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Estados de bienestar y servicios sociales.

LAVILLE Jean-Louis & NYSSENS Marthe (2001). « Estados de bienestar y servicios sociales », in LAVILLE Jean-Louis, NYSSENS Marthe & SAJARDO MORENO Antonia (eds.), Economía social y servicios sociales, Ciriec-España, Valencia, pp. 284-305.

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Tercera Parte. Conclusiones transversales

por Jean-Louis Laville y Marthe Nyssens

Con el proceso de globalización 10s Estados de bienestar se hallan sometidos a imperativos contradictorios. Condicionados a efectuar restricciones e8 10s gastos sociales para no gravar Ia competitividad de Ias empresas y continuar atrayendo capitales en un mercado internacional, han sido, además, impelidos a financiar a un número creciente de personas inactivas. En efecto, al envejecimiento de Ia población y Ia prolongación de Ia esperanza de vida se aííade el desempleo y Ia disminución de1 periodo de vida dedicado al trabajo, con consecuencias sobre 10s costes asistenciales y sanitarios así como sobre el número de jubilados. Ante estas presiones, 10s Estados de bienestar se han encontrado ante Ia tesitura de renovarse o desaparecer, siendo su "crisis" cuestionada desde diferentes frentes [Merrien, 20001. j,Es el resultado un "giro neoliberal", como apunta Jobert [ I 996]? LSe ha pasado, como avanzaba Jessop [1994], de un modelo "keynesiano de bienestar", que persigue el crecimiento combinado de lo económico y de lo social, a un modelo "liberal schumpeteriano", subordinando lo social a 10s imperativos de Ia economía productiva? 0, por el contrario, como pretendía Pierson [1994], pese al discurso basado en planteamientos radicales, Lhan sido Ias reformas escasas y limitadas? En suma, el declive anunciado de1 Estado social, Lha sido confirmado o se ha invalidado empíricamente? Este texto tiene por objeto animar Ia reflexión sobre estas cuestiones a partir de Ias principales evoluciones constatadas en el campo de Ia ayuda a Ias personas mayores.

Para ello, se aplica a este campo de actividades económicas una perspectiva que ya ha sido ampliamente desarrollada [Laville, 1997, 19981. Considerando que 10s servicios a Ias personas mayores tienen implicaciones en términos de beneficios colectivos y de justicia social que exigen una mayor consideración por parte de 10s poderes públicos, se trata de estudiar el encaje político. Si se utiliza Ia noción de encaje es por Ia insuficiencia de1 análisis de Ia contingencia institucional a Ia cual Ias políticas someterían a Ias iniciativas. La construcción de este tipo de servicios emana, sobre todo, de un proceso de interdependencia entre iniciativas locales y políticas públicas. La elección que hacen 10s poderes públicos es deudora en cada Estado de bienestar de "Ia huella de 10s orígenes" [Merrien, 19901 y de Ias culturas dominantes dentro de Ias élites, pero también

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de Ia configuración de Ias iniciativas que emanan de Ias familias, de 10s trabajadores sociales y, desde hace poco, de Ias empresas privadas, lo que constituye innegablemente una novedad. Es una restitución de Ias modalidades de construcción de 10s servicios, bajo el efecto de influencias cruzadas, Ia que puede ayudar a aprehender Ia amplitud de 10s cambios actuales y a pronunciarse sobre el futuro de1 Estado social en este campo. Sin abordar el conjunto de 10s servicios personales en Europa, sobre 10s que sí se dispone de datos [Laville, 2000,2001], lo que se pretende es sintetizar Ias principales aportaciones de 10s estudios nacionales para poner de relieve 10s retos tal y como se presentan al examen de1 encaje político de Ias actividades de ayuda a Ias personas mayores.

1. ASOCIACIONES, ESTADOS DE BIENESTAR Y SERVICIOS SOCIALES

La "externalización" de 10s servicios a Ias personas mayores, es decir, su salida de Ia esfera doméstica, fue iniciada en el seno de Ias dinámicas asociacionistas. El lento proceso de reconocimiento de1 trabajo doméstico de proximidad, anteriormente "invisible" socialmente, pasa en todos 10s países por Ia conformación de iniciativas asociativas de tipo filantrópico o de ayuda mutua, laicas o confesionales. Es merced a Ia mediación asociativa como 10s servicios de ayuda a Ias personas mayores han sido integrados en 10s programas de1 Estado de bienestar sin excepción de ningún país. Esta preocupación manifiesta una "desmercantilización", según Ia expresión de Esping-Andersen [I 9901, en tanto que tales servicios sociales son considerados ajenos a Ia esfera de1 mercado.

Gracias a 10s recursos públicos, Ias mujeres pueden acceder a 10s mecanismos de protección vinculados a Ia condición salarial por Ia realización de prestaciones asistenciales a personas y 10s usuarios afectados pueden librarse de Ia dependencia de Ias solidaridades de proximidad relacionadas con Ias redes familiares y vecinales. El Estado establece Ias reglas que afectan a Ias profesiones de 10s asalariados y a Ias modalidades de Ias prestaciones. Es por medio de Ia democracia representativa como son reguladas a nivel nacional Ias normas que rigen Ias ayudas y se aplican de forma uniforme sobre el conjunto de1 territorio, lo que limita Ia consideración tanto de 10s profesionales como de 10s usuarios en Ia concepción de 10s servicios.

Además, esta institucionalización basada en Ia financiación pública no es análoga en todos 10s países y su amplitud depende de1 grado de


"desfamiliarización", es decir, de colectivización de Ias responsabilidades vinculadas a Ia familia [Orloff, 1993: 303-3281. Por ello, en conjunto, se pueden considerar 10s países a partir de Ia tipología de Estados de bienestar propuesta por Esping-Andersen, tipología basada en el criterio de Ia desmercantilización, modificada por Ia aportación de Ia crítica feminista [O'Connor, 1993; Hernes, 1987; Lewis, 19921, a su vez centrada en el grado de desfamiliarización. Combinando ambos criterios, dos configuraciones pueden ser constatadas: en 10s países con régimen universalde Estado de bienestar, el Sector público se concibe como el responsable de Ia organización de 10s servicios sociales y tiene como misión aliviar a Ias familias confiriéndoles derecho a Ia prestación. Las asociaciones revelan sus reivindicaciones pero no se convierten en productoras permanentes de servicios. En el otro extremo, en 10s países con régimen dual, 10s servicios públicos son casi inexistentes y 10s servicios asociativos reciben financiación pública únicamente a partir de bases clientelistas. La familia aparece como el principal prestatario de 10s servicios de cuidados. Entre ambos se sitúa el modelo intermedio correspondiente al régimen corporativista, donde 10s servicios son una preocupación secundaria en Ia estructuración de 10s Estados de bienestar. Su implantación sólo es progresiva y 10s servicios asociativos han permanecido durante mucho tiempo como prestatarios, pese a haber sido objeto de una regulación tutelar por parte de 10s poderes públicos locales o nacionales, en 10s que la producción de servicios está financiada y encuadrada por Ia presión pública que actúa como "tutora de1 consumidor".

