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Hacia un servicio catastral articulado

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Mejora de los procedimientoscatastrales municipales

PROGRAMA DE DEMOCRACIA

Calidad en la Gestión Pública

Proyecto“Mejora de los procedimientos catastrales municipales”

Equipo geAm

Dirección Ejecutiva Jorge Abbate

Coordinación de Programa Carmen Romero

Coordinación de Proyecto Jerónimo Morel Meyer

Colaboradores del Proyecto Oscar Vázquez Molas

Diego Demestri

Blas Ocampos

Juan Carlos Boggino

Carlos Sosa

Asistente de Programa Zunilda Ortiz

Débora Aquino

Comunicación, edición Natalia Ruiz Díaz Medina

Hugo Casco

Corrección de estilo Sandra Bosch

Diseño Celeste Prieto

Ilustración Alexandra Vázquez

Setiembre, 2013

Asunción, Paraguay

“Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Los conceptos y opiniones expresadas en la mis-ma corresponden a los autores y no reflejan necesariamente el punto de vista de USAID ni del Gobierno de los Estados Unidos.”

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Hacia un servicio catastral articulado

Mejora de los procedimientoscatastrales municipales

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Esta iniciativa fue posible gracias a las siguientes instituciones y personas

Servicio Nacional de Catastro (SNC)

Dirección del SNC

• JoséTomasVillarejo

• JuanCarlosOjeda

• AnataliaArandadeLopéz

Equipo Técnico del SNC

• CarlosCáceres

• SantiagoCoronel

• LizMoreno

• JuanCarlosFernández

• MiguelÁngelTotora

Equipo de Programa de Catastro Registral - PROCAR

• RafaelPoletti

• JoséLuisBenza

• BernardoBozzano

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Presentació ....................................................................9

Introducción ................................................................13 El compromiso institucional ...............................................................................13

Objetivos comunes .............................................................................................14

Compartir la experiencia ....................................................................................15

Laexperiencia .............................................................17Punto de partida ................................................................................................17

Desafíos en el relacionamiento entre las instituciones .........................................18

Acciones en marcha .......................................................................................23

Losaprendizajes ........................................................31Buenas prácticas instaladas ...............................................................................31

Anexos ....................................................................35Siglas y acrónimos .....................................................37

Índice

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PresentaciónLa democracia en Paraguay, una expresión que tiene mucho más de deseo que logros tangibles, fue el desafío que motivó a Gestión Ambiental (geAm) a movilizar su equipo de profesionales para vincularse activamente con las instituciones del Gobierno, con las organizaciones de la sociedad civil y con sectores empresariales que inciden en las políticas públicas, para trabajar articuladamente con ellas, logrando avanzar aceleradamente, y en los últimos años, hacia la mejora sostenida y sostenible de la gestión gubernamental, lo que se ha traducido en condiciones más adecuadas para una efectiva gobernabilidad y gobernanza en el país.

Los vicios y herencias atávicas, presentes en el quehacer político del Paraguay, tienen a la corrupción como uno de sus componentes principales. También al prebendarismo y al clientelismo político, algo que sigue generando ruidos y vaivenes en los clamores de la ciudadanía, destinataria final de las políticas públicas. La ingobernabilidad que generan dichos vicios tiene su amarre en la impunidad que sigue reinando, la que se transforma en correa de transmisión de esa herencia que pasa de Gobierno a Gobierno.

Es común encontrar un funcionamiento en compartimentos estancos en la Administración Pública, la superposición de funciones y una débil coordinación interinstitucional entre las instancias de Gobierno. A esto se le podría añadir la poca consideración ciudadana al trabajo realizado por los servidores públicos, elemento que denota una falta de confianza de

la población en general hacia las instituciones de Gobierno. No puede soslayarse, asimismo, la propia desvalorización y frustración de funcionarios y funcionarias públicas, quienes tienen pocas condiciones de mejora por la falta de sistemas de promoción.

Estas condiciones y éste contexto, y en función a trabajos previos de cooperación desarrollados en los años 2008 y 2009, llevaron al impulso del Programa de Democracia “Calidad en la Gestión Pública” (2010 – 2013), ejecutado por Gestión Ambiental (geAm), con el apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).

Así, en conjunto con las instituciones de Gobierno, y sobre la base de las respectivas prioridades y delineamientos de políticas institucionales, el Programa apuntó a la eficiencia y a la transparencia en la gestión gubernamental, como premisas orientadoras, y al desarrollo de instrumentos y herramientas que permitieran (en el mediano y largo plazo) una democracia cualitativamente distinta y mejorada en el país. Mediante la implementación de diferentes modalidades de colaboración técnica se posibilitaron y apoyaron las mejoras en las instituciones públicas, a través del desarrollo de capacidades en funcionarios y funcionarias, promoviendo nuevos enlaces entre las organizaciones públicas y privadas.

Esta cooperación se sustentó en tres enfoques transversales: gestión colaborativa, para la promoción de la cultura de responsabilidad

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compartida entre la sociedad civil y el Estado para la institucionalización de los cambios, y buenas prácticas de interacción entre organizaciones no gubernamentales (ONGs), entidades públicas y ente cooperante; sostenibilidad, a través del desarrollo de la capacidad del funcionariado público y la adopción de nuevas técnicas, procesos y normas en las instituciones públicas; y género, para la instalación de prácticas que favorezcan esta perspectiva en el contexto institucional público, como demostración de voluntad política para el cambio y formulación de normas y acciones específicas de intervención con equidad de género.

Los ejes fundamentales de trabajo han sido:

• Promoción del Servicio Civil. • Evaluamos para Mejorar. • Apoyo a la Implementación del MECIP -

Modelo Estándar de Control Interno para las Instituciones Públicas del Paraguay.

• Apoyo al Fortalecimiento de la Gestión de Contratos.

