17. DEL PROTECCIONISMO A LA LIBERALIZACIÓN INCOMPLETA ...

[ 705 ]

17. DEL PROTECCIONISMO A LA LIBERALIZACIÓN INCOMPLETA:

INDUSTRIA Y MERCADOS

J. Ernesto López CórdovaBanco Interamericano de Desarrollo

Jaime Zabludovsky K.Inteligencia Comercial (iqom)

introducción

Durante el siglo xx la política de comercio exterior desempeñó un papel cen-tral en la estrategia económica de México. En una primera etapa, los impues-tos al comercio exterior fueron una fuente muy importante de financiamien-to público. Más adelante, durante la sustitución de importaciones, constituyó el instrumento central para proteger al mercado interno y promover la indus-trialización, aunque también generó importantes distorsiones y cuellos de botella para la competitividad del país. A partir del último cuarto del siglo, la liberalización comercial ha sido el pilar del cambio estructural y de inserción de México en la economía global.

La apertura económica ha resultado en un notable crecimiento de los flujos externos de México y en importantes ganancias de eficiencia y produc-tividad de los sectores expuestos a la competencia externa. Sin embargo, los efectos favorables no se han generalizado a todas las regiones, y tampoco han sido suficientes para garantizar tasas de crecimiento sostenido que permitan atender los grandes rezagos sociales que padece buena parte de la población del país. Así, la política de comercio exterior ha tenido un impacto definitivo en la evolución económica de México durante las últimas ocho décadas: ha influido en el desarrollo regional del país y en la estructura de los mercados, tanto de bienes y servicios, como de los factores utilizados en su producción y provisión.

En este capítulo se describe la evolución de la política de comercio exte-rior de México de 1930 a 2008 y se analizan algunos de sus principales efec-tos en la economía del país. Por los objetivos buscados y la manera en que se utilizaron los diferentes instrumentos de la política de comercio exterior, estas ocho décadas se pueden dividir en tres etapas: 1930-1955, 1956-1982, y 1983-2008. El capítulo sigue este hilo conductor, de manera que en cada una

HEGM Secretari�a de Economi�a.indb 705 8/3/10 10:23:36 AM

706 LA ECONOMÍA EN EL DILATADO SIGLO XX

de las secciones siguientes se presenta una descripción de la política adopta-da durante cada uno de los tres periodos, así como las principales implicacio-nes que tuvo sobre la economía mexicana. El capítulo concluye con algunas consideraciones finales y una bibliografía sobre el tema.

1. la gran depreSión, la Segunda guerra mundial y la creación del gatt: 1930-1955

La política comercial durante el cuarto de siglo comprendido entre 1930 y 1955 puede dividirse en dos subperiodos. En el primero de ellos, de 1930 a 1942, los impuestos al comercio exterior continuaron siendo una de las prin-cipales fuentes de ingresos públicos, aunque también, como venía ocurrien-do desde finales del siglo xix, se utilizaron para proteger algunas actividades. En la segunda parte de este lapso, entre 1943 y 1950, México experimentó con una agenda relativamente liberal para, finalmente, a partir de los cin-cuenta sentar las bases del modelo de sustitución de importaciones.

1.1. La Gran Depresión y los primeros años de la guerra

Como venía ocurriendo desde la Colonia, la relativa facilidad para recaudar impuestos en aduanas hizo de los aranceles a la importación el principal componente de los ingresos públicos durante el periodo 1930-1942. La déca-da de los treinta comenzó con un importante aumento de los impuestos a la importación, con el fin de fortalecer el erario mexicano. Este incremento, sin embargo, no se reflejó en un mayor nivel de protección de la economía mexi-cana. Por el contrario, como se observa en la gráfica 17.1, el arancel implíci-to promedio (ingresos por impuestos a la importación como participación del valor total de las importaciones) para la economía mexicana decreció duran-te todo el periodo, desde un máximo de 29% en 1930 hasta 11% en 1943. Esta disminución se debió a la interacción de los efectos de la Gran Depresión con el hecho de que los aranceles mexicanos fueran específicos (establecidos en un monto en pesos por unidad importada en comparación con los aranceles ad valorem, fijados como porcentajes del valor importado). Mientras que la depreciación de 130% registrada durante los treinta (entre 1930 y 1942, el tipo de cambio nominal pasó de 2.12 a 4.85 pesos por dólar) elevó los precios internos de las importaciones mexicanas, la carga arancelaria en pesos sobre los productos importados se mantuvo, lo que resultó en una reducción de facto en los niveles de protección.

A pesar de que en estos años se hizo un gran esfuerzo por diversificar la base fiscal, aumentando la importancia de los gravámenes sobre el ingreso y


DEL PROTECCIONISMO A LA LIBERALIZACIÓN INCOMPLETA 707

la industria, en 1943 los impuestos al comercio continuaban siendo el com-ponente mayor de los ingresos públicos: mientras que en 1930 los aranceles (a la importación y a la exportación) representaban 48% de la recaudación, 13 años después seguían participando con 34% del total. El cambio más sig-nificativo en este periodo fue el uso creciente de los impuestos sobre las exportaciones para capturar la renta de las exportaciones mineras y de hidro-carburos, lo que redujo la importancia relativa de los aranceles a la importa-ción. La participación de los aranceles a la exportación en el total de los ingresos fiscales procedentes del comercio exterior, que era de sólo 9% en 1930, subió a 69% al final de este periodo.

1.2. Los años determinantes de la política comercial: 1943-1949

Durante los últimos años de la segunda Guerra Mundial y en los primeros de la posguerra, la política de comercio exterior de México cambió radicalmen-te: su importancia como fuente de ingresos públicos se redujo y empezó a convertirse en el poderoso instrumento de la política industrial de los años por venir con el modelo de sustitución de importaciones. Esta transforma-ción no fue fácil e inmediata. Por el contrario, se dio después de un esfuerzo sin precedente de apertura comercial con Estados Unidos y fue producto de influencias tanto internas como externas.

Gráfica 17.1. Arancel implícito de las importaciones y comercio total / pib, 1930-2005

Fuentes: Solís (2000); itam <http://biblioteca.itam.mx/recursos/ehm.html>; Centro de Estudios para las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados <http://www3.diputados.gob.mx/camara/001_diputados/006_centros_de_estudio/02_centro_de_estudios_de_finanzas_publicas/03_bancos_de_informacion/01_esta disticas_historicas/02_ingresos_publicos_ 1980_2008>.

0

5

10

15

20

25

30

1930

1935

1940

1945

1950

1955

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

Arancel implícito importaciones Comercio total/PIB

Com

erci

o to

tal

(por

cent

aje

del P

IB)

Porc

enta

je s

obre

el v

alor

impo

rtad

o

0

10

20

30

40

50

60

Recaudación Indefinición Sustitución de importaciones Liberalización comercial



1.2.1. El acuerdo comercial con Estados Unidos

La segunda Guerra Mundial fue aprovechada por Estados Unidos para tratar de construir una relación comercial de largo plazo con México. En enero de 1943, los dos países firmaron un ambicioso acuerdo comercial que consolidaba los aranceles para los principales productos, y establecía concesiones y reducciones arancelarias para 203 fracciones que represen-taban 29% de las importaciones que el país realizó en 1939. El acuerdo fue puesto a prueba muy pronto. Un año antes de su entrada en vigor, el Ejecutivo mexicano intentó elevar entre 10 y 15% los aranceles de 600 fracciones. Ante la oposición de Estados Unidos, el incremento no fue promulgado, sin embargo, si marcó el inicio de presiones proteccionistas que iban a encontrar un ambiente receptivo durante el resto de la década de los cuarenta. Esas presiones tuvieron su origen tanto en la situación macroeconómica del país, como en la aparición de un empresariado nacional organizado para defender su mercado interno y promover sus intereses.

