INTRODUCCION: LA DMA Y LOS TRES EJES(3E’S). DEFINICION DE SOSTENIBILIDAD

Ambiente (environment), economía y éticason las tres palabras clave (figura 1) que permitenprecisar más la definición de sostenibilidad que elpropio concepto de equidad intergeneracional intro-ducido por el informe Brundtland. Estas tres dimen-siones de sostenibilidad están incluidas en la defini-ción de Naciones Unidas, una definición que ha si-do adoptada y aplicada a la política del agua por elconsorcio de investigación Eurowater. En el proyec-to Water 211 , esas tres dimensiones de sostenibili-dad han sido contrastadas y aplicadas a dos de lasprincipales áreas de actuación de la política delagua. La gestión integral en cuencas del agua y elsuministro de agua (abastecimiento y saneamiento).También ha sido discutido el adecuado nivel de sub-sidio del agua en la gestión de la misma así como suarticulación en cinco estados miembros: Francia,Alemania, Holanda, Portugal y el Reino Unido. Deeste modo, con esta iniciativa, se estaba en perfectasintonía con los temas y discusiones que se han idotratando durante la elaboración de la DMA.

Figura 1. “Dimensiones requeridas para definir adecua-damente equidad intergeneracional”

Los temas abordados eran, aparentemente,muy complejos tal cual indica la extensión y la di-ficultad de lectura del documento escrito final (EC2000/60). Además, para facilitar la comprensióndel lector, aún puede proponerse una representa-ción tridimensional adicional. Básicamente laDMA trata de alcanzar tres objetivos (Figura 2).

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Resumen:

Adoptada en Octubre de 2000 y publicada en Diciembre del mismo año, la Directiva Marco delAgua (DMA, 2000/60 EC) es ciertamente una pieza de legislación muy ambiciosa. Porque no es úni-camente la primera vez que la Unión Europea asume el objetivo de la mejora del medio acuático si-no que, en el fondo, busca propiciar una política sostenible del agua. El presente artículo preten-de dar una definición más precisa del concepto de política sostenible del agua para, posterior-mente aplicarla al caso particular de los servicios de agua y de las infraestructuras hidráulicas. Enuna segunda parte del artículo, se tratará de demostrar cómo la DMA empuja a los países europe-os miembros, y muy especialmente a los mediterráneos, hacia una política del agua desde la pers-pectiva de la gestión de la demanda, en lo que bien podría llamarse la “tercera edad” de la indus-tria del agua.

L A T T S. Laboratoire Techniques Territoires Sociétés Tel 01 64 15 38 23 Fax 01 64 15 38 47 E-mail: barraque@latts.enpc.fr

1 Eurowater y Water 21 son proyectos de investigación financiados por la Dirección General de Investigación de la UE, así como otrasinstituciones a nivel nacional. El coordinador es Francisco Nunes Correia, del Instituto Superior Tecnico, Lisboa, y los grupos de inves-tigación los dirigen R. Andreas Kraemer (Ecología, Berlin), Erik Mostert (RBA Centro, Universidad de Delft), Thomas Zabel (Centro deInvestigación del Agua, Medmenham, UK), y yo mismo de LATTS, Francia.

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PARTIR DE LA DIRECTIVA MARCO DEL AGUAB. Barraqué

Un buen estado ecológico de todos los mediosacuáticos europeos, tanto por lo que respecta a lasaguas superficiales como a las subterráneas, una re-cuperación integra de costes por parte de los usua-rios de los servicios, de acuerdo con el conceptoeconómico de la concepción de eficiencia y, por úl-timo, una adecuada información pública y partici-pación, desde el lado de la ética.

Figura 2. DMA objetivos para cada dimensión

De hecho, la primera tarea que impone la DMAes la adecuada identificación del espacio sobre elcual debe desarrollarse una política del agua integraly coherente. Y su resolución es clara. Ese marco loconfiguran las cuencas hidrográficas, incluyendo lasinternacionales. La segunda de las tareas fundamen-tal es establecer un conocimiento preciso de las dis-ponibilidades y condición de las aguas (o sea, tantoen cantidad como en calidad), y llevar a cabo un es-tudio comparativo entre la presente situación con re-lación a un determinado nivel de referencia. En con-secuencia los estados miembros de la unión en lospróximos seis años tienen que delinear planes queles acerquen a los niveles de referencia que se debenestablecer. Ello implica asumir toda una serie de cos-tes que debe reflejar la tarifa del agua. Finalmente lainformación sobre el estado de las aguas, los progra-mas y su impacto sobre las tarifas debe ser entendidopor la opinión pública en general y por el usuario enparticular. Con todo hay que ser muy conscientes deque esos objetivos, aparentemente muy simples, de-mandan clarificar numerosos aspectos políticos ycientíficos. Nosotros hemos identificado sobre todoseis. Son los que seguidamente se presentan.

LAS SEIS CARAS PRINCIPALES DE LA DMA

Cual se ha dicho, con relación a la DMA,seis aspectos fundamentales deben concretarse.

Los dos primeros están relacionados con las cien-cias naturales, si bien no de manera exclusiva. A saber, cómo establecer los distritos hidrológicosy cuál es el verdadero y específico significado de“un buen estado ecológico de las aguas”. Otros dosse refieren fundamentalmente a las ciencias socia-les, en particular el establecimiento de un progresi-vo aumento de los costes hasta conseguir su plenarecuperación y, de otra parte, la participación ciu-dadana que los debe asumir. Los dos últimos, queno caen de manera específica en un área de la cien-cia, son la relación de sustancias peligrosas a prohi-bir y el complejo tema de las aguas subterráneas.

Los distritos hidrográficos

En la mayoría de estados miembros, general-mente conformado por un conjunto de cuencas hi-drográficas, estas cuencas están en desventaja fren-te a los contornos de las tradicionales administra-ciones del agua. De manera que no solo existe undebate acerca del tamaño óptimo, acerca de si debeser una o un conjunto de cuencas las que deben seragrupadas bajo una única administración (de unaparte dependiendo de las condiciones geográficas, -similar o diferente-, y de otra a partir de la políticay sus condicionantes), sino que el debate tambiénse extiende a qué tipo de administración hídrica de-be ser la responsable del manejo del agua. En Fran-cia, las Agencias del Agua, con treinta años de exis-tencia, son las responsables únicas, las encargadosde promover el ahorro y la coordinación del gastoentre los diferentes usuarios, así como quienes sub-sidian las inversiones requeridas para proteger elmedio ambiente. El poder está, fundamentalmente,en las manos de los perfectos de cada uno de los de-partamentos, mientras que todo el planeamiento es-tá en las manos de los prefectos regionales. En con-secuencia existe una probabilidad elevada de queFrancia transforme los actuales “bassins” (cuencashidrográficas) en distritos hidrográficos2.