Noruega es representativa de1 régimen universalista. El importante desarrollo de Ia ayuda a domicilio, a partir de 1970, se apoya en un sistema de financiación nacional que retribuye a Ias colectividades locales en función de sus esfuerzos en el sector. También es el caso de Suecia, un país de referencia en Ia materia. En este plano, desde 10s anos 1950, "10s servicios sociales y de bienestar han estado muy dominados por el monopolio público. Otros productores se servicios sociales se han ido retirando gradualmente de este campo o bien han sido absorbidos por el monopolio público" [Lorendahl, 1997: 511. El régimen universalista de 10s países escandinavos implica un recurso extendido al Estado como organizador social. Se traduce en 10s servicios sociales por una "colectivización de Ias necesidades" [Leira, 19921. Las asociaciones en este marco juegan un papel de presión social permitiendo Ia expresión de estas "necesidades" y dando prioridad como objetivos a Ia integración social y a Ia igualdad de género. Pretenden movilizar Ias redes con el fin de incitar a Ia creación de prestaciones liberadas por el Sector público. El modelo vienés de municipalidad-providencia, urdido como reacción al enfoque subsidiario


dominante en el resto de Austria, está basado en el principio socialdemócrata de apertura de 10s derechos a 10s servicios para el conjunto de Ias personas mayores de1 territorio de referencia.

En el otro extremo, el débil grado de desarrollo de1 Estado de bienestar es característico de1 régimen dual. Espana al igual que otros países de Ia Europa de1 Sur son representativos de este modelo, hasta el punto de ser calificado de modelo mediterráneo, aunque también sea susceptible de ser incluido en este grupo el Québec de antes de 1960, entonces marcado por Ia influencia de Ia Iglesia Católica. Centrado en Ias transferencias monetarias, este sistema abandona 10s servicios y confiere protección a Ias personas bien integradas en el mercado de trabajo en detrimento de 10s grupos más precarios, pertenecientes a Ia economía sumergida o informal: "e1 acceso a 10s derechos no es universal ni igualitario, funciona, por el contrario, a partir de 10s conocimientos personales, de selección y de patrocinio" [Ferrara, 19961. Así, en Espana, antes de 1988, Ia ausencia de coordinación centralizada generó fuertes desigualdades en términos de recursos no sólo entre regiones sino también en provincias y municipios.

En el régimen corporativista, propio de Alemania y Francia, Ias asociaciones ocupan una posición de pioneras en 10s servicios, especialmente en Ia identificación de demandas sociales emergentes. Después fueron integradas en el servicio público o mantenidas en el marco asociativo pese a enmarcarse en el Estado. Las asociaciones ocupan un lugar importante en Ia prestación de servicios pero son objeto de una regulación tutelar por parte de 10s poderes públicos. En Bélgica y en Francia, 10s poderes públicos elaboran marcos reglamentarios y financieros para promover Ia ayuda a domicilio. Eso se hace principalmente liberando fondos que son asignados a 10s profesionales con unas atribuciones definidas con precisión. En primer lugar, son Ias ayudas familiares en Bélgica o Ias trabajadoras familiares en Francia Ias que ayudan temporalmente a Ias familias en 10s momentos difíciles. En Francia, el oficio de asistenta doméstica aparece mientras que en Bélgica 10s servicios asistenciales "clásicos" se amplían a Ias personas mayores con Ia aprobación en 1965 de1 estatuto de "ayuda senior". La progresión es notable en Francia, por ejemplo. En 10s anos 80, Ias asistentas a domicilio prestaban servicio a más de medio millón de beneficiarios. En Ia mayor parte de 10s casos, son Ias asociaciones Ias que emplean a este personal. Tanto en Bélgica como en Alemania su organización está "pilarizada", en el sentido de que Ias asociaciones se agrupan a nivel nacional en "pilares", según su procedencia ideológica y política. En Bélgica, 10s tres pilares son respectivamente el católico, el socialista y el


pluralista, este último reivindicando su neutralidad. En Alemania, existen seis agrupaciones de obras de beneficencia, tres de ellas controladas por Ias iglesias, una próxima al movimiento obrero, otra situada en Ia órbita de Ia Cruz Roja y finalmente Ia última, que es Ia federación alemana de organismos de beneficencia y que agrupa en el ámbito nacional y local a grupos de voluntarios que no están afiliados a otras federaciones. Por lo que se refiere a 10s servicios a Ias personas mayores, el Reino Unido presenta un tipo de regulación próximo2. Las asociaciones han sido durante mucho tiempo Ias primeras prestatarias de ayuda a domicilio antes de ser relevadas por 10s servicios municipales que se beneficiaron de1 90% de 10s gastos destinados a 10s servicios no residenciales entre 10s anos 1960 y 1976.

Las modalidades contrastadas de activación de 10s servicios en 10s distintos países europeos no deben ocultar que Ia "desmercantilización", si presenta un peso desigual según 10s grados de "desfamiliarización", ha constituido el medio considerado como más apropiado durante 10s "Treinta Gloriosos" para desarrollar 10s servicios sociales. AI acabar Ia guerra, bajo el impulso de acciones colectivas orientadas a resolver los problemas sociales considerados como importantes para aquellos que 10s planteaban, se produjo una transferencia parcial de1 trabajo de proximidad hacia 10s servicios a Ias personas mayores a 10s que 10s poderes públicos asignaron medios, estableciendo paralelamente normas reguladoras de1 sector. Las ventajas de este modo de institucionalización de 10s servicios residen en 10s logros de 10s asalariados, aún cuando sean limitados, y en Ia instauración de financiación pública integrando a 10s beneficios colectivos vinculados a estos servicios, entre otros Ia preocupación por Ia justicia social, al ser regulados según 10s recursos de 10s beneficiarios con derechos subjetivos. En dos regímenes de Estado de bienestar, el universal y el corporativista, se aprecia Ia aparición de estos servicios. En el primero, Ias demandas expresadas por Ias asociaciones son asumidas por el Estado, quien se convierte en prestatario, mientras en el segundo, Ias asociaciones proveen 10s servicios pero su actividad es financiada y controlada por 10s poderes públicos. En ambos casos, Ia articulación de Ias

2. La constatación sería diferente en el caso de 10s servicios a Ia infancia en 10s que el Reino Unido se caracterizaría por un régimen liberal manteniendo una visión conservadora de Ia familia destinada a "reforzar Ia maternidad a tiempo completo con el fin de restaurar Ia estabilidad familiar" [Lewis, 19921 y desincentivando Ia actividad profesional de Ias mujeres, entre otras mediante Ia penuria de 10s servicios contra Ia que trata de instaurar Ia política de Ia "tercera vía" dirigida por el Gobierno de Blair. También, en loque se refiere a 10s servicios a Ia infancia, el régimen corporativista conoce dos variantes, una más igualitarista en Bélgica y en Francia, que tiene como prioridad Ia institucionalización de una oferta de servicios no mercantiles, y otra, más familiar, en Alemania, que privilegia Ia atribución de medios financieros a Ias mujeres para que puedan asumir mejor su papel en el entorno doméstico.


relaciones entre Ias asociaciones y 10s poderes públicos permite superar Ias insuficiencias de Ias iniciativas primarias, es decir, el particularismo, vinculado a Ias preferencias de determinados grupos, el paternalismo, vinculado a que Ia ayuda aportada no constituya un derecho subjetivo, el amateurismo y Ia ausencia de continuidad, relacionado con Ia volatilidad de1 voluntariado [Salamon, 19901. Por el contrario, en el régimen dual, el carácter embrionario de1 Estado de bienestar limita el desarrollo de 10s servicios a Ias personas mayores y son Ias mujeres Ias que continúan asumiendo Ia responsabilidad dentro de Ia familia, desempenando Ias asociaciones únicamente un cometido subsidiario.

2. TRATAMIENTO SOCIAL DEL DESEMPLEO Y REGULACIÓN DE LA INSERCIÓN

A mediados de 10s anos 80, se asiste a un cambio de escenario. Los gastos sociales de1 Estado de bienestar no gozan de respaldo uniforme y el desempleo aumenta. Se ponen en marcha estrategias públicas dirigidas a conciliar Ia creación de empleos y limitar 10s costes sociales. Es ésta Ia época durante Ia cual el problema de Ia financiación de1 Estado social indujo a preconizar Ia adopción de nuevas políticas situadas a caballo entre Ias políticas sociales tradicionales y Ias políticas de empleo. Es Ia época de Ia aparición de1 tratamiento social de1 desempleo, el cual tiene por objeto contribuir a satisfacer Ias "nuevas demandas" [Greffe, 19901 permitiendo el acceso de 10s desempleados a empleos transitorios u ocasionales.

