15. BID Corbacho-otros, Recaudar No Basta. Los Impuestos Como Fuente de Desarrollo.

Recaudar

DESARROLLO EN LAS AMRICAS

LOS IMPUESTOS COMO INSTRUMENTO DE DESARROLLO

Editado porAna Corbacho,Vicente Fretes Cibils y Eduardo Lora

no basta

Recaudar no basta

Recaudar no basta

LOS IMPUESTOS COMO INSTRUMENTO DE DESARROLLO

Editores:

Ana Corbacho,Vicente Fretes Cibils

y Eduardo Lora

Banco Interamericano de Desarrollo

Las opiniones expresadas en esta publicacin son exclusivamente de los autores y no necesariamente re!ejan el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los pases que representa.

Catalogacin en la fuente proporcionada por la Biblioteca Felipe Herrera del Banco Interamericano de Desarrollo

Recaudar no basta: los impuestos como instrumento de desarrollo / Ana Corba-cho, Vicente Fretes Cibils, Eduardo Lora, editores.

p. cm. Incluye referencias bibliogr"cas. ISBN 978-1-59782-166-7

1. ImpuestosAmrica Latina. 2. Recaudacin de impuestosAmrica Latina. 3. Amrica LatinaPoltica "scal. 4. Hacienda PblicaAmrica Latina. I. Corbacho, Ana. II. Fretes Cibils, Vicente, 1956. III. Lora, Eduardo. IV. Banco Interamericano de Desarrollo.HD72.D48 2013

Banco Interamericano de Desarrollo, 2012. Todos los derechos reservados. Esta publicacin no puede ser reproducida, ni en todo ni en parte, ni utilizarse de ninguna manera ni por ningn medio, sea electrnico o mecnico, incluidos los procesos de fotocopiado o grabado, ni por ningn sistema de almacenamiento o recuperacin de informacin, sin permiso previo por escrito del BID. La autori-zacin para utilizar el contenido de este libro puede solicitarse a [email protected].

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Contenido

Lista de recuadros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .vii

Lista de gr"cos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . viii

Lista de cuadros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xiv

Reconocimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xix

Acerca de los colaboradores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xxiii

Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xxvii

Q El bosque !scal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

1 Los mitos al desnudo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

2 La poltica de la poltica tributaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

3 Impuestos para enfrentar los contratiempos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

4 Cuidado con la informalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .99

5 Ms ingresos propios para ms desarrollo local . . . . . . . . . . . . . . . .123

6 Aprovechando al mximo la administracin tributaria . . . . . . . . . 151

Q Los rboles: impuesto por impuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

7 El impuesto a la renta personal: un cascarn vaco . . . . . . . . . . . . . 173

8 El impuesto a la renta empresarial: el arte de competir por la inversin y aumentar la recaudacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .203

9 El impuesto al valor agregado:que sea lo que es . . . . . . . . . . . . . . . .239

VI CONTENIDO

10 Impuestos a las materias primas pensando en el futuro . . . . . . . . 271

11 Gravar los males para proteger los bienes . . . . . . . . . . . . . . . . . . .295

12 Los impuestos heterodoxos: lo bueno, lo malo y lo feo . . . . . . . . . . 331

Q A cosechar los frutos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .365

13 Cmo armar un programa de reformas tributarias . . . . . . . . . . . .367

Lista de recuadros

Recuadro 1.1 La base de datos "scales BID-CIAT y los conceptos de carga impositiva, carga tributaria y carga "scal 12

Recuadro 2.1 El poder de las elites y los ingresos "scales en Guatemala 44

Recuadro 2.2. La crisis econmica y las reformas tributarias 56Recuadro 3. 1 Un desglose del exceso de volatilidad:

Amrica Latina frente a la OCDE 90Recuadro 5.1 La reforma de los impuestos subnacionales 135Recuadro 7. 1 La cua "scal en Amrica Latina y el Caribe 183Recuadro 7.2 Los impuestos duales y la competitividad 190Recuadro 8.1 La incidencia del impuesto a la renta

de las empresas: una resea de la teora 209Recuadro 8.2 El futuro de las zonas francas 211Recuadro 10.1 Regmenes "scales para el sector de los recursos

no renovables 274Recuadro 10.2 Iniciativas internacionales sobre la gobernanza

y la transparencia en la industria extractiva 285Recuadro 11.1 Instrumentos econmicos para la gestin

del agua en Amrica Latina 301Recuadro 11.2 Los gravmenes ambientales en el Caribe 308Recuadro 12.1 Un caso de segundo ptimo: el Impuesto

Empresarial de Tasa nica 342

Lista de grficos

Gr"co 1.1 Carga impositiva como porcentaje del PIB, 200810 4Gr"co 1.2 Brecha de la carga impositiva, 200709 5Gr"co 1.3 Brecha de la carga del impuesto a la renta, 200709 6Gr"co 1.4 Carga impositiva por regin, 19902010 8Gr"co 1.5 Cambios en la carga impositiva desde comienzos

de los aos noventa 9Gr"co 1.6 Estructura de los ingresos "scales en

Amrica Latina y el Caribe, 19902010 10Gr"co 1.7 La carga del IVA, pases seleccionados de Amrica

Latina 10Gr"co 1.8 La carga "scal, la carga impositiva, las contribuciones

a la seguridad social y otros ingresos "scales por recursos naturales 13

Gr"co 1.9 El sesgo antilaboral de los impuestos: razn de las cargas tributarias del trabajo y del capital 17

Gr"co 1.10 Incidencia del IVA por deciles de ingreso y consumo 19Gr"co 1.11 Incidencia del impuesto a la renta de las personas

por deciles de ingreso 19Gr"co 1.12 Tasas de evasin tributaria 23Gr"co 1.13 La evasin tributaria es injusti"cable, 19982008 23Gr"co 1.14 Volatilidad de la carga impositiva ajustada,

19902010 29Gr"co 2.1 Brecha de la carga tributaria por sistema de gobierno 41Gr"co 2.2 Discrepancias entre representacin legislativa e

impuestos sobre la renta personal 46

LISTA DE GRFICOS ix

Gr"co 2.3 El sistema electoral en Chile: apoyo a Pinochet y sobre-representacin legislativa a nivel de distrito, 1992 48

Gr"co 2.4 El giro a la izquierda en Amrica Latina, 19942009 49Gr"co 2.5 Impacto de las presidencias de izquierda en

los ingresos "scales 50Gr"co 2.6a Relacin entre reformas tributarias y las variaciones

de los ingresos "scales y la neutralidad "scal. Reformas tributarias y variacin de los ingresos 52

Gr"co 2.6b Relacin entre reformas tributarias y las variaciones de los ingresos "scales y la neutralidad "scal. Reformas tributarias y variacin de la neutralidad "scal 52

Gr"co 2.7 Iniciativa de la Ley 0005-PE-1998 en Argentina 61Gr"co 2.8 Argentina: nmero de enmiendas en el Legislativo

segn escala de sustancialidad por impuesto 62Gr"co 3.1a Volatilidad del producto interno bruto (PIB):

regiones del mundo 76Gr"co 3.1b Volatilidad del producto interno bruto (PIB):

Amrica Latina 76Gr"co 3.1.1 Descomposicin de la volatilidad en Amrica Latina

vs. pases de la OCDE 90Gr"co 3.2a Producto interno bruto (PIB) y volatilidad en

Amrica Latina, pases seleccionados. Variacin estndar de la tasa de crecimiento del PIB 77