La pregunta que de inmediato surge es ¿será enFrancia capaz la DMA de desarrollar las relaciones yla coordinación de las agencias del agua y las comi-siones de las cuencas de los ríos o, por el contrariootorgará mayor poder a las tareas de mando y controlde las prefecturas?. Y ¿a qué nivel de prefecturas?.¿Primará el criterio de la eficiencia o tal vez el de laautonomía?. Si incluso en Francia la cuenca hidro-gráfica no es siempre vista como la mejor frontera pa-ra llevar a cabo una eficiente gestión integral del agua

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2 Deben haber adecuaciones: por ejemplo, el rio Sambre forma parte de la cuenca del Artois Picardie, pero a su vez es afluente del Meuse, que desembo-ca en Bélgica. En consecuencia debe formar parte de la cuenca internacional del Meuse. Entre la Confederación del Ebro y la cuenca del Adour-Garon-ne debe haber al menos un simbólico intercambio de representantes por cuanto varios ríos de ambas cuencas cruzan la frontera entre España y Francia./

(o, en otras palabras, que la mayor parte de la genteprefiere conservar las actuales organizaciones terri-toriales y coordinarlas de manera adecuada), ¿quépuede llegar a suceder en el resto de países miem-bros?. Y con relación a los ríos internacionales de laUnión Europea, ¿Cómo llevarán a cabo la coordi-nación los diferentes estados miembros que com-parten la cuenca?. ¿Caminamos hacia cuencas hi-drográficas supranacionales o bien hacia organiza-ciones más flexibles como la comisión establecidaen torno al Rhine?

Alcanzando el estado de referencia

En un continente en que el hombre ha inter-accionado o sea de algún modo ha condicionadosu curso con el agua desde el Neolítico, ¿cuál de-be ser el estado de referencia?. ¿Cuál es en reali-dad el concepto más adecuado, el nivel óptimo, debuen estado ecológico?. Ciertamente no se puedepensar en un estado de virginidad absoluto, pero¿qué nivel de alteración puede llegar a asumirsecomo positivo?.

En consecuencia la pregunta clave es ¿dóndese establece el límite de la modificación artificialdel estado de las aguas?. Y, en segundo lugar, ¿cuáles el conjunto de indicadores que deben evaluar elestado de referencia y, la distancia existente entreestos valores con los propios del estado actual?,¿cuánto va a costar su convergencia?. O, más sim-plemente, ¿cuánto cuesta su simple monitorizacióny control?. O, en fin, ¿cómo pueden desarrollar unsistema de información adecuado a los temas máscandentes que deben ser abordados en primer lu-gar?. Con relación a todo ello, ¿serán respetadaspor parte de la Comisión las especificidades de ca-da estado miembro, teniendo en cuenta, por unaparte, que existen hasta 15 años para ponerse aldía, pero por otra parte la comisión (para incentivara los estados miembros) puede poner multas?

Análisis económico y recuperación de loscostes

En la mayoría de estados miembros, la indus-tria del agua está muy preocupada con una de lascuestiones fundamentales de la DMA. De acuerdocon la opinión generalizada de los economistas y delos técnicos gestores de los abastecimientos, la DGXI promueve la recuperación de costes para los di-ferentes usos del agua. Pero este no ha sido, prácti-camente nunca, el caso en el pasado y si los paíseslíderes están ya muy cerca de tal objetivo, no puedeolvidarse cómo el sistema debe ir implantándose.

De hecho, la promoción de la salud y del bienestarque hemos visto a lo largo del pasado siglo XX com-portaron la financiación subsidiada de la mayor par-te de las infraestructuras durante el periodo de equi-pamiento. Ello hizo que los precios del servicio deagua bajaran de manera notable lo que ha creado unacultura bien consolidada que ha llegado a nuestrosdías. Ello deberá ser valorado y explicado por eco-nomistas e historiadores de la ciencia y tecnología.En cualquier caso, no sería razonable ni políticamen-te correcto condenar los subsidios generalizados enlos países miembros del sur e Irlanda, que aún estáninmersos en el proceso de completar su equipamien-to básico e inicial. Esta cuestión ha sido subrayadapor el Instituto for Prospective Technological Stu-dies (IPTS) en un informe sobre los países medite-rráneos preparado por la DG XVI (E.U., 2000).

En los países del norte de Europa, los preciosdel agua se han incrementado de manera rápida enlos últimos años por una clara razón: una vez ha con-cluido la fase inicial de inversión, los gobiernos na-cionales tienden a suprimir los subsidios. Y, en con-secuencia, los suministros de agua deben hacer fren-te a la reposición de las enormes cantidades de capi-tal invertido, y todo ello justo en el mismo momentoen que nuevos estándares medioambientales estánsiendo impuestos. Pero el momento coincide, des-afortunadamente, con una crisis económica europea,y las consecuencias sociales de esta crisis económicapueden afectar de manera notable al mundo del agua.

De este modo la cuestión es: ¿pueden las tarifaseuropeas del agua hacer frente a la recuperacióncompleta y a largo plazo del medioambiente hídricocon las actuales estructuras y la tecnología del mo-mento?. Y si esta política es asumible, ¿es política-mente asumible?. Por ello sostenibilidad supone in-cluso reconsiderar las políticas del lado de la ofertaque han dominado la política del agua del siglo pasa-do. ¿Podemos todavía continuar con el sueño de co-nectar la práctica totalidad de usos a un sistema úni-co de suministro de agua, incluyendo el riego del cés-ped y las descargas de los inodoros a un sistema úni-co de drenaje con el posterior tratamiento de agua, to-do ello formando un circuito cerrado, cuando el ciu-dadano no ha sido suficientemente sensibilizado?.

