Nconstitutionnet.org/sites/default/files/pdf-ap-2.pdf · 2017-06-08 · Paco Moncayo Gallegos...

Consejo Editorial:Fernando AguirreDiana AtamaintDalton BacigalupoVirgilio HernándezLenin HurtadoPablo Lucio ParedesIrene PesántezGermán RodasMartha RoldósCynthia Viteri

Grupo Consultivo:Pepijn GerritsRafael RoncaglioloErnesto Araníbar

Edición:Juan Carlos CabezasCristhian Parreño

Corrección de estilo:Susana Salvador Crespo

Diseño:Oxigenio

Fotografía:Cecilia Puebla

Ilustración:Andrés Trujillo

Impresión: OxigenioISSN1390-5325

“… la Constitución se sitúa en la cúspide del ordenamiento social, y

no solo jurídico, ya que los mecanismos contenidos en la

Constitución cierran el sistema convirtiendo problemas y soluciones

sociales en problemas y soluciones jurídicas”.

"...en el nuevo texto constitucional ecuatoriano se advierte el

encuentro entre los principios clásicos de la división de poderes y el

principio de la transparencia y la participación social y ciudadana en

tanto garantía orgánica para integrarlos y controlarlos."

"La búsqueda de nuevos elementos de democracia participativa está

directamente relacionada con la recuperación de la legitimidad del

poder público y la reinvindicación de la conexión entre pueblo y

gobierno, a través del ejercico de la soberanía".

N.02junio/2010

Créditos:

Ágora Política es un producto de Ágora Democrática (IDEA INTERNACIONAL –NIMD)Año 01. No.2, junio 2010 • Quito Ecuador

8 “Artículo Introductorio 1”Raúl Ávila Ortiz

19 “Artículo Introductorio 2 ”Rubén Martínez Dalmau

34 César Montúfar Mancheno

Movimiento Concertación Nacional Democrática

37 Cecilia Velasque Tigse

Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik Nuevo País

43 Paúl Carrasco Carpio

Movimiento Encuentro Democrático

47 René Maugé Mosquera

Partido Izquierda Democrática

54 Paco Moncayo Gallegos

Movimiento Municipalista

61 Anny Marllely Vásconez

Movimiento Patria Altiva I Soberana

66 Shirlley Borja

Partido Renovador Institucional Acción Nacional

71 Víctor Granda Aguilar

Partido Socialista Frente Amplio

73 Sylvia Kon Cedeño

Partido Sociedad Patriótica

Índice

[email protected]

ÁGORA DEMOCRÁTICA(IDEA INTERNACIONAL - NIMD)

Ágora Democrática (IDEA Internacional — NIMD) es un programa con-junto de IDEA Internacional y del Instituto Holandés para laDemocracia Multipartidaria (NIMD) en Ecuador. Su objetivo principales contribuir al fortalecimiento de la democracia, promoviendo laexistencia de un sistema de partidos democráticos renovados yfortalecidos, que propicien la más amplia inclusión política y resultenconducentes para la gobernabilidad democrática y el desarrollodel país.Con este propósito, IDEA Internacional y NIMD trabajan en Ecuadorapoyando los esfuerzos para consensuar las reformas al sistemapolítico, promoviendo una cultura política orientada al diálogo inter-partidario y social, proporcionando capacitación —en particular amujeres y jóvenes— apoyando la equidad de género y buscando laprofundización del diálogo como herramienta y principio fundamentalde las democracias.

IDEA INTERNACIONALEl Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electorales una organización intergubernamental que apoya la democraciasostenible en todo el mundo. Su objetivo es fortalecer las institucionesy procesos democráticos en todos los países.IDEA Internacional actúa como catalizador para la construccióndemocrática, mediante la provisión de conocimientos especializados,experiencia profesional y brindando una plataforma para el debate decuestiones ligadas a la democracia, apoyando los procesos internos decada país y compartiendo sus experiencias, pero sin depender demodelos democráticos producidos fuera del país de trabajo.

NIMDEl NIMD es un instituto de partidos políticos para partidos políticos.En concordancia con la política de cooperación para el desarrollo delgobierno holandés y como una respuesta a la solicitud de apoyo departidos y grupos políticos en el mundo, los partidos políticosholandeses decidieron constituir esta fundación. El objetivo del NIMD es promover el proceso de democratización endemocracias jóvenes a través del apoyo a los partidos políticos, pilaresfundamentales de la democracia. El NIMD trabaja de una formainclusiva y no toma partido por tendencia alguna.

Las opiniones vertidas en los artículos son responsabilidadexclusiva de sus autores y no comprometen a la Revista ni asus editores.Se permite la utilización de los textos previa indetificaciónde la revista Ágora Política. Se prohibe la reproducción totalde fotos e ilustraciones.

“Artículo Introductorio”Raúl Ávila Ortiz

Título: Estado Constitucional y División de Poderes: Una referencia a la Constitución Ecuatoriana de 2008 Sinopsis: El artículo inicia con un recorrido sobre las diferentes nociones de Derecho Constitucional para posteriormente intro-ducir reflexiones sobre la construcción de la democracia ecuatoriana. En ese contexto, el autor estudia las formas en que laConstitución Ecuatoriana buscó “redemocratizarse”. Destaca que en esa búsqueda, se dotó de funciones al Consejo deParticipación Ciudadana y Control Social y, en cambio, se redujo las de la Asamblea Nacional.

“Segundo Artículo Introductorio”Rubén Martínez Dalmau

Título: El nuevo diseño institucional ecuatoriano.Democracia, funciones y legitimidad en la Constitución ecuatoriana de 2008Sinopsis: El artículo presenta el contexto político en el que gestó la nueva Constitución ecuatoriana y las razones que generaronel reciente proceso constituyente. El cambio de modelo constitucional en las democracias latinoamericanas produjo, según el autor,nuevas e imaginativas formas de control sobre los “poderes públicos”. En la parte central del artículo se profundiza la importanciadel Sumak Kawsay o Buen Vivir; así como la importancia que cobra el Tribunal Constitucional en este nuevo contexto.

Cecilia Velasque Tigse

Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik Nuevo PaísTítulo: Estado Nacional y Plurinacional: un breve recorridoSinopsis: El artículo explica las críticas del movimiento indígena al Estado Nacional y cómo la búsqueda de un EstadoPlurinacional e Intercultural continúa. Finalmente, se incluyen algunas claves para concretar la aspiración de un Estado másincluyente en el que sea posible el Sumak Kawsay o Buen Vivir.

Paúl Carrasco Carpio

Movimiento Encuentro DemocráticoTítulo: Ampliar la Democracia: un reto indispensableSinopsis: El artículo destaca los avances en la nueva Constitución, así como la perspectiva que este nuevo marco presenta paralos gobiernos autónomos; a fin de ilustrar de mejor forma sus argumentos, el autor incluye un “decálogo” de oportunidadesdesde un enfoque regional. Finalmente, se advierten los riesgos ante una posible proliferación de instancias de toma dedecisión en el país.

René Maugé Mosquera

Partido Izquierda DemocráticaTítulo: El nuevo diseño democráticoSinopsis: A partir del concepto del Sumak Kawsay y de las teorías de Edgar Morín, el autor fundamenta la nueva realidad delEstado Ecuatoriano. Destaca el papel del denominado “Quinto Poder” en esta estructura y sobre todo la nueva estructura trans-versal y sistémica de la política que trasciende las barreras formales de anteriores etapas de la democracia ecuatoriana.

César Montúfar Mancheno

Movimiento de Concertación Nacional DemocráticaTítulo: Democracia vs. Aclamación Plebiscitaria: El nuevo modelo constitucional ecuatorianoSinopsis: El artículo detalla los cambios acaecidos en el modelo estatal ecuatoriano a partir del concepto del Buen Vivir o SumakKawsay. Sin embargo sostiene que el Estado ha aumentado considerablemente su burocracia. Adicionalmente se analiza elmecanismo de generación de este modelo que requiere para su reproducción de una democracia plebiscitaria, que incluya a lasociedad civil en la toma de decisiones.

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Sinopsis

Paco Moncayo Gallegos


Título: Diseño Democrático

Sinopsis: El autor hace un recorrido por la historia de la Democracia desde la Grecia Antigua hasta el presente. Al analizar el

contexto nacional, el autor coincide con algunos principios de la actual Constitución, pero expresa su preocupación pues

muchos de esos principios serían nada más que “letra muerta”. Al final hace una llamado para que las agrupaciones partidistas

no desaprovechen esta oportunidad para mejorar la cultura política.

Anny Marllely Vásconez Arteaga

Movimiento Patria Altiva i Soberana

Título: La Representación y la Participación Ciudadana: ¡juntas dan a luz a la nueva Democracia!

Sinopsis: En el artículo, la autora detalla como la participación directa de la ciudadanía se convirtió en el cimiento de la actual

democracia ecuatoriana y de qué forma la misma ciudadanía puede involucrarse en la construcción de la nueva Nación. Es

momento, según la autora, de integrar a la democracia representativa y a la directa en la construcción de nuevos paradigmas.

Víctor Granda Aguilar


Título: ¿Para qué la nueva estructura de poder?

Sinopsis: Este artículo inicia con un análisis de la conformación del Estado en el país y su efecto en el contexto regional, tras

la implementación de una estructura de cinco funciones que busca generar una mayor cercanía con la ciudadanía a pesar de

que aún resta por poner a prueba su dinámica.

Sylvia Kon Cedeño


Título: El cambio de estructura en la división de poderes del Ecuador y sus implicaciones en el ejercicio de la Democracia

Sinopsis: El artículo argumenta desde la política y las ciencias sociales, que en determinadas épocas del país se generaron modi-

ficaciones en el modelo de Estado. El cambio presente en las estructuras genera aún expectativa por todo lo que significa para

el conglomerado nacional, sin embargo es la ciudadanía la única capacitada para exigir resultados a las nuevas autoridades.

Shirlley Borja Bonilla


Título: Los últimos ensayos de diseño constitucional en el Ecuador.

Sinopsis: El artículo parte de analizar el surgimiento de las democracias en Francia e Inglaterra y su aplicación en América

Latina. Luego aborda las razones por las que las crisis políticas terminaron generando una nueva Constitución. A su criterio el

diseño constitucional debe ser fruto de una permanente construcción y que a pesar de la coexistencia de la democracia repre-

sentativa y la democracia directa en el país, esta última genera escepticismo en la ciudadanía.

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Por Pepijn GerritsDirector Regional para Asia y América Latina del Instituto Holandés para laDemocracia Multipartidaria (NIMD)

En los últimos años, Ecuador ha vivido un proceso intensivo de cambios enel diseño de su Democracia. Los acontecimientos de los años 90 y los pri-meros de este siglo demostraron que el sistema político no era lo suficien-temente flexible para incorporar nuevas visiones y demandas originadas

desde distintos sectores de la sociedad.Finalmente, en el 2007 se desarrolló un proceso constituyente que buscaba rede-

finir las formas de convivencia ciudadana; proceso necesario para salir de la crisispolítica que había durado ya muchos años. Además un proceso que extrajo impor-tantes conclusiones válidas tanto para la Región como para el mundo en general.

La nueva Constitución sentó las bases de un nuevo modelo democrático. Eldiseño arquitectónico del país estaba listo, pero al igual que una gran obra deinfraestructura, se precisan todavía de “toques finales” antes de que “el gran edifi-cio” sea habitable.

En ese sentido, la legislación secundaria y su posterior aplicación dependen deun proceso amplio de diálogo entre actores políticos y la sociedad civil. Es eldiálogo la herramienta clave en estos momentos. “Para que una democraciafuncione bien y los procesos constitucionales se realicen, se requiere una culturapolítica democrática. Una visión de inclusión es una de las características de unacierta cultura”1.

La nueva Constitución presenta novedades importantes, como por ejemplo laampliación de tres a cinco funciones constitucionales y la introducción del conceptodel Buen Vivir. No obstante, sin cambios profundos en la sociedad la aplicación deeste nuevo modelo no es viable. Sin reformas al sistema productivo, ¿cómo se puedeaplicar el Buen Vivir?; ¿se puede redistribuir la riqueza sin reformas profundas en elsistema fiscal y tributario? Resulta vital un proceso de diálogo de las implicacionesde la nueva estructura legal para fortalecer el cumplimiento de deberes y la

La Reforma Políticaen el Ecuador:¿diseño o rediseñodemocrático?

6 ÁGORA POLÍTICA • junio/2010

exigibilidad de los derechos ciudadanos.Es en esa línea que la presente publicación pretende aportar, a fin de fortalecer

la democracia desde una plataforma de intercambio de ideas; objetivo que está enestricta concordancia con las metas de Ágora Democrática (IDEA-NIMD).

Esperamos que los artículos de esta segunda edición contribuyan en esalínea y que el debate sea cada vez más rico, multisectorial, plural y sobrepase la esfe-ra académica.

Además es necesario promover el debate desde los mismos actores políticosecuatorianos, a fin de que las lecciones no se agoten,

Estos análisis, complementarios y diversos, generarán nuevas preguntas; noobstante es oportuno plantear ya una de entrada: ¿es el proceso Constituyente unrediseño de la democracia o se trata de un nuevo diseño para la democracia?Pregunta que es mejor dejar formulada.

En esta ocasión, el tema central de la revista es “diseño democrático”. Algunosautores tomaron la nueva Constitución como la base para reflexionar sobre losvarios aspectos del diseño democrático en el Ecuador. Desde la práctica política, losartículos relatan sobre la división de poderes y el modelo de Estado (Ávila Ortiz,Maugé Mosquera, Guzmán, Granda Aguilar y Kon Cedeño), el concepto del BuenVivir como base para un nuevo modelo (Martínez Dalmau y Montúfar Mancheno), elEstado Plurinacional (Velasque Tigse), la ampliación del estado a lo subnacional(Carrasco Carpio), la convivencia de los modelos de participación y representación(Vásconez Arteaga) y, finalmente, la perspectiva histórica (Moncayo Gallegos y BorjaBonilla).

La aplicación de las reformas surgidas del proceso Constituyente avanza deforma secuencial, por lo que no es posible arribar a una conclusión final sobrelo actuado. Resulta evidente, sin embargo, que todas las reflexiones aquí reu-nidas apuntan a mantener un diálogo permanente para lograr una mejora de lacultura política nacional. En ese sentido, Ágora Democrática seguirá apoyandoa las organizaciones políticas a jugar su rol primordial que juegan en lasociedad Ecuatoriana.

1 Luis Narváez-Ricuarte, Ecuador’s Constitutional Reform Process: Lessons Learned for Political Parties,

in Writing Autographies for Nations: A Comparative Analysis of Constitutional Reform Processes,

NIMD Knowledge Centre, The Hague, 2009.

Procede iniciar este trabajo aludiendo a nociones básicas del DerechoConstitucional; abordar después las distinciones entre Estado de legalidad yEstado de constitucionalidad, cuyas diferencias impactan en la concepcióny organización práctica de la división de poderes y, más adelante, traer a la

reflexión formulaciones y debates concurrentes sobre la construcción democráticadestacando algunas de sus expresiones normativas en la Constitución del Ecuador delaño 2008, especialmente con respecto a la Función de Transparencia y Control Social,y a la Función Electoral.

1. Cabe recordar, siguiendo al distinguido jurista español, Manuel Aragón(1998), que el término “constitucionalismo” puede ser mal entendido y, por tanto, malutilizado, y viceversa.

Es verdad que, en sentido amplio, dicha expresión puede ser apreciada como teoríao práctica del Estado constitucional, pero ello es insuficiente puesto que estos dosúltimos términos resultan unívocos e impiden dotar de significado a aquel concepto.Seguir esa ruta analítica equivaldría a sostener que todos los Estados que han tenidoen su base una Constitución deben calificarse como “constitucionales” y que todas lasorganizaciones políticas estatales han sido congruentes con el “constitucionalismo”.No ha sido y no es así.

El Estado Constitucional que califica como tal es aquel que encarna el “constitu-cionalismo” en tanto este se acepte como teoría y práctica política y jurídica de laefectiva limitación del Poder por el Derecho. Esta noción de “constitucionalismo” y, portanto, de Estado Constitucional, coloca en el eje de su justificación a los derechos ygarantías de las personas. Es decir, el “constitucionalismo” y el Estado Constitucionala que da lugar es aquel que limita el poder y garantiza política y jurídicamente losderechos individuales, sociales y culturales, lo que equivale a afirmar que garantiza lademocracia.

El Estado Constitucional no es, entonces, el Estado de Derecho, dado que ha rotocon la antimonia que se presentaba entre uno y otro, precisamente a través del

Estado Constitucional yDivisión de Poderes: Una referencia a la Constitución

Ecuatoriana de 2008

Raúl Ávila Ortiz

(México). Doctor en Derecho por la

UNAM de México y Maestro en

Estudios Latinoamericanos por la U.de

Texas. Profesor y conferencista.

Servidor público en los tres poderes

federales mexicanos. Coordinador del

Doctorado en Derecho por

Investigación de la UNAM. Presidente

Fundador de la Academia Mexicana

para el Derecho, la Educación y la

Cultura. Autor de: “El Derecho Cultural

en México” y coautor de: “El sistema

mexicano de justicia electoral”; así

como de diversos artículos en materia

constitucional, electoral y cultural.

Raúl Ávila Ortiz*

Artículo Introductorio

* El autor agradece al Mtro. Rafael Santacruz Lima, doctorante de la Universidad Autónoma de

Tlaxcala/México, su colaboración académica en la preparación del presente ensayo.

9Raúl Ávila Ortiz

constitucionalismo, el cual, a su vez, no es más un conceptodiferente al de Constitución. El Estado Constitucional resulta,más bien, el Estado de los derechos -que por supuesto impli-ca deberes- y cuyas garantías constitucionales e institucio-nales, políticas y sociales, los hacen válidos y eficaces.

En conexión con tales formulaciones, Luigi Ferrajoli llamala atención, en varios de sus textos, sobre la inacabada tran-sición del constitucionalismo, es decir, de la teoría y prácticade la Constitución democrática, para hacer pasar la culturajurídica y política del Estado de Legalidad al Estado deConstitucionalidad. Aunque el jurista italiano ubica el iniciode esa mudanza en la Europa de los años ulteriores a laSegunda Guerra Mundial, es claro que en América Latina,sobre todo en los últimos tres decenios, la búsqueda delEstado Constitucional enfrenta desafíos semejantes.

Para Ferrajoli, el Estado de Constitucionalidad desplazaelementos centrales propios del Estado de Legalidad, a su vezcaracterístico de la época histórica moderna que también seencuentra en transición.

En el Estado de Constitucionalidad, el concepto de Ley noequivale al de Derecho y éste no excluye a la moral, que semanifiesta en principios constitucionales. En seguida, y portanto, las fuentes del Derecho no se localizan únicamente enel orden jurídico nacional sino que se internacionalizan porvía de la propia Constitución, que incorpora tales fuentes, almismo tiempo que adquiere posición en la cúspide del orde-namiento social. En este punto, cabe agregar, siguiendo aRaffaele De Giorgi (1998), discípulo de Niklas Luhman, que laConstitución se sitúa en la cúspide del ordenamiento social,y no solo jurídico, ya que los mecanismos contenidos en laConstitución cierran el sistema convirtiendo problemas ysoluciones sociales en problemas y soluciones jurídicas. ElLegislador nacional, con todo y sus importantes poderes, noes más el protagonista exclusivo de la producción normativadado que esta pasa ahora por diversos ámbitos, funciones yactores constitucionales, en particular el Poder Judicial y elJuez Constitucional, cuya actividad se torna de pasiva ymecánica en activa, interpretativa y creadora.

Otro tanto ocurre con el jurista y la ciencia del Derecho,que en el Estado Constitucional se dedica no tanto a descri-bir y explicar cuanto a criticar, reconstruir y transformar elobjeto de sus empeños. Desde luego, el cambio de la culturajurídica y política constitucional se convierte en factor deprimer orden, sobretodo, para los juristas.

Las formulaciones de Aragón y Ferrajoli podrían conju-garse con los planteamientos, por ejemplo, de Boaventura deSouza (2004, 2009).

Si para aquéllos la Constitución es prácticamente lagarantía jurídica de la democracia de los derechos, para éstesería -pienso ahora, y me pregunto a qué costo- la democra-tización de los derechos y garantías. Y es que, segúnquiere el economista, sociólogo y jurista portugués, “lademocratización de la democracia”, desde la perspectiva y laexperiencia del Sur, supone una ruptura epistemológica querevalore e incluya en la Constitución la diversidad de culturasy saberes locales evitando su limitación y, peor aún, su des-consideración o ignorancia a manos de los productos de la

liberal, social y multicultural viene

acompañada —o desafiada— por la

democracia constitucional integral

y contextual, es decir, por la democracia

de los principios y los derechos,

procedimental, deliberativa

y participativa, equitativa e igualitaria.

La democraciaconstitucional“

”


ciencia (constitucional) liberal occidental. En este último sen-tido, todas las culturas debían hallar espacio político y jurí-dico en el Estado Constitucional y contar con la posibilidadde conducirlo.

Se abre, así, una doble vertiente de reflexión y análisis entorno a los compromisos contemporáneos del constituciona-lismo: la democracia constitucional liberal, social y multicul-tural viene acompañada –o desafiada– por la democraciaconstitucional integral y contextual, es decir, por la

democracia de los principios y los derechos, procedimental,deliberativa, y participativa, equitativa e igualitaria.

2. Ahora bien, apenas cabe hacer mención de que la divi-sión de poderes es, junto con la protección de los derechoshumanos, uno de los principios fundamentales del constitu-cionalismo y la democracia constitucional, el cual semanifiesta en diversos diseños y arreglos institucionales enexperiencias políticas y normativas específicas.

Bien se sabe que en el cambio de época, del feudalismo almundo moderno, el absolutismo cede su lugar al Estado deLegalidad que divide formalmente el poder. Es en el EstadoAbsolutista en el cual el titular del poder estatal, por lo gene-ral el Monarca, concentra un poder incontrolable cuyo ejerci-cio no es restringido por ninguna ley que no sea aquella queél mismo formula e interpreta. El Estado Absolutista repre-senta la unidad política de un poder centralizado, de origendivino, que una sola persona impone sobre sus súbditos.

Por el contrario, en los dos lados del Atlántico y en losantiguos virreinatos españoles, las revoluciones democráti-cas de los siglos XVIII a XIX, fundadas en la teoría inversa delorigen del poder, construyen los nuevos Estados-Nación ytraducen la soberanía del pueblo en soberanía nacional quese autogobierna dividiendo el poder y garantizando sus pro-pios derechos. El Estado de Legalidad, aun cuando da lugar atextos constitucionales o leyes fundamentales, no las dotasino irregular y diferenciadamente de los instrumentos paraprevalecer sobre la voluntad del legislador. El poder se dividepero, con frecuencia, no se comparte y menos se inutiliza.

En el origen del Estado moderno, los filósofos ilustradosinfluyeron de manera decisiva en la transformación de lasideas políticas, basadas en el principio utilitarista de “máximafelicidad para el máximo número”, así como en las nocionesde contrato social y división de poderes.

Así, por ejemplo, Montesquieu formula el principio deuna división de poderes entre legislativo, ejecutivo y judicial,cuyo equilibrio debe estar garantizado mediante la legalidady la legitimidad de sus orígenes, actuaciones y relaciones.Se busca la distribución del poder estatal a través de sureconocimiento formal y su concreción fáctica, que noexista predominio de un organismo estatal respecto de losotros evitando toda tendencia a la centralización y alautoritarismo, a la acumulación y confusión de poderes yfunciones, de modo que se proscriba el ejercicio guberna-mental despótico o arbitrario.

Sea el modelo clásico de Montesquieu, o bien, el esquemade Locke de dos poderes, legislativo y ejecutivo, se trata de fór-mulas elaboradas hace tres siglos con referencia a arreglos

política, aunque legitima las funciones de

gobierno, es decir, las actividades

de innovación y transformación del Derecho,

—siempre respetando la Constitución—

no habilita para la interferencia en la esfera

de lo “indecidible”.

Así, larepresentación“

”

11Raúl Ávila Ortiz

institucionales estatales incomparablemente más simples quelos de los actuales Estados constitucionales. Entonces, las fun-ciones del Estado se extendían poco más que al ámbito penal,el orden público interior y su defensa exterior. En particular, setrataba de garantizar la separación e independencia del podermonárquico, de otra forma absoluto, de la función legislativay la función judicial (Ferrajoli, 2008).

Según dicho autor, ese modelo ha condicionado profun-damente la construcción del moderno Estado de derecho. Enpositivo, dado que ha permitido garantizar la primacía delParlamento –o del Poder Legislativo—y la independencia delPoder Judicial. En negativo, dado que todas las funcionesadministrativas de garantía, propias del moderno Estadosocial –educación, asistencia sanitaria, seguridad social—alno ser caracterizadas como funciones legislativas o judicia-les, han sido concebidas y se han desarrollado, al menos enla experiencia europea continental –y, diríamos, también enAmérica Latina—en el interior del Poder Ejecutivo, es decir, dela función de gobierno situándose detrás de la etiquetaomnicomprensiva de la administración pública, de tal suerteque quedan sujetas a la función de la mayoría que accedeal gobierno.

Es por ello, continúa el jurista italiano, que la clásica divi-sión de poderes del siglo XVIII es inadecuada para dar cuentade la complejidad de la esfera pública de las democraciascontemporáneas. Inadecuadas en el plano descriptivo, ya quees desmentida por todos los sistemas políticos parlamenta-rios, en los que el gobierno obtiene la confianza de lasCámaras y la relación entre ejecutivo y legislativo no es, portanto, de separación sino de coparticipación ya que el prime-ro, en caso de conflicto con el segundo, debe someterse ocaer. Inadecuada también en el plano axiológico, puesto quela enorme cantidad de funciones asignadas hoy día a la esfe-ra pública no está enteramente clasificada dentro de la tri-partición “montesquiana”.

La distinción que introduce Ferrajoli entre las esferas delo “decidible” y lo “indecidible” (derechos) permite rediseñarel mapa de los poderes públicos y la distribución del poderofreciendo un criterio riguroso para identificar las funcionesque deben estar separadas. Este criterio identifica la diversi-dad de sus fuentes de legitimación: entre la fuente de legiti-mación de las funciones y de las instituciones de gobierno,dirigidas a la esfera de lo “decidible”, y la fuente de legitima-ción de las funciones y las instituciones de garantía, dirigidasa presidir la esfera de lo “indecidible”.

Aquí se plantean dos preguntas: la primera, ¿Cuál es lafuente de legitimación de la esfera de lo “decidible” y, por

tanto, de las funciones y de las instituciones públicas a lasque se confían las decisiones y las elecciones dentro de laesfera, precisamente, de lo “decidible”? Esta fuente, segúnFerrajoli, es evidentemente la representación política: losórganos legitimados para realizar tales actividades (legisla-ción, gobierno y administración, que son confiadas a losórganos dependientes de los poderes de gobierno). La segun-da cuestión es: ¿Cuál es la fuente de legitimación democrá-tica de los órganos llamados a la aplicación de la ley, es decir,la observancia de sus presupuestos, en funciones de garantíade los derechos fundamentales que conforman la esfera delo “indecidible”? Esta fuente, en virtud del caráctercognitivo de tales actividades –cognitivo de los hechos yrecognitivo de su calificación jurídica—es, de formaigualmente evidente, la rígida sujeción a la ley que se estáobligado a aplicar.

De lo anterior se deduce que la esfera de lo “decidible”corresponde a la competencia de las funciones políticas degobierno, las cuales incluyen, además de las funciones degobierno propiamente dichas, las funciones legislativas tam-bién legitimadas por la representación política, desde luegobajo la observancia de la Constitución. Por el contrario, laesfera de lo “indecidible” pertenece a la competencia “de la”y está regida “por” las funciones y las instituciones de garan-tías, en las cuales se incluyen, además de funciones y entida-des judiciales, las administrativas de garantía, legitimadaspor la aplicación sustancial y no por el simple respeto a la ley.Los poderes públicos investidos de funciones de gobiernoson, de hecho, poderes de disposición y de producción einnovación jurídicas, legitimados en cuanto tales por el con-senso popular. Los que están investidos de funciones degarantía son, en tanto, poderes de cognición, legitimados encuanto tales por la aplicación de la ley, o sea, por la obser-vancia de los presupuestos legales de las decisiones, ya seajudiciales o administrativas.

En esa perspectiva, que reconoce una diversidad de fuen-tes de legitimación, se funda la división de poderes en losEstados constitucionales contemporáneos. Ese criterio con-duce a separarlos y a establecer su recíproca independencia.

Así, la representación política, aunque legitima las funcio-nes de gobierno, es decir, las actividades de innovación ytransformación del Derecho, siempre respetando laConstitución—no habilita para la interferencia en la esfera de lo“indecidible”. En suma, la política, y específicamente los gobier-nos y las mayorías políticas, no deberían condicionar las fun-ciones de garantía, como es típicamente la función judicial –ola función electoral—cuya legitimación es contra-mayoritaria.


Hay una diferencia y un último criterio de distinciónentre las dos clases de funciones. En un texto reciente,Ferrajoli (2010) ha definido la “esfera pública” como la sumade funciones consistentes, por un lado, en la tutela de losintereses generales y, por otro, en la garantía de los derechosfundamentales. Pues bien, estas dos clases de funcionescorresponden: una, a la función de gobierno, dirigida preci-samente a la tutela de los intereses generales; y otra, a lasfunciones de garantía de los derechos fundamentales, loscuales son universales y, por ende, corresponden a todos ycada uno en cuanto personas. Intereses generales y derechosfundamentales configuran, de este modo, ulteriores fuentesde legitimación y criterios de distinción entre funciones degobierno y funciones de garantía.

Luego, existe un sistema de equilibrio mutuo en el cuallas funciones están bien divididas y la esfera de acción deuno de los poderes no puede invadir la de otro. En este sen-tido, en relación con la división del poder, la formulación deMontesquieu no debiera representarse en términos estrictos.

Como lo revelan diversos arreglos constitucionales con-temporáneos, la existencia de órganos autónomos, que seubican fuera de alguna de aquellas formas clásicas depoder, coadyuvan a que su distribución evite que éste seconcentre en un determinado organismo estatal. Más aún,la propia función de control constitucional –a través delórgano político y órgano jurisdiccional—ya desde el periodoentre-guerras y, en particular, después de la SegundaGuerra Mundial, con la erección del Tribunal ConstitucionalAlemán, supuso un fuerte matiz a la clásica división depoderes (Schneider, 1991).

Ahora bien, si las formulaciones del “garantismo” y el“nuevo constitucionalismo” cooperan al redibujamiento delas esferas del poder y su distribución equilibrada a favor delEstado de los derechos, e incluso privilegia la función judicial,parece alejarse de la democracia participativa y deliberativa,la cual también es un rasgo marcado del Estado constitucio-nal contemporáneo, que debe ser justipreciado.

Boaventura de Souza (2004) apunta, a partir del recono-cimiento de Amartya Sen en el sentido de que el aconteci-miento capital del siglo XX fue el surgimiento de lademocracia, que los debates en torno a ella, previos y poste-riores a la Segunda Guerra Mundial, así como los del final delsiglo XX, en la lógica de la “tercera ola democrática”, hanquedado atrás y enfrentan nuevos desafíos.

Por una parte, si el debate en la primera mitad del sigloXX giró en torno a la democracia deseable y fue resuelto afavor de la democracia como forma de gobierno, al finalizar

la Segunda Gran Guerra la propuesta hegemónica implicó “…restringir las formas de participación y soberanía ampliadasa favor de un consenso en torno a un procedimiento electo-ral para la formación de gobiernos”. Por la otra, en el tercercuarto del siglo pasado la discusión se enfocó en las condi-ciones estructurales de la democracia y en su compatibilidadcon el capitalismo.

En el ámbito de este último debate, “se discutieronmodelos de democracia alternativos al modelo liberal: la par-ticipativa, la popular en los países de la Europa del Este, obien, la desarrollista de los países recién llegados a la inde-pendencia”. Pero la democratización de Europa del Este yAmérica Latina barrió con el presupuesto de las condicionesestructurales previas para su arribo, y en su lugar se instalóla premisa contraria: la democracia prepara el desarrollo. Almismo tiempo, la caída de los modelos estatales de bienestarsocial en los años ochenta y noventa invalidó la tesis de losefectos redistributivos de la democracia. Luego, tiene lugarun nuevo debate sobre el significado estructural de la demo-cracia, sobre todo en los países del Sur, que se orienta haciael problema de la forma de la democracia y de su variación.La respuesta más influyente es la del propio JosephSchumpeter, que asume que el modelo a seguir es el de lospaíses europeos de la segunda posguerra y se distingue porla contradicción entre movilización e institucionalización; lavaloración positiva de la apatía política, conforme a la cual elciudadano sólo tiene capacidad para elegir a los líderes quehabrán de tomar las decisiones; el énfasis en la cuestión delos diseños electorales democráticos; el pluralismo en tantoincorporación partidaria y disputa entre las elites, y la solu-ción minimalista al problema de la participación por la vía dela discusión de las escalas y de la complejidad.

Según De Souza, la gran paradoja de nuestros días con-siste en que la mayor extensión de la democracia como pro-cedimiento de acceso al poder y forma de gobierno seenfrenta al hecho incontrovertible de la degradación de lasinstituciones representativas y el abstencionismo, lo queconduce a la búsqueda de variaciones diversas del modelodemocrático fundadas en el procedimientalismo “haberma-siano” –social y participativo– o la dimensión social de laparticipación en una esfera pública en que los desaventaja-dos pueden cuestionar en público una condición social dedesigualdad en la esfera privada, principio de deliberaciónamplio que reconoce y potencia el pluralismo de las formasde vida existentes en las sociedades de hoy. De este modo,procedimientalismo y participación quedan reconectados, yen ello juegan un papel crucial los movimientos sociales que


coadyuvan a institucionalizar la diversidad cultural, todavez que propenden a la ampliación de lo político, latransformación de prácticas dominantes, aumento deciudadanía e inclusión.

