172752890 Martinez Nogueira JGM Coordinacion

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Proyecto de Modernizacin del EstadoJefatura de Gabinete de Ministros de la Nacin

Av. Pte. Julio A. Roca 781 - Piso 7 (C1067ABC) Ciudad Autnoma de Buenos AiresRepblica Argentina

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LOS DESAFOS DE LA COORDINACIN Y LA INTEGRALIDAD DE LAS POLTICAS Y GESTIN PBLICA EN AMRICA LATINA

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Publicacin del Proyecto de Modernizacin del EstadoJefatura de Gabinete de Ministros de la Nacin

Av. Julio A. Roca 781 - Piso 7(C1067ABP) Ciudad Autnoma de Buenos Aires Repblica Argentina

[email protected]

Edicin, correccin y composicin general:Proyecto de Modernizacin del Estado

Ciudad Autnoma de Buenos Aires, marzo de 2010.

Los editores no se responsabilizan por los conceptos, opiniones o afi rmaciones vertidas en los textos de los colaboradores de esta publicacin, que son de exclusiva responsabilidad de sus autores.

AUTORIDADES

Presidenta de la NacinDra. Cristina Fernndez de Kirchner

Jefe de Gabinete de MinistrosDr. Anbal Fernndez

Director Nacional Alterno del Proyecto de Modernizacin del EstadoLic. Federico Semeria


Proyecto de Modernizacin del Estado | 5

ndice

Prlogo 7LIC. FEDERICO CARLOS SEMERIA Director Nacional Alterno del Proyecto de Modernizacin del Estado

Los desafos de la Coordinacin y la Integralidad para las Polticas yla Gestin Pblica en Amrica Latina. Una Introduccin 9DR. CARLOS H. ACUADirector. Maestra en Administracin y Polticas Pblicas. Departamento de Ciencias Sociales. Universidad de San Andrs (UdeSA)

La Coherencia y la Coordinacin de las Polticas Pblicas. Aspectos Conceptuales y Experiencias 13DR. ROBERTO MARTNEZ NOGUEIRA Profesor. Maestra en Administracin y Polticas Pblicas. Universidad de San Andrs (UdeSA)

Coordinacin de Polticas Sociales: Abordaje Conceptual yRevisin de Experiencias Latinoamericanas 47DR. FABIN REPETTO CoDirector. Programa de Proteccin Social. Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC)



Desde 2003 la Argentina ha experimentado profundas transformaciones polticas, sociales y econmicas que estuvieron enmarcadas por la necesidad de construir un modelo de pas ins-titucionalmente ms fuerte, y orientadas a promover el crecimiento econmico y una sociedad ms democrtica, inclusiva y equitativa. Este nuevo modelo requiri una fuerte conviccin po-ltica dirigida a revitalizar y poner en el centro de la escena pblica al Estado, puesto que es a travs del accionar estatal que se elaboran e implementan las polticas pblicas y se pueden alcanzar los objetivos all defi nidos.

A partir de los importantes logros obtenidos en esta primera etapa, la Argentina ha comenzado a transitar desde 2007 un perodo de consolidacin y profundizacin de este modelo de pas que, respondiendo a la fi rme determinacin del actual gobierno, persigue la construccin de polticas de Estado, basadas en consensos que permitan garantizar su sustentabilidad en el tiempo. Es en este sentido que la Presidenta de la Nacin, Dra. Cristina Fernndez de Kirchner, ha defi nido como objetivos prioritarios el mejoramiento de la calidad institucional, la elabora-cin e implementacin de polticas que promuevan la centralidad del ciudadano como sujeto de derecho y la plena insercin de Argentina en el mundo. Esto exige que la pluralidad de acciones del gobierno confl uya en polticas integrales que se orienten hacia un desarrollo poltico, eco-nmico y social sostenido e inclusivo.

Lograr estas metas requiere no slo de decisin poltica sino tambin disponer de capacidad para gobernar. La experiencia ha demostrado que slo si se disponen de estas capacidades un gobierno puede fi jar sus objetivos, movilizar recursos y llevar adelante acciones coherentes y coordinadas, es decir, disear e implementar polticas pblicas de un modo cada vez ms efi caz, efi ciente y legtimo, que impacten de manera ms justa y equitativa sobre todos los ciudadanos. Para ello se necesita contar con un Estado con capacidad para articular y coordinar la diversidad de variables que infl uyen en el cumplimiento del Plan de Gobierno, en el funcionamiento de la Administracin Pblica Nacional y en la calidad de los bienes y servicios brindados.

El Proyecto de Modernizacin del Estado (PME) constituye, por la fi rme decisin del Jefe de Gabinete de Ministros de la Nacin, Dr. Anbal Fernndez, una pieza clave que contribuye a profundizar la democratizacin del Estado, generar ms espacios de participacin y transpa-rencia y, fundamentalmente, promover una mayor calidad de gobierno. El PME busca impulsar la modernizacin de la Administracin Pblica Nacional, poniendo en marcha un conjunto de acciones de forma coordinada, y debidamente consensuada con los distintos actores, tanto en lo referido a la mejora de los procesos y sistemas de gestin, implementacin y evaluacin de polticas pblicas como a la defi nicin de los lineamientos rectores y generacin de capacidades organizacionales que permitan planifi car, coordinar y monitorear la pluralidad de aspectos que comprende una estrategia integral de modernizacin del sector pblico.

Prlogo

Lic. Federico Carlos Semeria

8 | Proyecto de Modernizacin del Estado

Es por ello que el PME se propone profundizar y expandir el compromiso de los funcionarios pblicos con la intencin explcita de fortalecer las capacidades institucionales de la JGM para llevar a cabo su mandato en reas clave del sector pblico, mejorando las habilidades para la generacin y procesamiento de la informacin y para el seguimiento y evaluacin de las accio-nes, y promoviendo la implementacin de herramientas estratgicas que permitan hacer ms efectiva, efi ciente y gil la gestin en el sector pblico.

Lo expuesto pone de manifi esto que la implementacin de una estrategia de modernizacin esta-tal requiere superar aquellos desafos que surgen de la necesidad de coordinar el accionar estatal. La modernizacin del Estado debe concebirse, por tanto, como una estrategia de implementacin gradual, planifi cada, pero fl exible, que contribuya a abordar y procesar la incertidumbre y facilite la adaptacin organizacional a las nuevas dinmicas sociales, econmicas y tecnolgicas.

Es en este contexto que desde el PME se ha procurado producir y difundir nuevos conocimien-tos que permitan incorporar en el desarrollo de la estrategia de modernizacin del Estado los aprendizajes que surgen del estudio de otras experiencias. En esta ocasin, el presente libro centra la atencin sobre importancia que tienen la coordinacin y la integralidad de las polticas pblicas para potenciar la efi ciencia y calidad de las intervenciones y acciones pblicas.

LIC. FEDERICO CARLOS SEMERIA Director Nacional Alterno del Proyecto de Modernizacin del Estado



I. LA RELEVANCIA DE LA CUESTIN

Desde fi nes de los aos noventa la literatura y los procesos de modernizacin estatal han otor-gado una creciente atencin y esfuerzo a los problemas de coordinacin del accionar pblico. La bsqueda de mayores capacidades de coordinacin persigui, primordialmente, alcanzar mayor efi ciencia en el uso de los recursos invertidos en programas y polticas pblicas. De esta forma, se desarrollaron una serie de experiencias institucionales con el objetivo de reducir los costos de intercambios (inefi cientes) entre jurisdicciones y organismos, cuya racionalidad y autonoma resultaban (y resultan) en superposiciones, ausencias, tensiones de enfoques y com-petencias intra e inter-burocrticas.

En la actualidad, sin embargo, aunque se reconoce a esta mirada pro-efi ciencia de la co-ordinacin como necesaria, crecientemente se la considera insufi ciente, de patas cortas, para resolver problemas estructurales en nuestras sociedades. Problemas estratgicos (como por ejemplo la reduccin de la exclusin social o el alcance de procesos de desarrollo sostenidos e inclusivos) que enfrentan las polticas pblicas de nuestra regin, se caracterizan por una fuerte multicausalidad enraizada histricamente. Es por esta razn que este trabajo coloca su foco en la relacin entre coordinacin e integralidad, apuntando a aquellas lneas de accin pblica que, actual o potencialmente, enfrentan cuestiones complejas tanto por su multicausalidad como por la profundidad de sus races histricas.

La multicausalidad frecuentemente remite a conjuntos de factores caracterizados por diversas propiedades y dinmicas, en los que se destacan los cortes tradicionales entre econmicos, socia-les, polticos, ideolgico-culturales, organizacionales, etctera. Por ello, la integralidad que encara una multicausalidad implica, necesariamente, dos principios en su metodologa de anlisis y ac-cin: en primer lugar, la toma de distancia de reduccionismos que, al imputar monocausalidades dominantes, reproducen la inefi ciencia e inefi cacia del entendimiento y el accionar pblico.

En segundo lugar, las acciones integrales demandan coordinar aproximaciones multidisciplina-rias, transversales, capaces de reconocer el cambiante mix entre la especifi cidad de una causa y su papel en el conjunto de determinantes intervinientes en una problemtica dada.

Finalmente, las profundas races histricas que caracterizan a estos desafos remiten a la nece-sidad de un accionar coherente y sistemtico, sustentable temporalmente. Esta sustentabilidad intertemporal, por otra parte, exige no slo un efi ciente uso de recursos escasos sino, funda-mentalmente, consistencia en la visin sobre la sociedad a la que se tiende, esto es, sobre las prioridades y el orden temporal que enhebran un accionar estratgico de mediano-largo plazo. En otras palabras, demanda una planifi cacin que contextualice, a partir de una visin futura de la sociedad, qu, para qu, quin y cmo se coordinan las acciones pblicas.

De esta forma, como un primer punto podemos afi rmar que el debate y las elaboraciones que se exponen a continuacin, apuntan a comprender la lgica de la necesidad de contar con una coordinacin de programas y polticas pblicas, que resulte en un accionar coherente, integral y sostenido en el tiempo sobre los problemas estructurales que minan la equidad y el desarrollo en nuestras sociedades.