En el frente macroeconómico, el fin de la guerra significó una reducción de la demanda de exportaciones manufactureras mexicanas, que, junto con un tipo de cambio sobrevaluado, presionaron la balanza de pagos. Para hacer frente a estos desequilibrios, el gobierno mexicano recurrió cada vez más a medidas de protección comercial. Así, en 1944 y en 1947 se impusieron cuo-tas a la importación y, en noviembre de este último año, los aranceles espe-cíficos se sustituyeron por una tarifa ad valorem. Con ello, se eliminó el impacto desfavorable que la inflación tenía sobre la protección comercial y la recaudación impositiva. Adicionalmente, en 1948 se le dio a la Secretaría de Economía una gran flexibilidad y autonomía, para el uso de licencias y permisos previos de importación.

Este uso creciente de la protección comercial por parte del gobierno mexicano fue resultado también de la aparición de un sector empresarial organizado, desarrollado durante la incipiente sustitución de importaciones de los treinta y el crecimiento exportador de la guerra. La Cámara Nacional de la Industria de la Transformación (Canacintra), creada en 1942, se erigió en uno de los críticos más severos del acuerdo con Estados Unidos y de la liberalización comercial, tanto unilateral como negociada.

Como se analiza a continuación, estas posturas proteccionistas por parte del sector privado nacional coincidieron con el debate intelectual que se estaba dando en América Latina acerca del modelo de desarrollo que la región debería adoptar.



1.2.2. Creación del gatt e impacto de Prebisch en la política comercial

En 1945 México fue el anfitrión de la Conferencia Interamericana sobre Pro-blemas de la Guerra y la Paz (Conferencia de Chapultepec), uno de los pri-meros esfuerzos para diseñar la arquitectura institucional del mundo de la posguerra. Dos años más tarde, estos trabajos continuaron en la Conferencia de La Habana, Cuba, que resultó en el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (gatt, por sus siglas en inglés). Para la reunión de La Habana, la recién establecida Comisión Económica para América Latina (cepal) presen-tó un trabajo del economista argentino Raúl Prebisch que acabaría siendo muy influyente en esta región.

En “El desarrollo económico de la América Latina y algunos de sus principales problemas”, Prebisch sentó las bases intelectuales del modelo de sustitución de importaciones que la gran mayoría de los países latinoa-mericanos acabaría adoptando durante la posguerra. Su enfoque reflejaba una gran influencia de las circunstancias económicas de los treinta y de los primeros años de la posguerra. Para Prebisch, las condiciones externas de los países en desarrollo (“la periferia”) eran estructuralmente adversas. Como productora de materias primas, la periferia estaba condenada a enfrentar un deterioro secular de sus términos de intercambio, derivado de una baja elasticidad ingreso de la demanda internacional por sus productos, comparada con la de la oferta exportable de los países desarrollados (“el centro”). Para hacer frente a esta adversidad, Prebisch recomendaba diver-sificar las economías de la periferia, adoptando políticas que promovieran una industrialización sustitutiva de las importaciones. La conclusión era clara. Si Latinoamérica quería alcanzar niveles de desarrollo similares a los de los países industrializados, era preciso generar los incentivos para susti-tuir importaciones, protegiendo el mercado interno y, con ello, elevar los precios relativos de los productos importables, haciendo más rentable su manufactura local.

Como ha señalado Leopoldo Solís, las recomendaciones de Prebisch eran entendibles en su momento (1994: 58). La caída de los precios de las mate-rias primas durante la Gran Depresión y el deterioro resultante de los térmi-nos de intercambio de la periferia, contrajeron su capacidad de importar productos industriales y dificultaron el servicio de su deuda externa. Adicio-nalmente, la experiencia de las políticas “keynesianas” en Estados Unidos para hacer frente a la Gran Depresión, los éxitos iniciales de la Unión Sovié-tica para promover el crecimiento económico —e incluso participar victorio-samente en la segunda Guerra Mundial—, y la escasez de productos indus-trializados durante el conflicto bélico, son elementos que también ayudan a explicar el génesis de las recomendaciones intervencionistas de Prebisch y la gran acogida que tuvieron en Latinoamérica.



La tesis de la cepal cayó como anillo al dedo en las circunstancias mexi-canas de la posguerra. El desequilibrio macroeconómico derivado de la menor demanda de exportaciones, un tipo de cambio sobrevaluado y un empresaria-do nacional en ascenso, produciendo para el mercado interno, se combinaron para que la incipiente liberalización comercial perdiera su ímpetu y fuese suplantada por una política orientada a hacer frente al desequilibrio externo y, crecientemente, al fomento de la sustitución de importaciones.

El resultado fue un cambio dramático de la visión comercial en pocos años. Tras haber firmado el acuerdo con Estados Unidos en 1943 y haber sido el anfitrión de la conferencia que sentó las bases del sistema multilateral de comercio en 1945, dos años más tarde México decidió no ser socio fundador del gatt y, a finales de 1949, suspendió también su participación en el pacto con Estados Unidos.

Así, a lo largo de estos 25 años la política comercial persiguió objetivos diferentes: durante la Gran Depresión y los primeros años de la segunda Guerra, continuó siendo un importante instrumento de la política fiscal, aun-que también fue utilizada, en ocasiones, para hacer frente a desequilibrios de la balanza de pagos. Por el contrario, en los últimos años del conflicto bélico y en los primeros de la posguerra, México coqueteó con la integración comer-cial con Estados Unidos y la membresía fundacional del gatt. Ambos casos no llegaron muy lejos. Las presiones proteccionistas de un empresariado nacional en ascenso, combinadas con el clima intelectual en la América Lati-na de la posguerra, resultaron en la adopción de una política comercial siste-máticamente diseñada para fomentar la industrialización interna, a partir de la segunda mitad de los cincuenta.

1.3. Efectos de la política comercial durante la Gran Depresión y la segunda Guerra Mundial: 1930-1949

El impacto de la política comercial adoptada en estas dos décadas y media sobre la economía mexicana también se aprecia en la gráfica 17.1. Allí apare-ce la evolución del indicador más utilizado para medir el grado de apertura de una economía: el comercio total de bienes (exportaciones e importacio-nes) como proporción del producto interno bruto. Como se puede observar, en los primeros años de los treinta este cociente se elevó rápidamente. Esto se debió a la interacción de una serie de factores: la depresión internacional contrajo el pib que, combinado con la depreciación del tipo de cambio y un aumento importante de las exportaciones de minerales, resultaron en un aumento de la relación entre comercio y pib de 17% en 1930 a 25% en 1935.

A partir de este máximo relativo, comienza un descenso sostenido que dura hasta finales de la segunda Guerra Mundial (13% en 1946). La razón



detrás de esta caída fue la pérdida de importancia relativa de los dos compo-nentes del denominador: las exportaciones y las importaciones. Las primeras pasaron de representar 16.5% del pib en 1935 a sólo 5.6% nueve años más tarde, a pesar del incremento en las ventas externas de algunos productos que se beneficiaron con la demanda estadounidense durante la segunda Gue-rra Mundial. En lo que toca a las importaciones, como ha señalado Enrique Cárdenas (1987), la modificación de los precios relativos inducida por la depreciación del tipo de cambio y el choque externo que la depresión de los treinta representó para la economía mexicana, favorecieron la producción para el mercado nacional, lo que dio lugar a un incipiente proceso de susti-tución de importaciones.