Así, en los procesos de redemocratización latinoamerica-na, la relación entre procedimiento y participación social; laadecuación de la solución no participativa y burocrática alnivel local para abrir paso efectivo a la creatividad de losactores sociales; y el problema de la relación entre represen-tación y diversidad cultural y social; formas de relativizaciónde la representatividad, y la articulación entre democraciarepresentativa y participativa, se colocan en el centro deldebate y la construcción constitucional, todo lo cual tampo-co está exento de debilidades y contradicciones. Tales formu-laciones, sin duda, equilibran la distribución horizontal de lospoderes públicos con la participación social en la integraciónde las instituciones, de tal forma que pueden valorarse comoun tipo de garantía para tutelar los derechos políticos.

3. Una lectura general de la Constitución ecuatoriana de2008 permite detectar preocupaciones y arreglos institucio-nales que reflejan en parte los problemas teóricos antes refe-ridos, y que expresan la búsqueda de variantes creativas almodelo típico de Estado Constitucional que es posibleencontrar en la región latinoamericana. Específicamente, enel nuevo texto constitucional ecuatoriano se advierte elencuentro entre los principios clásicos de la división depoderes y el principio de la transparencia y la participaciónsocial y ciudadana en tanto garantía orgánica para integrar-los y controlarlos. Sin embargo, dicho encuentro corre elriesgo de derivar en un nuevo conflicto político, de cuyarecurrencia, en la intensa historia constitucional del Ecuador,la llamada Constitución de Montecristi pretende liberar alpaís. Diré por qué.

Por una parte, los mencionados referentes teóricos sehallan en la propia estructura constitucional a través de laenunciación de principios y derechos individuales, colectivos,plurinacionales y pluriétnicos, e incluso los pertenecientes ala “naturaleza”, respaldados por las garantías constituciona-les normativas (adecuación legislativa para garantizar digni-dad humana y de los colectivos pluriétnicos e interculturales;políticas públicas conforme a principios de solidaridad, noviolación de derechos humanos y distribución equitativa ysolidaria del presupuesto con participación de personas ycolectivos), y jurisdiccionales (oralidad e inmediatez conacción de protección, habeas corpus, acceso a la informaciónpública, habeas data, acción por incumplimiento y acciónextraordinaria de protección).

Por la otra, tales referentes se identifican en las nocionesde participación y organización del poder sujetos a principiosy desglose de funciones legislativa, ejecutiva y judicial, ade-más de la justicia indígena. Más aún, se consagra la singularFunción de Transparencia y Control Social (cuyo ámbito decompetencia comprende el control de toda entidad u orga-nismo que preste algún servicio o desarrolle actividades deinterés público). Esta función está a cargo del Consejo deParticipación Ciudadana y Control Social; Defensoría delPueblo; Contraloría General del Estado, y lasSuperintendencias).

Constitución ecuatoriana de 2008 permite

detectar preocupaciones y arreglos

institucionales que reflejan en parte

los problemas teóricos antes referidos, y

que expresan la búsqueda de variantes

creativas al modelo típico de Estado

Constitucional que es posible encontrar

en la región latinoamericana.

Una lecturageneral de la“

”


Dada su naturaleza participativa, se define al pueblocomo mandante y primer fiscalizador del poder público alejercer, precisamente, su derecho de participación.

Los integrantes de las entidades que forman parte de laFunción de Transparencia y Control Social deben ser ciuda-danos ecuatorianos seleccionados por concurso público deoposición y méritos en los casos que proceda, bajo la lógicaprocedimental de postulación, veeduría e impugnación ciu-dadana. Los titulares de esas entidades ejercen el cargodurante cinco años con fuero de Corte Nacional y son res-ponsables ante la Asamblea Nacional, la cual no puede, encaso de destitución, designar reemplazos. Los titulares deesas entidades conforman una instancia de coordinación yeligen cada año a un Presidente.

Sus principales funciones consisten en formular políticasde transparencia, control, rendición de cuentas, promociónde participación ciudadana, y prevención y lucha contra lacorrupción; coordinar su plan de acción; articular la formu-lación del plan nacional de lucha contra la corrupción; pre-sentar a la Asamblea Nacional propuestas de reformaslegales e informarle anualmente sobre sus actividades.

El Consejo de Participación Ciudadana y Control Socialestimula y ejerce los derechos de participación ciudadana yformas de control social en asuntos públicos designando alas autoridades que corresponda conforme a la Constitucióny las leyes; se integra por siete consejeros principales y sietesuplentes, quienes eligen a su Presidente, quien, a su vez, esel representante legal del Consejo. Los consejeros se selec-

cionan a partir de postulantes propuestos por organismossociales y la ciudadanía mediante un proceso organizado porel Consejo Nacional Electoral que transcurre a través de unconcurso público de oposición y méritos bajo la lógica pro-cedimental de la postulación, veeduría y derecho a impugna-ción ciudadana conforme a la ley.

El Consejo se encarga de promover la participación ciu-dadana, la deliberación pública, la formación de ciudadanía ylos valores de la transparencia y lucha contra la corrupción;establecer mecanismos de rendición de cuentas y coadyuvara la veeduría ciudadana y el control social; investigar denun-cias por actos u omisiones que afecten la participación ciu-dadana o generen corrupción; emitir informes sobre indiciosde responsabilidad y formular recomendaciones, e inclusoactúar como parte procesal en las causas correspondientes;proteger personas; solicitar información para sus investiga-ciones o procesos; organizar el proceso y vigilar la transpa-rencia- relativos a la ejecución de actos de comisionesciudadanas de selección de autoridades estatales; designar ala primera autoridad de la Procuraduría de Justicia del Estadoy también de las Superintendencias, de entre las ternas pro-puestas por el Presidente de la República, luego de un proce-so de selección sujeto a impugnación y veeduría ciudadana;y designar, además, al titular del Defensor del Pueblo, al de laDefensoría Pública, al de la Fiscalía General del Estado, al dela Contraloría General del Estado, así como a los miembrosdel Consejo Nacional Electoral, el Tribunal de lo ContenciosoElectoral y el Consejo de la Judicatura.

Para realizar estas últimas designaciones, el ConsejoNacional de Participación Ciudadana y Control Social organi-za comisiones ciudadanas de selección que realizan un con-curso público de oposición y méritos con postulación,veeduría y derecho a impugnación ciudadana. Estas comisio-nes se integran con un delegado de cada función del Estadoe igual número de representantes de los organismos socialesy ciudadanos; estos últimos escogidos en sorteo público deentre quienes se postulen y cumplan con los requisitos quedeterminen tanto el Consejo como la ley. Los candidatosquedan sometidos a escrutinio público e impugnación ciuda-dana en tanto que las Comisiones son dirigidas por un repre-sentante de la ciudadanía contando con voto dirimente ensus sesiones, que tienen que ser públicas.

En caso de selección por concurso, el Consejo deParticipación Ciudadana y Control Social escoge a quienobtenga mejor puntuación e informa a la Asamblea para laposesión respectiva pero siempre atendiendo la garantía deequidad, la paridad de género y la igualdad de condiciones

promover la participación ciudadana,la deliberación pública, la formaciónde ciudadanía y los valoresde la transparencia y lucha contrala corrupción…

El Consejose encarga de“”


para participar, de los ecuatorianos que residen en el exterior.A la Función Electoral se encarga la garantía de los dere-

chos políticos expresados vía sufragio, así como los relativos ala organización política de la ciudadanía. Dicha función la con-forman el Consejo Nacional Electoral y el Tribunal ContenciosoElectoral, los cuales ejercen jurisdicción nacional, autonomíaadministrativa, financiera y organizativa con personalidadjurídica propia, y se rigen por los principios de autonomía,independencia, publicidad, transparencia, equidad, intercultu-ralidad, paridad de género, celeridad y probidad.

El Consejo Nacional Electoral se integra con cinco conse-jeros principales que duran en su encargo seis años conrenovación parcial, alternativamente, cada tres años (prime-ro se renuevan dos y luego tres cargos), más cinco suplentes.Los consejeros principales eligen presidente y vicepresidentecada tres años, en el entendido de que el primero asume larepresentación legal del órgano.

Este Consejo se encarga de organizar, dirigir, vigilar ygarantizar, de manera transparente, los procesos electorales;convoca a elecciones, realiza los cómputos, proclama resul-tados y posesiona a los ganadores; designa a los integrantesde los organismos electorales desconcentrados; controla lapropaganda y el gasto electoral, y conoce y resuelve sobre lascuentas de las organizaciones políticas y partidos políticos;puede iniciar leyes relativas a la competencia de la funciónelectoral atendiendo las opiniones del Tribunal ContenciosoElectoral; reglamenta la normativa legal sobre asuntos de sucompetencia; mantiene el registro de las organizacionespolíticas y sus directivas; vigila que estas cumplan con la ley;ejecuta, administra y controla el financiamiento estatal delas campañas electorales y el fondo para las organizacionespolíticas; conoce y resuelve impugnaciones y reclamos admi-nistrativos sobre resoluciones de organismos desconcentra-dos durante procesos electorales e impone las sancionescorrespondientes; lleva el registro electoral en coordinacióncon el Registro Civil; y organiza un instituto de investigación,capacitación y promoción político electoral.

El Tribunal Contencioso Electoral cuenta con cincomiembros principales y cinco suplentes que duran seis añosen su encargo y son renovados parcialmente cada tres años,y su presidente y vicepresidente son elegidos por ellos mis-mos debiendo contar, todos los miembros, con título de ter-cer nivel en Derecho y experiencia de diez años en el forojudicial o en la docencia en ciencias jurídicas.

El Tribunal conoce y resuelve recursos electorales contraactos del Consejo Nacional Electoral y sus organismosdesconcentrados, así como asuntos litigiosos de organizacio-

nes políticas; sanciona por incumplimiento de normassobre financiamiento, propaganda, gasto electoral yvulneración de normas electorales; determina su organiza-ción interna y presupuesto; sus fallos y resolucionesdevienen jurisprudencia electoral y son de última instancia einmediato cumplimiento.

Los integrantes del Consejo y del Tribunal son responsa-bles ante la Función Legislativa pero esta no puede, en sucaso, designar reemplazos. Los organismos electorales que-dan sujetos al control social y las organizaciones políticas ycandidatos pueden controlar y vigilar su labor, además quetodas sus sesiones son públicas.

Los integrantes del Consejo y el Tribunal son designadospor el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social através del método de concurso público con participación ciu-dadana, y equidad y paridad de género.

Igualmente importante es hacer notar que la CorteConstitucional es designada por una Comisión Calificadorade dos personas nombradas por las Funciones Legislativa yEjecutiva, y otra por la de Participación Ciudadana y ControlSocial mediante el método de concurso público y atendiendoa la paridad de género. En términos generales, a la CorteConstitucional queda reservado el control constitucional deactos y resoluciones de todas las Funciones y organismos delEstado, y sus conflictos competenciales, además, desdeluego, de la interpretación constitucional.

Basta con iluminar tales arreglos político-constituciona-les para comprender, aun haciendo abstracción de un cono-cimiento detallado de la historia y el presente político social

participativa, se define al pueblo como man-dante y primer fiscalizador del poder públicoal ejercer, precisamente, su derecho a laparticipación.

Dada sunaturaleza“”


del Ecuador, pero sin ignorar sus principales dilemas,algunos de los sentidos que animaron al constituyente deMontecristi.

Así, es evidente el esfuerzo innovador que, por ejemplo,deja atrás estructuras formales tradicionales y la nomencla-tura clásica de “poderes”, que son sustituidos por “funciones”,las cuales, además de las tres típicas, se ven acompañadas porla “electoral” y la de “transparencia y control social”. Pero ello,aunque no menor, no es lo más relevante.

Luego, la ingeniosa construcción de la Función deTransparencia y Control Social, coordinada por el Consejo deParticipación Ciudadana y Control Social, que deposita ensiete consejeros, la conducción del proceso –ciertamenteciudadanizado, en clave de “des-partidizado”– de nombra-miento de titulares de entidades y funciones constituciona-les de garantía, tales como la Procuraduría y lasSuperintendencias, la Defensoría, la Contraloría y los orga-nismos electorales, al mismo tiempo sustituye competenciastípicas del Poder Legislativo, seguramente en un intento node despolitizar –puesto que esta condición es inherente a laesfera pública estatal—sino de despartidizar y de descorpo-rativizar el proceso de nombramiento. Si esta transferenciade poder puede cobrar sentido en el contexto sociopolíticoecuatoriano, a la vez amarra estructuras y procesos funda-mentales del Estado constitucional y democrático deDerecho –así sea en una modalidad no inclinada hacia lademocracia liberal, social y multicultural– con una garantíaconstitucional que alinea una representación no electivapero sí paralela a las funciones propias de la potestad legis-lativa, de modo que fuentes y expresiones del poder públicono son proporcionales a las competencias que les son asig-nadas. En otras palabras, la Función Legislativa se reduce a laadecuación normativa del ordenamiento constitucional y, alo más, a la aplicación del procedimiento correlativo a la res-ponsabilidad de funcionarios públicos.

En referencia al constitucionalismo garantista “ferrajolia-no” –incluso en sus traducciones liberal, social y hasta multi-cultural—el modelo de Montecristi coloca una enorme esferade lo “indecidible” en la propia Constitución pues allí se enun-cian, de manera exhaustiva, principios, derechos y garantías –aunque sin jerarquizarlos. Esta decisión constituyenteencierra, en mi opinión, el principal arreglo –y el más grandedilema– político institucional de la Constitución de 2008.

Ello es así debido a la radical sustracción de lo que tam-bién es conocido como “coto vedado”, en el lenguaje deGarzón Valdés (2008), respecto de la dinámica del procesopolítico y las mayorías legislativas. Esto tiene varias conse-

cuencias puesto que esteriliza a los partidos políticos y a lapropia Función Legislativa de la lucha pluralista por la impo-sición de programas ideológicos, políticos y de políticaspúblicas alternativos. No hay nada que decidir, y por lo tantohay poco que ofrecer diferenciadamente al electorado, pues-to que el programa está expropiado del ámbito político plu-ralista y se halla registrado sustantiva y metodológicamenteen el extenso texto constitucional. No estoy seguro de quesea ese el sentido de las elaboraciones doctrinales del cons-titucionalismo principista y garantista, según se advierte delas elaboraciones de Ferrajoli. No me parece que el trasladode estas formulaciones teóricas, nacidas en territorios pro-pios de los sistemas de gobierno parlamentario, a otro decarácter presidencial, justifique semejante transferencia depoder. Menos aún cuando esa transferencia favorece contoda claridad a la Función Ejecutiva que descansa, a su vez,en la Función de Transparencia y Control Social como aliadaconstitucional de aquel frente a la Función Legislativa –alianza reforzada por una Corte Constitucional que emergede una concurrencia competencial entre diversas Funciones–binomio ante el cual aquélla tendría que ceder, inclusohasta su prevista disolución, lo que invertiría la tradicionalcorrelación ecuatoriana de fuerzas políticas entre Ejecutivo yLegislativo cancelando lo que en su momento supongo quedebió ser diagnosticado como una de las principales causasde la recurrente inestabilidad político constitucional del país,aludida por diversos especialistas.

El caso es que las funciones de garantía, normativas yjurisdiccionales, que custodian la esfera de lo “indecidible”, seencargan de asegurar, de la mano de la Función Ejecutiva, laimplementación del programa constitucional de derechos yjusticia que los actores del proceso constituyente, un procesopolítico, es cierto, refrendado mayoritariamente por el elec-torado, pactaron en la propia Constitución. En consecuencia,la esfera de lo “decidible” se reduce al mínimo sólo que acosta de la política pluralista que se ve cancelada merced alpropio candado constitucional, que solamente puede serroto por un procedimiento dificultado de reforma. Esta para-doja lleva en su seno la semilla del conflicto que podría ger-minar bajo condiciones socioeconómicas, políticas oculturales específicas secando la esperanza motivada en untremendo esfuerzo social por superar la adversidad. Asumoque esa gran apuesta sólo podría justificarse a la luz de lapeculiar inestabilidad política ecuatoriana, que hunde susraíces, precisamente, en factores culturales y socioeconómi-cos de difícil reconversión, y que pasa por la reconstrucciónde la relación entre Estado y sociedad.


Respecto a la Función Electoral, que administra las garan-tías del ejercicio de los derechos de participación política,especialmente para el acceso a las Funciones ejecutiva y legis-lativa, debe entenderse que también queda fuera del contextopartidista y legislativo, pero al mismo tiempo equilibrada porla Función de Transparencia y Control Social, mediante opera-dores cuyos orígenes políticos seguramente resultan afines asu aliado constitucional: el titular de la Función Ejecutiva.Luego, el diseño propio del Estado constitucional y democrá-tico de Derecho, que privilegia la democracia representativa yaún la democracia participativa, usualmente complementariade la primera, queda desbalanceado y revertido por lo que másarriba hemos denominado, con referencia a los planteamien-tos de De Souza, la democracia constitucional integral y con-textual, es decir, de la democracia de los principios y losderechos, procedimental, deliberativa y participativa, intercul-tural, equitativa e igualitaria.

En la pintura que este ensayo plantea sobre el debatedemocrático apenas he abordado algunos aspectos centralesdel nuevo diseño constitucional ecuatoriano y no se hanestimado factores extra constitucionales que en el contextohistórico empírico tendrían que ser ponderados para com-pletar su análisis jurídico, político e institucional. Esa valora-ción es un ejercicio indispensable para comprender, en todasu dimensión, la nueva apuesta del Ecuador para superar elpasado y ganar el futuro. Espero que las líneas que he traza-do cooperen en alguna medida con el esfuerzo científico crí-tico a que nos convoca el nuevo constitucionalismoprincipista y garantista.

Fuentes de Información Citadas y Consultadas

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• Ávila Santamaría, Ramiro, El constitucionalismo ecuato-riano. Breve caracterización de la Constitución de 2008,en Miguel Carbonell, Jorge Carpizo y Daniel Zovatto(coordinadores), Tendencias del constitucionalismo…

• Astudillo, César, El nuevo andamiaje constitucional delEcuador, en Miguel Carbonell, Jorge Carpizo y Daniel Zovatto(coordinadores), Tendencias del constitucionalismo…

• De Giorgi, Raffaele, Ciencia del derecho y legitimación,Universidad Iberoamericana, México, 1998.

tanto hay poco que ofrecer

diferenciadamente al electorado,

puesto que el programa está expropiado

del ámbito político pluralista y se halla

registrado sustantiva y metodológicamente

en el extenso texto constitucional.

No hay nada quedecir, y por lo

”

“


• De Sousa Santos, Boaventura (coordinador), Democra-tizar la democracia. Los caminos de la democracia parti-cipativa, Fondo de Cultura Económica, México, 2004.

• De Souza Santos, Boaventura, Una epistemología del Sur.La reinvención del conocimiento y la emancipaciónsocial; Clacso-Siglo XXI, México, 2009.

• De Souza Santos, Boaventura, Sociología jurídica crítica.Para un nuevo sentido común en el derecho; EditorialTrotta, Madrid, 2009.

• Ferrajoli, Luigi, Derechos y garantías. La ley del más débil.Prólogo de Perfecto Andrés Ibáñez, Editorial Trotta,Quinta Edición, Madrid, 2006.

• Ferrajoli, Luigi, Democracia y garantismo, Edición deMiguel Carbonell, Editorial Trotta, Madrid, 2008.

• Ferrajoli, Luigi, Constitucionalismo y derechos, Ponenciapresentada en la Mesa “La justicia penal en el contextogarantista”, en el Congreso Internacional “El constitucio-nalismo a dos siglos de su nacimiento en AméricaLatina”, Puebla, México, Febrero 2-4, 2010.

• Garzón Valdés, Ernesto, Algunas consideraciones sobre laposibilidad de asegurar la vigencia del “coto vedado” anivel internacional, en Fernando Serrano Migallón y

Rodolfo Vázquez (coordinadores), Ciencia jurídica yConstitución. Ensayos en homenaje a Rolando Tamayo ySalmorán, Editorial Porrúa, México, 2008.

• Guastini, Ricardo, La Constitución como límite a la legis-lación, en Miguel Carbonell (compilador) Teoría de laConstitución…

• Lucio-Paredes, Pablo, En busca de la Constitución perdida,Trama Ediciones, Quito, 2008.

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• Viola, Francesco, La democracia deliberativa entre consti-tucionalismo y multiculturalismo, UNAM-Instituto deInvestigaciones Jurídicas, México, 2006.

I. La división de poderes, entre la inalterabilidad y la innovación

Una de las principales características del nuevo constitucionalismo latino-americano, con la recuperación de la plena vigencia del principio demo-crático y la incorporación de dimensiones materiales que apuntan haciael mejor beneficio para las condiciones de vida de los ciudadanos, es la

capacidad de estos nuevos textos constitucionales para evitar moldes predetermina-dos y originar fórmulas novedosas.

En efecto, como es conocido, el derecho constitucional tradicional maneja cate-gorías que milagrosamente se han mantenido inalteradas durante siglos. La relaciónde dependencia entre legitimidad y constitución, y el hecho de que la normatividadconstitucional suponga, en su doble carácter de norma fundamental y de constituciónpolítica, el cimiento del desarrollo jurídico-político de un país, han cosificado concep-tos sobre los que no ha sido fácil establecer elementos de evolución. En la academia,en particular, es difícil encontrar debates más allá de los consabidos sobre plantea-mientos que, por su consideración de clásicos, se entienden inmutables o de difícil, ymuchas veces cuestionada, evolución.

En muchos casos, esta cosificación se ha producido de forma justificada, por cuan-to planteamientos como el de democracia o soberanía –por citar solo dos de las nocio-nes que, en sus rasgos principales, han mantenido su esencia a lo largo de los siglos-han sido puntales para el avance de procesos de emancipación popular, y su olvido,como históricamente nos ha enseñado la experiencia, ha provocado los más oscurosmomentos de la modernidad. Por otro lado, la propia consideración del DerechoConstitucional como ciencia jurídica y, de forma más amplia, ciencia social, conlleva lanecesidad de levantar constructos teóricos y marcos conceptuales útiles para el acer-camiento al conocimiento de la realidad y, en particular, beneficiosos en una praxisque es el principal objeto, como no puede ser de otra manera, de aquella ciencia quese esfuerza en investigar y hacer efectivo el mejor gobierno posible: el DerechoConstitucional.

El nuevo diseño institucionalecuatorianoDemocracia, funciones y legitimidad

en la Constitución ecuatoriana de 2008

Rubén Martínez Dalmau

(España). Profesor español de Derecho

Constitucional en el Departamento de

Derecho Constitucional y Ciencia Política

de la U. de Valencia. Doctor en Derecho,

cuenta además con una licenciatura en

Ciencias Políticas por la UNED. Dirige el

Diploma en Asistencia Electoral y

Observación Internacional Electoral de la

U. de Valencia. Consultor en Derecho

Constitucional en la Universitat Oberta

de Catalunya. Ha centrado su interés en

los procesos constituyentes de Bolivia

(2007-2008) y de la Asamblea

Constituyente de Ecuador (2008).

Es autor de numerosos artículos y

monografías.

Rubén Martínez Dalmau

Artículo Introductorio


Pero ese mismo tratamiento sobre la cualidad inmutablede ciertos diseños se ha aplicado, por extensión, a variosotros conceptos que, sin duda, fueron útiles para la cons-trucción de paradigmas en determinado tiempo y sociedadpero que, a la luz de los avances en la materia, no parecensostener un análisis crítico sobre su utilidad y desempeñouna vez agotado el tiempo para el que sirvieron. Y segura-mente el ejemplo más conocido al respecto es la división tri-partita de los poderes del Estado.

En efecto, la clásica división de poderes en el Ejecutivo,el Legislativo y el Judicial, que debe su planteamiento en elpensamiento filosófico preconstitucional del siglo XVIII, hapermanecido vigente hasta la actualidad con una fuerzainusitada. Con antecedentes en el bosquejo aristotélico y,con mayor capacidad de influencia, en la noción ya modernade equilibrio desarrollada principalmente por Locke –quien,por cierto, en consonancia con el gobierno de la GranBretaña de su tiempo, no preveía un poder judicial autóno-mo ni la judicatura como un órgano distinto del Ejecutivo ydel Legislativo1-, cuenta con su formulación clásica en labien conocida separación de poderes de Montesquieu; sepa-ración entendida como ejercicio de las tareas de gobiernopor diferentes órganos, y no como independencia absolutaentre funciones, puesto que los responsables debían serinterdependientes y encontrarse en posición equilibrada2;de lo contrario, se repetiría la parcelación absoluta de cadauno de los poderes, y no se remediaría el problema queintenta resolver la separación. Lo que realmente rechazabaMontesquieu, tras la observación del sistema inglés y divi-sando los nuevos aires liberales que no solo cuestionaban,sino amenazaban directamente la posición del rey absoluto,era el ejercicio de las funciones estatales por un solo órga-no: todo se perdería si el mismo hombre o el mismo cuerpoejerciesen los tres poderes.

El planteamiento de Montesquieu atendía a las necesida-des del momento, donde muchas de las funciones estatalesque hoy en día, en el marco del camino hacia el Estado cons-titucional, se atienden públicamente, eran sencillamente

inimaginables. Pero no solo las funciones, sino también losfundamentos del gobierno en el Estado constitucional, prin-cipalmente aquellos que están directamente relacionadoscon la legitimidad del poder. En el momento histórico deMontesquieu, con las revoluciones liberales a punto de derri-bar la puerta del monarca absoluto, era imprescindible dise-ñar nuevas propuestas que hicieran compatible, al menos ensu mayor parte, el mantenimiento del status quo con el pen-samiento en tránsito hacia la hegemonía. Esta compatibili-dad se planteó desde la perspectiva de que el poder no debíaser ejercido por un órgano, el monarca absoluto, sino portres órganos diferenciados. Pero el problema no era la limi-tación del poder de los órganos que lo ejercen que, lógica-mente, está también en el fundamento de la división liberalentre poder constituyente (ilimitado) y poder constituido(limitado); la pregunta oportuna se refería al fundamento dela división en esas tres ramas conocidas, y no encuentra otroargumento que el hecho de que debían atenderse las necesi-dades del momento dado, que justamente eran la limitacióndel poder absoluto del rey a través de la diferenciación entrela legislación y la ejecución en diferentes órganos y, de formamás accidental, la aplicación de la ley por parte de los jueces.

Ahora bien, en la evolución constitucional los tiemposson otros y, por lo tanto, también los problemas y las medi-das que pueden conllevar. Como afirma LUCAS, la técnica dela división de poderes no suele admitir soluciones generalesy reclama las respuestas de cada tiempo histórico. Esto es loque lo convierte en un principio inderogable de las leyes fun-damentales. El principio de división de poderes, en definitiva,es un concepto empírico y en cada época ha tenido sus pecu-liaridades y versiones. El Derecho Constitucional poco a pocoestá cambiando e incorporando estos nuevos fenómenos afin de brindar un modelo que ante situaciones políticas otor-gue seguridad y supere la siempre latente imposición de lasfuerzas sobre los ciudadanos3. Por lo tanto no estamos,intrínsecamente, ante un concepto de difícil evolución, comoel de soberanía o el de legitimidad, que provienen necesaria-mente de la necesidad de legitimar y limitar al poder consti-

1 La razón de este silencio sobre la función de juzgar por parte de Locke,

afirma VARELA, estriba en que en Inglaterra no había una nítida distinción

orgánica entre el poder judicial y el legislativo, ni una clara distinción entre

la función legislativa y la jurisdiccional. De hecho, la Cámara de los Lores

era, y sigue siendo aún hoy en día, el supremo tribunal del reino; y los jue-

ces, en el sistema del common law, crean derecho a la vez que lo apli-

can, pues sus sentencias se convierten en precedentes que les vinculan

en el futuro para la resolución de casos análogos (VARELA SUANZES-

CARPEGNA, JOAQUÍN, “División de poderes y sistema de gobierno en

la Gran Bretaña del siglo XVIII. Teoría y práctica de la Monarquía mixta y

equilibrada. Fundamentos. Cuadernos monográficos de teoría del

Estado, Derecho público e Historia constitucional, nº 5, 2009, pág. 56).

2 Cfr. SOLOZÁBAL ECHEVARRÍA, JUAN JOSÉ, “Sobre el principio de laseparación de poderes”. Revista de Estudios Políticos nº 24, noviembre-diciembre 1981, pág. 221. Una de las previsiones normativas más clarasen el establecimiento del verdadero significado de separación es elartículo 113 de la Constitución colombiana de 1991 cuando, después deindicar que las Ramas del Poder Público son la legislativa, la ejecutiva yla judicial –en este sentido sin romper la división clásica de funciones delEstado-, determina que “los diferentes órganos del Estado tienen fun-ciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización desus fines”.

3 LUCAS GARÍN, ANDREA, “Nuevas dimensiones del principio de división

de poderes en un mundo globalizado”. Estudios Constitucionales año 7,

n°2, 2009, págs. 241-253.

21Rubén Martínez Dalmau

tuido; es una situación sustancialmente diferente, en la cualcabe un margen amplio de innovación para no renunciar alverdadero objetivo del constitucionalismo: el avance demo-crático de los pueblos.

Esta innovación superadora de la división tripartita depoderes se produjo en América Latina en el primer constitu-cionalismo fundacional, donde la influencia doctrinal fuerelativa y, como en cualquier origen, la capacidad de creaciónmás amplia. Un ejemplo paradigmático fue la aparición depoderes como el moral o el electoral en el pensamiento cons-titucional bolivariano, diseños que anunciaban las necesida-des de una época determinada, y que fueron objeto deamplio debate en el pensamiento constitucional y en laredacción de los textos constitucionales del liberalismo lati-noamericano4. Pero sin duda, donde surge con fuerza, es enel nuevo constitucionalismo latinoamericano, en el cual seenmarca la Constitución ecuatoriana de 2008. Con una grancapacidad para incorporar elementos nuevos, y siendo cons-cientes de la provisionalidad que podría ser intrínseca a esteproceso, las nuevas constituciones latinoamericanas hansido capaces de comprender que el elemento fundamentalde la legitimidad democrática es el poder del pueblo; y queeste poder decide, sin trabas, acerca de la forma en que seejerce el poder constituido por los órganos legitimados porél. Por lo tanto, han sabido diferenciar entre principios inmu-tables, como el de la limitación del poder a través, pero noúnicamente y ni siquiera de forma principal, de su distinción;y decisiones no solo variables, sino necesariamente alterablespara conseguir el avance democrático de las sociedades.Entre estas decisiones, sin duda, brilla con luz propia la supe-ración de la división tripartita de las funciones del Estado.

II. Soberanía y Estado constitucional: lasnuevas constituciones de América Latina

La Constitución ecuatoriana de 2008 expresa en su artí-culo primero el principio extrajurídico, pero no por ellomenos merecedor de constar en el texto constitucional, de lalegitimidad del poder del pueblo. “La soberanía radica en elpueblo, cuya voluntad es el fundamento de la autoridad, y seejerce a través de los órganos del poder público y de las for-mas de participación directa previstas en la Constitución”5.Este primer artículo, analizado desde la perspectiva de la

definición Estado, determina la relación entre el principio desoberanía popular y la voluntad de la soberanía: la construc-ción del Estado constitucional. El primer párrafo de este artí-culo establece esta definición-objetivo: “El Ecuador es unEstado constitucional de derechos y justicia, social, democrá-tico, soberano, independiente, unitario, intercultural, pluri-nacional y laico. Se organiza en forma de república y segobierna de manera descentralizada”.

El concepto Estado constitucional no se puede concebiren la Constitución ecuatoriana en su cualidad formal –un

4 Cfr., en general, CATALANO, PIERANGELO, “Principios constitucionalesbolivarianos: origen y actualidad”, en COMBELLAS, RICARDO (coord..), Elnuevo derecho constitucional latinoamericano. Panapo, Caracas, 1996.

5 Nótese la diferencia con el artículo correspondiente de la Constitución

ecuatoriana de 1998: “La soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad

es la base de la autoridad, que ejerce a través de los órganos del poder

público y de los medios democráticos previstos en esta Constitución”.

Las sustitución de “medios democráticos” por “participación directa” tra-

duce el avance en el marco del nuevo constitucionalismo, del que forman

parte ambas constituciones del Ecuador.

Montesquieu, tras la observación del sistema

inglés y divisando los nuevos aires liberales

que no solo cuestionaban, sino amenazaban

directamente la posición del rey absoluto,

era el ejercicio de las funciones estatales

por un solo órgano: todo se perdería si el

mismo hombre o el mismo cuerpo ejerciesen

los tres poderes.

Lo que realmenterechazaba

”

“


Estado regido por una constitución- sino en, principalmente,su dimensión material –un Estado regido por una constitu-ción propia del Estado constitucional6-.

Esta concepción del Estado constitucional en su sentidomaterial, como se ha afirmado en otra sede7, proviene de lademanda de una constitucionalización del ordenamientojurídico y de la sociedad a través de la reivindicación del con-cepto íntegro de soberanía, un nuevo papel del Estado en lasociedad, y la utilidad de los procesos constituyentes demo-cráticos y participativos para promover una democraciaavanzada y útil para los pueblos. Un diseño que introducecambios en el modelo tradicional de constitución parareforzar sus mecanismos de fortalecimiento interno,vigencia de la soberanía del pueblo, y una nueva relaciónentre el Estado y la sociedad.

En relación con su tiempo, la construcción del Estadoconstitucional y, por lo tanto, su constitución, responde a lasuperación del Estado Social y Democrático de Derecho, con-cebido en la Europa posterior a la II Guerra Mundial, con laincorporación de los derechos sociales a los textos constitu-cionales del Estado Democrático, aún en muchos casos concarácter exclusivamente nominal. El Estado constitucional vamás allá: establece una relación directa, perdida desde elconstitucionalismo liberal revolucionario, entre soberanía

popular y constitución. Por lo tanto, la constitución delEstado constitucional se plantea como el último estadio deun texto normativo supremo, directamente vinculado a lavoluntad soberana del poder constituyente.

