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“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México, 2010-2016”

“LOS MECANISMOS DE TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE

CUENTAS, SU APORTACIÓN A LA CONSTRUCCIÓN

DEMOCRÁTICA EN MÉXICO, 2010-2016”

Documento Metodológico


Índice

INTRODUCCIÓN. ...................................................................................................................... I

1. JUSTIFICACIÓN DE LA IMPORTANCIA DEL TEMA DE INVESTIGACIÓN. .............................................. XVIII

2. OBJETIVO GENERAL ........................................................................................................ XXIII

3. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL TEMA DE INVESTIGACIÓN. ............................................... XXVI

4. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN .......................................................................................... XXX

5. MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL DE REFERENCIA ................................................................... XXXIII

6. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS. ............................................................................................ LXVI

7.- PRUEBA EMPÍRICAS O CUALITATIVAS LAS HIPÓTESIS. ............................................................. LXVIII

CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN. .............................................................LXXXVI

Bibliografía .................................................................................................................... CIV


I

INTRODUCCIÓN.

La revolución más importante de los últimos tiempos fue el desarrollo de herramientas

digitales que nos dieron la oportunidad de procesar grandes cantidades de información

en poco tiempo, con el fin de apoyar la toma de decisiones; ahora vemos como esta

transformación comienza a modificar la forma de las democracias modernas, volviendo

posible más que nunca, una ciudadanía consciente e informada que puede acceder a

calificar a sus gobernantes con precisión e inmediatez.

En este sentido, la estrategia de gobiernos transparentes es una herramienta de los

sistemas democráticos aptos para brindar certeza sobre la acción gubernamental,

legitimar la acción de gobierno y evitar la corrupción y el despilfarro del gasto público.

Sin embargo, esta condición ideal, donde el ciudadano recobra la confianza en su

gobierno, pasa por el cumplimiento sistemático de la honestidad y el apego a la ley,

por parte de la autoridad, así como de la modificación de hábitos en la ciudadanía

relativos a una cultura cotidiana donde lo público, paradójicamente, le es cada vez más

ajeno. La cultura de la rendición de cuentas aspira entonces a generar los canales

socialmente pertinentes entre los gobiernos y la ciudadanía.

Hoy en día nuestra sociedad es más exigente y ejerce libremente sus derechos o

garantías, consagradas y salvaguardadas en nuestra Constitución de 1917,

encontramos entonces que el derecho de acceso a la información es una oportunidad

para que la ciudadanía pueda: conocer información útil para tomar decisiones;

satisfacer la necesidad de saber más sobre los asuntos públicos; vigilar y evaluar la

actuación de los funcionarios; calificar la administración de los recursos públicos;

analizar los motivos que orientaron las decisiones de los funcionarios; obtener, analizar

y difundir información; y razonar, eventualmente, el sentido del voto en elecciones

populares.

El derecho de acceso a la información es hoy una garantía consagrada en nuestra

Carta Magna, la cual obliga a las autoridades de los ámbitos de gobierno federal,

estatal y municipal a abrir sus expedientes al escrutinio de los particulares. El hecho


II

de estar plasmada en el dogma constitucional la pone a salvo del capricho de las

legislaturas y establece las bases mínimas para legislar en la materia. Es un derecho

colocado a la altura del derecho a la salud, a la educación, a reunirse o expresarse.

El término transparencia es aplicado a la vida de los Estados, como una característica

que implica la posibilidad de observar a través de las estructuras del poder el mundo

del quehacer gubernamental por aquellos que, en el ejercicio de su poder soberano,

tienen derecho a saber: los ciudadanos. La evolución de la sociedad ha hecho evidente

que el término democracia debe ser precisado y que conceptos como democracia y

transparencia forman parte de un proyecto más ambicioso: la formación de una

ciudadanía plena en el ejercicio de sus derechos y el fortalecimiento de la legitimidad

del Estado, en un contexto de gobernabilidad democrática.

Este trabajo, parte de la premisa de que a medida que la ciudadanía se involucre en

las prácticas gubernamentales y en los procesos de rendición de cuentas, podrá

revertir de manera gradual las malas prácticas, costumbres y desatención que los

ciudadanos hacia el gobierno y al mismo tiempo, constituirá un elemento importante

para abatir la corrupción, impulsar la transparencia y contribuir a la transformación del

gobierno y una administración pública más democrática que no se vea rebasada por

las demandas de la sociedad en sus diferentes aspectos.

Para el 24 de diciembre de 2002, mediante Decreto del Ejecutivo Federal, se creó el

Instituto Federal de Acceso a la Información Pública con la finalidad de evitar la

discrecionalidad y brindar a la ciudadanía el acceso a información en posesión del

Gobierno Federal, coadyuvando a transparentar las decisiones y el destino de los

recursos públicos como parte importante de una rendición de cuentas y participación

ciudadana en un gobierno incluyente y democrático.

El caso de la rendición de cuentas y acceso a la información como concepto

preponderantes en la mayoría de las democracias modernas, para mantener control

sobre los asuntos de gobierno, merece gran importancia, no solamente la teoría con

que se cuenta en las últimas décadas y el auge que lo caracteriza, sino también las

experiencias en gobiernos como el mexicano que lo ha implementado, por lo que


III

surgen estudios de relevante importancia, es así que está investigación se centrará en

el papel que tienen las instituciones para cumplir con estos objetivos.

El proceso de transparentar al Estado no ha sido sencillo. Si bien modificar las

estructuras cerradas del poder y la ética del servicio público para permitir que sean

observadas es deber de todo Estado democrático, este ha sido en la mayoría de los

casos un logro de, por y para la sociedad.

En este trabajo complementando lo ya anteriormente expuesto, se tocarán teorías

elaboradas por múltiples estudiosos de transparencia, rendición de cuentas y acceso

a la información pública gubernamental, en donde se plantea los objetivos y alcances

que tienen estos conceptos como principal característica de los estados modernos en

época de auge democrático, principalmente en el ámbito político gubernamental y su

repercusión en la sociedad como receptora de esta política pública originada hace

poco más de seis años.

Varias de las teorías expuestas a lo largo de este trabajo de investigación se analizarán

dentro del enfoque de políticas públicas, partiendo del origen de esta política, su

definición y diseño para contrarrestar la corrupción y eficientar las decisiones

gubernamentales a través de criterios de acción en el ejercicio del poder público,

tocando lo referente a la rendición de cuentas, así como la implementación de políticas

de transparencia que garanticen el objetivo por el que fue creado.

En cualquier régimen democrático es preciso que existan límites y controles al poder.

Un gobierno responsable está obligado a rendir cuentas sobre sus acciones. Sin

embargo, se ha observado que, a pesar de que las instituciones formales son

esenciales para el establecimiento de una rendición de cuentas efectiva, en América

Latina no necesariamente funcionan según lo previsto, ya que existe una brecha entre

la ley y su implementación (Mainwaring, 2003: 5).

Uno de los componentes principales de la rendición de cuentas interinstitucional es la

supervisión legislativa sobre las agencias del Poder Ejecutivo. La fiscalización que

lleva a cabo el Poder Legislativo es uno de los instrumentos más importantes de la


IV

supervisión legislativa. Para que esa fiscalización sea eficiente se requiere de por lo

menos cuatro factores: no injerencia de presiones políticas en las decisiones de los

órganos fiscalizadores, capacidad de acción, suficiencia de recursos y capacidad para

incidir en el comportamiento de los entes fiscalizados (Ríos Cázares y Pardinas, 2008:

44).

Sin embargo, en el caso mexicano, estudios recientes muestran que no existe una

fiscalización eficiente que contribuya a la construcción de una estructura eficaz de

rendición de cuentas. En consecuencia, continúa presente un fenómeno de

fragmentación institucional en la fiscalización a las dependencias del Ejecutivo a nivel

local, el cual ha implicado un cambio institucional con ritmos e intensidades diversas

en los estados del país, sin que haya ocurrido un proceso de concertación ordenador,

por lo que existen enormes asimetrías entre las entidades y gobiernos locales (Ríos

Cázares y Romero, 2012).

Implica, además, otro elemento fundamental: acreditar, en los hechos, la existencia de

un sistema de transparencia y rendición de cuentas en todo el ejercicio de facultades,

responsabilidades, obligaciones y recursos de las instituciones y órganos del Estado

mexicano; entendido todo esto no sólo como la posibilidad amplia y plena de cualquier

individuo de acceso a la información pública, sino también la justificación de las

acciones y decisiones, y la posibilidad de la aplicación castigos y sanciones, en el caso

de incumplimiento de aquéllas.