Por el contrario, entre 1946 y 1956 la relación entre comercio y pib creció casi ininterrumpidamente, al pasar de 13 a 24% (gráfica 17.1), cifra similar al máximo alcanzado veinte años antes. Entre 1946 y 1956 el valor (en dólares) de las exportaciones mexicanas creció 41%, lo que se tradujo en que su par-ticipación en el pib pasara de 7 a 10%. Las sucesivas depreciaciones del peso mexicano, que llevaron su cotización de 4.85 a 12.50 pesos por dólar entre 1948 y 1956, fueron probablemente el factor más importante detrás de este dinamismo exportador, aunque quizás también el acceso preferencial al amparo del acuerdo comercial con Estados Unidos pudo, mientras estuvo vigente, haber fomentado las ventas externas.

Entre 1946 y 1956 el valor (en dólares) de las exportaciones mexicanas creció 41%, estimuladas por la depreciación del tipo de cambio, que pasó de 4.86 pesos por dólar (vigente desde 1941) a 5.74 en 1948; 8.01 en 1949; 8.65 en 1950; 11.34 en 1954 y, finalmente, 12.50 en 1955. Las importaciones cre-cieron aún más rápidamente: 78%, resultado del gran dinamismo de la eco-nomía mexicana, casi 8% al año en promedio, en el marco de una política comercial todavía relativamente liberal (como se puede apreciar en la gráfica 17.1, el arancel implícito promedio alcanzó su punto más bajo en 1957 con menos de 8 por ciento).

2. el periodo de crecimiento “hacia adentro”: 1956-1982

Las decisiones tomadas a finales de la década de los cuarenta tuvieron impli-caciones muy importantes para el desarrollo económico de México durante los siguientes años. Al no ser parte contratante del gatt y después de aban-donar el tratado comercial con Estados Unidos, el país quedó en libertad para utilizar la política comercial como el principal instrumento de una política industrial orientada a la protección del mercado interno y la promoción de la sustitución de importaciones.



2.1. La política comercial durante el “desarrollo estabilizador”

Como se observa en la gráfica 17.1, durante los siguientes 15 años la protec-ción arancelaria de la economía mexicana registró un aumento continuo. Entre 1956 y 1970, el arancel promedio implícito se elevó a más del doble, al pasar de 8.9 a 20.8%. Esta tasa, sin embargo, subestima el nivel de protección del que gozaba la producción nacional, pues México recurrió también a una amplia gama de medidas no arancelarias. Así, mientras que en 1947 sólo 1% de los bienes importados estaba sujeto al requisito de permiso previo, 20 años después la cifra era de 60%, y también se introdujeron precios oficiales para establecer la base sobre la cual se imponían los aranceles ad valorem a las importaciones (King, citado por Solís, 1973: 225).

En el mejor espíritu de las recomendaciones de la cepal, la estructura de la protección comercial se escalonó para facilitar la importación de materias primas, insumos y bienes de capital. Esta política se complementó con sub-sidios y exenciones fiscales (incluyendo arancelarias) para favorecer el esta-blecimiento de industrias “nuevas y necesarias” y facilitar la inversión en sectores intensivos en capital.

Las mediciones pioneras de Gerardo Bueno sobre la protección nominal implícita y efectiva realizadas para el año de 1960, mostraron por primera vez el efecto de la protección sobre la estructura de incentivos de la econo-mía mexicana (Bueno, citado en Solís, 1973: 226-228). En primer lugar, la protección nominal implícita era mucho mayor que la que los niveles aran-celarios sugerían: aunque la recaudación en aduanas por impuestos a la importación equivalía a 13% de las compras externas, el diferencial prome-dio entre los precios internos y externos llegaba a 17%, con un amplio rango sectorial que fluctuaba entre 6% para las actividades agropecuarias y casi 30% para la industria productora de equipo de transporte y maquinaria.

En segundo lugar, como resultado de una protección comercial escalona-da, que privilegiaba a la industria —sobre todo a la intensiva en capital— sobre el sector primario, la estructura sectorial de la protección efectiva —la cual mide el impacto de la protección comercial tanto en el producto final como en lo insumos utilizados en su fabricación— era todavía más sesgada. De acuerdo con Bueno, las industrias de alimentos y bebidas, siderurgia y equipo de transporte tenían tasas de protección efectiva de 48, 47 y 45%, respectivamente. En el otro extremo, para la producción agropecuaria y la de combustibles, la protección efectiva era sólo de 3 y 9%, respectivamente.

En la década de los sesenta la política de sustitución de importaciones se profundizó. El arancel implícito promedio se elevó de 13% en 1960 a 21% en 1970, y la cobertura de las importaciones sujetas a permiso previo llegó a casi 70%. Esta política comercial proteccionista fue acompañada por restricciones a la inversión extranjera. El mejor ejemplo de ello fue el decreto automotriz



de 1962 que limitó las importaciones de vehículos y autopartes, estableció un mínimo de 60% de contenido nacional y fijó un tope máximo de 40% a la inversión extranjera en la industria de autopartes.

2.2. Efectos de la política de sustitución de importaciones sobre la economía mexicana durante el desarrollo estabilizador

Durante los 15 años del desarrollo estabilizador todos los indicadores de aper-tura de la economía mexicana cayeron ininterrumpidamente hasta finales de los años sesenta. La combinación de una política comercial crecientemente proteccionista con un tipo de cambio fijo (hasta 1976), desestimularon las exportaciones y generaron importantes cuellos de botella a la economía mexicana. Como señala Solís:

El proteccionismo introdujo deformaciones que fueron agudizándose, princi-palmente en el mercado de trabajo. La importación preferencial de bienes de capital, los subsidios para inversiones en capital físico y el acceso preferen-cial a fondos prestables a tasas subsidiadas, distorsionó el uso re1ativo de la mano de obra y el capital… Además, las políticas fiscales y salariales grava-ban el uso de la mano de obra mediante pagos al seguro social e impuestos. Por ello, la capacidad que tenía la industria para absorber mano de obra, fue reduciéndose.

En el caso de la agricultura, se logró mantener un crecimiento de alrede-dor del seis por ciento hasta 1965. Sin embargo, ya en la segunda mitad del decenio, el incremento fue de sólo 1.2 por ciento, lo que determinó que la ofer-ta agrícola pasara de una situación de flexibilidad productiva, a otra de inelasti-cidad; y que de ser exportador de granos, se convirtiera en importador de cerea-les y oleaginosas…

La interacción del sector agrícola con el industrial tuvo serios efectos sobre la balanza de pagos, ya que al canalizarse la producción industrial hacia el mer-cado interno y existir un estancamiento agrícola, se redujo la competitividad externa de la economía mexicana y la generación de divisas de este sector, segui-das por una tendencia creciente hacia el desequilibrio externo, que unido a la rigidez de la política fiscal… requirió de un mayor endeudamiento externo para financiar el déficit en cuenta corriente y sobrellevar la crónica debilidad de las finanzas publicas.

Así, al finalizar esta etapa, la economía mostraba dos características impor-tantes: insuficiencia dinámica para crear empleos, y una clara tendencia hacia el desequilibrio externo, acompañada con un déficit creciente de las finanzas públicas. Ambos factores actuaron conjuntamente como restricciones al creci-miento económico (1994: 40-42).



Las cifras de producción y empleo respaldan los argumentos de Solís (véase el cuadro 17.1). La política comercial proteccionista estuvo acompaña-da de una notable contracción del sector agropecuario. En tanto que en 1950 este sector representaba 58% de la población ocupada y 19% del pib total de la economía, para 1980 su participación había caído en más de la mitad, a tan sólo 26 y 8%, respectivamente. Paralelamente, el sector manufacturero vio crecer su peso en la economía de 1950 a 1970, pero en la década subsiguien-te se observó una contracción del sector, tanto en términos de empleos como de producción.