Gr"co 3.2b Producto interno bruto (PIB) y volatilidad en Amrica Latina, pases seleccionados. Desviacin estndar de la brecha con respecto a la tendencia del "ltro de Hodrick-Prescott 77

Gr"co 3.3 Semielasticidades de los impuestos en relacin con la produccin 83

Gr"co 3.4 Volatilidad del PIB y estabilizadores tributarios automticos 84

Gr"co 3.5 Tamao de los estabilizadores automticos en Europa, Estados Unidos y pases seleccionados de Amrica Latina 86

x LISTA DE GRFICOS

Gr"co 3.6 Simulaciones de las polticas en el impuesto a la renta personal 87

Gr"co 3.7 Simulaciones de las polticas en el IVA 88Gr"co 4.1 Informalidad, 199094 y 20062010 102Gr"co 4.2 Tasas de contribuciones a la seguridad social,

promedio para Amrica Latina y el Caribe, 19852009 103

Gr"co 4.3 Contribuciones a la seguridad social y otros impuestos sobre la nmina, 1987 y 2009 104

Gr"co 4.4 Salario mnimo mensual real, promedio de Amrica Latina y el Caribe, 19802009 105

Gr"co 4.5 Salario mnimo real, 2009 y 1995 105Gr"co 5.1 Tamao y "nanciamiento del gasto del gobierno

subnacional, regiones seleccionadas, 2009 126Gr"co 5.2 Tamao y "nanciamiento del gasto del gobierno

subnacional, Amrica Latina, 200009 127Gr"co 5.3 Composicin de los ingresos totales de los gobiernos

subnacionales, Amrica Latina, 200009 128Gr"co 5.4 Recaudacin tributaria subnacional y PIB per cpita,

Amrica Latina, 2009 129Gr"co 5.5 Brecha tributaria de los gobiernos subnacionales,

Amrica Latina, 2009 130Gr"co 5.6 Composicin de los ingresos subnacionales propios

por nivel de gobierno, 200009 132Gr"co 6.1a Costos de la administracin tributaria.

Desglose del presupuesto ejecutado y gastos administrativos, 2010 154

Gr"co 6.1b Costos de la administracin tributaria. Costo de la recaudacin como porcentaje de los ingresos tributarios netos (y el PIB), 2010 155

Gr"co 6.2 Asignacin del personal de la administracin tributaria por funcin, 2010 155

Gr"co 6.3 Apoyo tecnolgico a la administracin tributaria 161

LISTA DE GRFICOS xi

Gr"co 6.4a Deuda tributaria en pases seleccionados de Amrica Latina. Porcentaje de deuda recaudada en relacin con la deuda morosa recuperada 165

Gr"co 6.4b Deuda tributaria en pases seleccionados de Amrica Latina. Proyeccin de deuda acumulada para 2015 165

Gr"co 7.1a De dnde surgen las diferencias en las cargas impositivas de Amrica Latina con respecto a otros grupos de pases, 200010 (contribucin porcentual): con pases de la OCDE 174

Gr"co 7.1b De dnde surgen las diferencias en las cargas impositivas de Amrica Latina con respecto a otros grupos de pases, 200010 (contribucin porcentual): con pases de renta media 174

Gr"co 7.2 Tasa marginal mxima para cada nivel de renta, 2010 177

Gr"co 7.3 Gasto tributario y recaudacin del impuesto a la renta personal 179

Gr"co 7.4 Evasin en el impuesto a la renta de las personas naturales 180

Gr"co 7.5 Nmero de contribuyentes en el impuesto sobre la renta personal, 2010 181

Gr"co 8.1 Recaudacin del impuesto a la renta de personas y empresas, 200610 204

Gr"co 8.2a La recaudacin del impuesto a la renta de las empresas (IRE) y su tasa nominal: comparacin entre regiones, Amrica Latina y el Caribe y OCDE 206

Gr"co 8.2b La recaudacin del impuesto a la renta de las empresas (IRE) y su tasa nominal: comparacin entre regiones, Zona del euro y pases de renta media 206

Gr"co 8.3a Incentivos sectoriales por pas y sector: nmero de sectores con incentivos por pas 212

Gr"co 8.3b Incentivos sectoriales por pas y sector: nmero de pases que conceden incentivos por sector 212

xii LISTA DE GRFICOS

Gr"co 8.4 El tratamiento de las rentas empresariales extraterritoriales 218

Gr"co 8.5a Participacin de los cinco tems exportados ms importantes y de las materias primas bsicas en las exportaciones totales, 19702010: cinco tems ms exportados, incluido el turismo 222

Gr"co 8.5b Participacin de los cinco tems exportados ms importantes y de las materias primas bsicas en las exportaciones totales, 19702010: materias primas bsicas 222

Gr"co 8.6 Triangulacin de las operaciones de exportacin 224Gr"co 8.7 Ingresos del turismo como porcentaje de

los ingresos totales por exportaciones de bienes y servicios, 2010 225

Gr"co 9.1 La productividad y la e"ciencia del IVA en Amrica Latina y la OCDE 244

Gr"co 9.2 IVA: desglose de la recaudacin potencial, pases seleccionados de la OCDE y de Amrica Latina y el Caribe 246

Gr"co 9.3 Evasin del IVA en pases seleccionados 247Gr"co 9.4 Gasto tributario y progresividad 250Gr"co 10.1 Resultados de simulacin: tasa efectiva de

tributacin (TET) y tasa interna de retorno (TIR) 281Gr"co 10.2 Resultados de simulacin: tasa interna de retorno

con diferentes precios del cobre 281Gr"co 10.3a Simulaciones en los impuestos sobre el gas

y el oro en Per: modalidad de produccin para el sector del gas 282

Gr"co 10.3b Simulaciones en los impuestos sobre el gas y el oro en Per: modalidad de produccin para el sector del oro 282

Gr"co 10.4a Simulaciones en los impuestos al cobre en Chile y Per: produccin del cobre en Per 282

LISTA DE GRFICOS xiii

Gr"co 10.4b Simulaciones en los impuestos al cobre en Chile y Per: produccin del cobre en Chile 282

Gr"co 10.5a Estructura de los ingresos "scales en pases ricos en recursos naturales y otros pases de Amrica Latina y el Caribe: 199498 288

Gr"co 10.5b Estructura de los ingresos "scales en pases ricos en recursos naturales y otros pases de Amrica Latina y el Caribe: 200510 288

Gr"co 11.1 Impuestos relacionados con el medio ambiente, 2009 307

Gr"co 11.1.1a Nmero de instrumentos econmicos para la gestin del agua en Amrica Latina: por funcin 301

Gr"co 11.1.1b Nmero de instrumentos econmicos para la gestin del agua en Amrica Latina: por sector de aplicacin 301

Gr"co 11.2a Precio de la gasolina en el surtidor, 2010: pases de Amrica Latina 309

Gr"co 11.2b Precio de la gasolina en el surtidor, 2010: regiones 309Gr"co 11.2.1 Ingresos "scales ambientales en pases del Caribe 308Gr"co 11.3a Impactos distributivos de las reformas del

impuesto energtico en Uruguay por decil: bene"cios ambientales 317

Gr"co 11.3b Impactos distributivos de las reformas del impuesto energtico en Uruguay por decil: impacto del precio 317

Gr"co 12.1 Productividad del impuesto a las transacciones bancarias en pases seleccionados de Amrica Latina, 19882010 335