Podemos afirmar que esta ley construyó los cimientos de una cultura de la

transparencia y del inicio de un incipiente sistema de rendición de cuentas; que

obligaba, sobre todo al Poder Ejecutivo Federal, dejando de lado a otros poderes como

el Legislativo, así como a estados y municipios.

En los años 2007 y 2014 se reforma el artículo 6°. Constitucional, fortaleciendo este

derecho; y por último, en abril de 2015 se aprueba la nueva Ley General de

Transparencia y Acceso a la Información Pública, la cual amplía la cantidad de sujetos

obligados que deben transparentar y permitir el acceso a su información, como

partidos políticos, sindicatos y personas físicas y morales que reciban o ejerzan


V

recursos públicos.

En cuanto a la rendición de cuentas, hay dos momentos claves:

En julio de 1999 se reforman los artículos 73, 74, 78 y 79 de la Constitución y se

establece la Entidad Superior de Fiscalización de la Federación; y el 20 de diciembre

de 2000 se aprueba la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, creándose la

Auditoría Superior de la Federación como órgano dependiente de la Cámara de

Diputados, responsable de la fiscalización de la Cuenta Pública.

En todo este proceso es necesario destacar la participación importante de la sociedad,

principalmente a través de grupos organizados, en estos avances. Sin la exigencia y

presión social hubiese sido muy difícil lograrlo, sobre todo en aquellos entes que hasta

hace pocos años se consideraba prácticamente imposible que rindieran cuentas, como

los partidos políticos y sindicatos.

De acuerdo con la teoría clásica de la democracia liberal, la rendición de cuentas

debería surgir como un producto natural del funcionamiento de las elecciones

democráticas, así como de los pesos y contrapesos establecidos entre los poderes

Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Rendir cuentas por la responsabilidad adquirida y

delegada mediante el voto o la designación, son sin duda una de las premisas por las

que se aboga en cualquier gobierno que se precie de ser democrático. Asimismo, la

transparencia de acción y la publicidad de ello, son voces que se oyen cada vez con

más fuerza en el concierto de la vida pública.

Sin embargo, la corrupción y el ejercicio patrimonial del poder tienen una larga historia

en el imaginario colectivo de la nación, y aún más, en las prácticas cotidianas en la

sociedad mexicana y dentro de las organizaciones públicas mexicanas, esto abarca

los sistemas no gubernamentales y los gubernamentales. Al respecto, en México se

han adoptado medidas, con mayor énfasis desde hace 15 años, que promueven el

combate a las prácticas de opacidad de la autoridad, así como la promoción de la

rendición de cuentas a la ciudadanía. No obstante, los índices bajísimos de confianza

hacia el quehacer público señalan que estos esfuerzos no son suficientes, más aún,


VI

se perciben como ociosos1. Lo cual, tanto los procesos electorales, así como la división

del poder, indican que no han sido efectivos para garantizar la citada premisa.

Ya que en la sociedad contemporánea se presume una prevalencia de los intereses

económicos por encima de los públicos, la irresponsabilidad del uso del poder y la

desconfianza hacia lo público, apremia un cambio respecto a la concepción de rendir

cuentas, así como la reorganización estatal para el ejercicio de la autoridad con

responsabilidad. Es por ello, que resulta necesario que sean los estudiosos del

gobierno, de la Administración Pública y de la sociedad, quienes incentiven la

reivindicación de la importancia de rendir cuentas del actuar gubernamental hacia los

mandantes, que son los ciudadanos. Asimismo, se ejemplifica, además, una ética

pública cuestionable por parte de los timoneros del gobierno mexicano, lo cual es una

problemática perentoria de atención y de cambios, para que no sea simulación la tarea

de controlar al poder.

Y es a partir de la reforma al artículo 6° de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos en febrero del 2014, fueron agregadas al catálogo de Sujetos

Obligados las personas físicas y morales que reciban y ejerzan recursos públicos o

ejerzan actos de autoridad.

Sin embargo, no fue sino hasta mayo del 2015 con la entrada en vigor de la Ley

General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (en adelante Ley General)

que se consolidó la adición de los particulares como nuevos Sujetos Obligados. Lo

anterior implica que las personas físicas o morales que reciban y ejerzan recursos

públicos o realicen actos de autoridad deberán transparentar, publicar y mantener

actualizada toda la información relacionada con los dos supuestos ya mencionados.

Asimismo, en caso de que el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la

Información y Protección de Datos Personales (INAI), determine que deberán cumplir

con sus obligaciones de transparencia directamente, deberán dar trámite a las

solicitudes de acceso a la información que los particulares les formulen y serán

1 Encuestas como: Latinobarómeto, Consulta Mitofsky, Transparencia Mexicana, Encuesta Nacional de Cultura Política y Prácticas Ciudadanas e Índice de Percepción de la Corrupción.


VII

responsables de la protección de datos personales relacionados con la información

que deban hacer pública, entre otras obligaciones.

Ante esta situación, la Ley General omite resolver y acotar la amplitud que

encontramos en las bases y principios establecidos en el apartado A del artículo sexto

constitucional. Las disposiciones de esta Ley General, facultan a los diversos

Organismos Garantes para determinar la forma en que los particulares deberán

cumplir con sus obligaciones en materia de transparencia, esto es, directamente o a

través del sujeto obligado que hizo entrega de los recursos públicos o facultó para

realizar actos de autoridad. El panorama se agrava cuando observamos que el

Legislativo Federal ha delegado también a los Organismos Garantes la facultad de

establecer qué obligaciones en materia de transparencia asumirá cada particular y la

manera de cumplir con las mismas, así como la información que deberán hacer

pública. Lo anterior resulta una complicación por dos principales razones: a) Primero,

respecto a la forma de cumplimiento de obligaciones, la Ley General no obedece las

disposiciones constitucionales, pues la Constitución ordena que las personas físicas y

morales cumplan con sus obligaciones de manera indirecta, contrario a lo establecido

por la Ley General y; b) Segundo -y más importante-, uno de los objetivos principales

de la reforma al artículo 6° constitucional y de la creación de la Ley General fue la

homologación de las bases y principios relacionados con el derecho humano de

acceso a la información (artículo 2° fracciones II y III de la Ley General). Entonces,

delegar en cada uno de los Organismos Garantes la facultad de determinar qué

obligaciones cumplir y qué información publicar, conduciría a un retroceso en materia

de transparencia y, a la par, impediría el cumplimiento del objetivo de la Ley General.

En consecuencia, la presente investigación tiene como objetivo general analizar de

manera exploratoria, el origen del derecho a la información y la rendición de cuentas

en México, para ofrecer un informe del estado que guarda esta materia en su aplicación

de la administración pública mexicana, además de demostrar que la transparencia y

acceso a la información, son los criterios claves para el fortalecimiento de un sistema

democrático, y con base en ello, poder brindar algunas propuestas que propicien que

la configuración del subsistema de fiscalización acote el ejercicio del poder público,


VIII

que elimine cualquier margen para la actuación discrecional y encamine las acciones

de las autoridades al mayor beneficio social.

Con el objetivo de orientar al lector sobre la forma en la cual será diseñada la

investigación se presentará una parte metodológica, donde se describe con precisión

la importancia del tema de estudio, los objetivos planteados, la delimitación y el

planteamiento preciso del problema a estudiar, las preguntas de investigación y las

hipótesis desprendidas de éstas. Asimismo, se puntualiza la forma en que se

constataron y falsearon las hipótesis que guían este estudio, por otra parte, se

describirán las fuentes de información las cuales serán para el apoyo de la formación

del documento, finalmente se llegará a la parte donde se describirán las conclusiones

a las cuales se llegó con la investigación realizada.

En seguida expondremos brevemente los puntos importantes de cada capítulo como

resultado del análisis efectuado sobre el tema. Este trabajo de investigación se integra

por cinco capítulos que establecen aspectos como los siguientes:

De esta manera temas como transparencia, rendición de cuentas derecho a la

información, democracia y participación social, se hacen imprescindibles en el índice

principal de los universos a ser revisados, considerando que los apartados teóricos

han arrojado gran claridad al análisis del caso en concreto.

En nuestro primer capítulo, se desarrolló un marco teórico conceptual, donde se

analizan distintas posturas sobre la rendición de cuentas, la corrupción, la impunidad,

la opacidad y transparencia, con el objetivo de distinguir qué elementos son necesarios

en la rendición de cuentas y comparar sus debilidades en el marco jurídico actual. El

objetivo es proporcionar al lector los conceptos necesarios para comprender en su

totalidad el presente trabajo y sobre los cuales se basa el desarrollo del mismo.