2.3. 1970-1982: intentos fallidos de reforma y crisis económicas

El sexenio del presidente Luis Echeverría (1970-1976) reconoció estas limita-ciones y comenzó con aires reformistas. Aunque en su discurso de toma de posesión reiteró la necesidad de evitar que la inversión extranjera desplazara al capital nacional, también enfatizó la importancia de promover las exporta-ciones, en particular las de productos industriales.

El mejor testimonio de la visión reformadora que se tenía a principios de ese gobierno es el de Leopoldo Solís, quien como director general de la Ofi-cina de Programación Económica de la Secretaría de la Presidencia, era el responsable del diseño del programa económico de gobierno. Para la aproba-ción del primer presupuesto, Solís preparó un documento con las principales prioridades de política. Se buscaba aumentar la eficiencia del sector indus-trial, por medio de una reducción de la protección comercial, la eliminación de los subsidios fiscales y la promoción de las exportaciones. Las recomenda-ciones de política de comercio exterior implicaban un cambio importante con respecto a la orientación que se había seguido: sustitución de permisos previos de importación por aranceles, y reducción gradual y generalizada de estos últimos. Como se aprecia en la gráfica 17.1, a partir de 1971 el arancel

Cuadro 17.1. Evolución del pib y del empleo sectorial, 1930-1990

Agricultura Minería Manufacturas Otros Empleo pib Empleo pib Empleo pib Empleo pib

1930 70.2 18.8 1 9.3 13.4 12.8 15.4 59.11940 65.4 19.4 1.8 6.4 10.9 15.4 21.9 58.81950 58.3 19.2 1.2 5 11.8 17.1 28.8 58.71960 54.2 15.9 1.2 4.9 13.7 19.2 30.8 59.91970 39.4 11.2 1.4 2.6 16.7 23 42.5 63.11980 25.8 8.2 2.4 3.2 11.8 22.1 60 66.41990 22.6 7.8 1.1 3.6 19.2 22.8 57 65.8

Fuentes: inegi (2000); Márquez (2010).



implícito promedio de la economía se empezó a reducir: pasó de 19 a 13% cinco años después.

Estas medidas eran parte de un programa más ambicioso que pretendía acabar con los cuellos de botella que restringían la capacidad de crecimiento económico de México. El ancla del programa era una reforma fiscal que aumentara los ingresos públicos, mejorara la equidad impositiva y promovie-ra la distribución de la riqueza. También se proponía una política cambiaria más flexible, que equilibrara las cuentas externas y promoviera las exporta-ciones.

Ninguna de estas dos cosas ocurrió. La oportunidad que representó la devaluación del dólar en agosto de 1971 para modificar la política cambiaria de México se desaprovechó. En ese momento, Solís recomendó que México siguiera el ejemplo estadounidense y adoptara un régimen de flotación cam-biaria para “empezar a cambiar la estrategia de crecimiento”, fomentar las exportaciones, reducir el déficit comercial e impulsar el crecimiento econó-mico (Solís, 1988: 94-95). El gobierno, por el contrario, decidió continuar con la paridad de 12.5 pesos por dólar.

La reforma fiscal tampoco se adoptó. La administración de Echeverría cedió ante la presión de los organismos empresariales que se oponían a la acumulación universal de ingresos, la desaparición del anonimato en accio-nes y bonos, la elevación de la tasa del impuesto sobre la renta a las personas de mayores ingresos y la introducción de un impuesto a la riqueza con fines de supervisión (Solís, 1988: 111-112). En cambio, sí se promulgó una nueva ley para la inversión extranjera que se había venido negociando paralela-mente a la reforma fiscal.

La Ley para Promover la Inversión Mexicana y Regular la Inversión Extranjera, expedida el 9 de marzo de 1973, tenía un gran acento proteccio-nista. La ley clasificó las actividades económicas en cuatro categorías: 1] las reservadas al Estado (como el petróleo, petroquímicos básicos, electricidad y ferrocarriles); 2] las reservadas exclusivamente a mexicanos (en los sectores de comunicaciones y transportes, explotación de recursos forestales, radio y televisión); 3] aquéllas en que la inversión extranjera se encontraba sujeta a limitaciones específicas (como un límite de 40% en el capital total en la petroquímica secundaria y la industria de autopartes, así como cualquier otra actividad para la cual existan porcentajes indicados en leyes específicas); y 4] todas las actividades restantes en las que la participación extranjera se encontraba sujeta a un límite de 49 por ciento.

La Comisión Nacional para la Inversión Extranjera (cnie) —una agencia reguladora establecida por la Ley— fue autorizada, sin embargo, para modifi-car la regla general de 49% en todas las actividades restantes, y para conce-der un porcentaje más alto cuando dicha inversión se consideraba beneficio-sa para la economía. En la práctica, la ley se aplicó a los nuevos proyectos de



inversión extranjera, dado que la cnie permitió a aquellos negocios que per-tenecían completamente a extranjeros conservar la estructura de capital existente antes de la adopción de la ley. Al aprobar nuevos proyectos de inversión y reconsiderar el límite de 49%, la cnie debía tomar en cuenta un cierto número de criterios, incluyendo la complementariedad de las inversio-nes con el capital nacional y sus efectos en la transferencia de tecnología, balanza de pagos y empleo.

Así, el gobierno del presidente Echeverría acabó profundizando las polí-ticas proteccionistas y los desequilibrios externos de la economía mexicana. Una política de gasto público expansiva, sin la reforma fiscal indispensable para su financiamiento sano y sostenible, combinada con el mantenimiento de la paridad de 12.50 pesos por dólar vigente desde 1955 y un menor grado de protección arancelaria, se tradujo en una crisis de balanza de pagos que forzó, finalmente, al gobierno a devaluar el tipo de cambio en 26 por ciento.

Durante el sexenio de José López Portillo (1976-1982) la historia volvió a repetirse. El gobierno empezó con promesas de cambio. El descubrimien-to de importantes yacimientos petroleros coincidió con el alza de los pre-cios internacionales de los hidrocarburos. Durante los primeros tres años del gobierno las exportaciones petroleras crecieron 576%, relajando la res-tricción de divisas que tradicionalmente había enfrentado la economía mexicana.

Al inicio del sexenio se retomaron los esfuerzos de liberalización comer-cial, se siguió con la sustitución de los permisos previos de importación por protección arancelaria y se comenzaron negociaciones para adherirse al Acuerdo General de Aranceles y Comercio. Parecía que, finalmente, des-pués de 32 años de haber participado en la reunión fundacional de La Haba-na, México se uniría al gatt. Sin embargo, después de una consulta pública muy controvertida, el presidente López Portillo tomó la decisión de pospo-ner la adhesión. En su informe al Congreso el primero de septiembre de 1980 declaró:

En un mundo que atraviesa por la peor crisis de la postguerra, hay fuertes pre-siones externas para que México, por su posición única como país de tamaño considerable que se expande aceleradamente, importe lo que otros no pueden demandar. Esto explica en buena parte el lento crecimiento de algunas de nues-tras exportaciones industriales. El dumping y las prácticas comerciales desleales están a la orden del día en todos los ámbitos. Son los poderosos los primeros en infringir las reglas del juego del comercio internacional; en no definir códigos de conducta, o de modificarlos a su conveniencia. Por ello y en apoyo a la política de desarrollo industrial, que requiere congruencia en nuestro trato con el exte-rior, acordamos aplazar nuestro eventual ingreso al gatt. No debemos dejar que lo que se teje en una parte de nuestro desarrollo se desteja en otro (2006: 185).