Los desafos de la Coordinacin y la Integralidad para las Polticas y la Gestin Pblica en Amrica Latina.Una IntroduccinDr. Carlos H. Acua


II. LA FALTA DE INTEGRALIDAD: SITUACIN ACTUAL Y ORIGEN HISTRICO

Los reduccionismos que recortan el accionar estatal sobre problemticas complejas en lneas de accin paralelas, descoordinadas y hasta contradictorias en su atribucin de monocausalidad al pro-blema de agenda pblica, encuentra su origen tanto en la lgica poltico-organizacional que otorga cuasi monopolios de accin temtica a reas ministeriales especializadas de manera discreta y an-gosta, como en la lgica de formacin disciplinar de los expertos y profesionales que las ocupan.

La administracin de esta falta de integralidad en la mirada y el accionar pblico y de la tensin entre diversas reas temtico/disciplinares ha cobrado dos formatos histricos. Por un lado, la apropiacin de un tema complejo por parte de un rea estatal con capacidad de dominar al resto de las reas, imponiendo su comprensin y lgica de accin (ilustrado, por ejemplo, por Ministerios de Salud que logran colocar a la mortalidad infantil como una cuestin de su estricta y excluyente incumbencia). Por otro lado, y de factura ms reciente, las estrategias que apuntan a la coordinacin entre diversas reas cuyas funciones y actividades se ligan de diversa manera a un problema multicausado (gestando gabinetes sociales o fortaleciendo las funciones de coordinacin de algn espacio u organismo guberno-estatal como por ejemplo, Jefaturas de Gabinete, Consejos Federales, Direcciones de Planifi cacin multisectorial, etc.).

Si bien es claramente positivo el avance observado de las formas de administracin de polticas y programas pblicos, desde la inicial dominacin de un rea sobre las otras hacia los actuales es-fuerzos de coordinacin entre diversas reas y lgicas de intervencin, el estadio presente sigue resultando, en su esencia, insufi ciente para resolver el fondo de la cuestin. La principal razn para ello es que incluso los recientes acentos en la necesidad de coordinacin intersectoriales, se llevan en gran parte adelante asumiendo que la integralidad de las polticas pblicas resultar de la sumatoria de miradas diversas y discretas. Se concibe a la integralidad como un agregado de distintas lgicas de pensamiento, organizacionales y de comportamiento que confl uyen en un punto de llegada, posterior a su maduracin como posturas, comprensiblemente, rgidas. De esta manera, la supuesta integralidad resultante de gran parte de los esfuerzos coordinadores del accionar pblico, ni es tal ni alcanza equilibrios estables (salvo, muestra la experiencia, que surja un actor dominante que fuerce estabilidad en el equilibrio coordinador, remitiendo, de hecho, a las viejas formas cuasi-autoritarias de resolucin de la tensin).

En este contexto histrico, y por su efecto debilitante sobre los ncleos/estructuras instituciona-les de coordinacin para la forja de estrategias nacionales coherentes/integrales, es que al me-nos tres procesos han intensifi cado a partir de los aos noventa la magnitud de los obstculos para alcanzar una mejor coordinacin y generacin de integralidad de polticas.

a) los de descentralizacin (particularmente aquellos llevados a cabo sin generar capacidades a ni-veles subnacionales ni tener en claro qu funciones se deben mantener centralizadas con el objetivo de asegurar coordinacin/integralidad entre diversas jurisdicciones y sectores de gobierno/gestin);

b) por otra parte, y de la mano de las privatizaciones y la reduccin del papel del Estado, el de-bilitamiento de las capacidades de una planifi cacin estatal que permitiese proyectar y sostener intertemporalmente la generacin de coordinacin/integralidad de polticas;

c) una tendencia hacia la evaluacin por resultados que, aunque de por s valiosa y necesaria, mu-chas veces por la necesidad de medicin/observacin cuantifi cable se ha planteado de manera angosta, acotada a una unidad de gestin, sin ponderar los efectos sistmicos que hacen a la coordinacin/integralidad del accionar entre sectores, jurisdicciones y organismos pblicos (eva-luacin que podemos denominar por resultados angostos, que no slo mina un accionar integral



sino que tiende a obturar el reconocimiento de lo que falta cubrir con el accionar estatal en de-fi nitiva, el reconocimiento de lo ausente en los procesos de evaluacin por caer en los intersticios entre programas y polticas que s son objeto de la medicin de sus resultados).

En defi nitiva, tanto el proceso histrico como la situacin actual exhiben Estados con serios dfi cits estratgicos en su capacidad/factibilidad de producir polticas pblicas coordinadas e integrales para responder a problemticas sociales multicausadas y rgidas en su confi guracin.

III. ARTICULANDO LA COORDINACIN CON LA NECESIDAD DE INTEGRALIDAD EN LAS POLTICAS Y PROGRAMAS PBLICOS

La perspectiva que aqu se aborda, a partir de los trabajos de Roberto Martnez Nogueira y de Fabin Repetto, reconoce que la forja y coordinacin de polticas y programas integrales no slo es necesaria, sino que implica una nocin procesal que abarca desde el punto mismo de la formacin de la poltica (en el que se constituye a un problema como objeto de la accin pblica y se defi ne la lgica de intervencin con una mirada integral ya desde ese punto inicial), conti-na con su lgica de gestin y, fi nalmente, cubre la de su evaluacin as como la reformulacin estratgica a la que la misma lleva.

De este modo, la propuesta es colocar al debate y esfuerzos de fortalecer las capacidades estata-les ms all del paradigma dominante, efi cientista, de la coordinacin: esta postura lo considera insufi ciente para resolver el problema de integralidad que se enfrenta; y lo trasciende al reconocer que una coordinacin que produzca integralidad de polticas implica integralidad de abordaje, integralidad de organizacin, e integralidad en la evaluacin del proceso desplegado y su impacto.

Como argumenta Repetto al referirse a los diversos tipos y niveles de coordinacin que se observan, el foco acenta la necesidad y aprendizajes relacionados a los que Guy Peters 1 carac-teriza como niveles intermedio avanzado y avanzado de la coordinacin, en los que surge integralidad a partir de concertaciones entre actores y sectores o, de mayor contundencia, de la alineacin estratgica de las polticas y los programas pblicos.

Es dentro de este marco de debate que el Proyecto de Modernizacin del Estado de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Repblica Argentina, decidi llevar adelante los anlisis aqu pu-blicados, a partir de dos supuestos de trabajo. En primer lugar, destacando la especifi cidad de dos temticas estratgicas para la coordinacin pro integralidad de polticas y programas p-blicos: la de la coordinacin/coherencia de polticas y programas en el contexto de un renovado papel de la planifi cacin, y la de la coordinacin/integralidad de las polticas sociales.

Esto se hace a travs del trabajo La coherencia y la coordinacin de las polticas pblicas. As-pectos conceptuales y experiencias de Roberto Martnez Nogueira y del estudio Coordinacin de polticas sociales: abordaje conceptual y revisin de experiencias latinoamericanas a cargo de Fabin Repetto.

En segundo lugar, y para fi nalizar estas notas introductorias, es de destacar que la lgica de indagacin de estos trabajos apunt a desprovincializar el debate, maximizando el aprendizaje a partir del anlisis comparado de experiencias (fallidas y exitosas) en el resto de Amrica Latina.

1 En Managing Horizontal Government. The Politics of Coordination. CCMD, Research paper N 21, Canad; 1998: 7.



La Coherencia y la Coordinacin de las Polticas Pblicas.Aspectos Conceptuales y Experiencias

Dr. Roberto Martnez Nogueira

I. INTRODUCCIN

El objetivo de este trabajo es explorar dos problemticas de singular importancia para la calidad e impacto de la accin de gobierno: la coherencia y la coordinacin de polticas y programas pblicos. Para ello, se consideran los fundamentos tericos sobre el anlisis de estas cuestiones, se sealan los antecedentes internacionales y se hace referencia a los debates acadmicos y pro-fesionales sobre las funciones del Estado, las polticas pblicas y los modelos de planeamiento, organizacin y gestin de gobierno. Se presentan experiencias exitosas y fallidas de pases de Amrica Latina, aventurndose juicios sobre los factores intervinientes para explicar sus atributos y las condiciones de viabilidad para su eventual transferencia a la realidad argentina. Esta intencio-nalidad responde a reconsiderar y revalorizar la nocin de planeacin, desplazada en las ltimas dcadas de la agenda pblica, sobre los modos y medios de organizacin estatal y estructuracin de su gestin, enriquecindola a partir del aprendizaje acumulado y de la constatacin de las con-secuencias negativas de polticas pblicas segmentadas, aproximaciones fracturadas de la realidad y aparatos estatales inhbiles para alcanzar mayor integralidad en sus intervenciones e impactos.

El trabajo parte del reconocimiento de la complejidad y el carcter poltico-tcnico de los proce-sos decisorios en torno a las polticas pblicas. El propsito no es indagar acerca de su naturale-za, contenidos o resultados; el anlisis se focaliza en los arreglos institucionales, organizaciona-les y metodolgicos dirigidos a dar coherencia a decisiones y acciones, de manera de alcanzar una mayor convergencia de los impactos de las polticas y una mayor correspondencia entre las aspiraciones a que responden y sus consecuencias efectivas. Se hacen observaciones histricas para ilustrar los fundamentos de estos arreglos, los desafos enfrentados y los aprendizajes de-rivados. La refl exin transita por senderos muchas veces recorridos en la refl exin y los debates en torno al perfeccionamiento de la efectividad gubernamental, sus posibilidades, lmites, logros y frustraciones. Se abordan las polticas pblicas a partir de una aproximacin general, colocn-dose el nfasis en los medios para asegurar que estas polticas y las asignaciones de recursos estn alineadas con los objetivos de gobierno, permitiendo un mayor control poltico y social a lo largo de la cadena de generacin de valor pblico.