Gr"co 12.2 Recaudacin de los impuestos mnimos o sustitutivos del impuesto a la renta en pases seleccionados de Amrica Latina, 19962010 341

Lista de cuadros

Cuadro 1.1 Tasas estatutarias de los principales impuestos y contribuciones, 1995 y 2010 15

Cuadro 1.2 Gastos tributarios en Amrica Latina, 200009 21Cuadro 1.3 Gastos tributarios en Amrica Latina por tipo de

impuesto, 2007 22Cuadro 1.4 Horas requeridas para pagar impuestos, 2010 26Cuadro 2.1 Clasi"cacin de las reformas tributarias en Amrica

Latina, 19902004 51Cuadro 2.2 La probabilidad de las reformas tributarias:

un enfoque economtrico 58Cuadro 2.3 Dimensiones de los impuestos en la Escala

de Contenido Legislativo (ECL) 60Cuadro 5.1 Tamao y "nanciamiento del gasto de los gobiernos

subnacionales, Amrica Latina, 2000 y 2009 128Cuadro 5.2 Composicin de los impuestos subnacionales,

Amrica Latina, 200009 131Cuadro 5.3 Factores a favor y en contra de posibles impuestos

subnacionales 139Cuadro 6.1 Carcter legal y funciones de las o"cinas de

administracin tributaria 153Cuadro 6.2 Fuentes de informacin sistemtica utilizadas

por las administraciones tributarias 157Cuadro 6.3 Aspectos ms relevantes de la tributacin

internacional 159Cuadro 6.4 Contribuyentes registrados, contribuyentes activos

y no declarantes 162

LISTA DE CUADROS xv

Cuadro 6.5 Control de facturas, auditoras masivas y auditoras detalladas, 2010 163

Cuadro 6.6 Total de deuda objetada y recaudada en auditoras masivas, 2010 164

Cuadro 7.1 Renta necesaria para alcanzar las tasas mnimas y mximas del impuesto a la renta personal (en nmero de veces del ingreso per cpita), 2010 176

Cuadro 7.1.1 Cua "scal para asalariado sin hijos del sexto decil 183Cuadro 7.1.2 Cua "scal para asalariado sin hijos con ingresos

anuales de US$60.000 184Cuadro 7.2. Recaudacin del impuesto a la renta personal si

la estructura de tramos fuera la misma que en los pases de renta media, manteniendo la escala de tasas del pas 178

Cuadro 7.3 La alta progresividad formal y casi nula capacidad redistributiva del impuesto a la renta personal en Amrica Latina 182

Cuadro 7.4 La expansin de los modelos lineal y dual en el mundo 186

Cuadro 7.5 Diferentes modelos del impuesto a la renta personal 189Cuadro 8.1 Incentivos "scales en el impuesto a la renta

empresarial 210Cuadro 8.2 Incentivos "scales en Per, Repblica Dominicana

y Uruguay 214Cuadro 8.3 La efectividad de los incentivos "scales en Per,

200108 214Cuadro 8.4 Gasto tributario en el impuesto a la renta de

las empresas (IRE) 216Cuadro 8.5 Evasin en el impuesto a la renta empresarial 216Cuadro 9.1 Recaudacin y tasas del IVA, 1990 y 2010 241Cuadro 9.2 ndices de e"ciencia y productividad del IVA 243Cuadro 9.3 El IVA es regresivo o progresivo segn el mtodo

de clculo 248

xvi LISTA DE CUADROS

Cuadro 9.4 El error de inclusin de las tasas reducidas y las exenciones del IVA 252

Cuadro 9.5 IVA-P: Resultados de simulacin de una generalizacin del IVA, con devolucin mediante transferencias directas a los ms pobres 256

Cuadro 10.1 Ingresos "scales derivados de la explotacin de recursos no renovables 271

Cuadro 10.2 Instrumentos tributarios y caractersticas deseadas 276Cuadro 10.3 Instrumentos de recaudacin "scal de los recursos

no renovables en Amrica Latina y el Caribe 277Cuadro 10.4 Impacto de una reforma general en el sector

del petrleo en Venezuela 283Cuadro 10.5 Ingresos "scales en Amrica Latina y el Caribe 287Cuadro 11.1 Principales problemas ambientales en pases

del Caribe seleccionados 297Cuadro 11.2 Tipos de impuestos relacionados con el medio

ambiente 305Cuadro 11.3 Sistemas de tarifas de congestin 311Cuadro 12.1 Recaudacin del impuesto a las transacciones

bancarias, pases seleccionados de Amrica Latina, 200010 333

Cuadro 12.2 Impuestos sobre las exportaciones del sector primario en pases seleccionados, 2010 337

Cuadro 12.3 Evolucin de los impuestos mnimos o sustitutivos del impuesto a la renta en pases seleccionados de Amrica Latina, 19862010 340

Cuadro 12.4 Regmenes especiales para pequeos contribuyentes en pases seleccionados de Amrica Latina, 2010 346

Cuadro 12.5 Regmenes tributarios simpli"cados para las PyME: lmites mximos de ingresos establecidos por las administraciones tributarias en pases seleccionados de Amrica Latina y de la OCDE, 2011 350

LISTA DE CUADROS xvii

Cuadro 12.6 Regmenes de pequeos contribuyentes: nmero de contribuyentes y recaudacin, pases seleccionados de Amrica Latina, 200610 351

Cuadro 12.7 Comparacin de las cuas "scales de los regmenes simpli"cados y los regmenes de trabajadores asalariados, pases seleccionados de Amrica Latina, 2010 353

Reconocimientos

La preparacin de este libro fue un esfuerzo conjunto del Departamento de Investigacin (RES) y el Departamento de Instituciones para el Desa-rrollo (IFD) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

La coordinacin general del proyecto estuvo a cargo de Eduardo Lora, con el apoyo de Ana Corbacho y Vicente Fretes Cibils como coeditores, y de Mario Marcel y Teresa Ter-Minassian como asesores externos. Santiago Levy brind orientacin y estmulo permanente durante todo el proyecto.

Los autores principales son:

Captulo1. Javier Beverinotti, Eduardo Lora y Luiz Villela. Aporta-ron colaboraciones tcnicas Johanna Fajardo, Juan Car-los Gmez Sabaini, Claudino Pita y Ernesto Stein.

Captulo2. Fabiana Machado, Carlos Scartascini y Ernesto Stein. En los estudios de base para este captulo participaron, adems de los autores, Martn Ardanaz, Sebastin Auguste, Alejandro Bonvecchi, Ernesto Calvo, Lorena Caro, Natasha Falcao, Diego Focanti, Juan Sebastin Galn, scar Grajeda, Mark Hallerberg, Jos I. Larios y Hilen G. Meirovich.

Captulo3. Ana Corbacho, en colaboracin con Alberto Gonzles-Castillo. En los estudios de base participaron, adems de los autores, Emilio Espino y Martn Gonzlez Rosada.

Captulo4. Eduardo Lora y Johanna Fajardo. Santiago Levy y Carmen Pags brindaron asesora acadmica; Leonardo Gasparini y su equipo de CEDLAC prepararon la base de datos utilizada en la investigacin de base; y Adriana Kugler aport material adicional de referencia.