• Promoción de las Buenas Prácticas en la Gestión Pública.

• Apoyo a Gobiernos Locales en la Implementación del Servicio Civil.

• Mejora de los Procedimientos Catastrales Municipales.

• Apoyo a la creación del Fondo de Desarrollo Económico y Social para Gobernaciones y Municipios.

• Promoción de la Alianza de Gobierno Abierto. • Apoyo al Equipo Nacional de Estrategia País.• Apoyo a Paraguay Debate.

El alcance de las intervenciones involucró como contrapartes a diversas instituciones públicas. En muchos casos, la coordinación y articulación entre las mismas fue el eje del trabajo y, en otros, a través de estas instituciones se llegó a otras, atendiendo al carácter de ente rector. A continuación, se citan las principales entidades públicas con las que trabajó el Programa:

•Secretaría de la Función Pública (SFP). •Secretaría Técnica de Planificación (STP). •Ministerio de Hacienda (MH).

- Subsecretaría de Estado de Administración Financiera (SSEAF). - Dirección General de Presupuesto.

- Subsecretaría de Estado de Tributación (SET).

- Unidad de Economía Social (UES).- Unidad de Departamentos y Municipios.- Servicio Nacional de Catastro (SNC).

•Gabinete Civil de la Presidencia de la República.

•Ministerio de Justicia y Trabajo (MJT).•Ministerio del Interior (MI).• Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social

(MSPBS).• Secretaría Nacional Anticorrupción (SENAC).• Dirección Nacional de Contrataciones Públicas

(DNCP). •Auditoría General del Poder Ejecutivo

(AGPE).•Unidad Técnica de Modernización de la

Administración Pública (UTMAP).•Municipalidad de Luque.

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Además de promover el desarrollo de capacidades en las instituciones públicas, el trabajo implicó también alianzas con organizaciones de la sociedad civil: esfuerzos y expectativas compartidas para colaborar en forma conjunta en las diversas instituciones o iniciativas que proyectara el Programa. Estas fueron, principalmente:

•Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (CADEP).

•Centro de Estudios Judiciales (CEJ). •Centro de Información y Recursos para el

Desarrollo (CIRD).•Centro de Políticas Públicas de la

Universidad Católica (CPP).•DECIDAMOS - Campaña por la expresión

ciudadana. •Desarrollo en Democracia (DENDE). • Instituto Desarrollo (ID).•Semillas para la Democracia (SPD).

También se valora como experiencia positiva y de buena práctica durante el proceso, la alianza con otras cooperaciones, como fue la establecida con la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Unión Europea.

Durante los 3 años del Programa se “hizo camino al andar” pero, a diferencia de los versos, es preciso volver la vista atrás para conocer y asumir que la tarea de cualificar la democracia en el país pasa por encontrar a las instituciones y personas que puedan hacerse responsables y protagonistas del cambio, y trabajar con sus expectativas y capacidades. Los resultados, que pronto se notan, constituyen la leña que aviva el fuego del deseo de cambio.

El Programa tuvo en cuenta la réplica de experiencias positivas en cada uno de sus proyectos. Por ello, queda testimonio de los impactos positivos y socializamos la experiencia con los documentos que se presentan.

El camino está trazado y las voluntades movilizadas. Resta entonces promover, con más fuerza, la llevada a escala de las transformaciones generadas y encontrar en las demás instituciones la levadura que haga crecer el deseo de una mejora en la gestión pública, con destino a una ciudadanía más satisfecha y conforme con los servicios que prestan las instituciones del Gobierno.

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SERVICIONACIONALDECATASTROEl compromiso institucional El Servicio Nacional de Catastro (SNC), dependencia del Ministerio de Hacienda (MH), es la instancia encargada de mantener el inventario de todos los inmuebles del país. Sus funciones están regidas por la Ley Nº 109/91 Orgánica del MH y el Decreto Nº 14.956/92. La Ley establece en su Art. 30: “El Servicio Nacional de Catastro será una repartición técnica que tendrá a su cargo el Catastro de los bienes inmuebles del país. Deberá desarrollar, entre otras, las siguientes funciones: mantener un registro actualizado de todos los bienes inmuebles con el avalúo de los mismos, individualizando sus propietarios legales; suministrará a la Subsecretaría de Estado de Tributación la información necesaria para los fines de la administración del impuesto inmobiliario y todo otro antecedente requerido para fines tributarios; proporcionar información técnica sobre Catastro a ministerios y otras instituciones públicas o cualquier otro ente autorizado legalmente”.

Complementariamente, las atribuciones del SNC están establecidas en la Ley Orgánica Municipal (LOM) Nº 3.966/2010, considerando que el otro actor clave en el proceso de construcción del sistema de información catastral del país son las Municipalidades.

Delimitación de zonas urbanas.

En su Art. 230, la LOM refiere al “Sistema de Información Catastral: Las municipalidades establecerán un sistema de información catastral de inmuebles. La elaboración, actualización continua y aprobación del catastro es atribución de la Intendencia. El catastro deberá ajustarse a las normas técnicas que elabore el Servicio Nacional de Catastro. A tales efectos, la Intendencia deberá remitir la información catastral generada al Servicio Nacional de Catastro, a fin de que este organismo verifique el cumplimiento de los reglamentos técnicos previamente establecidos y dicte la resolución pertinente. Sólo en caso de desajuste con las normas técnicas vigentes, el Servicio Nacional de Catastro podrá emitir observaciones y formular el requerimiento pertinente a la Intendencia para que introduzca las modificaciones correspondientes y se ajuste a las normas técnicas. La resolución del Servicio Nacional de Catastro deberá ser expedida dentro del plazo de ciento ochenta días, a partir de la fecha de la presentación realizada por la Intendencia. En caso contrario, se considerará que la información catastral no tiene reparos. La Intendencia aprobará el catastro por Resolución. Copia de la misma será remitida al Servicio Nacional de Catastro para la incorporación de la información catastral al régimen de catastro nacional.”