La muy favorable situación de balanza de pagos que el país tenía en 1979 cambió radicalmente durante los últimos dos años del gobierno de López Por-tillo. Entre 1973 y 1976, los precios internacionales del petróleo cayeron 115%, en medio de una política monetaria muy restrictiva por parte de la Reserva Federal de Estados Unidos, que dificultó seriamente el acceso mexicano al financiamiento externo. En agosto de 1982, México anunció que no podría continuar con el servicio de su deuda externa. Como parte de la respuesta a la crisis de balanza de pagos de 1981-1982, el gobierno mexicano expropió la banca privada, adoptó un control de cambios generalizado e impuso restric-ciones adicionales al comercio exterior. A finales de 1982, la totalidad de las importaciones del país quedó sujeta al requisito de permiso previo.

2.4. Impacto de la política comercial durante el periodo de inflación y desequilibrio macroeconómico

En síntesis, durante los setenta los desequilibrios fundamentales de la econo-mía mexicana identificados por Solís se agudizaron. Los intentos aislados de liberalización comercial iniciados a principios del gobierno de Echeverría tuvieron que revertirse, pues no fueron acompañados de programas económi-cos integrales que hicieran viable la apertura. Por el contrario, políticas fisca-les expansivas, ancladas en endeudamiento externo y, en la segunda mitad de la década, ingresos petroleros abundantes, permitieron mantener, temporal-mente, tipos de cambio sobrevaluados y abultados déficits en cuenta corrien-te. Los dos gobiernos concluyeron con agudas crisis de balanza de pagos, abruptas modificaciones en el tipo de cambio y —como vimos— en el caso del gobierno de López Portillo, medidas generalizadas de protección comercial.

La política económica tuvo un marcado sesgo antiexportador. Las expor-taciones no petroleras representaron menos de 5% del pib, con un fuerte crecimiento de las importaciones a principios de los ochenta, que llegaron a representar 15% del producto en 1980, en la medida en que el endeudamien-to externo y los ingresos petroleros permitieron financiar un déficit en cuen-ta corriente de 6% del pib.

3. la liberalización comercial: 1982-2007

La crisis de 1982 marcó el inicio de una profunda reforma de la política comercial, que se dio en dos etapas claramente distinguibles. En la primera de ellas, la apertura fue unilateral y formó parte del paquete de reformas estructurales que siguieron a la crisis de 1982. Posteriormente, a partir de 1990, la apertura se ancló en una red de tratados de libre comercio.



3.1. La liberalización unilateral de los ochenta

En 1983 se inició la eliminación de los permisos previos a la importación y la disminución de la protección arancelaria. La cobertura de las restricciones cuantitativas se redujo a sólo 38% en 1985, y el arancel promedio disminuyó de 27 a 26%. A partir de ese año, y como parte de la decisión del presidente De la Madrid de profundizar la reforma económica, se aceleró la apertura comercial: el arancel promedio bajó a 23% y se eximió del régimen de licen-cias a otro 7% de las importaciones de México.

Paralelamente a estos esfuerzos unilaterales, el gobierno mexicano reto-mó las negociaciones de adhesión al gatt, que habían sido abortadas en 1979. En 1986 México finalmente se incorporó al acuerdo y pasó a formar parte del acuerdo multilateral de comercio.

Como parte de su adhesión, México se comprometió a un arancel máxi-mo de 50%. Sin embargo, en estas etapas iniciales de liberalización los nive-les de protección comercial siempre fueron inferiores a los consolidados multilateralmente. Desde esta perspectiva, la membresía en el gatt no impli-có un esfuerzo de apertura mayor al decidido unilateralmente, como parte de los programas de estabilización y reforma económica de la segunda mitad de los ochenta. La incorporación al gatt constituyó, sin embargo, una señal muy importante del compromiso mexicano con el proceso de apertura, sobre todo después de que la decisión de suspender el proceso de adhesión en 1979, fue seguida por la elevación de aranceles y la imposición generalizada de licencias a la importación en 1982.

El siguiente paso importante del esfuerzo de apertura ocurrió con el programa de estabilización macroeconómica de 1987. Para contribuir a “dis-ciplinar” el nivel interno de precios, el Pacto de Solidaridad Económica redu-jo el arancel máximo a 20%, simplificó la tarifa en sólo cinco tasas: 0, 5, 10, 15 y 20%, y continuó disminuyendo la cobertura de las restricciones cuanti-tativas a la importación. La liberalización comercial recibió, por tanto, su mayor impulso de la necesidad de evitar una espiral inflacionaria. Al final de 1987, los niveles de protección de la economía mexicana se habían abatido significativamente. La media arancelaria tocó su mínimo histórico de 10%, mientras que únicamente 27.5% de las importaciones (sobre todo las agrope-cuarias) continuaba sujeto al requisito del permiso previo.

3.2. El fin de la apertura unilateral y el tlcan

El inicio del sexenio del presidente Salinas de Gortari (1988-1994), el primero de diciembre de 1988, marca el fin de los esfuerzos unilaterales de liberaliza-ción. De hecho, como parte del programa inaugural del nuevo gobierno, se



adoptaron medidas comerciales que significaron un aumento de la protec-ción promedio de la economía mexicana. Con el propósito de “eliminar la dispersión arancelaria” se elevó la mayoría de los aranceles que estaban en cero y en 5%, para adoptar, en principio, una tasa mínima de 10%. Un grupo reducido pero importante de fracciones escapó a esta alza generalizada de aranceles debido a que sus niveles estaban consolidados en el gatt, o bien a que, como parte del Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento Económico, se acordó su exclusión del incremento. Si bien la intención manifiesta fue cerrar la dispersión arancelaria, también se buscó fortalecer los ingresos públicos mediante la expansión de la base fiscal que el aumento tarifario significaba.

Después de este primer incremento, el objetivo explícito de la política comer-cial fue aprovechar la adhesión reciente al gatt para expandir el mercado de exportaciones mexicanas y obtener concesiones al esfuerzo autónomo de libera-lización. Con Estados Unidos, en especial, el fin era buscar un mayor acercamien-to, mediante acuerdos sectoriales y no por medio de una negociación integral.

En cambio, en inversión extranjera el gobierno del presidente Salinas comenzó con reformas unilaterales, tan ambiciosas como el marco legislativo lo permitía. Durante el primer año de gobierno, el reglamento de la Ley para Promover la Inversión Mexicana y Regular la Inversión Extranjera simplificó sustancialmente el proceso de aprobación de la inversión extranjera y libera-lizó algunos sectores que estaban reservados a empresarios mexicanos.

La renuencia a buscar una integración más profunda con Estados Unidos fue abandonada como resultado de la gira presidencial europea de principios de 1990. En ese viaje, el presidente Salinas percibió el impacto que la caída del muro de Berlín estaba teniendo en la comunidad inversionista internacional, y el reto que las nuevas condiciones internacionales representarían para Méxi-co. La conclusión fue que, si México quería ser un destino atractivo para el ahorro externo, tendría que acelerar su proceso de reforma económica, apro-vechar su vecindad con la economía más grande del mundo y formar parte de un bloque comercial. El acercamiento de México a Estados Unidos, realizado en Davos, Suiza, proponiendo negociar un tratado de libre comercio, fue la respuesta concreta a este diagnóstico. En palabras del presidente Salinas:

El diálogo directo con los dirigentes políticos de las naciones desarrolladas que formaban parte de la transformación mundial me confirmaron que era indispen-sable volver a lanzar iniciativas creadoras dentro y fuera del país. Entre ellas, establecer una nueva estrategia para nuestras relaciones internacionales. Una nueva realidad mundial exigía esas inéditas iniciativas. Me quedó claro que el carácter inevitable de la globalización hacía urgente negociar el tlc… Las prime-ras horas de febrero de 1989, en el hotel Davos… le pedí a Serra (secretario de Comercio y Fomento Industrial) que iniciara los contactos para la negociación del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos (2000: 50).



