedieran a las cantidades realmente destinadas a suutilización o venta como leche líquida. Almenos una provincia no participaba en este sistema voluntario,y oetra había estudiado la posibilidad de dejar de participar en él. Además, el Canadá ni siquiera prohibíala producción o venta de leche fuera del contingente de comercialización. El método utilizado paracalcular los pagos directos de sostenimiento respecto de las entregas confundidas dentro del contingentegarantizaba a la mayoría de los ganaderos la recuperación íntegra de la totalidad de sus costos fijosy variables en relación con esas entregas. Se permitía al ganadero producir y comercializar leche encantidades superiores al contingente, quizá incluso con un incentivo económico.

27. Los Estados Unidos señalaron que en los seis últimos años la producción total de leche para usosindustriales había sobrepasado sistemáticamente el contingente de comercialización establecido, ydedujeron que el sistema del Canadá era un sistema de reglamentación, pero no de restricción, de laproducción. Las propuestas encaminadas a modificar el inciso i) del apartado c) del párrafo 2 delartículo XI a fin de sustituir la palabra "restringir" por "reglamentar" habían sido rechazadas; eranecesaria una reducción de la producción. Los resultados de los análisis econométricos citados porel Canadá no daban ninguna indicación acerca de lo que ocurriría con la producción de leche de noexistir, no solamente los contingentes de producción, sino también las garantías complementarias depercepción de precios elevados que actuaban como incentivos de producción. Según la publicaciónoficial de la Comisión de Productos Lácteos del Canadá, la promoción de la autosuficiencia en laproducción de leche era un elemento clave de la política láctea nacional del país. Para medir la eficaciade los mecanismos de control de la oferta establecidos por el Gobierno, había que comparar la situacióncon la que se produciría si no existiera ninguna de las medidas gubernamentales.

Productos similares, cualquiera que sea la forma bajo la cual se importen

28. El Canadá indicó que normalmente la leche cruda no era objeto de comercio internacional, sinoque se transformaba para utilizarla o comercializarla en oetra forma. En realidad, toda la leche crudatenía que ser elaborada para comercializarla en el Canadá y para venderla como leche líquida. Loshelados y el yogur eran simplemente leche en forma comercializable y no productos similares a la lechecruda. El inciso i), párrafo 2 c) del artículo XI permitía aplicar restricciones a la importación deproductos agrícolas "cualquiera que sea la forma bajo la cual se importen". Los helados y el yogureran leche industrial, "cualquiera que sea la forma bajo la cual se importen", en el sentido de ese artículo.Como demostraba la historia de la redacción (EPCT/A/PV/19, página 21 de la versión inglesa), alcontrolar la producción de leche cruda, el Canadá controlaba ipso facto la producción de helados yyogur. La Ley por la que se establecía la Comisión de Productos Lácteos del Canadá definía comoproducto lácteo aquel que fuera fabricado total o principalmente a base de leche. Tanto los helados,que estaban constituidos aproximadamente del 65 al 85 por ciento de leche y nata, como el yogur, quetenía un contenido del 90 al 99 por ciento de leche, eran productos lácteos. Ni la adición de ingredientesno lácteos durante la fabricación de los helados y el yogur, ni su clasificación arancelaria, impedíanque estos productos fueran consideradosproductos similares a la leche parausos industriales, "cualquieraque sea la forma bajo la cual se importen".

29. Los Estados Unidos mantuvieron que la leche, incluso la destinada a usos industriales, no era el"producto nacional similar" a los helados o el yogur fuera cual fuera el sentido que se atribuyera ala expresión. ElCanadá no mantenía restricción alguna a la producción o comercialización del "productonacional similar", que eran sus helados o yogur de producción nacional. Aun cuando inciso i) delapartado c) del párrafo 2 del artículo XI permitía su aplicación al producto similar "cualquiera quesea la forma bajo la cual se importe" su nota interpretativa dejaba claro que por esto se entendían "losmismos productos que, por hallarse en una fase de transformación poco adelantada y por ser todavíaperecederos, compiten directamente con los productos frescos y que, si fueran importados libremente,tenderían a hacer ineficaces las restricciones aplicadas a la importación de dichos productos". Los helados

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y el yogur no eran "los mismos productos" que la leche cruda; ambos habían sido transformados hastatal punto que habían perdido completamente toda identidad con la leche fresca. Además, el heladoni siquiera solía fabricarse a partir de leche fresca, sino a base de una amplia variedad de productoslácteos intermedios elaborados.

Fase de transformación poco adelantada

30. El Canadá adujo que el helado y el yogur reunían todas las condiciones de la nota interpretativacorrespondiente al inciso i), párrafo 2 c) del artículo XI. Sus redactores consideraron que el miembrode frase "en una fase de transformación poco adelantada y por ser todavía perecederos" expresaba unsolo concepto. Esta disposición se había hecho extensiva a aquella "fase de transformación pocoadelantada que daba lugar a un producto perecedero" (EPCT/A/PV/19, página 43 de la versión inglesa).La ampliación de ese artículo para hacerlo extensivo al producto "cualquiera que sea la forma bajola cual se importe" así como al producto bajo control directo, era necesaria para no hacer ineficaceslas restricciones aplicadas a la producción nacional. Los que habían redactado el artículo citaban losarenques ahumados como ejemplo de los productos a los que era de aplicación la expresión "cualquieraque sea la forma bajo la cual se importen". Existía un paralelismo directo entre la transformación dearenques frescos en arenques ahumados, y la elaboración de la leche fresca para hacer helado y yogur.Los arenques ahumados, al igual que los helados y el yogur, en su forma final de elaboración estabanlistos para la venta comercial. La transformación de leche cruda para usos industriales en helados yyogur era un proceso simple, directo y continuo. La leche cruda entraba en las instalaciones detransformación de las industrias lácteas y salía convertida en una serie de productos, como los heladosy el yogur. Una vez que comenzaba el proceso de transformación de la leche cruda en helados y yogur,ya no era posible transformarla en ningún otro producto. Aunque la producción de cantidades comercialesexigía un equipo complejo, el proceso de transformación era básicamente muy sencillo. No existíaalmacenamiento de la leche para usos industriales antes de que fuera transformada en helados o yogur,y en el proceso de transformación no se elaboraban productos intermedios que se pudieran almacenarpara utilizarlos más tarde o venderlos comercialmente. Dado el carácter perecedero de los heladosy el yogur, esos productos se envasaban, por razones de higiene, inmediatamente después de terminadala elaboración. Pasaban así por la fase de transformación, que daba como resultado un productopreparado para la venta comercial, pero eso no invalidaba el hecho de que se encontraran en una "fasede transformación poco adelantada".

31. Los Estados Unidos indicaron que los helados y el yogur no se hallaban en una fase detransformación poco adelantada sino que eran productos que habían alcanzado la fase final de un procesode producción de etapas múltiples. Se les había añadido un número significativo de ingredientes, yhabían sido adaptados para usos claramente diferentes, y luego se habían transformado en productosacabados, envasados para la venta al por menor. Se trataba de alimentos preparados que no teníanvirtualmente ningún parecido con el producto básico del que se derivaban en un principio. El inciso i)apartado c) del párrafo 2 del artículo XI era una exención a la prohibición de las restricciones a laimportación y no tenía por objeto hacer posible la protección de los elaboradores nacionales de productosalimenticios. La redacción de la frase dejaba claro que la exención se limitaba únicamente a los productosagropecuarios que estuvieran en la fase inicial, o próximos a ella, de una serie de operaciones destinadasa convertir el producto básico agrícola en un producto elaborado. Los productos alimenticios acabados,con un alto grado de elaboración y listos para el consumo, como los helados y el yogur no se podíanconsiderar "en una fase de transformación poco adelantada".

Todavía perecederos

32. En cuanto al carácter perecedero, el Canadá señaló que había pocos productos que fueran tanperecederos como la leche cruda, que tenía que ser elaborada a las pocas horas de ser recibida y nose podía almacenar. Se estaba de acuerdo también en que los helados y el yogur eran productos

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perecederos y que como tales eran tratados por la industria y por los consumidores. Sin una manipulaciónconstante y especializada se estropearían en pocas horas. En condiciones de almacenamiento adecuadas,el período de conservación del yogur era de unas tres semanas y el del helado producido según lasespecializaciones del Ministerio de Agricultura del Canadá, de sólo tres meses. El argumento de losEstados Unidos de que un producto debía ser tan perecedero como el producto primario para que fueraconsiderado "todavía perecedero" carecía de base. En opinión del Canadá, aceptar el argumento delos Estados Unidos equivaldría a denegar la aplicación de la expresión "cualquiera que sea la formabajo la cual se importe" a prácticamente todo el sector lácteo, con lo que se excluirá efectivamentedel alcance del apartado c) del párrafo 2 a la leche para usos industriales. El Grupo Especial sobrelos concentrados de tomate de la CE consideró que los concentrados de tomate eran un productoperecedero porque después de cierto tiempo perdían su calidad y valor.1 Los arenques ahumados eranmenos perecederos que los arenques frescos.