Introducción

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Es así que el SNC, como instancia rectora del sistema catastral, tiene las competencias para establecer los criterios y dictar las normas técnicas catastrales, a las que las municipalidades deberán ajustarse tanto en los procesos de elaboración, actualización continua y aprobación del catastro, como en los de delimitación de las áreas urbanas del municipio y de verificación del cumplimiento de los reglamentos técnicos.

Por su parte, las municipalidades son agentes operativos en los procesos de elaboración y actualización continua del catastro inmobiliario. También les corresponde la delimitación de las zonas urbanas del municipio, según los criterios técnicos definidos por el SNC, y, la titulación de los bienes inmuebles sin dueños situados en las zonas urbanas del municipio, entre otras funciones que también se vinculan a la reglamentación del SNC.

El sistema de relacionamiento entre el Servicio Nacional de Catastro y las municipalidades se basa en los vínculos generados en la gestión de catastros inmobiliarios, en la delimitación de sus zonas urbanas y en la titulación de parcelas municipales, aunque cada una de las instituciones debe actuar conforme a sus respectivas competencias funcionales y ámbitos territoriales previstos en las normas.

Objetivos comunesEn este escenario se presenta una propuesta de trabajo conjunto entre estas instancias, con el propósito de mejorar las condiciones de articulación en la prestación de servicios catastrales. Así, se plantea el proyecto conjunto de “Mejora de los procedimientos catastrales municipales”, bajo el liderazgo y la coordinación del SNC, con la colaboración del Programa de Democracia “Calidad en la Gestión Pública”, ejecutado por Gestión Ambiental (geAm) con el apoyo de Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).

Desde el Programa, se buscó fortalecer la capacidad de gestión del Gobierno para implementar políticas públicas y programas efectivos, mediante reformas en las instituciones públicas, que favorecieran la gobernabilidad y la gobernanza en Paraguay, promocionando mejoras en la gestión. Desde este propósito colaborativo, la iniciativa apuntó a la construcción de la normativa requerida, a través de un proceso participativo con las municipalidades y el SNC, en el que participaron tanto los equipos técnicos como las autoridades. Se buscaba instalar las capacidades requeridas para aplicar la norma y estrechar el re lac ionamiento inter inst i tuc ional , promoviendo la eficiencia en la prestación del servicio desde ambas instituciones.

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Trabajo de campo.

Compartir la experiencia El propósito principal de esta sistematización fue generar aprendizajes sobre la experiencia, con el objetivo de replicar y dar continuidad a los avances. El proyecto se planteó con la finalidad de promover un esfuerzo colaborativo de interacción en áreas clave entre niveles de gobierno (nacional y municipal) sobre un área específica. En síntesis, fue una experiencia piloto para mejorar la capacidad de gestión y prestación de servicios que buscaba ”fortalecer las capacidades de articulación del ente rector del sistema catastral, el Servicio Nacional de Catastro, SNC, y las municipalidades, en los procesos y servicios catastrales”.

El Programa de Democracia “Calidad en la Gestión Pública” formuló una propuesta de colaboración al Servicio Nacional de Catastro, que se implementó en el periodo de un año (2011-2012), aproximadamente.

En este marco, y considerando que la cadena de cambios consta de tres niveles (productos, efectos e impactos), la iniciativa contempló incidir hasta el nivel de productos (normas, guías) y efectos (personas informadas capacitadas).

La metodología aplicada en la sistematización fue la de análisis de la experiencia. Se revisó tanto el propósito del Proyecto, como las líneas de acción emprendidas y los factores que favorecieron o dificultaron la intervención. Cabe destacar que no se integraron entrevistas con actores clave del proceso, pues estos (en su mayoría) se desvincularon del SNC a partir del cambio de autoridades, tanto en dicha institución como en el Poder Ejecutivo en general.

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Punto de partidaPara impulsar un marco normativo específico, se elaboró y tomó como punto de partida el siguiente cuadro que resume los alcances del relacionamiento intergubernamental en la gestión del catastro inmobiliario. Si bien ambas instancias refieren sus funciones a través de las leyes vigentes, se requiere de un conjunto de normas específicas que las reglamente,

Actualización de los datos catastrales de las parcelas urbanas.

teniendo en cuenta la calidad de ente rector del Servicio Nacional de Catastro y el ámbito de acción de las municipalidades, según su Ley Orgánica, en la búsqueda de la articulación y la coordinación. Como parte de la intervención, se optó por delimitar el trabajo en determinadas funciones.

Servicio Nacional de Catastro Municipalidad

Elaboración y Actualización del Catastro - Delimitación Urbana

• Establecimiento de las NormasTécnicaspara la elaboración y actualización del catastro y la delimitación del área urbana del municipio.

• Establecimiento, actualización continua y apro-bación del catastro.

• Verificación y dictamen del cumplimiento de lasNormasTécnicas.

• Registro en la Base de Datos del Catastro nacional.

• Delimitación y aprobación de la delimitación urbana.

TitulacióndeInmueblessinDueño–LoteodeParcelasMunicipales

• Asignación de Cuenta Corriente Catastral.

• Registro en la Base de Datos del Catastro nacional.

• Titulación de inmuebles sin dueño en zona urbana por medio de la mensura judicial.

• Certificado catastral para informe descriptivo del inmueble.

• Loteo o fraccionamiento de parcelas municipa-les para la transferencia o arrendamiento.

Laexperiencia

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Campaña de difusión.