Después de cuatro años de trabajos de preparación, negociación y apro-bación, el tlcan entró en vigor el 1 de enero de 1994. En su momento, el tlcan fue no sólo la mayor zona de libre comercio del mundo, sino también la más ambiciosa. El tratado fue pionero en la inclusión de disciplinas que no acostumbraban ser parte de los acuerdos de libre comercio: además de exten-der la eliminación de aranceles y barreras no arancelarias a los bienes agro-pecuarios, el tlcan incorporó la liberalización del comercio de servicios y de los flujos de inversión extranjera; disciplinas para la protección de los dere-chos de propiedad intelectual, de las compras gubernamentales y novedosos mecanismos de solución de controversias para proteger tanto los derechos de los Estados miembros, como los de los inversionistas y exportadores.

El tlcan representó un parteaguas en la política de comercio exterior de México, no sólo por el acercamiento económico sin precedente con Estados Unidos, sino porque inauguró también un nuevo enfoque para las negocia-ciones comerciales del país.

La membresía en el tlcan despertó el interés de otros países de llevar a cabo negociaciones similares con México. El tratamiento discriminatorio que el tlcan implicó para los exportadores de otras regiones con respecto a las condiciones que los proveedores e inversionistas estadounidenses y cana-dienses gozaban en el mercado mexicano, hizo de México un socio atractivo para celebrar tratados similares con 10 naciones de América Latina, en una primera etapa y, más adelante, con contrapartes de otras regiones —la Unión Europea, la Asociación Europea de Libre Comercio, Israel y Japón—, al tiem-po que el país intensificaba su presencia en los foros comerciales multilate-rales y regionales. Así, entre 1992 y 2005 México negoció 12 tratados de libre comercio con 43 países y se adhirió a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde) y al Mecanismo de Cooperación Económica Asia Pacífico (apec, por sus siglas en inglés) en 1993. Desde este punto de vista, el tlcan lejos de debilitar la presencia mexicana en el exterior la forta-leció, y le permitió celebrar tratados de libre comercio con otros socios que hubiesen sido inimaginables en ausencia del pacto norteamericano.

La red de tratados de libre comercio que siguieron al tlcan permitió que México continuara con el proceso de liberalización comercial, sobre todo después de que, como resultado del proceso con Estados Unidos y Canadá, la obtención de reciprocidad se convirtió en una precondición para cualquier esfuerzo de apertura adicional. Efectivamente, la muy ambiciosa eliminación de aranceles y medidas no arancelarias que el tlcan implicó para la economía mexicana, fue aceptable para el sector privado nacional sólo gracias a que iba a ser acompañada por la apertura recíproca de los mercados de Estados Unidos y Canadá. De esta manera, los otros tlc permi-tieron satisfacer esta exigencia de reciprocidad, al tiempo que lograron poner a los inversionistas de otros países en igualdad de circunstancias a las



que gozaban los empresarios de Canadá y Estados Unidos, para exportar e invertir en México.

Además, estos tratados atendieron algunos de los retos derivados de la entrada en vigor del tlcan. El ejemplo más importante de esto es el régimen de maquila e importación temporal. Antes de la entrada en vigor del pacto norteamericano, México podía eximir del pago de aranceles a todos los insu-mos con la condición de que los productos en los que se utilizaran fuesen reexportados. A partir del primero de enero de 2001, el tlcan restringió de una manera importante este régimen, afectando a todos aquellos exportado-res mexicanos con procesos intensivos en la utilización de productos proce-dentes de fuera de América del Norte. Los tratados con la Unión Europea y Japón resolvieron este problema, al menos parcialmente, pues la elimina-ción arancelaria pactada por México con estos socios, permitió a los exporta-dores mexicanos continuar importando bienes de capital, insumos y mate-rias primas europeos y japoneses, libres de impuestos a la importación.

Sin embargo, al mismo tiempo que México continuaba estas negociacio-nes, los niveles de protección con respecto al resto del mundo (los aranceles de nación más favorecida o nmF, en la terminología de la omc) fueron aumen-tando. Los incrementos se debieron a diversas razones. En algunos casos, como los de la industria textil, confección y calzado, fueron parte de progra-mas de emergencia para hacer frente a la crisis macroeconómica de finales de 1994 y 1995. En otros, respondió a las presiones competitivas derivadas de la aparición de nuevos socios comerciales en el mundo, en particular China. Finalmente, en 1998, como había sucedido casi 10 años antes, se recurrió al aumento arancelario para fortalecer los ingresos fiscales. Frente a las dificul-tades políticas para eliminar los regímenes especiales de tributación y subir la tasa general del impuesto al valor agregado, el gobierno mexicano optó por un aumento horizontal de los aranceles de 3% y, para los productos “suntua-rios”, una sobretasa de 10%. El aumento implicó no sólo una elevación en el nivel general de la protección de las importaciones procedentes de países con los cuales no había un tratado de libre comercio, sino también una com-plejidad adicional en la administración aduanera mexicana. En 2003 México aplicaba a las importaciones de productos no agropecuarios procedentes de países sin tlc, 16 tasas de aranceles entre cero y 50%, con un nivel promedio de casi 16%, una de las más altas del mundo. Si bien estos aranceles nmF se aplican a una proporción menor del comercio exterior de México, pues la mayor parte de los intercambios se hace al amparo de los tlc, el resultado es una política comercial poco transparente, de gran complejidad en su admi-nistración aduanera y que merma la competitividad del país.

Los elevados niveles de protección de nmF castigan a los usuarios de insumos procedentes de naciones sin acuerdos de libre comercio con Méxi-co, poniéndolos en desventaja con sus competidores establecidos en países



con acceso más favorable. Las autoridades aduaneras tienen que administrar 12 tratados de libre comercio, los acuerdos de la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi), los Programas Sectoriales de Fomento (Prosecs), el régimen de maquila e importación temporal, la regla octava, las cuotas anti-dumping, impuestos compensatorios, salvaguardas, permisos de importación, etc. Claramente, esta proliferación de regímenes comerciales dificulta la administración aduanera y constituye el mejor incentivo para el contraban-do, la corrupción, la evasión fiscal y la economía informal.

Adicionalmente, la estructura arancelaria adoptada en este periodo creó sesgos importantes en contra de industrias en las que México presumible-mente cuenta con ventajas comparativas. Los aranceles nmF son más eleva-dos en industrias de bajos salarios en las que el país presumiblemente no cuenta con ventajas comparativas. Aunque pudiesen existir consideraciones de tipo político o social que justifiquen mantener altos niveles de protección en tales industrias, desde un punto de vista estrictamente económico éstos limitan el desarrollo de actividades en las que el país estaría en mejores posi-bilidades de competir exitosamente en los mercados internacionales. Lo anterior limita también el crecimiento de la productividad y, en consecuen-cia, de los salarios, en la medida en que la reasignación de factores de empre-sas menos eficientes a empresas más eficientes, así como de industrias sin ventajas comparativas con aquéllas en las que el país sí las tiene, sea desin-centivada. Efectivamente, estudios entre establecimientos manufactureros mexicanos indican que una reducción de las importaciones favorece princi-palmente a las empresas menos eficientes en industrias de bajos salarios; por el contrario, no existe efecto alguno en establecimientos más productivos en industrias de salarios intermedios, en las que el país se encuentra en mejores posibilidades de competir (López Córdova, 2004).

Recientemente se han hecho esfuerzos notables por revertir estos aumentos y retomar la senda de la liberalización unilateral: en enero de 2005, se restablecieron los aranceles de nmF a niveles de 1998, en septiembre de 2006 se realizaron cortes arancelarios adicionales a 6 089 fracciones y, finalmente, en diciembre de 2008 se anunció la reforma arancelaria unilate-ral más importante de los últimos 20 años. La reforma abarca 69% de las 12 119 fracciones que integran la tarifa de importación mexicana, afectando a prácticamente todas las importaciones industriales de México (además del sector agrícola, la medida también excluyó a los abonos, objetos de arte o colección y antigüedades, y a las operaciones especiales). La reducción se implementará en diversas etapas, entre el 1 de enero de 2009 y el 1 de enero de 2013. En 2008, previo a la entrada en vigor de esta reducción, el arancel promedio de importación de nmF para estas fracciones era de 10%, y se espe-ra que al concluir el programa de reducción arancelaria el 1 de enero de 2013 baje a 4 por ciento.