33. Los Estados Unidos reconocieron que todos los productos agropecuarios y todos los productosalimenticios preparados eran perecederos en cierta medida. Sin embargo, adujeron que con la formulaciónde la nota interpretativa, que limitaba la aplicación a "los mismos productos ... por ser todavíaperecederos", se tenía intención de excluir no sólo los productos alimenticios estables en condicionesde almacenamiento sino también los que habían sido elaborados con el fin de hacerlos menos perecederosque el producto nacional fresco objeto de restricciones, y que podían almacenarse. Como había señaladoel Grupo Especial de las restricciones agrícolas japonesas, "una de las finalidades del inciso i) delapartado c) del párrafo 2 era permitir que los gobiernos intervinieran en las situaciones en que habíaun exceso inesperado de oferta de productos agrícolas que no podían almacenarse en condiciones normaleshasta que el mercado hubiera mejorado" (L/6253, página 74). Los redactores de esa disposición habíanmanifestado que pensaron en "los productos elaborados perecederos y no en aquellos que puedenalmacenarse" (EPCT/A/PV/19 de la revisión inglesa). Esa situación de oferta excedentaria imprevistarara vez se producía en el sector de los productos lácteos debido a que la producción de leche dependíaen gran parte del número, raza y edades de las vacas y no estaba estrechamente relacionada con factoresclimáticos o de otra índole que varían ampliamente a corto plazo. En la medida en que los gobiernosretiraban del mercado la oferta excedentaria -que almacenaban normalmente en forma de leche desnatadaen polvo, mantequilla y queso- esas medidas se solían adoptar para conseguir objetivos a largo plazoen materia de precios internos e ingresos de los productores más que para eliminar los excesos a cortoplazo resultantes de "la generosidad caprichosa de la naturaleza". Por consiguiente, se fomentaríanlos objetivos de la exención dando a las palabras "todavía perecederos" una significación amplia enel contexto del sector de los productos lácteos.

34. Los Estados Unidos hicieron notar que los helados y el yogur no eran "todavía perecederos" encomparación con la leche cruda, y que podían ser almacenados, en caso necesario, durante prolongadosperíodos. Mediante las modernas técnicas de producción se podían fabricar helados y yogur a partirde productos intermedios previamente obtenidos de la leche, como el aceite de mantequilla, la nataplástica, la leche desnatada en polvo, los caseinatos, el suero en polvo y productos similares -muchosde los cuales eran productos sumamente estables en condiciones de almacenamiento. La ofertaexcedentaria imprevista de leche cruda no haría que los helados y el yogur inundaran los mercadosy deprimieran los precios. Además algunos de los productos de helados y yogur sujetos a restriccionesde importación en el Canadá, como el yogur congelado y algunos productos de helados nuevos decongelación ultrarrápida, se podían almacenar durante un año o más. Por consiguiente, esos productosno eran "todavía perecederos"._______________

1Informe del Grupo Especial "CEE - Programa de Precios Mínimos, Licencias y Depósitos deGarantía para la Importación de Determinadas Frutas, Legumbres y Hortalizas Elaboradas", IBDD,25S/111, párr. 4.10.

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Directamente competidores

35. El Canadá consideraba que los helados y el yogur importados, si no se controlaban, desplazaríana los de producción nacional, lo que a su vez produciría una menor demanda de leche para usosindustriales. Lo que había que examinar eran los efectos que tendrían las importaciones para losproductores. Los helados y el yogur importados competían directamente con la leche cruda por larepercusión que tenían sobre el programa de regulación de la oferta, dentro del cual operaban losproductores. La leche para usos industriales no se ponía a disposición de los consumidores en su formacruda sino sólo en sus formas elaboradas. Por consiguiente, el consumidor que comprara helado oyogur importados estaba comprando un producto directamente competitivo con el producido por laindustria canadiense a partir de leche para usos industriales, lo que causaría una reducción de la demandade esa leche producida por los ganaderos canadienses. Esa situación era análoga a la de los pescadoresante una baja de la demanda de pescado fresco por causa de las importaciones de pescado ahumado,o a la de los agricultores que vendían menos tomates debido a las importaciones de concentrados detomate. El Canadá rechazó el argumento de los Estados Unidos de que productos como los bizcochos,galletas y artículos de pastelería hechos a base de leche también estarían comprendidos en el inciso i)del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI. La leche no era el componente primario de esos productos,sino más bien un componente secundario.

36. Los Estados Unidos contestaron que la condición que imponía el mencionado inciso i) era queel producto elaborado de importación tenía que competir "directamente con los productos frescos" deproducción nacional, en este caso leche fresca. Los productos que competían directamente eran losque rivalizaban en un mercado sin ninguna fase intermedia ni factor de diversión. Los helados y elyogur importados competían directamente con los de producción nacional, y todos se consumían enforma de refrigerios o postres. En ningún momento competían directamente con el producto fresco,la leche cruda. Esos producto ni siquiera competían en los mismos mercados; la leche fresca se vendíaa las mantequerías para la elaboración, mientras que el helado y el yogur se vendían normalmente alos comercios minoristas.

37. Además, los Estados Unidos señalaron que la formulación de la nota interpretativa del inciso i),párrafo 2 c) del artículo XI era explícita en cuanto a "competir directamente con", que no significabalo mismo que "competir con", "competir indirectamente con", y mucho menos "desplazar". Dadoque cabía aducir que la importación de cualquier producto alimenticio elaborado, podía producir uncierto descenso de la demanda de los productos utilizados como ingredientes, prácticamente a todoslos productos alimenticios elaborados podría aplicarse el argumento del Canadá sobre el desplazamiento.La historia de la redacción dejaba sentado que la exención no se podía utilizar respecto de la competenciaindirecta, como entre manzanas y plátanos, y mucho menos, aducían los Estados Unidos, podían abarcarla competencia indirecta que existía entre los productos alimenticios preparados y los productos agrícolasprimarios que servían para su elaboración.

Harían ineficaces las restricciones

38. El Canadá señaló que lo que era pertinente en este caso no eran los niveles tradicionales, sino másbien el potencial de las importaciones no restringidas para desplazar la producción nacional de heladosy yogur, que representaba el 11 por ciento de la producción de leche para usos industriales sobre unabase de grasas butíricas. Las importaciones no controladas podrían producir un excedente nacionalde leche cruda que exigiría la reducción progresiva de la producción durante el año y/o un incrementode los gastos que tendrían que hacer los ganaderos para su colocación. Los ganaderos aceptaban lasrestricciones impuestas a la producción de leche nacional pero esperaban que, como contrapartida, nose permitiera que los importadores obtuvieran deslealmente una ventaja de esa situación. Como lasimportaciones no controladas de helados y yogur permitirían a otros países eludir las medidas

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gubernamentales que restringían la producción de leche nacional, esa situación supondría una amenazapara la eficacia del programa canadiense de regulación de la oferta de leche para usos industriales.

39. Los Estados Unidos no veían razón para creer que si se permitía importar libremente los heladosy el yogur se acabara haciendo ineficaz la restricción canadiense impuesta a la producción de lechepara usos industriales. Esos productos se habían venido importando libremente durante los muchosaños en que el Canadá había dispuesto de un sistema de regulación de la oferta de leche para conindustriales sin que ese país hubiera pretendido nunca que creaban problemas de ningún tipo para elprograma de suministro de leche. Las importaciones no restringidas de helados y yogur no habíanaumentado siquiera en tres décimas partes del 1 por ciento su participación en el mercado durante ningunode los 5 años anteriores a la imposición de restricciones a la importación. Aun en el caso de que seregistrara un aumento repentino y espectacular de las importaciones, resultaba difícil creer que eseaumento pudiera eliminar toda la competencia nacional. Las importaciones no restringidas de heladosy yogur combinadas de los 5 años últimos no se habían aproximado siquiera a la cantidad de excesode oferta que el Canadá toleraba en virtud de su contingente de comercialización (MSQ). LosEstados Unidos señalaron además que el Canadá no había aportado ninguna prueba en apoyo de suargumento. La aceptación de un hipotético caso catastrófico sin apoyo de pruebas privaría a ese criteriode todo significado.