En este abordaje, algunas problemticas consideradas estn asociadas a medios y metodologas para alcanzar el alineamiento mencionado. En particular, el anlisis se centrar en la planeacin nacional y sus diferentes mbitos y horizontes, en la planeacin estratgica, en la programacin y en su asociacin con el presupuesto. Adicionalmente, se introducirn algunas refl exiones sobre la incidencia de los diseos organizacionales en el mismo. El enfoque combina aproximaciones descriptivas, analticas y normativas. Se avanzan algunas conclusiones sobre estrategias posibles, y presumiblemente efectivas, para mejorar la cohe-rencia y la coordinacin en los contenidos y en la implementacin de las polticas pblicas. La exposicin procura destacar las crecientes exigencias a que deben responder la formulacin y la ejecucin de las polticas pblicas, de manera que stas puedan impactar sobre sociedades ms segmentadas y caracterizadas por niveles mayores de incertidumbre y riesgo. El trasfondo de la exposicin est constituido por los giros de pensamiento producidos durante las ltimas dcadas con respecto a la organizacin y la gestin pblica, con sealamientos sobre sus su-


puestos y limitaciones. La intencin es poner de manifi esto necesidades an no satisfechas, tareas pendientes e interrogantes que permanecen sin respuesta. El argumento se desarrolla en cinco secciones. La primera es esta introduccin. La segunda justi-fi ca muy brevemente la actualidad y relevancia de esta problemtica a travs de la presentacin del escenario en el que se despliegan los procesos en torno a las polticas pblicas, con sus desafos y las respuestas necesarias. Luego, el trabajo procura analizar las conceptualizaciones sobre las polticas pblicas, y su coherencia y coordinacin. Se hace una sntesis del modelo normativo de la planifi cacin tradicional y de los giros tericos y polticos de las ltimas dcadas, exponindose adems los instrumentos y recursos que se han propuesto y en algunos casos, adoptado para superar sus limitaciones. La cuarta seccin expone algunas experiencias lati-noamericanas, identifi cando convergencias, divergencias y aprendizajes que pueden derivarse. Finalmente se presentan las conclusiones.

II. ACTUALIDAD Y RELEVANCIA DE LA CUESTIN

1. EL ESCENARIO

Amrica Latina enfrenta una multiplicidad de desafos de carcter indito y gran complejidad. Por una parte, el contexto mundial est caracterizado por turbulencias en los mercados, brechas y asi-metras sociales que, en vez de estrecharse, se agudizan, fallas de regulacin mltiples, carencias o limitaciones en los arreglos institucionales para afrontar una crisis de carcter sistmico y glo-bal, y evidencias mltiples de la conformacin de un orden internacional menos estructurado, con pluralidad de actores relevantes e imposibilidades e incapacidades para preservar las hegemonas largamente establecidas. En este escenario, la explosin de la incertidumbre hace que la anticipacin del futuro slo sea un ejercicio de imaginacin, ponindose de manifi esto la caducidad de las pro-yecciones lineales y de los clculos estratgicos basados en la persistencia de los parmetros bsicos, que defi nieron convencionalmente las alternativas para la resolucin de los problemas sociales. En este escenario, los estados nacionales tienen que dar respuesta a retos de orgenes mltiples, con difi cultades serias para la conversin en decisiones y acciones de valores, propsitos y cono-cimientos. Sus polticas no pueden ms que basarse en apuestas en base a evidencias limitadas. Los problemas actuales son multidimensionales y de muy baja estructuracin, no susceptibles de tratamientos segmentados o sectoriales, con relaciones causales operantes de naturaleza incierta. Por consiguiente, los instrumentos y las metodologas de intervencin, aunque estn rigurosamente construidos, tienen una efectividad ms que hipottica. Por otra parte, estas polticas movilizan la intervencin de un mayor nmero de actores, adoptando formatos ms complejos, con mltiples instancias de negociacin y reinterpretacin de sus contenidos.

Varias son las manifestaciones particulares de estos fenmenos. Una es la participacin de diferen-tes jurisdicciones (estados nacionales, provinciales y locales) en la conformacin de las polticas y en su implementacin, consecuencia de reformas institucionales que tuvieron como ejes centrales tanto la descentralizacin como la regionalizacin. Otra, la importancia de los acuerdos de blo-ques y la necesidad de homogeneizar regulaciones en un paisaje cada vez ms competitivo de integracin regional y comercio. Las condicionalidades impuestas por el fi nanciamiento externo con frecuencia restringen las alternativas, los contenidos y los modos de implementacin de las polticas. Por ltimo, los compromisos internacionales en materia de armonizacin y cumplimiento de metas en cuestiones como las educativas, sanitarias, sociales o ambientales contribuyen a hacer menos lineales los procesos en torno a las polticas pblicas. Todo ello explica que los gobiernos deban operar en un campo de vectores fuerzas, orientados en direcciones a veces diametral-



mente opuestas, con factores internos y externos que inciden y hasta determinan sus decisiones, haciendo en extremo difcil la coherencia de su accionar (Peters y Savoie, 1996).

Junto a estas cuestiones, una sociedad fragmentada y polarizada gana en capacidad de movili-zacin y activacin. En un clima de poca que cuestiona nociones tradicionales, proliferan pro-yectos alternativos de vida, se agudizan fenmenos de individuacin y se afi rman aspiraciones por nuevos derechos en todos los planos. Los medios de comunicacin y la difusin y emulacin de modos de consumo hacen que las demandas sobre el estado proliferen. La deliberacin y la decisin poltica deben expresar y articular valores y exigencias de reivindicacin de identidades y especifi cidades culturales junto a la provisin de bienestar y proteccin social. Los estados confrontan as dilemas y tensiones entre derechos, criterios y polticas dirigidos o reconocidos en forma universal a toda la ciudadana, y las demandas de atencin particularizada o privilegiada a situaciones, grupos o territorios. Mandatos ticos imponen la erradicacin de la pobreza, obje-tivo que entra en competencia con otras temticas que tambin reclaman la atencin, recursos y capacidades estatales. Adems, la poltica est aquejada de una crisis de representacin con actores sociales con difi cultades manifi estas para adoptar e impulsar visiones compartidas sobre el futuro y los medios para construirlo.

En el caso particular de Amrica Latina, estas problemticas tienen una renovada relevancia. Luego de crisis muy profundas, con manifestaciones econmicas, polticas, sociales e institucio-nales, nuevas orientaciones, alejadas del modelo hegemnico durante la dcada de los noventa, junto a circunstancias externas excepcionalmente favorables, dieron forma a un nuevo escenario para las polticas pblicas. Conjuntamente con las nuevas polticas y modos de intervencin para atacar la grave situacin social, el estado est retomando su papel activo en materia de regula-cin, promocin de actividades y estmulo al empleo y al mercado interno, todo ello en el marco de una nueva insercin internacional. Recientemente, el desplome de los mercados iniciado en el 2008 exigi la adopcin de medidas en un clima anticipatorio de amenazas mayores, con consecuencias de gran importancia sobre los operadores econmicos, y con nuevas exigencias en relacin a las capacidades del Estado.

En sntesis, varios pases de la regin iniciaron el siglo XXI en un marco indito de instituciona-lidad debilitada, gobernabilidad problemtica y un estado con capacidades extremadamente limitadas. A pesar de estas condiciones, los desafos para sus gobiernos son enormes en materia de defi nicin de prioridades y diseo e implementacin de polticas viables, legtimas, coheren-tes e innovadoras, con el respaldo de anlisis y evidencias sufi cientes para construir diagnsticos acordes con la nueva realidad. Este trabajo se propone brindar aportes para satisfacer estas exigencias y para que aquellas condiciones y capacidades puedan ser mejoradas y consolidadas.

2. LOS DESAFOS

Este escenario plantea a las polticas pblicas desafos mltiples. En este apartado se consideran tres de ellos:

a) La inevitable tensin entre la diversidad de problemas a cuya resolucin se dirigen las polticas y la convergencia de sus contenidos e impactos.

b) La difcil satisfaccin de sus exigencias de viabilidad en los planos institucionales, econmicos, tcnicos, sociales, polticos y de gestin cuando existen limitaciones signifi cativas en materia de poder y conocimiento de parte de los decisores polticos y de los mbitos tcnicos con funciones de anlisis, proposicin y evaluacin de alternativas.


c) La renuncia, en un contexto turbulento y lleno de confl ictos, a formular polticas ptimas sin desistir por ello a contar con polticas pblicas de calidad.

a) La tensin entre la diversidad y la convergencia de las polticas pblicas Toda poltica pretende impactar la realidad. A su vez, de todo estado emana un conjunto ex-tremadamente multifactico de polticas, las que utilizan un portafolio variado de instrumen-tos. Este trabajo utiliza una conceptualizacin de las polticas pblicas que trasciende la mera enunciacin de propsitos y su traduccin en instrumentos (normativos leyes, regulaciones y disposiciones administrativas, programas de accin, intervenciones varias, asignacin de recur-sos, etc.). Las polticas tambin son producto de las acciones de implementacin, ya sean stas directas por parte de las organizaciones pblicas, o inducidas, o delegadas para su ejecucin por otros niveles de gobierno u otros actores sociales. Los resultados e impactos son los que constituyen en defi nitiva los elementos crticos, que deben considerarse para evaluar el sentido, la calidad y la efectividad de las polticas.

Estas polticas se refi eren a cuestiones de gran diversidad y sus resultados e impactos pue-den manifestarse en varios niveles de accin social y horizontes temporales. En conjunto: a) se dirigen a mbitos de la realidad muy diferenciados; b) sus propsitos consisten en superar problemas que, en general, son objeto de defi niciones no compartidas, involucran a una plura-lidad de actores con percepciones y aspiraciones particulares y requieren por parte de las or-ganizaciones pblicas de relaciones mltiples, con inclusin en diversas redes de polticas y con activacin de diferentes redes de actores; c) con gran frecuencia, estas polticas tienen efectos transversales ms all de los mbitos especfi cos de la accin social o situaciones que pretenden impactar (Repetto, 2009). Adems, cada poltica responde a una particular economa poltica, con sujetos que avanzan sus intereses y perspectivas a travs de estrategias fundadas en valores, orientaciones cognitivas, capacidades, recursos e inercias institucionales.