La actividad económica es abordada como un medio para Ia inserción. El Estado habría de financiar Ia creación de empleos en actividades de "interés colectivo" [Simonin, 19941 desatendidas tanto por el mercado como por Ias intervenciones públicas tradicionales. La financiación pública deja de regirse por criterios ligados a 10s servicios pasando a ser orientada por el objetivo de contratación de desempleados. Esta nueva forma de redistribución pretende limitar 10s efectos de1 desempleo. Presenta, sin embargo, varias limitaciones. El público susceptible de ser contratado corresponde a categorías particularmente desfavorecidas. Las actividades no deben ser sometidas a Ia competencia y no pueden activarse más que en establecimientos de1 Sector público, de Ias colectividades locales o de Ias asociaciones sin ánimo de lucro. Las asociaciones, por lo tanto, son movilizadas para poner en marcha el tratamiento social de1 desempleo en un momento en que sus anteriores fuentes de financiación se agotaban.


regulación de inserción no tardan en hacerse sentir. Siendo ocasionales o temporales, estos empleos no favorecen Ia profesionalización progresiva de 10s que trabajan y contribuyen a desestabilizar el sector asimilando Ias tareas que son efectuadas con "pequefias chapuzas"(petits boulots) [Eme, Laville, 19881. Además, Ia regulación de inserción no ha tenido éxito en Ia regulación tutelar y se superpone Ilevando a formas de competencia mediante precios que dejan poco espacio para desarrollar Ia calidad.

En 10s países con régimen corporativista, al Estado de bienestar se le asigna, en 10s a i o s 80, una función de inserción, pese a reconocer Ia incapacidad de éste para actuar en solitario. El papel indispensable de Ias asociaciones es, así, reconocido pero se les instrumentaliza en beneficio de1 tratamiento social de1 desempleo, provocando un malestar creciente en Ias asociaciones que ven como su lógica de proyecto es abatida por una Iógica de programa.

3. E1 PASO A UNA REGULACIÓN COMPETITIVA SUBVENCIONADA

Los Iímites de Ia regulación de inserción en 10s países con régimen corporativista que Ia habían desplegado han obligado a buscar otro mecanismo de desarrollo de estos servicios. Se trata de1 establecimiento de una regulación competitiva en Ia cual prestatarios de distinta naturaleza (pública, asociativa y privada lucrativa) son puestos en competencia. Una parte de Ia financiacion es asignada a Ia demanda y ya no a Ia oferta. No sólo son subvencionadas Ias estructuras, como en Ia regulación tutelar, ni el público reclutado, como en Ia regulación de inserción, sino también 10s consumidores. En cuanto a 10s recursos, que continúan siendo orientados hacia Ia oferta por 10s poderes públicos, adoptan menos Ia forma de subvenciones que de contratos. En Francia, se aprueban exenciones fiscales y reducciones en Ias cargas sociales. Con Ias diferentes ayudas otorgadas a Ias familias lo que se prioriza es el objetivo de creación de empleos en sí mismo, sin considerar su impacto en términos de inserción. En 1991, el programa de empleos familiares consistía en un beneficio fiscal destinado a todos 10s hogares sujetos a imposición, creadores de empleos en su domicilio. Fue completado en 1993 por el cheque empleo-servicio, que es un instrumento de simplificación administrativa destinado a facilitar Ias transacciones en Ia relación entre empleadores y asalariados. En Alemania, se instauró el seguro de dependencia a partir de1 cual 700.000 personas se benefician de servicios asistenciales a domicilio,


pudiéndose optar por Ia prestación en especie o en dinero. Este dispositivo entraiía Ia emergencia de un verdadero mercado de 10s cuidados médicos con Ia entrada de nuevos prestatarios privados junto a Ias grandes asociaciones que ocupan una posición dominante.

Con Ia ayuda directa a 10s consumidores, es el monopolio de 10s sectores asociativo y público el que es cuestionado porque 10s servicios a Ias personas mayores se abren a Ias empresas comerciales. Esta mercantilización de 10s servicios sociales ha significado una ruptura en relación a Ia "desmercantilización" precedente. Sin embargo, no se ha impuesto en el conjunto de Europa y de América. Apenas se ha extendido en 10s países con régimen universalista en 10s que 10s escasos intentos han sido abandonados, si no se han paralizado. En Noruega, por ejemplo, se suprimió en 1992 Ia asignación destinada a Ia ayuda doméstica que se concedía a 10s consumidores para reasignar 10s importes ahorrados hacia 10s servicios públicos locales. En 10s países escandinavos, Ia mella ha sido marginal en Ia concepción de estos servicios dado el fuerte arraigo de1 modelo de Ia prestación pública. En estos países, de intensa tradición socialdemócrata, Ia posibilidad de obtener beneficios financieros en 10s servicios sociales ha sido objeto de un rechazo cultural [Badelt, 19971. Incluso en Québec, recientemente, el apego popular hacia 10s servicios universalistas y Ia fuerte representación sindical de1 personal de 10s servicios sociales limitan Ia posibilidad de una evolución de estos servicios orientada al mercado. El impacto de Ia regulación competitiva también ha sido limitado en un país con un régimen dual como es Espana, donde se han activado varias experiencias, especialmente Ia de1 "cheque-abuelo" y Ia de1 "bono- residencia" aunque de magnitudes simbólicas.

De hecho, 10s países emblemáticos de1 paso a Ia regulación competitiva son 10s países que han heredado una concepción liberal de1 Estado de bienestar, según Ia cual Ia intervención pública es subsidiaria en relación al mercado, el modo de asignación principal de 10s recursos. Aunque no son abordados en 10s estudios de casos nacionales precedentes, 10s Estados Unidos son emblemáticos en este sentido. Además, es en este país donde se introdujo por primera vez Ia expresión de mercantilización de 10s servicios sociales [Salamon, 19901. Esta noción es el resultado de Ia desarticulación de1 Estado Federal, cuyos gastos sociales disminuyeron un 30% entre 1977 y 1982, caída que entraiíó un incremento de 10s pagos por 10s servicios por 10s consumidores de1 93% entre 1977 y 1989, con un aumento de1 papel de Ias empresas con ánimo de lucro, que crearon el48% de 10s servicios sociales entre 1977 y 1987 [Enjolras, 1995: 71.