Partimos de la conceptualización de la democracia en su devenir histórico; y de la

importancia y trascendencia del Estado de derecho, la transparencia y rendición de

cuentas, en la consolidación democrática de toda Nación. También se hace referencia

al elemento de la transparencia, ya que éste es uno de los pilares de la investigación,


IX

por tanto, su revisión histórica, jurídica y conceptual es fundamental para transitar

hacia la rendición de cuentas, además ésta implicó una nueva visión y un cambio en

el ámbito político y administrativo.

Es primordial mencionar en dónde se desarrolla en un primer momento la

transparencia porque empieza a la vez a gestarse con la libertad de información, de

expresión y de conciencia, elementos clave para ir forjando el ideal de transparencia

en un derecho y una obligación.

La importancia de la transparencia en el gobierno y la administración pública es que

los permea para fomentar una nueva relación entre el Estado y la sociedad, así como

dentro de las mismas organizaciones públicas donde surge como una obligación para

éstas, pero al mismo tiempo les provee de un nuevo criterio para mejorar sus

decisiones y una nueva dinámica en su actuar que las llevaría a desarrollar un modelo

institucional que representaría un cambio dentro del quehacer gubernamental y la

administración pública.

Acorde con lo anterior, se retoma la dicotomía que corresponde también a la

concepción liberal, lo que caracteriza a lo público es precisamente la transparencia, lo

público necesita y produce el derecho para los ciudadanos de conocer el quehacer

gubernamental y una obligación de rendir cuentas a la autoridad, mientras que la

esfera de lo privado regula el derecho a la privacidad y la intimidad, pero ambos

espacios son inherentes a la condición humana. Una vez delimitadas la relación

pública y privada, conceptualizada y reconocida como derecho, es de vital importancia

reiterar estos conceptos y diferenciarlos para tener claro su contenido al estudiar el

derecho a la información y la información pública, su acceso y la prerrogativa a la

privacidad.

La rendición de cuentas, también es uno de los elementos constitutivos de la

democracia, que supone contrapesos y controles y que siempre está vigilante sobre

los sujetos obligados, quienes rinden cuentas y explican los hechos, así como

responden sobre sus actos hacia el auditor último, que es el ciudadano. Implica

dimensiones informativas, argumentativas y de responsabilidades pasadas y


X

presentes, reforzada para poder aplicar incentivos y sanciones.

El gobierno electrónico encuentra el motivo de su existencia en la persecución de tres

objetivos centrales, que son: 1) ofrecer más y mejores datos públicos en condiciones

de apertura; 2) agilizar la realización de trámites y servicios desde un solo punto

electrónico, sin importar ámbito o área de competencia, es decir que institución o

dependencia se encargue de ellas, ni en qué nivel de gobierno, ya sea Federal o local;

y 3) favorecer e incentivar la participación social en los asuntos públicos, tanto para su

discusión colectiva como en la toma de las determinaciones trascendentales.

El segundo capítulo, Se expondrán y describirán los antecedentes del control y de la

fiscalización en México, desde época precolombina hasta la configuración del Sistema

aplicable actual, hablamos del desarrollo de estos marcos en el Estado mexicano,

primero, se retoman los antecedentes que lo permearon, desde el tránsito de un

gobierno unipartidista y autoritario a la alternancia como un paso a un régimen

democrático, que permitió una mayor transparencia en los procesos político-

administrativos desde la reforma de 1977 hasta los cambios que llegaron con la

aprobación y vigencia en el año 2002 de la LFTAIPG. Además de la participación que

tuvieron ciertos grupos de la sociedad civil que exigían un cambio para desarrollar y

consolidar el acceso a la información y la transparencia.

La experiencia mexicana de acceso a la información pública no puede entenderse sin

retomar la creación de la LFTAIPG, principalmente lo referente al proceso de acceso

a la información y las nuevas disposiciones que tendrían que cumplir los sujetos

obligados por la ley dentro de las organizaciones gubernamentales, de igual modo, se

abarca el ejercicio del derecho por medio del procedimiento de solicitudes de acceso

a la información pública, en el cual es pertinente tener claras sus obligaciones de

acuerdo con las disposiciones que establecen cambios dentro de las instancias

gubernamentales en cuanto a sus recursos humanos, materiales y financieros, así

como las reservas de información para dar un cumplimiento a lo establecido en la Ley.

La construcción institucional junto con La ley, crea el IFAI como órgano garante del

acceso a la información y transparencia, a pesar de no ser un ente constitucionalmente


XI

autónomo, tiene mucha relevancia, pues ejerce actividades reguladoras ante los

sujetos obligados por la ley en representación de la ciudadanía y marca los

lineamientos por los cuales se ejercerán los mecanismos que aseguren el acceso.

El papel de este Instituto requiere de fortalezas que le permitan consolidar el sistema

institucional y mejorar su desempeño, pero también que lo asegure y lo blinde de

vicisitudes políticas en el tiempo, por ello se retoma las ventajas y desventajas de la

autonomía constitucional al no ser un diseño fácil, porque quizá cree conflictos con los

otros organismos autónomos y los Poderes estatales, en especial, con el Poder

Judicial, que sería juez y parte al dirimir una impugnación.

El artículo 6 constitucional es un logro importante de reconocimiento al derecho de

acceso a la información que será garantizado por el Estado y que fortalece los

derechos fundamentales, pero robustece aún más la transparencia y la propia

democracia que, sin duda, aún hay desafíos pendientes por la disparidad que

prevalece en los estados y municipios en esta materia y donde no fue suficiente

reformar las reglas porque quedó pendiente fortalecer a quien las hace valer junto con

la adecuación de recursos y el ajuste de capacidades.

Finalmente se cierra este capítulo con el marco de la contraloría social, ésta última

como el espacio donde se reúnen la ciudadanía y las instancias gubernamentales, y

en la cual la sociedad vigila y monitorea los actos de gobierno, pero en los casos donde

ésta participa no se tiene la obligatoriedad de hacer caso a las recomendaciones o

quejas que pudieran dar a conocer los participantes, sin embargo, la apertura que ha

tenido no ha generado ciudadanos más activos, pero no demerita la obligación del

gobierno de rendirle cuentas.

Ya en el tercero capítulo Marco Legal, se analizar de manera exhaustiva y

pormenorizada el contenido de los artículos 81 y 82 de la Ley General de

Transparencia y Acceso a la Información Pública relativos a las personas físicas y

morales que reciben y ejercen recursos públicos. Se analizarán las obligaciones de

transparencia cumplir por los particulares, la forma en que éstos realizarán dicho

cumplimiento, así como los procedimientos contemplados para llegar dicha


XII

determinación. Finalmente, el lector encontrará un breve análisis sobre la

armonización de las leyes estatales conforme a lo establecido en la Ley General de

Transparencia y Acceso a la Información Pública a fin de identificar cómo han

enfrentado las distintas Entidades Federativas los retos que representan los cambios

a la legislación en materia de transparencia.

En este marco normativo, se presentará el análisis del marco legal o de competencia,

es decir, todas las disposiciones legales desde la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, las leyes generales como la Ley de Fiscalización y Rendición de

Cuentas de la Federación, los programas anticorrupción, etc., en materia de

fiscalización, responsabilidades y transparencia.

En el cuarto capítulo Análisis cuantitativo y cualitativo de la rendición de cuentas

en la Administración Pública federal, se realizan consideraciones y proyecciones,

se aborda específicamente la configuración del Sistema de fiscalización y rendición de

cuentas y al final, las proyecciones de los cambios organizacionales propuestos y

aprobados recientemente en el tema del combate y la prevención de la corrupción.

Además de la rendición de cuentas y enfatizando a la fiscalización como uno de sus

principales instrumentos. En ese sentido, se adopta una perspectiva neoinstitucional

enfocada en las relaciones principal-agente para comprender la distribución del poder

político en el Poder Legislativo y la alternancia en el Ejecutivo como los factores que

determinan la calidad de los mecanismos de rendición de cuentas interinstitucional en

gobiernos democráticos, destacando el sustento constitucional, normativo de la

rendición de cuentas que tiene, y el papel de la Auditoría Superior de la Federación en

la evaluación del desempeño gubernamental.