El relacionamiento entre las dos instituciones se encuentra estrechamente ligado a las competencias de estas instancias de gobierno y a los procedimientos aplicados en el traspaso de la información catastral. Por esto, fue necesaria la revisión de los procedimientos referentes a la generación de dicha información en las municipalidades, así como LA relacionada con la transferencia de la misma al SNC y su integración al catastro nacional.

Para ello, se estudiaron las competencias de estas instancias (según la normativa legal vigente) en la gestión catastral. Posteriormente, se obtuvo información mediante talleres de diagnóstico, en los que participaron autoridades y funcionarios de ambas instituciones. De este modo, se identificaron las funciones desarticuladas existentes en el sistema de relacionamiento interinstitucional, planteándolas como debilidades y, también, como desafíos.

Desafíos en el relacionamiento entre las institucionesEl sistema de relacionamiento entre el Servicio Nacional de Catastro y las municipalidades, en la gestión del catastro inmobiliario, presenta debilidades sustentadas en un marco normativo que requiere mayor profundización y regulación específica en procedimientos, plazos y criterios, entre otros.

Para identificar estas debilidades, se estudiaron las competencias de ambas instituciones en la gestión catastral y se realizaron talleres de diagnóstico con autoridades y funcionarios de ambas instituciones. Así, se identificaron cuatro áreas de desafíos y demandas de adecuación y mejora en el proceso de articulación Servicio Nacional de Catastro-Municipalidades. A continuación, se presenta la descripción respectiva.

Los procedimientos y sus normas para la generación y transferencia de información: el desafío para la mejora

Lasituacióndeladelimitaciónurbana

- La definición de qué es una zona urbana y, por tanto, el establecimiento de la delimitación respectiva en los distritos, no cuenta con criterios ni indicadores referenciales en la normativa vigente. Los municipios carecen no sólo de criterios técnicos, sino que es generalizada la debilidad institucional en cuanto a la disposición de capacidades técnicas.

- Se dan reiterados ejemplos de incluir en la delimitación urbana zonas con características eminentemente rurales simplemente con el objeto de incidir en el valor fiscal de esta parcelas y, por tanto en el monto del impuesto a tributar, generando de esta manera una situación de inequidad tributaria (porque las mismas tributan como urbanas y no cuentan con los servicios básicos urbanos).

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Capacitación a censistas.

Los procedimientos y sus normas para la generación y transferencia de información: el desafío para la mejora.

• La situación de la delimitación urbana.

Desafíos en el sistema de

relacionamiento entre las

instituciones

Las normas vigentes y el nuevo régimen legal (Ley Orgánica Municipal): la demanda de adecuación entre las partes.

• La captación y transferencia de información catastral: demanda de ajustes en formatos y procedimientos.

Las atribuciones de las instituciones responsables de los procesos catastrales: asunción de roles.

La aplicación de las normativas: titulación de parcelas sin dueño ubicadas en zonas urbanas - más demanda de adecuación.

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- Cuando existen dos o más zonas urbanas separadas físicamente en el Municipio, no se establecen procedimientos para delimitarlas (situación que se presenta con mucha frecuencia).

- La ciudadanía no está incluida en los procesos de validación de la delimitación urbana.

- Los costos de la delimitación urbana son altos, debido a la exigencia en la Resolución 60 del SNC sobre materialización de la delimitación con mojones.

Efectos que generan estas situaciones:

- La mayoría de los municipios no cuentan con una delimitación urbana o la tienen desactualizada.

- La relación de parcela urbana o rural y el valor fiscal sobre el que tributan son elementos sustanciales en cada municipio, pues esto define sus ingresos. Al carecer de delimitaciones y definiciones de lo urbano y lo rural, se enfrenta lo siguiente: (i) definir las parcelas como urbanas sin contar con el sustento legal (ii) considerar las parcelas como rurales y, por tanto, reducir significativamente la capacidad de ingresos municipales. En la mayoría de los casos se opta por la primera alternativa.

- Al no existir una delimitación urbana, la Municipalidad tampoco tiene el derecho de propiedad sobre las parcelas sin dueño situadas en zonas con características urbanas, sino el INDERT. Esto hace que no haya una definición clara del área en la cual la Municipalidad está obligada a brindar los servicios básicos urbanos.

Lacaptaciónytransferenciadeinformacióncatastral:demandadeajustesenformatosy procedimientos

- El único método de formación y actualización catastral reglamentado es el levantamiento censal del área urbana total. No está regulado el levantamiento censal parcial.

- No está reglamentada la actualización catastral por procedimientos internos mediante la utilización de documentación obrante en la Municipalidad, como pueden ser los planos de construcción, informes sobre pavimentación de vías, etc.

- No está regulado el procedimiento para la actualización de datos específicos, como se requiere cuando se producen cambios de pavimentación de las vías o de sub-zonas urbanas. Estos cambios afectan a varias parcelas de manera simultánea y están referidos exclusivamente a un atributo, que es el objeto del cambio.

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- La normativa vigente no diferencia entre datos esenciales y atributos. Los datos esenciales son aquellos que no pueden variar durante toda la existencia legal de la parcela, salvo orden judicial (datos geométricos del terreno, código catastral) y los atributos son los datos que pueden variar (superficie y categoría de la construcción, tipo de pavimentación de la vía da acceso a la parcela...). Solamente estos últimos pueden ser actualizados. Al no realizar esta diferenciación, las municipalidades pretenden variar datos esenciales en la Base de Datos Nacional, simplemente con la medición de la parcela realizada en el levantamiento censal.

- No se diferencian los inmuebles según tipologías (unidad inmobiliaria/conjunto inmobiliario). Las fichas y planillas catastrales están diseñadas exclusivamente para el registro de datos de unidades inmobiliarias y no para el registro de los datos de conjuntos inmobiliarios, tipologías que aparecen con frecuencia (viviendas tipo dúplex, barrios cerrados...). Por tanto, la normativa presenta muchas limitaciones y vacíos que no posibilitan a las municipalidades una actualización continua y la transferencia periódica de la información catastral al SNC para el registro en la Base de Datos Nacional.