Necesarias

40. El Canadá manifestó que su sistema de regulación de la oferta tenía un alcance general y su eficaciase basaba en una interrelación entre controles de producción, penalizaciones a la producción fuera decontingente y una medición precisa de la oferta total en el mercado. Las importaciones eran uno delos elementos indispensables utilizados para calcular el contingente de comercialización. Para podermantener el sistema, era necesario vigilar el volumen de las importaciones y someter éstas a controlcuando su volumen llegara a un punto que amenazara al sistema. Antes de 1987, el Canadá no teníamotivos para prever que las exportaciones de helados estadounidenses al Canadá sobrepasarían los nivelestradicionales. Desde entonces, sin embargo, la situación había cambiado considerablemente ya quelas modificaciones en el programa de sostenimiento de los productos lácteos de los Estados Unidosincluido en la Ley de Seguridad Alimentaria de 1985 alentaba la expansión de las exportaciones deproductos lácteos estadounidenses. Esa ley preveía la continuación ilimitada de las compras desostenimiento de productos excedentarios por el Gobierno de los Estados Unidos. Las oportunidadesde exportación eran aún mayores por el Programa de Ayuda Canalizada a Determinados Sectores dela Exportación, aplicado por los Estados Unidos a los helados y otros productos de valor elevado.Esta situación, unida a la diferencia cada vez mayor entre los precios de sostenimiento de la lechepracticados por los Estados Unidos y por el Canadá y la supresión prevista de los aranceles aplicablesa los helados y al yogur en virtud del Acuerdo de Libre Comercio, indujeron a determinar, en el contextode un examen permanente de las importaciones, que la entrada continuada y no controlada deimportaciones de esos productos amenazaría al sistema canadiense. Las previsiones de que lasimportaciones de helados y yogur aumentarían en gran medida se basaban en el gran número de solicitudesde contingentes para esos productos que se recibieron tan pronto como se instituyeron los controles.Además, el Canadá señaló que las importaciones de determinados tipos de productos podrían serrelativamente reducidas, pero que la acumulación de importaciones no controladas de gran númerode productos diferentes haría que el sistema fuera ineficaz, por lo que habría que recurrir a la imposiciónde restricciones. Enel GATTse admitíaque cantidades relativamente reducidas de importaciones podíanperturbar losmercados. El Grupo de Trabajo de los contingentes de huevos del Canadá (IBDD 23S/100)había llegado a la conclusión de que los contingentes de importación de menos del 1 por ciento de laproducción nacional eran compatibles con las disposiciones del artículo XI.

41. Los Estados Unidos recordaron la declaración del Grupo de Trabajo de las restricciones cuantitativassegún la cual "se falsearía el sentido de las disposiciones del inciso i) del párrafo 2 c) del artículo XI,

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si las partes contratantes aplicaran restricciones a productos transformados que rebasaran los límites"necesarios" para aplicar la medida efectiva de restricción de la producción o de la venta del productobásico" (IBDD 3S/77). El Canadá había fijado montos a los contingentes de importación de heladosy yogur (productos elaborados) que equivalían aproximadamente al 0,0001 por ciento de la producciónnacional de leche cruda (el producto primario) autorizada por el contingente de comercialización (MSQ),aun cuando el Canadá había permitido una producción nacional superior al contingente en el 4,0 porciento aproximadamente. Los Estados Unidos también rechazaron el intento del Canadá de justificarsus contingentes de importación mediante la referencia a las reducciones de los niveles de sostenimientode los precios de los productos lácteos en los Estados Unidos en virtud de la Ley de SeguridadAlimentaria de 1985. Esas reducciones unilaterales deniveles de sostenimiento de los precios nacionalespodrían tener el efecto secundario de hacer que las exportaciones estadounidenses de productos lácteosfueran más competitivas por razón de los precios en el mercado mundial, pero una parte contratanteno debería invocar esos intentos convenientes y progresivos de reducir las ayudas nacionales a los precios,que perturban el comercio, como justificación para imponer al comercio obstáculos proteccionistas.Los Estados Unidos señalaron también que, con una excepción, el Programa de Ayuda Canalizada aDeterminados Sectores de Exportación no se había utilizado para promover la comercialización de loshelados, y la única vez que se había hecho no se aplicó a las exportaciones de esos productos al Canadá.Además los Estados Unidos señalaron que la publicación oficial de la Comisión de Productos Lácteosdel Canadá declaraba: "la política del Canadá en materia de productos lácteos se basa en laautosuficiencia nacional de la producción de leche sobre una base de grasas butíricas. Esto significaque el mercado nacional se abastece fundamentalmente de la producción de leche canadiense ...".1

Esa afirmación de la verdadera política del Canadá hacía perder todo fundamento a las explicaciones,no demostradas documentalmente, basadas en modificaciones del programa de productos lácteos delos Estados Unidos. Por último, los Estados Unidos mantuvieron que el Informe del Grupo de Trabajode los contingentes canadienses de importación de huevos carecía de pertinencia. Señalaron tambiénque el Grupo de Trabajo no llegó a ninguna conclusión con respecto a si los contingentes de importaciónde huevos se ajustaban o no a las prescripciones del inciso i) del párrafo 2 c) del artículo XI.

Publicación

42. El Canadá manifestó que la decisión de colocar los helados y el yogur en la Lista de control delas importaciones fue anunciada el 19 de enero de 1988 por los Ministros de comercio internacionaly agricultura. Los cambios en la Lista de control de las importaciones se publicaron el 28 de enerode 1988 y los detalles pertinentes se comunicaron a los importadores y misiones extranjeras en el Canadá,en tanto que las partes contratantes fueron informadas oficialmente (L/6462). Los niveles de loscontingentes no se anunciaron en 1988 debido a que se estaban celebrando consultas con el país proveedormás importante, los Estados Unidos. Los niveles para 1989 fueron anunciados en un Aviso a losimportadores distribuido el 17 de enero de 1989. Se estableció un contingente para los diversos tiposdehelados, lo quedabaal importadormayor flexibilidadpara determinar exactamentequé artículos debíaimportar, fomentando así una mayor utilización del contingente.

43. Los Estados Unidos señalaron que en el párrafo 2 c) del artículo XI se disponía que laparte contratante "... publicará el total del volumen o del valor del producto cuya importación se autorice...". El Canadá no había cumplido ese requisito de notificar el total del volumen de helado y yogurque se permitía importar en 1988. En 1989 se notificó un contingente "cesta" para los helados. LosEstados Unidos recordaron que un grupo especial anterior había llegado a la conclusión de que elestablecimiento de contingentes "cesta" no podía satisfacer los requisitos previstos en el párrafo 2 c)del artículo XI (L/6253, página 80, párrafo 5.3.1.3)._______________

1Informe Anual de la Comisión de Productos Lácteos del Canadá, 1987-1988, pág. 4.

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Proporcionalidad de las importaciones

44. Al establecer el nivel de los contingentes, el Canadá indicó que había tenido en cuenta los nivelesde las importaciones en el trienio inmediatamente anterior a la introducción de restricciones a laimportación. Había fijado el contingente para los helados en 345 toneladas por ser esa cifra el promediode ese período trienal. Al determinar el nivel para el yogur, el Canadá había observado una tendenciaal aumento en las importaciones y había decidido fijar el nivel en 330 toneladas para tener en cuentaesa tendencia ascendente. Esa decisión produjo un nivel más elevado que si se hubiera utilizado elpromedio de un trienio.

45. Al determinar los niveles de importación de helados y yogur para años futuros, el Canadá manifestabasu intención de mantener la proporcionalidad con la producción nacional de leche para usos industriales.Si aumentaba esta producción nacional, también lo harían los niveles de las importaciones. Análogamente,si descendía la producción nacional, se harían bajar también las importaciones. El Canadá no pedíaa las demás partes contratantes que asumieran una carga más pesada de la que imponía a sus propiosproductores de leche. El Canadá tampoco podía pedir a sus productores de leche, cuya producciónera objeto de restricciones, que aceptaran nuevas penalizaciones como consecuencia de las importacionesno controladas.