Finalmente, en el quinto capítulo, Análisis cuantitativo y cualitativo de la rendición

de cuentas en la Administración Pública federal. se centra en delimitar las acciones

que pueden llevarse a cabo desde la actividad bibliotecológica para implementar

medidas adecuadas que hagan efectivo el acceso a la información pública, la

transparencia, la rendición de cuentas y la participación ciudadana como elementos

indispensables en la construcción de una democracia plena. Por otra parte, se hace


XIII

énfasis de manera particular en el papel que juega la participación ciudadana en el

mejoramiento y fortalecimiento del derecho a la información, el buen gobierno y la

consolidación de la democracia. Y se reflexiona sobre cómo es que el acceso a la

información pública, el gobierno abierto y la rendición de cuentas contribuyen a la

construcción de ciudadanía.

Se habla sobre los retos y perspectivas en materia de transparencia y rendición de

cuentas. Se hace énfasis en la importancia que tienen las reformas que se encuentra

pendientes en el Congreso, ya que le provee de herramientas importantes al IFAI, pues

éstas flexibilizan los requisitos de acceso a la información y disminuyen sobremanera

las restricciones al derecho como: la generación del documento cuando ésta sea una

obligación del sujeto obligado por la ley; el acceso a los fideicomisos públicos (en este

caso sólo frente al fideicomitente) y de las operaciones bancarias o fiscales que

involucren recursos públicos, además se agrega la definición de Datos Sensibles que

fortalecen su protección, sin embargo, dichas reformas se han mantenido en el

congelador, principalmente por ciertos artículos que hacen referencia al tema de las

reservas, la sustanciación de los recursos de revisión y las resoluciones definitivas del

Instituto.

Además, se recalca el tema de la situación de los archivos gubernamentales, ya que

muchas veces el procedimiento no sólo es producto de una resistencia, sino de un falto

manejo en la gestión y preservación de archivos, que tampoco cuenta con el capital

humano capacitado, tomando en cuenta que el formato electrónico le aportó más

complejidad, lo que sí es de mencionarse es la aprobación reciente de una regulación

al respecto.

Dentro de los retos de los mecanismos de rendición de cuentas se habla de la

conveniencia de un reajuste institucional y regulatorio en el control interno, ya que ha

opacado en cierta manera los avances realizados, que no se minimizan, por causa de

una multiplicidad de funciones que tiene la SFP y sus OIC y el conflicto de intereses

con la otra dependencia encargada del control y evaluación.

En cuanto al tema de la corrupción, ésta es una problemática endémica practicada no


XIV

sólo por los gobernantes, sino por los ciudadanos y requiere atención, puesto que es

la misma SFP la encargada de combatir la corrupción, cuya instancia tiene una

dificultad de enfoque debido a diversas actividades y, quizá, la corrupción se combata

centralizándola e individualizándola, además aristas como el conflicto de interés y la

protección y estímulos a informantes internos no han sido abordadas y resultan ser un

incentivo que emprenda ciertos lados endebles de la corrupción, ya que son

considerados como aislados, por ello se retoman las iniciativas presentadas por el

Ejecutivo para combatirla.

Se abre el estudio a otros espacios como el Poder Legislativo y Judicial, al ser éstos

parte también de todo un diseño y marco institucional y ser indirectamente sujetos

obligados por la ley. Dentro del Poder Legislativo su marco legal que establece sus

obligaciones y responsabilidades se cumple en sentido estricto. Sin embargo, al

adentrarse en la manera en cómo constituyen sus mecanismos propios e internos

como organización, en forma individual (legisladores) y colectiva (organizaciones

parlamentarias), se observa la reserva de apuntar a una verdadera política de

transparencia y rendición de cuentas, ya que las decisiones internas como los criterios

de elección de comités, el presupuesto y las sanciones son informales, así como el

procedimiento para acceder a la información.

En otras palabras, se hace alusión a un sistema de rendición de cuentas,

indispensable en cualquier régimen que pretenda ostentarse como democrático, por el

cual los funcionarios públicos destierren la secrecía y la opacidad en el ejercicio del

poder conferido, siendo señalados por distraerse de las obligaciones y

responsabilidades que les corresponden. Además, el Gobierno de Datos Abiertos tal y

como ha sido implementado en países como Estados Unidos y Reino Unido, ha

demostrado ser un valioso instrumento, capaz de establecer una relación más directa

entre gobernantes y gobernados, en la cual los segundos no son más el agente pasivo

de la ecuación, sino un actor con elementos, herramientas y disposición para vigilar el

actuar de los primeros e interpelarles sobre cualquier acto o resolución que lleven a

cabo y se demuestre contraria al interés general; esto es el también llamado

escrutinio ciudadano, que es en esencia una de las principales formas de


XV

participación social durante un gobierno en funciones.

De esta manera, todos los temas que se presentan en esta investigación constituyen

una abstracción que facilita el estudio, pero que a la vez invita a interrelacionar

permanentemente la metodología, el soporte teórico-conceptual y el desarrollo

temático, hasta arrojar unas inferencias a propósito del tema tratado.

Por último, se especifican las conclusiones, que son el producto del estudio de todos

los ordenamientos sociales y políticos que citamos; se abordan los puntos medulares

que dan forma y expresión, a la idea que originalmente movió y motivó a realizar este

trabajo, siguiendo un proceso lógico deductivo, que a partir de las principales premisas

inherentes al objetivo de estudio, permitieron la interpretación y aportación personal

respecto a la situación actual, naturaleza y propósitos del derecho de acceso a la

información gubernamental, la transparencia y la rendición de cuentas en México. De

igual forma permitieron confirmar, al menos en el plano teórico las hipótesis

formuladas.

El propósito fundamental es apuntar ciertas directrices para que puedan consolidarse

y ampliarse los logros alcanzados. Tratamos de aportar ideas conscientes, apegadas

a nuestra realidad política, social, económica y cultural, pero, sobre todo, apegadas al

a la realidad de nuestro país. No pretendemos revolucionar e ir en contra de nuestro

sistema social mexicano, más bien, pretendemos aportarle nuevas ideas a partir de un

cambio radical de mentalidad en nuestra sociedad, siempre en apoyo de los grupos

más vulnerables y de la distribución equitativa del poder.

De esta forma ha quedado establecido el contenido de la presente investigación,

misma que en todo momento busca contribuir para lograr un desarrollo integral entre

la sociedad y su gobierno.

La investigación es de naturaleza cualitativa, no experimental, descriptiva y

observacional, es decir, se han identificado y descrito los principales elementos y

características de acceso a la información en México, para lo cual se utilizaron bases

de datos del pasado como son estadísticas, así como documentos oficiales e informes


XVI

y reportes del modelo mexicano de acceso a la información pública y la rendición de

cuentas de los programas de gobierno y demás entidades obligadas.

La actividad se centra en el uso de fuentes bibliográficas y hemerográficas, así como

referencias documentales como informes, evaluaciones y de manera relevante

memorias de los trabajos realizados diversos ámbitos de evaluación de las condiciones

en que se está dando cumplimiento al acceso a la información pública en el país,

haciendo referencia al marco normativo.

Asimismo, en cuanto al diseño de la investigación se encuentra el haber sido de

carácter retrospectivo y transversal, dado que se trabajó con información obtenida con

anterioridad al proyecto y con fines ajenos al trabajo de investigación, así como el que

se mide una sola vez las variables en un momento determinado.

De esta manera el tipo de estudio se caracteriza por ser de tipo exploratorio, el cual

permite “preparar el terreno” para investigaciones posteriores de mayor profundidad y

con objetivos más precisos, conforme a la definición que indique Movimiento

Ciudadano como línea de profundización y donde requiera análisis más puntuales, con

el fin de ofrecer a simpatizantes, militantes y ciudadanía en general, elementos de

juicio para definir su postura política – ideológica sobre este tema.

En este sentido, el diseño de la investigación busco ante todo allegarse de una visión

integral de las variables, actores y circunstancias que integran el tema de la

transparencia y la rendición de cuentas, las cuales dan cauce a la definición de una

política de estado, distinguiendo su problemática y las áreas de oportunidad para

insertarse como elemento de desarrollo y justicia social, en particular respecto a su

aporte al fomento de la participación ciudadana y la democracia.

En esta parte, se realizó una revisión exhaustiva de la bibliografía y fuentes disponibles

con el fin de discernir el material que atendiera de mejor manera el objetivo y propósito

encomendado para la investigación, en este sentido, fue necesario prescindir de

algunas de ellas en razón de la dificultad manifiesta de acceder al material y también

debido a que la profundidad y contenido del material difería sustancialmente del perfil


XVII

definido para la investigación. No obstante, se integró una base de datos bibliográficos

que pudiera ser útil para futuras investigaciones, conforme la línea de investigación

definida con Movimiento Ciudadano.