Captulo5. Jaime Bonet, Rafael de la Cruz y Vicente Fretes Cibils, con la asesora de Teresa Ter-Minassian. En este captulo se utilizaron los estudios de casos preparados por Ana

xx RECONOCIMIENTOS

Claudia Al"eri, Ana Bovino, Luciana Daz Frers y Lucio Castro para Argentina; Rubens Alves Dantas, Claudia M. De Cesare y Jos Luiz Portugal para Brasil; Luis J. Hall, Juan Robalino, Catalina Sandoval y Pablo Slon para Costa Rica; e Irina Espaa y Fabio Snchez para Colombia. Tambin prestaron colaboracin tcnica Pamela Albornoz, Alex Girn y Emma Monsalve.

Captulo6. Alberto Barreix y Fernando Velayos, en colaboracin con Luis Cremades, Fernando Daz Yubero, Miguel Pecho y scar Vzquez. Se utilizaron los aportes tc-nicos de Manuel Alarcn, Domingo Carbajo, Horacio Castagnola, Patricio Castro, Santiago Daz de Sarralde, Roco Ingelmo, Ral Junquera, Gaspar Maldonado, Manuel Mrquez, Enrique Rojas y Marcio Verdi.

Captulo7. Alberto Barreix, Carlos Garcimartn y Fernando Velayos. Aportaron colaboraciones tcnicas Martn Bs y Santiago Daz de Sarralde.

Captulo8. Alberto Barreix, Carlos Garcimartn y Fernando Vela-yos. Se cont con las colaboraciones tcnicas de Daniel Artana, Juan Carlos Bentez, Santiago Daz de Sarralde y Jernimo Roca.

Captulo9. Alberto Barreix, Martn Bs, Santiago Daz de Sarralde y Fernando Velayos. Hicieron aportes tcnicos Juan Carlos Bentez, Carlos Garcimartn y Jernimo Roca.

Captulo10. Gustavo Garca, smel Manzano y Andrew Powell. Se utilizaron los estudios de base preparados por Lenin Balza y Ramn Espinasa; Luis Carranza, Rudy Laguna, ngela RuzUccelli y Raquel Yamujar; Claudia Cooper y Eduardo Morn; Malaika Culverwell y Juan Vierya; Mauricio Calani, J. Rodrigo Fuentes y Bernardita Pie-drabuena; Enrique Kawamura; Alberto Gonzles y Rolando Ossowski; Sebastin Bustos y Guillermo Perry; y Sui-Jade Ho y Guillermo Perry. Tambin aportaron colaboracin tcnica Paloma Lpez de Mesa y Pilar Tavella.

Captulo11. Carlos Ludea y Sebastin Miller. Se utilizaron estu-dios de base preparados por Marlene Attzs, Gopiechand

RECONOCIMIENTOS xxi

Boodhan y Malini Maharaj; Omar Chisari; Paolo Gior-dano y Masakazu Watanuki;Ice"/IARNA; y Fernando Navajas, scar Natale y Mnica Panadeiros. Se cont con las colaboraciones tcnicas de Fernando Ca%erata, Julia Mohs y Mauricio Vela.

Captulo12. Alberto Barreix, Juan Carlos Bentez, Martn Bs y Fer-nando Velayos. Se utilizaron trabajos de base prepa-rados por scar Cetrngolo, Juan C. Gmez Sabaini, Daro Gonzlez, Miguel Pecho y Pedro Velazco.

Captulo13. Teresa Ter-Minassian.

Un gran nmero de investigadores y funcionarios de diversas enti-dades pblicas y privadas aportaron informacin estadstica y fuentes documentales durante el proceso de preparacin de este libro. Nuestro reconocimiento a Francisco Abea, Jos R. Afonso, Marco Aguirre, Manuel Alarcn, Mauro Andino, Daniel Artana, Juan Carlos Bentez, Martin Bs, Domingo Carbajo, Marvin Cardoza, Irene Carrizo, Patricio Castro, Leo-nardo Costa, Santiago Daz de Sarralde, Ida Fernndez, Jorge Gaona, Car-los Garcimartn, Gustavo Gonzlez, Kai Hertz, Roco Ingelmo, Miguel Jorrat, Ral Junquera, Jos Larios, Juan Manuel Lpez Carbajo, Gaspar Maldonado, Luis Marcano, Manuel Mrquez, Belinda Prez, Carlos Prez Trejos, Jorge Rachid, Jernimo Roca, Agnes Rojas, Enrique Rojas, Silvana Rubino-Hallman, Jos Salim, Jorge Snchez Vecorena, ngel Rubn Toni-nelli, Ricardo Varsano y Marcio Verdi.

Numerosas personas hicieron valiosos comentarios y sugerencias durante el proceso de revisin. Los autores estn particularmente agra-decidos a Martn Ardanaz, Dan Biller, Enrique Fanta, Edgardo Favaro, Marianne Fay, Marcos Fretes, Valeriano Garca, ngel Melguizo, Carmen Pags, Robert Perlman y Steven Webb. Tambin se recibieron tiles obser-vaciones a los estudios de base en diversos foros tcnicos y acadmicos, tales como la Conferencia Internacional sobre Tributacin y Crecimiento Econmico del Ministerio de Hacienda, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT) en Braslia; el evento del FMI en el contexto de la Conferencia de las Nacio-nes Unidas sobre Desarrollo Sostenible, Rio+20, en Rio de Janeiro; el Foro Global de Desarrollo de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarro-llo Econmicos (OCDE) en Pars; la Reunin de la Asociacin Econmica

xxii RECONOCIMIENTOS

de Amrica Latina y el Caribe (LACEA) en Lima; el Seminario de Pol-tica Fiscal para un Crecimiento Sostenible y Ms Equitativo del Instituto Coreano de Finanzas Pblicas y el BID en Washington, D.C.; los talleres de la Red de Centros del BID en Washington, D.C.; la Undcima Conferencia Mundial del Cobre en Santiago de Chile; y el Vigsimo Cuarto Seminario Regional de Poltica Fiscal del Instituto Latinoamericano de Plani"cacin Econmica y Social (ILPES) y la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), en Santiago de Chile.

La produccin editorial de este libro estuvo a cargo de Rita Funaro, en estrecha colaboracin con Andrs Gmez-Pea. Cathleen Conkling-Shaker, John Dunn Smith y Claudia M. Pasquetti tambin contribuyeron en el proceso editorial. Gabriel Dobson y Alberto Magnet estuvieron a cargo de las traducciones.

Por el apoyo administrativo y logstico, los autores expresan su reco-nocimiento a Patricia Arauz, Myriam Escobar Genes, Raquel Gmez, Kai Hertz, Elton Mancilla y Mariela Semidey.

Finalmente, los autores y el BID expresan su gratitud y reconocimiento a las instituciones internacionales y los gobiernos que han apoyado el desa-rrollo de la "scalidad en Amrica Latina y el Caribe, en especial al Cen-tro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT), al Fondo de Cooperacin Espaola, al Fondo de Fortalecimiento Institucional (China) y a las administraciones tributarias de la regin.

Los autores y editores de este libro asumen la responsabilidad por cualquier imprecisin en la informacin o en sus anlisis. Asimismo, tanto las recomendaciones de poltica como las opiniones deben atribuirse a los autores y editores, pues no re!ejan la posicin o"cial del BID, de su presi-dente, ni de su Junta Directiva.

Acerca de los colaboradores

Alberto Barreix, ciudadano uruguayo, tiene un Master en Administra-cin Pblica y un Doctorado en Economa Regional por la Universidad de Harvard. Es especialista principal en la Divisin de Gestin Fiscal y Muni-cipal del Sector de Instituciones para el Desarrollo del Banco Interameri-cano de Desarrollo (BID).