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El país que ha Ilegado más lejos en Europa en el terreno de Ia regulación competitiva es el Reino Unido, pero, como se ha indicado, en el caso de 10s servicios a Ias personas mayores, Ia prestación a cargo del servicio público local generalizada en 10s servicios a Ias personas mayores había atenuado el enfoque liberal dominante en otros campos como son 10s servicios de guardería infantil; todo ello condicionó al Reino Unido a aproximarse a 10s países con régimen corporativista como Alemania o Francia. La mercantilización va a operar menos por un abandono total de1 Estado, como sucedió en 10s Estados Unidos, que por cambios acumulativos en los modos de financiación pública. Desde Ia segunda mitad de 10s anos 70 se fueron introduciendo Ias subvenciones a 10s consumidores en el campo de 10s servicios residenciales, Ias cuales constituyen una fuente de financiación masiva abierta a Ias empresas privadas con ánimo de lucro. Varias reformas de gran envergadura se pusieron en marcha, sobre todo a partir de 1993, para cuestionar Ia preeminencia de 10s servicios públicos y sustituir 10s servicios proporcionados por el "sector independiente". Esta terminología es reveladora porque agrupa, en Ia noción de sector independiente, a Ias empresas con ánimo de lucro y a Ias asociaciones para oponerlas al Sector público. Se trata de valorizar a 10s prestatarios definidos como privados, sea cual sea su condición jurídica, en detrimento de 10s prestatarios públicos. AI menos el 85% de 10s fondos asignados por Ias colectividades locales deben de ser atribuidos a este sector independiente, so pena de multa o de reducción de Ias subvenciones nacionales futuras. Esta exigencia ha favorecido Ia creación de federaciones formalmente autónomas pero, de hecho, controladas por 10s responsables públicos. Su condición sin ánimo de lucro permite integradas en el sector "independiente" y les da derecho a financiación. En efecto, Ia "National Health Service and Community Care Act", ley nacional que promueve Ias reformas, hace hincapié sobre Ias funciones de 10s compradores y de 10s organizadores de 10s servicios de Ias autoridades públicas en detrimento de su papel anterior como proveedores con el fin de cambiar Ia asignación de 10s presupuestos de Ias colectividades locales, que el gobierno central considera demasiado burocrática [Wistow et al., 19941. Algunos contratos han tenido lugar entre 10s poderes públicos locales y diferentes tipos de prestatarios que compiten en el terreno que les afecta. A estos dispositivos, hay que afiadir una "directiva que privilegia Ia elección" de 10s consumidores. El objetivo principal es promover y organizar una competencia en el ámbito local de Ia que se espera una mejora en Ia oferta disponible. Este sistema, que apuesta sobre 10s efectos positivos de Ia competencia, no se reduce, sin embargo, al modelo clásico de mercado, por lo que ha sido denominado sistema de "cuasi-mercado".


La regulación competitiva se justifica por una mayor libertad de elección de 10s consumidores y una mejora en Ia personalización de Ias prestaciones. Para sus promotores, finalizaría con Ia burocratización vinculada a Ias regulaciones tutelar y de inserción. Sin embargo, Ias investigaciones realizadas en Gran Bretana conducen a relativizar estos argumentos [Bartlett, Le Grand, 1993; Knapp, Wistow, 19931. Ciertaniente, los problemas no presentan Ia envergadura de 10s de Estados Unidos: débiles niveles de remuneración, absentismo y rotación elevados, frecuencia de malos tratos, fraudes y robos, exclusión de 10s servicios al70% de 10s americanos seriamente dependientes [Salamon, 1993: 16-39; Enjolras, 19961. Sin embargo, fenómenos de selección, en detrimento de Ias clientelas menos solventes, son también elevados en Gran Bretana [Knapp, Wistow, 19931. Por otra parte, "Ia cultura de1 contrato" que se impone en 10s cuasi-mercados influye profundamente en 10s modos de organización de Ias entidades sin ánimo de lucro. La complejidad técnica de 10s contratos pone de manifiesto el sentido voluntario de estas organizaciones induciendo una profesionalización de Ia gestión de 10s servicios. Ésta Ileva a negar todos 10s aspectos que, en Ia intervención asociativa, no se incluyen en el marco de Ias prestaciones negociadas, como Ia socialización de Ias personas ayudadas y Ia acción en defensa de sus derechos [Taylor, Hogget, 1993; Billis, 19931.

El nuevo reparto de 10s prestatarios en el Reino Unido plantea el cuestionarse Ia homogeneidad de1 sector privado. Los diferentes comportamientos de Ias empresas comerciales no pueden ser mezclados. Los fondos procedentes de1 régimen de Ia seguridad social, disponibles para 10s servicios residenciales, han favorecido más Ia aparición de pequenas empresas dirigidas por profesionales procedentes de1 Sector público que Ia entrada de sociedades privadas con sucursales como en 10s Estados Unidos. Mientras que Ia débil capacidad de adaptación de 10s grandes grupos americanos ha sido demostrada [Hansmann, 1981 ; Goodspeed, Kenyon, 19931, Ias pequenas empresas que se contentan con uno o dos establecimientos dan prueba de su pertinencia en el Reino Unido. Ello implica que su objetivo de perseguir una gran rentabilización de1 capital invertido no les invalida como agentes en el sector. En el fondo, 10s promotores combinan tres objetivos: el deseo de ser más independientes se asocia al de controlar mejor su trabajo así como el de desarrollar una calidad de Ias prestaciones basada en el conocimiento de Ia vida cotidiana de Ias personas mayores. Aceptan, junto a 10s agentes financiadores de proximidad que se les asocian, rendimientos razonables y dan prioridad a Ia remuneración de1 trabajo y no a Ia de1 capital. Como sugiere Kendall en Ia contribución inglesa a esta obra, el tamano de Ias organizaciones importa más que Ia forma jurídica.

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Según esta hipótesis, Ia oposición entre 10s sectores lucrativo y no lucrativo sería menos pertinente que una distinción entre una economía localizada gobernada por 10s objetivos de satisfacción de Ias demandas emanadas de1 territorio y una economía internacionalizada gobernada por el objetivo de optimización de1 beneficio.

Estas constataciones pueden dar pie a una reflexión más teórica sobre Ia validez de Ia regulación competitiva. Si en el Reino Unido, con el Thatcherismo, ésta se impone por razones ideológicas, en 10s otros países donde progresa su adopción está relacionada indudablemente con el auge de Ia nueva demanda, partiendo en primer lugar de 10s hogares bi-activos, con 10s servicios que facilitan Ia vida cotidiana y aligeran Ia carga de1 cuidado de1 domicilio (quehaceres domésticos, planchado, jardinería, etc.). Correspondiendo a tareas técnicas, estos servicios domésticos vienen de Ia mano de1 orden material. Pueden ser prestados en ausencia de 10s usuarios. Se prestan, por lo tanto, a una racionalización "industrial" por Ia que Ias grandes empresas privadas se inclinan. Pero Ia extensión de dichas demandas y Ia búsqueda de medios para satisfacerlas va a polarizar Ia atención, como muestran determinadas contribuciones que confunden Ia externalización y 10s servicios domésticos. Desplegadas por grupos sociales relativamente favorecidos, éstas se olvidan de 10s otros servicios, que se pueden designar como servicios a personas, cuya dimensión relacional y colectiva se halla claramente más marcada porque implican Ia respuesta a situaciones de familia y de dependencia bastante más difíciles de acotar y de explicitar. La regulación competitiva, que da prioridad a consideraciones relativas al apoyo al consumo y al empleo, no plantea problemas deontológicos particulares en 10s servicios domésticos. Por el contrario, incita a ocultar determinado número de referentes propios de Ia acción pública anterior a Ia "desmercantilización" que son esenciales en 10s servicios a personas: Ia accesibilidad de 10s servicios, el papel de socialización de 10s individuos y familias afectadas, Ia producción de externalidades positivas para Ia colectividad así como una mayor disponibilididad de Ias mujeres en el mercado de trabajo. La intensificación de Ia competencia puede desembocar en una disminución de Ia calidad de 10s servicios, en ausencia de una fijación de normas en relación con Ia facilidad de 10s prestatarios. La regulación competitiva induce también a una contabilidad y un control de Ia duración de Ia prestación para circunscribirla con el fin de mejorar Ia competitividad, lo que plantea Ia cuestión de Ia articulación con un tiempo relacional en el que no sólo se trata de profesionalización y de registro técnico en el sentido de Goffman [i 9681 sino también de empatía y de atención.