XVIII

1. JUSTIFICACIÓN DE LA IMPORTANCIA DEL TEMA DE INVESTIGACIÓN.

Durante la segunda mitad del siglo XX el modo de gobernar de algunos regímenes

alrededor del mundo se caracterizó por ser el gobierno el agente central o único que

regía a la sociedad. La gestión del gobierno era opaca, violaba los derechos humanos,

su capacidad y eficacia directiva en el cumplimiento de las funciones públicas, aso

como la realización de los objetivos de importancia social era ineficiente. En lo que

respecta a la sociedad, esta solo se limitaba a ser gobernada.

Con el tiempo este panorama fue cambiando. El protagonismo del gobierno en la

dirección de la sociedad comenzó a ser tema de interés público, configurándose otras

formas de gobernación. De manera concreta, se puede observar que a partir de la

década de los noventa comienzan a darse cambios significativos respecto al papel que

los gobiernos deben jugar en el manejo de la sociedad para alcanzar sus objetivos de

desarrollo.

Aunado a esto, surgen otro tipo de dilemas orientados esta vez, a la calidad de la

democracia, a su consolidación y al reconocimiento de que el gobierno no es el único

capaz de atender las necesidades de la sociedad, que la sociedad también es parte

de la solución de los problemas públicos. De tal modo, que comienza a darse un

cambio respecto a la concepción que el gobierno tena de la sociedad. El gobierno

comenzó a abandonar su papel como agente central. Por su parte, la sociedad

comenzó a involucrarse en los problemas de interés público, ya sea en colaboración

con el gobierno o monitoreando al gobierno. La inconformidad con el pasado

gubernamental trajo consigo una tendencia por la democratización de los regímenes

políticos y la instauración o restauración del Estado de derecho.

Otro factor determinante en este proceso fue la aparición de las tecnologías de

información y comunicación (TIC) a finales del siglo XX y su auge durante el siglo XXI.

Con ello se reivindicó la autonomía de la sociedad frente al gobierno y se modificaron

las formas de relacionarse, facilitando la interacción entre el gobierno y la sociedad.

De una manera u otra el uso de las TIC dio inicio a nuevas formas de gobernar e

incrementó el nivel de participación de la sociedad en los asuntos de interés público.


XIX

Estos acontecimientos orientados a un cambio en el ejercicio gubernativo de la

sociedad fueron configurando un nuevo modelo donde el acceso a la información, el

gobierno abierto y la rendición de cuentas se convirtieron en elementos clave para

disolver las malas prácticas por parte de los gobiernos, creando una nueva cultura

gubernamental basada en principios fundamentales como el de compartir, colaborar,

participar y el de transparencia.

En lo que respecta al tema de gobierno abierto, este ha comenzado a ser de interés

tanto en el ámbito gubernamental como en el social por buscar un cambio en el modelo

gubernativo tradicional y maximizar la apertura de información y de espacios

participativos. Espacios donde la participación de los ciudadanos en los asuntos

públicos se ha convertido en elemento indispensable para mejorar la calidad en la

gestión pública y llevar a la práctica el concepto de democracia y ciudadanía.

Asimismo, dentro de este nuevo paradigma el acceso a la información pública, la

transparencia y la rendición de cuentas se han convertido en elementos necesarios

para hacer efectivo el concepto de gobierno abierto, generando con ello, una nueva

cultura en donde los ciudadanos pueden participar en las decisiones públicas tomadas

por sus gobiernos y contribuir a combatir la opacidad en la gestión pública.

El derecho a la información ha sido reconocido a nivel internacional como un derecho

humano. A medida que este tema ha cobrado importancia, diversos países han

reconocido legalmente este derecho por ser fundamental en la construcción de

gobiernos y Estados democráticos. Se han aprobado diversas legislaciones en materia

de transparencia y acceso a la información pública, y se han adquirido diversos

compromisos por parte de los distintos gobiernos para mejorar la aplicación de este

derecho. No obstante, a pesar del gran avance que todo esto ha significado, cambiar

una cultura del secreto por una cultura de apertura es una tarea difícil que puede llevar

mucho tiempo. Aún no se puede hablar de una plena consolidación del derecho a la

información, ni de gobiernos totalmente abiertos y transparentes. Falta mucho por

hacer para abatir los conflictos relacionados con el hecho de que el acceso a la

información pública se vea frenado, y con ello, el desarrollo individual y social de las

personas. Se tiene que fortalecer la capacidad de los ciudadanos para ejercer su


XX

derecho a la información como base de la transparencia y construcción de ciudadanía

(paso esencial para el desarrollo democrático de un país). No basta con formar parte

de una iniciativa, o contar con una ley rigurosa, si la ciudadanía no es partícipe de las

decisiones tomadas por su gobierno y de la información que de ellos emana.

En este sentido, es de gran relevancia la importancia del acceso a la información

pública, el gobierno abierto y la rendición de cuentas como pilares fundamentales en

la construcción de ciudadanía. En la medida que los ciudadanos sean conscientes de

sus derechos y responsabilidades, aumentará la relación entre estos y el gobierno. De

esta forma se contribuirá a mejorar la calidad de los gobiernos y se hará crecer la

calidad de la democracia, permitiendo así, que la ciudadana esté informada, en

condiciones de participar y tomar decisiones adecuadas.

La información es la vía mediante la cual se materializa el ejercicio del derecho a la

transparencia, por ello debe cumplir fundamentalmente con el fin social de mantener

informada a la población de manera plural a fin de que ésta pueda obtener información

y tomar decisiones para mejorar la participación y el desarrollo social. De ahí que la

transparencia debe funcionar de cara a la sociedad, transparentando y fundamentando

sus decisiones. La sociedad mexicana requiere de una verdadera transparencia, la

cual exige una mayor explicación, más detallada y de frente a una incipiente

democracia que demanda pluralidad en la información y visibilidad a temas Políticos,

que son de interés público.

La información que es emitida por medio de la transparencia, especialmente de los

gobiernos y partidos políticos, y de instituciones pública, forman parte esencial de la

vida de la gente, es a partir de ella que se conforma una idea de la realidad, que

construye opiniones que le permitan tomar decisiones en su vida diaria, por quién

votar, que servicios utilizar, etc.

De esta manera, la información es un bien social y los ciudadanos suelen hacer uso

de ella más para intereses de grupo, y para beneficio de la sociedad en su conjunto.

Es con el manejo de la transparencia que los hombres y mujeres de un se han

convertido en el primer poder de nuestro país: tiran y levantan políticos, hacen líderes


XXI

de la noche a la mañana, establecen la agenda pública, generan corrientes de opinión.

Por ello, es relevante su regulación por el impacto que tiene en nuestra sociedad la

transparencia, debiendo establecerse de manera más clara su responsabilidad social.

Seguir entendiendo la regulación o coartar la transparencia, para el benéfico y sólo

como un asunto de desarrollo político va en contra de los estándares nacionales para

garantizar la transparencia y el derecho de cualquier sociedad, la inclusión sólo de

criterios económicos y técnicos para normar el quehacer de los ciudadanos, ocasiona

no solamente exclusión de la sociedad para acceder a toda la información, sino que

es limitativo y violatorio al ejercicio de los derechos humanos.

Profundizando en este concepto, Derechos Humanos, estable antecedentes, que:

"Cuando se limita ilegalmente la transparencia de un individuo, no sólo es el derecho

de ese individuo el que está siendo violado, sino también el derecho de todos a "recibir"

informaciones; de donde resulta que el derecho protegido tiene un alcance y un

carácter especial.

Se ponen así de manifiesto que la transparencia, requiere, por un lado, que nadie sea

arbitrariamente menoscabado o impedido de la consulta de información, por medio de

una transparencia, y así manifestar su propio pensamiento, y representa, por tanto, un

derecho de cada individuo; pero implica también, por otro lado, un derecho colectivo a

recibir cualquier información y a conocer la expresión del pensamiento ajeno.

Entre los pendientes del estado mexicanos en materia de transparencia se encuentran:

la apertura total, y una legislación que garantice los derechos de la información.

En medio de una agenda pendiente en materia de transparencia en nuestro país, es

de suma importancia que la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), este

atenta por denuncias de agravios, ataques y agresiones a partidos políticos, así como

a dependencias gubernamentales, que se vean limitados en la transparencia de sus

funciones.

Lo acontecido en los últimos años en el país, constituyen acciones que vulneran el


XXII

ejercicio democrático y del derecho a la transparencia, aunado a los graves hechos de

hostigamientos, desapariciones, y diferentes formas de agresiones contra aquellos

servidores y sectores públicos. A esto se suman otros hechos que limitan

transparencia en México, tales como la censura a una información oportuna y clara, el

uso abusivo de controles y la falta de criterios equitativos en la transparencia. Todo

ello es consecuencia de marcos normativos tanto en materia política como de intereses

personales, los cuales admiten este tipo de abusos y permiten que los poderes

económicos y políticos estén por encima de las libertades.