El pensamiento sobre el Estado constitucional ha sidodesarrollado en mayor medida como modelo teórico quecomo faceta práctica, en particular en Europa. Difícilmentepodría ser de otra manera cuando la referencia era el cons-titucionalismo europeo, el mismo que en su mayor partemantiene cláusulas de intangibilidad formales –reforma dela constitución exclusivamente por los poderes constituidos-o materiales –intentos de limitación sustancial al poderconstituyente-, herencia a su vez del constitucionalismonominalista decimonónico que involucionó el pensamientoconstitucional liberal revolucionario hacia planteamientoscontrarrevolucionarios. Todavía se bebía de aquellas aguascuando las últimas constituciones europeas posteriores a losautoritarismos conservadores, como la española de 1978,incorporaron sin tapujos al poder constituyente constituidoo poder de revisión, justificado desde la tesis tradicional deque en el orden constitucional no hay soberano8. Tampoco,como es manifiesto, en Estados Unidos se han dado las con-diciones para avanzar hacia el Estado constitucional a pesarde la temprana afirmación del fenómeno constitucional y delrelevante impulso del constitucionalismo revolucionario.

Ahora bien, en las últimas décadas, sorprendiendo a pro-pios y extraños, ha sido en el constitucionalismo latinoame-ricano donde se han dado las condiciones sociales y lasposibilidades políticas para activar procesos de cambiodemocráticos que han tendido puentes hacia la creaciónpráctica del Estado constitucional. El primer paso de estapraxis lo han constituido, sin duda, las convocatorias deasambleas constituyentes, plenamente democráticas, quehan superado las cláusulas de intangibilidad de la constitu-ción formal para avanzar hacia verdaderas revolucionesconstituyentes. El fundamento que latía en estos procesos esel mismo: el camino democrático hacia la creación del Estadoconstitucional se inicia con una nueva constitución; en unnuevo constitucionalismo. Como se ha hecho referencia enotros lugares9, la hipótesis de la existencia de un nuevoconstitucionalismo responde necesariamente a la sustituciónde un viejo constitucionalismo. América Latina ha sufrido

6 Cfr. MARTÍNEZ DALMAU, RUBÉN, "Supremacía de la Constitución, con-trol de la constitucionalidad y reforma constitucional", en ÁVILA SANTA-MARÍA, RAMIRO; GRIJALVA JIMÉNEZ, AGUSTÍN, y MARTÍNEZDALMAU, RUBÉN (eds.), Desafíos constitucionales. La Constitución ecu-atoriana del 2008 en perspectiva. Ministerio de Justicia y DerechosHumanos; Tribunal Constitucional, Quito, 2008, pág. 281.

7 Cfr., en general, VICIANO PASTOR, ROBERTO y MARTÍNEZ DALMAU,RUBÉN, “Necesidad y oportunidad en el proyecto venezolano de reforma

constitucional (2007)”. Revista Venezolana de Economía y CienciasSociales vol. 14, n°2, mayo-agosto 2008, págs. 105 y ss.

8 Una exposición de la tesis tradicional, así como su crítica, y el análisis

respecto a la Constitución española de 1978, puede encontrarse en DE

CABO MARTÍN, CARLOS, La reforma constitucional en la perspectiva de

las fuentes del Derecho. Trotta, Madrid, 2003, pág, 32 y ss.

constitucional no se puede concebir

en la Constitución ecuatoriana en su

cualidad formal –un Estado regido por

una constitución- sino , principalmente,

en su dimensión material –un Estado

regido por una constitución propia del

Estado constitucional.

El conceptoestado“

”


este viejo constitucionalismo caracterizado por una consti-tución débil, adaptada y retórica, producto de la negociaciónde élites y poco útil a las necesidades de los pueblos.

Frente a esta constitución del viejo constitucionalismo, laconstitución del nuevo constitucionalismo, respecto al cualla Constitución ecuatoriana de 2008 es el último exponentedebatido –y el penúltimo aprobado-, es fruto de asambleasconstituyentes comprometidas con procesos de regenera-ción social y política, y produce un nuevo paradigma deconstitución fuerte, original y vinculante, necesaria en unassociedades que confiaron en el cambio constitucional laposibilidad de una verdadera revolución. Este poder consti-tuyente originario, como afirma NOGUEIRA, ha operadocomo un poder extrajurídico que no tiene como fundamentola constitución que pretende reemplazar, y se ha manifesta-do recientemente en Colombia (1991), Venezuela (1999),Ecuador (2008) y Bolivia (2009). El poder constituyente ori-ginario en cuanto institución de carácter extra ordinem,opera en un momento histórico determinado y, luego deconcretar su obra, da paso a la nueva Constitución10.

Hay que tener en cuenta, como advierten GARGARELLA yCOURTIS, que las constituciones nacen habitualmente enmomentos de crisis, con el objeto de resolver algún dramapolítico-social fundamental. “En todos los casos se asumeque en la constitución no se encuentra la llave mágica capazde resolver el problema en cuestión, pero al mismo tiempo seconsidera que allí reside parte de lo más importante que sepuede hacer, colectivamente, en pos de un cambio”11. Estosautores se cuestionan acerca de la gran pregunta que losnuevos textos constitucionales han venido a responder. “…enotros términos, ¿cuál es el gran drama que las nuevasConstituciones latinoamericanas pretenden resolver, a partirde su dictado? La pregunta puede ayudarnos a reconocer losatractivos y los límites de los proyectos de reforma constitu-cional más recientes, aparecidos en la región. Por caso,podría decirse que muchas de las reformas propuestas en losaños 80 –luego de la larga década de gobiernos autoritariosque asoló la región en la segunda mitad del siglo XX– se diri-gieron a combatir o a morigerar el híper-presidencialismo,que se identificaba como causa fundamental de la inestabi-

lidad política de las jóvenes democracias regionales. El mal acombatir, entonces, era la inestabilidad, y el principal reme-dio constitucional, frente al mismo, consistía en la limitacióndel presidencialismo”12. Los mismos autores apuntan algu-nas posibles respuestas sobre los problemas-objetivo de lasnuevas constituciones: “¿Tal vez el problema de la desigual-dad, que viene afectando de modo decisivo el desarrolloconstitucional de la región?”13. Sin duda alguna es una con-dición principal, aunque no exclusiva.

Como se ha explicado anteriormente14, el elementosocial promotor de estas asambleas constituyentes ha sidoconformado por la necesidad histórica de regeneración esta-tal e inclusión social; es el constitucionalismo necesario. Unconstitucionalismo que pueda romper con lo que se conside-ra dado e inmutable, y que ayude a avanzar en el camino dela justicia social, la igualdad y el bienestar de los ciudadanos.El hecho de que se trate de sociedades de las cuales muchasno experimentaron el Estado social, induce a pensar que lasraíces sociales de las manifestaciones de protesta en AméricaLatina conducirán a la búsqueda de formas de rescate de ladignidad de los pueblos, de reivindicación de sus derechos,de exigencia de lo que les corresponde, a través de mecanis-mos globalmente transformadores y que funcionen. Los pro-

9 V. gr. MARTÍNEZ DALMAU, RUBÉN, “Asambleas constituyentes y nuevo

constitucionalismo en América Latina”. Tempo Exterior nº 17 (segunda

época), julio-diciembre 2008, págs.5-15.

10 NOGUEIRA ALCALÁ, HUMBERTO, “Consideraciones sobre poder con-

stituyente y reforma de la constitución en la teoría y la práctica constitu-

cional” Revista Lus et Praxis año 15, n°1, 2009, pág. 236.

11 GARGARELLA, ROBERTO y COURTIS, CHRISTIAN, El nuevo constitu-

cionalismo latinoamericano: promesas e interrogantes. Naciones Unidas,

Santiago de Chile, 2009, pág. 10

12 Idem

13 Ibidem pág. 11.

14 VICIANO PASTOR, ROBERTO y MARTÍNEZ DALMAU, RUBÉN, “El proce-

so constituyente venezolano en el marco del nuevo constitucionalismo lati-

noamericano”. Ágora-Revista de Ciencias Sociales n° 13, 2005, pág. 61.

va más allá: establece una relación directa,

perdida desde el constitucionalismo liberal

revolucionario, entre soberanía popular y

revolución.

El EstadoConstitucional“”

cesos constituyentes latinoamericanos –y, entre ellos, losúltimos dos procesos constituyentes ecuatorianos- se cir-cunscriben en el abanico -por otra parte tampoco muyamplio- de mecanismos de cambio y, por lo tanto, pasan aser procesos necesarios en el devenir de la historia.

La superación de la desigualdad y la búsqueda de ele-mentos inclusivos de los grupos marginados han sido lospilares de la necesidad de un nuevo constitucionalismo. Unavez activada la fórmula democrática para el cambio social,los efectos no podían hacerse esperar. Ese nuevo constitucio-nalismo, afirma SANTOS, empezó hace unas décadas “cuandoalgunas constituciones del continente –como la deColombia, donde este nuevo aspecto aparece muy fuerte–asumieron la confirmación constitucional de la plurinacio-nalidad, la pluriculturalidad, la plurietnicidad y la intercultu-ralidad”15. Caracteres, el de la plurinacionalidad y lainterculturalidad, que se reflejan en la Constitución ecuato-riana de 2008. Pero, aunque los principios son claves para lacomprensión del nuevo paradigma constitucional, los textosentran ampliamente en el detalle de previsiones y mecanis-mos para huir de la constitución nominal. La Constitucióndel nuevo constitucionalismo latinoamericano establece lapropiedad pública de las riquezas nacionales, nuevas formasde redistribución de la riqueza, y un amplísimo y actualizadocatálogo de derechos reconocido y reforzado por las garan-tías necesarias para su cumplimiento, por citar solamentealgunas de sus características materiales.

Pero, principalmente, las nuevas constituciones seenfrentan muchas veces al apartado problema de la legitimi-dad de los poderes y su relación con la soberanía del pueblo.Es en este campo donde, sin duda, han innovado de la mane-ra más amplia. En el campo de la legitimidad, las nuevasconstituciones apuestan por las formas de control democrá-tico sobre todos los poderes públicos, por mecanismos dedemocracia participativa, y por la marginación del poderconstituyente derivado. Aunque es cierto que, en el casoecuatoriano, y a diferencia de otras constituciones latinoa-mericanas, el poder constituyente constituido –esto es, la

capacidad con que cuenta el poder constituido para introdu-cir modificaciones a la constitución- no está completamentefuera del orden constitucional, también lo es que la partefundamental del texto está protegido de este poder dereforma; y que el articulado no fundamental puede provocar,en caso de iniciativa para su reforma, de referéndumdel pueblo, que en caso de darse sería necesaria para suentrada en vigencia16.

La búsqueda de nuevos elementos de democracia parti-cipativa está directamente relacionada con la recuperaciónde la legitimidad del poder público y la reivindicación de laconexión entre pueblo y gobierno, a través del ejercicio de lasoberanía. En general, como afirma VERDESOTO, en AméricaLatina los mecanismos de la democracia directa han estadobásicamente asociados, aunque no exclusivamente, a la últi-ma ola democratizadora. Los mecanismos de consulta popu-lar, o más específicamente las demandas por los mecanismosde consulta popular, están asociados con los fenómenos dequiebre de las democracias, la excesiva formalidad democrá-tica, la falta de mecanismos de responsabilidad pública, ladistorsión de los mandatos populares, la débil legitimidad delas autoridades o sus ciclos de desgaste y la resistencia aaceptar algunas instituciones de la democracia17.Actualmente, la reivindicación ha tomado un carácter nosolo reformador, sino transformador. Los cambios demanda-dos por las sociedades se han debido producir, por lo tanto,en las cúspides del ordenamiento jurídico y con la carga delegitimidad necesaria para superar las reacciones que suponetoda transformación profunda.

Sin ninguna duda, uno de los principales elementos paraintroducir los cambios solicitados por la voluntad constitu-yente se sitúa en la esfera del gobierno. Como afirma WELP,“revisar los diseños institucionales (…) y garantizar el cum-plimiento de la ley podrían ser instrumentos para mejorar lacalidad democrática y la satisfacción de los ciudadanos consus instituciones”18. En efecto, el rediseño institucional esconsustancial a la superación del viejo constitucionalismo, loque se traduce, por ejemplo, en la limitación sobrevenida de


15 SANTOS, BOAVENTURA DE SOUSA, “La reinvención del Estado y elEstado plurinacional”. OSAL, año VIII, n° 22, septiembre 2007, págs. 34y 35.

16 En efecto, como puede observarse en la regulación de la enmienda con-stitucional en el texto ecuatoriano (Artículo 441 de la Constitución ecua-toriana de 2008), el poder de reforma delegado en los órganosconstituidos no ha quedado conjurado del todo, y una parte de laConstitución –aquella que no altere su estructura fundamental, o elcarácter y elementos constitutivos del Estado, que no establezca restric-ciones a los derechos y garantías, o que no modifique el procedimientode reforma de la Constitución- podrá ser modificada por el Parlamento,es decir, por el poder constituido. Se trata de una de las sombras de laConstitución ecuatoriana, y un paso atrás respecto a los avances en el

nuevo constitucionalismo latinoamericano. Aunque la previsión es menosgrave de lo que pudiera haber sido –y, en todo caso, una mejora sustan-cial respecto a la Constitución de 1998- porque, por una parte, sustraedel poder constituido la posibilidad de modificar aspectos sustancialesdel texto, y, por otra, incorpora la iniciativa popular tanto para la propues-ta de enmiendas y reformas constitucionales, como para convocar almáximo exponente del cambio constitucional: la AsambleaConstituyente. Cfr. MARTÍNEZ DALMAU, "Supremacía de laConstitución…", cit, págs. 287 y ss.

17 VERDESOTO CUSTODE, LUIS, Procesos constituyentes y reforma insti-

tucional. Nociones para comprender y actuar en el caso ecuatoriano.

Abya-Yala/FLACSO, Quito, 2002, pág. 46.


los mandatos por voluntad expresa del pueblo –los denomi-nados referendos revocatorios, en la incorporación de ele-mentos parlamentarios en las nuevas constituciones, o en latransformación de los parlamentos19. Y, por descontado, enla reasignación de funciones entre las ramas del poder públi-co, que superan por fin su tradicional división tripartita paraincorporarse en las necesidades de las sociedades sobre lasque va a actuar el orden constitucional. De esta forma serelacionan los dos conceptos que explican esta redefiniciónde la estructura de poder de gobierno: la posibilidad delpoder constituyente de decidir al respecto, y la necesidad delas sociedades que han activado su poder constituyente desuperar el viejo constitucionalismo de adaptación por unnuevo constitucionalismo que sea útil en la ansiada cons-trucción del Estado constitucional.

La tarea propuesta por las nuevas constituciones no es,desde luego fácil, como no lo es ningún tipo de ingenieríaconstitucional de nuevo cuño cuando se enfrenta a su aplica-ción en el campo del ser. Algunos de estos elementos soninéditos, y deberán probar en la arena de la realidad su utili-dad20. En el caso de que no funcionen, o de que se agote suutilidad, este constitucionalismo de transición21, necesaria-mente expuesto a la posibilidad de no contar con todo el éxitoesperado, prevé la evolución hacia nuevas fórmulas, siempreque así lo decida el pueblo. SANTOS define este constitucio-nalismo de transición como constitucionalismo experimental:“el constitucionalismo plurinacional e intercultural tiene otracaracterística, debe ser experimental. No es posible resolvertodas estas cuestiones en una Constitución de este tipo.Algunas cuestiones van a tener que quedar abiertas, proba-blemente para otra Constituyente”22.

III. La distribución de funciones en laConstitución ecuatoriana de 2008

Tanto la posibilidad como la necesidad de introducir unnuevo diseño de gobierno incidieron en el debate de laAsamblea Constituyente ecuatoriana, que finalmente propu-

so seis funciones en el texto constitucional. Además de lastres ramas clásicas del Estado, que se mantienen en la distri-bución constitucional, el texto recoge a la Función deTransparencia y Control Social y a la Función Electoral en el

y la búsqueda de elementos inclusivos

de los grupos marginados han

sido los pilares de la necesidad

de un nuevo constitucionalismo.

Una vez activada la fórmula

democrática para el cambio social,

los efectos no podían

hacerse esperar.

La superaciónde la desigualdad

”

“

18 WELP, YANINA, “La participación ciudadana en la encrucijada. Losmecanismos de democracia directa en Ecuador, Perú y Argentina”.Íconos. Revista de Ciencias Sociales n°31, mayo 2008, pág. 128.

19 En Venezuela (1999) y Ecuador (2008) el parlamento bicameral dio paso aun Legislativo de una sola cámara. En Bolivia (2007), la comisión correspon-diente de la Asamblea Constituyente concluyó en esta misma necesidad,aunque finalmente la plenaria decidió mantener la segunda cámara.

20 Como de hecho se comprobó en 2004 es la celebración del primer refer-endo revocatorio de un Jefe de Estado en un marco democrático y unorden constitucional, lo que VICIANO ha denominado mecanismo correc-tor (VICIANO PASTOR, ROBERTO, “La columna vertebral de la revolución:el fenómeno participativo en la Venezuela bolivariana”, en TORRES LÓPEZ,

JUAN, Venezuela a contracorriente. Los orígenes y las claves de la revolu-ción bolivariana. Icaria, Madrid, 2006, pág. 57). Como ejemplo, otro ele-mento innovador importante será la elección directa por sufragio universalde los miembros del Tribunal Constitucional Plurinacional que prevé laConstitución boliviana en sus artículos 196 y ss.

21 De la que, por cierto, el constitucionalismo ecuatoriano fue el primerejemplo, al profundizar, con el proceso constituyente que culminó en2008, en la democracia y en los cambios iniciados con el proceso con-stituyente de diez años antes. Cfr. MARTÍNEZ DALMAU, RUBÉN, “Elnuevo constitucionalismo latinoamericano y el proyecto de Constituciónde Ecuador de 2008”. Alter Justitia n°1, 2008, págs. 15-28.

22 SANTOS, “La reinvención…”. cit. págs, 39 y ss.


Título IV –Participación y Organización del Poder, y a la CorteConstitucional en el Título IX –Supremacía de laConstitución-, que se manifiesta tácitamente como una fun-ción más del Estado. De esta manera, como afirma NOGUE-RA, la Constitución ecuatoriana de 2008 rompe la estructuratradicional del Estado liberal basada en la tripartición de

poderes23, continuando, por otro lado, el planteamientohacia la originalidad y la utilidad de las instituciones mani-festadas en las nuevas constituciones latinoamericanas24.

Cabe hacer referencia, en primer lugar, a la nomenclaturay la ubicación sistemática utilizadas en el texto constitucio-nal. El hecho de mantener, como en la Constitución de 1998,el término funciones, y no el más común poderes, expresacon mayor congruencia el planteamiento original de la dis-tribución del poder constituido. En efecto, como se ha hechoreferencia, estrictamente solo puede hablarse de un poderdel Estado y de sus funciones y, aunque la confusión formalentre poderes y funciones no implica mayor gravedad, el tér-mino utilizado por la Constitución ecuatoriana de 2008 esmás coherente que el de los textos que conservan la defini-ción de poderes25. Respecto a la ubicación sistemática delarticulado referente a la organización del poder cabe desta-car, en primer lugar, la presencia del capítulo destinado aParticipación y organización del poder como el primero delTítulo IV, avanzando de esta manera sobre la estructura dise-ñada en la Constitución de 199826. Por otro lado, si bien for-malmente la Constitución no se refiere a la función deinterpretación constitucional, lo cierto es que difícilmentepuede negarse la presencia material de esta función, de lacual es responsable la Corte Constitucional, aun cuando elconstituyente prefirió ubicarlo en el Título correspondiente ala supremacía constitucional. La sistemática es, con todo, lamás clara, porque justamente la principal función de la CorteConstitucional es ser el máximo órgano de control e inter-pretación constitucional, tarea que se desarrolla en el marcodel principio de supralegalidad constitucional.

En el caso de que no funcionen, o de que se agote su uti-lidad, este constitucionalismo de transición, necesariamenteexpuesto a la posibilidad de no contar con todo el éxito espe-rado, prevé la evolución hacia nuevas fórmulas, siempre queasí lo decida el pueblo.

El nuevo diseño constitucional, por lo tanto, está encorrespondencia con las necesidades que promovieron elproceso constituyente ecuatoriano, y respecto a las cuales elpoder constituyente incorporó decisiones en el texto consti-tucional. La principal novedad en este campo es la incorpo-

23 NOGUERA FERNÁNDEZ, ALBERT, “Participación, Función Electoral yFunción y Transparencia Social”, en ÁVILA SANTAMARÍA, RAMIRO; GRI-JALVA JIMÉNEZ, AGUSTÍN; y MARTÍNEZ DALMAU, RUBÉN, Desafíosconstitucionales. La Constitución ecuatoriana del 2008 en perspectiva.Ministerio de Justicia y Derechos Humanos-Tribunal Constitucional,Quito, 2008, pág. 151.

24 Ni la Constitución colombiana de 1991 ni la ecuatoriana de 1998 super-aron la división tripartita; la primera fue la venezolana de 1999 que, a lastres funciones clásicas, añadió el Poder Electoral y el Poder Ciudadano.

25 Entre las nuevas constituciones latinoamericanas, la única que se refiereal término poderes es la venezolana de 1999. La Constitución colom-biana de 1991 se refiere a las ramas del poder público (vid. supra), mien-tras que la boliviana de 2009 diferencia entre órganos y funciones delEstado (art. 12).

26 En el texto anterior se encontraban en Títulos diferentes: el IV referentea la participación democrática, y el V sobre las instituciones del Estado yla Función pública. De esta manera, sistemáticamente la Constitución de2009 conecta la participación democrática y las funciones estatales.

la Constitución no se refiere a la funciónde interpretación constitucional, lo ciertoes que difícilmente puede negarsela presencia material de esta función,de la cual es responsable la CorteConstitucional, aun cuandoel constituyente prefirió ubicarloen el Título correspondiente ala supremacía constitucional.

Por otro lado, sibien formalmente“

”

ración de la Función de Transparencia y Control Social; unnuevo poder cuya existencia fue debatida también en asam-bleas constituyentes anteriores, pero que finalmente vio laluz en la Constitución ecuatoriana de 200827. El artículo 204,que da comienzo al capítulo sobre esta Función, no puede sermás explícito: “El pueblo es el mandante y primer fiscalizadordel poder público, en ejercicio de su derecho a la participa-ción”. Se trata de una Función destinada a promover el con-trol democrático del sector público y del sector privadorelacionado con aquél, y de fomentar la participación de lapoblación. Es, por lo tanto, una respuesta al constante pro-blema de la legitimidad del poder, y de la relación entre pue-blo y gobierno. Está compuesta por diferentes instituciones:la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General del Estado,las superintendencias, y un nuevo órgano que aparece confuerza en el nuevo constitucionalismo latinoamericano: elConsejo de Participación Ciudadana y Control Social, quecuenta entre sus atribuciones la designación de varias de lasprincipales autoridades del Estado, entre ellos el ProcuradorGeneral, el Defensor del Pueblo, el Contralor General, o losmiembros del Consejo Nacional Electoral, del TribunalContencioso Electoral, y del Consejo de la Magistratura28.

El constituyente ecuatoriano de 2008, por lo tanto, nosolo creó una función estatal innovadora, sino que la dotó defunciones relevantes, muchas de las cuales anteriormenteestaban distribuidas entre el Ejecutivo y el Legislativo; es unelemento más para hacer realidad la superación de la demo-cracia representativa y el avance hacia una democracia socialy participativa que, como afirma CASTRO, se asienta no sola-mente sobre la ampliación de los derechos en general, sinosobre un sistema de garantías para hacerlos efectivos, asícomo el establecimiento de diversos mecanismos de partici-pación social y ciudadana en todos los niveles de decisión delEstado, y en el ejercicio del control de las actividades delpoder político por parte del poder ciudadano29. NOGUERAha calificado a la Función de Transparencia y Control Socialcomo “poder negativo”, entendido como una forma diversade ejercicio (directo o indirecto) de la soberanía por parte delpueblo: poder de impedir, del todo o en parte, la creación y

la aplicación del derecho; poder que puede llegar a “negar” elordenamiento jurídico (salvados sus principios fundamenta-les) e impedir su dominio y aplicación. En este sentido, afirmael autor, se podría hablar de “revolución constitucionaliza-da”30.

La construcción constitucional de la Función deTransparencia y Control Social no ha estado exenta de críti-cas desde una posición maximalista de la democracia repre-sentativa. Para BASABE-SERRANO, la estructura departicipación prevista en la Constitución es inconvenientepor varias razones. “En lo político, se propone una sui generisvisión de democracia que coloca en el mismo nivel de parti-cipación tanto a las personas que han sido elegidas mediantesufragio universal como a aquellas que intervienen porvoluntad propia o dependen del Ejecutivo. El traslado de lasfacultades de nominación y designación de funcionariosclave, de un órgano que es el resultado de la elección popularcomo es el Poder Legislativo hacia un Consejo deParticipación Ciudadana y Control Social que carece derepresentación alguna, da cuenta de lo expuesto. En lamisma línea, el hecho de que en todos los niveles de gobier-no se conformen instancias de participación en las queintervendrán, además de las autoridades electas, los repre-sentantes del régimen dependiente y de la sociedad, es otramuestra de lo afirmado. Finalmente, los llamados consejosciudadanos no constituyen otra cosa que instancias parale-las a las entidades representativas, lo que significa establecerun tutelaje sobre la voluntad popular. En conclusión, elnuevo diseño constitucional conduce a erosionar la voluntadciudadana, sometiéndola a las decisiones de pequeños gru-pos”31. Lo cierto es que, con independencia de que la realidadpondrá a prueba el acierto o no de la decisión del constitu-yente, muchas de estas críticas carecen en estos momentosde fundamento, porque no solo plantean conjeturas, sinoque, principalmente, no tienen en cuenta que la Constitucióndeja abierta la forma de elección de este Consejo, que bienpuede realizarse a través de un procedimiento electoraldotado de plena legitimidad democrática, por cuanto elartículo 207 de la Constitución ecuatoriana no únicamente

27 Durante el proceso constituyente boliviano, finalmente se retiró la ideade crear una nueva función estatal, y a cambio se incorporó en laConstitución un Título denominado “Participación y Control Social” (arts.241 y 242).

28 Arts. 207-210 de la Constitución ecuatoriana de 2008.

29 CASTRO RIERA, CARLOS, “Valoración jurídico-política de laConstitución del 2008”, en ÁVILA, GRIJALVA y MARTÍNEZ DALMAU,“Desafíos…” cit. pág. 116.

30 De esta manera, las formas directas del poder negativo serían, por ejem-plo, el derecho de resistencia y la huelga política. “Las formas indirectas

están relacionadas con las facultades de oposición y veto de institu-ciones defensoras de la soberanía popular que tuvieran su origen históri-co en el Tribunado de la Plebe de la República Romana, y que en laactualidad pueden y deben tener otras formas contemporáneas deexpresión, entre ellas las del Poder Ciudadano o en el caso ecuatorianoFunción de control y Transparencia social” (NOGUERA, “Participación,Función Electoral…” cit. pág. 151).

31 BASABE-SERRANO, SANTIAGO, “Ecuador: reforma constitucional,

nuevos actores políticos y viejas prácticas partidistas”. Revista de Ciencia

Política vol. 29, n°2, 2009, pág. 388.



determina que la selección de sus integrantes debe realizarsede entre los postulantes que propongan las organizacionessociales y la ciudadanía, sino que la organización del procesopara su selección, que debe contar con un concurso públicode oposición y méritos, debe corresponder al ConsejoNacional Electoral.

Otra crítica que parece insostenible por las razonescomentadas es aquella que quiere entender que el nuevotexto constitucional aumenta el poder del Presidente endetrimento de otras funciones del Estado. Así, para VERDE-SOTO, la viabilidad de la propuesta constitucional “consisteen la centralización política (hiperpresidencialismo), econó-mica (planificación protagónica) y territorial (redefinición decompetencias subnacionales); y, en el engrosamiento de labase material del Estado (captación de excedente)”32. En unsentido similar, BASABE-SERRANO, afirma que “respecto alproceso de formación de políticas públicas, la nuevaConstitución intensifica la tendencia a fortalecer el poder delpresidente a expensas del Legislativo y de la oposición. Paraello, el Ejecutivo tiene la capacidad de iniciar legislaciónurgente en materia económica (art. 142), vetar iniciativas deley e incluso proponer un texto alterno que podría ser modi-ficado con el voto de una mayoría legislativa calificada (2/3de los votos, art. 140). En el campo presupuestario, el presi-dente tiene la exclusividad para iniciar dicho proceso, pre-sentar proyectos que creen, modifiquen o suprimanimpuestos, aumenten el gasto público o modifiquen la divi-sión político-administrativa del país (art. 137). En fin, supoder discrecional aumenta con la creación de una CuentaÚnica del Tesoro Nacional (art. 297)”33.

Pero, con independencia de que el análisis exhaustivodebe realizarse en otra sede, cabe avanzar que este plantea-miento hiperpresidencialista deja de lado tres circunstanciasque necesariamente cabe tener en cuenta en un análisisecuánime del texto constitucional: en primer lugar, quemuchas de las funciones del Presidente a las que se aludeforman parte del elenco de funciones comunes a losEjecutivos en los diferentes sistemas comparados, y al mismodesempeño del gobierno; en segundo lugar, que laConstitución incorpora elementos de control, sobre todas lasfunciones en general y sobre el Ejecutivo en particular que,

como ya se ha hecho referencia, no estaban presentes aese nivel en el texto anterior, el referendo revocatorio alPresidente de la República; y, en tercer lugar, que la creaciónde la Función de Transparencia y Control Social, y en concre-to su objetivo de designar varias de las autoridades estatales–algunas de las cuales en sistemas comparados forman partedel elenco de decisiones del Presidente de la República-, con-trolar la actividad del Estado y promover la participación,está trazada con el objetivo de establecer una mayor base delegitimidad social en la toma de decisiones públicas y man-tener presente una supervisión ciudadana permanente sobretoda actividad de gobierno. Por lo tanto, la tesis hiperpresi-dencialista no cuenta con argumentos sólidos a su favor.

Pero, a todo ello, hay que sumar una novedad en laConstitución de primera relevancia: la incorporación de unsistema de control concentrado de la constitucionalidad y dela Corte Constitucional como función del Estado. De acuerdocon la tradicional visión kelseniana –profundamente modifi-cada en sus sustentos teóricos por la aplicación práctica dela justicia constitucional en las diferentes experiencias com-paradas-, el órgano encargado del control de la Constitucióndebe ser distinto e independiente del Parlamento y delGobierno, que son los principales sujetos a controlar por lavía de las leyes y reglamentos34. El hecho de que el TribunalConstitucional decida en última instancia sobre la interpre-tación del texto es, en relación con la distribución de funcio-nes en el Estado, una garantía de la constitucionalización delordenamiento jurídico y, en definitiva, la pretensión de laConstitución –manifestada por el poder constituyente- deconvertirse en un texto hegemónico y superior al ejerciciodel gobierno por parte del poder constituido.

Es necesario detenerse en este aspecto, que se muestrasustancial para conocer la verdadera naturaleza normativade la Constitución. En efecto, una de las modificaciones másrelevantes que incorpora la Constitución de 2008 es el cam-bio de un sistema de control difuso a un sistema de controlconcentrado de la constitucionalidad. A diferencia de laConstitución de 1998, que en su artículo 274 habilitaba acualquier juez a declarar inaplicable, por decisión propia, unanorma que considerara contraria a la Constitución, el artícu-lo 428 de la nueva Constitución introduce un cambio sustan-

32 VERDESOTO, LUIS, “Instituciones e intenciones de un diseño cuestion-ado”. Umbrales n°19, 2009, pág. 206.

33 BASABE-SERRANO, “Ecuador: reforma constitucional…” cit. págs.389-390.

34 Kelsen, como afirma HERRERA, “reconoce que un Tribunal, así enten-dido, excedería una función estrictamente jurisdiccional, lo que lo con-vierte en un legislador negativo (…). En última instancia, en la concepciónkelseniana, el Tribunal Constitucional tiene una importancia política deprimer orden: él es la garantía de paz política en el interior del Estado”(HERRERA, CARLOS MIGUEL, “La polémica Schmitt-Kelsen sobre elguardián de la Constitución”. Revista de Estudios Políticos nº 86,octubre-diciembre 1994, págs. 205 y 206).


cial ante un suceso de estas características: el juez deberáremitir la norma sobre la cual existan dudas acerca de suconstitucionalidad a la Corte Constitucional, que deberáresolver al respecto en un plazo máximo de cuarenta y cincodías. Se trata, a todas luces, de una de las innovaciones deprimera magnitud introducidas por el constituyente, con elpropósito de fortalecer la justicia constitucional por mediodel control concentrado de la constitucionalidad, responsa-bilidad de la Corte Constitucional35.

Un papel importante asume a su vez la incorporación deelementos de legitimidad democrática de la CorteConstitucional, así como la definición de los principales cri-terios de interpretación de la Constitución36. La legitimidadde origen encuentra en la nueva Constitución su anclaje conel principio democrático a través de la elección de los magis-trados por fórmulas democráticas indirectas, con la partici-pación de las funciones Legislativa, Ejecutiva y deTransparencia y Control Social. La búsqueda de mecanismosde control de su actuación no se determina solo por las dife-rentes responsabilidades previstas en la Constitución –artí-culo 431-, sino en los criterios de interpretación que debeaplicar la Corte Constitucional en el ejercicio de sus funcio-nes. De esta manera, el artículo 427, siguiendo algunos pre-cedentes comparados37, introduce un elemento de controlde la actividad interpretativa vinculante: “Las normas cons-titucionales se interpretarán por el tenor literal que más seajuste a la Constitución en su integralidad. En caso de duda,se interpretarán en el sentido que más favorezca a la plenavigencia de los derechos y que mejor respete la voluntad delconstituyente, y de acuerdo con los principios generales de lainterpretación constitucional”. No se trata de un númerusclausus de criterios interpretativos, pero sí de determinadasguías de aplicación destinadas a que la interpretación cons-titucional no pueda desvirtuar los avances introducidos en eltexto de la Constitución, como ha ocurrido en el pasado endiferentes contextos históricos.