Finalmente, si Ia posibilidad de "salida" en el sentido de Hirschman [ I 9701 protege a 10s consumidores de 10s servicios domésticos, no ocurre lo mismo en 10s servicios a personas en 10s que Ia oferta es muy inferior a Ia demanda. Presentan una dimensión relaciona1 muy marcada: "en una situación de racionamiento de 10s servicios, se ve cómo se produce el mecanismo de Ia cadena invertida: Ia oferta de servicios orienta Ias demandas y Ias preferencias se traducen en una adaptación realista a una situación de carencia así como de racionalización a posteriori de Ias decisiones anteriores" [Greffe, 1990: 471. El grado de intimidad con Ias familias, Ia interacción con Ias relaciones familiares y de ayuda mutua implican también riesgos particulares de dependencia psicosociológica convirtiendo al usuario en cautivo de1 servicio al entrar en juego Ia dimensión afectiva. La debilidad de algunos usuarios puede generar un aumento injustificado de Ias horas que se le venden. Pueden darse relaciones patológicas entre el prestatario y el usuario si no existe una atención sostenida enfocada a dilucidar 10s resortes de su interdependencia [Croff, 19941. La garantía de 10s derechos de 10s usuarios pasa, no por el recurso a Ia salida, sino por Ias oportunidades de tomar Ia palabra que les dan 10s que participan en Ia concepción y en Ia adaptación regular de 10s servicios. Pestoff [ I 9981 demostró que 10s servicios a personas son "duraderos", es decir, que suponen una relación en el tiempo porque el cambio de prestatario es imposible, costoso o doloroso; frente a esta contingencia, setiala que Ia principal ventaja de Ia que se pueden beneficiar 10s usuarios es Ia expresión de sus opiniones en Ia organización de Ias prestaciones que les son destinadas.

4. BUNA NUEVA REGULACIÓN PARA UNA ECONOMIA PLURAL?

Las regulaciones introducidas durante 10s a i o s 70 y 80 pretendieron instrumentalizar a 10s prestatarios existentes en beneficio de Ia inserción y contribuyeron a introducir nuevos prestatarios privados para crear un mercado competitivo de servicios. Con ello negaron Ia comprensión de Ias lógicas de acción propias de una nueva ola de asociaciones o de cooperativas aparecidas en todos 10s países estudiados, Ilevando a formular Ia hipótesis de Ias empresas sociales detallada en el texto anterior.

Estas iniciativas colectivas pretenden promover servicios mixtos movilizando tanto recursos mercantiles para 10s servicios y Ias clientelas solventes como recursos no mercantiles por 10s segmentos no solventes de Ias prestaciones y para 10s beneficios colectivos que generan. Su característica no es sólo Ia

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combinación de estos recursos mercantiles y no mercantiles, sino de unirles recursos no monetarios a través de Ia participación de 10s usuarios o de otros voluntarios. Desde este punto de vista, estos servicios mixtos aportan una experiencia particular. De modo análogo a 10s servicios mercantiles, prestan atención al carácter individual de 10s servicios, buscando adaptados a Ia vida cotidiana de 10s usuarios a partir de Ia implicación de Ias familias y de 10s profesionales. Su tentativa de hibridación de 10s recursos está, sin embargo, basada en dos concepciones complementarias: 10s servicios deben de ser accesibles a todos 10s usuarios en el plano local; Ias autoridades públicas están Ilamadas a intervenir para hacerse cargo de Ias externalidades colectivas porque estos servicios generan beneficios para Ia colectividad transfiriendo 10s beneficios privados a sus usuarios directos. La cuestión que plantean 10s servicios mixtos a Ia regulación pública es Ia de una regulación inédita, construyendo un marco apropiado a servicios cuyo consumo es individual pero que son portadores de retos colectivos.

Debido a su originalidad, tales "empresas sociales" cuestionan Ia regulación pública Ia cual, durante mucho tiempo, no ha sido entendida. Las políticas públicas han estado históricamente construidas sobre Ia base de Ia separación entre Ia economía mercantil y no mercantil y no han podido destacar esta separación más que marginalmente, mediante el tratamiento social o Ia importación de1 referente de mercado en servicios anteriormente "desmercantilizados". Estos procesos han sido imbricados en un conjunto de iniciativas análogas entre sí. Sin embargo, después de una larga ignorancia mutua Ias políticas públicas han comenzado a realizar Ias adaptaciones legislativas en varios países y detalladas en el capítulo anterior.

Como complemento a estas reformas que han servido para instituir sociedades "de finalidad social" o cooperativas "sociales", a partir de 10s anos 90 fueron explorados nuevos modos de regulación pública. Tres grandes Iíneas pueden extraerse de esta investigación sobre Ias diferentes formas de regulación: Ia preocupación por Ia calidad incluyendo Ia profesionalización de 10s empleos y el reconocimiento de1 papel de 10s recursos familiares, el apoyo a Ia innovación social y Ia constitución de redes territorializadas de servicios.

Calidad, profesionalización y compromiso voluntario

Reaccionando contra el hecho por el cual Ias subvenciones públicas puedan concederse sin ningún control sobre Ia naturaleza de 10s servicios prestados,

Tercera Parte. Conclusioneç transversales

ciertas medidas se esfuerzan por articular sistemas de solvabilización ligados al logro de un nivel de calidad de Ia prestación. De este modo, el título empleo- servicio en Francia puede distribuirse entre 10s asalariados, por 10s comités de empresa o Ias propias empresas, al igual que entre 10s usuarios, por Ias colectividades públicas, como contribución financiera por 10s servicios consumidos. En relación al cheque empleo-servicio y a Ias exenciones fiscales, que son 10s dos mecanismos privilegiados de 10s que se beneficia Ia regulación competitiva, el ticket empleo-servicio favorece Ia ampliación de 10s beneficiarios potenciales y Ia selección de 10s prestatarios. Únicamente puede ser utilizado por Ias asociaciones o Ias empresas acreditadas, pudiendo ser Ia acreditación "simple" para 10s servicios domésticos y de "calidad" en el caso de 10s servicios con un intenso contenido relacional. La distinción entre Ia acreditación "simple" y de "calidad" ratifica Ia diferencia sugerida anteriormente entre 10s servicios domésticos y 10s servicios a personas.

En 10s servicios relacionales, Ia calidad depende significativamente de Ia profesionalización de 10s empleos, de lo que se desprende Ia importancia de Ias acciones destinadas a mejorar 10s convenios colectivos y el nivel de cualificación de 10s asalariados para participar en el desarrollo de empleos cualificados y duraderos. Por lo que se refiere a 10s asalariados de1 sector de ayuda a domicilio, 10s mecanismos de formación se conciben en estrecha interacción con Ias situaciones de trabajo. Conviene reforzar Ias posibilidades de acceso a 10s fondos de formación continua y ampliar 10s tipos de formación elegibles a título de formación profesional para incluir tanto el aprendizaje tutorizado como Ia formación cualificante a partir de reuniones en equipo, talleres temáticos, formas de intercambio de conocimiento entre colegas. La financiación de Ias formaciones innovadoras es más fácil en tanto en cuanto 10s fondos de formación profesional no se hallan segmentados por grupos de usuarios sino que se reparten de forma global por el territorio y en función de análisis previos de Ias necesidades.