Las normas vigentes y el nuevo régimen legal (Ley Orgánica Municipal): la demanda de adecuación entre las partes.

La Ley Orgánica Municipal, sancionada en el 2010 introdujo una serie de modificaciones que afectan a los procedimientos aplicados para la gestión del catastro.

- Se otorga al SNC la potestad de dictaminar por resolución las normas técnicas a las que deberán adecuarse los proyectos de delimitación y, a través de dictamen favorable del SNC, se remite para posterior sanción por ordenanza. Esto implica una simplificación de los procedimientos que permitiría una proyección más a corto plazo de la previsión del crecimiento urbano y, a la vez, la posibilidad de presentar las propuestas de ampliación con mayor frecuencia.

- Desde la presentación por parte de la Intendencia, se establece un plazo de 60 días para la expedición de la resolución de aprobación por parte del SNC, motivando en caso contrario una sanción ficta. Para la aprobación del catastro, también se establece un plazo – en este caso de 180 días – para que el SNC expida la resolución correspondiente.

Exposición pública de resultados.

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El establecimiento de los plazos amerita no sólo la revisión de los mecanismos de fiscalización y el examen de los trabajos, sino también los formatos y momentos de presentación que deberán ser atendidos en la redacción de los procedimientos.

- Con la posibilidad de elaborar el catastro de manera parcial se abaratarían los costos, ya que las municipalidades podrían programar la ejecución de los levantamientos catastrales por etapas. Por otro lado, permitiría la actualización de datos (pavimentación de calles, construcciones nuevas) de manera parcial. Estas consideraciones deberán ser tenidas en cuenta en la redacción de los procedimientos e instructivos.

Las atribuciones de las instituciones responsables de los procesos catastrales: asunción de roles.

- Las municipalidades no asumen la responsabilidad del Servicio Nacional de Catastro como el ente rector y responsable de mantener el registro actualizado de todos los bienes inmuebles. Es por esto que no consideran necesario el vínculo para el traspaso continuo de la información catastral. En muchos casos, las decisiones de ampliación indiscriminada de aéreas urbanas o la fijación del valor fiscal de las parcelas, para el posterior cobro del impuesto inmobiliario, son tomadas sin la necesaria y legal vinculación con el SNC.

- La inadecuada comunicación entre los niveles de gobierno hace que datos existentes en las municipalidades no lleguen al SNC, generándose una desactualización de la información contenida en la Base de Datos Nacional y una dispersión de la información catastral.

La aplicación de las normativas. Titulación de parcelas sin dueño ubicadas en zonas urbanas: más demanda de adecuación.

La condición para que se dé la titulación de parcelas sin dueño ubicadas en zonas urbanas es realizar una mensura judicial. Así, el SNC podría asignarle un código catastral y los registros públicos, una matrícula.

El procedimiento utilizado actualmente por las municipalidades es una mensura judicial para cada lote, lo cual resulta muy costoso y limita la posibilidad de la titulación de los inmuebles. Es por ello que las municipalidades no pueden incorporar estas parcelas sin título al patrimonio de bienes municipales como bienes de dominio privado, lo que quiere decir que hay una tenencia irregular de parcelas por parte de la municipalidad, pues carece del título de propiedad de las mismas.

Este hecho imposibilita a la municipalidad a venderlas o transferirlas y ubica a muchas municipalidades en una situación de ilegalidad por arrendar parcelas (y obtener rentas) que legalmente no le pertenecen.

Fraccionamiento o loteo.Párcelas sin títulos(para declararlasdominio municipal)

Párcelas que yatienen títulos(a ser excluídasde la mensura)

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Acciones en marcha El propósito de la intervención fue fortalecer las capacidades de articulación entre el Servicio Nacional de Catastro y las municipalidades para lograr una mayor efectividad en la gestión catastral. Para ello, se trazaron cuatro líneas de acción con base en el diagnóstico y los productos a alcanzar.

Estas cuatro líneas de acción responden al diagnóstico participativo y documental realizado para ofrecer productos concretos para las demandas identificadas y realizar un trabajo de interconexión de cada línea.

Para el desarrollo se estableció como metodología de trabajo compartir las experiencias técnicas con el equipo de profesionales del SNC y el equipo técnico de especialistas del Programa y, sobre esto, construir las bases para realizar el mismo proceso con las municipalidades. La gestión colaborativa, entendida como el aporte dinámico desde las partes, ha sido el énfasis en la modalidad de trabajo, con el espíritu de instalar capacidades técnicas (tanto procedimentales como de contenido específico) y sentar las bases para la regulación y reglamentación de las nuevas prácticas.

Así, la dinámica de “aprender haciendo” fue también una modalidad constante pues la definición y elaboración de normas técnicas ya se verificaban en su validez e implementación en el proceso de capacitación y entrenamiento a técnicos del Servicio. También en el trabajo de terreno en prueba con algunas Municipalidades y en la capacitación a funcionarios/as de estas instituciones. Esto, a su vez, retroalimentaba los contenidos para la elaboración de guías didácticas e instructivos de las normas técnicas que facilitaran su comprensión y aplicación.

A continuación, se refleja lo que fue la implementación de cada línea de acción definida, la elaboración de los productos esperados y los efectos logrados: ‘‘

’’

Este diagnóstico participativo y documental permitió formular los alcances de la propuesta de colaboración y perfilar el Proyecto “Mejora de los procedimientos catastrales municipales”.

Procedimientos internos.