Algunos estados miembros deberían mas bienconsiderar el desarrollo de servicios públicos talescomo alcantarillados descentralizados en áreas de ba-ja densidad, promover la reutilización del agua parausos de menor calidad, y todos ellos debieran consi-derar el suplementar las soluciones más tradicionalespropuestas desde la perspectiva de la ingeniería civil

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aumentando el control de los usos así como su racio-nalización. La misma Comisión Europea debería po-ner fin a sus contradicciones que suponen de unaparte promover la recuperación de costes mientrasfinancia transferencias de agua a larga distancia enEspaña o la presa de la Alqueva en Portugal (Vergés,2002). En estos proyectos aún está viva la idea yadesfasada de que como el agua es vida debe ser gra-tis especialmente para promover el desarrollo de re-gadíos de cultivos subvencionados a costa de losabastecimientos de agua a las ciudades y, por su-puesto, de las necesidades de los ecosistemas.

Una cuestión de gran importancia aún pen-diente de concretar es si el nivel de la recuperaciónde costes debe efectuarse bien sector por sector a unnivel nacional, o por el contrario debe efectuarse demanera intersectorial en el marco de una cuenca ode un distrito hidrográfico. Un buen ejemplo delcontrol de la contaminación difusa nos viene delnorte de Europa. La solución arbitrada consiste enque los abastecimientos urbanos abonen a los agri-cultores la falta de productividad derivada de noutilizar pesticidas y nitratos.

Información pública y participación

Ha habido una gran cantidad de debates conrelación a este punto, sobre todo con relación delmomento del proceso en que debe involucrarse laopinión pública. ¿Debe incluso extenderse hasta elmomento del planeamiento y de la toma de decisio-nes?. ¿Deben las comisiones de los distritos hidro-gráficos definir el estado de referencia y las direc-trices para alcanzarlo y, posteriormente, presentarloal público para que, a su vez, pueda manifestar sudesacuerdo si no está satisfecho?.

¿Debe ser inducido el ciudadano a que ejerzacomo testigo en un proceso de judicialización acer-ca del cumplimiento de determinadas directivas? O¿debe la opinión pública participar desde el inicioen definir el estado de referencia y el programa deactuación, pero de una modo más cualitativo, comopor ejemplo a través de ONG’s. Obviamente haynecesidad de combinar ambos tipos de participa-ción pero en algunos estados miembros, los respon-sables de la política del agua puede sentir la tenta-ción de interpretar la DMA y, de este modo, “reba-jar” de manera cualitativa la participación de losusuarios del agua así como los de quienes más pre-ocupados están por el estado de los ecosistemas,que en definitiva no es más que un usuario anóni-mo, y permitiéndole que opine sólo al final del pro-ceso de planeamiento.

Sustancias peligrosas

Resultó muy complejo alcanzar un compromi-so acerca de la lista de sustancias, en particular lasque se incluyen en la lista negra, prohibidas duranteal menos 20 años en un proceso que lleva a listarlascada 4 años, porque no se conoce cual puede ser elimpacto secundario sobre las políticas agrícolas e in-dustriales. Tampoco se conoce como eliminar estassustancias del ambiente, una vez ya han sido difun-didas. De este modo existe un amplio debate acercadel número de sustancias. La Comisión ha listado ya32, de las cuales 21 han sido calificadas como peli-grosas, pero algunos ecologistas piensan que deberí-an ser prohibidas más de 400. La Directiva tampocoespecifica con claridad si los fabricantes están obli-gados a suministrar datos acerca de todas las sustan-cias químicas que producen o utilizan. En conse-cuencia la regulación acerca de los daños que pue-den producir se hace prácticamente inviable.

Aguas subterráneas

Las aguas subterráneas constituyen un serioproblema porque las graves consecuencias de sucontaminación y sobre explotación son, general-mente, mucho más duraderas en el tiempo que en elcaso de las aguas superficiales. Además la políticade aguas de Europa ha estado muy limitada, todavez que el único instrumento legislativo operativoque aborda su contaminación por sustancias tóxicaspor parte de la industria es la DMA. Desde enton-ces la contaminación por parte de la agricultura in-tensiva se ha convertido en un tema capital. En par-ticular los suecos, cuando se integraron en la UniónEuropea, fueron especialmente activos a la hora depreparar una revisión de la directiva de aguas sub-terráneas (Hilding Rydevik, FRN, 1998).

No conviene olvidar que cualquier plan de ac-tuación debe tener presente una gran limitación: esvirtualmente imposible ejercer un estricto controlsobre los agricultores, dado que estos están desper-digados a largo del país. En los países latinos elproblema es más grave, debido a que las leyes ro-manas que ellos heredaron, establecían que lasaguas subterráneas son propiedad de quienes pose-en las tierras, lo que hace particularmente complejoexplicar a los agricultores que las aguas subterráne-as constituyen un bien público y, muy especialmen-te, cuando están sobre explotadas. Proteger lasaguas subterráneas con el propósito de disponer derecursos hídricos en buenas condiciones, comportasuplementar las políticas de aguas y el control so-bre el uso de las tierras.

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Sin embargo, los observadores de los estadosmiembros del norte de Europa sostienen que laDMA constituye un paso atrás para las aguas subte-rráneas, por cuanto la antigua prohibición comple-ta de algunas sustancias (Directiva de 1980), ha si-do reemplazada por el principio de “no degrada-ción” que será muy complejo de aplicar y hacercumplir e incluso de controlar. Y al contrario, en al-gunos países del sur de la comunidad, los ingenie-ros que vienen ocupándose del agua están interesa-dos únicamente en las superficiales, ignorando nosólo el potencial de las aguas subterráneas sinotambién la interconexión entre acuíferos y ríos. Eslo que ha dado en llamar Ramón Llamas (2001) hi-droesquizofrenia. Incluso más. Varios autores espa-ñoles han subrayado la discrepancia entre la políti-ca nacional del agua de España, aún orientada haciael lado de la oferta con grandes obras hidráulicasque sólo contemplan las aguas superficiales, y laDMA que claramente empuja las nuevas políticasdel agua hacia el lado de la demanda. Pero, ¿sólohay que dar mala nota a España?. También en Fran-cia, por ejemplo, mientras algunos observadores ar-gumentan de manera muy superficial que la DMAes fácil para nosotros, por cuanto hemos proporcio-nado nuestro modelo a Europa, otros manifiestanque su implementación será particularmente costo-sa, sobre todo en lo referente a la monitorización yel control que solicita la Comisión. Asimismo, loscálculos económicos y financieros pueden dar másde una sorpresa cuando se proceda a aplicar el prin-cipio de recuperación de costes.