46. Los Estados Unidos adujeron que si bien había congelado el volumen de importaciones a un nivelhistórico (entre 1984 y 1987 para algunos importadores y entre 1985 y 1987 para otros), el Canadáno había adoptado ninguna medida para congelar de manera análoga el volumen de leche que se permitíaproducir y comercializar y tampoco había aplicado restricción alguna a su producción o ventas de heladosy yogur. Además, el Canadá no había adoptado ninguna disposición que permitiera que la importaciónde helados y yogur aumentara a medida que crecieran la demanda y la oferta nacionales. El Canadátampoco había determinado el monto del contingente para tener debidamente en cuenta los factoresespeciales más sobresalientes que afectaban al comercio de esos productos: la reducción y eliminacióndefinitiva de los derechos de aduana para esos productos como consecuencia del Acuerdo de LibreComercio entre los Estados Unidos y el Canadá (FTA). Era indudable que el efecto de la eliminaciónde esos obstáculos al comercio hubiera sido aumentar el volumen de las importaciones canadienses deesos productos procedentes, concretamente, de los Estados Unidos.

Artículos X y XIII

47. Los Estados Unidos indicaron que el Canadá no había cumplido con las obligaciones deprocedimiento derivadas del párrafo 1 del artículo X, del párrafo 2 del artículo X y del apartado b)del párrafo 3 del artículo XIII. Esas disposiciones del Acuerdo General imponían claras obligaciones,además del requisito de la notificación pública del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI. En resumen,toda parte contratante que decidiera imponer limitaciones cuantitativas tenía que notificar previamenteel total del volumen del contingente a los gobiernosy comerciantes interesados. ElCanadá había aplicadosu contingente a las importaciones de helados y yogur antes de haber enviado ningún aviso oficial, nisiquiera a los importadores canadienses, y había mantenido sus contingentes durante un año antes dedar aviso público del total del volumen del contingente. Al obrar así, el Canadá había incumplido lasobligaciones que le imponían las mencionadas disposiciones del Acuerdo General.

48. El Canadá manifestó que se habían distribuido ampliamente a los importadores avisos sobre loscontroles a la importación de helados y yogur con anterioridad a la aplicación de las restricciones.Mientras que el párrafo 2 a) del artículo XIII recomienda que siempre que sea posible, se fijaráncontingentes representativos del monto global de las importaciones autorizadas, el párrafo 2 b) de esemismo artículo reconoce que cuando no sea posible fijar contingentes globales, podrán aplicarse lasrestricciones mediante licencias de importación. Debido a las consultas en curso con su principalproveedor, al Canadá no le había sido posible fijar los contingentes en 1988; sin embargo, los

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contingentes para 1989 se habían establecido y anunciado de conformidad con el párrafo 2 a) delartículo XIII.

49. Además, el Canadá señaló que el párrafo 4 del artículo XIII permitía la elección inicial de un períodode referencia y la evaluación de los factores especiales al país que impusiera restricciones de importaciónde conformidad con el inciso i) del apartado c) del párrafo 2 c) del artículo XI. Esa disposición obligabaa su país a entablar prontamente consultas con las demás partes contratantes a petición de éstas. ElCanadá había celebrado consultas formales e informales en varias ocasiones con los Estados Unidosy consideraba que su actuación era perfectamente compatible con esa disposición. El Canadá señalóademás que utilizaba el mismo sistema de permisos para todos los productos sujetos a contingentesde importación, con formularios y procedimientos normalizados. El índice de utilización de esoscontingentes se aproximaba al 100 por ciento.

Anulación y menoscabo

50. Los Estados Unidos mantuvieron que las restricciones de las importaciones de helados y yogurimpuestas por el Canadá eran incompatibles con el párrafo 1 del artículo XI y no se justificaban envirtud del inciso i) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI. Esas medidas daban lugar a presunciónde anulación o menoscabo de una ventaja resultante del Acuerdo General para los Estados Unidos

51. El Canadá sostuvo que las medidas que había adoptado para aplicar restricciones cuantitativas alas importaciones de helados y yogur eran compatibles con los derechos y obligaciones del Canadáen virtud de los artículos XI, inciso i) del apartado c) del párrafo 2, X y XIII del Acuerdo General.En sí mismas, las medidas adoptadas por el Canadá no anulaban ni menoscababan ninguna ventajaresultante para los Estados Unidos. Sin esos controles, las importaciones ilimitadas de esos productoseludirían la restricción interna impuesta a la producción de leche para usos industriales, lo que impediríaal Canadá mantener la eficacia de su programa de regulación de la oferta de leche para usos industriales.

COMUNICACIONES DE OTRAS PARTES CONTRATANTES

La Comunidad Europea

52. La Comunidad Europea consideró que las medidas aplicadas por el Canadá a las importacionesde helados y yogur eran incompatibles con las obligaciones que este país había contraído en virtud delAcuerdo General, y más concretamente del artículo XI. Señaló que el Canadá debía aportar la pruebade que había cumplido todas las condiciones necesarias para una exención en virtud del inciso i) delapartado c) del párrafo 2 del artículo XI, y no creía que el Canadá hubiera cumplido los requisitos deque: a) las medidas nacionales y las restricciones a la exportación se aplicaran a productos similareso directamente competidores; b) los helados y el yogur estuvieran incluidos en las medidasgubernamentales del Canadá; y c) las restricciones a la importación fueran necesarias para la aplicaciónde las medidas internas.

53. En relación con el primer punto, la Comunidad señaló que la leche para usos industriales, porun lado, y el yogur y los helados, por otro, no eran productos similares. Aunque estos últimos solíanfabricarse a partir de leche, en su composición entraban también otros muchos elementos, como azúcar,fruta, cacao, etc. La clasificación arancelaria incluía al yogur entre los "productos lácteos", mientrasque los helados figuraban bajo "preparados y productos comestibles diversos", una demostración másde que, para el consumidor, esos productos no eran intercambiables con la leche en cuanto a su uso.La Comunidad observó también que los helados y el yogur eran bienes de consumo final, dispuestospara ser comercializados y, por consiguiente, no eran productos que se hallaran "en una fase detransformación poco adelantada". Además, no existían pruebas de que los consumidores pudieran sustituir

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las compras de leche por compras de yogur o helados, y, por consiguiente, esos productos no se podíanconsiderar directamente competidores de la leche.

54. Como quiera que los helados y el yogur no eran productos similares a la leche, "cualquiera quesea la forma bajo la cual se importen", el Canadá únicamente podía invocar la exención en virtud delinciso i) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI en el caso de que estuviera restringiendo suproducción nacional de helados y yogur, pero no existían esas restricciones nacionales. Las restriccionescanadienses a la producción se aplicaban únicamente a leche cruda, y a ninguno más de sus productoselaborados. Por último, la Comunidad observó que dado el bajo nivel de las importaciones y lasfavorables condiciones de los mercados canadienses para los helados y el yogur, las restricciones ala importación no eran necesarias. Citó publicaciones oficiales canadienses en las que se comunicabaque las ventas de helados y yogur de fabricación canadiense iban en aumento, ya que la demanda crecientede esos productos permitía un incremento en los precios de venta.

Japón

55. El Japón hizo observar que el término "producto similar" tenía distintos significados en diversasdisposiciones del Acuerdo General y que nunca se había determinado plenamente el alcance de laexpresión "producto similar" que figura en el apartado c) del párrafo 2 del artículo XI. La leche frescase comercializaba casi siempre en sus formas elaboradas. Algunos productos lácteos podían serreconvertidos en leche. Por consiguiente, era razonable que algunos productos lácteos, y en particularlos que se pudieran reconvertir, se consideraran "productos similares" en el sentido del apartado c)del párrafo 2 del artículo XI. El dictamen del Grupo Especial de las restricciones aplicadas por el Japóna la importación de ciertos productos agropecuarios (L/6253) de que la expresión "producto similar"se limitaba al producto en su forma original, no era forzosamente apropiado puesto que no abordabael modo efectivo del comercio de leche fresca y productos lácteos.

56. Además, aun cuando no se habían establecido criterios generalizados en cuanto al "carácterperecedero", el Japón recordó que el Grupo Especial que se ocupó de los precios mínimos de la CEEpara la importación de frutas, legumbres y hortalizas elaboradas (L/4687) había llegado a la conclusiónde que los concentrados de tomate eran un producto perecedero porque "después de cierto tiempoperdíansu calidad y su valor". La conclusión no se basaba en el carácter perecedero de los tomates frescos.Así pues, al decidir si un producto elaborado era perecedero con arreglo al párrafo 2 del artículo XIno sería razonable exigir que tuviera el mismo carácter perecedero que el producto fresco.