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Hacia el desarrollo de normas técnicas para procesos catastrales municipales

La tarea se inició con la recopilación, ordenamiento, revisión y evaluación de la información referente a los procesos catastrales municipales. El proceso de reordenamiento, revisión y evaluación de la información existente (resoluciones del SNC, análisis de documentos del proyecto PROCAR, leyes etc.) ofrecen productos concretos para las demandas de identificar vacíos, incongruencias y contradicciones en los procedimientos y normas existentes.

Esto fue la base para elaborar el diagnóstico y definir los alcances del Proyecto. El estudio de expedientes catastrales municipales y la revisión de la documentación catastral presentada al SNC por las municipalidades (tomando como casos de análisis a las Municipalidades de Yhú, Yatytay y Mbaracayú) constituyeron pasos para:

- Analizar si la documentación se ajustaba a los requisitos solicitados por el SNC tanto en su forma de presentación (instancia administrativa) como en la calidad de los datos consignados en ellos (instancia técnica).

LINEASDEACCIÓN PRODUCTOS

Desarrollo de normas técnicas para procesos catastrales municipalidades.

Normas técnicas catastrales elaboradas.

Capacitación a Técnicos del SNC en las normas técnicas.

Técnicos del SNC capacitados en el manejo de las normas técnicas.

Elaboración de Instructivos / Guías didácticas catastrales para las municipalidades.

Guías didácticas para municipalidades elaboradas.

Programa de información a autoridades y capacitación a técnicos municipales.

Autoridades informadas y técnicos municipales capacitados.

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- Identificar aspectos y requerimientos que podrían simplificarse y estandarizarse (sin perder por ello el rigor técnico) y facilitar la integración de dicha información en la base de datos del SNC.

Estos estudios sirvieron de base para la elaboración de las normas técnicas de los procesos catastrales municipales:

• Delimitación de las Zonas Urbanas Municipales y las Formalidades para su Aprobación por parte del SNC;

• Actualización de los datos catastrales, con incidencia en la determinación del valor fiscal de las parcelas urbanas y

• ProcedimientosparalaTitulacióndeInmueblessinDueñoubicadosenlaszonas urbanas de los municipios, de manera a ser inventariados como Bienes del Dominio Privado Municipal;

• Procedimientos para el Loteo oFraccionamientoypara laTrans-ferenciadeParcelasMunicipales.

Estas normas fueron establecidas como prioritarias porque (I.) implicaban la intervención del SNC como ente rector del sistema catastral (con atribuciones de establecer el marco técnico y normativo de dichos procedimientos); (II.) porque se desarrollan en el ámbito municipal, en el cuál estas normas tienen competencia ejecutiva,

Loteo de regularización.

y (III.) porque tienen una alta incidencia en la recaudación tributaria municipal o en la regularización de la tenencia de los bienes inmuebles, lo que constituye un aliciente para su implementación.

Existe una necesidad de contar con normativas y procedimientos con criterios técnicos definidos, unificados y concordantes con el nuevo régimen legal dispuesto por la Ley Nº 3.966/2010 “Orgánica Municipal”, que permitan al Gobierno nacional y a los Gobiernos locales coordinar esfuerzos en estos ámbitos de competencias compartidas para mejorar la capacidad de gestión y servicios catastrales

Instalación de capacidades en el SNC

En el marco de esta línea de acción fueron realizados cursos-talleres de capacitación dirigidos al personal técnico del SNC. Los temas abordados cubrieron los aspectos técnicos y legales del catastro municipal, con el fin de mejorar y facilitar la gestión catastral entre el SNC y las municipalidades:

Catastro Nacional y Catastro Municipal

• Áreas urbanas y procedimientos para su delimitación.

• Definición de zona urbana.

• Valor fiscal y procedimientos de actualización de datos que determinan el valor fiscal de las parcelas.

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• Base de datos del SNC y las herramientas informáticas y de georeferenciamiento.

• Propiedades municipales, titulación, Loteo y Transferencia de inmuebles.

El entrenamiento fue desarrollado a través de exposiciones teóricas, complementadas con prácticas sobre casos reales bajo la modalidad de taller. Para ello, se contó con un plantel de instructores profesionales de diversas disciplinas, tanto del Programa como del propio SNC,ofreciendo una capacitación estimada en 120 horas cátedra.

El siguiente curso se centró en Normas Técnicas para procesos catastrales municipales, con el propósito de establecer espacios de consulta y retroalimentación, para realizar los ajustes finales a las normas elaboradas en el marco del proyecto y para capacitar en el manejo de las mismas.

Guías didácticas de normas técnicas para las municipalidades, elaboración conjunta

Se elaboraron instructivos - guías didácticas- con un lenguaje y formato amigable para hacer más comprensible las normas técnicas catastrales. Estos materiales fueron pensados para ser utilizados en capacitaciones a los técnicos municipales. Las guías catastrales para municipalidades elaboradas fueron:

• Guía para la Delimitación de las Áreas Urbanas Municipales.

• Guía para la Actualización de los datos catastrales de las parcelas urbanas.

• Guía para la Titulación de Inmuebles sin dueño ubicados en las zonas urbanas, y para el Loteo o Fraccionamiento de Parcelas Municipales.

Es de destacar que no se cerró el ciclo de aprobación final de los materiales producidos, por parte del Servicio Nacional de Catastro.

Información y Capacitación a municipalidades

Complementariamente al proceso de capacitación al funcionariado del Servicio Nacional de Catastro, se desarrolló un incipiente programa informativo y de capacitación dirigido a las municipalidades, tanto a autoridades como al funcionariado, con la finalidad de fortalecer las capacidades de articulación entre ambos niveles de gobierno y promover un esfuerzo colaborativo en los procesos catastrales.