El esfuerzo normativo de la Constitución de 2008, porúltimo, se plantea con una fuerza inusual en la facultad quele otorga a la Corte Constitucional de actuar en caso de acti-vidad inconstitucional del Estado, incluso normando o ejecu-tando el acto omitido. Así se plantea en el artículo 436.10 dela Constitución ecuatoriana, cuando determina que corres-

ponde a la Corte Constitucional “declarar la inconstituciona-lidad en que incurran las instituciones del Estado o autorida-des públicas que por omisión incumplan, en forma total oparcial, los mandatos contenidos en normas constituciona-les, dentro del plazo establecido en la Constitución o en elplazo considerado razonable por la Corte Constitucional. Si

35 MARTINEZ DALMAU, “Supremacía de la Constitución…” cit. pág. 284.

36 Ibid. pág. 286. En cuanto a los criterios de interpretación, si bien seencontraban, en una definición más sencilla, en el proyecto de constitu-ción de Bolivia, lo cierto es que el texto ecuatoriano ha sido el primero enincorporarlo en una norma constitucional.

37 El último caso es el de la Constitución boliviana de 2009, cuyo artículo196.II determina que: “En su función interpretativa, el TribunalConstitucional Plurinacional aplicará como criterio de interpretación, conpreferencia, la voluntad del constituyente, de acuerdo con sus documen-tos, actas y resoluciones, así como el tenor literal del texto”.

de la Función de Transparencia

y Control Social no ha estado exenta

de críticas desde una posición

maximalista de la democracia

representativa.

La construcciónconstitucional

”

“


transcurrido el plazo la omisión persiste, la Corte, de maneraprovisional, expedirá la norma o ejecutará el acto omitido, deacuerdo con la ley”. Esta función, cuando ha sido planteadaen los diferentes sistemas comparados, no ha quedado exen-ta de críticas, por cuanto muestra una faceta amplísima delpoder de interpretación constitucional. Para SAGÜÉS, por

ejemplo, “es notorio que en la receta ecuatoriana prevalecela intención de afirmar la fuerza normativa de laConstitución, entendida como regla motorizable por la CorteConstitucional, cuando la inacción del legislador regular delcaso (que puede ser no solamente el Poder Legislativo for-mal, sino toda otra autoridad que debe, según laConstitución, pronunciar una norma), paraliza su eficacia.Esa suerte de anestesia inconstitucional de la Constitución,por la renuencia del legislador moroso, es salvada así, demodo subsidiario y provisional, por la Corte Constitucional(…) Por supuesto, la primera crítica a este régimen es la hipo-tética violación al principio de división de poderes, dado quela Corte Constitucional estaría cumpliendo aquí funcionesnomogenéticas encargadas por la Constitución, inicialmente,a otros órganos. Vale la pena observar que se trata aquí deuna impugnación de tipo académico y conceptual, ya que noes una violación de la Constitución, desde el momento enque es la misma carta política la que programa al sistemaque analizamos”38.

En efecto, se trata conceptualmente –como el propioSAGÜÉS admite- de un marco desarrollado de funciones quedeberían competer, en principio, a otras funciones delEstado; pero también lo es que el propio texto constitucionalincorpora como condición el hecho de que exista y persistala omisión; esto es, de que si no se produce la actuación dela Corte Constitucional, la Constitución quedará vulneradapor una actuación ilegítima de un órgano del Estado. Y, enefecto, como también admite el autor, el constituyente bene-fició a la normatividad constitucional en estos supuestos, yprefirió una violación conceptual del principio de división depoderes a una vulneración de la Constitución. Lo que, desdeluego, como demuestra GRIJALVA, no convierte al máximoórgano de interpretación constitucional en un superpoder,tanto por la legitimidad que le confiere la Constitución comopor los mecanismos de control que esta incorpora. “UnaCorte Constitucional tiene y requiere límites. Este órgano,como cualquier otro, puede verse deformado por una extra-limitación en el ejercicio de sus competencias. Sin embargo,hay factores jurídicos y políticos que la limitan, tales como laenunciación explícita de sus atribuciones en la Constitucióny en la ley”, la posibilidad de que se reforme la Constitución,la necesidad de consistencia de la propia jurisprudenciaconstitucional, etc.39.

más relevantes que incorpora la

Constitución de 2008 es el cambio de

un sistema de control difuso a un sistema

de control concentrado de

la constitucionalidad.

Una de lasmodificaciones“

”

38 SAGÜÉS, NÉSTOR PEDRO, “Novedades sobre inconstitucionalidad poromisión: la Corte Constitucional de Ecuador como legislador suplente yprecario”. Estudios Constitucionales año 7, n°2, 2009, pág. 74.

39 GRIJALVA JIMÉNEZ, AGUSTÍN, “Perspectivas y desafíos de la Corte

Constitucional”, en Ávila SANTAMARÍA, RAMIRO; GRIJALVA JIMÉNEZ,AGUSTÍN, y MARTÍNEZ DALMAU, RUBÉN (eds.), Desafíos constitu-cionales. La Constitución ecuatoriana del 2008 en perspectiva. Ministeriode Justicia y Derechos Humanos; Tribunal Constitucional, Quito, 2008,pág. 261.


IV. El Buen Vivir como fundamento delejercicio del gobierno y sus implicaciones

Por último, cabe hacer alusión al proyecto constitucionalecuatoriano que fundamenta la acción del gobierno en elobjetivo filosófico-jurídico de alcanzar el buen vivir de lapoblación. El esquema del Buen Vivir, planteado como marcode derechos y obligaciones en una sociedad donde el procesovital del ser humano cobra sentido integral tanto en su cons-trucción como persona como en su contribución con elmundo, es seguramente una de las incorporaciones másrelevantes del nuevo constitucionalismo latinoamericano. Elconcepto en sí no es único: existe una relación causal entreel sumak kawsay –denominación quechua del buen vivir queaparece en la Constitución ecuatoriana, y sobre el que sefundamentaron tanto el debate constituyente como laredacción del texto constitucional- y el suma qamaña40 que,de forma menos desarrollada pero principal, aparece en laConstitución boliviana de 2009. Una constitución que, si bienfue aprobada por los bolivianos algunos meses después delreferéndum constitucional ecuatoriano, fue ampliamenteconocida por los constituyentes ecuatorianos en su formatode proyecto de Constitución aprobada en grande por laAsamblea Constituyente boliviana41.

El denominador común de las dos constituciones seencuentra, en el plano general, en su pertenencia al nuevoconstitucionalismo latinoamericano; por lo tanto, formanparte de esta última corriente que propugna, con base en lalegitimidad, recuperar las raíces revolucionarias del constitu-cionalismo42. Por lo tanto, la sincronización en el plantea-miento del Sumak Kawsay/Suma Qamaña no puedesorprender ante las numerosas posibilidades de conocer eltrabajo recíproco que se trazaron en los dos procesos cons-tituyentes pero que, por la cronología de los acontecimien-tos, tuvo más fuerza desde el texto originado en Sucre, Oruroy La Paz hacia el de Montecristi. La aparición del concepto de“vivir bien” en la Constitución boliviana responde a una

visión fundamental del nuevo texto: aquella que presenta entodo su articulado el fortalecimiento de la dimensión axioló-gica propia de una Constitución fuerte y que, además, ali-menta el catálogo de principios desde la perspectiva clásicay desde la indígena-comunitaria. Los principios constitucio-nales, claves para la interpretación del texto, plantean nosolo comportamientos éticos de una sociedad comprometidaen un cambio, sino que además señalan el verdadero objetivodel Estado: el vivir bien del pueblo. No cualquier vivir bien,sino el que está de acuerdo con los principios constituciona-les, y que barajan en una misma fórmula principios occiden-tales clásicos con muchos otros propios de una visiónoriginaria indígena-comunitaria43.

Pero el concepto ecuatoriano de Buen Vivir cuenta sinduda con connotaciones propias, que constituyen un avanceen el nuevo constitucionalismo latinoamericano. En particu-lar, el esquema del buen vivir en el caso ecuatoriano, porcuanto es un concepto integral de la persona en la naturale-za, solamente puede ser entendido en el contexto de la supe-ración del planteamiento individualista, incluso social, en loque GUDYNAS ha denominado giro biocéntrico, que cuentacon su columna vertebral en la mayor innovación constitu-cional del texto ecuatoriano: el reconocimiento de los dere-chos de la naturaleza. Como afirma este autor, cuando seafirma que la naturaleza posee derechos que le son propios,y que son independientes de las valoraciones humanas, sesupera el planteamiento clásico, generalmente incorporadoen los llamados derechos de tercera generación. La naturale-za pasa de ser objeto de derechos asignados por los huma-nos, a ser ella misma sujeto de derechos, y, por lo tanto, seadmite que posee valores intrínsecos; por lo tanto, ya nopuede ser concebida únicamente en función de su utilidadpara el ser humano, como conjunto de bienes y servicios quepueden tener un valor de uso o de cambio, ni ser tratadacomo una extensión de los derechos de propiedad o posesio-nes humanas, individuales o colectivas44. Se trata, en defini-tiva, de un reto a la teoría general de la personalidad en el

40 Cuya traducción, según el artículo 8 de la Constitución boliviana de2009, corresponde al “vivir bien”.

41 Cabe recordar que entre la aprobación del proyecto de Constituciónboliviana por parte de la Asamblea Constituyente, en diciembre de2007, y el referéndum de aprobación, en enero de 2009, transcurrierontrece meses, durante los cuales el principal suceso fue la negociacióndel texto constitucional en los denominados acuerdos de octubre. Cfr.,en general, MARTÍNEZ DALMAU, RUBÉN, “Heterodoxia y dificultadesen el proceso constituyente boliviano (2006-2009)”, en ORTIZ JIMÉNEZ,WILLIAM y OVIEDO ARÉVALO, RICARDO, Refundación del Estadonacional, procesos constituyentes y populares en América Latina.Universidad Nacional de Colombia-Sede Medellín, Medellín, 2009.Durante este periodo tuvo lugar el principal trabajo en comisiones y eldebate en la asamblea constituyente ecuatoriana, donde se difundió

ampliamente el proyecto de Constitución boliviana aprobado por laAsamblea Constituyente de ese país.

42 Un planteamiento paralelo entre los dos textos puede verse enMARTÍNEZ DALMAU, RUBÉN, “Los nuevos paradigmas constitucionalesde Ecuador y Bolivia”. La Tendencia n°9, marzo-abril 2009, págs. 37-41.

43 Art. 8. En general, cfr. MARTÍNEZ DALMAU, RUBÉN, El proceso consti-tuyente boliviano (2006-2008) en el marco del nuevo constitucionalismolatinoamericano. Enlace/ OXFAM Gran Bretaña, La Paz, 2008, págs. 117y ss.

44 GUDYNAS, EDUARDO, “La ecología política del giro biocéntrico en lanueva Constitución de Ecuador”. Revista de Estudios Sociales n° 32,enero-abril 2009, págs. 34-46.


disfrute de los derechos subjetivos, que por la novedad delconcepto, por sus limitaciones intrínsecas –principalmente,la imposibilidad de la naturaleza de accionar sus derechos- ypor los intentos constitucionales de encontrar soluciones aestas limitaciones, requerirán de un particular esfuerzo teó-rico y práctico que haga viable la previsión constitucional.

Las implicaciones del Buen Vivir –y, con ello, de la com-pleta carta de derechos determinados en el texto constitu-cional- como objetivo del gobierno son, por lo tanto,sumamente relevantes, y condicionan absolutamente la acti-vidad de los poderes públicos: se plantea como un funda-mento de la acción de gobierno porque es, en primer lugar,la decisión del poder constituyente sobre cuál es el proyectode sociedad inmanente a la Constitución.

El Buen Vivir es, por esta razón, no solo un objetivo de lospoderes públicos, sino un límite al ejercicio de gobierno que,en caso de actuar en contra de la previsión constitucional,estaría vulnerando la Constitución, y activaría todos losmecanismos constitucionales previstos para paliar estasituación. En este sentido, el Buen Vivir, como afirma ACOS-TA, se conforma como “una filosofía de vida, abre la puertapara construir un proyecto liberador y tolerante, sin perjui-cios ni dogmas. Un proyecto que, al haber sumado muchashistorias de luchas de resistencia y de propuestas de cambio,se posiciona como punto de partida para construir unasociedad sustentable en todos los ámbitos” .

Información citada

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objeto de derechos asignados

por los humanos, a ser ella misma

sujeto de derechos.

La naturalezapasa de ser“”


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Uno de los mecanismos por los que el Gobierno de la Revolución Ciudadanase ha consolidado en el poder ha sido el proceso constituyente, entendidoeste no solo como la redacción de una nueva Constitución sino como larefundación del Estado y la sociedad ecuatoriana. En la visión de Alberto

Acosta, este proceso constituyente sería “medio y fin para cambios estructurales”;cristalizaría el acumulado histórico de múltiples resistencias y luchas sociales; supera-ría los conceptos economicistas, neoliberales e, incluso, neo desarrollistas del pasado;trascendería la “reedición caricaturizada del estilo de vida occidental”, para refundaruna nueva vida en común, un “nuevo pacto de convivencia”, articulados en el concep-to del Buen Vivir. (Acosta, 2009, 7-8, 10, 12).

Consecuente con esta visión teológica de la política, la Constitución 2008 estable-ció un nuevo modelo institucional sustentado en tres pilares: 1) un amplio catálogode derechos del Buen Vivir, junto al desarrollo de las garantías constitucionales parasu aplicación; 2) la conformación de un sistema de gobierno exageradamente presi-dencialista; y 3) un modelo plebiscitario de democracia que operaría no solo por la víaelectoral sino a través de una articulación subordinada de la sociedad al aparatoestatal, por medio de diversos mecanismos de democracia directa o participativa.

Respecto a lo primero, el desarrollo de derechos y el enfoque garantista de laConstitución 2008 que, incluso, reconoce los llamados derechos de la naturaleza, seorganiza sobre una ruptura de la tradicional concepción de derechos civiles, políticosy sociales, y propone un enfoque distinto, basado en el concepto de los derechos delBuen Vivir. Aquello otorga una importancia determinante al acceso de las personas arecursos naturales como el agua o los alimentos, la soberanía alimentaria, posponien-do en un segundo lugar los derechos de libertad. Del mismo modo, la Constituciónenfatiza el carácter plurinacional del Estado y los derechos colectivos, así como los lla-mados derechos de participación, dejando a un lado la preeminencia de los derechosindividuales de las personas frente a la protección de los colectivos y grupos. El ampliocatálogo de derechos que trae la Constitución 2008 deviene en la definición de un“Estado constitucional de derechos y justicia”.

DEMOCRACIA VERSUSACLAMACIÓN PLEBISCITARIAEl nuevo modelo

constitucional ecuatoriano

César Montúfar Mancheno

Asambleísta de la República y Profesor

del Área de Estudios Sociales y Globales,

de la Universidad Andina Simón Bolívar.

Miembro de la organización Concertación

Nacional Democrática y ex Director de

Participación Ciudadana. Ph.D del

Departamento de Ciencias Políticas del

New School for Social Research (Nueva

York). Tiene una maestría en el

Departamento de Ciencias Políticas en el

mismo centro de estudios. Licenciado en

Sociología y Ciencias Políticas de la

Pontificia Universidad Católica del

Ecuador. Ex editorialista de Diario El

Comercio y autor de varios libros.

César Montúfar

Movimiento Concertación Nacional Democrática

35César Montúfar Mancheno

El segundo rasgo predominante del nuevo modelo cons-titucional es el sistema hiperpresidencial de gobierno, en elcual el Ejecutivo está en condiciones de: a) someter política-mente al Legislativo y restringir al máximo sus iniciativas defiscalización y control político; b) controlar a los gobiernosseccionales, por medio de la centralización de los recursos ylas competencias y el sometimiento de los mismos al sistemanacional de planificación; c) intervenir de forma invasivasobre el sistema económico a partir del control total delEjecutivo de los llamados sectores estratégicos y, por último,d) controlar a la sociedad, a través de múltiples sistemas depolítica pública que subordinarán la vida social a la determi-nación de actos administrativos del gobierno.

La justificación de este modelo hiperpresidencial se basaen la premisa de que es necesario fortalecer el aparatoestatal para garantizar la vigencia y cumplimiento de losderechos reconocidos. El problema es que la constituciona-lización de políticas y sistemas de gestión estatales conviertea los derechos en el pretexto para la expansión burocráticadel Estado, especialmente en su nivel central, con lo cual, envez de medio, la expansión y fortalecimiento del Estado y delEjecutivo se convierte en un fin en sí mismo y los derechos,en derivación del proceso estatal. Vale destacar que la ideaque subyace este modelo es superar los dos pilares del siste-ma político y Estado liberal, a saber, la tripartición de poderesy la representación. (Noguera, 2008, 137).

La ruptura de la estructura tripartita del Estado liberalimplica la creación de cinco funciones, dos más que las tra-dicionales legislativa, ejecutiva y judicial. Para ello, se con-forman la función de Transparencia y Control Social, lamisma que incorporaría la participación directa de los ciu-dadanos a la estructura del Estado y la Función Electoral,encargada de la organización de elecciones y procesos ple-biscitarios. De esta forma, de acuerdo a uno de sus inspira-dores, “la nueva Constitución ecuatoriana conforma unsistema político auténticamente democrático, en tantorompe los límites de la representación liberal burguesa y latripartición de poderes y, tal como expresa el propio texto,se realiza como democracia que ejerce directamente elpueblo en un proceso permanente de construcción delpoder ciudadano. (Noguera, 2008, 157) .

De esta visión, que pretenciosamente se enfoca en“superar” la estructura tripartita del Estado liberal y la repre-sentación democrática, se desprende el tercer pilar delmodelo: la generación de una democracia plebiscitaria que

opera a partir de: a) la incorporación directa y selectiva desectores sociales al proceso de toma de decisiones, incluidala iniciativa popular legislativa; y, b) la convocatoria sistemá-tica de procesos plebiscitarios. En este esquema se consolidael predominio de la autoridad presidencial, de la FunciónEjecutiva y del Estado central, por sobre la sociedad civil, lasociedad política, los gobiernos autónomos descentralizadosy los actores del mercado, erigiéndose la Presidencia en refe-rente único no solo del Estado, a todos sus niveles, sino en lasociedad y la economía.

Así, brevemente, podríamos describir el nuevo modeloconstitucional ecuatoriano. Ahora bien, este nuevo modelopropone institucionalizar en el Ecuador una práctica diferen-te de legitimación de la autoridad política.1 Aquello ha per-

1 Me sirvo del concepto de legitimidad weberiano, el mismo que se define

como la probabilidad de que un orden político sea aceptado como válido

y, por tanto, sus comandos son aceptados como modelos obligatorios

de conducta por los miembros de la sociedad. (Weber, 2002, 27).

derechos que trae la Constitución

2008 deviene en la definición

de un “Estado constitucional

de derechos y justicia.

El ampliocatálogo de

”“


mitido al proyecto dominante, en apenas tres años, superarla crónica fragmentación política que ha aquejado al sistemade partidos y avanzar hacia una inédita concentración de larepresentación, al punto de que ahora el Ecuador bien pudie-ra ser definido como un país unipartidista. Esta nueva nociónde legitimidad se basa en rasgos nuevos y viejos de la culturapolítica ecuatoriana. Por un lado, combina elementos delegitimidad racional –el proceso constituyente apela a laconstrucción de un Estado de derechos – y material –el for-talecimiento de la Presidencia y las transferencias directas derecursos de ésta a clientelas específicas-. Pero, en lo funda-mental, se basa en la exaltación del caudillo y sus cualidadesextraordinarias y, por tanto, trabaja sobre un modelo dedominación carismática. (Weber, 2002, 172)

Rafael Correa, como Presidente y caudillo, es entonces elreferente imprescindible de la nueva estructura de poder cre-ado por la Revolución Ciudadana; él es el profeta y árbitro,cuya autoridad ha sido otorgada por el pueblo, sea directa-mente en las urnas o a través de sondeos de opinión que lofavorecen con porcentajes inéditos de aprobación.

Se consolida de ese modo un claro patrón de legitima-ción plebiscitaria, el mismo que se convierte en principio yfin de la acción del Gobierno. En este, la promoción de laimagen presidencial pasa a ser una actividad sistemática ypermanente; un círculo ininterrumpido que se irradia deforma estratégica desde el núcleo del poder. Se trata, ade-más, de un proceso auto referenciado con una lógica exclu-yente y antidemocrática pues no conoce la negociaciónpolítica, ni atiende a una dinámica de diálogo o interlocucióncon actores diversos y autónomos. En éste nuevo esquema,los equilibrios institucionales y los contrapesos electoralesdejan de funcionar y el proceso político se reduce a lo quedetermine la voluntad presidencial, avalada por la reproduc-ción en las urnas de amplias y aplastantes mayorías. Sólo elPresidente reina en este espacio político, en tanto que losprincipios e instituciones fundamentales de la Democraciadesfallecen en medio de la parafernalia que exige la aclama-ción plebiscitaria. Ese es, en realidad, el nuevo tiempo yespacio políticos creados por la Revolución Ciudadana.

Fuentes de información consultadas:

• Alberto Acosta (2009), “La Constitución de Montecristi,medio y fin para cambios estructurales” en Juan PabloAguilar, et.al., Nuevas instituciones del derecho constitu-cional ecuatoriano. Quito: INREDH.

• César Montúfar (2009), “Constitución 2009: Estado pre-sidencial y democracia plebiscitaria”, Quito: UniversidadAndina Simón Bolívar, inédito.

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• Albert Noguera Fernández. 2008. “Participación, FunciónElectoral y Función de Transparencia y Control Social” enRamiro Ávila Santamaría, Agustín Grijalva y RubénMartínez, editores, Desafíos Constitucionales. Quito,Ministerio de Justicia y Derechos Humanos del Ecuador.

• Max Weber (2002), Economía y sociedad. México: Fondode Cultura Económica, Décimo cuarta reimpresión.

modo un claro patrón de legitimación plebiscitaria, el mismo que se

convierte en principio y fin de la acción del Gobierno.

Se consolida de ese“ ”

La idea de la conformación del Estado con diversos “poderes” data de muchossiglos atrás. Un punto de partida es el ejercicio de la división de losmismos como estructura, tal noción proviene de la Francia revolucionaria delsiglo XVIII.

El francés Charles-Louis de Montesquieu propuso que el Estado debe “repartir lospoderes en distintas instituciones”. De esta manera, se podrían respetar los derechosde las personas y sus libertades individuales.

Hoy, la división de poderes en: Ejecutivo, Legislativo y Judicial está presente en lamayoría de los países del mundo, se trata de un principio básico que garantiza unarelación de equidad para el ejercicio de los derechos. El problema es que esta divisiónno ha liberado a los individuos de la opresión, la pobreza y la exclusión. La promocio-nada “igualdad política” no se ha revertido en “igualdad de derechos”, ni tan siquieraen una promoción auténtica de los derechos políticos.

La idea era que con esta división de los poderes, se garantizaría que “todos seamosiguales”. Aún se sigue pregonando la igualdad como base de las relaciones entre laspersonas y el Estado, pero lo curioso es que la estructura del Estado con la separaciónde poderes y la participación con el voto, no ha conseguido ese fin.

El “Descubrimiento de América”, además de entregar a los europeos el premiomayor de la lotería de la biodiversidad y los recursos, generó la identificación de losoriginarios de estas tierras como seres diferentes. Esta situación planteó nuevos retospara las leyes, como el hecho de la propiedad de la tierra.

Estado Nacional y Plurinacional:un breve recorrido

Cecilia Velasque Tigse

Ex vicepresidenta del gobierno provincial

de Cotopaxi 2005-2009, Ex presidenta

del Comité Ambiental de Cotopaxi.

Consultora Nacional de Género y

Patrimonio Cultural del Proyecto de

Desarrollo de los Pueblos Indígenas del

Ecuador. Ex dirigente de la Unión de

Organizaciones Campesinas del Norte de

Cotopaxi UNOCANC. Consultora de

género e interculturalidad para el

Programa Desarrollo y Diversidad

Cultural del Fondo de las Naciones

Unidas para el Desarrollo de la Mujer -

UNIFEM, Actual Secretaria Técnica del

Enlace Continental de Mujeres Indígenas

de las Américas.

Cecilia Velasque

Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik-Nuevo PAIS

y la plurinacional son acciones positivas para llegar al Sumak

Kawsay según la Constitución del Estado. Para los pueblos

indígenas es el reconocimiento de la diversidad y

el ejercicio pleno de los derechos colectivos e individuales

junto a la Pacha Mama que es nuestro Sumak Kawsay.

La interculturalidad

”“

Para el Rey de España, el nuevo continente era de supropiedad y los conquistadores empezaron a pensar quetambién tenían derecho sobre las tierras del continenteamericano.

En el siglo XIX, en los albores de la República, se estable-cieron leyes para proteger la propiedad de los pueblos indí-genas. Se dio paso a la creación de los resguardos indígenasy los ejidos, por citar dos ejemplos. Esta era una aceptacióntácita de que los individuos podían ser considerados comodiferentes frente a la ley.

Lo importante es que cuando la Francia Revolucionariapropone: “Libertad, Fraternidad e Igualdad”, se tiene en mente

un Estado en el cual la unidad estaba definida mediante laconsideración de la igualdad de los “ciudadanos”.

La meta era que todos seamos iguales ante la ley, Laigualdad planteaba, como una posibilidad, que todas las per-sonas tenían la misma posibilidad de ser rey, pero eso nuncaha sido cierto.

En el caso ecuatoriano y en la mayoría de los países, ladivisión de los poderes en Ejecutivo, Legislativo y Judicial seha constituido en un principio básico que garantiza unarelación de equidad pero, como se puede concluir, esta divi-sión no ha liberado de las trabas del pasado a los individuosy peor a los diferentes colectivos: comunas, comunidades,pueblos y nacionalidades.

1. Estado nacional de tres poderes

Alrededor del Estado nacional representado por tres pode-res: gira todo un aparataje de exclusión a las diversidades y nopermite la participación real y efectiva de la sociedad civil.

Esta estructura responde a una idea de la democraciarepresentativa que limita las posibilidades de participación.El vínculo más directo entre el gobierno y la población, es elvoto; que constituye apenas un proceso eventual que sólo habeneficiado a las estructuras electorales y ha dejado a unlado a las poblaciones.

Volviendo a los tres poderes, su separación solo constitu-ía una formalidad. Los países de América del Sur han mante-nido regímenes presidencialistas que han dominado a losotros poderes, lo que ratifica el origen liberal de estas ideasque pudieron profundizarse con el neoliberalismo.

El mercado de estirpe monetarista ha generado hambre,miseria, destrucción y empobrecimiento de la Madre Tierra,lo que ha generado el calentamiento global. Las políticas delos Estados responden al saqueo de la riqueza sin importar lasoberanía alimentaria que sí necesitan las grandes mayorías.

La Pacha Mama ya no da más para la explotación minera,petrolera, maderera, sino que necesita ser alimentada y pro-tegida para asegurar la alimentación humana de calidad conmashua, quinua, haba, melloco, papa y cebada. Se requiereproteger la biodiversidad para garantizar el Sumak Kawsay(Buen Vivir).

Lo que ocurre es que los poderes del Estado surgen de laidea liberal nacida en la Ilustración francesa y esa idea no hapodido responder de manera coherente a las necesidades delas poblaciones más excluidas.

La división de poderes, se plantea como una respuesta alpoder absoluto ejercido por los reyes y emperadores, por

Estado nacional no ha logrado resolver los

verdaderos problemas de los ecuatorianos.

A partir de la década del 90 la exigencia

de la refundación del país, como producto

de la expresión política de la sociedad

civil, especialmente de los pueblos

indígenas, lleva a otro momento

la institucionalidad nacional.

En resumidascuentas el“

”


39Cecilia Velasque Tigse

parte de la nobleza (terrateniente), en primer lugar, y luego,por la burguesía (comerciantes, banqueros, etc.).

El problema del Sistema nacional es que no ha generadorespuestas a los procesos políticos y sociales, sino que en unmarco de continuidad colonial, el modelo se ha ido adaptan-do a los intereses de las clases dominantes.

Por esta razón el presidencialismo en Latinoamérica yparticularmente en el Ecuador, se ha convertido en unamonarquía. Existe un rey denominado presidente, pero sincorona. Es electo en las urnas con participación de la socie-dad civil (individuos) y regido por la Constitución, pero lamisma le otorga facultades extraordinarias, lo cual rompecon el equilibrio fundacional de la República.

La conformación de la República es la realización delproyecto terrateniente, que tenía por objetivo la expropia-ción de la tierra a los pueblos indígenas y también de asegu-rarse formas de explotación de la fuerza de trabajo.

Esta estructura facilitó que a los indios y pueblos pobresse los extorsione al antojo de los nuevos patrones y amos,para satisfacer sus ambiciones de riqueza, a fin de cubrir loscostos de mantenimiento del aparato estatal y tambiénpagar las deudas de la independencia.

En resumidas cuentas el Estado nacional no ha logradoresolver los verdaderos problemas de los ecuatorianos. Apartir de la década del 90 la exigencia de la refundación delpaís, como producto de la expresión política de la sociedadcivil, especialmente de los pueblos indígenas, lleva a otromomento la institucionalidad nacional.

2. Demanda política de los Pueblos Indígenasal Estado Nación

El trajinar de los pueblos indígenas en el estado unina-cional que excluye la diversidad cultural y política de lospueblos indígenas, ha generado varias acciones especial-mente para reclamar por el respeto a los derechos huma-nos. Esta lucha no solo incluye las sublevaciones deManuela León, Fernando Daquilema; los procesos de recu-peración de las tierras con Dolores Cacuango o la imple-mentación de las escuelas de educación bilingüe deTránsito Amaguaña, etc.

A pesar de estas luchas, el Estado seguía en su procesode blanqueamiento e invisibilización de los pueblos indíge-nas. Si se hace memoria, la sociedad “no indígena” compues-ta de campesinos, de aucas, de jíbaros, termina rebautizadapor antropólogos, sociólogos, investigadores como aboríge-nes no civilizados.

La revolución de los pueblos indígenas y las luchas por latierra, la educación, la identidad; por la representación comopueblos y nacionalidades; por el reconocimiento de nuestrosgobiernos comunitarios y el reconocimiento de nuestrosayllus territoriales, que hoy llaman CircunscripcionesTerritoriales Indígenas, han sido para fortalecer el Estado. Noa ese colonial del que se ha hablado, sino al Plurinacional eIntercultural, que respeta y reconoce esa diversidad. Elmismo no será posible sin la participación integral y directade los pueblos indígenas en esa nueva institucionalización.

Como dijo el propio Presidente de la República en suenlace radial del sábado 17 de abril: “este Estado colonial queexcluye a los más pobres” y entre los más pobres por supuesto, están los pueblos indígenas y dentro de ellos, lacrítica situación de la mujer.

La refundación o la construcción del Estado plurinacionales lo que plantea directa y abiertamente el MovimientoIndígena en los 90, luego de la “década perdida”. Losindígenas surgieron más estructurados y con una ambiciosaagenda propia; la refundación del país.

Tras el levantamiento Indígena de 1990, las movilizacio-nes continuaron durante toda la década, así como durante elperiodo 2000 y 2002.

La Constitución de 1998 reconoce los derechoscolectivos de los pueblos indígenas, pero 10 años antes, elCongreso Nacional ya había suscrito el Convenio 169sobre Pueblos Indígenas y Tribales. El mismo es vinculante alas leyes nacionales para el ejercicio de los derechos delos pueblos indígenas; de hecho nos apegamos a esteinstrumento internacional.

Cada una de estas conquistas como se puede notar ha sidogracias a las luchas de los propios pueblos indígenas, porqueningún gobierno de turno se ha preocupado por los excluidos.

3. Constituyentes de 1998 y del 2008

El movimiento indio del país y los sectores socialesexigimos que se convoque a una Asamblea NacionalConstituyente, con el firme propósito de cambiar esas viejasestructuras políticas y económicas de dominación.

En 1997, efectivamente, se convoca a elecciones paraelegir a los asambleístas e instaurar la Asamblea NacionalConstituyente, según la demanda de los pueblos indígenas ysectores sociales, pero como siempre la trampa del poder polí-tico y económico, el Congreso de esa época no viabilizó unaasamblea con plenos poderes y apenas se logró una AsambleaNacional encargada de hacer una “nueva constitución”.


La carta política de 1998 contó con la participación polí-tica electoral del movimiento Político Pachakutik a través deocho asambleístas entre ellos: Nina Pacari y José ManuelVega, este último de la provincia de Cotopaxi.

Se puede decir que esa Constitución fue un logro positi-vo pues fue la inclusión de los derechos colectivos de pue-blos indígenas y de algunos derechos de las mujeres. Noobstante, a pesar de ese espacio logrado de forma democrá-tica en las urnas, todos estos derechos también se consiguie-ron gracias a la presión social y constantes movilizaciones, alas puertas de la Asamblea, por parte de las organizacionesde la sociedad civil.

Luego de la aprobación de la nueva Constitución, se tuvouna imprevista pero contundente respuesta social con elderrocamiento de dos gobiernos más como fueron los deJamil Mahuad y Lucio Gutiérrez.

Años después y con la elección de Rafael Correa en el2007, se dio paso a la convocatoria a una Asamblea NacionalConstituyente en Montecristi, Manabí. En la misma participóel movimiento político Pachakutik, y con una arrasadoramayoría de asambleístas del oficialismo, la nuevaConstitución elaborada también recogió varias propuestashistóricas del movimiento indígena y otras demandas comolos derechos de la Madre Tierra.