Juan Carlos Bentez, ciudadano salvadoreo, es actualmente candidato al Master en Polticas Pblicas por la Universidad de Chicago y se desem-pea como consultor de la Divisin de Gestin Fiscal y Municipal del Sec-tor de Instituciones para el Desarrollo del BID.

Martn Bs, ciudadano argentino, tiene un Master en Economa por la Ponti"cia Universidade Catlica do Rio de Janeiro y un Master en Polti-cas Pblicas Internacionales por la Johns Hopkins University. Es consul-tor de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y del BID.

Javier Beverinotti, ciudadano argentino, tiene un Master en Economa por la Universidad de Texas en Austin y un Doctorado en Polticas Pbli-cas por la George Mason University. Se desempea como especialista en la Divisin de Gestin Fiscal y Municipal del Sector Instituciones para el Desarrollo del BID.

Jaime Bonet, ciudadano colombiano, tiene un Doctorado en Plani"cacin Regional por la Universidad de Illinois en Urbana-Champaign. Es espe-cialista senior en gestin "scal y municipal en la Divisin de Gestin Fiscal y Municipal del Sector Instituciones para el Desarrollo del BID.

Ana Corbacho, ciudadana argentina, tiene un Doctorado en Economa por la Columbia University y se desempea como asesora econmica senior del Sector Instituciones para el Desarrollo del BID.

XXIV ACERCA DE LOS COLABORADORES

Luis Cremades, ciudadano espaol, es economista por la Universidad Complutense de Madrid, y ha sido funcionario de la Agencia Estatal de Administracin Tributaria (Espaa), y Director de la Escuela de Hacienda Pblica (Espaa). Actualmente se desempea como Jefe de la Misin Espa-ola en el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT) y asesor "nanciero de la Embajada de Espaa en Panam.

Rafael de la Cruz, ciudadano venezolano, tiene un Doctorado en Econo-ma por la Universidad de Pars y es representante en Colombia del Depar-tamento de Pases del Grupo Andino del BID.

Santiago Daz de Sarralde, ciudadano espaol, tiene un Doctorado en Economa por la Universidad Complutense de Madrid y es profesor en la Universidad Rey Juan Carlos (Espaa).

Fernando Daz Yubero,ciudadano espaol, es economista licenciado por la Universidad de Madrid, y actualmente se desempea como Inspector de Hacienda del Estado (Espaa) y consultor del BID.

Johanna Fajardo, ciudadana colombiana, es alumna del Doctorado en Economa Aplicada de la Universidad de Minnesota.

Vicente Fretes Cibils, ciudadano argentino, tiene un Doctorado en Eco-noma por la North Carolina State University y se desempea como Jefe de la Divisin de Gestin Fiscal y Municipal del Sector Instituciones para el Desarrollo del BID.

Gustavo Garca, ciudadano venezolano, tiene un Master en Economa de la Universidad de Boston y se desempea como especialista principal de la Divisin de Gestin Fiscal y Municipal del Sector Instituciones para el Desarrollo del BID.

Carlos Garcimartn, ciudadano espaol, tiene un Doctorado en Econo-ma por la Universidad Complutense de Madrid y es profesor en la Univer-sidad Rey Juan Carlos (Espaa).

Alberto Gonzles-Castillo, ciudadano peruano, tiene un Master en Eco-noma de la Universidad de Virginia y es consultor en el Sector Institucio-nes para el Desarrollo del BID.

ACERCA DE LOS COLABORADORES XXV

Eduardo Lora, ciudadano colombiano, tiene un Master en Economa por la London School of Economics y es asesor especial del BID.

Carlos Ludea, ciudadano ecuatoriano, tiene un Doctorado en Econo-ma por la Universidad de Purdue y es asociado senior en la Divisin de Cambio Climtico y Sostenibilidad del Departamento de Infraestructura y Energa del BID.

Fabiana Machado, ciudadana brasilea, tiene un Doctorado y un Mas-ter en Ciencias Polticas por la Universidad de Rochester y se desempea como investigadora en el Departmento de Investigacin del BID.

smel Manzano, ciudadano venezolano, tiene un Doctorado en Econo-ma por el Massachusetts Institute of Technology (MIT) y es especialista principal del Departamento de Pases de Centroamrica, Mxico, Panam y Repblica Dominicana del BID.

Sebastin Miller, ciudadano de Estados Unidos y Chile, tiene un Docto-rado en Economa por la Universidad de Maryland en College Park y se desempea como economista investigador del Departamento de Investi-gacin del BID.

Miguel Pecho, ciudadano peruano, tiene un Master en Economa por el University College, Londres, y es Director de Estudios e Investigaciones Tributarias del CIAT.

Andrew Powell, ciudadano britnico, tiene un Doctorado en Economa por la Universidad de Oxford y es asesor principal del Departamento de Investigacin del BID.

Carlos Scartascini, ciudadano argentino, tiene un Doctorado en Econo-ma por la George Mason University y es economista principal del Depar-tamento de Investigacin del BID.

Ernesto Stein, ciudadano argentino, tiene un Doctorado en Economa por la Universidad de California, Berkeley y es asesor senior del Departamento de Investigacin del BID.

Teresa Ter-Minassian, ciudadana italiana, tiene un Doctorado en Econo-ma por la Universidad de Harvard ; ha sido Directora del Departamento

XXVI ACERCA DE LOS COLABORADORES

de Asuntos Fiscales del Fondo Monetario Internacional (FMI) y actual-mente se desempea como consultora del BID.

scar Vzquez, ciudadano argentino, tiene una Licenciatura en Infor-mtica del Centro de Altos Estudios de Ciencias Exactas (CAECE), Bue-nos Aires, y es experto residente en administracin tributaria del Centro Regional de Asistencia Tcnica de Centroamrica, Panam y la Repblica Dominicana (CAPTAC-DR).

Fernando Velayos, ciudadano espaol, es abogado economista por la Universidad de Madrid, con un Master en Tributacin por el Instituto de Estudios Fiscales (Espaa). Se desempea como consultor de diversas organizaciones internacionales, entre ellas el BID.

Luiz Villela, ciudadano brasileo, tiene un Master en Economa del Sec-tor Pblico por la Ponti"cia Universidade Catlica do Rio de Janeiro y es especialista principal de la Divisin de Gestin Fiscal y Municipal del Sec-tor Instituciones para el Desarrollo del BID.

Prlogo

No hay reforma ms importante para el crecimiento sostenible e inclu-yente de Amrica Latina y el Caribe que la que tiene que producirse en los sistemas "scales y tributarios de la regin.

Lo sabemos desde hace tiempo.En2007, en la Consulta de San Jos convocada por el Banco Intera-

mericano de Desarrollo (BID) para identi"car las reformas de poltica ms prometedoras, se lleg a la conclusin de que la mejora de las institucio-nes y polticas "scales no slo era uno de los mayores retos que enfrentaba la regin, sino tambin una de las oportunidades ms importantes para ampliar sus posibilidades de desarrollo econmico y social.

Gracias al robusto crecimiento reciente de la mayora de las econo-mas y a los cambios introducidos en las estructuras "scales de algunos de los pases, Amrica Latina y el Caribe ha reducido sus coe"cientes de endeudamiento pblico y puede destinar ahora ms recursos pblicos a la inversin productiva y a los programas de reduccin de la pobreza.

Cuando en2008lleg la crisis internacional, esa mejor situacin "scal permiti adoptar polticas econmicas anticclicas que aliviaron las prdi-das de bienestar de sus sociedades.