CONSTATACIONES

Introducción

57. El Grupo Especial observó que la cuestión a él sometida se refería a las restricciones aplicadaspor el Canadá a las importaciones de yogur y diversos productos de helados. El Grupo Especial observóque los contingentes aplicados por el Canadá estaban prohibidos en virtud de lo dispuesto en el párrafo 1del artículo XI. Ninguna de las partes impugnaba esto; la cuestión era si estas medidas podían justificarseal amparo del inciso i), párrafo 2 c) del artículo XI y, en caso afirmativo, si las restricciones seadministraban de conformidad con las disposiciones de los artículos X y XIII. Oetra cuestión planteadapor los Estados Unidos era la de si el sistema de permisos actuaba en sí como una restricción de lasimportaciones contraria a lo dispuesto en el artículo XI.1.

58. El Grupo Especial procedió a examinar si las restricciones impuestas por el Canadá a lasimportaciones de helados y yogur podían justificarse en virtud del inciso i), párrafo 2 c), del artículo XI.El texto de ese párrafo e inciso estipula que:

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"2. Las disposiciones del párrafo 1 de este artículo no se aplicarán en los casos siguientes: ...

c) Restricciones a la importación de cualquier producto agrícola o pesquero, cualquiera que seala forma bajo la cual se importe éste, cuando sean necesarias para la ejecución de medidasgubernamentales que tengan por efecto:

i) restringir la cantidad del producto nacional similar que pueda ser vendido o producidoo, de no haber producción nacional importante del producto similar, de un producto nacionalque pueda ser sustituido directamente por el producto importado;"

y más adelante (en el último apartado) se prevé que:

"Toda parte contratante que imponga restricciones a la importación de un producto en virtud delas disposiciones del apartado c) de este párrafo, publicará el total del volumen o del valor delproducto cuya importación se autorice durante un período ulterior especificado, así como todocambio que se produzca en ese volumen o en ese valor. Además, las restricciones que se imponganen virtud del inciso i) anterior no deberán tener como consecuencia la reducción de la relaciónentre el total de las importaciones y el de la producción nacional, en comparación con la que cabríarazonablemente esperar que existiera sin tales restricciones. Al determinar esta relación, laparte contratante tendrá en cuenta la proporción o la relación existente durante un período dereferencia anterior y todos los factores especiales que hayan podido o puedan influir en el comerciodel producto de que se trate."

59. El Grupo Especial recordó que anteriormente se había llegado a la conclusión de que la parte queinvocara una excepción al Acuerdo General había de asumir la carga de probar que se cumplían todaslas condiciones correspondientes.1 Asimismo observó, al igual que anteriores grupos especiales, quelas excepciones debían ser objeto de una interpretación estricta y consideró que este principio argüíaen conetra de una interpretación flexible del inciso i) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI.2

El Grupo Especial era consciente de que los requisitos estipulados en el inciso i) del apartado c) delpárrafo 2 del artículo XI para invocar una excepción de la prohibición general de las restriccionescuantitativas hacían queesta disposición fuera sumamente difícil de cumplir en la práctica.3 Sin embargo,toda modificación de la carga de la prueba podría tener consecuencias equivalentes a una modificacióndel artículo XI, afectando gravemente al equilibrio de las concesiones arancelarias negociadas entrelas partes contratantes, y quedaba por tanto al margen del mandato del Grupo Especial.

60. El Grupo Especial también observó que había insatisfacción con lo dispuesto en el inciso i) delapartado c) del párrafo 2 del artículo XI y que su revisión era objeto de debate. Esta disposición selimitaba a los productos frescos restringidos por medidas internas y a la competencia que esos productossufrían de las importaciones. La disposición no tenía por objeto abordar las dificultades de una industria_______________

1Informe del Grupo Especial "Canadá - Aplicación de la Ley sobre el Examen de la InversiónExtranjera", IBDD, 30S/151, 178; Informe del Grupo Especial "Japón - Restricciones aplicadas a laimportación de ciertos productos agropecuarios", L/6253, pág. 74; e informe del Grupo Especial"Comunidad Económica Europea - Restricciones a las importaciones de manzanas de mesa - Reclamaciónde Chile", L/6491, pág. 44.

2Véase, por ejemplo, el informe del Grupo Especial "Japón -Restricciones a la importación deciertos productos agropecuarios",L/6253, pág. 76 y el informe del GrupoEspecial "CEE -Restriccionesa las importaciones de manzanas - Reclamación de los Estados Unidos", L/6513, pág. 40.

3Véase, por ejemplo, el informe del Grupo Especial "CEE - Restricciones a las importaciones demanzanas de mesa - Reclamación de Chile", L/6491.

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transformadora nacional que, a consecuencia de restricciones internas impuestas a los productos frescos,hubiera de hacer frente a costos más elevados de la materia prima, lo que la haría menos competitivafrente a las importaciones. En la medida en que el inciso i) apartado c) del párrafo 2 del artículo XIfuera aplicable a las importaciones de productos elaborados, lo era exclusivamente sobre la base dela relación entre tales productos y el producto fresco objeto de la restricción interna. Ello se desprendíaclaramente del texto de la disposición y de sus notas interpretativas. Los redactores habían indicadoexpresamente acerca de la aplicación de la excepción a los productos elaborados que "... en particular,no debía interpretarse como una autorización de la utilización de restricciones cuantitativas como métodopara proteger la elaboración industrial de los productos agropecuarios o pesqueros" (Informes de LaHabana, ICITO/I/8, página 94 de la versión inglesa). Si bien el Grupo Especial reconocía que podíaser dudoso que pudieran aplicarse los criterios estipulados en el inciso i) del apartado c) del párrafo 2del artículo XI en relación con los productos elaborados, noera función de los gruposespeciales proponermodificaciones de las disposiciones del Acuerdo General, sino hacer constataciones en cuanto a suinterpretación y aplicación.1

61. El Grupo Especial examinó los argumentos esgrimidos por las partes en cuanto a la pertinenciade anteriores informes de grupos especiales, y en particular el titulado "Japón - Restricciones aplicadasa la importación de ciertos productos agropecuarios" (L/6253). Ese Grupo Especial había examinadotambién la aplicación de restricciones cuantitativas a diversos productos lácteos elaborados. El GrupoEspecial reconoció que si bien las circunstancias de uno y otro caso eran muy diferentes, algunas delas consideraciones expuestas por el Grupo Especial relativo a las restricciones agrícolas japonesas eranpertinentes para el presente caso. Al mismo tiempo, en relación con algunas cuestiones de especialimportancia sometidas al presente Grupo Especial, el informe del Grupo Especial encargado de lasrestricciones agrícolas japonesas podía ser útil pero no podía dar orientación definitiva. Así pues elGrupo Especial examinó a fondo las cuestiones que tenía planteadas, a la luz de las disposicionespertinentes del Acuerdo General, tomando en consideración todas las constataciones y conclusionespertinentes de grupos especiales anteriores.

62. En tanto que parte que se prevalía de una excepción, correspondía al Canadá demostrar que lasmedidas aplicadas a las importaciones de helados y yogur cumplían las condiciones estipuladas en elinciso i) del párrafo 2 c) y en última parte del mismo párrafo 2 c) del artículo XI, para poder seracreedoras, al amparo de esas disposiciones, a una exención de lo dispuesto en el párrafo 1 del mismoartículo XI.

Esas condiciones son las siguientes:

- la medida aplicada a las importaciones debe constituir una restricción de las mismas (y no unaprohibición);

- la restricción de las importaciones debe aplicarse a un producto agrícola o pesquero;

- la restricción de las importaciones y la restricción de la venta o la producción nacionales debenaplicarse a productos "similares" cualquiera que sea la forma bajo la cual se importen (o, deno haber una producción nacional sustancial del producto similar, a productos que puedan sersustituidos directamente);

- debe haber medidas gubernamentales que tengan por efecto restringir la cantidad del productosimilar que puede ser vendido o producido;

______________1Declaración Ministerial de 1982, IBDD, 29S/16

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- la restricción de las importaciones ha de ser necesaria para la aplicación de la restricción dela oferta nacional;

- toda parte contratante que imponga restricciones a la importación debe publicar el total delvolumen del valor del producto cuya importación se autorice durante un período ulteriorespecificado; y

- las restricciones que se apliquen no deberán reducir la relación entre el total de las importacionesy el de la producción nacional, en comparación con la que cabría razonablemente esperar queexistiera sin tales restricciones.

63. El Grupo Especial coincidió con ambas Partes en que la primera de estas condiciones se habíacumplido: las medidas canadienses constituían una restricción y no una prohibición del comercio.