XXIII

2. OBJETIVO GENERAL

Identificar y examinar los mecanismos y la forma institucional que ha asumido el

sistema de transparencia y rendición de cuentas y su aportación a la construcción

democrática en México en el periodo de 2010-2016, en particular identificar las leyes

y organismos que la sustentan, así como la participación de la ciudadanía en este

proceso como parte de la consolidación de un Estado de democrático.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS

Identificar los conceptos fundamentales: corrupción, transparencia, derecho y

acceso a la información, rendición de cuentas, índice global de Impunidad,

estado de derecho, así como aquellos elementos que se relacionen.

Analizar las diferentes posturas sobre la rendición de cuentas, la corrupción, la

impunidad, la opacidad y la transparencia.

Distinguir los elementos necesarios en la rendición de cuentas y comparar sus

debilidades en el marco jurídico actual.

Describir la vinculación que existe entre corrupción y normatividad y los factores

que desencadenan la corrupción.

Analizar el concepto de Transparencia, identificando su objetivo, los tipos de

transparencia que existen su relación con la Rendición de cuentas, alcances y

límites.

Identificar la transparencia y la rendición de cuentas en el contexto

organizacional.

Analizar los usos y abusos de la Ley de Acceso a la Información, las áreas

estratégicas y reservadas, así como la Seguridad pública, seguridad nacional,

procuración e impartición de justicia.

Describir los mecanismos que existen en la estructura institucional de la

rendición de cuentas, la participación electrónica y el enfoque centrado en el

ciudadano, así como las funciones de los organismos Garantes del derecho de

acceso a la información.

Analizar los antecedentes de la fiscalización gubernamental y del control en


XXIV

México, así como de la transparencia y la creación de la ley de transparencia y

acceso a la información pública gubernamental.

Identificar los retos y fortalezas del Instituto Nacional de Acceso a la Información

y Datos Personales (INAI)

Exponer los antecedentes del control y de la fiscalización en México.

Describir las principales leyes. normas y reformas que dan sustento los

aspectos de transparencia y acceso a la información en México.

Analizar el marco legal del contenido de los artículos 81 y 82 de la Ley General

de Transparencia y Acceso a la Información Pública relativos a las personas

físicas y morales que reciben y ejercen recursos públicos.

Analizar las obligaciones de transparencia que deben cumplir los particulares,

así como los procedimientos

Analizar la armonización de las leyes estatales conforme a lo establecido en la

Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

Identificar para las distintas Entidades Federativas los retos que representan los

cambios a la legislación en materia de transparencia.

Analizar el sistema de rendición de cuentas en México a partir de un análisis

cuantitativo y cualitativo.

Describir el diseño del sistema de rendición de cuentas, así como el análisis y

proyección del Sistema Nacional Anticorrupción

Identificar a la fiscalización como uno de sus principales instrumentos.

Describir factores que determinan la calidad de los mecanismos de rendición de

cuentas interinstitucional en gobiernos democráticos

Ubicar el acceso a la información pública, la transparencia, la rendición de

cuentas y la participación ciudadana como elementos indispensables en la

construcción de una democracia plena.

Describir el papel que juega la participación ciudadana en el mejoramiento y

fortalecimiento del derecho a la información, el buen gobierno y la consolidación

de la democracia.

Analizar el acceso a la información pública, el gobierno abierto y la rendición de

cuentas lo que contribuye a la construcción de ciudadanía.


XXV

Identificar los retos y perspectivas en la materia a partir de las reformas que se

encuentran pendientes en el Congreso mexicano.


XXVI

3. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL TEMA DE INVESTIGACIÓN.

La presente investigación pretende demostrar que los servidores públicos en México

son omisos en rendir cuentas ante las instituciones, autoridades y ciudadanos.

Entendiendo el acto de rendir cuentas como: la obligación jurídica de cualquier servidor

público de ser evaluado por el desempeño en el ejercicio de sus funciones, estos

sujetos deben ser vinculados a responsabilidades civiles, administrativas o penales,

en caso de un ejercicio indebido de sus facultades y terminando el proceso en

sanciones efectivas que inhiban y limiten los abusos de poder.

Sin embargo, de forma específica al revisar la legislación mexicana se encontró una

descripción de rendición de cuentas que realizan los legisladores en el Reglamento de

la Cámara de diputados en su artículo 8 fracción XVI, que básicamente invita a los

diputados de forma opcional a presentar o no un informe sobre su desempeño de

labores, en el caso de los senadores es inexistente algún artículo que los obligue; esto

tiene como premisa una rendición de cuentas ineficaz sin que se pueda evaluar, ni

responsabilizar y mucho menos sancionar a los legisladores que obtengan beneficios

de forma ilícita a través de su cargo.

Por lo tanto, es necesario agregar a la ecuación de nuestra investigación la figura

jurídica llamada transparencia que se traduce en que toda la información

gubernamental sea de libre acceso para su consulta por parte de cualquier ciudadano.

La ausencia de estos elementos pone en evidencia que originan fenómenos contrarios

a derecho que cobran cada día mayor fuerza en el Poder Legislativo entre ellos la

opacidad entendida como el ocultamiento de la información pública, la corrupción

entendida como la obtención de beneficios de forma ilícita por parte de los legisladores

e impunidad entendida como la imposibilidad de hecho y de derecho de ser

sancionados por haber cometido infracciones o delitos.

Es por ello que nuestra investigación cobra relevancia al señalar en la estructura del

marco jurídico actual una ausencia de rendición de cuentas teniendo como

consecuencia que los servidores públicos sometan sus decisiones a intereses propios


XXVII

o de grupos cupulares, por lo tanto, esto pone en riesgo la legitimidad de sus

decisiones ante los ciudadanos y el sistema jurídico mexicano.

Sin embargo, nuestra investigación no se limita en señalar la falta de una estructura

normativa que permita operar con eficiencia a la figura de rendición de cuentas sino

en presentar datos cualitativos y cuantitativos donde se demuestra que aumentan los

casos de corrupción y que a su vez aumenta proporcionalmente la impunidad, que en

simples palabras las conductas y hechos ilícitos cometidos por los servidores no son

perseguidos ni sancionados por las autoridades facultadas para hacerlo.

En nuestro trabajo de investigación se utilizará el método histórico para recabar

antecedentes de otras sociedades que han fortalecido su sistema legal e instituciones

jurídicas, limitando el poder de los servidores con base en la figura de la rendición de

cuentas.

También soportamos dicha investigación en el método sistemático, agrupando los

conocimientos adquiridos para proponer la base de un sistema coherente. Con la

intención de crear una rendición de cuentas que tenga como efecto evaluar,

responsabilizar y sancionar a los servidores públicos que responden a sus propios

intereses en perjuicio del interés general.

Por último, empleamos el método inductivo, porque a partir de nuestra investigación

se obtuvieron conocimientos particulares que nos llevaron a dar distintas conclusiones

generales para proponer un sistema de rendición de cuentas que mejore el sistema

jurídico actual.

En este sentido, se hace pertinente y necesaria la revisión conceptual e histórica de la

forma en que la libertad de expresión se ha venido situando como parte sustantiva de

la estructura institucional y política de este país. En particular tiene una importancia

relevante identificarla con el pleno ejercicio de las libertades sociales, pero también

como una herramienta que es utilizada con el propósito de ganar espacios públicos

ilegítimos, a través de la extorción y el cohecho.


XXVIII

En el México democrático del siglo XXI tiene particular relevancia el reflexionar acerca

de las nuevas formas en que se manifiesta y ejerce este derecho, para identificar las

necesidades de reformas y ajustes a la normatividad aplicable y su consideración para

el ajuste de su marco normativo.

En el estudio de la libertad de expresión se deben de visualizar los conceptos

fundamentales, como son la libertad de pensamiento, de expresión, de información y

de prensa, al igual que los medios de comunicación que se encargan de ejercer

aquella, lo cual nos permitirá tener una noción más clara del tema objeto de nuestra

investigación.

No podemos entrar de lleno al discernimiento de la libertad de expresión sin antes

conocer qué es democracia y libertad de expresión, la libertad, tanto como derecho

inherente al hombre, cuanto como garantía individual otorgada por el Estado, puesto

que ésta es el fundamento necesario para la existencia de aquella.