3.3. Efectos de la liberalización comercial en la economía mexicana

La economía mexicana se ha transformado como resultado de las reformas económicas y, en particular, de la liberalización comercial del último cuarto de siglo. La relación entre comercio exterior (importaciones más exportacio-nes de bienes) y pib que en 1982 representaba 25%, pasó a 64% en poco más de 20 años, y el valor de las exportaciones (en dólares corrientes) se multipli-có 10 veces en el mismo periodo.

El cambio de la composición de las exportaciones mexicanas ha sido igualmente notable. Los productos petroleros que, entre 1982 y 1985, repre-sentaban en promedio 60% del total, en el periodo 1993-2003 sólo significa-ron 9.6% (en 2005 se elevaron a 13% del total como resultado de los mayores precios internacionales del petróleo). Mientras tanto, los artículos manufac-turados pasaron a ocupar el lugar que anteriormente correspondía a los hidrocarburos en las ventas externas de México: 33% en el periodo 1982-1985, contra 87% en la década de 1993-2003. En este sector destacan las exportaciones de productos metálicos, maquinaria y equipo, las cuales repre-sentaron casi 60% de las ventas externas en 2005.

A partir de la entrada en vigor del tlcan también se ha registrado un cambio en la dinámica de los flujos de capital extranjero hacia México. Antes del acuerdo, la inversión extranjera directa promediaba cerca de 3 700 millo-nes de dólares anuales, mientras que, en años de vigencia del tlcan, ha sido de 18 900 millones de dólares al año, en promedio.

Aunque la red de acuerdos comerciales ha impulsado las exportaciones de México, otros factores también han contribuido al crecimiento de las ven-tas externas. Dos factores resultan especialmente importantes. Primero, la devaluación del peso a finales de 1994, en forma casi simultánea a la entrada en vigor del tlcan a principios de ese año, aumentó la competitividad de los productos mexicanos en el exterior. Segundo, la economía del principal mer-cado de exportación, Estados Unidos, experimentó una marcada expansión durante la segunda mitad de los noventa, alentando las importaciones del resto del mundo, incluido México. Ambos factores resultaron en un aumento de las exportaciones mexicanas, más allá del acceso preferencial a Estados Unidos y otros mercados.

Los resultados de un modelo gravitacional confirman esto para el perio-do 1990-2004. En estos modelos, los flujos bilaterales de comercio son direc-tamente proporcionales al tamaño de los países socios e inversamente pro-porcionales a la distancia geográfica que los separa, asumiendo que ésta es un buen indicador de los costos que el comercio entre ambos enfrenta. Estos modelos también incorporan otros factores que influyen en el intercambio bilateral, como los ciclos económicos nacionales e internacionales, la evolu-



ción del tipo de cambio real de los países exportadores, la afinidad histórica o cultural entre los socios y, de manera muy importante para el caso de México, una variable que indica si existe un acuerdo comercial entre México y un determinado país. De esta manera, es posible aislar el efecto de los tlc en los montos de exportación de México. Los resultados indican que gracias al tlcan las exportaciones a Canadá y Estados Unidos fueron 15% superiores a las que se hubieran registrado si éste no existiera. Por su parte, los tratados negociados con países latinoamericanos tuvieron un impacto de 7% en pro-medio, en tanto que los acuerdos suscritos con la Unión Europea, con Israel y con el Área Europea de Libre Comercio impulsaron las exportaciones en 20.7 por ciento.

Aunque estas cifras son alentadoras, hay que matizar también el compor-tamiento que han tenido las exportaciones mexicanas en los últimos años. Primero, las ventas de nuevos productos de exportación han sido limitadas. El grueso del aumento de las exportaciones mexicanas se explica por el incre-mento de las ventas de productos que México ha venido exportando desde inicios de los noventa, antes de la entrada en vigor de los tratados. Aunque ha habido una expansión notable del número de productos que México exporta, éstos representaron un porcentaje menor (entre 5 y 15%) de las exportacio-nes totales de México a Estados Unidos en años recientes (Hummels, 2006).

Por el otro lado, sin embargo, ha habido cambios estructurales importan-tes derivados de la apertura. La oferta exportable del país se ha desplazado a industrias de mayor sofisticación tecnológica y que pagan mayores salarios. En tanto que en 1992, 69% de las exportaciones manufactureras mexicanas ocurría en industrias clasificadas nominalmente como de tecnología alta o media-alta, tal proporción alcanzó 72% en 2005. Asimismo, el porcentaje en aquellas industrias que pagaban salarios altos o medios-altos, pasó de 65 a 69% de 1992 a 2005. En forma paralela, la oferta exportable también se ha desplazado a productos en los que la distancia y los tiempos de entrega son importantes, lo que respalda la hipótesis de que la ubicación geográfica de México le otorga una ventaja importante (Hummels, 2006).

Segundo, dentro del país el crecimiento de las exportaciones se ha con-centrado geográficamente, sobre todo en la frontera norte. Cuatro estados de la República —Baja California, Coahuila, Chi hua hua y Nuevo León— repre-sentan 60% del aumento de las ventas no petroleras de 1993 a 2003, en tanto que cinco estados más —Guanajuato, Jalisco, Puebla, Sonora y Tamaulipas— aportan 30% adicional. En el extremo opuesto, 16 estados del país contribu-yeron en conjunto únicamente con 1% al crecimiento de las exportaciones mexicanas.

Finalmente, también hay que resaltar las implicaciones negativas de una mayor integración con Estados Unidos. A partir de la entrada en vigor, la correlación del ciclo económico de México con el de Estados Unidos ha



aumentado de manera muy importante. Si bien esto ha tenido efectos muy positivos durante la expansión de Estados Unidos, la severa recesión por la que actualmente atraviesa este país se ha hecho sentir sobre las exportacio-nes y, en general, sobre el nivel de actividad económica de México: en el primer trimestre de 2009 las ventas externas cayeron –21% y el pib se contra-jo a una tasa anual de –8 por ciento.

3.3.1. Crecimiento, productividad y empleo

Más allá de los efectos en los volúmenes y en la composición de las exporta-ciones, la liberalización comercial es importante en la medida que promueva un crecimiento económico sostenible e incluyente.

El debate académico acerca de la relación comercio-crecimiento ha sido intenso y dista de haberse resuelto. En el caso de México, existe evidencia para afirmar que la relación ha sido positiva. En primer término, los estados del norte, integrados a la economía de América del Norte, han experimenta-do mayores tasas de crecimiento que el resto del país. Así, de 1993 a 2006 la tasa de crecimiento promedio de los estados de la frontera norte fue de 4%, comparada con 3% en el ámbito nacional y 2% para los estados del sur de la República. Lo anterior llevó a que el ingreso per cápita promedio en estos últimos, como porcentaje del ingreso per cápita de los estados de la frontera norte, disminuyera de 48 a 41% durante el periodo en cuestión. Lo anterior contrasta con un proceso de convergencia en los niveles de ingreso de los estados mexicanos que se había registrado de 1950 a 1980. Dicha convergen-cia, según el estudio de Esquivel y Messmacher (2002), se detuvo durante los ochenta y, posteriormente, el ingreso per cápita estatal comenzó a divergir. Los estudios detallados sobre el tema sugieren, aunque no confirman, que la divergencia observada en la década de los noventa se explica en buena medi-da por la globalización de los estados fronterizos de México.