La inquietud es que la Carta Magna debe ser aplicadacon este gobierno y con los futuros, pero cuando se tratade exigir que se institucionalice lo que la Constituciónproclama, inician los conflictos entre el Ejecutivo y lasociedad civil, acusando de que todos estamos en contrade su gestión, solo por pensar diferente. Tener puntos devista contrarios no significa confrontación; basta obser-var cómo comunas, comunidades, pueblos y nacionalida-des han gobernado su territorio, a pesar de estar“legalizados” por estatutos y reglamentos construidosdesde la visión del Estado. La administración sigue siendocomunitaria, de consenso, de acuerdos colectivos, devisiones para conseguir objetivos para la comunidad,donde la participación no solo es representativa, sino detoma de decisiones.

Cuando “algo” sale mal, todos somos responsables, portanto todos nos proponemos reparar el “daño” y seguir ade-lante. En las comunas, comunidades pueblos y nacionalida-des indígenas también existen puntos de vista, divergencias,pero este espacio se torna en acuerdos y resoluciones queson respetadas por todos y todas; por tanto es la comunidadquién vigila el cumplimiento.

Tal situación no significa que la dirigencia no está forma-da por individuos sino que todo el “ayllu” o el gobiernocomunitario, ejecuta o guía para cumplir esas resoluciones yacuerdos, de forma conjunta.

4. Nueva Estructura de Estado vs. podercomunitario y su vigencia en los pueblos ynacionalidades

El artículo uno de la Constitución dice: “El Ecuador es unEstado constitucional de derechos y justicia social, democrá-tico, soberano, independiente, unitario, intercultural, pluri-nacional y laico….”. La propia Carta magna también tiene ensu seno el origen de la quinta función como reza en los Art.207, que es el Consejo de Participación Ciudadana y ControlSocial y 217, la Función Electoral.

La idea de refundación del Estado, significa que esaexpresión ciudadana y de los pueblos esté representada ensus gobiernos; para ello, se crean nuevos poderes, a fin degarantizar esta representación. Es vital que la función elec-toral no sea un apéndice de la Asamblea, sino que siendoindependiente y constituida con la participación ciudadanahaya una garantía de la transparencia de las elecciones.

De otro lado, el Consejo de Participación Ciudadana yControl Social es el encargado de organizar las institucionesde control, pues al Legislativo se le habían encontrado víncu-los directos a nivel partidista.

Está claro que la independencia total no existe, puestoda persona tiene su propia ideología y sus principios, portanto no se puede ser neutro. La diferencia está en que esasideologías y principios prevalezcan al momento de actuar.

La Constitución reconoce este nuevo EstadoPlurinacional, pero este mandato no es visible en la reformapolítica e institucional, tan solo es una declaración. La pro-puesta de los Pueblos Indígenas sobre el Estado Plurinacionales una propuesta efectiva para democratizar el poder. Endefinitiva tener “cinco funciones” no impulsa la participa-ción, en la medida que no son independientes, sino queapuntalan la gestión del Ejecutivo.

Entonces, sería bueno que pongamos la mirada en elpoder comunitario y el ejercicio del cabildo comunitario,como reza en la ley de comunas impuesta desde el Estado;pero para los ayllus, el cabildo siempre seguirá siendo elgobierno comunitario autónomo, nos sometemos a las leyes;aunque en la cotidianidad el ejercicio del poder es colectivo.

41Cecilia Velasque Tigse

Vale la pena aclarar que los gobiernos autónomos de losayllus comunitarios no están al margen de las leyes yla propia constitución y que no hay para qué confundircon las circunscripciones territoriales indígenas quesiempre planteamos en el proyecto político y de vida delmovimiento indígena.

La Constitución de 2008 reconoce la división política delterritorio nacional en regiones, provincias, cantones y parro-quias rurales, y es en ese marco que el artículo 257 de laConstitución faculta la conformación de circunscripcionesterritoriales indígenas.

Para los pueblos indígenas, las circunscripciones territo-riales son el espacio de reconstitución de la identidad cultu-ral, el ejercicio pleno de los derechos, la aplicabilidad de lajusticia indígena y el manejo integral de los recursos natura-les, entendiéndose territorio como la Pacha Mama que nospermite el allí kawsay y llegar al Sumak Kawsay.

En cuanto a la institucionalidad del Estado Plurinacionalse han vertido varias versiones: desde que se quiere cons-truir otro Estado, hasta otras críticas.

Para empezar, los pueblos indígenas siempre han vividoen un Estado -territorio propio-; con esto no quiero decirque no se hayan producido las movilidades indígenas hacialas ciudades, sean estas pequeñas o grandes del propio terri-torio ecuatoriano, así como al exterior. Esto también ha dadolugar a varios cambios de la estructura comunitaria del ayllunuclear y familiar.

A pesar de todas estas movilidades, los pueblos indígenasno han dejado su agenda del Sumak Kawsay, de construir elpoder desde lo local en función de construir el EstadoPlurinacional, porque muchos de ellos han llevado su formade organización y autoridad comunitaria a esos espacios“occidentales” y es ahí que se han atrincherado su visión, suidentidad, la relación intrafamiliar, y desde esos espaciostambién se aporta para construir la interculturalidad y laplurinacionalidad.

Está claro que la plurinacionalidad no se hace desde arri-ba, porque para construir una casa primero se construyen loscimientos, en el caso de los pueblos indígenas se construyecon plena participación del ayllu.

Nuestra propuesta está lejos de formar un “Estado den-tro de otro Estado”; además, ni siquiera es un planteamientoque hacen los pueblos indígenas. No tiene lógica tal pedido,si se ha cuestionado el modelo de Estado en el que vivimos;si ha sido y sigue siendo colonial, neoliberal, antidemocráti-co, monocultural, vertical, machista, consumista y

capitalista, aspectos que están lejos del proyecto político delos pueblos y nacionalidades.

A pesar de todos los intentos por parte de los gobiernosde turno de dividir y desaparecer tanto a la comuna comoal gobierno comunitario autónomo, los mismos sobrevivenpor el ejercicio pleno del poder comunitario. La comunidades quien organiza, planifica, evalúa, sigue, corrige, repara,detiene, retoma, reorienta, crea nuevas formas de organiza-ción, poder y estructura.

pueblos y nacionalidades indígenas también

existen puntos de vista, divergencias,

pero este espacio se torna en acuerdos y

resoluciones que son respetadas

por todos y todas, por tanto es la

comunidad quién vigila el cumplimiento.

En las comunas,comunidades

”

“


Antes de los acuerdos, consensos, debates, puntos de vistadiferentes, de las divergencias, se llega a consensos, acuerdos yresoluciones en que todos y todas asumen responsabilidades.

En este proceso, el rol que cumple el gobierno comunita-rio es ejercer ese mandato, no existe espacio para esquivar oevadir esos acuerdos, porque es la comunidad –ayllu- quienestá detrás de todo.

La elección del gobierno comunitario, aún se realiza porconsenso y acuerdos; obviamente, lo anterior no resta quedeben cumplir requisitos, más que todo morales.

Esto no quiere decir que no existen conflictos por la gober-nabilidad comunitaria, sino que son asumidos por la comuni-dad y solucionados de manera inmediata, lo que permite unagobernabilidad permanente e ininterrumpida de la comunidad.

En ciertas comunidades también se ha producido división de poderes, lo que ha producido que se formendiferentes grupos como asociaciones de granjeros, viviendas,juntas de agua y cada uno de ellos con sus dirigencias, planesy rendición de cuentas.

El fortalecimiento de los gobiernos comunitarios autóno-mos, quienes ejercen ya el control sobre el territorio de lacomunidad, busca consolidar el poder local en otras áreascomo el manejo intercomunal a fin de fortalecer su tarea enla resolución de conflictos como los suscitados por la demar-cación territorial de los linderos. En la actualidad, todos estosconflictos son tratados y solucionados por el gobiernocomunitario, a través de la justicia indígena.

Con esto quiero demostrar que no basta con la letra,pues hace falta acciones concretas y esa visión de inclusiónde las diversidades; únicamente de esa forma se puede ejer-cer la interculturalidad en la práctica. Para los pueblos indí-genas, el actual Estado no ha cambiado y seguimosempeñados en el largo proceso de descolonizar “los cerebros”e incluso las culturas.

Cambiar los 519 años de exclusión, no es fácil; quienestienen el poder económico y político siguen menospreciandoa indígenas, negros y/o analfabetos.

Está claro que quienes realmente tienen la riqueza ensus manos, son los pueblos que viven junto a la PachaMama y que gracias a ella comen, se visten, educan ycuran. La Pacha Mama está lejos de las grandes ciudades.En los territorios indígenas está la riqueza. Se encuentra: elpetróleo, la madera, minería y recursos alimenticios como:la papa, la mashua, la oca, el haba, la cebada, el trigo, elmaíz, la lenteja, el cuy, la vaca, la oveja, el chivo, etc.Resumiendo, aquí sí es posible la soberanía alimentaria y elSumak Kawsay.

de los gobiernos comunitarios autónomos,quienes ejercen ya el control sobre elterritorio de la comunidad,busca consolidar el poder localen otras áreas como el manejointercomunal a fin de fortalecersu tarea en la resolución de conflictoscomo los suscitados por la demarcaciónterritorial de los linderos.

El fortalecimiento“

”

Constitución que no está en los textos, en los articulados,

sino detrás de ella, sosteniéndola, permitiendo que sea

efectiva, que cambie la realidad. Sin su base, ella

simplemente carece de fuerza, termina por

convertirse en letra muerta.

Hay otra parte de la

”“

Nuestras sociedades se caracterizan por un déficit permanente de demo-cracia, en todos los niveles y aspectos de la sociedad y de la política.Diversas causas concurren a este hecho. Desde las desigualdades econó-micas, de género, étnicas, hasta la insuficiente consolidación de las

estructuras en donde la democracia se expresa. Creo que es indispensable comenzar por los aspectos que se refieren a la nueva

Constitución, que es una de las más grandes oportunidades para cambiar el país. Latransformación del país todavía no se ha dado, y aún se la puede tornar en realidad.Tenemos que dar la batalla más importante: convertir a la Constitución en la guía devida de la Nación.

Aparentemente todos tenemos claro lo que es una constitución: la ley más gene-ral, más elevada que regula la vida de la nación, de la que se desprenden las demás yque todos debemos respetar. Ciertamente esta es la Constitución. Sin embargo, solo esla mitad de lo que realmente es.

Hay otra parte de la Constitución que no está en los textos, en los articulados, sinodetrás de ella, sosteniéndola, permitiendo que sea efectiva, que cambie la realidad. Sinsu base, ella simplemente carece de fuerza, termina por convertirse en letra muerta.

Tras la Constitución se encuentra el poder que la constituye, que no es otro que elpoder popular, la voluntad general del pueblo que es el origen de toda soberanía, detodo gobierno y autogobierno, de la democracia entera.

Ampliar la Democracia:un reto indispensable


Prefecto del Azuay reelecto para el

segundo periodo, que ahora se encuen-

tra en curso. Presidente de la

Organización Latinoamericana de

Gobiernos Intermedios, ex consejero

provincial del Gobierno de la Provincia

del Azuay. Fue coordinador de

Programas en la Oficina de

Investigaciones Sociales y del Desarrollo

y ex Delegado de Corpecuador por los

Gobiernos Provinciales. Ingeniero agro-

pecuario y tecnólogo de la Universidad

del Azuay y Máster Latinoamericano en

Evaluación de Políticas Públicas. Ha sido

invitado a un sinnúmero de eventos

internacionales como conferencista.


Movimiento Encuentro Democrático

Llegamos a una conclusión importante. Si no queremosque la Constitución se quede convertida en letra muerta,tenemos que lanzarnos de lleno a construir la organizaciónsocial y el poder popular desde la base, con sectores socialesformados y educados en los asuntos de la política, delEstado, de la nación, capaces de tomar decisiones sabiendo adónde vamos.

Ahora nos preguntamos: ¿qué tipo de Constitución tene-mos, cuáles son sus orientaciones principales, en qué aspec-

tos podemos apoyarnos y cuáles habrá que profundizar?Esta es una Constitución dirigida a la ampliación de los

derechos para todos, especialmente en los aspectos de pro-tección social. Por lo menos en lo que está escrito, se trata decaminar hacia un Estado de bienestar para la población, quese garantice el acceso a salud, educación, alimentación.

Igualmente, los derechos políticos salen fortalecidos,sobre todo en el replanteamiento de las estructuras parti-darias, la posibilidad de votar a los 16 años y el reconoci-miento al derecho de las minorías y la oposición.Reconocimiento de la diversidad social y étnica, en diversoscampos y de diferentes maneras; a pesar de las limitacionespara poner el quichua como un segundo idioma. Deaplicarse correctamente, tendremos un proceso de fortale-cimiento de la Democracia.

Las minorías quedan debidamente protegidas. Y la mitadde la población, las mujeres, encontrarán allí aspectos clavesque fortalecerán la lucha por una sociedad libre de patriar-cado. Promoción de todas las formas de propiedad, que vandesde la empresarial hasta la comunitaria, pasando por laspequeñas y medianas empresas. Un aspecto clave en el cualhay que poner mucho énfasis es la responsabilidad social detoda clase de propiedad.

La Constitución trata de rehacer la relación entre losseres humanos y la naturaleza, con una mirada de respeto ala Madre Tierra, que es la fuente de nuestra vida.

La organización social popular, autónoma y solidariapodrá llegar a convertirse en el eje de la estructura de laNación. Citemos esta parte del texto que es muy importante:

“Personas, comunidades, pueblos, nacionalidades ycolectivos son titulares y gozarán de los derechosgarantizados en la Constitución y en los instrumentosinternacionales.”

Esta es, precisamente, la tarea que tenemos cuando setrata de ampliar la Democracia: pueblos, comunidades ycolectivos, debemos reclamar nuestros derechos, especial-mente el de ejercer nuestra capacidad de gobierno y de buengobierno, sobre nuestros territorios.

Aquí nos encontramos con uno de los aspectos que másinsistimos, tanto desde este parlamento como desde elGobierno Provincial: la creación de un sistema deregiones, autónomas y solidarias. Desde luego, es un primerenunciado y nos habría gustado desarrollar uno muchomás elaborado.

Nuestro Parlamento Provincial ya podrá cobijarse y exigirsu pleno reconocimiento en las estructuras provinciales,regionales y del Estado, porque quedan garantizadas todas

dirigida a la ampliación de los derechospara todos, especialmente en los aspectosde protección social.Por lo menos en lo que está escrito,se trata de caminar hacia un Estadode bienestar para la población,que garantice el acceso a salud,educación, alimentación.

Esta es unaConstitución“

”


45Paúl Carrasco Carpio

las formas de organización de la sociedad, que es en donderadica el poder del pueblo:

“Se reconocen todas las formas de organización de lasociedad como expresión de la soberanía popular paradesarrollar procesos de autodeterminación e incidir en lasdecisiones y políticas públicas y en el control social de todoslos niveles de gobierno, así como de las entidades públicas yde las privadas que presten servicios públicos”

Estas son las características de la nueva Constitución y esla dinámica que nos llevará a la consolidación de la demo-cracia, a la lucha por los derechos, a la batalla por elevar lacalidad de vida de todos, en el contexto de la creación deterritorios autónomos y solidarios.

En la Constitución se expresa una relación de fuerzasentre aquellos que están a favor del cambio y aquellos quese oponen a cualquier transformación, con la finalidad deconservar el orden establecido y los privilegios.

La nueva Constitución también refleja esas tensionesentre las diversas propuestas, orientaciones variadas, presio-nes e intereses opuestos y contradicciones. Creo que la quemás se manifiesta es la que opone al presidencialismo, con laapertura hacia un nuevo modelo de Estado descentralizado,fuertemente contenida en la nueva Constitución.

Es una cuestión que solo se resolverá a través de nuestralucha, de nuestras propuestas, para que el autogobierno ter-mine por pesar mucho más decididamente sobre la maqui-naria del Estado, pues es cierto que hemos vivido muchosaños un Estado deshecho por una política neoliberal salvaje.

Las opciones que aparecen no son solo dos: neoliberalis-mo o fortalecimiento del Estado redistributivo; sino que, enel marco de devolverle al Estado sus capacidades, esindispensable la conformación de territorios fuertes, concapacidad de buen gobierno en todos los planos. Al contrariode lo que se cree y se dice, esta es la mejor manera defortalecer el Estado.

Nosotros haremos del eje regional el centro de nuestrasacciones, sustentados en la nueva Constitución:

“Los Gobiernos Autónomos Descentralizados, gozarán deautonomía política, administrativa y financiera y son las jun-tas parroquiales rurales, consejos municipales, metropolita-nos, provinciales y regionales.”

Entonces tenemos diez razones, diez mandamientos parael cambio que representa la nueva Constitución:

• Porque representa un avance en los derechos econó-micos, sociales y políticos.

• Porque es parte de la batalla para derrotar alneoliberalismo y las corrientes de derecha, tanto en

los sectores sociales como en los partidos políticostradicionales.

• Porque es la oportunidad de fortalecer los procesosorganizativos populares y educarnos en la necesidadde transformaciones decisivas para nuestra provinciay nuestro país.

• Porque es un desafío histórico para construir unaregión autónoma y solidaria.

• Porque las mujeres tienen el espacio histórico que hanconseguido con su lucha.

• Porque reconoce a los diversos sectores sociales: afro-ecuatorianos, indígenas y otros, y les confiere unlugar en la Nación.

• Porque quiere garantizar el acceso a salud, educación,seguridad social, soberanía alimentaria y empleo paratodos los ecuatorianos.

• Porque es votar por reconocernos a nosotros mismos,incluido este parlamento, como la forma fundamentalde participación social y autogobierno.

• Porque tendremos la ocasión de construir organiza-ciones políticas que estén de acuerdo a las necesida-des de todos en vez de privilegiar los intereses deunos pocos.

se expresa una relación de fuerzas

entre aquellos que están a favor

del cambio y aquellos que se oponen

a cualquier transformación,

con la finalidad de conservar el

orden establecido y los privilegios.

En la Constitución

”“


• Porque reconocemos la intervención activa de todoslos sectores que hicieron sus propuestas a laAsamblea Constituyente.

Con estos elementos podemos entrar en el tema de lasrelaciones entre los poderes del Estado y, especialmente, conlos mecanismos y formas de participación que creemos están

vinculadas directamente a la posibilidad de un acuerdogeneral,: el compromiso de Nación por unas orientacionesbásicas, que será lo único que logre destrabar el crecimientode la democracia en nuestro país.

Establezcamos algunos ejes articuladores para dotarnosde metas comunes que nos unifiquen y hagan que los dife-rentes niveles de poder empujen en una misma dirección.

La solución de los problemas, lejos de estar en la proli-feración de instancias, se vincula a los contenidos de trans-formación de la Nación. De lo contrario, terminaremos porcrear no solo el quinto poder, sino un sexto, un séptimo… yasí, sucesivamente.

Esto desembocará a la larga en un conflicto de compe-tencias y, potencialmente, en un enfrentamiento, porquecada poder del Estado se mirará a sí mismo como el másimportante, como aquel que tiene la última palabra por enci-ma de los demás.

Revisemos brevemente esas orientaciones programáticasque planteamos como ejes para la reinvención del Estado:

Ampliación de la democracia: promover el ejercicio de lademocracia en todos los niveles de la vida social y pública, conciudadanos debidamente informados capaces de tomar deci-siones y decidir sobre su propio futuro en todos los ámbitos,en donde la inclusión y la participación se privilegien.

Igualdad de oportunidades: respeto y reconocimiento delas diferencias en la búsqueda de una sociedad mejor, endonde todas y todos tengan igualdad de oportunidades parael acceso a una calidad de vida digna y que construya laequidad económica, social, de género, territorial y cultural.

Pluralismo: derecho de las personas a manifestar susopiniones y a organizarse de acuerdo a estas; construcciónde propuestas colectivas y mayoritarias que hayan sidogeneradas por consensos.

Políticas de la emancipación: combate a toda forma deopresión, tanto de género, de clase, de raza, étnica o de cual-quier otro tipo.

Desarrollo de una economía solidaria, con un comerciojusto, pleno empleo, disminución radical de la pobreza, acce-so a educación, salud, vivienda, etc.

Ideología: pleno desarrollo de la democracia económica ysocial que nos permita avanzar hacia un nuevo socialismo,entendido precisamente como la batalla por una sociedadequitativa que garantice igualdad de oportunidades para todos.

Organización social y política: impulsar la organizaciónsocial en todos los niveles, de manera que desemboque enla construcción de un nuevo tipo de organizacionespolíticas.

articuladores para dotarnos de metascomunes que nos unifiquen y haganque los diferentes niveles de poderempujen en una misma dirección.

Establezcamosalgunos ejes“

”

Entre las funciones básicas de toda Constitución está la de organizar laarquitectura jurídica política de un país, esto es del Estado, para construiruna sociedad democrática, libre, justa y solidaria, en la que se expresa launidad política de un pueblo.

Respuestas a la Crisis y a las Nuevas Realidades

La Constitución de la República del Ecuador, redactada en Montecristi y aprobadaen referéndum por el pueblo ecuatoriano, está inspirada en las nuevas realidades delpaís y del mundo y en la necesidad de constituirse en un instrumento idóneo paraenfrentar, dar respuesta y contribuir desde la legitimidad a resolver los problemas exis-tentes en la sociedad ecuatoriana, mediante la construcción de una nueva forma deconvivencia ciudadana basada, como señala el preámbulo, en los siguientes presu-puestos: a) alcanzar el buen vivir o Sumak Kawsay; b) respetar en todas sus dimensio-nes la dignidad de las personas y las colectividades; c) la democracia; y, d) elcompromiso con la integración latinoamericana.

La nueva Constitución establece a través de estos presupuestos, en estricto senti-do, los objetivos estratégicos de la nación ecuatoriana que, para lograrlos, deben con-vertirse en conciencia cívica colectiva de todos los ecuatorianos que orienten suaccionar cotidiano, en sus actividades y en sus relaciones interpersonales y colectivas,con base en ellos.

Estos objetivos estratégicos, entendidos como líneas de conductas y de políticas quedeben proyectarse en el inmediato, mediano y largo plazo se reafirman en el capítulo I,artículo primero, al definir al Ecuador como un Estado Constitucional, de derechos y jus-ticia social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional ylaico; y, en el artículo tercero, al consignar los deberes primordiales del Estado.

Dentro de la evolución histórica del constitucionalismo ecuatoriano, no cabe dudaque el texto constitucional en vigencia, establece una ruptura con algunos paradigmasdel constitucionalismo clásico demoliberal decimonónico y se inscribe dentro de losavances del denominado “neo constitucionalismo” o “nuevo constitucionalismo” que

El nuevoDiseño Democrático


Ex Diputado del Congreso Nacional

entre dos periodos. Ex candidato a la

Presidencia de la República igualmente

en dos procesos electorales. Ex Defensor

Adjunto del Pueblo y ex vicepresidente

del Tribunal Supremo Electoral. Doctor

en Jurisprudencia, Ciencias Políticas.

Abogado de los Tribunales y Juzgados

de la República. Profesor principal de

Ciencias Políticas y Maestría en Derecho

Constitucional. Profesor principal en la

Universidad Estatal de Guayaquil y de la

Universidad Central de Quito. Presidente

de la Fundación Bicentenario. Ha sido

condecorado al mérito laboral por el

Gobierno de la República del Ecuador.


Partido Izquierda Democrática

aspira a superar el carácter jurídico, formal y procedimentalde los derechos y garantías concebidos por las democraciasliberales en el llamado “Estado de Derecho”, caracterizadopor sus formalidades.

La Constitución ecuatoriana aspira a ser un proyectopolítico coherente cimentado en la idea democrática de lalibertad política, asociada a las libertades positivas de parti-cipación, de inclusión intercultural, de pluralismo nacional yde auto transformación, en la perspectiva de garantizar unaética laica y en los principios de la bioética como sustento delquehacer público y del ordenamiento jurídico, según lo esta-blecido en el numeral cuarto del artículo tres. Esta ética ymoral laicas aspiran a conectar fines y medios a lo largo detodo el entramado constitucional.

El nuevo diseño del Estado constitucional de derechos yjusticia contiene una radical readecuación jurídica de dimen-sión política, social, cultural y económica para conseguir, através de un proceso continuo y complejo, el Buen Vivir, porlo que se establece una mayor intervención de los poderespúblicos en más y diferentes ámbitos, en particular en laeducación, la salud, la alimentación, la seguridad y el aguapara sus habitantes.

El Buen Vivir como Objetivo Estratégico

Como queda dicho, el núcleo u objetivo estratégico cen-tral es el Buen Vivir, que no es solamente una frase sino unacategoría política, un complejo concepto que aspira a unavida buena, a la formación integral del ser humano y a laconsolidación de una sociedad de ciudadanos políticamenteactivos, capaces de civismo, que comprendan y conozcan lacomplejidad de la sociedad y el mundo en que viven y luchenpara realizar el proyecto común de construir una patria librey soberana, con capacidad para resolver los problemas quepresenta la vida social, al mismo tiempo que lograr la inte-gración supranacional de América Latina, por lo pronto en laUnión de Naciones Sudamericanas; condición esta de sobre-

vivencia con dignidad, dentro de un orden mundial capitalis-ta que está más cerca de ser un gran desorden de inequidad,más conocido como globalización.

El Buen Vivir aspira a conjugar la solidaridad crítica socialcon la autonomía individual de las personas; a fomentar yampliar la esfera individual en cuanto comprende estilos devida, costumbres de relación social, sexual, de ocio, etc., y laesfera colectiva, relativa a cuestiones ecológicas, de medioambiente, integración, paz, solidaridad internacional y justi-cia global.

El Buen Vivir, en su concepción integral, no es un con-cepto nuevo ni una novelería como afirman algunos publi-cistas; tiene dos vertientes originarias: la de la Grecia clásicay la del mundo andino como Sumak Kawsay. El ciudadano ociudadana no es una persona o individuo abstracto en unarelación directa entre el individuo y el Estado, como concibióRobespierre en los inicios de la Revolución Francesa, sino elciudadano que vive y está relacionado con otras personas enel seno de las ciudades, pueblos, comunidades, asociacioneso grupos donde participan para defender intereses comunes,realizar proyectos, practicar y defender valores comunes. Enlos tiempos actuales, la concepción de ciudadano de unEstado debe complementarse con la comunidad de destinoplanetario a través de la enseñanza de una ciudadaníaterrestre como lo plantea Edgar Morin.

Estructura del Poder y Participación

El título cuarto de la Constitución establece los mecanis-mos de participación democrática y la nueva organizacióndel poder, la que no se puede entender a cabalidad sin pene-trar en el concepto abarcante y globalizador del Buen Vivir,porque es necesario destacar, que en el espíritu y en el con-texto de la Constitución, el Buen Vivir se vertebra a través detres conjuntos, unidades u ordenaciones: los derechos delbuen vivir, que comprenden agua y alimentación; ambientesano, comunicación e información; cultura y ciencia;

histórica del constitucionalismo ecuatoriano, no cabe duda queel texto constitucional en vigencia, establece una ruptura conalgunos paradigmas del constitucionalismo clásicodemoliberal decimonónico.

Dentro de la evolución

”“48 ÁGORA POLÍTICA • junio/2010

educación, hábitat y vivienda; salud, trabajo y seguridadsocial; a los que se añaden los derechos de las personas ygrupos de atención prioritaria; adultos y adultas mayores,jóvenes, movilidad humana, mujeres embarazadas, niñas,niños y adolescentes, personas con discapacidad, personascon enfermedades catastróficas, personas privadas de lalibertad, personas usuarias y consumidoras; derechos de lascomunidades, pueblos y nacionalidades; que a su vez lo inte-gran los derechos de participación, derechos de libertad,derechos de la naturaleza, derechos de protección y, final-mente, el capítulo de las responsabilidades.

El segundo conjunto o unidad, constituye el régimen delBuen Vivir, constante en el título séptimo. En este apartado,la Constitución adopta un conjunto articulado y coordinadode sistemas para hacer efectivos y garantizar los derechos delBuen Vivir antes mencionados. Este es un nuevo enfoquemetodológico basado en la teoría sistémica de L.A. Bertalanffyy Easton, quienes desarrollaron una concepción partiendo delos organismos, vivos, aplicada al mundo político como laarticulación entre un sistema entendido como una estructuradefinida y formada por partes interrelacionadas en contactocon un medio en el que se inscribe y al que fluye.

Así tenemos: el sistema de inclusión y equidad, el sistemanacional de educación, el sistema de educación superior, elsistema nacional de salud, el sistema de seguridad social, elsistema nacional de cultura; el sistema de comunicaciónsocial, el sistema de ciencia y tecnología, innovación y sabe-res ancestrales, y el sistema nacional descentralizado de ges-tión de riesgo. Todo este conjunto de sistemas y subsistemasque llevan implícitos las instituciones, las políticas, normas,programas y servicios deben, a su vez, articularse al tercerconjunto o unidad que constituye el régimen de desarrollo,el mismo que contiene un Plan Nacional de Desarrollo que esdefinido como “… el conjunto organizado, sostenible y diná-mico de los sistemas económicos, políticos, socioculturales yambientales, que garantizan la realización del buen vivir, delSumak Kawsay”. ( art. 275)

Como podemos observar y es necesario insistir, el régi-men del Buen Vivir abarca tres conjuntos, ordenaciones, uni-dades o universos: a) los derechos del Buen Vivir; b) elrégimen del Buen Vivir; y, c) el régimen de desarrollo. Estostres ámbitos contienen principios democráticos que requie-ren para su realización, que los ciudadanos, comunidades,pueblos y nacionalidades se incorporen activamente, ejerzanresponsabilidades en el marco de la interculturalidad, el res-peto a las diversidades y de la convivencia armónica con lanaturaleza.

Son a estos objetivos estratégicos, indicados anterior-mente y estructurados en el articulado del título IV de laConstitución, que responde la nueva organización del podery la participación en democracia. Así, la Constitución indicaque: “Las ciudadanas y los ciudadanos en forma individual ycolectiva, participarán de manera protagónica en la toma dedecisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos, yen el control popular de las instituciones del Estado y lasociedad y de sus representantes, en un proceso permanentede construcción del poder ciudadano. La participación seorientará por los principios de igualdad, autonomía, delibe-ración pública, respeto a la diferencia, control popular, soli-daridad e interculturalidad. La participación de la ciudadaníaen todos los asuntos de interés público es un derecho, que seejercerá a través de los mecanismos de la democracia repre-sentativa, directa y comunitaria”. (Art. 95)

La organización colectiva reconoce todas las formas deorganización de la sociedad: la expresión de la soberaníapopular para desarrollar procesos de autodeterminación eincidir en las decisiones, políticas públicas y en el controlsocial de todos los niveles de gobierno; así como las enti-dades públicas y aquellas de orden privado que presten ser-vicios públicos.

Las organizaciones podrán articularse en diferentes nive-les para fortalecer el poder ciudadano en sus formas deexpresión; deberán garantizar la democracia interna, la alter-nabilidad de sus dirigentes y la rendición de cuentas.

49René Maugé Mosquera


Cuando la Constitución define al Ecuador como unEstado constitucional democrático significa que aspira a unareal presencia y participación de los ciudadanos a través desus entidades representativas, es decir las entidades sociales,en los centros de decisión del gobierno y la administración.Se aspira a llevar la democracia y la representación social nosolo a través de la función legislativa, sino también a travésde otras funciones. Seguramente, este es uno de los mayorestemores de aquellos sectores que históricamente han mono-polizado el poder político y económico y que hanmantenido la escandalosa exclusión que exhibe la desarticu-lada comunidad nacional ecuatoriana, puesto que “laconstrucción del poder ciudadano” presupone desmantelarel viejo poder oligárquico que ha caracterizado regularmenteal Estado ecuatoriano.

Nueva Estructura Orgánica del Poder

Para garantizar el cumplimiento de los principios, laorganización colectiva, la participación de los diferentesniveles de gobierno, la democracia directa, las organizacio-nes políticas y la representación política, la NuevaConstitución da un paso más adelante en relación con la clá-sica tripartición de poderes concebida por Carlos deSecondat, Barón de La Bréde y de Montesquieu, en su obra“El Espíritu de la Leyes”. El concepto de tres poderes fuesuperado por el constitucionalismo moderno al definir que elpoder tenía tres funciones, entendido que el poder es unosólo y que para su mejor administración y su necesario equi-librio se lo divide en funciones con los respectivos pesos ycontrapesos.

La nueva Constitución del Ecuador establece cinco fun-ciones del poder: 1. función legislativa, 2. función ejecutiva,3. función judicial y justicia indígena, 4. función de transpa-rencia y control social y 5. función electoral. Esta nueva divi-

sión de las funciones del poder se enmarca dentro de lasconcepciones del nuevo constitucionalismo y en particulardentro del pensamiento del profesor italiano Luigi Ferrajoli.

La nueva estructura orgánica del poder tiene como obje-tivo la participación de los ciudadanos y ciudadanas en losdiferentes niveles de gobierno. Así, la Constitución estableceque todos los niveles de gobierno se conformarán a instan-cias de participación integradas por autoridades electas,representantes del régimen dependiente y representantes dela sociedad del ámbito territorial de cada nivel de gobierno,que funcionarán regidas por principios democráticos. Laparticipación en estas instancias se ejerce para: 1. Elaborarplanes y políticas nacionales, locales y sectoriales, entre losgobiernos y la ciudadanía. 2. Mejorar la calidad de la inver-sión pública y definir agendas de desarrollo. 3. Elaborar pre-supuestos participativos de los gobiernos. 4. Fortalecer lademocracia con mecanismos permanentes de transparencia,rendición de cuentas y control social. 5. Promover la forma-ción ciudadana e impulsar procesos de comunicación. Parael ejercicio de esta participación se organizarán audienciaspúblicas, veedurías, asambleas, cabildos populares, consejosconsultivos, observatorios y las demás instancias que pro-mueva la ciudadanía. (Art. 100).