SOSTENIBILIDAD DE LOS SERVICIOS DEAGUA URBANOS

Si tomamos en consideración el principio dela sostenibilidad, implementado desde la óptica delas 3Es, ello demanda obtener una respuesta a lastres preguntas siguientes:

a) Economía: ¿Cómo se van a poder mante-ner y renovar todas las grandes instalaciones quehan comportado una enorme inversión a la largo demás de 150 años, necesarias para suministrar y dre-nar el agua de las ciudades?. ¿Se calculan correcta-mente las tasas de depreciación? y, en todo caso¿cómo deben repercutirse en la factura del agua amedida que los subsidios van siendo eliminados,tras haber asumido el Estado las inversiones inicia-les?. ¿Cuál es el adecuado compromiso entre unbuen mantenimiento y la prolongación excesiva delos años de utilización de las instalaciones, frente aun pobre mantenimiento y un tiempo de utilizaciónparticularmente corto?. ¿Se puede diferenciar entre

un adecuado mantenimiento y la renovación de unainfraestructura amortizada?. Al respecto, el casoconcreto de las pérdidas de agua en las redes es unbuen ejemplo de la búsqueda del referido compro-miso. Existe, lógicamente, un punto óptimo en unared para cada precio del agua, bastante lejos del ob-jetivo de red estanca. De otra parte, a menudo esmucho más barato rehabilitar las tuberías con algúnrecubrimiento que renovarlas. Pero, ¿cuál debe serla repercusión de todas estas actuaciones en el reci-bo del agua.?

b) Environment (Ambiente): Con objeto deminimizar el impacto medioambiental de las dife-rentes infraestructuras existentes, ¿cuáles son lasinfraestructuras que se requieren para poder cum-plir con las Directivas Europeas, al tiempo que sesatisfacen los estándares propios de cada país?.¿Cómo van a evolucionar los costes de operación amedida que vayan creciendo los fangos proceden-tes de las depuradoras?. ¿Cuál será el coste adicio-nal a soportar por el usuario cuando los costes deoperación y las inversiones deban soportar las tasasde interés comerciales?. ¿Cuán lejos están las dife-rentes políticas nacionales del principio formal-mente asumido de que quien contamina paga?.

c) Ética: Si todos los costes derivados de lasostenibilidad (mantenimiento y renovación de lasinstalaciones) les son repercutidos al consumidor,¿podrán ser asumidos directamente por el usuario?.¿serán políticamente aceptables?. Y si no lo son,¿qué adecuación tecnológica, financiera o, en fin,qué nueva planificación puede ser menester?.¿Cuál será el impacto y la posterior repercusión so-bre las generaciones futuras, tanto en precios comoen salud, como en riesgos medioambientales, si nose toman las medidas adecuadas?. Es posible lle-varlo a cabo sin subsidios o sin una financiaciónadicional procedente de impuestos generales, biena nivel local, bien a nivel supra-local?.

Existen además otra serie de cuestiones porconcretar. Por ejemplo, y con relación al suminis-tro de agua, uno es el derivado de aumentar el nivelde los estándares de calidad con las subsiguientesrestricciones derivadas de reforzar estas medidas.Por ejemplo la sustitución de todas las tuberías deplomo. Otro es la selección de políticas alternati-vas. De este modo nos podemos plantear qué es loque más conviene, si eliminar en las plantas pota-bilizadoras los biocidas y nutrientes procedentes dela agricultura o bien articular políticas que incenti-ven la reducción en la agricultura de su utilización.

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Y quien debe asumir los costes asociados a estaspolíticas, ¿los consumidores de agua (como en elcaso alemán del Wasserpfennig), o bien los agri-cultores?. Otro tema interesante es el referente a lamedida del consumo en Inglaterra o Gales. Instalarcontadores en todas las viviendas, tal cual se preve-ía sucediese tras la ley de privatización del sumi-nistro de agua, puede ser muy caro y sin embargono resultar económicamente rentable, dada la rela-tiva baja elasticidad de la demanda de agua a losprecios. Pero con muy pocos contadores resultamuy difícil auditar y verificar dónde se producenlas fugas, y no hay modo de averiguar cuáles sonlos usuarios con fugas internas. Probablemente de-be haber un óptimo a determinar. Por otra parte, porrazones obvias de equidad, existe una gran presióndesde las ONG’s, expertos y políticos para implan-tar la medición universal a todos los consumidores.

Y con relación al drenaje y depuración de lasaguas residuales, al menos cuatro cuestiones bási-cas se deben concretar. La primera pregunta es re-lativa a los efluentes industriales porque ¿es acep-table que las industrias viertan en las redes urbanas,y si la respuesta es positiva, cuál es la tarifa que de-ben asumir?. O, ¿cuál es el pre tratamiento que seles debe exigir?. ¿Qué clase de tecnologías son ade-cuadas en zonas urbanas de baja densidad y en mu-nicipios muy pequeños si se toman en cuenta loscostes de operación a largo plazo?. ¿Cuál debe serel coste y el beneficio medioambiental de una polí-tica exigente en el control de la polución proceden-te del agua de lluvia y cómo debe ser financiada?.¿Cuál debe ser el impacto económico del manejode fangos procedentes de las depuradoras en unmomento en que los agricultores se muestran clara-mente en contra de utilizarlos en sus campos?.

Con relación al tipo de gestión de estos servi-cios, públicos o privados, son muchas las cuestio-nes objeto de discusión. ¿Está la delegación de es-tos servicios poco controlada?. ¿Permite esta faltade control reducir la falta de rehabilitación y/o re-novación en estos servicios?. ¿Es la agrupación deservicios de agua en entes supra municipales máscompetitiva?. ¿Permite ser más eficiente desde elpunto de vista de la ingeniería, la operación o elplaneamiento (tal cual ocurre en el modelo francés,y cada vez de manera más acusada en el inglés)que la tradicional industria del agua fragmentada yligada a la gestión pública o a la permanente priva-tización de la gestión del servicio a través de con-vocatorias públicas? Y, por encima de todo, ¿cuáles el tamaño optimo de este tipo de servicios? ¿Esla gestión local preferible a la regionalización?.

¿Sería interesante la adopción de formulas interme-dias como la adopción de una gestión local con fi-nanciación regional y un sistema de cargas mixtas(locales – regionales)?.