Este esfuerzo por Ia profesionalización, reconocido en varios países, tropieza sin embargo con cierta concepción, Ia de1 trabajo de proximidad definido como un trabajo "desempeíiado por sentido de Ia responsabilidad hacia el prójimo, sin esperar una retribución financiera inmediata" [Folbre, 1997: 1391. Pese a Ias dificultades, en Noruega y en Finlandia se persigue establecer un equilibrio entre Ia profesionalización y Ia ayuda a Ia actividad voluntaria. Las ayudas y 10s cheques servicios son concebidos para promover el estatuto de1 personal asistente informal con el objeto de garantizar Ia continuidad de Ia asistencia y de aumentar Ia libertad de elección de 10s usuarios. AI contrario de lo que

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ocurre con Ia oferta mercantil, el objetivo ya no es sustituir al entorno sino aligerarlo para alcanzar un enfoque que integre su contribución. En Noruega, además de Ias posibilidades ofrecidas a 10s parientes de ser empleados de ayuda a domicilio, se les presentan algunos derechos de indemnización compensatoria por el abandono de un empleo asalariado necesario debido al apoyo a personas gravemente discapacitadas. También se conceden derechos para ausencias en el trabajo en el caso de dependencia más leve y derechos ligados a Ia jubilación. Alegando que el entorno se convierte en el principal actor de Ia ayuda a Ia vida cotidiana, una política parecida se ha seguido en Bélgica. La actualidad de tal orientación no carece de ambiguedades porque se enmarca en el leit motiv de Ia restricción en 10s gastos públicos. La frontera entre Ia voluntad de favorecer el compromiso voluntario de Ia familia y el deseo de utilizar 10s recursos familiares gratuitos para disminuir el coste de 10s servicios permanece borrosa.

El rechazo de actividades baratas desplegadas con formas contractuales precarias pasa por el establecimiento de combinaciones positivas entre un trabajo asalariado con garantías estatutarias y un trabajo voluntario reconocido como una práctica social cargada de significado en una sociedad en Ia que el tiempo libre aumenta. En ese sentido, algunas pistas exploradas por 10s poderes públicos merecen ser estudiadas con profundidad; en particular, Ia financiación de acciones de desarrollo y de estructuración de1 voluntariado a cargo de Ias federaciones y redes de iniciativa y el reconocimiento de derechos vinculados a1 ejercicio de1 voluntariado como Ia cobertura de riesgos a lo largo de Ia actividad voluntaria, Ia posibilidad de una indemnización, no sujeta a cotizaciones sociales ni a impuestos, por 10s gastos en que han incurrido 10s voluntarios y Ia validación de Ia experiencia adquirida en Ia vida asociativa.

Apoyo a Ia innovación social

La promoción de Ia innovación social es el objetivo explícito de Ia convocatoria de ayudas "Dinámicas solidarias" lanzada en el afio 2000 por el Secretariado de Estado para Ia economía solidaria creado en Francia ese mismo afio. Recibió más de dos mil propuestas en pocas semanas, lo que excedía fuertemente Ias capacidades presupuestarias disponibles, poco más de 5 millones de euros. Este apoyo nacional a Ias iniciativas refuerza 10s esfuerzos ya asumidos por Ias colectividades locales en este campo.

La región Nord-Pas de Calais financia, desde 1996, Ia inversión inmaterial, Ia formación y Ia ayuda inicial de 10s proyectos que presentan el doble objetivo


de crear empleos profesionales duraderos que se benefician de contratos de derecho común por una parte, y de contribuir a reforzar Ia cohesión social por otra. Para evitar poner en marcha actividades que no han sido objeto de una construcción suficiente, se trata de financiar prioritariamente Ia inversión inmaterial que condiciona Ia calidad de Ias prestaciones futuras. La ayuda adopta Ia forma de una financiación de1 tiempo que deben de dedicar 10s promotores y de Ia realizacíón de estudios. Los procesos previos a Ia puesta en marcha son necesarios por Ia complejidad de 10s proyectos, reforzada por Ia pluralidad de entornos en 10s que se inscriben: sociocultural (usuarios, redes de ayuda mutua, etc.), comercial (para Ia financiación mercantil), institucional y político-administrativo (para Ia financiación no mercantil). La ayuda en el inicio de Ia actividad apoya el reclutamiento de dirigentes cualificados 10s cuales son indispensables para dar credibilidad a 10s proyectos y para consolidar Ias actividades. Un apoyo de esas características se traduce en una disminución de Ias cargas salariales, cuyo papel es determinante en 10s momentos de Ia puesta en marcha de 10s proyectos sin obligar a 10s promotores a tomar medidas de tratamiento social de1 desempleo. Los gestores pueden ser elegidos en función de Ias capacidades requeridas y no por Ias oportunidades ofrecidas por 10s programas de ayudas, generalmente sin relacíón con Ia naturaleza de Ia actividad ejercida.

En Italia existe una preocupación por articular estrechamente Ias acciones asociativas y públicas para enriquecer Ia gama de servicios disponibles para 10s habitantes. La región de Lombardía, por ejemplo, favorece Ia inversión y el desarrollo de consorcios, es decir, de agrupaciones formadas entre pequenas y medianas empresas de servicios. En este campo, Ias cooperativas sociales pueden ser ayudadas en sus gastos de investigación y desarrollo así como en Ia constitución de organizaciones de segundo grado que puedan mutualizar 10s procesos de formación y de promoción y Ia negociación con 10s poderes públicos y 10s colaboradores sociales.

I Hacia redes territorializadas de servicios

, Como revela Ia existencia de políticas regionales que han implementado I I formas inéditas de intervención pública, numerosas iniciativas de ayuda a I I

domicilio adoptan una perspectiva de desarrollo territorializado. El modelo de I Ia empresa internacionalizada que obedece a lógicas financieras y se ha

extendido a 10s sewicios a personas mayores es hoy cuestionado por un modelo de redes territorializadas de servicios organizados por lógicas de proximidad.

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Sin embargo, Ia dispersión de Ia financiación no permite aún coordinar 10s esfuerzos y hacerlos converger en un mismo territorio. Para confirmar este modelo, conviene concebir Ia constitución de fondos territorializados de desarrollo de iniciativas locales que puedan mutualizar Ias diferentes contribuciones públicas y privadas. Se trata de huir de Ia yuxtaposición de acciones institucionales y de concebir instrumentos comunes al servicio de unos principios claros comúnmente compartidos. La activación de tales fondos puede ser facilitada por un diálogo sociallocalque agrupe a 10s colaboradores sociales, electos y representantes asociativos. Se trata, como sucede en Québec, de abrir un nuevo campo de negociación sobre 10s problemas de Ia cohesión social y de1 empleo, susceptibles de suscitar una verdadera movilización, lo que supone poder desplegar cierta financiación en el ámbito de Ia ayuda social, Ia ayuda a Ias empresas, Ia creación de empleo y Ia formación, así como mutualizar Ia financiación de origen múltiple.

Como se desprende de1 caso de Emilia Romana, con Ia adopción por el gobierno regional de consejos procedentes de Ias cooperativas sociales, a nivel territorial también se puede edificar un campo de actividad entre 10s actores asociativos y 10s responsables públicos, como ilustra parcialmente el caso de Flandes. En esta región Belga, a lo largo de 10s a ios 80, grupos de familias se han articulado en torno al intercambio de experiencias y de intervenciones en el debate público; estas agrupaciones han creado una asociación que se ha invitado a participar en el proceso de elaboración de políticas de ayuda a domicilio. Esta tendencia a Ia co-construcción de1 campo de actividad entre 10s actores asociativos y 10s responsables públicos representa una forma de gobierno en Ia que Ia complementariedad entre Ias asociaciones y el Sector público es asumida por Ias dos partes. "Se entra en una problemática: Ia de Ia construcción de 10s distritos de servicio" [Eme, Laville, du Tertre, 1998: 481 susceptibles de intensificar Ias relaciones entre el conjunto de actores de1 territorio.