La Nueva Estructura Orgánica del Poder tiene las siguien-tes características:

1.- La Función Legislativa que se ejerce por medio de laAsamblea Nacional, que antes se denominaba CongresoNacional. A diferencia de anteriores constituciones, se esta-blece con mayor precisión el control de la acción del gobiernoy el procedimiento legislativo. En la iniciativa para presentarproyectos de ley, se amplía a más de los asambleístas, elPresidente de la República y otras instituciones del Estado, alas ciudadanas y los ciudadanos que estén en goce de los dere-chos políticos y a las organizaciones sociales que cuenten conel respaldo de, por lo menos, el 0.25% de los inscritos en el


padrón electoral nacional, pudiendo participar en su debatequienes presenten proyectos de Ley personalmente o pormedio de sus delegados (Art. 134).

Además, dentro del procedimiento legislativo se consig-na que las ciudadanas y los ciudadanos que tengan interésen la aprobación del proyecto de ley, o que consideren quesus derechos puedan ser afectados por su expedición podránacudir ante las comisiones para exponer sus argumentos(Art. 137). Esta como otras disipaciones constantes en elarticulado son consecuentes con la aspiración de lograr unademocracia participativa para superar las exclusiones realesexistentes. Es de notar que a la Asamblea Legislativa se lequitan las atribuciones para nominar a las principales auto-ridades del que antes estaba investido el Congreso Nacionaly se las traslada al cuarto poder, que es la función de trans-parencia y control social. Sobre este aspecto quedan algunasinterrogantes. El objetivo es que se potencie a la FunciónEjecutiva.

2.- La Función Ejecutiva mantiene características simila-res a las constituciones anteriores con algunas modificacio-nes y mayores precisiones. Esta función del poder concentraen el Presidente de la República la responsabilidad de Jefe deEstado y Jefe de Gobierno y responsable de la administraciónpública; lo nuevo de esta función está en la introducciónque consta en la sección segunda del capítulo tercero, títuloIV, de los Concejos Nacionales de Igualdad, que son órganosresponsables de asegurar la plena vigencia y el ejercicio delos derechos consagrados en la Constitución y en los instru-mentos internacionales de derechos humanos. Los consejos,dice el texto constitucional, ejercerán atribuciones en la for-mulación, transversalización, observancia, seguimiento yevaluación de las políticas públicas relacionadas con lastemáticas de género, étnicas, generacionales, interculturales,y de discapacidades y de movilidad humana, de acuerdo conla ley. Para el cumplimiento de sus fines se coordinarán con

las entidades rectoras y ejecutoras y con los organismosespecializados en la protección de derechos, en todos losniveles de gobierno. (Art. 156).

En una sociedad, como la ecuatoriana, de exclusiones,discriminaciones e inequidades, se reafirma con la constitu-ción de estos Consejos Nacionales de Igualdad, la voluntadde ir a una sociedad igualitaria. ¿En qué sentido tomar eligualitarismo? En el espíritu de la nueva Constitución deconcebir a los ecuatorianos en igualdad, en las libertadesfundamentales y en los derechos sociales, o sea en derechosfundamentales conferidos sin exclusiones como límites yvínculos, frente a las leyes y actos de gobierno.

Con ello se quiere dar una nueva dimensión al conceptode igualdad y a la naturaleza de la democracia. Dentro de lafunción ejecutiva, a las instituciones de las Fuerzas Armadasy Policía Nacional, se las define por primera vez como insti-tuciones de protección de los derechos, libertades y garantíasde los ciudadanos, a más de sus misiones fundamentales, enun caso, de la defensa de la soberanía y de la unidad territo-rial; y, en el otro, de atender a la seguridad ciudadana y elorden público, y proteger el libre ejercicio de los derechos yde la seguridad de las personas dentro del territorio nacional.Como he señalado a través de estos mecanismos, en la nuevaConstitución tenemos un ejecutivo reforzado.

3.- A la clásica función Judicial, la nueva Constitución ladenomina: Función Judicial y de Justicia Indígena y establece, adiferencia de otros textos constitucionales, que la potestad deadministrar justicia emana del pueblo y se ejerce por los órga-nos de la función judicial y por los demás órganos y funcionesestablecidos en la Constitución (Art. 167).

En cuanto Justicia Indígena, la Constitución instituye quelas autoridades de las comunidades, pueblos y nacionalida-des indígenas ejercerán funciones jurisdiccionales, con baseen sus tradiciones ancestrales y su derecho propio, dentro desu ámbito territorial, con garantía de participación y decisión

la concepción de ciudadano de un Estado debe complementarsecon la comunidad de destino planetario a través de la enseñanzade una ciudadanía terrestre comolo plantea Edgar Morin.

En los tiempos actuales

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de las mujeres. Las autoridades aplicarán normas y proce-dimientos propios para la solución de sus conflictos internos,y que no sean contrarios a la constitución y a los derechoshumanos reconocidos en instrumentos internacionales.

El Estado garantizará que las decisiones de las jurisdic-ciones indígenas sean respetadas por las instituciones yautoridades públicas. Dichas decisiones estarán sujetas alcontrol de constitucionalidad. La ley establecerá los mecanis-mos de coordinación y cooperación entre la jurisdicción indí-gena y la jurisdicción ordinaria (171).

La nueva Constitución establece, en la sección tercera deeste capítulo, los principios que informan a la función judi-cial. Para su organización y funcionamiento la función judi-cial se compone de órganos jurisdiccionales, órganosadministrativos, órganos auxiliares y otros órganos autóno-mos, cuyos ámbitos de competencias estarán determinadosen la ley.

4.- Función de Transparencia y Control Social, parte delcriterio de que el pueblo es el mandante y el primer fiscali-zador del poder público, en ejercicio de su derecho a la par-ticipación y tiene como objetivo promover e impulsar elcontrol de las entidades y organismos del sector público, y delas personas naturales y jurídicas del sector privado quepresten servicios o desarrollen actividades de interés públicopara que lo realicen con responsabilidad, transparencia yequidad; fomentará e incentivará la participación ciudadana,protegerá el ejercicio y cumplimiento de los derechos, y pre-vendrá y combatirá la corrupción. (Art. 204)

La Función de Transparencia y Control Social estará for-mada por el Consejo de Participación Ciudadana y ControlSocial, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General delEstado y las superintendencias.

El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social

está integrado por siete consejeras y consejeros principales ysiete suplentes elegidos en concurso público de oposición yméritos, con postulación, veeduría y derecho a impugnaciónciudadana de acuerdo a la ley. El Consejo de ParticipaciónCiudadana y Control Social será el encargado de promover eincentivar el ejercicio de los derechos relativos a la participa-ción ciudadana, impulsará y establecerá mecanismos de con-trol social en los asuntos de interés público y designará a lasautoridades que le corresponda de acuerdo con laConstitución y la ley. La estructura del consejo será descon-centrada y responderá al cumplimiento de sus funciones.(Art. 207)

¿Cuáles son las autoridades que debe nombrar elConsejo de Participación Ciudadana y Control Social? Sonlas siguientes:

a) Procurador General del Estado y a los superintenden-tes, de entre las ternas propuestas por el Presidentede la República;

b) Defensor del Pueblo; c) Defensor Público; d) Fiscal General del Estado;e) Contralor General del Estado;f) Miembros del Consejo Nacional Electoral;

Miembros del Tribunal Contencioso Electoral; g) Miembros del Consejo Nacional de la Judicatura.

Todos estos nombramientos los debe realizar medianteconcurso público, de oposición y méritos, con postulación,veeduría e impugnación ciudadana. Estas designacionesantes eran realizadas por el Congreso Nacional. El criterioque se aplica al quitar a la Función Legislativa la facultad denombramiento, es el de despartidizar estas designaciones.

debe ser el principal referente jurídico político para sermanejado por los juristas y los operadores judiciales,sino que debe constituirse en una realidad jurídicavertebradora de la Nación ecuatoriana.

La Constitución no solo

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5.- En la nueva estructura del poder político, la quintafunción, es la Función Electoral que tiene como finalidadgarantizar el ejercicio de los derechos políticos que se expre-san a través del sufragio, así como los referentes a la organi-zación política de la ciudadanía. (Art. 217) Esta función estáconformada por el Consejo Nacional Electoral y el TribunalContencioso Electoral. En los anteriores ordenamientos cons-titucionales como el de 1998, los organismos electorales esta-ban comprendidos entre las instituciones del Estado; y lafunción pública y el anterior Tribunal Supremo Electoral teníala función de juzgar los aspectos contenciosos o litigiosos enmateria electoral, en asuntos de las organizaciones políticas,sobre financiamientos, propaganda, gasto electoral, etc. En elnuevo texto constitucional todos estos aspectos se los trasla-da al Tribunal Contencioso Electoral.

Es importante destacar que dentro de las funciones quela Constitución le asigna al Consejo Nacional Electoral está lade organizar el funcionamiento del Instituto deInvestigación, capacitación y promoción política electoralque está llamado a fomentar una mayor conciencia cívicaciudadana, lo que redundaría en una mejor calidad de lademocracia en la participación activa y consciente de lapoblación en los procesos políticos.

Como podemos observar esta nueva arquitectura delpoder o nueva concepción de las cinco funciones del poderpolítico, rompe con la clásica tripartición de las funciones delpoder. Establece un régimen de corresponsabilidad de pode-res a la que podríamos calificar, dentro del nuevo constitu-cionalismo, como nueva estructura transversal y sistémicaentre política, derechos humanos, economía, participación einclusión activa de los ciudadanos y ciudadanas en el nuevoreplanteamiento de una democracia con contenidos y noformalista ni instrumental.

Los planteamientos y contenidos del neo constituciona-lismo, como nuevo paradigma, que se expresa no solo en elnuevo ordenamiento o arquitectura de las funciones delpoder político, sino en otros aspectos de todo el texto cons-titucional, deberán ser sometidos a la prueba de tiempo, dela realidad socioeconómica, de la cultura política y de lavoluntad de los actores del drama político social del Ecuador.

Los nuevos paradigmas contenidos en la nuevaConstitución, así como sus ambiciosos y justos objetivos deconstruir una sociedad que respete en todas sus dimensionesla dignidad de las personas y las colectividades, requiere deun mayor conocimiento de toda la población y, particular-mente, de sus principales actores. Se requiere de unineludible conocimiento íntegro y pormenorizado de todo suarticulado e instituciones capaz de crear un sentimiento yuna cultura constitucional. La Constitución no solo debe serel principal referente jurídico político para ser manejado porlos juristas y los operadores judiciales, sino que debeconstituirse en una realidad jurídica vertebradora de laNación ecuatoriana.

Leopoldo Benítez Vinueza en su obra “Ecuador Drama yParadoja”, nos dejó un mensaje de civismo y una esperanzapara superar los atávicos vicios políticos que impiden nues-tra realización como colectividad nacional. Aspiramos que laNueva Constitución no devenga en una paradoja dentro deldrama de la historia contemporánea ecuatoriana, ello depen-derá de la actitud que asuman todos y cada uno de los ecua-torianos y de la capacidad de desarrollar un sentimientoconstitucional generalizado y vigoroso como un instrumentode consolidación de la nación y de perfeccionamiento delEstado.


DiseñoDemocrático


Asambleísta Nacional por el

Movimiento Municipalista. Ex

Comandante General del Ejército.

Alcalde Metropolitano de Quito en dos

periodos. Fue vicepresidente del Banco

Nacional de Fomento y ex Director

Ejecutivo del Centro de Desarrollo

Regional del Austro. Miembro de la

Academia Nacional de Historia. Ha

recibido también el doctorado Honoris

Causa de la Escuela Politécnica

Nacional; otro de la Universidad del

Pacífico. Es autor de varias publicaciones.



1. Introducción

El objeto del presente trabajo es analizar el paso de la tradicional forma dedivisión de los poderes del Estado ecuatoriano a la propuesta en vigencia,que busca, a través de la organización del gobierno en cinco funciones,garantizar la soberanía popular y el poder centrado en la ciudadanía. Para

el efecto, es importante partir de una explicación del proceso de construcción demo-crática en la conformación del Estado, como sistema de gobierno y, en su más ampliaacepción, como forma de vida de gran parte de la humanidad.

Un elemento central de la democracia es el sistema de gestión del poder.Generalmente, la división de poderes se ha relacionado exclusivamente con el poderpolítico, como reacción frente a su concentración en la persona del soberano en losestados esclavistas teocráticos, en los emperadores, en los señores feudales y en losreyes de las monarquías absolutas. Para evitar esa concentración de poder, generadorade los peores abusos, se crearon funciones independientes de gobierno, que ejerzancontrapesos y controles cruzados. Interesa saber si la concentración y acumulación deotros medios de poder en lo social, económico y territorial, no anulan en la prácticaesa división del poder político y afectan a la democracia.

El otro elemento central en la construcción del sistema democrático, es el reco-nocimiento y garantía de los derechos humanos por parte de los Estados. En estesentido, los derechos civiles y políticos, que ha costado tanto esfuerzo generalizar,se han demostrado insuficientes, por lo que los pueblos han luchado por ampliarlosa los campos económico, social, cultural y más recientemente a los derechos colec-tivos. Es importante analizar el manejo de este tema y sus repercusionesen la democracia ecuatoriana, para las comunidades, pueblos, nacionalidades yotros colectivos.

Otro aspecto trascendente para el mejoramiento de la democracia, constituye laparticipación ciudadana, elemento esencial de una sociedad en la que el poder se ejercedirectamente desde el pueblo soberano, mediante la integración de la clásica represen-tación con la participación directa de las personas y comunidades para elegir a las

55Paco Moncayo Gallegos

autoridades, controlar su desempeño, ejercer el control social,ser parte de la gestión y exigir la rendición de cuentas.

Para contextualizar estos temas en el escenario actual ypresentar un juicio crítico objetivo sobre cómo se construyela democracia ecuatoriana, es necesario partir de un estudiode la evolución histórica de los conceptos y sus aplicacionesen el mundo occidental, en particular de los hechos suscita-dos en Europa y América, sin descuidar los aportes esencialesde las culturas indígenas americanas.

2. La construcción histórica

El nacimiento de la polis griega trajo consigo la seculari-zación del sistema político, la emisión de leyes y la reflexiónsobre las distintas formas de gobierno: monarquía, aristocra-cia, plutocracia y democracia, a la que se definió como elgobierno del pueblo. La ateniense fue, por supuesto, unademocracia esclavista, que incluía exclusivamente a esepueblo. Se juzga que la democracia griega fue posible graciasa que existía un alto grado de homogeneidad en lapoblación, armonía de intereses, valores compartidos, posi-bilidad de reunirse y decidir en forma directa acerca de losasuntos públicos y a la completa autonomía del Estado. Setrataba de una democracia de participación directa para losciudadanos atenienses.

Grecia puede considerarse también la cuna del republi-canismo que se aplicó de manera incipiente en Esparta y seperfeccionó, con posterioridad, en Roma donde, procurandointegrar lo mejor de los sistemas monárquico, aristocrático ydemocrático, se encontró una fórmula que consistió enorganizar el gobierno en tres funciones separadas: losCónsules, el Senado y los Tribunos de la Plebe.

Con la descomposición del Imperio Romano, vino el largoperíodo feudal, caracterizado por la proliferación de peque-ños estados teocráticos gobernados por la nobleza y el clero.Posteriormente, gracias al auge de la actividad comercial, seprodujo una revolución urbana y surgieron las ciudadescomo centros de cultura y progreso. A partir delRenacimiento y la Reforma se inició un largo proceso de ges-tación del capitalismo como paradigma económico, de laburguesía como clase dominante y del Estado Nación comoorganización jurídico–política.

Los nuevos Estados fueron gobernados por monarquíasabsolutas, controladas por las clases en cuyas manos estabanlos medios de producción y fuente de poder: la tierra y eltrabajo. Sin embargo, el ascenso de una nueva clase, con cre-cientes capacidades para disputar y compartir espacios cada

vez mayores de poder produjo importantes cambios en lossistemas políticos. Para fines del siglo XVIII la Constitucióninglesa dividió el poder entre el Monarca y las Cámaras deLores y Comunes. Posteriormente, cartas y parlamentos,embriones de las futuras instituciones democráticas, seaplicaban en gran parte de Europa.

La Revolución Industrial reforzó, aún más, el poder acu-mulado por la burguesía que alcanzó el control político delos Estados en las revoluciones norteamericana de 1776 yfrancesa de 1789. A partir de entonces, se afirmó en Europael liberalismo como ideología política y práctica económica;se reconoció los derechos humanos civiles y políticos; seconformó parlamentos, se organizó sistemas de partidos ycon esas instituciones, lentamente y venciendo grandes con-tratiempos, se generalizó la democracia como sistema políti-co y forma de gobierno.

La ampliación de los espacios geográficos y gruposhumanos gobernados por sistemas democráticos, provocóimportantes transformaciones, entre estas, el reemplazo de

el mejoramiento de la democracia,constituye la participación ciudadana,elemento esencial de una sociedaden la que el poder seejerce directamente desdeel pueblo soberano.

Otro aspectotrascendente para“

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la participación directa por la representación, la universaliza-ción de los derechos electorales, la adaptación a diversas rea-lidades locales, regionales, étnicas y culturales; y la creaciónde una serie de instituciones políticas indispensables para elejercicio de la democracia en gran escala.

La democracia liberal, alcanzada con el sacrificio de tan-tos seres humanos, no fue un sistema político capaz de pro-teger a los pueblos de la más cruel explotación; por elcontrario, la situación de los trabajadores se agudizó a talextremo que añoraban los tiempos de la servidumbre. Lademocracia burguesa, entonces, se desenmascaró como una

forma de dictadura de clase para oprimir al proletariado yotras clases subordinadas; del mismo modo que, en lo inter-nacional, un sistema de opresión y devastación de las colo-nias inicialmente y de los estados presuntamente soberanos,sometidos al control imperial, con posterioridad.

El marxismo planteó la eliminación de la sociedad declases y de las instituciones sociales y políticas que susten-taban la explotación interna e internacional, para conformaruna sociedad igualitaria, en la cual cada quien aportaría deacuerdo con sus capacidades y recibiría lo necesario parasatisfacer sus necesidades. Esta hermosa utopía exigía eltránsito por una dictadura ejercida por el partido comunistacomo vanguardia de los obreros y el campesinado, a la queeufemísticamente se bautizó como democracia popular.

Las propuestas de comunistas y socialdemócratas ejer-cieron una enorme fascinación en gran parte de los trabaja-dores, la clase media, los jóvenes, los intelectuales, losartistas y en la gran mayoría de idealistas, que estaban cons-cientes de las condiciones intolerables de injustica provoca-das por el liberalismo extremo. También la lucha de lossocialistas y aún la de los liberales comprometidos con elprogreso social, alcanzó la ampliación de los derechos huma-nos a los campos económico, social, cultural y, posterior-mente, los derechos colectivos que hasta hoy han quedado,lastimosamente, en meras declaraciones.

En la competencia implacable desarrollada durantemedio siglo entre el capitalismo burgués y el llamado socia-lismo real, el triunfo de los estados capitalistas occidentalessignificó, entre otras cosas, la pretensión de relanzar al libe-ralismo económico y político con un carácter universal y glo-balizar al mundo bajo sus reglas de juego. Bastaron dosdécadas para que el neoliberalismo provoque una crisis dealcance mundial y para que se deslegitime, por el agrava-miento de la pobreza, violencia e inseguridad. Nuevamentese comprueba que la democracia no puede subsistir en unentorno de injusticia e inequidad.

3. Conceptos fundamentales

Por lo analizado, es evidente que la democracia es a lavez un proceso, un medio y un fin. Un proceso porque es unsistema que se ha desarrollado como parte sustancial delproyecto humano que avanza en la historia logrando metascada vez más altas de libertad, dignidad y racionalidad; es unmedio porque gracias a su aplicación es posible el mejora-miento de las condiciones materiales y espirituales de vida delos seres humanos; y es un fin porque, como una aspiración

que la democracia se orienta por cuatroprincipios fundamentales:1) El imperio de la ley como expresiónde la voluntad general,

2) la división de poderes,3) la participación y representaciónen el ejercicio del poder y,

4) el respeto a los derechos fundamentalesdel pueblo.

Varios autorescoinciden en“

”


nunca plenamente alcanzada, se ubica en el lugar de lasgrandes utopías de la especie humana.

Varios autores coinciden en que la democracia se orien-ta por cuatro principios fundamentales: 1) El imperio de laley como expresión de la voluntad general, 2) la división depoderes, 3) la participación y representación en el ejerciciodel poder y, 4) el respeto a los derechos fundamentales delpueblo. Es notorio que para la democracia es esencial latitularidad y ejercicio plural del poder; la participacióndirecta, activa y crítica de los ciudadanos; el respeto a losderechos humanos civiles, políticos, económicos, sociales,culturales y comunitarios, entendidos como indivisibles einterdependientes; y, el único sometimiento de las personasa la voluntad general, soberanamente expresada en lasleyes. Otro enfoque encuentra que la democracia exige elfuncionamiento de siete instituciones básicas: funcionarioselectos, elecciones libres e imparciales, sufragio inclusivo,derecho a ocupar cargos públicos sobre la base deméritos, libertad de expresión, libertad de información, queasegure la disponibilidad de varias y plurales fuentes, yautonomía asociativa.

De estas instituciones cabe destacar la importancia quese atribuye al sistema electoral, en cuya imparcialidad ytransparencia, radica la principal fuente de legitimidad de lasautoridades electas, y, concurrentemente, la existencia de unelectorado bien informado, que tenga acceso a distintasfuentes y medios de comunicación para que pueda tomarsus decisiones políticas, con un criterio bien formado, prote-gido de la manipulación de la propaganda.

4. Democracia y División de Poderes

Con demandas crecientes y recursos siempre escasos, lahumanidad, desde los estadios germinales de su evolución,produjo y acumuló recursos que le permitieron supervivir enentornos adversos. Inicialmente la acumulación fue social ycon posterioridad se concentró en personas, grupos y clasesque asumieron el control político como mecanismo paraincrementar su poder y utilizarlo para el sometimiento deotros seres humanos y de otros pueblos. La historia de lahumanidad, está marcada por las formas de acumulación,concentración y confrontación de diversos modos de poder,en procesos de conflicto e integración, elementos centralesde todo el fenómeno político.

Los defensores del realismo político, sostienen que lapolítica, como la sociedad en general, está regida por leyesobjetivas, en el centro de las cuales, se encuentra la lucha de

fracciones con intereses opuestos que intentan crear yacrecentar su poder y que, cualesquiera que sean los finesúltimos de la política, el poder es el fin inmediato. No lesfalta razón.

Se debe, además, considerar que la acumulación y la con-centración se producen no solamente a favor de unos gruposy clases sociales, sino también en beneficio de determinadaszonas, regiones y países beneficiarios de los modelos deorganización interna y de colonización y dominio imperial.De modo que la democracia, enfrenta en las relaciones entreterritorios y Estados los mismos problemas y amenazas quelas relaciones de poder producen en el caso de las personasy comunidades.

Es evidente, por lo tanto, que los fenómenos de acumu-lación y concentración inciden directamente en la posibilidadde organizar democracias plenas. Solamente un sistema quesea capaz de distribuir equitativamente el poder y las opor-tunidades de alcanzarlo, entre la mayoría de personas, pue-blos, nacionalidades y Estados, podrá ser una auténticademocracia; mientras que cuando se concentran en grupospequeños, económicos, sociales y políticos, podrán mantenertodos los elementos de la democracia formal, pero terminanen la práctica constituyéndose en formas autoritarias degobierno, las únicas capaces de sustentar la injusticia y pro-teger la explotación. La división de poderes, cuando sola-mente se refiere al poder político, sean estos los tres delplanteamiento clásico de Montesquieu, o los cinco del siste-ma ecuatoriano, no contribuye a la construcción democráti-ca de las sociedades.

Por lo tanto, el proceso de construcción y mejoramientode la democracia implica, entre otros, los siguientes elemen-tos: una justa distribución de la riqueza; un desarrollo terri-torial equilibrado mediante procesos de descentralización,desconcentración y autonomías; un sistema de partidos queimpida el autoritarismo interno y estimule la oposición polí-tica; un sistema de pesos y contra pesos entre las distintasfunciones del Estado; el control social desde la ciudadanía; y,la rendición de cuentas de las autoridades.

5. Democracia y participación ciudadana

El desarrollo de los nuevos medios tecnológicos le permi-te a la sociedad contar con gobiernos y democracias digita-les, con herramientas de control directo de la ciudadanía, conmecanismos para emitir y receptar información en tiemporeal, interactuando gobernados y gobernantes. Ya no haypretextos para no generalizar la participación directa de la


ciudadanía en el gobierno. Pero el tema no es solamente demedios; se trata de la ciudadanización de la población, deque las personas sean capaces de convertirse en protagonis-tas principales de la gestión pública, reclamando y luchandopor sus derechos y que, como contraparte, los individuos ylas organizaciones asuman responsabilidades con el conjun-to de la sociedad.

Lo que hoy se conoce como ciudadanía social no aceptauna relación pasiva entre las personas, las organizaciones ylos líderes: supone la existencia de movimientos sociales queparticipan activamente por la inclusión e integración social,reconociendo que lo social se desenvuelve en dos dimensio-nes: la pública y la privada; la primera como el escenario endonde se tratan los asuntos políticos y sociales que atañen alconjunto de la sociedad - una reproducción en nuevas cir-cunstancias del ágora de los griegos- donde se visibilizan losdistintos grupos e intereses, donde se buscan solucionespacíficas de los conflictos y donde la deliberación se realizaen términos de respeto y reconocimiento de las diferencias,fortaleciendo la cultura de paz; la segunda, como el espaciodel interés particular, de la privacidad e intimidad que debenser respetadas.

El papel del Estado en esa construcción de sociedadesdemocráticas, cohesionadas y con cultura de paz es irrempla-zable. Es de su responsabilidad la promoción de los derechosde la ciudadanía y colectivos, la puesta en vigencia de normasjustas, el desarrollo de infraestructuras y servicios públicos decalidad, la protección ambiental, la existencia de una justiciaindependiente con sistemas fiscales transparentes, controlesimparciales y honestos que combatan la corrupción, la regula-ción de relaciones laborales justas, la planificación participati-va para definir un proyecto nacional de consenso, entre losaspectos principales. Del mismo modo, el sector público, con laparticipación activa del sector privado, debe promover unaeconomía en crecimiento que genere riqueza y la distribuyacon equidad, con empleos suficientes y de calidad, con empre-sarios socialmente comprometidos, con empresas de respon-sabilidad social, con cúpulas económicas lúcidas quecomprendan que la desigualdad económica es causa principalde la violencia social.

6. La Democracia en el Estado Ecuatoriano

El Estado ecuatoriano nació en 1830 con unaConstitución política estructurada sobre la base de lasdoctrinas constitucionales novedosas pero de limitada apli-cación en el mundo e inaplicables en un país semifeudal.

Con posterioridad, se dictaron tantas constituciones comocaudillos querían legitimar su arribo al poder, luego de losreincidentes golpes de Estado, cuartelazos y revueltas. Enalgunos casos, como el de la “Carta de la Esclavitud” o la“Carta Negra”, se intentó perpetuar en el poder al hombrefuerte de los sectores dominantes. Cuando estos se dividie-ron entre los terratenientes serranos y los agro exportado-res costeños, la conflictividad interna se volvió regional ylas constituciones fueron liberales o conservadoras segúna qué grupo se pretendía favorecer. Cuando las normas nopermitían el ejercicio arbitrario del poder se las rompía, seinstalaba la dictadura y se repetía el círculo vicioso. Cuandoel texto constitucional recogía los intereses de lasclases medias, de los pobres y de los marginados,duraba poco, como en el caso de la Constitución de1945, escrita bajo el estímulo de los grandes ideales delsocialismo, que fue reemplazada por una constitución decorte conservador en 1946. Ahora mismo, ya se escuchanplanteamientos sobre la necesidad de reformar lanueva Constitución.

Las campañas electorales ecuatorianas han sido, casi sinexcepción fraudulentas o por lo menos, irregulares; de modoque la voluntad de los electores ha sido sistemáticamenteburlada. Sus costos, al margen de los aportes del Estado, sontan altos que los mandatarios llegan al poder cargados decompromisos que tienen que cumplir a costa de los recursospúblicos.

La justicia y el control han sido politizados. Muchasveces se ha hablado de la judicialización de la política, por-que control y justicia han sido herramientas para perseguir alos oponentes políticos y para asegurar la impunidad de lospropios. Un país con justicia y control corrompidos jamáspodrá vivir en democracia. Ha sido tan descarada la actua-ción de algunos miembros de las llamadas ComisionesCívicas contra la Corrupción, que ni estas se han visto libresde esta devastadora plaga.

El espacio de este artículo no permite detallar la realidadprecaria de la democracia ecuatoriana, pero es indiscutibleque los continuos desengaños, han conducido a la poblacióna una constante búsqueda de alguien que sea capaz de rea-lizar los cambios drásticos que son necesarios. Por esa razónel discurso anticorrupción, antipartidocracia, antiprensamentirosa, antibanqueros corruptos y la oferta de un nuevopaís, ha tenido éxito en los últimos procesos electorales. Y,para construir el nuevo país y dejar el pasado atrás, se dictóen Montecristi la nueva Constitución que ya está en caminode terminar en letra muerta.


El nuevo texto constitucional contiene los mandatosfundamentales y necesarios para construir un nuevo país yfortalecer la democracia. Se trata de una Constitución garan-tista de derechos, que asegura la participación plena de laciudadanía, crea dos nuevas funciones del poder público,rescata la planificación y reconoce cinco niveles de gobiernoen la organización administrativa del territorio.

En el tema de la garantía de los derechos humanos, laConstitución reconoce a las personas, comunidades, pueblos,nacionalidades y colectivos como titulares de todos los dere-chos humanos, los mismos que son inalienables, irrenuncia-bles, indivisibles, interdependientes y de igual jerarquía. Losderechos son exigibles de forma individual o colectiva; la leysancionará toda forma de discriminación; el Estado adoptarámedidas de acción afirmativa en favor de quienes se encuen-tren en situación de desigualdad; y los derechos serán plena-mente justiciables. El más alto deber del Estado consiste enrespetar y hacer respetar los derechos garantizados en laConstitución.

Los derechos no quedan en declaraciones abstractas, serefieren al acceso al agua, a un ambiente sano, una alimen-tación saludable; a una comunicación e información libre,intercultural, incluyente, diversa y participativa; a mantenersu propia identidad cultural; a una vivienda adecuada ydigna, a la salud, al trabajo bien remunerado, respetado, decalidad y a la seguridad social solidaria y universal. Se reco-noce al derecho a la educación como un deber ineludible einexcusable del Estado.

Se establece la atención prioritaria para las personasadultas mayores, niñas, niños y adolescentes, mujeres emba-razadas, personas con discapacidad, personas privadas delibertad y quienes adolezcan de enfermedades catastróficas;personas en situación de riesgo, víctimas de violenciadoméstica y sexual, maltrato infantil, desastres naturales oantropogénicos.

Las comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas,el pueblo afroecuatoriano, el pueblo montubio y las comu-nas tienen reconocidos y garantizados sus derechos colec-tivos y algo que actualmente se considera de la mayorimportancia, se reconocen los derechos de la madreNaturaleza.

Se establece también el derecho a participar en los asun-tos de interés público, presentar proyectos de iniciativapopular normativa, ser consultados, fiscalizar los actos delpoder público y revocar el mandato. Las ecuatorianas y ecua-torianos en el exterior tienen derecho a elegir a las primerasautoridades de la República, representantes nacionales y de

la circunscripción del exterior y pueden ser elegidos paracualquier cargo público.

La definición del antes llamado régimen seccional conla categoría de gobiernos autónomos descentralizados; lagarantía de su autonomía política y administrativa finan-ciera; la asignación de recursos automáticos y predecibles,con criterios de equidad; el mejoramiento de la representa-ción y administración del sector rural y el establecimientoclaro de competencias, implica un avance en el desarrolloequilibrado del territorio. De mayor importancia es la posi-bilidad de conformar circunscripciones territoriales indíge-nas o afroecuatorianas, que se regirán por principios deinterculturalidad, plurinacionalidad y de acuerdo con losderechos colectivos.

En la letra de la Constitución existen todos los presupues-tos básicos para construir una democracia sólida en el Ecuador;

y nacionalidades indígenas, el puebloafroecuatoriano, el pueblo montubio y lascomunas tienen reconocidos y garantizadossus derechos colectivos y, algo queactualmente se considera de la mayorimportancia, se reconocen losderechos de la madre Naturaleza.

Las comunidades,pueblos

”

“

pero… -y qué pena tener que en tan poco tiempo referirse a los“peros”-, en la práctica, cada ley que se origina en la Presidenciatiene todos los sesgos del autoritarismo y concentración delpoder. Como ejemplos: la Ley de Empresas Públicas, que orga-niza los directorios con tres representantes del Ejecutivo; la Leyde Recursos Hídricos, que pretende crear un dictador de la ges-tión de ese recurso estratégico y deja al margen las competen-cias de los gobiernos locales; la Ley de Comunicación queintenta el control gubernamental de ese derecho fundamentalde la democracia y un largo etcétera.

Adicionalmente, la creación de las cinco funciones sola-mente disfraza el proyecto autoritario cuando es evidente la

relación íntima entre el Presidente de la República y el FiscalGeneral del Estado; notoria la actitud servil, felizmente deunos pocos jueces; cuestionable la composición de la nuevaFunción de Participación Ciudadana y Control Social, conpersonas vinculadas a los partidos de gobierno; visibles lasumisión de la función electoral y de la Corte Constitucionalal Ejecutivo y, el lamentable irrespeto a la función legislativaa la que, no solamente se pretende amputar su capacidadfiscalizadora, sino que se le ha quitado toda autonomíalegislativa.