Las preguntas que aquí se han detallado sonsólo una muestra parcial de una lista amplia rela-cionadas con el concepto de sostenibilidad. Y unanálisis similar sería del caso llevar a cabo paraanalizar el uso del agua en la industria, en la agri-cultura o, en fin, en la generación de energía eléc-trica. Pero lo que ahora procede es analizar la nece-sidad de un cambio en la cultura de la ingeniería delagua para afrontar de manera exitosa la implanta-ción de la DMA. En una conferencia celebrada enRoma en Octubre de 2002 sobre la aplicación de lagestión de la demanda en los países mediterráneos,el representante del Banco de Inversión Europeadeclaró que su institución no era partidaria de fi-nanciar grandes obras hidráulicas porque sencilla-mente olvidan por completo el control de las fugasy otras medidas de conservación para así justificar“plantas de desalinización sexy”. No llegó ni amencionar las transferencias de agua a larga distan-cia. Debemos ahora entender y diferenciar por quéalgunas técnicas forman parte de la gestión de lademanda mientras otras son más propias de la ges-tión de la oferta (por supuesto que este tema fue ob-jeto de debate en el seminario), pero ahora debe-mos ir a presentar un histórico recorrido sobre loque ha sido la evolución de las tecnologías del aguaen el periodo contemporáneo.

LAS TRES EDADES DE LA INDUSTRIA DELAGUA

Describimos, seguidamente, las tres fases dela ingeniería que ha vivido la industria del agua.Tuberías y depósitos vinieron de la mano de la in-geniería civil, las potabilizadoras y las depuradorasde la mano de la ingeniería química, así como todala tecnología de las membranas, mientras que losmás recientes avances relacionados con la gestiónde la demanda están relacionados con la ingenieríadel medio ambiente. Esa es la síntesis.

Al objeto de explicar de manera clara estedesarrollo basado, en parte, en las crisis parcialeshabidas, debemos recurrir al concepto de “reversesalient” que bien pudiera entenderse como una “in-versión relevante”, y que fue inicialmente propues-ta para explicar la evolución de las redes eléctricas.En el caso del agua podemos suponer que fue a lolargo del siglo XIX, o más bien hasta que los másque notables descubrimientos de Koch y Pasteur

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fueron bien conocidos, que los sistemas de distri-bución de agua (SDA) se desarrollaron bajo la hi-pótesis de que el agua debía ser conducida de ma-nera natural desde su nacimiento (con independen-cia de lo lejano que estuviese) hasta los núcleos ur-banos. Las grandes ciudades debieron recurrir abuscar el agua cada vez a mayor distancia, lo quefue posible gracias a la facilidad con que los dife-rentes municipios obtenían “dinero muy barato”,principalmente a partir de las cajas de ahorros mu-nicipales que a la sazón se establecían y que ellosmismos controlaban.

Estos bonos resultaron muy atractivos paralos ciudadanos por lo que finalmente todos estosgobiernos acabaron por subsidiar estas obras. Esclaro el ejemplo de Glasgow“la gestión municipaldirecta ofrecía diferentes ventajas a la ciudad (...).La compañía privada existente (...) no actualizabalas infraestructuras y, en consecuencia, era inca-paz de dar respuesta al rápido crecimiento de lapoblación (...). Además, la compañía no podía asu-mir la inversión necesaria para poner al día lasinstalaciones, al contrario que el Ayuntamiento dela ciudad, cuya creciente población le permitíaasumir con solvencia la obtención de la financia-ción necesaria, de manera que se efectuaron las in-versiones necesarias y a partir de entonces un ser-vicio estable fue posible(..). Loch Katrine fue loca-lizado en Perthshire Highlands, a unos 55 km de laciudad de Glasgow, o sea, lo suficientemente aleja-do de la polución de la ciudad (...). La inaugura-ción oficial llevada a cabo por la reina Victoria, enun húmedo día de otoño de 1859, fue un aconteci-miento de enorme significación para Glasgow(...).Loch Katrine constituye, sin la menor duda, laprimera obra relevante de la ciudad, combinandolas maravillas de la tecnología victoriana con lacalidad del agua pura procedente de High-land”(Maver, 2000). Joel Tarr (1996) ha ilustradode manera conveniente y clara en los USA esta so-lución: por una parte obteniendo agua clara y lim-pia desde muy lejos, mientras que, de otra parte, seutilizaban los ríos como alcantarillas, descansan-do esta última decisión en la capacidad de diluciónnatural y de auto purificación de los ríos.”

Este modo de resolver la problemática de losabastecimientos urbanos ha sido la tónica generalen el nuevo mundo, extendiéndose, tras la segundaguerra mundial, al resto del mundo, sobre todo de-bido al apoyo de las Instituciones de Crédito Inter-nacional que ofrecen dinero barato así como otrasformas alternativas para apoyar el desarrollo de in-fraestructuras (Keynesiano o socialista).

Sin embargo las grandes obras hidráulicas delos años 50 y 60 fueron dedicándose, cada vez más,no a las ciudades sino a potenciar la agricultura condestino a la exportación. De tal manera que a día dehoy, todos los países en vías en vías de desarrollobasan su política de aguas en grandes transferenciasde agua, subsidiando de manera indirecta la pro-ducción de áreas de regadío para introducirlas enlos mercados internacionales. Una pequeña partede estas grandes obras es utilizada en las ciudades,lo que contribuye a reducir el déficit, pero funda-mentalmente estas grandes transferencias propor-cionan agua subsidiada que es generalmente gestio-nada de manera ineficiente (pérdidas de agua y ba-jos precios dan lugar a un círculo vicioso). En algu-nos casos, el límite de los recursos hídricos dispo-nibles se ha alcanzado, por lo que la actual crisisotorga la posibilidad de chequear la insostenibili-dad de estas políticas del pasado.