El surgimiento de una regulación concertada

Todas estas formas de regulación se distancian de una regulación tutelar, en Ia que 10s poderes públicos establecen 10s criterios intangibles a seguir, como en Ia regulación de Ia inserción, que se fija únicamente en Ia capacidad de crear puestos de trabajo temporales para personas con dificultad, o en Ia regulación competitiva, que da prioridad a Ia competencia entre 10s prestatarios. Si es posible designadas como expresiones de una regulación concertada [Du

Tercera Parte. Conclusioneç transversales

Tertre, 19991 es porque someten Ia atribución de una financiación pública a una condición de acuerdo sobre reglas definidas a partir de lo que 10s diferentes actores afectados acuerdan considerar como criterios pertinentes para el desarrollo de 10s servicios. Por lo tanto son, al menos de forma embrionaria, 10s acuerdos de evaluación 10s que se han adoptado y ya no es e! precio el criterio discriminante entre Ias ofertas. Tienen como función delimitar Ia función económica y social de estos servicios a partir de Ia organización de un intercambio de puntos con el fin de que Ia regulación pública venga a confirmar algunos de sus atributos como participante de un desarrollo territorializado.

AI distanciarse, por su atención prestada a Ias redes de actores, tanto de Ia regulación tutelar como de Ia regulación competitiva o de inserción, tales vías exploradas a nivel nacional o regional contribuyen a diversificar 10s modos de acción pública; sin embargo Ia mayoría son muy recientes y tropiezan con Ia tendencia a Ia "mercantilización", es decir, Ia tendencia a "naturalizar" o "absolutizar" el mercado [Barber, 1993: 388-41 31, propia de Ia modernidad [Coméliau, 20001. Ahora bien, en sentido inverso, Ia realidad pasada y presente de 10s servicios de proxir:iidad revela Ia naturaleza plural de 10s modos de organización socioeconómicos en este campo.

La pluralidad es, en primer lugar, Ia de 10s recursos movilizados. Los recursos mercantiles provienen de Ia venta de servicios en el mercado y representan Ia contribución pagada por el usuario. Los recursos no mercantiles están constituidos por el conjunto de financiaciones atribuidas a 10s poderes públicos que se pueden dividir principalmente en dos grupos: Ias subvenciones vinculadas a Ia finalidad social de1 servicio, es decir, que permiten que sea accesible a todos 10s usuarios, o vinculadas a Ia utilidad social de1 servicio, es decir, remunerando Ias externalidades colectivas positivas que generan Ias contribuciones aportadas en el marco de Ias políticas activas de empleo. Los recursos provienen de1 trabajo no remunerado realizado en Ia familia y de1 compromiso de 10s voluntarios que dedican parte de su tiempo disponible para organizar 10s servicios.

La pluralidad es también Ia de 10s prestatarios que combinan de forma diferente 10s recursos. El sector privado moviliza 10s recursos mercantiles, algunos de 10s cuales pueden proceder de subvenciones al consumo. Se dirige a clientelas solventes, que tienen interés en el recurso y pagan por 10s servicios, disponiendo de informaciones que estiman fiables. Las diferentes colectividades públicas, además de su papel preeminente en Ia financiación y Ia regulación de 10s servicios colectivos y cuasi-colectivos, pueden también desempenar

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algunos de estos servicios. Finalmente, Ias asociaciones ocupan un lugar nada despreciable y cambiante. Nacidas de Ia movilización de recursos voluntarios han identificado demandas sociales insatisfechas e interpelado a 10s poderes públicos que con posterioridad les han financiado con recursos no mercantiles; se enfrentan crecientemente al problema de Ia distribución óptima y duradera entre recursos mercantiles, recursos no mercantiles y recursos no monetarios.

La reflexión sobre Ias modalidades de coexistencia y de gestión de esta pluralidad de prestatarios puede, desde ese momento, plantearse como alternativa a Ia perspectiva de Ia creación de un nuevo mercado. Es el refuerzo de una economía plural [OCDE, 1996; Roustang et al., 1996; Aznar et al., 19971 el que puede constituir el horizonte de Ias políticas teniendo en cuenta a Ia vez 10s procesos privados, públicos y asociativos. Ello supone un cambio en 10s modos de regulación impulsados por 10s poderes públicos destinados a integrar en Ia concepción de Ias políticas una reflexión a Ia vez sobre Ias formas de apoyo a Ia demanda y sobre Ias modalidades de estructuración de Ia oferta. A través de Ia profundización en Ia originalidad de Ias diferentes vías exploradas, se trata de poner de manifiesto Ia diversidad de formas de servicios y actualizar Ias opciones de Ia sociedad, implícitas o explícitas, a Ias que se asocia.

El examen de Ia dinámica de 10s servicios sociales a Ias personas mayores confirma, desde nuestro punto de vista, el carácter heurístico de Ia perspectiva teórica de Ia sociología económica que considera el ajuste político de Ia acción económica desde una perspectiva histórica. Una socio-economía de 10s servicios que 10s aprehende a partir de su historia y desde una perspectiva internacional cuestiona Ia idea según Ia cual estos servicios no podrían generar más que "trabajos marginales". La forma jurídica de1 empleo, Ias relaciones profesionales y Ia configuración de Ias relaciones con el usuario es decisiva para saber si Ias tareas de cuidados pueden o no ser objeto de un trabajo reconocido. No hay fatalidad alguna en Ia materia y Ia construcción institucional de Ia actividad es determinante. La validación de Ias cualificaciones, Ia posibilidad de intercambios estructurados entre colegas y Ia discusión sobre el contenido de 10s servicios entre prestatario y usuario dan consistencia a Ia identidad profesional y acentúan Ia función integradora de1 trabajo; todavía falta que esta consolidación de1 campo de actividad sea objeto de Ias prioridades políticas, más allá de1 simple objetivo de Ia creación de empleo. Si se observa Ia trayectoria seguida por estos servicios, dos periodos pueden ser destacados.


Después de Ia Segunda Guerra Mundial, en 10s países escandinavos de régimen universalista, Ias asociaciones jugaron un papel de presión social para Ia creación de servicios públicos, con un régimen corporativista o familiarista como en Alemania, Austria, Bélgica y Francia, donde 10s servicios asociativos no mercantiles fueron objeto de una regulación estatal tutelar; finalmente, en el régimen dual de Ia Europa de1 Sur, Ia regulación tutelar se limitó por Ia escasa amplitud de 10s servicios. Pese a Ia diversidad de regímenes de Estados de bienestar, algunos principios transversales guiaron Ias políticas durante este periodo: Ia financiación predominantemente pública, el control de 10s fondos gestionados por Ia administración pública, Ia normalización de Ia relación salarial con el establecimiento de una jerarquía entre profesiones y cualificaciones según una nomenclatura de Ias tareas que codifica Ias relaciones con el usuario [Laville, Du Tertre, 19981. Basada en el criterio de igualdad, esta regulación presenta ventajas cuando Ia vejez es sinónimo de pobreza y el acceso a 10s servicios puede depender de Ias políticas sociales. Estos principios han permitido que Ia responsabilidad de 10s cuidados a Ias personas mayores no esté a cargo exclusivamente de Ias mujeres en el seno de Ia familia y que 10s servicios sean accesibles, también para Ias personas más desfavorecidas.