Se han logrado avances notables en la calidad y la e"cacia de las polti-cas tributarias, como se destaca en esta nueva edicin de Desarrollo en las Amricas (DIA), la publicacin anual insignia del BID sobre los retos de poltica econmica y social de Amrica Latina y el Caribe. El aumento de la recaudacin tributaria en la regin en las dos ltimas dcadas ha sido el ms rpido del mundo. Pero dado que se parta de niveles de recaudacin extraordinariamente bajos para los niveles de desarrollo de los pases, an queda un camino muy largo por recorrer.

Y ello por dos razones. La primera, porque debido a las insu"ciencias y debilidades de los sistemas tributarios, est lejos de agotarse el poten-cial recaudatorio. La segunda, porque los impuestos, adems de proveer

XXVIII PRLOGO

los recursos que se precisan para sostener las funciones de un Estado moderno, tambin de hecho, preferentemente deben concebirse como un poderoso instrumento para impulsar el desarrollo.

Como lo demuestra este libro, las actuales estructuras tributarias de Amrica Latina y el Caribe estn todava lejos de alcanzar ese objetivo. Este es el principal mensaje que el BID desea transmitir a la ciudadana del continente.

La recomendacin prctica es muy clara: debemos encarar con rigor y decisin la reforma de nuestros actuales sistemas tributarios para que se conviertan en autnticos instrumentos de crecimiento y desarrollo inclu-sivo. Esta nueva generacin de reformas tributarias es una de las grandes asignaturas pendientes de nuestra regin.

Tanto nuestras sociedades como nuestras autoridades tienen que entender la naturaleza y dimensin de la gran oportunidad que tenemos ante nosotros: reformar nuestros sistemas "scales distorsivos, insu"cientes y regresivos para conseguir que los impuestos se conviertan en los mejores aliados del crecimiento econmico, de la movilidad y de la igualdad social. Nuestros pases tienen hoy la oportunidad y la necesidad de adoptar refor-mas tributarias que no slo generen ingresos "scales sino que, fundamen-talmente, apoyen el desarrollo sostenido e inclusivo de nuestras sociedades.

Aunque hay una gran heterogeneidad en los sistemas tributarios de la regin, nuestro anlisis indica que las reformas tributarias para el desa-rrollo inclusivo que requieren nuestros pases deben respetar cinco prin-cipios bsicos:

En primer lugar, las reformas deben incluir impuestos que favorezcan a los pobres.La primera prioridad es mejorar la progresividad de los sistemas "scales actuales con un impuesto sobre la renta con menos exenciones, que tenga capacidad redistributiva real y que proteja los ingresos de los hogares ms pobres.

En segundo lugar, las reformas deben establecer sistemas !scales ms sencillos con bases tributarias ms amplias.La mayora de los sistemas "scales de la regin son demasiado complejos, debido a una multitud de exenciones y privilegios para ciertas activida-des, sectores o grupos de contribuyentes. El resultado son impuestos que

PRLOGO XXIX

a menudo distorsionan severamente la asignacin de recursos y que gene-ran bases tributarias estrechas y frgiles. Moverse hacia sistemas tributa-rios sencillos y con bases amplias y que creen un entorno favorable para la innovacin y la creacin de empresas es una de las apuestas ms segu-ras para conseguir un crecimiento ms rpido de la productividad y una mejora sostenible del bienestar y la equidad en la regin.

En tercer lugar, las administraciones tributarias deben fortalecerse para que todos los ciudadanos y las empresas cumplan con sus obliga-ciones tributarias.Reducir la elevada evasin "scal y crear instituciones que garanticen que todos los agentes econmicos y ciudadanos contribuyan con su parte al esfuerzo colectivo es un elemento esencial de la legitimacin social y, como tal, un requisito para la sostenibilidad de cualquier sistema tributa-rio diseado para impulsar el desarrollo.

En cuarto lugar, son necesarios acuerdos y consensos institucionales para garantizar que los gobiernos locales tengan los recursos necesa-rios para actuar como agentes del desarrollo.Para que la descentralizacin del gasto pblico sea sostenible, deben for-talecerse las fuentes de recursos propios de los gobiernos locales. Hay un gran potencial de recaudacin local desperdiciado, especialmente en los impuestos a la propiedad.

En quinto lugar, las reformas tributarias para el desarrollo deberan crear sistemas !scales que miren hacia el futuro.La regin de Amrica Latina y el Caribe goza de una extraordinaria dota-cin en recursos naturales. No obstante, los impuestos ambientales o el actual diseo de los impuestos sobre las materias primas no re!ejan esta situacin. Para adaptar nuestro futuro a esta realidad, es necesario que nuestros sistemas "scales creen incentivos para el uso ms e"ciente de los recursos naturales "nitos de que disponemos, teniendo en cuenta las nece-sidades de las generaciones futuras. No podemos darnos el lujo de renun-ciar a la solidaridad intergeneracional.

Como presidente del BID y como latinoamericano, s que el camino hacia una reforma "scal ideal no es ni fcil ni nico. Cada pas debe crear

XXX PRLOGO

su propio consenso, establecer sus prioridades y elegir los compromisos que pueden hacer posible una mejora verdadera de su sistema tributario. Cada pas debe negociar su propio pacto "scal.

Sin embargo, tambin s que nuestros pases no estn dispuestos a seguir tolerando sistemas "scales frgiles, injustos y vulnerables, que generan altos costos privados y sociales en trminos del crecimiento y de las oportunidades perdidas. Estoy convencido de que las sociedades lati-noamericanas reconocern que ha llegado el momento de abordar estas reformas tributarias pro desarrollo inclusivo.

La oportunidad es ahora. Hay que aprovecharla.Se debe iniciar el debate y este libro est destinado a servir como uno

de sus referentes clave. Con esta edicin del DIA, Recaudar no basta: los impuestos como instrumento de desarrollo, queremos contribuir con argu-mentos y rigor analtico a este debate.

Ms all de estimular la discusin y el anlisis, el BID, como institu-cin del desarrollo, est dispuesto a apoyar a todos los participantes e inte-resados que decidan emprender estas reformas cruciales.

Luis Alberto MorenoPresidente

Banco Interamericano de Desarrollo

El bosque fiscal

1Los mitos al desnudoSe recauda muy poco, los impuestos son poco progresivos, la evasin tributa-ria es rampante y las administraciones tributarias son muy dbiles: con estos cuatro rasgos suele describirse la estructura de la tributacin en los pases latinoamericanos.1Estas caractersticas conforman un crculo vicioso que se refuerza, y cuyas races histricas profundas se encuentran en la distribu-cin de la riqueza y de los derechos polticos efectivos.2Entre los mecanis-mos de bsqueda de rentas que imponen los grupos ms pudientes al resto de la sociedad se destaca el diseo regresivo de la estructura tributaria. Cuando la desigualdad es muy alta, las posibilidades de evadir el pago de impuestos tambin di"eren mucho entre grupos de ingreso, lo cual reduce las bases tri-butarias efectivas y redunda en bajos niveles de recaudacin.3

No es una visin muy alentadora; por fortuna, tampoco hace justicia a la situacin actual de la tributacin en Amrica Latina y el Caribe. En efecto, aunque tienen validez como hechos estilizados y como hiptesis explicativas generales, estos rasgos no aplican por igual a todos los pa-ses, y estn dejando de ser ciertos gracias a las transformaciones y avances recientes de la tributacin. En otras palabras, si antes eran buenas descrip-ciones de la realidad, ahora estn convirtindose en mitos.