UNA INVERSIÓN RELEVANTE:DESDE AUMENTAR LA CANTIDAD HACIAPROMOVER LA CALIDAD DE LAS AGUASPRÓXIMAS

Resulta muy interesante constatar cómo unacrisis similar ocurrió hace ya mucho tiempo en elnorte de Europa. Los crecientes incrementos en ladensidad de población de las ciudades, en paralelocon los recursos naturales limitados, trajo una fuer-te competencia por las fuentes de agua más puras.De otra parte, el desarrollo de los análisis químico -biológicos, mostraban el creciente aumento de lacontaminación. Y dado que el riego no es en abso-luto una necesidad en la Europa del norte, pronto elproblema del agua no fue tanto de cantidad comode calidad. Finalmente se decidió, a finales del si-glo XIX, que el agua debía ser, en primer lugar, clo-rada, ozonizada o desinfectada mediante el uso delechos de carbono activado (alrededor de la prime-ra guerra mundial), con independencia de cual fue-se su procedencia. Pero en cualquier caso captandoel agua del río, justo aguas arriba de las ciudades,nada cambiaba en términos de salud pública y cali-dad, mientras se evitaban costosas inversiones. Deeste modo, bien pronto las grandes ciudades euro-peas cambian la estrategia y comienzan a aumentarlas inversiones en el sentido de mejorar la calidaden lugar de aumentar la cantidad, lo que lógica-mente conlleva un crecimiento muy importante enlos costes de operación, mientras el suministro deagua a presión hasta la misma vivienda del ciuda-dano pasa a ser más que una cuestión de lujo, unconfort natural, de manera que los abonados co-mienzan a pagar el suministro.

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Esto fue, exactamente, lo que sucedió en Paríshace unos cien años. Desde Napoleón, la idea quepredominaba era que París debía abastecerse desdefuentes de suministro lejanas y, ciertamente, el tra-bajo del ingeniero Belgrand, bajo la concepción ge-neral del Baron Haussman que concebía este servi-cio público como un monopolio, se diseñó paraasegurar el suministro de agua desde fuentes muydistantes (alrededor de 100 Km). En cualquier ca-so, y a partir del crecimiento de la ciudad, pronto sevio que algún día París debería abastecerse del Loi-ra, excepto en el caso de que el río discurriese conun bajo caudal, lo que ciertamente ocurre en veranoque es cuando la demanda crece. A la vista de ello,en 1890, un ingeniero de nombre Duvillard, conci-bió un proyecto para transportar el agua desde elLago Leman, a ¡¡440 km de distancia!!. Parecía unproyecto fantástico, debido a los Alpes y al carácterinternacional del Rhone (¿hubieran aceptado lossuizos?), aunque era técnicamente bastante sencilloincluso en aquel entonces. Los defensores de aquelproyecto de inmediato iniciaron una campaña contoda clase de argumentos para convencer tanto a laciudad de París como al mismo estado: la capitaldel mundo necesitaba agua para las más lujosasfuentes, las calles más limpias 3, el máximo conforte higiene doméstico, una cantidad de agua que faci-litaría la navegación durante las épocas de sequía,descargando las aguas usadas desde el nuevo siste-ma de drenaje urbano con dirección al mar, y de-jando los restantes recursos hídricos disponiblespara el desarrollo económico y local. En conclu-sión, decían, un gran trasvase que aseguraría parasiempre el SDA (sistema de distribución de agua) aParís y cuanto mayor fuese más barato resultaríacada metro cúbico transferido. Es, en verdad, muydivertido constatar que cien años después vuelven autilizarse los mismos argumentos por parte del re-ciente consorcio franco-español, para justificar unatransferencia de aguas desde el Rhone a Barcelonade 350 km de longitud. Ello muestra como en lospaíses del sur de la Unión europea, la necesidad delriego cambia por completo la película. Las ciuda-des deben conseguir el agua como siempre, cadavez desde más lejos, porque el agua superficial lo-cal y las aguas subterráneas son utilizadas y, en mu-chas ocasiones, desperdiciadas por los agricultoresa un precio prácticamente nulo.

Pero volvamos de nuevo al París de hace cienaños cuando los promotores de aquel trasvase esta-ban concluyendo sus estudios. Una enfermedad epi-démica se extendió, constatándose que una de lasfuentes naturales más distantes que suministraban elagua a la ciudad (la de Loing) era la responsable.Pronto se concluyó, pues, que podían contaminarseincluso las aguas distantes más puras. En otras pa-labras, toda el agua debía ser filtrada y tratada,cualquiera fuese su procedencia. En 1902 PaulBrousse, uno de los padres fundadores del llamado“socialismo municipal francés” (similar a lo que demanera jocosa ha sido denominado en Inglaterracomo “socialismo de agua y gas”), inauguró la nue-va planta de filtración en Ivry, justo aguas arriba deParís (siguiendo la corriente del Sena). Una esta-ción de potabilización que hace unos pocos años hasido actualizada y que en la actualidad sirve paramostrar la tecnología francesa más puntera relacio-nada con el agua. Una elección, pues, bien durade-ra. La cloración se decidió justo después de la se-gunda guerra mundial. La demanda de agua iba enaumento de manera muy marcada y el gran trasva-se parecía una apuesta demasiado arriesgada. Fi-nalmente el proyecto fue descartado por la ciudadde París por razones de seguridad. ¿Qué hubiera su-cedido si en la siguiente guerra los alemanes hubie-se volado el acueducto cortando el suministro deagua?. Aún cuando esta decisión no ayudó mucho aprevenir la siguiente guerra (¿existen guerras realespor el agua?), lo que está muy claro es que tan pron-to como la ingeniería química comenzó a reempla-zar a la ingeniería civil, las soluciones tendentes amejorar la calidad sustituyeron a las que tienen porobjetivo aumentar la cantidad.

Tras la segunda guerra mundial, el prefectodel Sena obtuvo gran provecho de una enorme in-undación para conseguir la construcción de tresgrandes embalses en el Sena, el Marne y el Aube.Permiten aumentar el caudal del río en verano altiempo que posibilitan abastecer a la ciudad de Parísincluso en épocas de sequías severas, como la queaconteció en 1.976. Conviene subrayar que inclusoun cuarto embalse fue contemplado por los conseje-ros de J. Chirac, desde el que se transportaría di-rectamente el agua hasta París a través de una tube-ría. La idea fue abandonada por razones similares.

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3 París es una de las pocas ciudades del mundo en la que las calles son limpiadas con aguas claras. Por razones políticas y económicas, ligadas a la deci-sión de Haussmann de unir los barrios periféricos a la ciudad, y extender Paris desde 12 hasta 20 barriadas, se decidió que el agua sería producida por laciudad y entregada sin cargo a través de una red pública, mientras una segunda red suministraría agua a presión a los consumidores urbanos e industria-les que pagarían por ello. Esta es la razón por la cual Paris todavía tienen 2 SDA, uno potable y el otro no-potable de acuerdo con los estándares actua-les. La red no potable transporta agua del Sena con una sola filtración para la limpieza de las alcantarillas y para suministrar agua a los lagos de los par-ques, así como para limpiar las calles. El resto de usos públicos, como la alimentación de las tomas de agua contra incendios, se han conectado a la redde agua potable, con mayor presión y más fiabilidad.