Si se toma Ia distinción de inspiración Kuhniana de Merrien [I9901 entre el periodo "normal" en el que un paradigma se impone para pensar Ia intervención pública sobre Ia sociedad y el periodo de "crisis" en el que este paradigma es discutido, estamos, en este momento, en un periodo "normal". Un periodo de "crisis" le sucede; Ia organización de 10s servicios sociales en el marco público o Ia regulación tutelar es cuestionada, a Ia vista de1 coste que tiene para Ia colectividad y Ia posición de dependencia de1 usuario que se enfrenta a ofertas sobre Ias que no puede influir. Los poderes públicos, queriendo enfrentarse al desempleo, promueven Ia regulación de inserción, especialmente en 10s países de régimen corporativista. En Ia extensión de estas políticas, Ia financiación directa de 10s consumidores mediante Ia emisión de cheques, Ia exención impositiva o Ia reducción de Ias cargas sociales y Ia ampliación de Ias prestaciones a 10s servicios domésticos diversifican el repertorio de Ia acción pública. Inducen una "mercantilización" de 10s servicios sociales, acentuada por Ia Ilegada de Ias empresas comerciales sobre este campo. Esta "mercantilización" tiene como contrapartida una "desmercantilización" que había sido consensuada con anterioridad. El paso a una regulación competitiva subvencionada en 10s países con un régimen corporativista y liberal refleja una mercantilización parcial de estos servicios iniciada por el Estado mediante contratos con 10s oferentes ylo mediante subvenciones asignadas a 10s


consumidores, contrastando con Ia tradición de "desmercantilización" propia de estos servicios.

La regulación competitiva que se supone facilita el despliegue de1 sector se traduce, sin embargo, en varios efectos perversos: el abandono de1 principio de equidad en el acceso a 10s servicios, Ia precarización de 10s asalariados, Ia prioridad que se le da al volumen de empleo en detrimento de Ia calidad de1 empleo y de 10s servicios. Este proceso se encuentra desfasado en relación a Ia dinámica asociacionista que se reafirma aunque Ias asociaciones más antiguas encuentren ciertas dificultades de adaptación. Los actores asociativos han sido marginados, al menos hasta 10s anos 80, debido a Ia debilidad de sus medios, su distanciamiento respecto de Ias redes clave, su diferente modo de definir Ia realidad económica, su voluntad atípica de conciliar Ia acción económica y Ias finalidades socio-políticas. Sin embargo, durante 10s anos 90, Ias políticas públicas marcaron Ias vías de una regulación concertada, sometiendo Ia atribución de Ia financiación pública al respeto de unas reglas co-definidas entre Ias partes que participan en 10s servicios. Otras formas de regulación pública persiguen superar 10s Iímites de Ia regulación competitiva y dar cuenta de Ia complejidad de Ia economía plural en este campo. Se basan en Ia modulación de Ia financiación según 10s tipos de servicios, Ia mutualización territorial de Ias acciones públicas y asociativas, Ia promoción de Ia calidad de Ia profesionalización y Ia estructuración de1 compromiso voluntario. Así, el mejor conocimiento de Ias interdependencias entre Ia intervención pública y Ia oferta de servicios puede ampliar el campo de posibilidades y evitar que se limite a Ia elección entre estatalización y mercantilización.

En el periodo "de crisis" contemporánea, Ia presión de 10s modos de acción pública anteriores incita a Ia búsqueda de nuevos paradigmas. Testimonia a Ia vez el efecto de Ia restricción generada por Ias intervenciones sociopolíticas anteriores y Ias reorientaciones que se desprenden de 10s múltiples intercambios entre 10s responsables de Ia acción pública y Ias redes externas, aunque sea recurriendo a expertos o a Ia reflexión sobre Ias experiencias.

La comparación internacional permite incidir sobre Ias similitudes nacionales, heredadas de Ia historia. Las configuraciones actuales combinan, sin embargo, esta lógica "societaria" con 10s intercambios internacionales cada vez más influyentes sobre Ia modelización de Ias regulaciones nacionales y sobre Ia elaboración de regulaciones regionales y locales. En definitiva, el surgimiento de uii nuevo paradigma societario de Ias políticas públicas obligadas a tratar 10s problemas a Ia vez económicos y sociales constituye una de Ias principales


cuestiones que se destacan de 10s servicios a Ias personas. El contenido de este paradigma y su edificación aparecen, en primer lugar, vinculados a 10s juicios, a 10s intereses y a Ias ideologías de 10s principales responsables de Ias políticas públicas en este campo, a sus modalidades de intervención anteriores y a 10s modos de selección de 10s expertos y de Ias experiencias sobre Ias que se apoyan; después aparecen vinculados a Ia amplitud de1 debate suscitado por estos servicios, que puede situarse en 10s círculos especializados de "policy makers" y ampliado por otros interlocutores que pueden influenciar y darle una gran resonancia si se implican. Los responsables asociativos y cooperativos han estado en primera Iínea para iniciar una reflexión más abierta sobre Ia posición de Ias personas mayores en Ia ciudad y Ia naturaleza de 10s servicios que se les ofrece.

De Ia comparación internacional se extraen dos enseiianzas emanadas a partir de Ias lecturas sobre Ias transformaciones en 10s servicios sociales. En lo que se refiere a Ias asociaciones, Ia idea según Ia cual favorecerían el repliegue de1 Estado [Latouche, 20011 no se ve confirmada por 10s datos empíricos. Por el contrario, en 10s aiios de desestabilización de Ias formas de intervención de1 Estado de bienestar, han sido Ias asociaciones Ias que han presionado para que 10s criterios de calidad y de externalidad sean recogidos en Ia regulación pública mientras que Ias empresas comerciales se beneficiarían de Ia instauración de una regulación competitiva.

En cuanto al Estado de bienestar, en 10s países estudiados no se puede hablar de una desarticulación de1 Estado en lo que se refiere a Ia financiación. A partir de 10s anos 80, prosiguió el crecimiento de 10s gastos públicos. Más que Ia desarticulación de1 Estado conviene hablar de cambios en Ia regulación pública, 10s cuales se manifiestan, en particular, en una crisis de1 Estado tutelar [Jobert, 1988: 1361. Los fondos destinados a 10s servicios no han disminuido, pero Ias formas de asignación se han transformado sustancialmemente; de todo ello de desprende el carácter decisivo de Ias formas de regulación. Los tipos de regulación puestos en marcha se diferencian según 10s casos nacionales y evolucionan en el tiempo según el peso acordado en Ias diferentes externalidades.

El análisis muestra cómo 10s servicios de ayuda a domicilio son servicios cuasi-colectivos porque generan no sólo beneficios individuales para 10s usuarios sino también beneficios colectivos. La equidad en el acceso está también en el centro de Ia estructuración de este campo. Las formas de financiación pública se pueden distinguir según 10s beneficios colectivos

,


perseguidos. Así, el acceso de Ias mujeres al mercado de trabajo se valora de forma diferente en países como Espana, Italia o Noruega. En estos diferentes contextos, Ia participación pública en Ia financiación de 10s servicios para favorecer este acceso es muy variable. La creación de1 seguro de dependencia en Alemania puede también analizarse como el reconocimiento por Ia colectividad pública de un riesgo vinculado a Ia dependencia, lo que todavía no ha sido admitido en otros países.

Las políticas de financiación pública son Ia expresión de Ia elección entre objetivos que pueden ser contradictorios entre sí: Ia exigencia de profesionalización se puede oponer al empleo de Ias personas en inserción y Ia rotación de 10s trabajadores por medio de políticas activas puede estar en contradicción con Ia estructuración duradera de1 servicio. De estos elementos se desprende que una jerarquización de Ia elección de Ias modalidades de subvención puede ser establecida.

El reto de Ia equidad, de Ia cohesión social o de1 desarrollo local justifican que Ias aportaciones financieras estructurales no se acompanen de condiciones particulares ligadas al perfil de 10s trabajadores. Estos servicios contribuyen al refuerzo de Ia "cohesión socialJ' (e1 aislamiento de Ias personas dependientes es menor, se refuerza Ia prevención), a una reducción de 10s gastos de seguridad social (mediante una reducción de 10s costes relacionados con Ia hospitalización) o incluso a una mejora de1 funcionamiento de1 mercado de trabajo (favoreciendo una mayor disponibilidad de1 entorno de Ias personas dependientes). Los beneficios colectivos no se reducen, pues, únicamente a Ia creación de empleos.

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