La democracia no puede disfrazarse con una simple difusión de conocimientos.

Además de esta difusión el poder público puede y debe ser analizado y criticado con

libertad. Poco habremos de vivir si no alcanzamos a oír que, con el pretexto de la

difusión de conocimientos, el partido oficial y el gobierno, desde las difusoras, tratarán

de mantener al pueblo, como ya lo vienen haciendo por otros medios, al margen de

los asuntos del Estado, aumentando a la conciencia ciudadana sólo con las versiones

oficiales de la vida nacional e internacional.

Tal parece que en México va siendo cada vez más cierta aquella frase irónica de

Valery, quien afirmaba que "la política es el arte de impedir que la gente se mezcle en

las cuestiones que te importan".

Por tanto, una facción que se apodera de las estaciones radiofónicas, televisivas y de

la prensa tiene a su disposición los medios más poderosos para influir en un pueblo y

pueda, de ese modo, pretender encarnarlo y actuar en su nombre. Mediante éste

control político, el gobierno ha dado un paso más, para el control de las conciencias,

violando la obligación que tiene de dejar libre y de hacer posible el acceso a las


XXIX

técnicas de difusión.

Precisamente, la importancia de realizar una revisión profusa sobre el marco jurídico

institucional que da soporte y garantiza el ejercicio pleno de la libertad de expresión,

en atención a las recientes modificaciones de los arreglos políticos y la participación

ciudadana que caracterizan al México democrático de los últimos años.


XXX

4. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN

¿Qué significado tienen las palabras: corrupción, transparencia internacional,

derecho y acceso a la información, rendición de cuentas, índice global de

Impunidad, Estado de Derecho?

¿Cuáles son las diferentes posturas políticas acerca de la rendición de cuentas, la

corrupción, la impunidad, la opacidad y la transparencia?

¿Cuáles son los elementos necesarios que integran un sistema de rendición de

cuentas y cuáles son sus debilidades en el marco jurídico actual?

¿Cómo se vincula la corrupción y normatividad?

¿Cuál es el concepto de Transparencia y la Rendición de cuentas en sus alcances

y límites en un régimen democrático?

¿Cómo se identifica la transparencia y la rendición de cuentas en el contexto

organizacional?

¿Cuáles son los usos y abusos de la Ley de Acceso a la Información, las áreas

estratégicas y reservadas, así como la Seguridad pública, seguridad nacional,

procuración e impartición de justicia?

¿Cuáles son los mecanismos que garantizan el derecho al acceso a la información

y cuál la estructura institucional para la rendición de cuentas?

¿Cuáles fueron los antecedentes de la fiscalización gubernamental y del control en

México, así como de la transparencia y de la creación de la ley de transparencia y

acceso a la información pública gubernamental?

¿Qué retos y fortalezas tiene el INAI?

¿Cuáles son los alcances de la reforma al artículo 6° constitucional y los

mecanismos de rendición de cuentas en México?


XXXI

¿Cuáles son los antecedentes del control y de la fiscalización en México?

¿Cuáles son las diferentes leyes, normas y reformas que dan sustento los aspectos

de transparencia y acceso a la información en México?

¿Cuáles son los principios rectores relativos a las personas físicas y morales que

reciben y ejercen recursos públicos?

¿Cuáles son las obligaciones de transparencia que deben cumplir los particulares,

así como los procedimientos?

¿De qué manera se armonizan las leyes estatales conforme a lo establecido en la

Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública?

¿Cuáles son los principales aportes del sistema de rendición de cuentas a partir de

un análisis cuantitativo y cualitativo?

¿Cuál es el diseño del sistema de rendición de cuentas, así como el análisis y

proyecciones del Sistema Nacional Anticorrupción?

¿Cómo se configura el Sistema de fiscalización y rendición de cuentas y las

proyecciones de los cambios organizacionales propuestos y aprobados

recientemente en el tema del combate y la prevención de la corrupción?

¿Cuáles son los principales instrumentos para la rendición de cuentas?

¿Cómo se distribuye el poder político en el Poder Legislativo y la alternancia en el

Ejecutivo y cuáles son los factores que determinan la calidad de los mecanismos de

rendición de cuentas interinstitucional en gobiernos democráticos?

¿Cuál es el papel que juega la participación ciudadana en el mejoramiento y

fortalecimiento del derecho a la información, el buen gobierno y la consolidación de

la democracia?

¿Cómo se puede establecer el proceso para el acceso a la información pública, el


XXXII

gobierno abierto y la rendición de cuentas como un mecanismo que contribuye a la

construcción de ciudadanía?


XXXIII

5. MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL DE REFERENCIA

Capítulo I Marco Teórico-conceptual

1.1 Corrupción

La corrupción es una figura que no es ajena al Poder Legislativo ni a sus legisladores,

donde si es cometida por estos servidores públicos se espera que exista una sanción.

Ha existido prácticamente desde el origen del hombre, por lo tanto, la corrupción es un

ejercicio que realizan una o más personas, relacionadas con un cargo de poder, en

donde la percepción es que estas obtendrán un beneficio ilícito para sí mismos

perjudicando el interés general.

Sin embargo nuestra visión parte de un método inductivo a través de casos

particulares, por lo que necesitamos evolucionar esa definición; teniendo como

consecuencia caer en un dilema como lo hace notar Nicolai Hartmann2 en su estudio

de Aristóteles y el problema del concepto, al expresar, debemos iniciar un análisis del

juicio y el raciocinio para que de una manera lógica nos acerquemos lo más posible a

un conocimiento universal del tema y conceptos que durante este estudio se

investigarán con el objeto de obtener una gama de significados en los que se puedan

trabajar para un desarrollo constructivo.

1.1.1 Concepto de corrupción

Existen distintos conceptos de corrupción es por ello que mencionaremos algunos para

adentrarnos en nuestro tema, un primer concepto es el de Transparencia Internacional

(1998), que percibe el fenómeno de corrupción en términos generales como "todo

abuso de un poder público con fines privados.”3

Sin embargo, debemos señalar, que tal concepto desde nuestra perspectiva es

general, porque engloba otros ilícitos tales como el tráfico de influencias, soborno,

2 Hartmann, Nicolai, Aristóteles y el problema del concepto, trad. Bernabé Navarro, México, UNAM, 1964, núm. 16, p.12. 3 Castillo, Arturo del, Medición de la corrupción un indicador de la rendición de cuentas, México, Auditoría Superior de la Federación, 2003, Serie Cultura de la Rendición de cuentas, núm. 5, p. 16.


XXXIV

fraude, nepotismo, entre otros. En síntesis, necesitamos acotar más nuestro tema de

estudio, no obstante, dicho concepto nos proporciona un panorama del problema.

Un segundo concepto de corrupción es la expresada por Arturo Castillo: "consiste en

la violación de una obligación por parte de un funcionario público (burócrata) o

representante popular (político) con el objeto de obtener un beneficio personal en

forma de dinero o de regalos, de la persona que lo soborna o lo extorsiona.”4

Nos queda claro para nuestra investigación que el diputado o senador que cae en

actos de corrupción, comete una violación a una obligación para obtener un beneficio

personal. Sin embargo, todavía no quedamos satisfechos con los puntos expuestos,

debido a que consideramos nos falta desarrollar aún más nuestras nociones del

concepto por lo tanto debemos continuar con nuestro escrutinio de este vocablo.

Ernesto Garzón Valdés nos amplía la visión sobre la corrupción con la siguiente

definición: “consiste en la violación limitada de una obligación por parte de uno o más

decisores con el objeto de obtener un beneficio personal extraposicional del agente

que lo (s) soborna o a quien extorsiona a cambio del otorgamiento de beneficios para

el sobornante o el extorsionado que superan los costos del soborno o del pago o

servicio extorsionado”5.

Se puede deducir que se necesita una interpretación de tal definición: ya que faltar a

una obligación por parte de un funcionario público (decisor) con el objeto de obtener

un beneficio (económico o de poder) es un acto totalmente racional debido a que actúa

de forma dolosa a través de un soborno o extorsión porque tiene la capacidad de

cambiar una decisión por un beneficio personal.

Hemos proporcionado algunas definiciones de la palabra corrupción, sin embargo,

continuar en la búsqueda de más, es una labor utópica debido a que existen

demasiadas definiciones y no podríamos satisfacer la necesidad de todos.

4 Ibídem, p. 17. 5 Carbonell, Miguel (coord.), Poder derecho y corrupción, México, Siglo veintiuno editores, 2003, pp. 30-31.