Los eventos de información y capacitación fueron utilizados para: • La presentación de los servicios que

presta el SNC a las municipalidades;

• La identificación de las dificultades que tienen los municipios para dar cumplimento a las normativas técnicas y

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procedimientos catastrales vigentes, y

• La presentación de esbozos de las normas catastrales propuestas:

- Delimitación de zonas urbanas- Actualización de los datos catastrales

de las parcelas urbanas,- Titulación de Inmuebles sin dueñosde

las zonas urbanas;- Loteo o Fraccionamiento y Transfe-

rencia de Parcelas Municipales.

La dinámica consistió en que los propios técnicos y profesionales del SNC, acompañados por especialistas del Programa, exposiciones y presentaciones, dieran lugar al debate y fomentaran un retorno desde los municipalistas sobre las nuevas normas técnicas a implementar.

Se realizaron en total 9 talleres regionales, en los que participaron 168 municipalidades.

Los avances logrados en el proceso, desafíos para su consolidación

Todo lo que se llevó a cabo se valora como una experiencia altamente positiva, con avances sustantivos y con tareas pendientes y necesarias que garanticen la sostenibilidad real y la evaluación de la aplicación de las nuevas normas para la mejora de los servicios catastrales.

Sistema de titulación de muebles sin dueño.

Igualmente, es necesaria la verificación de que las relaciones intergubernamentales (municipalidades - Servicio Nacional de Catastro) mejoran a través de una articulación propositiva que garantiza la eficiencia y transparencia en la gestión. Esto deberá ser evaluado luego de experimentar por un tiempo considerable las nuevas capacidades y relaciones establecidas.

El diseño de la intervención, si bien se organizó en 4 líneas de acción, produjo un efecto conjunto en el objetivo inicial planteado: mejorar la articulación entre los niveles de gobierno involucrados en los servicios catastrales. El proceso de trabajo, de poco más de un año, generó efectos inmediatos que se exponen y resumen como logros y, a su vez, se plantean las acciones complementarias necesarias para su sostenibilidad:

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Avances Acciones para la consolidación

Las normas técnicas sobre los procesos catastrales fueron elaboradas con sus respectivos formatos de RESOLUCIÓN. Se elaboraron 4 normas, bajo 2 MODELOS DE RESOLUCIÓN:

1. Normas técnicas para la DELIMITACIÓN DELAS ZONAS URBANAS MUNICIPALES y las formalidades para su aprobación por parte del SNC.

2. Normas técnicas para la ACTUALIZACIÓNDELOSDATOSCATASTRALES, con incidencia en la determinación del valor fiscal de las parcelas urbanas.

La norma técnica de Delimitación de Zonas Urbanas fue formalizada y aprobada a través de la Resolución Nº 49/ 2012. Las demás normas, si bien se han aplicado o tienen un marco regulatorio a través de la ley (como referencia), necesitan ser reafirmadas y protocolizadas para que su aplicación sea constante y no arbitraria.

3. Procedimientos para la TITULACIÓN DEINMUEBLES SIN DUEÑO, ubicados en las zonas urbanas de los municipios.

4. Procedimientos para el LOTEO OFRACCIONAMIENTO Y LA TRANSFERENCIADEPARCELASMUNICIPALES.

Consolidar el parcelario preexistente o una redistribución adecuada a las condiciones establecidas en las leyes, en lo referente a dimensiones mínimas de calles y lotes.

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Las capacidades del SNC se han fortalecido en las normas técnicas específicas, y en conocimientos y actitudes que viabilicen el mejor relacionamiento intergubernamental para la articulación de los distintos niveles de gobierno en los procesos técnicos. Esto, a través de los 2 cursos de capacitación en los cuales se entrenaron a 10 técnicos del SNC y 7 jefes de departamento.

El entrenamiento del funcionariado del Servicio se considera fructífero, pero queda el desafío de garantizar la instalación de capacidades ante los cambios internos del funcionariado, sea éste nombrado o contratado. Un programa de capacitación y actualización técnica permanente debería ser parte del SNC.

Las Guías Didácticas para municipalidades fueron elaboradas en contenido y edición gráfica. Estas guías son materiales de carácter pedagógico, diseñados con un lenguaje y formato amigable con el objeto de hacer más comprensible las normas técnicas catastrales.

• Guía para la Delimitación de las Áreas Urbanas Municipales.

• Guía para la Actualización de los datos catastrales de las parcelas urbanas.

• Guía para la Titulación de Inmuebles sin dueño ubicados en las zonas urbanas y para el Loteo o Fraccionamiento de Parcelas Municipales.

El proceso de trabajo, si bien fue positivo, se vio trasversalizado por los cambios de autoridades, primero a nivel de Dirección, luego a nivel del Poder Ejecutivo, lo que en general ralentizó el proceso en su última fase. Así como quedaron pendiente la protocolización y formalización de las normas técnicas a través de Resoluciones, tampoco las Guías Didácticas completaron el ciclo para la cual fueron generadas: no se procedió a la impresión y su posterior distribución, acciones que hubieran abierto la posibilidad de ampliar y hacer constante el entrenamiento y la formación del personal técnico municipal.

Para garantizar la continuidad será relevante completar el proceso operativo de contar con materiales de capacitación desde el Servicio hacia las Municipalidades.

El proceso de sensibilización y formación desde el SNC hacia las municipalidades se concretizó a través de 9 talleres regionales de información y capacitación implementados exitosamente, en los cuales participaron representantes de 168 municipalidades, con 329 técnicos municipales capacitados y 162 autoridades (intendencias y concejalías) informadas. Complementariamente, 49 profesionales independientes o de instituciones afines fueron también entrenados e informados de las nuevas normas técnicas, además de compartir sobre los conceptos, reglamentaciones y procesos generales de los servicios catastrales y sobre la articulación entre ambos niveles de gobierno.

Estas actividades contaron con el aporte significativo de los propios técnicos y profesionales del SNC, tanto en su organización y convocatoria, como en el desarrollo de contenidos, poniendo en práctica sus propios procesos de formación.