Podemos y debemos potabilizar toda el agua, dije-ron las grandes compañías suministradoras, unacircunstancia a la que se debe añadir que la deman-da del agua en París ha caído entre 1990 y 1996 un13 % (Cambon-Grau, 2000).

En definitiva, el desarrollo de la ingenieríaquímica y bio-química permite a las compañías en-cargadas del suministro de agua implementar solu-ciones de carácter local a sus problemas, lo que per-mite mantener a las autoridades municipales la he-gemonía a la hora de prestar el servicio de suminis-tro de agua, bien de manera aislada, bien a través deconsorcios metropolitanos.

Este hecho es, con frecuencia, ignorado en eldebate existente en todo el mundo con relación albinomio gestión pública – gestión privada, cuandoa lo largo de los siglos los europeos han encontradobuenas soluciones para conectar toda la poblaciónal suministro de agua urbano: el municipio es elcentro, pero a su vez es compatible con el sectorprivado y con otros niveles de organización territo-rial. La siguiente etapa de la historia de los servi-cios de agua lo ilustra.

LA CRISIS DE LOS SERVICIOS MUNICIPALESDE AGUA: ¿UNA NUEVA INVERSIÓNRELEVANTE?

En Francia, como en otros muchos países eu-ropeos, a partir de 1950 se van a hacer importantesesfuerzos para mejorar el drenaje de unas ciudadesque, a partir de 1970 ven notables obras para mejo-rar sus alcantarillados. Para facilitar la financiación,se decidió cambiar el estatus del SPAD (ServicioPúblico de Alcantarillado y Depuración) desde unsistema impuesto a un servicio, y consiguientemen-te a pagar por el mismo a través de la factura delagua. El efecto indirecto fue internalizar los costesexternos generados sobre el medio ambiente por eluso del agua en las ciudades, lo que es bueno, y de-jar al margen de la red de agua potable determina-dos usos que no necesitan el agua potabilizada, obien, obligándoles a reciclarla. Pero en el mismoperiodo, el SPAD se convierte en sí mismo en unaactividad objeto de negocio, pues debe hacer frentea la renovación de sus más antiguas infraestructurassin disponer ya de más subsidios. Esta es una razónesencial por la cual el municipalismo abrió diversasvías legales hacia la gestión privada de estos servi-cios. La contabilidad pública tradicional ni puededevaluar los inventarios ni puede hacer provisionespara renovar las infraestructuras, mientras las con-tabilidades privadas si lo pueden hacer.

Los SDA y posteriormente los SPAD prontodebieron contemplar tanto la depreciación como laprovisión de fondos para amortizar lo que, obvia-mente, supone un aumento en la tarifa del agua.Además los gobiernos están bajo la influencia delos economistas que argumentan a favor de la recu-peración, cuanto menos parcial, de los costes, loque supone la erradicación de los subsidios. Elloprovoca un notable aumento de las tarifas por loque un cada vez mayor número de usuarios (indus-tria y servicios especialmente) cambian sus proce-sos de producción o se las ingenian para minimizarlas fugas, lo razón última por la cual los consumosúltimamente están decreciendo. En algunos países,incluso los consumidores domésticos, han reducidosu demanda de agua cambiando las característicasde los dispositivos y electrodomésticos de las vi-viendas, modificando las plantas del jardín e inclu-so instalando depósitos para almacenar agua o, in-cluso, otras alternativas para el suministro domésti-co de agua no potable. Con seguridad que si estosmovimientos se desarrollasen con rapidez los SDAy los SPAD caerían en bancarrota.

En estos momentos, además, las compañíasde distribución de agua están constatando que cadavez resulta más costoso producir agua que cumplacon los estándares de agua potable (EAP). Los con-troles de naturaleza “ecotoxicológica” sobre los es-tándares de agua potable, tienden a propiciar la es-trategia de “ausencia de riesgo”, sin tomar en con-sideración los costes que ello conlleva. A Europa elrebajar el nivel mínimo de plomo desde 50 hasta 10µg/l le ha supuesto un coste de 35 billones de euros,aún cuando no hay ninguna evidencia de que el an-terior nivel de plomo pudiera llegar a envenenar. Laproliferación de criterios está complicando la situa-ción cada vez más. Los productos residuales de lacloración son cancerígenos. Hay otros muchosejemplos y año tras año, los medios de comunica-ción se hacen eco de que una creciente poblaciónno bebe agua potable de acuerdo con los estándaresestablecidos, pese a la notable mejora, con el pasodel tiempo, de los tratamientos. Para rebajar el ries-go, pues son incapaces de alcanzar los objetivos delos estándares, las compañías de agua, en colabora-ción con las autoridades locales nacionales y euro-peas están cambiando de estrategia. Hay que prote-ger determinadas zonas que corresponden a lascaptaciones de agua, lo que implica por lo generaluna reprogramación de la agricultura y programasde compensación a los propios agricultores (paraconocer más a fondo la historia de los criterios re-lativos a la calidad del agua potable, ver por ejem-plo, Okun, 1996).

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Esta política de reordenación territorial siem-pre va a ser más barata que sofisticar la potabiliza-ción, incluso incluyendo la compensación de losagricultores. En cualquier caso, aún queda un largorecorrido para alcanzar un nuevo y más sostenibleequilibrio. Y lo que es peor mientras tanto los crite-rios relativos a la potabilidad del agua se refuerzanregularmente, a medida que nuevos riesgos se des-cubren, con lo que la espiral de los costes de pota-bilización y sus negativos efectos no para de crecer.Esta crisis de la “edad de la ingeniería química”,abre el camino a una tercera edad, el de la ingenie-ría medioambiental, la edad en la que todas estascuestiones deben ser consideradas de manera si-multánea en un análisis conjunto.