La multiplicidad y la diversidad de polticas y procesos sociales que desencadenan, explican que un problema mayor de gobierno sea lograr la convergencia de propsitos, contenidos e impac-tos, tanto recproca como intertemporalmente, es decir el alineamiento de las decisiones estra-tgicas, de gestin y operativas. Este problema involucra los fi nes y objetivos de gobierno, la armonizacin sectorial e intersectorial y las orientaciones y acciones de mltiples jurisdicciones, actores y organizaciones. Se expresa en la necesidad de producir impactos consistentes con las intencionalidades polticas, con consecuencias agregadas coherentes y con minimizacin de las posibilidades de neutralizacin mutua o de creacin de nuevos problemas (Garnier, 2000). Para ello, la toma de decisiones debe estar enmarcada en reglas de juego explcitas y consistentes, regida por prioridades sustantivas y temporales, con una asignacin de recursos y capacidades consistente con ellas, e incorporar los mecanismos y acuerdos que aseguren la adecuada coor-dinacin en la implementacin.

b) Las crecientes limitaciones para el diseo de polticas ptimasSe indic que el escenario actual est caracterizado por tensiones y confl ictos mltiples, com-plejidad elevada y ambigedades y paradojas abundantes, que generan interrogantes legtimos sobre la potencialidad del conocimiento y del poder para informar, respaldar y brindar cohe-rencia a las polticas pblicas. En primer lugar, el herramental analtico disponible para disear polticas ptimas, gobernadas por racionalidades sustantivas e instrumentales, no existe, o es muy limitado, siendo la aspiracin de alcanzar esos atributos ilusoria y falaz. No slo las teoras son insufi cientes, sino que se confrontan dfi cits maysculos en la disponibilidad, con-fi abilidad y validez de la informacin acumulada sobre situaciones, actores y procesos. El poder est segmentado y su ejercicio, sometido a restricciones signifi cativas, impuestas por redes de actores con capacidades no slo para articular e impulsar sus perspectivas particulares, sino



tambin para vetar, anular, reinterpretar o incidir sobre las decisiones polticas y los procesos de implementacin. La democracia, con el pluralismo y las rigideces procedimentales que les son propias, hace que estas decisiones y procesos sean, por fuerza, el resultado de negociaciones mltiples, fragmentadas y localizadas, lo que impide la concrecin de la utopa de proyectos de gobierno y acciones estables y sustentables, totalmente consensuados y lgicamente articula-dos (Dahl y Lindblom, 1953, Martinez Nogueira, 1997).

Las afi rmaciones sobre la existencia de lmites y restricciones justifi can que el anlisis est guiado por la aspiracin de construir polticas razonables, con legitimidad y satisfaccin de requisitos sufi cientes de viabilidad. Este es un abordaje mesurado pero a la vez exigente en cuanto a la construccin y disponibilidad de capacidades estratgicas y analticas en los mbitos pblicos y en los actores sociales (Crozier, 1993). Esta mesura aconseja adoptar criterios de cautela para no repetir errores, con aprendizajes que deben ser identifi cados sistemticamente y sometidos a exmenes severos. Estos aprendizajes ponen en evidencia que la superacin de los proble-mas ms relevantes choca con insufi ciencias en los marcos y en los arreglos institucionales y organizacionales, que fracturan la realidad e impiden su consideracin totalizadora e integrada, que las capacidades disponibles no estn a la altura de las demandas de las polticas y de los procesos, y que los modos de operar suelen estar inspirados en concepciones extremadamente simplifi cadoras de la diversidad y signifi cacin de situaciones, contextos y acciones.

c) La elaboracin de polticas de calidadLa gravedad de los problemas confrontados por Amrica Latina hace, por otra parte, que las polticas a adoptar tengan por fuerza pocos antecedentes vlidos. Ellas requieren conocimientos actualizados, inteligencia, conviccin, carcter convocante y visin de largo plazo. La situacin exige simultneamente orientacin hacia un futuro cada vez ms borroso, reconciliacin de los objetivos de crecimiento, efi ciencia, justicia y afi rmacin de derechos. Todo ello reclama polticas de elevada calidad, con aproximaciones analticas ms acordes con el carcter multidimensional y ambiguo de la realidad, y con las reales capacidades estratgicas, polticas y de gestin para transformarla. Entre estas capacidades estn las referidas al modo de pensar y estructurar el accionar estatal, a la elaboracin rigurosa de polticas, planes, programas y proyectos y al se-guimiento sistemtico y la evaluacin constante de las polticas pblicas para su actualizacin permanente y escrutinio democrtico.

Por consiguiente, aumentar la calidad de las polticas pblicas implica capacidad anticipatoria, adaptativa e innovadora. Cambios en el contexto internacional, variaciones en los ingresos fi s-cales, alteraciones en la tasa de crecimiento, y contingencias y perturbaciones sociales provo-cadas por los impactos sobre los niveles de distribucin de ingresos, de empleo y de pobreza, componen escenarios probables que requieren fl exibilidad en la accin de gobierno conforme a polticas de gasto y de inversin que respondan a prioridades claramente formuladas. Esa calidad tambin se manifi esta en la agregacin e integralidad de los impactos de las diferentes polticas. En reas crticas como la proteccin social, la educacin, el aliento a la productividad, la salud, la investigacin y el desarrollo o la capacitacin laboral, el corto plazo y la visin de largo plazo deben compatibilizarse de manera de potenciar sinergias y efectos recprocos.

Satisfacer estas exigencias implica reestructuraciones institucionales, reorientaciones polticas y una gestin pblica que permita una accin efi ciente, oportuna y efi caz. Por ello, la coherencia y la coordinacin de polticas son cuestiones que exceden arreglos estructurales, metodologas especfi cas y capacidades tcnicas.

Las secciones siguientes, sin desconocer ni ignorar lo sealado, se concentran en estas ltimas cuestiones. Fundamenta esta opcin el supuesto de que la construccin de calidad en las polti-cas pblicas es un esfuerzo con avances progresivos, en senderos que, por fuerza de los recla-


mos sociales y de los imperativos histricos, tienen probabilidades de fructifi car. Estas probabi-lidades aumentan a travs de la consolidacin de conquistas alcanzadas en algunos senderos y por su potencial para reforzar procesos dinamizadores en otros. La construccin de la calidad y de capacidades institucionales lleva tiempo y no obedece a un diseo nico, pues resulta de los hitos que se consolidan a lo largo de esos distintos senderos, que van conformando nuevas maneras de pensar y transformar la realidad.

III. ASPECTOS CONCEPTUALES

1. EL MARCO NORMATIVO

La convergencia de resultados e impactos

La multiplicidad de polticas es debida a la diversidad de cuestiones que debe atender el Estado. Todas ellas deberan apuntar a generar resultados e impactos convergentes. Desde la perspec-tiva normativa, esta convergencia debe ser expresin de los propsitos ltimos perseguidos y de su traduccin en polticas, as como de las consecuencias de su implementacin. Por con-siguiente, las polticas pblicas deberan satisfacer los criterios de coherencia y coordinacin. La coherencia es resultado de la subordinacin de las polticas a una concepcin estratgica de parte del Estado o de sus distintos niveles y mbitos. La coordinacin es un proceso que se despliega durante la ejecucin. (Cuadro 1).

Estos son temas mayores de la accin colectiva y cuestiones centrales del anlisis poltico y de la teora de la organizacin. Si bien se refi eren a problemticas con ciertas identidades, tienen atributos y exigencias diferenciales 1. Tanto la coherencia como la coordinacin requieren rum-bo, orientacin, reglas operativas y para la resolucin de confl ictos, incentivos, negociaciones y compromisos, aun cuando en diferentes planos de las polticas. Todo ello comprende diseos, metodologas, estructuras y comportamientos. Desde esta perspectiva, y tambin a partir de la evidencia emprica, los diseos y las reglas operacionales deben ser congruentes (McGregor, 1998) 2. Si bien la poltica no es el arte de construir congruencia, el perfeccionamiento de uno de sus productos, las polticas pblicas, s debe estar regido por esta aspiracin 3 (Franco, 2006).

En esta seccin se plantean algunas precisiones conceptuales sobre las que se proyectarn los anlisis de las siguientes. Se seala que la coherencia y la coordinacin hacen referencia a planos de la decisin y accin gubernamental 4 que, si bien diferentes, se entrelazan y condicionan mu-tuamente 5 . Polticas coherentes en su diseo pueden resultar incoherentes por su implementa-cin. A su vez, la coordinacin durante la operacin puede chocar con obstculos derivados de

1 Como algn autor seala (Peters, 2006) una diversidad de problemas se defi nen como problemas de coordinacin. Ellos se refi eren a los fi nes, a los fi nes y los medios, y la integracin sistmica. En el trabajo la coherencia se refi ere a las dos primeras posibilidades que comprenden la toma de decisiones polticas. La coordinacin tiene como referente los aspectos verticales y horizontales de la accin, es decir, los aspectos de produccin y entrega de los servicios estatales. 2 McGregor Jr. afi rma: ...el xito de la gestin pblica depende de lograr tres posiciones estratgicas: Primera, la intervencin pro-puesta no puede tener fallas tcnicas. Dada la factibilidad tcnica, la segunda prueba es de gobierno: una coalicin autorizada de intereses debe desear que ocurra una intervencin y estar dispuesta a sostener su fundamento para mantener unidos los diseos de programas estratgicos en condiciones de competencia. En tercer lugar, debe haber claridad y precisin de operaciones acerca de las tareas decisivas que deban desempearse. En conjunto, intervencin, gobierno y claridad de operaciones forman una tricotoma de normas que defi nen lo que funciona y lo que no funciona (McGregor, 1998, 245). 3 Bobrow (2006) seala que el diseo de polticas responde a messy imperative (imperativo confuso o desprolijo).4 La literatura a veces diferencia entre policy coordination y administrative coordination (Painter, 1981). Segn este autor, la segunda se refi ere a que todos los participantes en la implementacin apunten en la misma direccin los esfuerzos. Policy coordination, por otra parte, se focaliza en fi nes ms que en medios, en estrategias, prioridades e impactos esperados. 5 Algunos autores diferencian distintos niveles de accin de la gobernanza que coinciden con lo que aqu se plantea. Hupe y Hill (2006) identifi can la gobernanza constitutiva, la directiva y la operacional. La coherencia hara referencia a la segunda y la coordinacin a la tercera.



la incoherencia de las polticas (Lahera, 2006). Es necesario, por lo tanto, identifi car estos planos integrados por distintos mbitos decisorios y organizacionales, que cuentan con competencias especfi cas, generan productos diferenciados y utilizan tecnologas especializadas.