La restricción de las importaciones debe aplicarse a un producto agrícola o pesquero

64. El Grupo Especial observó que las Partes no habían aducido argumentos detallados acerca de estecriterio estipulado en el inciso i) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI. El término "productoagrícola" no se define en el Acuerdo General. La antigua práctica del GATT, seguida en anterioresrondas de negociaciones comerciales y en anteriores informes de grupos especiales, consistía en aceptarque los productos comprendidos en los capítulos 1 a 24 de la Nomenclatura del Consejo de CooperaciónAduanera, podían considerarse en principio productos agrícolas.1 El Grupo Especial observó ademásque los helados y el yogur eran productos alimenticios que los consumidores y la industria en generalconsideraban ser productos agropecuarios. Así pues, el Grupo Especial constató que los helados yel yogur eran productos agrícolas en el sentido del párrafo 2 c) del artículo XI.

Productos similares cualquiera que sea la forma bajo la cual se importen

65. El Grupo Especial procedió seguidamente a examinar si las restricciones de las importaciones ylas restricciones de la producción nacional se aplicaban a productos "similares", "cualquiera sea la formabajo la cual se importen". La primera cuestión consistía en determinar cuál era el producto "fresco"canadiense pertinente. Aunque el Canadá mantenía que restringía en realidad la producción de todotipo de leche, sus argumentos se habían referido primordialmente a leche para usos industriales. Sinembargo, se reconoció que la diferenciación entre "leche líquida" (leche cruda utilizada para sutransformación en leche y nata de mesa) y "leche para usos industriales" (leche cruda utilizada parasu transformación en otros productos lácteos) era meramente administrativa y basada en el uso quese pretendía dar a la leche y no en alguna diferencia intrínseca.

66. El Grupo Especial recordó que durante la redacción del Acuerdo General, se adujo que el inciso i)del apartado 2 del párrafo c) del artículo XI era necesario por "... la generosidad caprichosa de lanaturaleza, que puede darnos a veces una enorme pesca o una enorme cosecha... " y por la existencia"... de una multitud de pequeños productores no organizados y que no pueden organizarse"(EPCT/A/PV/19). Era pues evidente que el producto nacional sometido a restricciones tenía que serproducido por agricultores o ganaderos. En este caso, los ganaderos producían leche cruda, no leche"para usos industriales" ni "líquida". El Grupo constató que el producto canadiense "fresco" pertinente,sujeto a la restricción, era la leche cruda en su totalidad.

______________1Véase, por ejemplo, el informe del Grupo Especial "Japón - Restricciones aplicadas a la importación

de ciertos productos agropecuarios", L/6253, pag. 72.

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67. El Grupo Especial examinó después si los helados y el yogur eran productos "similares" a la lechecruda. Con ocasión de la redacción de esta disposición se había dicho que las palabras "productossimilares" que figuran en el apartado c) del párrafo 2 del artículo XI "... claramente no significanlo que significan en otros contextos, simplemente un producto competidor" (EPCT/C.II/PV.12). ElGrupo Especial que se ocupó de las restricciones agrícolas japonesas había señalado que en el inciso i)del apartado 2 del párrafo c) del artículo XI y en la nota suplementaria relativa a "la forma bajo lacual se importe" se establecen requisitos diferentes para: a) las restricciones a la importación de productos"similares" al producto objeto de restricciones de la oferta interna; y b) las restricciones a la importaciónde productos elaborados a partir de un producto "similar" al producto objeto de restricciones de la ofertainterna.1 El Grupo que se ocupó de las restricciones japonesas estimó que esta diferenciación se perderíasi un producto en su forma original y un producto elaborado a partir del primero se consideraban"productos similares" en el sentido del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI. El presente GrupoEspecial coincidió con esa observación. Observó además que no había virtualmente ningún mercadointernacional de leche cruda.

68. El Grupo Especial examinó por tanto si los helados y el yogur, "cualquiera que sea la forma bajola cual se importen", eran productos "similares" a la leche cruda. En el inciso i) del apartado c) delpárrafo 2 del artículo XI se reconocía la posibilidad de que hubiera que restringir no solamente el productofresco, sino también alguna de sus formas elaboradas. Sin embargo, el alcance de esta excepción dela prohibición general de las restricciones cuantitativas quedaba limitado por la nota interpretativa alartículo XI:

"Apartado c) del párrafo 2

La expresión "cualquiera que sea la forma bajo la cual se importe" debe interpretarse que se aplicaa los mismos productos que, por hallarse en una fase de transformación poco adelantada y porser todavía perecederos, compiten directamente con los productos frescos y que, si fueran importadoslibremente, tenderían a hacer ineficaces las restricciones aplicadas a la importación de dichosproductos frescos."

Así pues, la excepción no podía hacerse extensiva a todas las formas elaboradas del producto fresco,sino únicamente a aquellas que cumplían los criterios especificados.

69. En la Carta de La Habana, la redacción de esta disposición se había modificado para darle la formasiguiente:

"... importado "en cualquier forma", se refiere al producto, en la forma en que lo vendeoriginalmente el productor y a toda forma de elaboración de tal producto, tan estrechamente ligadaal producto original, en lo que respecta a su utilización, que su importación limitada haría ineficazla restricción impuesta al producto original". (Nota al artículo 20. Se ha añadido el subrayado.)

Esta estrecha relación con la utilización era lo que justificaba la ampliación de la excepción a algunasformas de productos elaborados. Mientras que la nota interpretativa del Acuerdo General se ocupabamás de definir las formas aceptables del producto elaborado, a saber, las que se hallan en una fase detransformación poco adelantada y son todavía perecederas, el concepto de una estrecha relación en loque se refiere a utilización se mantenía en las prescripciones de que el producto elaborado compitadirectamente con el producto fresco en la medida en que la libre importación de aquél haría ineficaces_______________

1Informe del Grupo Especial "Japón - Restricciones aplicadas a la importación de ciertos productosagropecuarios", L/6253, pág. 73.

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las restricciones impuestas a éste. Ni la historia de la redacción ni los textos del propio Acuerdo Generalaportaban prueba alguna de que jamás se hubiera tenido la intención de que la excepción se aplicaraa todas las formas elaboradas de algún producto fresco particular, ni siquiera a la mayoría de ellas.

70. A la luz de estas consideraciones, el Grupo examinó si los helados y el yogur cumplían todas lascondiciones de productos "similares" "cualquiera sea la forma bajo la cual se importen", a saber, quese hallaran "en una fase de transformación poco adelantada", que fueran "todavía perecederos", que"compitieran directamente" con la leche cruda y que, de ser importados libremente, harían "ineficaceslas restricciones aplicadas a la importación de dichos productos frescos". La excepción del artículo XI.1sólo podía aplicarse a aquellos productos elaborados que cumplieran estas condiciones.

Fase de transformación poco adelantada

71. En lo referente a la "fase de transformación poco adelantada", el Grupo Especial estimó insuficienteel argumento canadiense de que ha de considerarse ipso facto que se encuentran en una fase detransformación poco adelantada los productos obtenidos por un método de elaboración directo y continuo.En teoría, la elaboración "continua" podría proseguirse hasta obtener un producto sumamente elaborado(por ejemplo, las mezclas en polvo para pastelería). Tampoco pudo aceptar el Grupo Especial lo queimplicaba el argumento de los Estados Unidos de que en ningún caso podía considerarse que un productoelaborado listo para el consumo se encontrara en una fase de transformación poco adelantada. La lechepara beber, al haber sido pasteurizada y homogeneizada es un producto "elaborado" listo para el consumo,y sin embargo sería difícil considerar que dicha leche no se encuenetra en "una fase de transformaciónpoco adelantada". El Grupo señaló que no todos los productos de helados y yogur se encuentran enla misma fase de elaboración. Por ejemplo, era evidente que el yogur fresco era menos elaborado quela mezcla congelada para yogures, y que los helados a granel eran menos elaborados que las barrasde helado envasadas, revestidas de chocolate, y puestas en moldes por separado. Para una constataciónen relación con el criterio de la "fase de elaboración poco adelantada", se precisaría un examen de laelaboración de cada uno de los tipos de productos cuyas importaciones eran objeto de restricciones.Habida cuenta de la variedad de los métodos de producción modernos y de los rápidos cambios detecnología, el GrupoEspecial dudaba ademásde que el concepto de "fasede elaboración pocoadelantada"pudieraproporcionar granorientación para la interpretacióndel apartado c) del párrafo 2 del artículo XI.A la luz de estas constataciones y de otras prescripciones estipuladas en el inciso i) de ese mismo párrafo,el Grupo Especial consideró innecesario hacer una constatación a este respecto.