Mito y realidad de la baja tributacin

Que en los pases latinoamericanos y caribeos se recaudan pocos impues-tos es una a"rmacin muchas veces repetida, que se asocia inmediatamente con problemas tales como la concentracin del ingreso y la incapacidad de los gobiernos para responder a las demandas de gasto social y de bienes pblicos de todo tipo, desde infraestructura de transporte hasta seguridad ciudadana. Pero como toda a"rmacin muchas veces repetida, oscurece una realidad mucho ms compleja.

4 LOS MITOS AL DESNUDO

Es cierto que la carga impositiva es baja en comparacin con la de otras regiones. En la regin latinoamericana los gobiernos nacionales y subnacionales recaudan en impuestos un 17,5% del producto interno bruto (PIB) (gr"co 1.1). La recaudacin impositiva es mayor en los pases de Europa Oriental (24,1% del PIB) y en el conjunto de los 32pases no lati-noamericanos que son miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) (25,4%), agrupacin que en adelante se considerar representativa de los pases desarrollados.4

Los pases ms ricos tienden en general a recaudar en impuestos una proporcin mayor del PIB, y por consiguiente no es del todo sorprendente que la recaudacin impositiva en Amrica Latina y el Caribe sea mayor que en frica y menor que en la OCDE. Sin embargo, tomados individualmente, la mayora de los pases latinoamericanos recaudan menos de lo que cabra esperar para su nivel de ingreso. Por ejemplo, Guatemala, Mxico, Panam y Trinidad y Tobago tienen cargas impositivas cercanas al 10% del PIB, muy por debajo de las cargas tpicas de otros pases con niveles de ingreso seme-jantes. Segn el criterio del nivel de ingreso per cpita, Mxico tiene una brecha de recaudacin impositiva de 11,5puntos del PIB y Guatemala, de 7puntos del PIB. En promedio, los 23pases latinoamericanos considerados tienen una brecha de recaudacin de unos dos puntos del PIB (gr"co 1.2).5

El hecho de que los pases ms ricos tengan cargas impositivas ms altas se debe sobre todo al impuesto a la renta. A nivel mundial, muy

Grfico 1.1 Carga impositiva como porcentaje del PIB, 2008-10 (promedio simple)

Fuente: Estimaciones de los autores con base en BID y CIAT (2012) y FMI (2011).Nota: La carga impositiva no incluye contribuciones a la seguridad social. frica no incluye Angola, Lesoto, Malta ni Swazilandia. OCDE es la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos.

Carga impositiva (porcentaje del PIB)5 10 15 20 25 30

Medio Oriente

frica

Asia

Amrica Latina y el Caribe

Europa Oriental

OCDE

7

16

17

17

24

25

MITO Y REALIDAD DE LA BAJA TRIBUTACIN 5

pocos pases pobres logran recaudar ms del 3% o el 4% del PIB a travs de impuestos a la renta de las personas y las empresas. En cambio, no es inusual que el gobierno de un pas rico reciba ingresos de estas fuentes de tributacin por montos superiores al 15% del PIB. No obstante, en las sociedades latinoamericanas ms ricas las cargas del impuesto a la renta son bastante modestas. Incluso Argentina, Costa Rica y Uruguay, sociedades relativamente ricas e igualitarias para los estndares de la

Grfico 1.2 Brecha de la carga impositiva, 200709 (puntos porcentuales del PIB)

Mxico Panam

Trinidad y Tobago Guatemala Venezuela Costa Rica El Salvador

Paraguay Rep. Dominicana

Hait Ecuador

Colombia Per

Chile Bolivia

Honduras Uruguay

Nicaragua Argentina

Jamaica Belice

Barbados Brasil

Medio Oriente Amrica Latina y el Caribe

Asia frica OCDE

Europa Oriental

15 10 5 0 5 10

Teniendo en cuenta el PIB Teniendo en cuenta otras variables

Fuente: Clculos propios con base en BID y CIAT (2012) y FMI (2011).Nota: La brecha es el exceso o faltante de recaudacin con respecto a los patrones internacionales, con base en el PIB y otras variables: la proporcin de la poblacin menor de 15 aos y mayor de 65, el porcentaje de la fuerza laboral que se encuentra autoempleada, el coeficiente de exportaciones e importaciones con respecto al PIB y el coeficiente de rentas provenientes de recursos naturales con respecto al PIB.


regin, tienen grandes d"cits de tributacin a la renta (ms de 4,5pun-tos porcentuales del PIB, segn el criterio del ingreso per cpita). Aun Brasil, que tiene una carga impositiva total comparable a la de los pa-ses de la OCDE, tiene un d"cit de tributacin en el impuesto a la renta (gr"co 1.3).6

El reducido esfuerzo tributario no es exclusivo de los gobier-nos centrales. En Amrica Latina ha habido un acelerado proceso de

Grfico 1.3 Brecha de la carga del impuesto a la renta, 200709 (puntos porcentuales del PIB)

Mxico

Panam

Trinidad y Tobago

Guatemala

Venezuela

Costa Rica

El Salvador

Paraguay

Rep. Dominicana

HaitEcuador

ColombiaPer

Chile

Bolivia

Honduras

Uruguay

Nicaragua

Argentina

Jamaica

Belice

Barbados

Brasil

Medio OrienteAmrica Latina y el Caribe

Asiafrica

OCDE

Europa Oriental

6 5 4 3 2 1 0 1 2 3

Teniendo en cuenta el PIB Teniendo en cuenta otras variables

Fuente: Clculos propios con base en BID y CIAT (2012) y FMI (2011). Nota: La brecha es el exceso o faltante de recaudacin con respecto a los patrones internacionales, con base en el PIB y otras variables: la proporcin de la poblacin menor de 15 aos y mayor de 65, el porcentaje de la fuerza laboral que se encuentra autoempleada, el coeficiente de exportaciones e importaciones con respecto al PIB y el coeficiente de rentas provenientes de recursos naturales con respecto al PIB.


descentralizacin poltica y "scal desde la dcada de los ochenta, lo que debera haber contribuido a elevar la recaudacin impositiva en los gobier-nos subnacionales.7Sin embargo, como se discute en el captulo 5, con las notables excepciones de Argentina y Brasil (cuyos gobiernos subnaciona-les recaudan un 5,9% y un 9,8% del PIB, respectivamente),8la tributacin subnacional es muy modesta, incluso en pases que han avanzado relati-vamente rpido en la descentralizacin del gasto, como Colombia (donde los gobiernos subnacionales reciben por sus propios impuestos apenas el 2,9% del PIB). Sin considerar a Argentina y Brasil, la carga impositiva de los gobiernos subnacionales llega tan solo al 0,8% del PIB, lo cual rea"rma la idea de que en Amrica Latina se recaudan muy pocos impuestos.

Podra pensarse que los pases latinoamericanos tienen menor necesi-dad de recaudar impuestos porque cuentan con recursos naturales abun-dantes de los cuales pueden derivarse rentas "scales. O, alternativamente, puede argumentarse que la baja recaudacin de impuestos re!eja no tanto la disponibilidad de otras fuentes de ingreso "scal como la di"cultad de gravar sectores esquivos a la tributacin, como el trabajo independiente y los pequeos negocios. Aunque estos argumentos tienen validez (como se deduce del anlisis economtrico en que se basan los gr"cos 1.2 y 1.3),9explican relativamente poco: las brechas de presin impositiva (tota-les o del impuesto a la renta) no desaparecen cuando se calculan inclu-yendo estos criterios, y en algunos casos hasta son mayores que cuando se calculan considerando solo el nivel de ingreso per cpita.