La coherencia de las polticas

La cuestin de la coherencia se refi ere a los objetivos buscados por consiguiente, a los resultados e impactos de las polticas y a la capacidad para que stos sean sinrgicos, acu-mulables, no contradictorios o mutuamente neutralizadores. Esta coherencia se manifi esta en las razones que gobiernan las intervenciones. Remite a la nocin de unidad e integracin entre los fi nes, las estrategias para alcanzarlos y los medios ms aptos para ello. Estos medios son las polticas (comprehensivas, transversales y sectoriales) junto a sus desagregaciones en programas, proyectos y actividades.

Las ilusiones de coherencia absoluta estn asociadas a concepciones analticas o ideales de sociedades racionalizadas, planifi cadas autoritariamente, disciplinadas o plenamente consen-suales, que fundamentan los modelos racional-deductivos de toma de decisiones. En stos, las acciones son deducidas de los fi nes, aplicando criterios de racionalidad instrumental. Con-sisten en la equiparacin de los procesos sociales con la estilizacin del tipo ideal burocrtico weberiano, en el que todo est previsto, la conformidad con una legitimidad legal-racional es plena, la coherencia est sustentada en valores y normas compartidos y la coordinacin se logra por imperio de la autoridad y por la correccin de los diseos institucionales. Tinbergen (1958) da expresin neta de esta aspiracin normativa: el diseo de las polticas debe, en su criterio, dejar de lado las decisiones fundadas en el ensayo y error y en ideas vagas, sustituyndolas por el clculo sistemtico. Los aportes de la tradicin pluralista de la ciencia poltica (Dahl, 1961) y de la teora de la organizacin (Simon, 1947) permitieron dar formulacin terica a las eviden-cias sobre los lmites de esta perspectiva. Limitaciones cognitivas de los actores, su diversidad, las tensiones y confl ictos entre ellos, la multiplicidad de arenas en que stos se dirimen y la especifi cidad de participantes, procesos y productos en torno a polticas pblicas particulares hacen que aquella aspiracin constituya la expresin de una utopa racionalista. Slo adoptando enfoques tributarios de estas ltimas tradiciones tiene sentido indagar las problemticas de la coherencia y la coordinacin.

Desde estas tradiciones intelectuales, la coherencia es previa a la coordinacin, pues se dirige a los fi nes y orientaciones de las acciones. La coherencia es una cualidad vertical que se ma-


nifi esta en la articulacin lgica entre la visin de pas, la estrategia, los objetivos y los instru-mentos de poltica 6. La coordinacin tiene por objeto la consistencia en el plano horizontal, interno al universo de los medios que constituyen las polticas. Por cierto, las condiciones para la coherencia y la coordinacin se localizan tanto en el plano poltico (gobernabilidad, actores, liderazgos, capacidades, etc.) como en lo tcnico (movilizacin de conocimientos, existencia de dispositivos analticos, sistemas y procedimientos para la anticipacin y el clculo para la evalua-cin de alternativas y para la acumulacin de aprendizajes, etc.) 7. Los problemas de coherencia y coordinacin se originan en distintos momentos: la coherencia se refi ere en mayor medida a la identifi cacin de los problemas a cuya resolucin se dirigen las polticas, a los confl ictos y tensiones a que da lugar su conceptualizacin y a los criterios que prevalecen en la seleccin de los medios. Es en la ejecucin y, por lo tanto, en la coordinacin, donde se manifi estan priorita-riamente las restricciones y defectos de los diseos adoptados.

La coordinacin de las polticas

La necesidad de coordinacin resulta de la diferenciacin de actores por su insercin en esque-mas de divisin del trabajo, ya sea al interior de organizaciones, entre conjuntos organizaciones o entre actores diversos en el plano social. Este trmino es equvoco, pero puede defi nirse como el proceso de creacin o utilizacin de reglas de decisin con el que dos o ms actores se ocu-pan de un entorno de trabajo compartido (Echebarra, 2008). Comprende reglas, diseos y pro-cedimientos de tareas dirigidos a lograr la complementariedad y/o la agregabilidad intenciona-das de contribuciones y comportamientos de participantes en arreglos sociales multiactorales.

En el mbito pblico, la coordinacin es permanentemente planteada como necesidad, como consecuencia de asignacin de competencias especfi cas a diferentes niveles y mbitos de go-bierno 8. Tambin es resultado de la intervencin en los procesos de polticas pblicas de otros actores, como las organizaciones no gubernamentales, el sector privado o agencias de la co-operacin internacional, etc. Su sentido es lograr la convergencia de acciones para la produc-cin de valor pblico y el logro de los objetivos de poltica. La coordinacin es invocada como solucin cuando deben abordarse cuestiones complejas que requieren aportes diversos, aun cuando con notable frecuencia se manifi estan evidencias de sus enormes difi cultades y de ml-tiples problemas creados por los intentos de alcanzarla.

Los esfuerzos por lograr una mayor coordinacin confrontan enormes obstculos, con fracasos no slo frecuentes sino previsibles y reiterados, con causas y consecuencias recurrentes. Pueden citarse as algunos factores que participan en la generacin de estos problemas. En primer lugar, los actores involucrados responden a lgicas e inercias institucionales y organizacionales con tendencias a la compartimentalizacin y a la autosufi ciencia, con prcticas y rutinas asociadas a concepciones gobernadas por intereses corporativos, por orientaciones cognitivas y profesio-nales con interpretaciones de la realidad sesgadas, y estrategias de acomodacin, supervivencia y preservacin de posiciones en redes complejas de interdependencias. En segundo lugar, la coordinacin debe darse con frecuencia en escenarios llenos de ambigedades, incertidumbres,

6 En este sentido, la matriz lgica es un instrumento que procura sistematizar el anlisis de esa coherencia para un programa o pro-yecto. Por cierto, tiene limitaciones cuando se trata de explorar la coherencia entre varios programas y proyectos.7 La problemtica de la coherencia ha sido estudiada con mayor profundidad en el contexto europeo con referencia a la convergen-cia entre los miembros de la UE (ver Bennet, 1998). Se trata de convergencia en diferentes dimensiones: objetivos frente a determina-dos problemas, contenidos, instrumentos, productos y estilos. Estas categoras podran ser utilizadas para analizar las convergencias entre polticas nacionales, sectoriales, regionales y locales. 8 Podra plantearse la situacin hipottica de una poltica que tuviese un solo ejecutor, que respondiese a una sola racionalidad, la de la poltica. En ese caso no se planteara el problema de la coordinacin.



tensiones y disputas de poder (Boston, 1992), convirtindola en un proceso tcnico y poltico en el que se manifi estan diferenciaciones de intereses, determinaciones contextuales y una econo-ma poltica especfi ca a confrontar.

La literatura plantea distintas alternativas para la coordinacin. Max Weber, referencia inevitable en la sociologa de las organizaciones, estableci las bases para la comprensin de sus reque-rimientos. En primer lugar, la posibilidad ms simple es la coordinacin a travs de la jerarqua. Supone baja complejidad, control de los comportamientos por la autoridad, rdenes espe-cfi cas, clara identifi cacin de las contribuciones y centralizacin en la toma de decisiones. Al avanzar la complejidad de las tareas, una solucin posible es la coordinacin mediante rutinas, procedimientos, planes o programas. Cada parte realiza acciones predefi nidas, explicitadas y formalizadas, contribuyentes al objetivo planteado. El control de los operadores no se realiza de manera inmediata, sino por evidencias de cumplimiento de la programacin defi nida.

La discrecionalidad es limitada por rutinas, procesos de trabajo y asignacin de tareas. Existe una separacin radical entre quien programa y quien ejecuta, con el supuesto de que el que planifi ca puede anticipar contingencias y disear cursos de accin para superarlas. Una tercera solucin pasa por la internalizacin de los fi nes y criterios por parte de los operadores: la convergencia de comportamientos es producto de comprensiones y orientaciones compartidas, de una doc-trina que articula medios, productos y resultados. Por ltimo, otro mecanismo est basado en la interaccin directa entre los operadores frente a cada cuestin a resolver o tarea a realizar, acordndose entre los decisores y ejecutores las contribuciones recprocas y las complementa-riedades a desplegar. La coordinacin no resulta en este caso de un diseo, sino de un proceso incremental interactivo (Dahl y Lindblom, 1953, Majone, 1985).

Orden, programa, doctrina y ajuste mutuo son as cuatro modos alternativos de coordinacin. Estos modos no son incompatibles sino complementarios: su utilizacin depende de la natu-raleza de las polticas, las condiciones contextuales, los recursos susceptibles de movilizacin y las demandas de las circunstancias. En otro trabajo, por ejemplo, se explor la asociacin entre las demandas de tareas de distintos tipos de programas sociales y los modelos de coordinacin adoptados (Martnez Nogueira, 2006). Esa hiptesis puede ser utilizada cuando la unidad de anlisis no es un programa social, sino un conjunto diferenciado de polticas.

Esta enumeracin de modos y medios para la coordinacin permite extraer conclusiones tentati-vas. La complejizacin y la diversidad de intervenciones y regulaciones estatales, junto a las incer-tidumbres a enfrentar y superar, imponen limitaciones a la jerarqua para coordinar, con asimetras de informacin mltiples. De igual manera, la coordinacin por rutinas, procedimientos y progra-mas tambin se ve difi cultada en este escenario, imponiendo obstculos insalvables para cons-truir una racionalidad totalizadora que asegure la convergencia de actores y comportamientos. Adicionalmente, los problemas de diseo de las polticas fundadas en diagnsticos insufi cientes, imprecisiones con respecto a los estados fi nales deseados y previsiones escasas con respecto a sus implicancias, instrumentacin e implementacin, determinan que la incoherencia forme parte de la misma defi nicin de las polticas y de sus instrumentos, y que la coordinacin quede librada a las iniciativas locales y a la bondad de respuestas a problemas contingentes.

En sntesis, la coordinacin (lo mismo vale para la coherencia) raramente puede alcanzarse a travs de la jerarqua del poder, mecanismos de cpulas organizacionales o arreglos formales. A esos recursos, hay que agregar, con abundantes evidencias de su efectividad, la coordinacin al interior de redes sustentadas en liderazgos, relaciones regulares y reciprocidades, con actores que comparten concepciones sobre el sentido y las orientaciones de las contribuciones parti-culares. Por otra parte, la coherencia y la coordinacin requieren una demanda social que las


precipite y sostenga. Esta demanda suele ser ms clara frente a cuestiones de elevada prioridad, intermitentes y selectivas, que demandan reacciones de conjuntos de actores pblicos movili-zados para dar respuesta a problemas emergentes de alta visibilidad social (Wright y Hayward, 2000). Pero, a la vez, esta evidencia hace ms necesario disponer de diseos y orientaciones que atiendan a la calidad institucional al interior del aparato estatal y den cabida al involucramiento social en la gestin. A estas cuestiones se dirige la prxima seccin.