Todavía perecederos

72. En lo que respecta al criterio de "todavía perecederos", el Grupo Especial observó que ambas Partesestaban de acuerdo en que, tanto los helados como el yogur precisaban de condiciones especiales demanipulación y almacenamiento, y que la vida del yogur fresco en almacén era de unas tres semanasaproximadamente. El Canadá había afirmado que los helados fabricados conforme a las normas delMinisterio de Agricultura del Canadá tenían una vida de tres meses en almacén. Los Estados Unidoshabían aportado pruebas de que los helados que ellos exportaban podían almacenarse durante 12 meses.Los Estados Unidos alegaban además que no podía considerarse que cumpliera las prescripciones deesta disposición un producto que había sido objeto de elaboración para hacerlo menos perecedero queel producto crudo. El Grupo Especial no aceptó esta interpretación; la nota interpretativa exigíaúnicamente que el producto fuera "todavía perecedero" y no "tan perecedero como el producto fresco".El Grupo Especial reconoció que había diferencias considerables en cuanto al carácter perecedero deproductos como el yogur fresco, con sus dos a tres semanas de vida en almacén, y la mezcla congeladapara yogures o ciertos productos de helados que podían almacenarse durante un año. El Grupo observóque en el Acuerdo General no figuraba una definición acordada de "carácter perecedero" y que la historiade la redacción proporcionaba escasas orientaciones. Los redactores habían manifestado que "...pensamos aquí en los productos elaborados perecederos, y no en aquellos que pueden almacenarse"

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(EPCT/A/PV/19 del texto inglés). Un Grupo Especial anterior había constatado que un producto eratodavía perecedero porque después de cierto tiempo perdía su calidad y valor.1 Sin embargo, comovirtualmente todos los productos agrícolas pierden calidad y valor después de cierto tiempo, el GrupoEspecial no consideró que esta constatación anterior proporcionase orientación suficiente para distinguircon claridad entre productos perecederos y no perecederos. Al igual que con el concepto de "fase detransformación poco adelantada", el Grupo Especial observó que los rápidos cambios tecnológicosocurridos desde la redacción del Acuerdo General planteaban dudas acerca de la viabilidad de utilizarel concepto de "todavía perecederos" para distinguir qué productos estaban o no comprendidos en elámbito del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI. El Grupo Especial recordó que para cumplir lodispuesto en el inciso i) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI era necesario que se cumplierantodas sus condiciones. Por ello el Grupo Especial no consideró necesario hacer una constatación encuanto al carácter perecedero.

Directamente competidores

73. Seguidamente, el Grupo Especial procedió a examinar si los helados y el yogur "compitendirectamente" con la leche cruda fresca. El Canadá aducía que los helados y el yogur importadoscompetían directamente con los helados y el yogur de producción canadiense y así desplazaban a laleche cruda que habría sido transformada para la elaboración de esos productos. Los Estados Unidossostenían que los helados y el yogur no podían sustituirse por la leche cruda ni estaban destinados alos mismos mercados que ella. El Grupo Especial estimó que la expresión "compiten directamentecon ..." imponía una prescripción más limitadora que la mera expresión "compiten con". Como seafirmaba en los argumentos estadounidenses, era claro que el concepto de "desplazamiento" no estabacontemplado en esta disposición. En esencia, la competencia directa consistía en que un compradorpermanecía fundamentalmente indiferente ante la elección de un producto u otro y los considerabasustituibles en cuanto a su utilización. Entre la leche cruda y los helados y el yogur existía sólo unacompetencia limitada. Su comercialización era muy diferente y, como implicaban los argumentoscanadienses, la competencia existente se relacionaba con el desplazamiento de la leche cruda utilizadaen la producción canadiense de helados y yogur. El Grupo recordó que esta disposición no tenía porobjeto proteger a la industria transformadora. Recordó además su considerando referente a lainterpretación estricta de las excepciones (párrafo 59 supra). El Grupo Especial no estimó adecuadoampliar el alcance de esta prescripción de manera que se incluyera en ella el concepto de desplazamientoo competencia indirecta. Así pues, el Grupo Especial constató que las importaciones de helados y yogurno competían directamente con la leche cruda, en el sentido del inciso i) del apartado c) del párrafo 2del artículo XI.

Harían ineficaces las restricciones

74. La excepción de lo estipulado en el artículo XI.1 queda además limitada porque se aplicaexclusivamente a aquellos productos elaborados cuya libre importación haría ineficaces las restriccionesaplicadas al producto fresco. Los redactores convinieron en que la excepción "... no debía interpretarsecomo una autorización de la utilización de restricciones cuantitativas como método para proteger laelaboración industrial de los productos agrícolas o pesqueros" (informes de La Habana, página 94 dela versión inglesa). El Canadá aducía que la evolución de la situación de los productos lácteos en losEstados Unidos fomentaba la expansión de las exportaciones estadounidenses. Las importacionesincontroladas de tales productos podían desplazar hasta cerca del 11 por ciento de la produccióncanadiense de leche industrial (calculado sobre una base de grasas butíricas). Como habían señaladolos Estados Unidos, el actual programa canadiense de restricciones de los productos lácteos estaba envigor desde 1976, y aunque muchos otros productos lácteos habían sido objeto de contingentes desde_______________

1Informe del Grupo Especial "CEE - Programa de precios mínimos, etc." IBDD, 25S/111.

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ese año, no se había considerado hasta ahora necesario restringir las importaciones de helados y yogur.Las importaciones ilimitadas de helados y yogur en los cinco años anteriores a la imposición de lasrestricciones en 1988 habían sido respectivamente, en promedio, de dos décimas partes del 1 por cientoy tres décimas partes del 1 por ciento de la producción canadiense de esos productos. Sus repercusionesen la producción total de leche cruda del Canadá sólo podían considerarse mínimas.

75. El Grupo Especial reconoció que las inquietudes del Canadá se referían a los niveles potencialesde las importaciones más bien que a los niveles históricos, y a los efectos acumulados de las importacionesde diversos productos lácteos con las consiguientes consecuencias para su programa nacional relativoa dichos productos. Antes de la imposición de las restricciones cuantitativas, las importacionescanadienses de helados y yogur habían sido muy pequeñas en comparación con la producción canadiensede esos artículos, y dichas importaciones ascendían a menos de 10 milésimas del 1 por ciento de laproducción canadiense de leche cruda. Los factores enumerados por el Canadá podían dar lugar a unaumento de este nivel de las importaciones; no obstante, el Canadá no había facilitado pruebas suficientespara convencer al Grupo Especial de que existía una amenaza inmediata de que las importacionesalcanzaran unos niveles tan considerablemente incrementados que pudieran hacer ineficaz el programacanadiense relativo a la oferta de productos lácteos. En el inciso i) del apartado c) del párrafo 2 delartículo XI contemplaba la imposición de restricciones cuantitativas a importaciones que estuvieranen sus niveles corrientes, únicamente sobre la base de una hipotética situación futura. El Grupo Especialconstató que las pruebas aportadas por el Canadá no justificaban la conclusión de que las importacionesilimitadas de helados y yogur fueran a hacer en la actualidad ineficaces las restricciones internas aplicadaspor el Canadá a su producción de leche cruda.

76. La excepción al artículo XI.1 puede aplicarse exclusivamente a aquellos productos elaborados quecumplan todas las condiciones de productos "similares" "cualquiera que sea la forma bajo la cual seimporten", estipuladas en la nota interpretativa al inciso i) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI,a saber, que se hallen en una "fase de transformación poco adelantada", sean "todavía perecederos","compitan directamente" con los productos frescos y, de ser importados libremente, harían "ineficaceslas restricciones aplicadas a la importación de dichos productos frescos". El Grupo Especial constatóque los helados y el yogur no compiten directamente con la leche cruda, y que su libre importaciónno haría ineficaces lasmedidas aplicadas por el Canadá en relación con la leche cruda. El Grupo Especialestimó que no era necesario hacer constataciones en cuanto al criterio de la "fase de transformaciónpoco adelantada" o "el carácter perecedero".

Medidas gubernamentales para restringir la producción nacional

77. La razón de ser del inciso i) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI es permitir la aplicaciónde medidas gubernamentales encaminadas a restringir la cantidad de algunos productos agrícolas frescosque puede ser vendida o producida. Los redactores indicaron que "restringir" significa "... mantenerla producción por debajo del nivel que se habría alcanzado de no existir restricciones".1 Se rechazaronlas propuestas tendentes a que se aceptara el criterio de la regulación de la producción mediante programasde estabilización de los precios.2 El Grupo Especial observó además que, aparte de exigir la existenciade una medida gubernamental, en el inciso i) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI no seespecificaba la manera en que habría de imponerse la restricción de la producción o de la venta.