XXXV

Sin embargo, dentro de esta investigación entenderemos a la corrupción como “todo

abuso de un poder público con fines privados”, donde el Poder Legislativo puede

cometer dicho supuesto a través de sus legisladores divididos en 500 diputados y 128

senadores.

1.1.2 Modelo teórico para medir la corrupción

La problemática de la corrupción es que no existen medios idóneos para medirla con

precisión, a pesar de que diversos organismos y Estados lo han tratado de hacer.

Es por ello que Robert Klitgaard expone una ecuación para percibir y poder medir la

corrupción de manera objetiva, en consecuencia, con lo mencionado es indispensable

exponer un principio para medir la corrupción, a través de la “ecuación básica” la cual

se expresa de la siguiente manera:

“Monopolio de la decisión pública más discrecionalidad de la decisión pública menos

responsabilidad (en el sentido de obligación de dar cuentas) por la decisión pública

adoptada.” 6

C = M. d.p. +D. d.p. —R.

Los símbolos que anteriormente se mencionaron se deben interpretar de la siguiente

forma:

(C): Es igual a la palabra corrupción que será todo abuso de un poder público con fines

privados que pueden cometer los legisladores en funciones.

(M. d. p.): Corresponde al Monopolio de la decisión pública, por parte de los

legisladores para influir, aprobar o rechazar temas de interés público en detrimento o

beneficio de los ciudadanos.

(D. d. p.): Deriva de la Discrecionalidad de la decisión pública de los legisladores para

influir, aprobar o rechazar intereses de un tercero en detrimento de la nación y sus

6 Castillo, Arturo del, óp. cit., p. 17.


XXXVI

ciudadanos.

(R): Se entenderá como Responsabilidad, de los legisladores de sujetarse a la

obligación de rendir cuentas.

Por lo tanto, un sistema jurídico donde se permite la corrupción, el monopolio de la

decisión pública sumando la discrecionalidad de la decisión pública y restando la

"Responsabilidad” se traducirá en altos niveles de corrupción en todos los niveles del

gobierno en turno ya sea Federal, Estatal o Municipal.

Con base en la formula expuesta es posible medir los niveles de corrupción de un

Estado y sus instituciones de forma objetiva, es por ello la importancia de exponer

dicha ecuación

1.2 Transparencia Internacional

En nuestra investigación sea mencionado a la organización llamada Transparencia

Internacional (Transparency International), porque dicha organización es un referente

en el estudio y medición del fenómeno llamado corrupción.

Por lo que de su investigación ha obtenido resultados para diagnosticar y clasificar a

cada país colocándolo en un rango de alta o muy baja corrupción, en la página oficial

en español que corresponde a la sede mexicana conocida como Transparencia

Mexicana se describe como "una organización internacional, no gubernamental, no

partidista, y sin fines de lucro, dedicada a combatir la corrupción a nivel nacional e

internacional. Desde su fundación en 1993, ha sido reconocida ampliamente por

colocar la lucha anticorrupción en la agenda global”7, encontrándose su oficina

principal en Alemania y en específico en la ciudad de Berlín.

Sin embargo, una de las principales causas de tomar en cuenta dicha medición es

porque el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, el C. Enrique Peña Nieto en

su discurso oficial fechado el 2 de febrero de 2015, donde habla del combate en contra

7 Transparencia Mexicana, http://www.tm.org.mx/transparencia-intemacional, fecha de consulta 2 de enero de 2017.


XXXVII

de la corrupción proporcionó como datos validos los resultados de la investigación de

Transparencia Internacional en el Índice de Percepción de la Corrupción, a

continuación, se presentará un fragmento del contenido de dicho discurso:

"La corrupción en México es, como lo he señalado ya de manera reiterada en distintos

espacios, es un problema estructural que entre todos debemos enfrentar.

Y a pesar de los esfuerzos emprendidos en las últimas décadas, la percepción sobre

este problema no ha mejorado en nuestro país.

De acuerdo con los resultados del Índice de Percepción de la Corrupción de 2014, que

publicó Transparencia Internacional, México obtuvo una calificación de apenas 35 en

una escala de 0 a 100. Es prácticamente la misma calificación que ha tenido durante

las últimas dos décadas...”8

En ese contexto es imposible ignorar el estudio proporcionado por Transparencia

Internacional siendo en específico el Índice de Percepción de la Corrupción dado que

el Licenciado Enrique Peña Nieto desde la Presidencia de la República ha legitimado

dichos resultados.

1.2.1 Índice de Percepción de la Corrupción

En otro orden de ideas Transparencia Internacional creó una herramienta para medir

la corrupción llamado Índice de Percepción de la Corrupción (IPC), el primer efecto es

exhibir a los países calificándolos de manera individual con una escala del 0 al 100,

donde cero (es percepción de altos niveles de corrupción) y cien (es percepción de

bajos niveles de corrupción). El segundo efecto es comparar a los países con sus

resultados obteniendo un lugar de un total de 176 países.

El IPC "pone de manifiesto que, cuando líderes y altos funcionarios abusan de su poder

para usar fondos públicos en beneficio propio, el crecimiento económico se ve minado

8 Presidencia de la República, "Mensaje a medios de comunicación que ofreció el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, licenciado Enrique Peña Nieto”, https://www.gob.mx/presidencia/prensa/mensaje-a-medios-de-comunicacion-que- ofrecio-el-presidente-de-los-estados-unidos-mexicanos-licenciado-enrique-pena- nieto?idiom=es fecha de consulta 2 de enero de 2017.


XXXVIII

y los esfuerzos por frenar la corrupción quedan frustrados”, señaló José Ugaz,

presidente de Transparency International”9.

El Índice de Percepción de la Corrupción se elabora a partir de las opiniones de

expertos sobre la corrupción en el sector público. Se puede obtener un buen resultado

cuando existen mecanismos de gobierno abierto a través de los cuales el público

puede exigir que sus líderes rindan cuentas, mientras que una mala puntuación

evidencia un contexto donde prevalece el soborno, los actos de corrupción quedan

impunes y las instituciones públicas no dan respuesta a las necesidades de los

ciudadanos. ”10

En consecuencia, el Índice de Percepción de la Corrupción tiene como efecto clasificar

a un país y determinar su grado de alta o baja corrupción, en el caso de México es

percibido con un índice alto de corrupción, no obstante, es necesario proporcionar los

resultados del año 2017 en el siguiente cuadro 1:

9 http://www.transparency.org/news/pressrelease/indice_de_percepcion_de_la_corrupci on_2014_el_crecimiento_transparente_en_r fecha de consulta 15 de junio de 2015 a las 14:50 horas 10 http://www.transparency.org/news/pressrelease/indice_de_percepcion_de_la_corrupci on_2014_el_crecimiento_transparente_en_r fecha de consulta 15 de junio de 2015 a las 15:02 horas.


XXXIX

Cuadro 1

Posiciones y puntuaciones del Índice de Percepción de la Corrupción 2016. 11

11 Transparency International, "Índice de Percepción de la Corrupción 2016” https://www.transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2016 fecha de consulta 25 de enero de 2017.


XL


XLI

Cuadro 2

Evolución Índice de Percepción de la Corrupción)12

Evolución Índice de Percepción de la Corrupción en México (2012-2015)

País 2016 2015 2014 2013 2012

Puntuaci

ón Posición Puntuación Posición Puntuaci

ón Posición Puntuaci

ón Posición Puntuaci

ón Posición

México 30 123 35 95 35 103 34 106 34 106

Como resultado de comparar los periodos de 2012 a 2016, podemos interpretar como

una señal negativa que a México se le resten 5 puntos en tan solo un año, siendo que

se había mantenido en otros periodos en los mismos puntajes o sólo tenía diferencia

de un punto.

La percepción de México a nivel internacional, como un país donde se fomenta la

corrupción desde su sistema de Gobierno, afecta directamente a las posibles

inversiones, dado que los empresarios consultan el IPC para decidir invertir o no en un

país. De forma interna los ciudadanos desconfían aún más en las instituciones de

gobierno, porque el IPC señala de forma metodológica y cuantitativa que tan corrupto

se percibe un país en el mundo.

1.2.2 Barómetro Global de la corrupción

Cfr. Transparency International España, "Índice de Percepción de la Corrupción” http://transparencia. org.es/wp-content/uploads/2016/01/comparacion_ipc- 2007_a_2015.pdf fecha de consulta 3 de enero de 2017.


XLII

El Barómetro Global de la Corrupción, "se basa en una encuesta realizada a 114.000

personas en 107 países y muestra que la corrupción es un fenómeno extendido.”13

El objetivo de mencionar dicho instrumento es ejemplificar que el fenómeno de l

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