2. LA PLANIFICACIN NORMATIVA

La aspiracin normativa de coherencia y coordinacin tuvo su expresin mxima en distintas ex-periencias de planifi cacin comprehensiva de la accin de gobierno. En esta seccin se discuten los debates sobre esta cuestin y se pasa revista brevemente a la evolucin registrada en las expectativas por ella generada y su impacto efectivo sobre las polticas pblicas.

El debate en torno a la planifi cacin

La discusin en torno a los modos de alcanzar la coordinacin social forma parte de la tradicin de la fi losofa poltica, de los debates institucionales, de las especulaciones acadmicas sobre el buen gobierno y de las tribulaciones tcnicas generadas por los intentos de disponer de marcos, metodologas y tecnologas que la hagan posible. En las ltimas dcadas fl oreci un renovado entusiasmo por esta temtica, con abordajes creativos y con soporte en distintas disciplinas, como la economa, la ciencia poltica y la gestin. Viejas conceptualizaciones fueron renovadas: se parti de dos posibilidades extremas, la jerarqua y el mercado (ajuste mutuo entre opera-dores econmicos). En la primera alternativa es la potestad de la autoridad (en este caso, el Estado) la que brinda el marco y eventualmente asegura la coherencia y la coordinacin, con la planifi cacin de gobierno como un instrumento central para ello. El plan sera un conjunto de fi nes y reglas para defi nir las contribuciones esperadas de cada actor en una cadena de acciones para alcanzar productos o resultados esperados o, en otros trminos, una proyeccin regimen-tada de la accin colectiva, versin macrosocial del modelo burocrtico (Kaufmann, 1986). En la segunda, son los comportamientos libres y autnomos de agentes sociales que, a travs de sus transacciones y buscando satisfacer sus funciones objetivo, alcanzan esa convergencia. Estas categoras infunden los debates y las prcticas hegemnicas hasta comienzos de este siglo.

Ellas pueden servir de gua para registrar los giros tericos sobre las polticas pblicas de las ltimas dcadas, sus orientaciones, formatos y contenidos, sobre el papel del estado, su grado y modalidades de intervencin y sobre las relaciones entre el estado, los mercados y la sociedad.

Los estados modernos experimentaron la progresiva ampliacin de sus funciones, consecuencia de la proliferacin de demandas a partir de lo que Karl Mannheim denomin la democra-tizacin fundamental de la sociedad, generalizacin de aspiraciones y derechos, y multipli-cacin de participantes en la esfera pblica. Ese proceso explica la emergencia de estados transformadores, desarrollistas y de bienestar, y la infl uencia del keynesianismo en las polticas macroeconmicas. La planifi cacin para el desarrollo fue as parte de un proyecto secular de racionalizacin social y de modernizacin, en el que el estado era concebido como el cerebro y el motor del cambio. Este estado requiri maquinarias organizacionales estructuradas segn el modelo centralista que, en vez de representar la racionalidad instrumental, en muchos casos fueron arenas de confl icto, desplegando lgicas locales y siendo objeto de capturas diversas y, por consiguiente, deformando o reinterpretando las directivas de polticas y potenciando las incongruencias al interior de los gobiernos.



Por cierto, la planifi cacin estatal en Amrica Latina tiene una larga tradicin de debates y cues-tionamientos 9. Aun cuando se pueden rememorar experiencias previas, su institucionalizacin comienza a fi nes de la dcada de los cincuenta y se consolida bajo la infl uencia de la CEPAL durante la siguiente. Con el trasfondo de la Alianza para el Progreso, se crearon mbitos y me-canismos para la elaboracin de planes de desarrollo. Expresaron la creencia de que el cambio puede ser promovido por la aplicacin de una ingeniera social y se convirtieron en una mani-festacin vicaria del progreso. La identifi cacin de los sectores a privilegiar, los criterios para la priorizacin de las inversiones y la bsqueda de un crecimiento que preservara los equilibrios macroeconmicos, constituyeron sus elementos esenciales. Esta planifi cacin tuvo un sesgo determinista, lineal, imperativa para el sector pblico e indicativa para el privado, sin atencin a las problemticas institucionales. Su sesgo economicista llev a ignorar cuestiones vinculadas a la viabilidad social y poltica, as como a las capacidades efectivas para la implementacin.

Sus metodologas no incorporaban ni los contextos polticos ni los medios institucionales. Sus supuestos en materia de informacin plena y de poder sufi ciente para la impulsin, y la coordi-nacin de las actividades sociales para alcanzar los objetivos adoptados revelaban su inspiracin tecnocrtica y su apuesta por un gobierno benvolo, inspirado en el inters pblico que opera en un escenario consensual.

No solamente en los diseos se manifestaron las limitaciones de esta planifi cacin. Los recursos para la ejecucin de los planes raramente se concretaron, la inestabilidad macroeconmica y las turbulencias polticas no permitieron la articulacin debida entre las aspiraciones de largo plazo y las decisiones de corto plazo. Este divorcio se manifest en trminos organizacionales. En muchos pases, los Consejos o Ministerios de Planifi cacin no tuvieron intervencin en los procesos presu-puestarios, o esa intervencin se refera a los planes de inversin, pero sin relacin con las asigna-ciones para funcionamiento o con las orientaciones para la operacin cotidiana de los servicios.

Es as como se multiplicaron los casos de escuelas u hospitales construidos sin maestros, mdi-cos o recursos para gastos corrientes, infraestructuras costosas y de muy bajo impacto, objetivos enunciados sin sustento en anlisis de factibilidad rigurosos ni traducibles en metas y actividades para alcanzarlos, ambigedades que no permitan el monitoreo o la evaluacin rigurosos, etc. Esta situacin explica dos procesos que se dieron con cierta regularidad: o el Ministerio de Fi-nanzas asumi el papel de ordenador de las prioridades a travs de la asignacin de recursos, o se fundieron ambas funciones, con predominio de hecho de lo fi scal y fi nanciero. De igual manera, explica que haya habido persistentes intentos de modifi car los procedimientos de for-mulacin presupuestaria, introduciendo primero de manera precaria y luego ms elaborada referencias a objetivos y metas de la asignacin de recursos.

No solamente los cambios en el contexto poltico y en las concepciones del papel del estado ya mencionados determinaron la crisis de la planifi cacin tradicional. En el campo tcnico, tasas crecientes de activacin social y modifi caciones sustanciales en lo productivo y tecnolgico provocaron el reconocimiento de sus lmites institucionales, polticos y cognitivos, y la emer-gencia de aproximaciones estratgicas para la planifi cacin de gobierno. Todo ello condujo a convertir esta planifi cacin en un ritual y al plan, en una prctica tecnocrtica formalista y sin arraigo o receptividad social. No obstante, a pesar de estas crticas y limitaciones, esa poca fue rica en experimentos tcnicos e institucionales que dejaron un notable aprendizaje. Este, si bien raramente recordado, contribuy a una mejor comprensin de los problemas y de la naturaleza de los procesos desencadenados en torno a las polticas pblicas. La conformacin dentro del

9 Desde fi nes de la dcada del veinte hasta los ochenta, ciento treinta y cinco pases adoptaron al menos un plan de desarrollo. En los cincuenta y los sesenta, treinta y nueve y cincuenta y tres pases en desarrollo adoptaron planes respectivamente (Hwang, 2006).


estado de grupos de elevada capacidad tcnica, la formulacin de propuestas de poltica en base a diagnsticos rigurosos, la elaboracin y evaluacin de programas y proyectos en base a metodologas sistemticas y la articulacin entre la programacin y la presupuestacin, son parte de las contribuciones positivas del perodo.

Los programas, los proyectos y el presupuesto como sustitutos de la planifi cacin

Desde los ochenta, los pases de Amrica Latina atravesaron por procesos con rasgos comu-nes. Un nuevo contexto internacional y regional, con crisis fi scales generalizadas, dio lugar a programas de ajuste y de reformas de polticas que otorgaron nueva relevancia a las polticas coyunturales y a los mecanismos de fi nanciamiento multilateral. Si la aspiracin de la planifi ca-cin fue una consecuencia de un estado que pretenda ser desarrollista y de bienestar, cuando se produjeron revisiones radicales en las concepciones sobre las relaciones entre el estado y los mercados, los mecanismos establecidos fueron desmantelados o debilitados, abandonndose o redefi nindose las funciones de planifi cacin. Los fallos del estado, junto al reconocimiento de la imperfeccin de la informacin, de la existencia de mercados incompletos y de costos de tran-saccin, fundamentaron propuestas para limitar las acciones gubernamentales a la produccin de bienes pblicos clsicos, con procesos de produccin homogneos de servicios homog-neos para ciudadanos supuestamente homogneos (defensa, seguridad, justicia). El ptimo so-cial sera alcanzado a travs del automatismo de los mercados, reduciendo las polticas pblicas a aquellas que defi nen y preservan el marco institucional de transacciones y comportamientos. La consecuencia fue una reestructuracin profunda de los aparatos estatales, proceso que se dio en toda regin, aunque, por cierto, con variaciones nacionales. Slo unos pocos pases mantuvieron sus estructuras formales de planifi cacin, y son excepcin los que preservaron la prctica de la planifi cacin nacional de mediano o largo plazo.