Desde las municipalidades, si bien participaron representantes de más de 160, Paraguay cuenta con más de 230 municipalidades constituidas, lo que significa que se requiere ampliar tanto el fortalecimiento técnico como el conceptual del proceso catastral para mejorar el servicio. No se trata solo de ampliar en cobertura y cantidad, sino de establecer programas de información y entrenamiento para la actualización, teniendo en cuenta la renovación de autoridades y los cambios internos de las personas (funcionariado) responsables del servicio catastral. Este elemento es más sensible que en el nivel central porque los recursos destinados al desarrollo del personal técnico son limitados y no se garantizan en muchos municipios pequeños y medianos.

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Buenas prácticas instaladasA través de esta reflexión sobre la expe-riencia, se generan aprendizajes que nos permiten identificar buenas prácticas que pueden ser replicadas. En este proceso se pueden destacar las siguientes:

Enfoque de la planificación e intervención

Una experiencia de aprendizaje fue la im-portancia del enfoque utilizado en la pla-nificación para intervenir en sistemas com-plejos. Este enfoque se caracterizó por

• Identificar un tema clave en el sistema de relaciones y, a partir de ahí, definir los alcances de la propuesta, formulada como Proyecto de “Mejora de los proce-dimientos catastrales municipales”;

• Analizarlo con un enfoque integrador, sistémico, identificando aquellos facto-res que inciden sobre el tema clave, y

• Abordar la intervención considerando las interrelaciones existentes para que los cambios tengan sustentabilidad.

En el sistema de relaciones entre el SNC y las municipalidades en la gestión catastral, las normas técnicas que regulan los procesos catastrales municipales fueron seleccionadas como un tema generador. Presentaban defi-ciencias que dificultaban tanto la captación de información como el flujo de la informa-ción catastral entre los niveles de gobierno.

Por un lado, porque implicaban la interven-ción del SNC como ente rector del sistema catastral (lo que significa que tiene atribu-ciones de establecer las normas técnicas que regulan los procesos catastrales y de controlar su cumplimiento). Por otro lado, porque regulan procesos catastrales que se desarrollan en el ámbito municipal, sobre los cuales las municipalidades tienen com-petencia ejecutiva. Y, finalmente, porque son relevantes para las municipalidades, ya que tienen una alta incidencia en la recau-dación tributaria municipal o en la regulari-zación de la tenencia de los bienes inmue-bles, lo que constituye un aliciente para su implementación.

El análisis y el abordaje con un enfoque sis-témico implicó que el personal de la SNC responsable de verificar y controlar el cum-plimiento de las normas técnicas por par-te de las municipalidades, esté capacitado para hacerlo y que las autoridades y téc-nicos municipales (cuya gestión debe estar regida por las mismas), las comprendan para que se dé una correcta aplicación.

Equipo multidisciplinario

La conformación del equipo técnico multi-disciplinario, integrado por un geógrafo,un planificador urbano, un arquitecto y un abogado posibilitó abordar la solución a los problemas con una visión más holís-tica, enriquecida por los aportes de cada

Losaprendizajes Sistema de presentación de documentación al SNC.

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disciplina, trasmitiendo ese enfoque al SNC como valor agregado. De aquí se despren-de la preocupación de que el Servicio debe garantizar no sólo la complementariedad del trabajo multidisciplinario, sino el entre-namiento permanente y constante, dada la demanda de actualización de contenidos. Esto, para garantizar que los cambios in-ternos que se produzcan no interrumpan el normal funcionamiento y no se retroceda en las mejoras logradas.

Metodología de la capacitación

La metodología interactiva empleada en las capacitaciones -tanto para técnicos del SNC como para autoridades y técnicos de las municipalidades- permitió establecer espacios de consulta y retroalimentación con los participantes, que proporcionaron insumos significativos al proceso de elabo-ración de las normas técnicas del proyecto.

El desafío del SNC como ente rector es el de contar con un programa permanente de formación para técnicos municipales, que permita el normal y permanente funciona-miento de los servicios catastrales y su ac-tualización constante.

Factores externos del contexto

Los sucesivos cambios en la Dirección del SNC durante la etapa final del proyecto (cuatro cambios de dirección y un cambio de Gobierno no previsto) repercutieron en que la norma técnica para la actualización de datos catastrales que incide en el avalúo fiscal de las parcelas urbanas, no cuente con un sustento legal para su aplicación. También incidió en que el cierre del ciclo de las Guías Didácticas se viera interrumpi-do. Como aprendizaje general se vio que la estrategia para la sostenibilidad debe con-templar posibles cambios políticos.

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Anexos

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Anexo 1

Cuadro de Resumen de participación en talleres por regiones

Lugar Fecha Grupo Meta Nº de Participantes

Municipalidades de los siguientes departamentos

MunicipalidadesPersonas

H M Total

Encarnación 26/04/11 Itapúa 28 50 18 68

San Lorenzo 01/06/11Central, Cordillera, Paraguarí y Villa Hayes

32 68 21 89

Pilar 17/06/11 Ñeembucú 15 53 22 75

Santa Rosa del Aguaray

14/07/11San Pedro, Concepción, Amambay y Canindeyú

25 66 16 82

Cnel. Oviedo 26/08/11 Caaguazú, Guairá y Cordillera 26 48 34 82

Concepción 28/09/11 Concepción y Alto Paraguay 10 31 6 37

Caazapá 06/10/11 Caazapá 10 29 19 48

Paraguarí 04/11/11 Paraguarí 13 20 11 31

Santa Rosa Misiones

23/11/11 Misiones 9 22 6 28

38 15

Total 9 168 7 3 540

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Siglas y acrónimos

SNC Servicio Nacional de Catastro

DAU Delimitación de Áreas Urbanas

LOM Ley Orgánica Municipal

PROCAR Programa de Catastro Registral

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