En cualquier caso, la presente crisis no es lamás apropiada para realizar largos trasvases (Barra-qué, en Vlachos & Correia, 2000). Lo que sucedióen California a comienzos de los años 70, está ocu-rriendo ahora en Europa. Ello es debido a que losmovimientos medioambientales están uniendo susfuerzas con los economistas y liberales que deman-dan la recuperación integra de los costes que com-portan las grandes infraestructuras hidráulicas.Unos costes que deben asumir los beneficiarios delas mismas. Por ello el nuevo eslogan parece ser“ahorra y gestiona la demanda en primer lugar puesno hay dinero barato para subsidiar trasvases”. Ennuestra revisión de proyectos sobre trasvases, he-mos encontrado otros muchos que añadir a los deEspaña. Copenhague podría pensar en compraragua a Suecia, Palermo a Albania, Londres podríaobtenerla procedente de los lagos del norte aúncuando antes parece lógico pensar en disminuir susfugas. Y los más de los restantes fantásticos pro-yectos en otros continentes estarían muertos comohidrodinosaurios si los gobiernos nacionales se hu-bieran percatado de la ineficiencia financiera asícomo del hecho que el intercambio de alimentostransportan a notables distancias grandes cantida-des de “agua virtual”, mucha más de la que puedentransportar todos estos proyectos (Allan, 2000).

La ciudad de Nueva York, como otras mu-chas ciudades de los Estados Unidos y Canadá,vienen siguiendo un camino diferente al que he-mos visto sigue Europa, debido a la abundancia deagua limpia. La tradición induce a aumentar elconsumo mientras el agua se capta cada vez máslejos, al tiempo que se protegen los puntos de ver-tido mediante un estricto control del uso del suelo.Con todo, las metrópolis bien pudieran caer en la“historia europea”, porque las fuentes limpias na-turales no son inmunes al cryptosporidium y otras

nuevas enfermedades letales. Un panel de expertosde la USEPA concluyó que Nueva York no debíaya posponer por más tiempo el uso de la filtracióny potabilizar toda el agua, mientras que los inge-nieros de la ciudad opinan que basta con aumentarel control del uso de la tierra. Los adicionales tra-tamientos tan específicos darían lugar a un incre-mento de precios tan importante que podrían co-lapsar la demanda, al tiempo que daría lugar a undebate adicional. Si se aumenta el tratamiento depotabilización ¿por qué no bombear directamentedesde el río Hudson mientras se deja en paz eldamnificado Quebecois?.

Si en el norte de Europa las compañías de dis-tribución de agua están comprando las fuentes deagua de calidad a los agricultores, mientras se lescompensan las pérdidas de productividad al tiempoque se va evolucionando hacia la agricultura ecoló-gica, una evolución similar, esta vez en términos decantidad es posible en la Europa mediterránea. El80% del agua empleada en la agricultura genera unvalor económico añadido muy inferior al agua uti-lizada en las ciudades y en el turismo, por lo que es-tos contratos son posibles en tiempos de sequía sinninguna necesidad de invocar formalmente losmercados de agua. Es evidente que Barcelona tieneagua mucho más barata en el embalse de Rialp, enel oeste de Cataluña que al otro lado de los Pirine-os, con tan sólo promover la flexibilización de losusos. Y no ya tanto de los presentes, sino de los fu-turos: Rialp fue concebido para aumentar la super-ficie regada en el oeste de Cataluña. Se han cubier-to la mitad de las previstas, y es muy improbableque se siga adelante...

Es del caso recordar el ejemplo de California,donde los mercados de agua han sido desarrolladosal igual que la política de rotaciones (“the “whee-ling” policy”), debido a las limitaciones de agua delColorado. Sin embargo los gestores de los SDA rá-pidamente advirtieron que el agua más barata no esla comprada a los agricultores sino, y con muchadiferencia, la ahorrada por los usuarios existentesque la liberaban para los nuevos usuarios. Esa es larazón por la que se creó el California Urban WaterConservation Council (Dickinson, 1998). Una ac-ción que se adapta plenamente al espíritu de la nue-va DMA.

CONCLUSIÓN

En este artículo no se ha querido discutir afondo el tema de los subsidios en la política euro-pea del agua, pese a que es un punto crucial.

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Porque una política de subsidios significa que de-bería haber un desarrollo de comunidades de usua-rios al nivel territorial adecuado. Estos usuarios de-berían llevar a cabo una mejor gestión, en primerlugar a través de un sistema de aprendizaje colecti-vo, lo que rebajaría el intercambio de costes entreellos. Esto es lo que se ha dado en llamar Water go-vernance o también gestión del agua de abajo haciaarriba. Hoy sabemos que este proceder es más pro-metedor que proceder de arriba hacia abajo, o polí-ticas de mando y control. Con todo la pregunta es¿como será interpretada la DMA en los diferentesestados miembros?. ¿Y en Bruselas?. Teniendo pre-sente el dominio predominante del criterio liberalanglo sajón, existe la posibilidad de que la opciónescogida sea la tradicional, o sea, la de la planifica-ción por parte de la administración, e incluir la par-ticipación ciudadana al final, una vez los temas ca-pitales han sido decididos. Una opción liberal queincluiría el principio de recuperación de costes,mientras los distritos hidrográficos desarrollaríanlos sistemas de pagos a satisfacer, como el princi-pio de quien contamina paga. Al mismo tiempo secrearían entes de regulación para controlar y valo-rar los intereses (casi siempre egoístas) de los prin-cipales actores.

El enfoque liberal – estadista no es el másadecuado desde la óptica de los recursos hídricosque no son ni un bien público ni una mercancía, si-no una propiedad común que debe ser compartidade manera equitativa entre sus usuarios. Tampocoes conveniente para los abastecimientos, dado elpeso de las inversiones y habida cuenta los largosperíodos de interés de estas inversiones. Por elloen la mayoría de estados miembro diferentes es-quemas de subsidios cruzados entre usuarios hansido desarrollados para minimizar el impacto delas inversiones en los recibos de agua (ver Barra-qué, 2000a). Sería ciertamente irónico que un nue-vo enfoque de la política del agua dificultara losesquemas de subsidios cruzados entre usuarios,mientras continua apoyando grandes proyectos hi-dráulicos que no son siempre útiles y que, en cual-quier caso, se alejan del principio de recuperaciónde costes.

Afortunadamente el planteamiento de laDMA es suficientemente prudente como para posi-bilitar cualquier opción. En cualquier caso seríamuy util desarrollar una comparación sistemáticaentre las políticas del agua europeas y americanas.Al fin y al cabo, el congreso de los Estados Unidoslanzó un muy ambicioso plan de renovación de supolítica del agua, allá por 1972.

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