El abandono de la mirada comprehensiva condujo a que la demanda por estos planes fuese susti-tuida por el desarrollo de otros medios, que supuestamente introduciran coherencia y reduciran los costos de coordinacin de las decisiones pblicas (Meier, 2000). As, los programas y proyectos se convirtieron en instrumentos ms modestos en sus alcances que la planifi cacin tradicional para dar racionalidad y estructurar la accin de gobierno. Se fundaron en urgencias de gobierno, en cuestiones tpicas prioritarias, en oportunidades institucionales o en la utilizacin del fi nan-ciamiento externo. Raramente respondieron a planes integrados de gobierno, y muchas veces su carcter de expresin de polticas pblicas se trastoc, ocupando su lugar o sustituyndolas, aun cuando con frecuencia tuvieran una lgica sustentada en apreciaciones y estrategias globales y sectoriales. Su ejecucin estuvo a cargo de unidades ejecutoras que dieron lugar a la construccin de verdaderas administraciones pblicas paralelas (Martnez Nogueira, 2002), conformndose en forma progresiva un estado fracturado. Esos programas y proyectos tuvieron en general una fuer-te coherencia interna, pero sin articulaciones claras con otros programas y polticas. Sus impactos muchas veces fueron contradictorios o se anularon mutuamente, poniendo de manifi esto proble-mas mltiples de coherencia y coordinacin, que pasaron a constituirse en un tema prioritario para la discusin acadmica y profesional, y para la asistencia tcnica internacional. Su sustentabilidad temporal en muchos casos fue reducida por su aislamiento y por la carencia de soportes institu-cionales adecuados para su apropiacin por los gobiernos y las sociedades.

Estos programas no fueron herederos de las innovaciones inauguradas en la dcada de los aos setenta, que procuraron estructurar el presupuesto en trminos de programas. Si bien la base terica para este desarrollo estaba en los sistemas de planifi cacin, programacin y presupues-tacin (PPBS en la sigla inglesa), fueron objeto de importantes esfuerzos de adaptacin local 10.

10 Las contribuciones de Gonzalo Martner deben ser subrayadas, no slo por sus aportes sino por la difusin que dio a la metodologa.



Su implementacin choc y todava choca con la debilidad o inexistencia de estructuras de planifi cacin y programacin y con las rigideces y debilidades de las capacidades analticas puestas en juego durante el proceso de formulacin presupuestaria. Esta modalidad logr esta-blecerse en algunos pases, con contribuciones que sin duda fueron importantes para el orde-namiento pblico y la mejor comprensin de las acciones de gobierno. No obstante, en muchos casos, los ejercicios realizados tuvieron un carcter meramente simblico, ya que se adjudic el carcter de programa a acciones que de ninguna manera respondan a una adecuada siste-matizacin y caracterizacin como tales. Los criterios usuales de clasifi cacin del gasto (institu-cional, funcional, por objeto), necesarios pero no sufi cientes, persistieron como dominantes, sin que la enunciacin de objetivos sirviese para orientar o evaluar la accin. Iguales fracasos a nivel nacional e institucional se obtuvieron cuando se pretendi utilizar el mtodo de presupuesta-cin de base cero: sus requerimientos de informacin, anlisis, construccin de escenarios y anticipacin fueron excesivamente elevados como para erradicar las prcticas incrementales por aspiraciones racional-deductivas.

Con una larga tradicin en algunos pases y en mbitos del sector privado, la gestin orientada por resultados es una prctica comn que comenz a desarrollarse en los noventa, expandin-dose en la actualidad a muchos pases de la regin. Esta prctica tiene antecedentes, algunos exitosos y muchos no. Como consecuencia de las abundantes evidencias de segmentacin de las polticas y de sus disfuncionalidades, en los ltimos aos vuelven a tener actualidad las cues-tiones de ordenamiento de la actividad estatal. Las expectativas en materia de coordinacin y de mayor efectividad recayeron sobre el presupuesto y la gestin basada en resultados, con expe-riencias cuyas evidencias de xito estn todava en construccin. Esta gestin exige la disponibi-lidad de elevadas capacidades analticas y la adopcin de horizontes temporales sufi cientes, de manera de poder diferenciar lo circunstancial, transitorio o estacional de las tendencias y rum-bos, con consideracin sistemtica de las condiciones en que se desenvuelve la implementacin.

La resignifi cacin de la planeacin

En los prrafos anteriores se recorri el proceso de auge y abandono de la planifi cacin com-prehensiva y su progresiva sustitucin por otros medios para alcanzar la coherencia y la coordi-nacin. Aqu se trata con mayor detenimiento la emergencia de enfoques de planifi cacin ms modestos en sus requerimientos y ms realistas en cuando a las condiciones de incertidumbre, complejidad y confl icto enfrentadas por las polticas pblicas. Estos enfoques, por lo tanto, estn asociados a comprensiones ms maduras de los procesos sociales, abandonando las posturas estadocntricas que constituyeron en teln de fondo de aquella planifi cacin. Las consecuen-cias de las polticas pblicas son construcciones colectivas que requieren, obviamente, orienta-cin y regulacin estatal, pero a la vez la canalizacin y la resolucin de problemas, acuerdos entre intereses encontrados, convergencia de conductas y existencia y acatamiento de ciertas reglas del juego. Con la crisis de la planifi cacin tradicional y las evidencias de las limitaciones de los mercados, cuestiones como la calidad institucional, la gobernabilidad, el buen gobierno y la gobernanza fueron incorporadas a los debates.

La nocin de gobernanza subraya los aspectos no imperativos de la coordinacin social, permi-tiendo colocar a la planifi cacin como una forma de ordenacin de acciones en el contexto del confl icto y de la cooperacin que es propio de toda sociedad. La gobernanza, como suma de organizaciones, instrumentos de poltica, mecanismos de fi nanciamiento, instituciones (reglas, procedimientos y normas), y recursos que regulan, guan y orientan el proceso de desarrollo, incluye los arreglos para la articulacin, coordinacin y regulacin de distintos actores (unidades jurisdiccionales, organizaciones pblicas y privadas, etc.). La gobernanza excede las relaciones jerrquicas, verticales, en las que el estado ejerce su imperio sobre las decisiones de rganos


pblicos, as como sus medios y decisiones para regular y orientar el comportamiento de los privados; es una capacidad, un proceso que se manifi esta en acuerdos y convergencias en una diversidad de redes (de actores sociales, de problemticas, de polticas, de organizaciones, etc.) en las que se ponen de manifi esto mltiples objetivos, estrategias, lgicas organizacionales y recursos movilizables (Schick, 2003).

El estado, por lo tanto, participa en ese entramado de redes. Algunos autores han utilizado la metfora de estado relacional para denotar un modelo de actuacin en el marco de este entramado de capacidades, aportes y relaciones entre distintos mbitos y niveles de gobierno y otros actores sociales. Se trata de un estado dialogante, constructor de acuerdos, promotor de la organizacin de la comunidad y estimulador de capacidades e iniciativas sociales. Para el ejer-cicio de esta capacidad relacional, el estado requiere recursos analticos, informacin rigurosa y confi able, capacidades prospectivas y poder de convocatoria asentado en la legitimidad y en la confi abilidad que puedan generar sus decisiones (Mendoza y Varnis, 2008).

Este estado se expresa a travs de la coherencia y la coordinacin de sus intervenciones. Y ello requiere planifi cacin pero, obviamente, una planifi cacin de signo diferente a aquel que gober-n los intentos a que se hizo referencia. Esta es una planifi cacin que debe ser estratgica. La gobernanza exige articular esfuerzos tras objetivos o valores, con visiones compartidas de largo plazo, polticas con horizontes temporales amplios, acciones para la construccin y preservacin de capital humano, econmico y natural, proyectos con perodos relativamente largos de madu-racin, estrategias para la promocin, la construccin de capacidades, acciones de erradicacin de la pobreza y de la desigualdad, y la persistencia para la conquista y consolidacin de mercados. Por consiguiente, las redes de acciones en torno a problemticas especfi cas deberan compartir los ejes centrales de esa visin que ilumine las polticas y el planeamiento de los actores privados.

Pueden rastrearse las circunstancias y los modelos tericos que fundaron estos intentos. Primero, lgicamente y, tal vez, empricamente, estuvieron los esfuerzos por incorporar la incertidumbre con respecto al futuro, ensayndose con los ejercicios prospectivos y de estimacin de escena-rios alternativos ya mencionados. Luego, se sum la incertidumbre provocada por los compor-tamientos de los actores, dando lugar a aproximaciones llamadas estratgico-situacionales,11 que incorporan el confl icto y las tensiones en la conduccin de procesos y en la gestin de las operaciones 12. Su aplicacin en las agencias pblicas tuvo difusin inmediata y constituye una prctica que fue expandindose, con frecuencia, junto a la programacin institucional y sectorial.

En tercer lugar, se produjo una maduracin en la nocin de desarrollo, incorporndose dimensio-nes ms elusivas como justicia, equidad en la distribucin, bienestar y felicidad, proteccin social, participacin, libertades y calidad institucional (Arndt, 1987, Ferguson, 1994, Leftwitch, 2000, Sen, 2000). Se avanz de este modo hacia enfoques unifi cados o integrados, que fueron ganando ad-hesiones entre especialistas en desarrollo, organismos internacionales y gobiernos. No obstante, esta maduracin enfrenta inconvenientes serios para traducirse en arreglos institucionales y en instrumentos de poltica que pudieran alcanzar tal variedad de objetivos. En todo este proceso fue consolidndose una conviccin con respecto a la planifi cacin y los planifi cadores. Como afi r-man Brown y Crosby, en un mundo de poder compartido, los planifi cadores rara vez prescriben acciones y dictan condiciones a otros actores... No obstante, los planifi cadores pueden infl uir de manera signifi cativa sobre ideas, reglas, modos, medios de comunicacin y mtodos utilizados para vincular la accin con la estructura social fundamental. Y ste es un papel poltico.

11 Carlos Matus realiz aportes de infl uencia en Amrica Latina con su planeamiento estratgico-situacional. Su gran capacidad de seduccin intelectual no alcanz para impactar signifi cativamente los procesos decisorios de los estados.12 Como ejemplo corresponde citar el caso de la cooperacin internacional. En sus propuestas de planifi cacin, introduce como recomendacin el anlisis de las condiciones de gobernanza y los niveles de confl icto (DFID, 1008).



3. LOS INSTRUMENTOS PARA LA COHERENCIA Y LA COORDINACIN

En esta seccin se pasa revista a recursos e instrumentos de gobierno para alcanzar la coherencia y la coordinacin. Se sigue el ordenamiento que sera propio de un estilo de decisiones estratgico en el marco de un estado relacional. Las consideraciones que se formulan intentan sealar sus potencialidades y limitaciones. El tratamiento es amplio y se comienza por los temas o cuestiones ms generales, que conforman el marco que da sentido a la coherencia y a la coordinacin. La nocin implcita es que no puede construirse coherencia en la base de las polticas pblicas (pro-gramas, proyectos, actividades) a travs de mecanismos de coordinacin organizacional u opera-cional si no se dispone de coherencia en los planos superiores de valores, sentido y orientacin.