Segundo, la integración ha tenido un efecto positivo en la productividad de la economía, el principal motor del crecimiento económico, como demues-tra López Córdova (2003). Lo anterior se debe, por una parte, a que la com-petencia con el exterior ha llevado a los establecimientos del país a ser más eficientes y, por otra, a que ha promovido al mismo tiempo una expansión relativa de aquellas industrias o establecimientos más eficientes. De hecho, al igual que en otras naciones, el proceso de reasignación de recursos es uno de los mecanismos principales para promover el crecimiento de la producti-vidad. Asimismo, la llegada de inversión extranjera directa a México ha teni-do un efecto positivo en los establecimientos que utilizan o venden insumos a las industrias receptoras de capitales foráneos. A raíz de la entrada en vigor del tlcan, el crecimiento promedio de la productividad en los establecimien-



tos manufactureros fue en promedio superior en industrias con mayor orien-tación al comercio exterior o en establecimientos con capital externo.

3.3.2. Desigualdad

El mapa de la globalización de los estados mexicanos muestra una estrecha correspondencia con el mapa de la marginación social del país. Los estados con la mayor incidencia de pobreza y, en general, con los menores índices de desarrollo humano son aquéllos que han permanecido al margen del cre-cimiento de las exportaciones y de la atracción de capitales externos. Aunque la relación causal entre globalización y marginación seguramente corre en ambas direcciones, diversos estudios indican que la integración económica ha tenido un efecto favorable en la distribución del ingreso y en la reducción de los niveles de pobreza en México. Por ejemplo, Borraz y López Córdova (2007) mencionan que las brechas salariales en las mujeres trabajadoras con distintos niveles de escolaridad era menor en los estados globalizados del norte del país. Eso podría explicarse porque la mayor orientación exportado-ra ha abierto posibilidades de empleo en actividades con niveles de produc-tividad y salarios superiores.

conSideracioneS FinaleS

Durante los últimos 25 años la economía mexicana se ha transformado dra-máticamente. De estar orientada sobre todo al mercado interno, hoy se encuentra inserta en la economía global, con una participación muy impor-tante en los flujos de comercio e inversión de América del Norte. La apertura económica llevada a lo largo de estos años ha promovido las exportaciones y los flujos de ahorro externo hacia México, con efectos positivos sobre algunos sectores y regiones. Sin embargo, las reformas llevadas a cabo a partir de la segunda mitad de los ochenta no han sido suficientes para promover tasas de crecimiento altas y sostenidas y superar los rezagos sociales del país. La explicación de esto es que han sido parciales e incompletas. Por una parte, el añejo problema de la debilidad de las finanzas públicas persiste, lo que ha impedido que el gobierno provea los bienes públicos, en calidad y cantidad suficientes, para alcanzar tasas de crecimiento más elevadas y sostenidas. Por la otra parte, si bien es cierto que México es una economía muy abierta hacia el exterior, internamente subsisten importantes cuellos de botella y falta de competencia en sectores clave para el crecimiento económico: tele-comunicaciones, electricidad, petróleo, transporte terrestre, educación, por mencionar sólo algunos de los más importantes. Como han señalado algunos



autores (Levy y Walton, 2009, por ejemplo), las fuertes desigualdades socia-les, combinadas con la persistencia de poderosos intereses creados, privados y públicos, empresariales y sindicales, han restado competitividad a la eco-nomía mexicana. Esto sugiere que para que ésta crezca a un ritmo que per-mita elevar el nivel de vida de la población y cerrar la brecha de ingreso entre regiones y grupos de población, se requieren reformas internas a la economía nacional tan ambiciosas como lo ha sido la apertura al exterior de los últimos 25 años.

reFerenciaS y bibliograFía

Borraz, Fernando, y Ernesto López Córdova, 2007. “Has Globalization Deepened Inco-me Inequality in Mexico?”, Global Economy Journal 7 (1), pp. 1-52.

Cárdenas, Enrique, 1987. La industrialización mexicana durante la Gran Depresión, México, El Colegio de México.

ceFp-Cámara de Diputados, “Ingresos presupuestarios”, Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, <http://www3.diputados.gob.mx/camara/001_diputados/006_centros_de_estudio/02_centro_de_estudios_de_finanzas_publicas/03_bancos_de_informacion/01_estadisticas_historicas/02_ingresos_publicos_1980_2008>.

Esquivel, Gerardo, y Miguel Messmacher, 2002. “Sources of Regional (Non) Conver-gence in Mexico” (Documento preparado para el Banco Mundial).

Hummels, David, 2006. “Decomposing Mexico’s Export Expansion 1991-2004: Unders-tanding the Extent and Nature of Recent Changes in Mexico’s Structure of Com-parative Advantage” (Documento preparado para el Banco Interamericano de Desarrollo).

Ibergop-México, 2005. Hacia la profundización de la integración económica de México, vol. 4, México, Porrúa.

inegi, 2000. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, <http://www.inegi.org.mx>.

iqom-Inteligencia Comercial, “Implementa Economía la reducción arancelaria más ambiciosa en los últimos 20 años: análisis de sus principales elementos”, <http://www.iqom.com.mx>.

itam, Estadísticas históricas de México, Instituto Tecnológico Autónomo de México, <http://biblioteca.itam.mx/recursos/ehm.html>.

Lederman, Daniel, William Maloney y Luis Servén, 2005. Lessons from nafta for Latin America and the Caribbean, Washington, Banco Mundial-Stanford University Press.

Levy, Santiago, y Michael Walton, 2009. No Growth without Equity? Inequality, Interests, and Competition in Mexico, Nueva York, Palgrave Macmillan-Banco Mundial.

López Córdova, Ernesto, 2003. “naFta and Manufacturing Productivity in Mexico”, Economía 4 (3), pp. 55-98.

López Córdova, Ernesto, 2004. “Economic Integration and Manufacturing Perfor-mance in Mexico: Is Chinese Competition to Blame?, Beijing, Latin American-



Caribbean and Asia-Pacific Economics and Business Association” (Working Paper No. 23).

López Portillo, José, 2006. Cuarto informe de gobierno, México, Dirección de Servicios de Investigación y Análisis-Cámara de Diputados, LX Legislatura.

Salinas de Gortari, Carlos, 2000. México. Un paso difícil a la modernidad, México, Plaza & Janés.

Sawaya Jank, Marcos, y Simao Davi Silver (coords.), 1980-2005. Políticas comerciales comparadas: modelos organizacionales y su desempeño, s.l., ed. de autor.

Serra Puche, Jaime, 2008. “La apertura comercial de México”, México, Sai Consulto-res (Documento de trabajo).

Solís, Leopoldo, 1973. La realidad económica mexicana: retrovisión y perspectivas, Méxi-co, Siglo XXI.

Solís, Leopoldo, 1988. Intento de la reforma económica de México, México, El Colegio Nacional.

Solís, Leopoldo, 1994. Medio siglo en la vida económica de México: 1943-1993, México, El Colegio Nacional.

Zabludovsky K., Jaime, 2005. “Escenarios de la integración hemisférica: implicacio-nes para México”, en Ibergop-México, pp. 99-110.

Zabludovsky K., Jaime, 2007. “Políticas comparativas de comercio exterior en México (1980-2005)”, en Sawaya Jank y Davi Silver (coords.), pp. 273-318.

Zabludovsky K., Jaime, y Fernando Salas, 2004. nafta as a Tool to Precommit to Market Openness, inédito.


17. DEL PROTECCIONISMO A LA LIBERALIZACIÓN INCOMPLETA ...

Documents

Transcript of 17. DEL PROTECCIONISMO A LA LIBERALIZACIÓN INCOMPLETA ...