Pronto se votará el Código de Organización Territorial.Hay que ver cómo actúa el bloque gobiernista y cómo lleganlos vetos; hay que observar la aplicación práctica de la dis-tribución de los recursos financieros, para no adelantar unacrítica en temas que no han culminado.

7. Conclusiones

Hoy, como en 1830, el Ecuador se enfrenta a la dicotomíaentre los textos constitucionales y la realidad del ejercicio delpoder. La diferencia radica en que el texto de la nueva CartaMagna fue elaborado con una activa participación ciudada-na y, posteriormente, aprobado por una mayoría muy ampliade los votantes. Otra diferencia se expresa en que la sociedadecuatoriana no es más aquella que emergía temerosa y coninstituciones heredadas del largo período colonial.Actualmente el pueblo ecuatoriano se ha ciudadanizadonotablemente. Indios, negros y mestizos están conscientesde sus derechos y han demostrado en muchas ocasiones quesaben defenderlos.

Es importante, por lo tanto, preservar la norma consti-tucional, en muchos casos de sus mismos patrocinadores, alos que ya comienza a estorbarles como en las viejas épocasde los fatídicos caudillos providenciales; así también, de losvoceros de los grupos privilegiados que plantean desde ya sureforma, estimulados por los errores del gobierno.

No se puede desperdiciar esta oportunidad para mejo-rar la calidad de los partidos, elevar la cultura política de lacomunidad, crear un eficiente liderazgo, asegurar unaauténtica participación popular, purificar los procesoselectorales, derrotar a la corrupción y el dinero fácil, dise-ñar modelos e instituciones que refuercen la soberaníapopular y hagan viable la gobernabilidad, creando una cul-tura de consensos. Solo así la democracia será lo que todosesperan de ella: el gobierno del pueblo, para el pueblo ypor el pueblo.


derechos humanos, la Constituciónreconoce a las personas, comunidades,pueblos, nacionalidades y colectivos comotitulares de todos los derechos humanos,los mismos que son inalienables,irrenunciables, indivisibles,interdependientes y de igual jerarquía.

En el tema de lagarantía de los“

”

La democracia, tribuna del ser humano para levantar su voz en la búsquedade la prevalencia de sus derechos, la supremacía de sus decisiones, la defensadel camino al buen vivir, sobreviviente en las esferas representativas; hoy,abre las puertas a la participación de los actores sociales con el propósito de

que los intereses ciudadanos se reflejen en las decisiones tomadas. Noberto Bobbio dice que la democracia es “un conjunto de reglas (primarias o fun-

damentales) que establecen quién está autorizado para tomar las decisiones colectivasy bajo qué procedimientos”.1 Dentro de esta concepción, la democracia se levanta conreglas que determinan en manos de quién radica el poder, para ejercerlo.

Los autorizados a tomar las decisiones que afectan a la colectividad, deben hacerloenmarcados en el ordenamiento jurídico vigente y debidamente revestidos de la auto-ridad que el mandante le otorga, cuyas facultades y atribuciones llegan hasta dondetermina la representación delegada, en unos casos; y, en otros, hasta donde llega laresponsabilidad ciudadana de empoderarse de los procesos.

La democracia puede gestarse de dos maneras, considerando cómo se construyeel destino de un pueblo: de forma indirecta, cuando los ciudadanos y ciudadanas eli-gen a sus representantes y de forma directa, cuando la sociedad civil empoderada eje-cuta sus propia decisiones.

En la democracia representativa, los electores a través del voto designan a susrepresentantes, quienes a su vez luego de ostentar el poder, deciden sobre el destinode sus representados. En este tipo de democracia indirecta, los ciudadanos no sonquienes deciden las políticas a ser aplicadas, sino que son sus representantes quienesplantean las políticas públicas que van a regir la vida de la comunidad y es el puebloquien sanciona, ratifica o cancela periódicamente, a través de las elecciones, elmandato para gobernar.

Este tipo de democracia ha sido cuestionada y ha ido perdiendo fuerza sin desco-nocer la utilidad de la misma, pues toda vez que el pueblo atribuye la facultad detomar las decisiones a sus representantes, estos en la mayoría de ocasiones no reflejan

La representación yla participación ciudadana, ¡juntas dan a luz la nueva democracia!

Anny Marllely Vásconez Arteaga

Asambleísta Nacional por Movimiento

PAIS, vicepresidenta de la comisión de

Gobiernos Autónomos,

Descentralización, Competencias y

Organización del Territorio. Abogada y

con estudios de cuarto nivel en la

Flacso en Políticas Públicas. Profesora

de la Universidad Laica Eloy Alfaro de

Manabí. Fue directora del Ministerio de

Inclusión Económica y Social, MIES en

su provincia, Manabí. Es cristiana.

Anny Marllely Vásconez

Movimiento Patria Altiva i Soberana

1 BOBBIO, Norberto; El Futuro de la Democracia; p.24


los intereses de sus electores, lo que provoca descontento yproduce acciones reivindicativas.

Demetrio Pérez señala al respecto lo siguiente:“Potencialmente el elemento "salvador" de esta deformaciónde la democracia representativa, puede estar asegurado en lademocracia "participativa", la cual requiere de una sociedadcivil que esté constituida por actores insertos en el sistema,con capacidad de gestión en distintos planos, con posibilida-des de selección de alternativas, toma de decisiones y ele-mentos propositivos.”2

Es así que la democracia directa o participativa vienecomo tabla de salvación ante la necesidad ciudadana de vin-cularse en el desarrollo de la sociedad a la que pertenecen,dejando de ser testigos silenciosos de las afectaciones queproducen las decisiones que en muchos casos van movidaspor intereses particulares de los elegidos.

La participación ciudadana nace entonces, a partir dehechos de carácter global, de las acciones de diversos orga-

nismos y organizaciones civiles y sociales, que han apostadoa la promoción; lo mismo que la gestación de una nuevaconciencia participativa, a favor de la solución de los proble-mas sociales.

Víctor Hugo Torres Dávila manifiesta: “En la década delos cincuenta y setenta es cuando toma protagonismo laparticipación ciudadana en algunos países europeos, debidoa que los gobiernos no estaban respondiendo a las expecta-tivas populares, esto trajo como resultado grandes moviliza-ciones ciudadanas y el gobierno local se vio en la necesidadde incorporar a la ciudadanía en la toma de decisiones, dán-dose de esta manera una relación entre el gobierno local y laciudadanía quien adquiría una corresponsabilidad en el uso,manejo y cuidado de los bienes y servicios públicos¨.3

La participación ciudadana tiene fuertes raíces históricasen América Latina y el Ecuador, pues en la época colonial loscabildos o municipios se constituyeron en un reducto depoder criollo en oposición a las directivas y políticas impues-tas desde España.

La participación ciudadana gira en torno a los siguienteselementos: “autonomía, interlocución de actores, relación depoder, participación en las decisiones, pluralismo y fomentode la democracia.”4

Frente a ello la participación ciudadana dentro de unmodelo de democracia participativa surge como una estrate-gia de distribución del poder mediante el cual sectores sub-ordinados puedan acceder a las decisiones y los recursos, enprocesos sistemáticos de formas de democracia directa a tra-vés de lo cual afirman su identidad y autonomía.

A través de ella, los actores sociales no solamente dejanen manos de sus representantes la toma de decisiones sinoque intervienen en las mismas, siendo sus planteamientosescuchados y ejecutados cuando estos inciden en elbienestar de la colectividad.

Entendemos así a la participación: “como el proceso porel cual las personas y las colectividades toman parte en laconstrucción de un proyecto social autónomamente orienta-do. Implica no solo el acceso a los bienes y servicios, sinoparticularmente el derecho a decidir sobre el propio desti-no.”5 El centro de la participación es el hecho de tener lafacultad y la oportunidad de decidir sobre las políticas públi-cas tomadas para regir y orientar sus vidas dentro de lasociedad, de la cual son parte.

nace entonces, a partir de hechosde carácter global, de las accionesde diversos organismos y organizacionesciviles y sociales, que han apostado a lapromoción; lo mismo que la gestaciónde una nueva conciencia participativa,a favor de la solución delos problemas sociales.

La participaciónciudadana“

2 PEREZ, Demetrio; Políticas Públicas, Poder Local, ParticipaciónCiudadana en el sistema de consejos de desarrollo urbano rural.

3 DÁVILA, Víctor; Desarrollo Local ¿Alternativa o discurso neoliberal?Ponencia.

4 ORTIZ, Santiago; Participación ciudadana análisis y propuesta para lareforma del Estado. 1998, P. 19

5 FUNDACIÓN SOCIAL ORGANIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN, Política deOrganización y Participación, Colombia.

”

63Anny Marllely Vásconez

Participación es “una relación social de poder mediante elcual una pluralidad de actores ciudadanos ejercitan su dere-cho de intervenir en los procesos decisorios y reorientar eluso de los recursos de manera equitativa y en función de susaspiraciones, incrementando su autonomía, afirmando suidentidad, y reconociendo sus intereses como parte de lacomunidad política mediante formas de democracia directa,tanto en las esferas de la sociedad civil, como del Estado.”6

“La participación ciudadana es un fenómeno característicode las nuevas formas de gobernabilidad y condición en los pro-cesos de transición democrática.”7 Todo ello en función de bus-car la reivindicación del derecho ciudadano de regir su destino.

La participación ciudadana de acuerdo a lo mencionadopor el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal IFAM (CostaRica) está situada en una de las formas de participación, lamisma que hace referencia principalmente a la relación quese establece entre la ciudadanía y el Estado, buscando queesta interacción produjera, por un lado organizaciones delEstado más democráticas y transparentes y, por otro, unaciudadanía más responsable, cooperativa y comprometidacon el desarrollo.

Participación ciudadana es "el involucramiento e inci-dencia de la ciudadanía (y la población en general) en losprocesos de toma de decisiones, en temas y actividades quese relacionan al desarrollo económico, social y político, asícomo el involucramiento en la ejecución de dichas decisionespara promover, en conjunto con actores sociales e institucio-nales, acciones, planificaciones y decisiones hacia el Estado.Es avanzar en procesos eleccionarios y consultivos hacia latoma de decisiones acordes a las necesidades planteadas,que emergen desde lo comunitario, se plasman en el nivellocal y se consolidan en la política pública del Estado.”8 Laforma de llevar a cabo la participación ciudadana es canali-zada a través de los actores sociales. Touraine hace la distin-ción entre individuo y sujeto para llegar a descifrar lo que esun actor social. Al respecto señala lo siguiente: “El individuono desarrolla ninguna actitud crítica, y manifiesta que estees preso de todas las organizaciones que controlan el siste-ma como mercado, técnica, sociedad programada; entonceséste individuo ha dejado de ser sujeto, ya que al sujeto locaracteriza una capacidad de líder para determinarse a símismo para decidir; por lo tanto es un sujeto capaz de plan-

tear conflictos sociales, el actor social es inseparable delsujeto ya que éste es el único capaz de plantear un conflictoen la sociedad al no estar de acuerdo. Una sociedad dondeno vemos formas de cuestionamiento al poder es una socie-dad sin sujetos”.9

La participación ciudadana se lleva a efecto entonces, enla medida en que en una localidad existan actores sociales;es decir, sujetos que busquen ser escuchados. Cuando losactores sociales empiezan planteando demandas ante lascuales piden soluciones, buscan ser oídos por quienes osten-tan el poder con los medios y formas que conocen. Estamanera de llevar a cabo la participación no ha producidoverdaderos frutos de cambio en las condiciones de vida delas personas, ante lo cual se ha optado por nuevas formasde participación.

Santiago Ortiz manifiesta que existen tres formas de lle-var a cabo la participación ciudadana:

“AutogestiónCogestión / ControlReivindicación, poder delegado, agrupación gremial”10

La autogestión se presenta cuando los sectores popula-res toman decisiones, logrando que las entidades públicas lasrepresenten y asuman. Los actores son parte de ellas, susplanteamientos frente a sus problemas son escuchados ana-lizados y llevados a efecto. No demandan solamente, sinoque se plantean problemas y soluciones frente a los mismos,y de esta manera se vuelven parte de estas soluciones.

Los actores sociales conocen más de cerca su realidad, nosolo desde la óptica de su ciudad como individuo que la inte-gra; sino, como entendidos de las fortalezas, oportunidades,debilidades y amenazas que se conjugan dentro del gobierno yla ciudadanía. El poder no solo está en manos de los represen-tantes del pueblo sino que el pueblo también ostenta el poder.

En esta forma de participación se ha logrado involucrara los actores sociales dentro de las políticas públicas. Lasorganizaciones sociales han alcanzado un nivel de ordena-ción y funcionamiento apropiado para interrelacionarse conel gobierno, sea este nacional o local. Dentro de ello, se llevana cabo mesas de concertación entre las autoridades y los ciu-dadanos donde estos últimos toman decisiones y los prime-ros deben coordinar y viabilizar las mismas, ya que es elpueblo quien debe plantear las soluciones frente a sus pro-

6 ORTIZ, Santiago; Participación Ciudadana, 1998

7 PINEDA, Luis; La participación ciudadana un elemento clave para la

gobernabilidad, Institución DECA, equipo pueblo, A.C.

8 PÉREZ, Demetrio; Políticas Públicas, Poder Local, Participación

Ciudadana en el sistema de consejos de desarrollo urbano rural.

9 ECUADOR, Debate, N.53.

10 ORTIZ, Santiago; Participación ciudadana, 1998


blemas y asumir los beneficios o perjuicios que se desenca-denen como consecuencia de ellas.

Este tipo de participación evitaría las movilizacionessociales que repercuten en la economía de las ciudades, yaque quien busque las alternativas no será el gobierno sino laciudadanía como auto gestores de las medidas tomadas.

La cogestión es una forma de participación en la que losactores buscan propuestas y alternativas, procuran negociar-las con quienes tienen el poder. La comunidad asume ciertosniveles de gestión, establece sistemas de vigilancia y controlde las decisiones que toman los poderes públicos.

Si los actores buscan negociar sus propuestas ya noestán en manos de ellos su ejecución, sino de aquellos quecuentan con el poder para decidir si se llevan a cabo dichosplanteamientos o no. De esta manera, la toma de decisionessigue en manos de los representantes, porque finalmenteellos tienen la última palabra y dejan al margen, si así lo con-sideran, los planteamientos de aquellos que afrontan decerca el problema.

¿Cómo opera la vigilancia y control si los actores socialesestán al margen de las decisiones de quienes ostentan elpoder? ¿Vigilan y controlan qué, si se encuentran al margendel cómo? Una cancha, una calle adoquinada, pueden ser rea-lizadas en los términos planteados. Pero, ¿cuánto se invirtió?,¿cuántos años de vida útil tendrá de acuerdo a los materialesutilizados? La vigilancia y control estará supeditada, entonces,simplemente a mirar si la obra se realizó o no; cuando lo cohe-rente es que los ciudadanos y ciudadanas deberían conocercada uno de los detalles antes indicados porque son los due-ños de los servicios y de los bienes públicos.

En esta forma de participación nos encontramos frenteal compadrazgo y a los compromisos políticos. Llegamos a latan conocida frase: “el que tiene padrino se bautiza”.Cuántos requerimientos se quedan en el oficio y cuántospara pasar de allí, llevan implícito un compromiso inminentepara las próximas elecciones.

La forma reivindicativa se plasma cuando los actoresdemandan y se asocian para obtener respuestas a susdemandas. Aquí ya no hay planteamientos, simplemente haynecesidades que se desencadenan en demandas.

La reivindicación es una forma de participación a través dela cual los sujetos de una localidad levantan su voz solo con laintención de recibir atención de parte de los representantes deun Estado. Aparecen cuando necesitan que sus demandas seanatendidas y en la medida que éstas son solucionadas desapa-recen, girando en este círculo vicioso que no significa más queponerle un parche al problema, el mismo que al calor de las

necesidades se desprende y el mal surge con más fuerza.La forma reivindicativa de los actores sociales puede ges-

tarse por varias causas tales como: el desconocimiento desus derechos frente a la participación; la ausencia de políti-cas dentro del gobierno local para que se lleve a efecto laparticipación ciudadana en sus otras formas; la falta de untejido social dentro de las localidades; la pasividad de losactores sociales frente a los problemas que afronta la locali-dad; la costumbre de vivir en la esfera de un Estado paterna-lista que debe solucionarle sus problemas de una u otramanera o de lo contrario se toman las calles para exigir susderechos produciendo grandes movilizaciones con caráctermeramente reivindicativo; entre otras.

Cuando la forma de participación es de carácter reivindi-cativo, desemboca en movimientos sociales que traen con-sigo reclamos y demandas. Muchas veces terminan con elsabor del triunfo mezclado con el de la derrota porque, alfinal, el calmante no curó la enfermedad.

Considerando estas tres formas de participación ciuda-dana, indudablemente la panacea sería lograr que a nivellocal y a nivel nacional, caminemos para conseguir que laautogestión se empodere de los procesos democráticos. Paraello, es imprescindible el fortalecimiento de las redes socialesy la concientización ciudadana del rol que debe desempeñaren las esferas participativas.

En el sistema convencional de gobierno se había venidogestando preponderantemente la forma de democraciarepresentativa y la participación en su forma reivindicativa;sin embargo, en estos tiempos de gobiernos democráticos,los ciudadanos se están empoderando de este nuevo modelode democracia participativa en su forma de autogestión.

La Constitución de la República del Ecuador abre un aba-nico en el que la participación ciudadana es un requisitoindispensable para el funcionamiento legal de los gobiernoslocales, señalando en el artículo cien, textualmente, losiguiente: “En todos los niveles de gobierno se conformaráninstancias de participación integradas por autoridades elec-tas, representantes del régimen dependiente y representantesde la sociedad del ámbito territorial de cada nivel de gobierno,que funcionarán regidas por principios democráticos.

La participación en estas instancias se ejercerá para:1. Elaborar planes y políticas nacionales, locales y sectoria-

les entre los gobiernos y la ciudadanía.2. Mejorar la calidad de la inversión pública y definir

agendas de desarrollo.3. Elaborar presupuestos participativos de los gobiernos.4. Fortalecer la democracia con mecanismos permanentes

65Anny Marllely Vásconez

de transparencia, rendición de cuentas y control social.5. Promover la formación ciudadana e impulsar procesos

de comunicación.Para el ejercicio de esta participación se organizarán

audiencias públicas, veedurías, asambleas, cabildos popula-res, consejos consultivos, observatorios y las demás instan-cias que promueva la ciudadanía.”11

Los actores sociales dentro de esta forma de democraciaadquieren un papel protagónico en la toma de decisiones yaque se encuentran presentes en el accionar público comoactores, vigilantes y contribuyentes de alternativas de solu-ción frente a los problemas que afrontan en sus territorios.Entonces, sus decisiones repercuten en el adelanto del con-texto nacional.

La Constitución de la República del Ecuador, también ensu artículo noventa y cinco, señala; “que los ciudadanos y lasciudadanas, en forma individual y colectiva, deben participarde manera protagónica en la toma de decisiones, en la pla-nificación, en la gestión de los asuntos públicos, en el controlpopular de las instituciones del Estado y la sociedad, en elcontrol de los mandantes a sus representantes, en un proce-so permanente de construcción del poder ciudadano. Dichaparticipación debe estar orientada por los principios deigualdad, autonomía, deliberación pública, respeto a la dife-rencia, control popular, solidaridad e interculturalidad.”12

De esta manera somos conscientes que hoy en elEcuador contamos con un campo legal abierto para estable-cer la democracia directa, participativa y de autogestión; sindejar a un lado por ello la democracia representativa entodos sus campos, pues para alcanzar niveles óptimos dedemocracia no debemos tomar la una y desechar la otra sinomás bien correlacionarlas estratégicamente y así nos vale-mos de las fortalezas de ambas formas para de esta maneraneutralizar las debilidades de cada una de ellas.

Es responsabilidad de todos: gobierno nacional, gobier-nos locales, instituciones públicas y privadas, medios decomunicación, ciudadanos y ciudadanas asumir el reto que acada uno nos corresponde y afianzar las bases en busca de laconsolidación de la democracia, en la que todos y todas sea-mos actores y gestores de los cambios profundos que nues-tro país requiere; cambios que necesitan de tiempo, decisión,compromiso, solidaridad y trabajo conjunto; para construiruna democracia participativa sólida, que en definitiva seresumirá en las soluciones a los problemas y en la satisfac-ción de las necesidades de todos y de todas, quienes somosorgullosamente ecuatorianos y ecuatorianas.

11 Constitución de la República del Ecuador: 2008

12 Idem

contamos con un campo legal abiertopara establecer la democracia directa,participativa y de autogestión; sin dejara un lado por ello la democraciarepresentativa en todos sus campos…

...en el Ecuador

”“

Un acercamiento a lo que es el diseño constitucional nos remite a conocermuy brevemente cómo se articula y desarrolla el proceso de restauraciónde los Estados,1 proceso diferente según el país que se trate. Según algu-nos cientistas constitucionales, este proceso se inicia en los siglos XII y XIII

en Inglaterra y Francia respectivamente, y surge de forma general a partir de la con-fianza que la gente tenía en el rey por cuanto él resolvía sus conflictos. Esta tarea desolucionar los conflictos conforme fue creciendo el Estado hizo que el rey fuese dele-gando esa función entre colaboradores de su confianza, lo cual a lo largo de los siglosse convertiría en lo que hoy es la función judicial. Los conflictos se resolvían conformea reglas y normas transferidas con base en las costumbres y otras normas jurídicasque se heredan de Roma, en especial de las famosas recopilaciones de Justiniano2 quehan llegado también a nosotros. En cuanto a las materias que no se podían resolver,el rey terminaba por dictar reglas que en la actualidad las realiza la función legislativa.A través del tiempo aparecen nuevas necesidades, se complejizan las demandas delpueblo y, a fin de satisfacer estas demandas, el rey delega a sus colaboradores la facul-tad de atender esas necesidades configurándose así la administración pública. EnEuropa continental encontramos concentradas estas funciones en el rey: dictar reglas,administrar los problemas y bienes del reino y resolver los conflictos. Estos ámbitos decompetencia se constituirían en las funciones del Estado.

Los últimos ensayos de diseñoconstitucional en el Ecuador

Shirlley Borja Bonilla

Asambleísta Nacional Alterna en el

actual periodo legislativo.

Coordinadora Nacional de Capacitación

Política del Prian. Ex legisladora por

Pichincha en el 2006, fue Presidenta de

la Comisión de la Mujer, el Niño, la

Juventud y la Familia. Ex Secretaria

General de la Comisión de Educación

Cultura y Deportes. Doctora en

Sociología y Ciencias Políticas. Docente

en tres universidades del país. Se ha

especializado en gestión política y en el

trabajo de fortalecimiento de

organizaciones juveniles,

género e infancia.

Shirlley Borja


1 “Un Estado es el conjunto de instituciones que poseen la autoridad para establecer las normas que regulan

una sociedad, teniendo soberanía interna y externa sobre un territorio definido. En la definición de Max

Weber, un Estado es quien tiene el "monopolio sobre la violencia legítima". Por lo tanto, el Estado incluye a

instituciones tales como las fuerzas armadas, administración, los tribunales y la policía.

Desde el liberalismo se aboga por la reducción del papel del Estado al mínimo necesario (estado mínimo),

para ellos básicamente el Estado debería encargarse de la seguridad (ejército y policía para garantizar la

propiedad privada) y de la justicia (poder judicial independiente del poder político)”. (Borja,2009,82-83)

2 “…Gracias a las presiones de los tribunos de la plebe la ley se plasma por escrito en el Código de las DoceTablas (451-450 a.C.), con lo que cayeron las prerrogativas de la aristocracia. El derecho romano será una delas contribuciones más destacadas del legado de Roma a Occidente. No obstante, el Derecho que llega aRoma no se basa en este Código, sino en las recopilaciones de Justiniano, en el siglo IV: el Digesto o laPandectas o compilación de la jurisprudencia; el Código o recopilación de las leyes, o constituciones imperi-ales (en las que se incluyen las leyes que promulga Justiniano); las Instituciones, que recopilan los principioselementales del Derecho; y las Novelas, que recopilan las leyes promulgadas después de publicadas lasotras tres colecciones. Además, están las interpolaciones, que son pequeñas reformas o innovaciones.”Verwww.pastranec.net/historia/romarep.htm.

67Shirlley Borja Bonilla

En Inglaterra, estas responsabilidades las tenía el rey,pero luego son asumidas por las asambleas de nobles y laIglesia que con el tiempo se constituye en el Parlamento,cuyo organismo dicta las reglas con las que los funcionariosde justicia resuelven los conflictos y los funcionarios del reyadministran las actividades públicas.

Cuando Montesquieu, en el siglo XVIII, se acerca a estediseño constitucional temprano se sorprende de esta divisiónde funciones, de que el rey sea la autoridad más importantey de que él no dicte las reglas, sino el parlamento; que el reyno administre justicia sino algunas comisiones delParlamento, y de que la administración pública la realicenfuncionarios cercanos al rey. En aquella época, esta divisiónde funciones fue ya analizada por otros filósofos inglesescomo Lock;3 Para Montesquieu la división de funciones esbuena y recomienda que Europa Continental la asuma. Estees el origen de las tres funciones del Estado.4

A partir de la Revolución Francesa, se le priva al rey lacompetencia de esas funciones y se transfiere la facultad dedictar leyes al Parlamento; la facultad de administrar justicia,a la función judicial; y la facultad de la administraciónpública, al ejecutivo. De ahí que se reconoce que “LaRevolución Francesa marcó un cambio fundamental en laforma de organización política y social de la época, puesterminó con la monarquía para instaurar la república y conella la democracia”.5

Diseño constitucional para los nacientesEstados Latinoamericanos

Cuando nuestros países adquieren la independenciaobservan la organización del Estado norteamericano, en lacual el Congreso Nacional realiza la expedición de las reglas,el ejecutivo está a cargo del Presidente, la administraciónde Justicia a cargo de la función judicial y, de alguna

manera, están bajo las ideas de las prácticas de diseñoconstitucional de Europa continental. Es a partir de estasexperiencias de diseño constitucional que se organizan losestados latinoamericanos.

En 1830, Simón Bolívar encuentra que para que losEstados recientes se organicen requieren de otras funciones.Él sugiere el órgano electoral y un órgano envestido de auto-ridad moral que se encarga de controlar a todos los funcio-narios de los otros órganos del Estado. Con el transcurso deltiempo, el modelo propuesto por Bolívar no subsiste y elmodelo que sigue siendo predominante en la organizaciónde una gran cantidad de Estados es el de las tres funciones.Cabe destacar que desde 1830, en el caso ecuatoriano, lasconstituciones han incorporado los derechos de las personas,que se plasman en garantías.6 En este marco se necesita deun organismo y un conjunto de procedimientos que garanti-cen la aplicación de esos derechos7. Esto se va configurandocada vez más con cada marco constitucional que el Ecuadoraplica. Esta visión se fortalece en la constitución de 1978,

3 “La Ilustración siempre dispuso del recurso de la razón y del recurso de laexperiencia, como forma natural de toda comprensión. Es más, el altogrado de compatibilización entre razón y experiencia, es lo que permitió yaa Locke, utilizar lo que él llamaba arquetipos, es decir modelos o síntesis,mediante los cuales es posible descubrir nuevos conceptos y enriquecer losexistentes. La teoría contractual presenta numerosos ejemplos. El conceptode estado de guerra en Hobbes, el concepto de propiedad en Locke, laseparación de poderes propuesta por el propio Locke en el SegundoTratado y desenvuelta con un sentido universal en Montesquieu o el mismocontrato social, que se convierte en Rousseau en el discurso del mundo”.Ver Edgar Vandér Caballero, [email protected].

4 “El Estado en su definición más simple sostiene que es una sociedad políti-ca y jurídicamente organizada que se expresa por medio de las institucionespúblicas”. (Borja,2009:83)

5 Ver Art. El Código de la Democracia, el sistema electoral y el régimen de

partidos” del Dr. Vicente Taiano Pág. 6. Revista Ágora Democrática. Enero

del 2010

6 “Los derechos humanos son el conjunto de prerrogativas que poseen todasy cada una de las personas por ser tales, se diferencian de los derechospersonalísimos en tanto el sujeto pasivo; es decir, el llamado a no interferiren el ejercicio de los derechos, es el Estado; y en el segundo caso son losparticulares quienes deben respetarlos. A pesar de que desde sus inicios lahumanidad ha demostrado su interés por la protección de los derechosinherentes a la persona (vida, libertad, justicia, igualdad), tales prerrogativasfueron definidos como “Derechos Humanos” a partir de 1946 cuando en elseno de la Organización de Naciones Unidas se firmó la DeclaraciónUniversal de Derecho Humanos”. Surgen a “medida que se consolidó elEstado moderno. En sus orígenes surgieron frente a periodos de intoleran-cia, grupos minoritarios, como los calvinistas franceses, que fueronperseguidos, reclamaron la tolerancia y la libertad de conciencia, al compásde las guerras de religión. Surgieron, en síntesis, de convulsiones colectivas.Los derechos humanos… Tienen un planteamiento inspirador filosófico, asícomo unas garantías... Se plasman, más adelante, en declaraciones dederechos, que propician el tránsito de los derechos humanos a los dere-chos fundamentales, dotados de garantías” (Borja, 2009:26,27) y traduci-dos en los marcos constitucionales que rigen los Estados.

funciones se configura aún másen las reformas de l996 yen la constitución de 1998 que,en su parte dogmática, desarrollaeficientemente el marco deprincipios de los derechosfundamentales de las personas.

Esta divisióntripartita de“

”


carta fundamental que se divide en tres partes: “la primerase refiere a los derechos y garantías; la segunda, a la estruc-tura jurídica fundamental; y, la tercera, a características delorden constitucional.” (Larrea, 1998, 44). Esta división tripar-tita de funciones se configura aún más en las reformas de1996 y la constitución de 1998 que, en su parte dogmática,desarrolla eficientemente el marco de principios de los dere-chos fundamentales de las personas.

En estas matrices constitucionales, la visión del Estado seha ensayado con la división tripartita de funciones a partir desu reconocimiento, como un estado social de derecho en laConstitución de 19988. Analizando este contexto de actitudconstitucional, se puede afirmar que: “El Ecuador ha mante-nido, pues, a lo largo de su agitada vida política, una ejem-plar continuidad en lo fundamental: Estado Independiente,

unitario, republicano, democrático, con régimen de gobiernopresidencial, división de poderes o funciones, y un progresivoreconocimiento de garantías y derechos generales”. (Larrea,1998,37)

Con la Constitución de 1998, el Ecuador inicia un procesode elaboración de cuerpos normativos que tenían que serconcordantes a este mandato; esto supuso, en algunoscasos, la movilización y procesos ciudadanos de participa-ción que tuvieron gran incidencia en la estructuración de lasnormas que se expidieron. Este proceso, sumado al trabajorealizado por la comisión de Legislación y codificación delCongreso que tenía la responsabilidad de depurar las leyesexistentes y hacerlas concordantes a este mandato para serluego sometidas en calidad de proyectos de ley a la aproba-ción del Congreso Nacional, llevó largos años. Las leyes decarácter orgánico, en algunos casos, y las otras que fueronaprobadas pasaban a las instituciones y entidades del Estadopara ser funcionalizadas a partir de los reglamentos quenecesariamente tenía que expedir el Ejecutivo; todo estopara poder dinamizar la aplicación de estos cuerpos norma-tivos en políticas públicas9. Este mismo proceso, que incluyóingentes recursos económicos y tiempo de las ecuatorianas ylos ecuatorianos, se perdió a partir del posicionamiento de laidea de que los diversos problemas que afectaban al Ecuadordesde hace varios años en el ámbito político, económico,cultural y social -que son recurrentes y los seguimos vivien-do- como la corrupción, la pobreza, el desempleo y, en gene-ral, la crisis sistémica, se traducían en la necesidad degenerar cambios.

Para algunos, estas ideas de cambio10 se transfieren en lanecesidad de una nueva reforma constitucional, impulsadapor un sector político y convertida de forma particular por elpartido de gobierno en estrategia política e instrumento decampaña para ganar las elecciones. Es así cómo llega al esce-nario, en el 2008,11 la Constituyente de Montecristi en la que,a partir de lo expuesto y apoyados en algunas opiniones deque el Ejecutivo había crecido tanto que se requería de lacreación de otras funciones del Estado; y de que la corrup-ción se había extendido en la cosa pública, se crea laComisión de Control Cívico contra la Corrupción, que era un

7 La “estructura de derechos hace referencia la parte dogmática de las con-

stituciones modernas, y a su efectiva materialización o concreción, su parte

orgánica.” J. Echeverría Las elecciones del 2006 y el laberinto de la reforma

política, en la Revista la Tendencia, Quito, Enero, 2007.

8 Ver Constitución de 1998; Titulo I de los Principios Fundamentales Art. 1

“El Ecuador es un estado social de derecho, soberano, unitario, independi-

ente, democrático, pluricultural y multiétnico su gobierno es republicano,

presidencial electivo, representativo, responsable, alternativo, participativo y

de administración descentralizada”.

9 “Las políticas públicas son el conjunto de acciones y actividades empren-

didas a favor de los diversos sectores sociales o ejes estratégicos de desar-

rollo de un gobierno a favor de grupos humanos o temas relacionados con

el bienestar de los ciudadanos en general. Existen diversas áreas de análisis

de las políticas públicas como son: la economía, la infraestructura, car-

retera y expansión de las vías generales de comunicación, las telecomuni-

caciones, desarrollo social, la salud y la seguridad pública, educación y

derechos, entre otras…Las políticas públicas se desarrollan en el corto

mediano y largo plazo siendo las sostenidas en el tiempo aquellas de mayor

impacto en el mejoramiento de las condiciones de vida y desarrollo de las

personas.” (Borja,2009,86)

2008 se señala que el Ecuador tiene unademocracia participativa, y tomando encuenta que la metodología de laparticipación social es múltiple, en elEcuador coexiste la democraciarepresentativa puesto que se eligenalcaldes, prefectos, concejales, asambleístas,miembros de las juntas parroquialesquienes cumplen funcionesde representación del puebloen determinadas instituciones…

En el diseñoconstitucional del“

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69Shirlley Borja Bonilla

organismo cuyos miembros pertenecían a la sociedad civil.En la Constitución actual se considera que este órgano debesepararse y delegarse a uno nuevo llamado Consejo deParticipación Ciudadana.