En el cuadro 2 se identifi can los recursos que sern considerados:

La visin de futuro y la estrategia nacional

A veces se denomina visin a una apuesta estratgica de largo plazo que da sentido a los obje-tivos de las polticas (World Bank, 2004). Esta apuesta excede a la mera enumeracin de objeti-vos. Su construccin es un proceso complejo, con participacin, compromiso y construccin de acuerdos. Su verdadero valor consiste en su aceptacin e internalizacin por los principales ac-tores de la sociedad y no necesariamente debe estar formalizada y contenida en un documento. Refl eja el nivel de aspiracin de una sociedad sobre la calidad de la convivencia, su bienestar y su insercin en el mundo. Se funda en valores y apreciaciones, experiencias histricas, identidades nacionales fuertemente establecidas y aspiraciones colectivas compartidas, que dan consisten-cia y continuidad a las polticas ms all de los gobiernos y de las contingencias.

La estrategia nacional se deriva de esta visin. Supone identifi car cualidades duraderas como matrices bsicas para las polticas que permitan dar sentido a los criterios de decisin, com-binando el cambio y la continuidad, articulando el futuro con el presente, los valores con las acciones, y los aportes de la sociedad y del estado. Campos de continuidad y de consistencia en las polticas en poltica exterior, ocupacin territorial, proteccin de los recursos naciona-les, construccin de recursos humanos y de capacidades, desarrollo de fuentes de innovacin, insercin en el mundo y en los mercados, son sus dimensiones bsicas. La estrategia debera desagregarse en estrategias integradoras, tanto a nivel territorial como social, con objetivos productivos y de inclusin y promocin social. Si est expresada en un documento, permite convertirla en referencia para la evaluacin los avances.


Esta estrategia responde a apreciaciones sobre los escenarios futuros y a posicionamientos desea-dos en ellos. Aun cuando la incertidumbre y la complejidad sistmica hacen muy difcil la anticipa-cin del futuro, estas condiciones la vuelven, paradjicamente, ms necesaria. La anticipacin de los riesgos crticos y las eventuales oportunidades es el punto de partida para la construccin de las capacidades para superarlos y aprovecharlos. Ello requiere institucionalizar prcticas de anlisis prospectivos y de indagacin sistemtica de las condiciones posibles y probables que el tomador de decisiones deber confrontar. Incluye, tambin, la estimacin y evaluacin de los cambios que la implementacin de decisiones y acciones puede llegar a producir, de manera de brindar un sustento ms informado a los intentos de modifi car las tendencias y los contextos 13.

Si bien es cierto que los ejercicios prospectivos en muchas oportunidades han demostrado limita-ciones y falencias serias, son medios insustituibles para dar un mejor fundamento a las orientacio-nes de largo plazo de las polticas de gobierno. Estos ejercicios, por cierto, no fueron demasiado fructferos cuando tuvieron por objetivo la anticipacin de condiciones globales, pero manifes-taron su riqueza en temticas ms restringidas. En particular, estudios prospectivos en materia de disponibilidad de recursos, desarrollos tecnolgicos y demogrfi cos, problemticas sanitarias y educativas, etc., deben ser realizados en forma constante, contrastando sus resultados con las hiptesis y escenarios construidos por otros actores signifi cativos a nivel mundial, regional y na-cional (gobiernos, empresas, centros de estudios, entre otros). Sus resultados deberan constituir insumos para la defi nicin de estrategias y polticas pblicas 14. Para que tengan incidencia sobre la conduccin de gobierno y los posicionamientos de los actores sociales, es preciso que las con-diciones institucionales y los confl ictos sociales permitan la atencin a cuestiones que exceden las urgencias de las demandas coyunturales. Adems de estas condiciones bsicas, su adecuada absorcin requiere capacidades analticas adecuadas, deliberacin pblica y receptividad social.

Son obvias las difi cultades para acordar en forma explcita sobre esta visin y la estrategia para al-canzarla. Circunstancias crticas o especiales en la vida de la sociedad pueden establecer un marco adecuado para que estos ejercicios den lugar a acuerdos sobre polticas pblicas. Europa fue cons-truida a partir de una visin global y un deseo compartido de dejar atrs siglos de enfrentamientos. Espaa cont con pactos que sirvieron como puntos de partida de su proceso de democratiza-cin que, ms all de sus contenidos especfi cos, dieron sentido y efi cacia a las transformaciones necesarias para impedir un retroceso histrico y acelerar su integracin con Europa. En cuanto a las experiencias nacionales de formulacin explcita de estas visiones, Finlandia constituye una re-ferencia muy sugerente por el grado de formalizacin que adopta el proceso. Consecuencia de su particular trayectoria histrica, su insercin geopoltica y su esfuerzo para colocar a su economa y su sociedad en elevados niveles de competitividad y bienestar, este pas adopt la prctica sistem-tica de defi nir y actualizar su estrategia de largo plazo. Emite un documento que defi ne los medios disponibles para promover, impulsar y monitorear la implementacin del Programa de Gobierno en materias que requieren cooperacin intersectorial 15, con indicadores para el monitoreo de la imple-mentacin de prioridades de largo plazo. Finlandia, adems, estableci una comisin parlamentaria permanente concernida con el futuro y el anlisis de las polticas pblicas desde esta perspectiva.

13 El Proyecto Millenium consiste en un esfuerzo sistemtico de identifi cacin de escenarios futuros patrocinado por las Naciones Unidas. Si bien su alcance es global, sus implicancias en materias como el desarrollo de las tecnologas, los cambios en los valores, las modifi caciones demogrfi cas y los modos de relacionamiento entre pases son extremadamente sugerentes. De igual manera, esta tarea es habitual en los Consejos de Estrategia Nacional de los pases de la OECD y de think tanks concernidos con el anlisis de polticas pblicas.14 Algunos mbitos del sector pblico argentino han avanzado en la realizacin de estudios prospectivos, como es el caso de aquellos con competencia en materia cientfi ca y tecnolgica. Esos estudios han servido de base para identifi car reas de desarrollo estratgico y de vacancia, as como para orientar inversiones en materia de construccin de capacidades y apoyo institucional.15 Incluye temticas como las referidas a empleo, desarrollo empresarial y vida laboral, salud, bienestar de los nios, jvenes y familias, etc., junto a otras como innovacin, cambio climtico, cambio administrativo, gobiernos locales y posicin internacional del pas.



En Amrica Latina, algunos pases muestran una signifi cativa continuidad en sus polticas asen-tadas en una visin de largo plazo relativamente compartida y en una estrategia nacional con-sistente. En la seccin sobre las experiencias nacionales, se hace mencin a algunos casos que sirven como ilustracin. Chile, por ejemplo, ha construido luego del periodo dictatorial una visin consensuada y un marco de convivencia competitivo entre partidos con valores y bases programticas bien diferenciados. Esa visin est centrada en la consolidacin de la democracia, el perfeccionamiento de sus instituciones, la apertura econmica y la competitividad internacio-nal, la celebracin de acuerdos generalizados de libre comercio y el crecimiento sostenido con reduccin sistemtica de la pobreza. Brasil, que ha establecido un Ministerio para la elaboracin formal de esta estrategia, puede mostrar continuidad en materia de insercin y protagonismo internacional, polticas de crecimiento, estabilidad y orientacin exportadora, junto con profun-dizacin de la democracia y esfuerzos de inclusin social 16. Mxico realiza sistemticamente esfuerzos para contar con una visin de largo plazo, con deliberacin poltica y social, que se expresa en documentos que defi nen los atributos bsicos de competitividad y calidad de vida que deben caracterizar a la sociedad y a su insercin en el mundo.

Los procesos democrticos pueden contribuir a ir generando y consolidando esta visin. La de-liberacin como forma de identifi car reas de convergencia de intereses es un mecanismo que lleva tiempo y que, si bien no garantiza resultados de corto plazo, es la nica forma de alcanzar una mejor nocin de lo compartido. Esa deliberacin tambin supone confl ictos y tensiones sobre modos particulares de alcanzar esa visin, pero cuando se la comparte el debate se hace ms ins-trumental, centrado en los medios, con mayor peso de los argumentos sustentados en evidencias.

Los objetivos de gobierno y de las polticas pblicas

Junto a la visin y a la defi nicin estratgica, los objetivos de gobierno constituyen los par-metros crticos para la evaluacin de la coherencia de las polticas. Su defi nicin es una de las responsabilidades primeras de toda conduccin de gobierno, junto a la construccin y preserva-cin de la calidad institucional. Para la traduccin de las aspiraciones doctrinarias y polticas del elenco gubernamental en orientaciones y contenidos de polticas pblicas, los gobiernos suelen contar con el auxilio de mbitos de la planifi cacin nacional a los que ya se hizo referencia, los que en primer lugar operacionalizan la visin y la estrategia a travs de la elaboracin de planes de desarrollo y de gobierno. Estos mbitos pueden tener distinta institucionalizacin y sus pro-ductos asumen muy diversos grados de explicitacin y formalizacin. Lo constante es el alcance de sus competencias con proyeccin hacia el largo y el mediano plazo y su funcin supervisora de la coherencia de las polticas. Procuran, en sus versiones ms ambiciosas, su consistencia intertemporal, intersectorial e interregional, la articulacin entre las problemticas internas y los escenarios externos y la correspondencia entre objetivos, medios y restricciones.

Estas polticas constituyen orientaciones, reglas, marcos y criterios para la toma de decisiones sobre las actividades de gobierno. Su alcance difi ere (nacional, sectorial, intersectorial, regional o interregional), as como su horizonte temporal. La funcin de coherencia se refi ere, por ejem-plo, al anlisis y seguimiento de los modos en que las polticas sectoriales responden a objetivos convergentes y referidos a la solucin de problemas crticos, a cmo las polticas econmicas y sociales se complementan para alcanzar metas de crecimiento y equidad y, a la vez, contribu-yen a fortalecer la democracia, a cmo la poltica macroeconmica incide sobre los

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