78. El Canadá había descrito detalladamente sus programas nacionales de comercialización de lechey señalado que tales programas abarcaban a todos los productores y a toda la leche producida en el

_______________1Informes de La Habana, ICITO/I/8, pág. 89, párr. 17 del texto inglés2EPCT/A/PV/19

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Canadá. Este país aducía que con los gravámenes impuestos por excesos de contingente, que dabanlugar a que los ingresos de los ganaderos fueran inferiores a sus costos de producción efectivos, seconseguía que la producción no superase los contingentes de comercialización establecidos. A juiciodel Canadá, el actual exceso de capacidad de producción indicaba que sin las restricciones oficialesla producción sería mayor. Este país presentó análisis econométricos que indicaban que el aumentode la producción sería del orden del 31 al 39 por ciento. Los Estados Unidos sostenían que la únicalimitación a las ventas de leche líquida era la cantidad que el mercado podía absorber, y que no habíapenalización ninguna para los productores que excedieran su "contingente" de leche líquida. Más aún,los Estados Unidos afirmaban que el método de cálculo de los pagos de sostenimiento de la leche dentrodel contingente era tal que quizá proporcionaba algún incentivo financiero al exceso de producción.De hecho, en los seis últimos años la producción total de leche industrial había superado constantementeel contingente de comercialización establecido.

79. El Grupo Especial recordó que la prescripción se refería a la restricción efectiva de la producción,y no sólamente a su regulación. Un importante elemento del requisito de una producción restringidaera que la medida, independientemente de su funcionamiento, tenía que reducir la producción por debajodel nivel que ésta hubiera alcanzado en ausencia de aquella. El GrupoEspecial observó que este conceptoera difícil de aplicar en la práctica. En situaciones como la canadiense, en que las medidasgubernamentales venían aplicándose desde hacía muchos años y guardaban relación con el sostenimientode los precios y otros incentivos a la producción, era virtualmente imposible determinar cuáles seríanlos niveles de la producción en ausencia de dichas medidas. Esta determinación sería necesaria paracontar con una base objetiva para la comparación con los niveles actuales de producción. A la luz delas constataciones que figuran en los párrafos 73 a 76 supra, el Grupo Especial consideró que no eranecesario seguir examinando esta cuestión. Por ello el Grupo Especial no hizo ninguna constataciónen cuanto a si el programa canadiense de regulación de los productos lácteos constituía una medidagubernamental que restringía efectivamente la producción total de leche cruda en el Canadá.

Necesarias

80. Otro requisito estipulado en el inciso i) del apartado c) del párrafo 2 del artículo XI es que lasrestricciones a la importación sean "necesarias para la ejecución" de medidas gubernamentales querestrinjan la oferta. El Grupo Especial observó que si bien el término "necesarias" nunca se habíadefinido, el Grupo de Trabajo de 1955 sobre lasRestricciones Cuantitativas había llegado a la conclusiónde que "se falsearía el sentido de las disposiciones del inciso i) del apartado c) del párrafo 2 delartículo XI, si las partes contratantes aplicaran restricciones a productos transformados que rebasaranlos límites "necesarios" para aplicar la medida efectiva de restricción de la producción o de la ventadel producto básico"1. Había además otras interpretaciones acerca de las restricciones estacionales.Cuando se trataba de restricciones impuestas a productos elaborados, resultó difícil al Grupo Especialdistinguir claramente el criterio de "necesarias para la ejecución" del de "... hacer ineficaces lasrestricciones aplicadas a la importación de dichos productos frescos". Si las importaciones libres derestricciones hacen ineficaz una medida gubernamental, sería difícil no concluir que algún tipo derestricción de esas importaciones fuere necesario. Ambas partes habían aducido argumentos esencialmenteidénticos en el caso de estos dos criterios. El Canadá había expresado preocupación ante la posibilidadde que las importaciones futuras sustituyeran a la producción canadiense de helados y yogur, y desplazarande ese modo a la proporción de leche canadiense normalmente utilizada en la elaboración de aquellos.Los Estados Unidos aducían que los helados y el yogur se habían importado libremente durante muchosaños en los cuales el Canadá tenía un programa de regulación de la oferta, sin causar ningunas aparentes

_______________1IBDD, 3S/77

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dificultades al funcionamiento de ese programa. Más aún, con las importaciones libres de esos productosse había conseguido una parte del mercado muy limitada, equivalente a una proporción minúscula dela producción total de leche del Canadá.

81. El Grupo Especial reconoció el valor del argumento canadiense de que, en el caso de un productoque se comercia casi exclusivamente en sus formas elaboradas, como es la leche, las restricciones delas importaciones de productos elaborados pueden resultar en algún sentido "necesarias" para que larestricción aplicada a la producción de la materia prima no sea menoscabada. Esta consecuencia era,como había hecho notar anteriormente el Grupo Especial (párrafo 73), indirecta. Los elaboradorescanadienses, cuyo acceso a los insumos para los ingredientes de los productos lácteos estaba limitadoa los suministros nacionales, más caros, quizá no pudieran competir eficazmente con los productosde importación elaborados, y posteriormente reducirían su producción de dichos productos elaboradosy así su demanda del insumo de leche cruda. Sin embargo, en el momento actual no hay pruebassuficientes para considerar que las importaciones futuras de helados y yogur llegarán a alcanzar talesniveles que influyan de manera significativa en la capacidad de los productores canadienses paracomercializar la leche cruda. En el pasado, las importaciones libres habían conseguido una parte delmercado canadiense de helados y yogures inferior al 1/2 por ciento, y representaban menos de10 milésimas del 1 por ciento de la producción total de leche cruda. Sobre esta base, y al no haberuna amenaza inminente para el sistema canadiense de productos lácteos, el Grupo Especial constatóque el criterio de "necesarias" para la ejecución de las restricciones gubernamentales no podía cumplirse.

Publicación, nivel de las importaciones

82. ElGrupoEspecialobservóque las restantesdisposicionesdel párrafo 2 c)del artículo XI, referentesa la publicación y al nivel de las importaciones, así como las estipuladas en los artículos X y XIII, sereferían al funcionamiento del contingente. Como el Grupo Especial había constatado que los contingentescanadienses aplicados a las exportaciones de helados y yogur no podían justificarse al amparo delartículo XI.2 c), no estimó necesario examinar si la administración de esos contingentes era conformecon el Acuerdo General.

Sistema de permisos

83. El Grupo Especial examinó el argumento de los Estados Unidos de que el sistema de permisosactuaba como una restricción cuantitativa además de los contingentes, puesto que los permisos no podíanconseguirse libremente y tenían una validez limitada. Habida cuenta de las constataciones del GrupoEspecial de que los contingentes no podían justificarse en virtud del Acuerdo General, en la medidaen que el sistema de permisos era un mecanismo para la administración del sistema de contingentescarecía de base justificable, y el Grupo Especial no consideró necesario llevar adelante el examen desu funcionamiento. El Grupo era consciente de que en 1988, tras haber anunciado la restricción delas importaciones de helados y yogur, el Canadá no había establecido un contingente aunque había exigidosin embargo permisos de importación. ElGrupo Especial reconoció que era ésta una medida excepcionalque se había tomado en el pasado y no había vuelto a repetirse desde 1988, y no estimó necesario seguirexaminando suconformidad conel AcuerdoGeneral. Noobstanteobservó que las restricciones aplicadasmediante un régimen de licencias discriminatorio no podían cumplir las prescripciones establecidasen el apartado c) del párrafo 2 del artículo XI de publicación previa del volumen y el valor del productocuya importación se autorice.

CONCLUSIONES

84. A la luz de las consideraciones establecidas en los anteriores párrafos 57 a 81, el Grupo Especialconcluyó que las restricciones impuestas por el Canadá a las importaciones de helados y yogur sonincompatibles con lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo XI y no pueden justificarse al amparo de

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las disposiciones del inciso i), apartado c) del párrafo 2 del mismo artículo XI. En concreto, el GrupoEspecial concluyó que los heladosy el yogur nocumplen las prescripciones estipuladas en dicho inciso deser "productos similares" a la leche cruda canadiense "cualquiera que sea la forma bajo la cual seimporten", porque no compiten directamente con dicha leche cruda ni su libre importación tenderíaa hacer ineficaces las medidas aplicadas por el Canadá a la producción de leche cruda. El Grupo Especialconcluyó además que la restricción de las importaciones de helados y yogur no es necesaria para laejecución del programa canadiense relativo a la leche cruda.

85. Por consiguiente, el Grupo Especial recomienda que las PARTES CONTRATANTES pidan alCanadá que suprima esas restricciones o las ponga en conformidad con las obligaciones contraídas porese país en virtud del Acuerdo General.