Estas visiones sobre la necesidad de una real participa-ción ciudadana en la toma efectiva de decisiones, hace quelos expertos del gobierno utilicen la reforma constitucional,supuestamente con dos objetivos: uno, el de sanear al siste-ma político, para lo cual constituyen la Función Electoral; y,dos, la despolitización de los organismos de control, con lacreación de una quinta función del Estado, la Función deTransparencia y Control Social que, aparentemente, reivindi-caría la importancia de la participación ciudadana.

Sin embargo, la despolitización de los organismos decontrol y la participación ciudadana se desvanece por lassiguientes razones:

Todos los seres humanos, en este caso los ecuatorianos,tienen un sesgo político que se evidencia en el devenir de lasrelaciones sociales, por lo que se debe propender a que aestos organismos accedan personas con principios y valoreséticos. A pesar de ello, dicha valoración no garantiza que ensus decisiones y en el cumplimiento de sus funciones existala dosis necesaria de discrecionalidad, pues la norma quedelimite sus ámbitos y competencias no está reglamentadade forma clara.

Los personajes que se encuentran en los órganos de lafunción electoral y de la función de transparencia y controlsocial (el Consejo Nacional Electoral, el Tribunal ContenciosoElectoral y el Consejo de Participación Ciudadana) han sidoseveramente cuestionados por su afinidad política con elpartido de gobierno.

En el caso de la función electoral, el carácter administrati-vo que desarrolla existe desde 1830. Esta actividad se encargó,en primera instancia, a un órgano integrado por delegados delejecutivo, el legislativo y el poder judicial, en el escenario deldiseño constitucional anterior. Esta actividad administrativaestuvo realizada por varias fuerzas políticas; había una mayorparticipación de representantes de organizaciones políticas ypor lo tanto era un espacio más democrático y con diferentespensamientos. Actualmente existe solamente un conjunto derepresentantes afines a un solo partido que, en este caso, es elde gobierno. En la actualidad, este organismo se denomina laFunción electoral o Cuarto poder, y está conformado por el

Consejo Nacional Electoral cuyos integrantes decidieron quie-nes integrarían el Consejo de Participación Ciudadana. Hoyexiste, además, dentro de esta función, un Consejo de aplica-ción de la justicia electoral que no es nada democrático ymenos aún independiente, debido a las características de suconformación. Cabe señalar que la actividad electoral, por seren su esencia administración pública, debería encontrarsedentro de la función ejecutiva.

La acumulación de los poderes adscritos al Poder ejecutivomarca la premisa de que estamos en un ensayo de diseñoconstitucional “democrático”, sin la praxis del principio deindependencia de funciones puesto que todas, a excepción dela función judicial que todavía mantiene una cierta indepen-dencia, se encuentran controladas por el Ejecutivo; inclusive laFunción Legislativa cuya composición es oficialista ya que lamayoría de sus integrantes, por sus decisiones de voto, handemostrado que se encuentran sometidos a las disposicionesdel Presidente de la República. A consecuencia de ello existeuna concentración de poder en la Función ejecutiva.

La creación del quinto poder, en cuya conformación semanifiesta una cierta afinidad con el ejecutivo, hace preverque el Ejecutivo en última instancia termine controlando atodas las autoridades de control: al Procurador, alContralor, al Fiscal General del Estado, al Defensor delPueblo, a los Superintendentes, al Consejo de la Judicatura, ala Corte de Justicia y a la Corte Constitucional; es decir,existe una aparente democracia o, al menos, un ensayo dedemocracia participativa.

En el diseño constitucional del 2008 se señala que elEcuador tiene una democracia participativa, y tomando encuenta que la metodología de la participación social es múl-tiple, en el Ecuador coexiste la democracia representativapuesto que se eligen alcaldes, prefectos, concejales, asamble-ístas, miembros de las juntas parroquiales quienes cumplenfunciones de representación del pueblo en determinadas ins-tituciones. Los técnicos gobiernistas reivindican teóricamen-te la participación ciudadana en el capítulo quinto de laConstitución con la creación de la Función de Transparenciay Control Social, el Órgano ejecutor de esta función que es elConsejo de Participación Ciudadana, el cual funciona con laaplicación de la Ley del Consejo de Participación Ciudadana,y la Ley Orgánica de Participación Ciudadana publicada en elR.O. Nro. 175 del 20 de Abril de 2010. Esta Ley en el Art. 77

10 “No es suficiente proyectar la necesidad del cambio, es igualmente impor-

tante definir su sentido y direccionalidad”. Ver “Movimientos estratégicos y

proceso constituyente en Ecuador: el momento de desinstitucionalización.

De Julio Echeverría Enero, del 2008

http://www.observatoriopolítico.com.ec.

11 “Desde la perspectiva constitucional no se entiende cómo sin debatir el

alcance de la reforma política y por tanto sus contenidos, se haya optado

por el mecanismo de la asamblea plenipotenciaria”. (Ibid)


crea la figura de la llamada silla vacía que solo se aplica enlos gobiernos autónomos descentralizados, es decir seoperativiza en los concejos cantonales, en las juntasparroquiales, mas no en el Ejecutivo; no la encontramos enPetroecuador, no se dinamiza en las instituciones donde seadministran y manejan las áreas estratégicas de desarrollodel Estado y se toman las grandes decisiones, así comotampoco aparece en ningún ministerio. En estos espacios dedecisiones no hay la figura de la silla vacía ni se viabiliza unaparticipación ciudadana autentica y veraz. Allí, las decisioneslas toma un solo hombre que es el Presidente y se realizan através de las instrucciones dadas a las autoridadesdesignadas en cada una de las instituciones y entidadesdel Ejecutivo.

Es por ello que se afirma que “el Ecuador no ha logradouna organización apropiada del Estado”, y se mantiene unescepticismo respecto al funcionamiento de esta organiza-ción, ya que no ha existido el debido análisis de “cuál esnuestro proyecto de Estado y cuáles los órganos que sedeben consolidar”12. Lo que se tiene es “producto de unamala copia del diseño constitucional venezolano que con-centra poder en torno a la figura presidencial”13 como es elcaso de la Función de Transparencia y Control Social y de suórgano ejecutor, el Consejo de Participación Ciudadana, encuya conformación no se encuentran representados losdiversos sectores sociales: las mujeres, los jóvenes, los traba-jadores, etc. Cabe, entonces, la pregunta: ¿A quién respondeno representan? ¿O no representan a nadie? Puede ser queesta función sea producto de la imaginación, de ciertos espe-cialistas gobiernistas o tal vez, quizá, de sus buenas intencio-nes pero, como decían nuestros sabios adultos mayores, de“buenas intenciones está empedrado el camino del infierno”o lo que es más, se insistió en innovar el sistema democráticocon muy poco conocimiento científico de la realidad institu-cional del Estado.

En conclusión, si bien es cierto que el Estado actual no es

el Estado del siglo XX, el ensayo de diseño constitucionalúltimo, elaborado a partir de una corriente llamada neoconstitucionalismo, de pronto con buena voluntad antes quecon conocimiento científico, ha propuesto la organizacióndel Estado en más de tres ramas, con la creación de las fun-ciones: Electoral y de Transparencia y Control Social, susórganos y los consiguientes procedimientos utilizados parasu conformación que han deslegitimado su nacimiento. Estohace que su viabilidad y permanencia en el desarrollo delEstado Ecuatoriano sea como dicen los tratantes de lasenfermedades: de pronóstico reservado, puesto que el reme-dio resultó peor que la enfermedad.

La República es, por naturaleza, una división de poderes;esa división no funciona, porque se han seguido vías confu-sas que violan la norma constitucional cada vez que se leocurre o le favorece al gobierno de turno.

Los cambios demandados por las ecuatorianas y losecuatorianos no se traducen en una constitución “a lacarta”14 , elaborada por los adherentes al gobierno de turno;se requiere de un diseño constitucional ampliamente anali-zado15, discutido, debatido y socializado, para los próximos20 años y que posibilite el arranque de políticas públicas delargo alcance a favor de las ecuatorianas y los ecuatorianos.

Algunos consideramos que los procesos del Ecuador nosuman ¨cero y va de nuevo¨, sino más bien que son procesosde construcción colectiva permanente. Las institucioneshumanas son defectuosas, los seres humanos somos llenosde virtudes pero también llenos de defectos y las institucio-nes del Estado reflejan esas virtudes y esos defectos. Loimportante es que los actores políticos, las ecuatorianas y losecuatorianos, asumamos una actitud de corresponsabilidadsocial ante la tarea de perfeccionar el diseño constitucionaldel Estado Ecuatoriano que reinvindique el respeto irrestrictoa los derechos humanos, a la gobernabilidad, a los valores dela democracia y sus instituciones y, en general, el derechoque tiene nuestro pueblo a su desarrollo y bienestar.

12 Entrevista sobre Diseño constitucional realizada al Dr. Julio César Trujillo

13 Entrevista sobre Diseño Constitucional realizada al Dr. Vicente Taiano.

14 “Muchos ecuatorianos no estuvimos de acuerdo con la forma cómo seredactó y luego se aprobó la Constitución, más allá de que se hicieronpúblicos hechos de alteración de artículos que no habían sido tratadossegún varios asambleístas constituyentes en el seno de la Asamblea… LaConstitución debe proteger a todos los ecuatorianos, debe aplicarse a laletra de la Ley y no ser letra muerta. La Constitución Política actual esredactada en el contexto de la elaboración de la ley para su promulgaciónen el mismo sentido que lo hicieron los socialcristianos y otros partidos enla constituyente del 98 donde el colegislador impuso su criterio en contradel trabajo de los asambleístas y de los legisladores. El poder encargadode elaborar la ley, no lo puede hacer por que no tiene las dos terceras partespara la ratificación de la ley y tampoco puede hacer fiscalización porque notienen los votos suficientes para llamar a juicio político a los funcionarios queincumplen con la constitución. Hay una concentración de poder en el

Ejecutivo; cuando el ejecutivo quiere algo lo logra, cuando no lo quiere yasabemos cuáles son los resultados; insultos, injurias y no hay resultados afavor del pueblo ecuatoriano que necesita un equilibrio social, un equilibrioentre los poderes del Estado para vivir en democracia. Entrevista al Dr. LuísMorales, Asambleísta Presidente de la Comisión de ParticipaciónCiudadana de la Asamblea Nacional.

15 “Una Constitución es un sistema de normas que no solo preservan y res-guardan los derechos fundamentales, sino que regulan el proceso decision-al que posibilita la realización de esos derechos; una construccióninstitucional que supone un trabajo de alta relojería; y que exige de una dosisde coherencia técnica difícilmente alcanzable en un ambiente de duras con-frontaciones, en donde la lógica que prima tiende a ser no la de la discusiónacerca del diseño normativo, sino la de la acumulación de poder de los dis-tintos actores políticos”… Ver “Movimientos estratégicos y proceso consti-tuyente en Ecuador”: el momento de desinstitucionalización. De JulioEcheverría Enero, del 2008 http://www.observatoriopolítico.com.ec.

El Estado y su estructura no pueden ser analizados desde una perspectivaformalista al margen de la historia. La conformación en el Ecuador, al igualque en cualquier país del mundo, corresponde al momento histórico de des-arrollo del sistema económico y de la correlación de sus fuerzas políticas y

sociales. El liberalismo clásico, con hegemonía burguesa conformó un Estado “gendar-me”, guardián del naciente capitalismo, estructurado según la doctrina clásica de la“división de poderes”, con un sistema de frenos y contrapesos, inspirada en los plan-teamientos de Mostesquieu y Locke.

El capitalismo, en la fase intervencionista, en la neoliberal y en la actual, con domi-nio imperial y transnacional, privilegió una estructura estatal, partiendo del hecho deque el poder es uno solo y de que se lo ejerce por “funciones”, siguiendo el pensamien-to jurídico de Jellinek o el de Malberg. Se trata de una delimitación de atribuciones ycompetencias, en la que los órganos privilegian su especialidad, sin dejar de ejercer lasde otros, bajo diversos modos jurídicos.

Esta estructura se acopla a los nuevos requerimientos económicos y sociales delsistema, que privilegian en un momento la acción reguladora del Estado o en otro elprotagonismo del mercado, sin dejar de ser, en ambas circunstancias, un instrumento

¿Para qué la nuevaestructura de poder?


Ex diputado Nacional, ex presidente del

Partido Socialista Ecuatoriano y de la

Coordinación Socialista

Latinoamericana. Doctor en

Jurisprudencia, Especialista y Magister

con mención en Ciencias Jurídicas.

Profesor de Derecho Administrativo y

Legislación Económica y Financiera en

la Universidad Central del Ecuador.



en todo caso, se acopla a un neointervencionismo oneodesarrollismo, cuyo objetivo fundamental es salirde los extremos del neoliberalismo, recuperar o desprivatizaral Estado para que cumpla un limitado papel redistribuidor yestructurar al sistema con la planificación, la eficiencia ycierta participación social controlada, marginandoa los grupos políticos tradicionales.

La nueva estructura estatal,

”“


de dominación utilizado, preferentemente, para socializar laspérdidas y privatizar las ganancias y, eventualmente, paraintroducir algunas acciones de justicia social.

Vivimos en América Latina un nuevo momento histórico.El desgaste del neoliberalismo y el ascenso de la lucha socialpermitieron el ascenso al poder de gobiernos progresistasliderados por caudillos de orientación ambigua: pueden serel punto de partida para forjar una alternativa al sistema dedominación o el instrumento de una recomposición delmismo y de acoplamiento más racional a la globalizacióncapitalista. La nueva estructura estatal, en todo caso, se aco-pla a un neointervencionismo o neodesarrollismo, cuyo obje-tivo fundamental es salir de los extremos del neoliberalismo,recuperar o desprivatizar al Estado para que cumpla un limi-tado papel redistribuidor y estructurar al sistema con la pla-nificación, la eficiencia y cierta participación socialcontrolada, marginando a los grupos políticos tradicionales.

El proceso progresista que vivimos, si bien no afecta en

su esencia la dominación imperial y a sus subordinados gru-pos de poder económico, ahonda el conflicto con los margi-nados del poder: los sectores tradicionales de presión políticay mediática y las incómodas organizaciones sociales y políti-cas alternativas de izquierda. La nueva estructura estatal,concentra el Poder en el Ejecutivo, -bonapartismo o cesaris-mo-, mediante la multifuncionalidad de las instituciones y elrecorte y reparto de algunas de sus competencias en nuevasfunciones como la constitucional, la electoral y la de trans-parencia y control social, en las que se incorporan los antesdenominados órganos “extra poderes” como la CorteConstitucional, la Contraloría, la Defensoría del Pueblo y lassuperintendencias.

La nueva estructura estatal y sus cinco funciones causanincertidumbre por la ambigüedad de los propósitos econó-micos y sociales de los gobiernos progresistas; por su defini-da opción por el caudillismo y el autoritarismo y por eldesconocimiento y alejamiento de los procesos y actoressociales colectivos, cuya participación y programa son, final-mente, la garantía de que una política reformista pueda con-vertirse en alternativa real al sistema imperante.

Pero lo más preocupante de la nueva estructura institu-cional, que se desprende de la nueva Constitución ecuatoria-na del 2008, es la ilusoria pretensión del gobierno decontrolar, desde el Estado, la participación y la acción ciuda-dana y social que, por las razones antes indicadas, le resultanesquivas. Se persigue mediante una nueva estructura estatal,el Consejo de Participación Ciudadana, que no tiene legitimi-dad democrática en su origen y conformación, organizar laparticipación social, representarla burocráticamente, y esco-ger a los nuevos funcionarios de control, bajo un esquema demonitoreo y “concursos” en el que tiene injerencia inicial yfinal un gran elector: el ejecutivo.

El Estado y su organización, en sus diversas etapas histó-ricas, son las formas en las que las personas y las clases, enel sistema económico y social vigente, establecen las relacio-nes entre la libertad y la autoridad, o las relaciones de domi-nio legítimo y obediencia o las relaciones de solidaridad ysubordinación con miras a un fin común.

El actual esquema constitucional y las ambiguas accio-nes del gobierno, no contribuyen, a nuestro criterio, pararadicalizar la democracia y la soberanía, ni para preservar elgoce efectivo de los derechos y garantías ciudadanas que seproclaman, pues no apuntan a convertir a la organización ya la participación ciudadanas y social en los ejes de unmodelo alternativo de justicia, solidaridad y libertad quetodos anhelamos.

en sus diversas etapas históricas,son las formas en las que las personasy las clases, en el sistema económicoy social vigente, establecen las relacionesentre la libertad y la autoridad,o las relaciones de dominio legítimoy obediencia o las relacionesde solidaridad y subordinacióncon miras a un fin común.

El Estado y suorganización,“

”

Introducción

Tradicionalmente, la ciencia política ha realizado una tripartición de lospoderes públicos de los Estados modernos, dividiéndolos de la siguientemanera: función legislativa, función ejecutiva y función judicial. Para laúltima Constitución de la República promulgada en el 2008, el Ecuador se

pone a tono con lo instaurado hace diez años en la constitución venezolana y cambiala división de funciones añadiendo dos “nuevas” funciones: la de transparencia y con-trol social, y la electoral. ¿Un ejercicio democrático representado en la división de fun-ciones se verá mermado o fortalecido por este cambio? A continuación, unos criteriospara poner a consideración.

¿Por qué existe la división de poderes?

Precediendo la era moderna de la historia, Europa se encontraba regida por gober-nantes sobre los cuales se concentraba todo el poder que podría ejercer un Estado.Estas formas de gobierno absolutistas, despóticas y tiránicas, giraban en torno a unasola persona, un rey todopoderoso.

Este ser supremo, dependiendo del espacio geográfico o del momento históricopodía ser considerado un elegido de Dios para que guíe las riendas del pueblo, y enmuchos casos era la cabeza de la iglesia Católica en su reino, lo cual se constituía enmotivo por el cual su designio era incuestionable. Quien detentaba el poder absolutoejercía las que tradicionalmente hoy conocemos como funciones legislativa, ejecutiva yjudicial. Es decir, él dictaba las leyes bajo las cuales debía regirse su pueblo; también ejer-cía el gobierno sobre los gobernados; y finalmente ejercía las funciones de juzgador enconflictos. El principio fundamental que rige al gobierno de estas características es el“temor”, pues se debe contar con un séquito de subordinados y un pueblo lo suficiente-mente sumiso para aceptar todo capricho del elegido, y más aún, para desmotivar oaplacar cualquier intento de sublevación en contra de éste. Prácticamente todo gober-

El cambio de estructura en ladivisión de poderes del Ecuador ysus implicaciones en el ejercicio de la

Democracia

Sylvia Sophía Kon Cedeño

Asambleísta Nacional por Sociedad

Patriótica. Miembro Permanente de la

Comisión de Régimen Económico y

Tributario y su Control y Regulación

para el periodo 2009-2011. Ingeniera

comercial por la Universidad Técnica de

Portoviejo. Ha participado en los proce-

sos de reivindicación de los derechos

de la Mujer y por la Equidad de Género.

Sylvia Kon Cedeño



nante que ha detentado el poder de esta manera ha abusadode este en contra del honor, moral, integridad física y subsis-tencia económica de las personas, motivos por los cuales elBarón de Montesquieu generaliza diciendo que las leyes rela-tivas a la naturaleza del estado despótico se basan en el poderde un único ser humano, el que es calificado en los siguientestérminos: “Un ser humano quien sus cinco sentidos dicen sincesar que él lo es todo y los demás no son nada, es natural-mente perezoso, ignorante, voluptuoso, y se desentiende delos negocios”1.

A finales de la Edad Media, históricamente los gobiernosmonárquicos que además del poder político, venían acumu-lando un poder económico (basado en la tenencia de propie-dades y a una organización económica feudal), se vieronenfrentados a los intereses de una creciente clase capitalista.Esta pugna de clases se venía agudizando conforme el capi-talismo se volvía una alternativa de mayor aceptación y losprincipios ilustrados calaban en lo hondo, incluso, de lasmasas populares europeas. “Libertad, igualdad y fraterni-dad”, se pregonaba en contra de la opresión del absolutismo,es decir, la gente buscaba un cambio radical a su situacióncomo personas, como gobernados y como agentes económi-cos, y tan duro cambio sólo se llevaría a cabo mediante revo-luciones. Fue pues uno de los logros aquí alcanzados, quetodo el poder no se vuelva a concentrar nuevamente en lasmanos de una sola persona o un solo grupo dominante. Losexcesos de poder, vejaciones a las personas, abusos de losrecursos, no podían volver a darse; es de esta manera que seconsolida la división de poderes en un Estado moderno.

La tripartición de poderes

John Locke, Jean-Jacques Rousseau, Montesquieu, entreotros, propusieron cada cual a su manera, la división delpoder con la finalidad de que con la existencia de pesos ycontrapesos, este se desconcentre. La división clásica defunciones que considera a la Legislativa, Ejecutiva y Judicial,no siempre se concibió de esta manera. Tal es así que el pro-pio John Locke concibe en su obra titulada “Segundo ensayosobre el gobierno civil”, la existencia de “los poderes legisla-tivo, ejecutivo y federativo de la República”2, considerando aeste último como el manejo de la seguridad de los interesespúblicos en el exterior. Montesquieu va más allá y manifies-

ta: “En cada Estado hay tres géneros de poder: el poder legis-lativo, el poder ejecutivo de lo que depende el derecho degentes y el poder ejecutivo de lo que depende del derechocivil. Por el primero, el príncipe o el magistrado hace las leyestemporales o para siempre o corrige o deroga las leyes yahechas. Por el segundo, hace la paz y la guerra, envía y recibeembajadas, dispone la seguridad y previene invasiones. Por eltercero, castiga los delitos o juzga las querellas de los parti-culares. A este último se llamará poder de juzgar, y al otro,simplemente poder ejecutivo del Estado”3. Sin embargo elpoder de juzgar para al propio Montesquieu carece de lamisma importancia que los anteriores; sin embargo aconsejaque deba conformarse por personas ajenas a los otros pode-res para asegurar su independencia. Pese a esto, y proce-diendo a reivindicar la importancia del “poder de juzgar”,históricamente se ha venido modificando el concepto de“poder ejecutivo”, dándole la actual connotación de funcióndel Estado encargada de la administración del mismo y delgobierno sobre el pueblo.

Montesquieu ya anuncia que la desconcentración depoderes no funciona si no existe independencia entre ellos,pues de lo contrario esta no sirve de nada. Por esta razón,liberales como John Stuart Mill y Tocqueville consideran queuna forma de alejarse de los gobiernos tiranos y aglutinado-res de poder, es mediante el ejercicio de la democracia repre-sentativa, es decir, que los mandatarios deban ser elegidospor el pueblo y no a gusto y conveniencia de sectores inte-resados de poder. Mill va más allá y considera que unademocracia contra la tiranía asegura la libertad de los ciuda-danos4. En este punto es interesante analizar cómo la con-formación de funciones estatales independientes entre sí,garantizan uno de los más altos principios del ser humano:la libertad, mediante la participación democrática.

Conformada la tripartición del poder, es ideal que cadauno de estos ejerza exclusivamente sus funciones, sin atri-buirse otras que no sean las propias, es decir guardandocelosamente todo mandato Constitucional y principio delegalidad emanado de esta o de la ley. Del mismo modo nose puede concebir que un poder ejerza una influencia fácticasobre los otros dos poderes. De esta manera hay que recha-zar prácticas comunes en la historia latinoamericana en lasque presidentes de la república han ejercido presión sobrecongresos o asambleas para legislar y/o fiscalizar a su antojo;

1 Montesquieu, El espíritu de las leyes, Editorial Edicomunicación, Barcelona,

2003, página 26.

2 Locke, John, Segundo ensayo sobre el gobierno civil, Ediciones Libertador,

Buenos Aires, 2004, página 95.

3 Montesquieu, El espíritu de las leyes, página 118.

4 Bobbio, Norberto, Liberalismo y democracia, Fondo de Cultura Económica,

México, 2006, página 75.

75Sylvia Kon Cedeño

como del mismo modo es reprochable que legisladores chan-tajeen al ejecutivo, para aprobar o vetar leyes; y tambiénresulta reprobable que administradores de justicia sean pre-sionados por gobernantes para sentenciar de una u otramanera. Es esta misma experiencia la que nos muestra queno es necesario que se implante una dictadura, triunvirato ojunta suprema de gobierno, para que el equilibrio de funcio-nes del Estado se corrompa y se aglutine la totalidad delpoder en una sola persona o grupo de personas. No han fal-tado episodios en los cuales un gobernante (generalmenterepresentante del ejecutivo), gozando de una amplia acepta-ción popular intenta legitimar con este apoyo todo clase deexcesos en sus funciones.

La influencia del poder fáctico de una función sobre otra(u otras) no se manifiesta de manera abierta y pública, pueses necesario mantener formalmente por lo menos la imagende independencia que legitime un supuesto ejercicio impolu-to del poder, de lo contrario se verían avocados a prácticasampliamente reprochables por los mandantes.

Hasta la Constitución de 1998, el Ecuador mantenía laclásica tripartición de funciones, y aparte se nombraba a laorganización electoral y a los organismos de control, asícomo a las entidades del régimen seccional autónomo. Estepaís no ha sido la excepción en cuanto a pugnas de poderesentre funciones; incluso se verifica en el año 2007 uno de loscapítulos más oscuros e inexplicables de la historia de lademocracia nacional, cuando en ese entonces el TribunalSupremo Electoral, basado en una ley de carácter electoral,resuelve destituir a más de la mitad de los diputados, por unsupuesto desacato a un decreto presidencial electoral. Deesta manera vemos como una forma de organización delEstado, influyó directamente en el ejercicio de una funcióncuyos integrantes fueron democráticamente electos.

La adición de dos “nuevas” funciones a lastres tradicionales

A partir de la promulgación de la Constitución de laRepública de Montecristi en el año 2008, la organización defunciones del Estado, ha quedado configurada de la siguien-te manera: función legislativa, función ejecutiva, funciónjudicial y de justicia indígena, función de transparencia y decontrol social, y función electoral. Es decir, se han añadidocomo funciones estatales las dos últimas aquí nombradas.

Para caracterizar a la función de transparencia y controlsocial, es preciso guiarse a lo prescrito en el Art. 204 de laConstitución que manifiesta que se trata de una función que

promoverá e impulsará el control de la entidades y organismosdel sector público, y de las personas naturales y jurídicas queprestan servicios o desarrollan actividades de interés público.Esta función estará compuesta por el Consejo de ParticipaciónCiudadana y Control Social, la Defensoría del Pueblo, laContraloría General del Estado y las superintendencias, dejan-do de lado a la Fiscalía General del Estado que siguiendo elmodelo colombiano ahora será parte de la función Judicial.

Sin duda alguna, de las entidades arriba nombradas, la quecausa la mayor expectativa es el Consejo de ParticipaciónCiudadana y Control Social, pues tiene entre sus atribucionesel designar Procurador General del Estado (de terna propuestapor el Presidente), Defensor del Pueblo, Defensor PúblicoGeneral, Fiscal General del Estado, Contralor General delEstado, miembros del Consejo Nacional Electoral, miembrosdel Tribunal Contencioso Electoral y miembros del Consejo dela Judicatura (todos estos últimos, serán designados tras ago-tarse los procesos de selección pertinentes). Dadas estas res-ponsabilidades, no por nada se le ha bautizado popularmentecomo el “organismo más poderoso del estado”. Sin embargo,más allá de esto, lo que llama la atención de los analistas polí-ticos son sus otros deberes y obligaciones que han sido deter-minados de una manera bastante vaga, amplísima e imprecisapues, por ejemplo, se menciona que tiene la responsabilidad depromover la participación y luchar contra la corrupción, esdecir, puede hacer cualquier cosa. Resalta también la forma enque se le atribuyen responsabilidades de otros organismos;algo que vuelve aún más etérea la existencia de este consejo.El recelo en torno a estas últimas observaciones radica en queun órgano con tan extendidas atribuciones pueda ejercer unpoder casi absoluto y desbocado sobre el resto de funciones.

Por su parte la función electoral constitucionalmenteestaría encargada de garantizar el ejercicio de los derechospolíticos expresados a través del sufragio así como los refe-

de poder: el poder legislativo,el poder ejecutivo de lo que depende elderecho de gentes y el poder ejecutivode lo que depende del derecho civil.

En cada Estadohay tres géneros“

”


rentes a la organización política de la ciudadanía, y estaráconformado por el Consejo Nacional Electoral y el TribunalContencioso Electoral.

Una pregunta fundamental que salta a la vista es: ¿porqué se ha decidido “elevar” a rango de función la transparen-cia y control social y la organización electoral? Más allá deque el cambio responda a una copia casi textual de laConstitución Venezolana chavista de 1999, las razones esbo-zadas por quienes escribieron la Constitución en Montecristigiran en torno a que ambas funciones tienen un carácter depromoción de la inclusión y la participación ciudadana en elpoder y control del Estado. Basta ver, no sólo en esta parte dela Constitución sino en toda ella, que se recurre frecuente-mente a hablar de la democracia participativa o democraciadirecta, así como también a cuestiones afines como los presu-puestos participativos. Esta explicación fue suficiente paramuchos sectores en un momento político de casi diez años deinestabilidad, en el cual el acontecer público era totalmenteajeno al día a día de la ciudadanía, y donde todos (no solomiembros del oficialismo) pedíamos un cambio. Sin embargohoy, las interrogantes que cada uno de los ecuatorianos pen-samos son: ¿declarar al organismo electoral como funciónpública es una garantía para fortalecer el ejercicio de la demo-cracia en este país? ¿Una función encargada a la participaciónciudadana y el control social es suficiente para alcanzar unasociedad más inclusiva y acabar con la corrupción del país?

Implicaciones en la democracia del Ecuador,derivadas de este cambio

Mientras que unos consideran que, por ejemplo, la con-formación de un Consejo de Participación Ciudadana yControl Social es una “novelería importada que jamás debióexistir”, otros defienden a capa y espada estos cambios.

A poco más de un año de promulgada la Constitución del2008, sin haber entrado en vigencia plena todas las funcio-nes y organismos estatales, y con la falta del marco legalindispensable para su funcionamiento, una evaluación obje-tiva de las implicaciones que resultan de la implementaciónde estas dos nuevas funciones estatales, no es factible, por lotanto las interrogantes planteadas al final del párrafo ante-rior tampoco pueden responderse.

Recién estamos siendo testigos del prenacimiento delEstado, tal y como lo concibe la nueva Constitución. Esto deninguna manera significa que debamos cruzarnos de brazosdiez años para empezar a elaborar conclusiones; de ningunamanera. Hoy estamos en el momento en que con atentamirada debemos vigilar todo este proceso de conformación einicio de labores de estas nuevas funciones. Es importante

determinar que la forma en la que los funcionarios son ele-gidos y designados sea la legalmente correcta y la moral-mente justa, pues se trata de “ciudadanos” con amplísimasresponsabilidades en sus manos. Por otra parte, se debe exi-gir que cada una de estas funciones ejerza sus atribucionescon un firme apego a la ley y la Constitución de la República.

Desde todo punto de vista resultaría decepcionante (pordecir lo menos) que cualquiera de estas dos funciones ejer-zan para sí un poder superior al constitucionalmente enco-mendado o se configuren en instrumentos serviles decualquier otra función pública. Los principales principiosregentes para una organización pública de tres funciones, semantiene para una organización de cinco: es decir, se deberespetar la independencia funcional de los otros poderes sinintención alguna de influir en ellos, y hacer respetar la inde-pendencia funcional propia, sin permitir la influencia de lasotras funciones sobre la misma. Solo de esta manera sealcanzará la finalidad anhelada de la erradicación de regíme-nes absolutistas y autoritarios, que por su concepción sonmanifestaciones típicamente antidemocráticas.

Si bien es cierto que en el Ecuador se ha levantado un cla-mor popular por reivindicar el poder ciudadano mediantemecanismos de democracia directa, también es cierto que lainclusión democrática de las personas no aparece de la nochea la mañana mediante la promulgación de una constitución ouna ley. El ejercicio de la democracia, debe construirse median-te un proceso colectivo, verdaderamente inclusivo.

Del mismo modo, el control social por su sola existenciadeterminada en un cuerpo legal, tampoco eliminará los actosde corrupción pública. El mal de la corrupción también se lodebe erradicar mediante procesos de educación, y la mejorforma de enseñar es con el ejemplo. Entonces, sería deseabletener como modelo a un primer mandatario que no dirija asu antojo la fiscalización del legislativo para favorecer a susamigos, o que no amenace a los jueces para que resuelvancasos en favor de sus intereses políticos o que, en general, nomanipule ninguna función pública distinta a la suya.

En fin, una forma de evaluar las implicaciones en lademocracia que tendría este cambio en el Ecuador, podría sercontrastando en el futuro los niveles o percepciones de liber-tad en la gente. Un mayor ejercicio democrático de la gentedetermina un incremento en los niveles de libertad de lamisma, y viceversa. Y aunque una “medición” de la libertadresultaría un ejercicio un tanto subjetivo, se podría tomarcomo parámetros los utilizados para medir los derechos polí-ticos, tal como los utiliza la organización Freedom Housepara realizar su ranking mundial de libertad en los países delmundo. Aunque no se trate de una medición oficial, seríainteresante tomar en cuenta esto para el futuro.

Nconstitutionnet.org/sites/default/files/pdf-ap-2.pdf · 2017-06-08 · Paco Moncayo Gallegos...

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