Por consiguiente, es cierto que la recaudacin impositiva es baja para los niveles de ingreso per cpita de los pases, aun si se tienen en cuenta diversas caractersticas de la estructura econmica que pueden afectar la tributacin. Sin embargo, este hecho estilizado puede oscurecer rasgos dis-tintivos muy importantes de la tributacin en Amrica Latina y el Caribe y puede llevar a ignorar cambios recientes que podran cali"carse de tras-cendentales. En primer lugar, la carga impositiva ha aumentado ms en los pases latinoamericanos y caribeos que en ninguna otra regin del mundo: 2,7puntos del PIB desde comienzos de la dcada de 1990hasta la segunda mitad de la dcada de 2000 (gr"co 1.4). Hace dos dcadas solo los pases de Medio Oriente tenan cargas impositivas inferiores a las de los pases latinoamericanos. Actualmente, en Amrica Latina y el Caribe se pagan ms impuestos (en proporcin al ingreso) que en los pases asi-ticos o africanos.


En segundo lugar, el importante aumento de las cargas impositivas no es un fenmeno exclusivo de unos pocos pases de la regin. La carga impositiva ha aumentado en prcticamente todos los pases latinoame-ricanos y caribeos, sea en economas relativamente ricas como Argen-tina, Chile y Uruguay, o en pases de menores ingresos como Bolivia y Guatemala, sea en pases ricos en petrleo y minerales como Colombia, Ecuador y Per, sea en economas menos abundantes en recursos natura-les, como El Salvador y Repblica Dominicana, sea en pases que depen-den del turismo, como Barbados, o bien de transferencias externas, como Nicaragua. Solamente Mxico, Trinidad y Tobago, y Venezuela, que com-parten el rasgo de ser exportadores de hidrocarburos, vieron caer su carga impositiva entre el trienio 199193y el trienio 200810 (gr"co 1.5).

En tercer lugar, los incrementos de la recaudacin han ocurrido en todas las fuentes de impuestos, con excepcin de los gravmenes al comer-cio internacional y los impuestos espec"cos. Con una recaudacin que alcanza ya el 6,3% del PIB, el impuesto al valor agregado (IVA) se ha con-vertido en la principal fuente de recursos "scales en Amrica Latina y el Caribe, pero no es el nico impuesto que ha ganado recaudacin en las dos ltimas dcadas (gr"co 1.6). Las cargas impositivas del IVA ya

Grfico 1.4 Carga impositiva por regin, 1990-2010 (promedio simple)

Porcentaje del PIB0 5 10 15 20 25 30

Medio Oriente

frica

Asia


Europa Oriental

OCDE

199096 200410

Fuente: Estimaciones propias con base en BID y CIAT (2012) y FMI (2011).Nota: La carga impositiva no incluye contribuciones a la seguridad social. frica no incluye Angola, Lesoto, Malta ni Swazilandia. No existen datos para Europa Oriental para el perodo 199096, sino que dichos datos corresponden al perodo 19972003.


tienen niveles semejantes a las de los pases desarrollados, en Brasil y Uru-guay exceden ampliamente los patrones mundiales, y en otros siete pa-ses latinoamericanos ya superan el estndar mundial (gr"co 1.7). Aparte del IVA, otros impuestos han tenido aumentos notables de recaudacin. Los impuestos a la renta de las empresas generan actualmente un 3,4% del PIB, sustancialmente ms que a comienzos de la dcada de 1990, cuando generaban apenas un 1,9% del PIB (gr"co 1.6). Sin embargo, debe tenerse en cuenta que parte de este aumento se debe a la mayor tributacin de los sectores agrcola y minero gracias a la reciente bonanza de los pre-cios externos, como se discute ms adelante. Incluso la carga del impuesto a las personas, aunque sigue siendo muy baja para los patrones mundia-les, ha tenido un cierto incremento, pues pas de un 1,6% del PIB en la

Grfico 1.5 Cambios en la carga impositiva desde comienzos de los aos noventa (porcentaje del PIB)

EcuadorBolivia

Colombia

Argentina


4 2 0 2 4 6 8 10 12 14

PerRepblica Dominicana

ParaguayJamaica

Costa RicaEl Salvador

BarbadosBrasil

Uruguay

BeliceGuatemalaNicaragua

PanamChile

HondurasVenezuela

MxicoTrinidad y Tobago

7,96,0

4,5

11,9

3,0

4,43,8

3,73,63,5

3,43,23,13,1

2,72,3

0,80,60,5

0,01,1

1,92,9

Fuente: Clculos propios con base en BID y CIAT (2012) y FMI (2011).Nota: La carga impositiva no incluye contribuciones a la seguridad social. El dato corresponde al promedio de: (carga impositiva promedio 200810)-(carga impositiva promedio 199193). En el caso de aquellos pases que carecen de datos para el perodo 199193, se usaron datos de 1994 o 1995.


primera mitad de los aos noventa a un 2% del PIB en la segunda mitad de la dcada de 2000.

En cuarto lugar, no debe ignorarse que la carga impositiva es apenas una parte de la carga tributaria, que incluye adems de los impuestos, las contribuciones a la seguridad social. A su vez, la carga tributaria es apenas

Grfico 1.6 Estructura de los ingresos fiscales en Amrica Latina y el Caribe, 19902010

Porc

enta

je d

el P

IB

30

0

5

10

15

20

25

199095 19962000 200105 200610

Renta personal Renta de las empresas IVA Comercio Propiedad Especficos Seguridad Social Recursos naturales Resto

4,3

1,9

4,2

1,6 0,51,7

6,3

3,4

2,0

3,41,4

4,1

1,70,5

1,9

5,7

2,61,8

3,10,93,5

1,7 0,42,1

5,0

2,11,7

2,81,13,0

1,9 0,42,7

4,3

1,91,6

Fuente: BID y CIAT (2012).Nota: Todos los datos son promedios simples de 21 pases de Amrica Latina y el Caribe.

Grfico 1.7 La carga del IVA, pases seleccionados de Amrica Latina

Carg

a de

l IVA

com

o po

rcen

taje

de

l PIB

(pro

med

io 2

007

10)

Logaritmo PIB per cpita (promedio 200710)

6 7 8 9 10 11 12

Dems pases Amrica Latina y el Caribe

02 4 6 8

10 12 14 16 18 20

Brasil

UruguayBarbados

Trinidad y TobagoPanam

Per

Venezuela

Mxico

Costa RicaRepblica Dominicana

ChileArgentinaNicaragua Bolivia

HondurasParaguay

JamaicaEl Salvador

EcuadorGuatemala

Colombia

Fuente: Clculos propios en base a BID y CIAT (2012) y FMI (2011).


una parte de la carga "scal, que comprende adems los ingresos "scales no tributarios, incluidos aquellos derivados de la explotacin de recur-sos naturales (principalmente en la forma de regalas y transferencias al gobierno de utilidades de empresas pblicas). Cuando se consideran todas las fuentes de ingresos "scales de los gobiernos nacionales y subnaciona-les, se observa que en los pases latinoamericanos las cargas "scales han aumentado en promedio un 4,7% del PIB, pasando del 18,6% del PIB en la primera mitad de los aos noventa a un 23,2% del PIB en la segunda mitad de la dcada de 2000.10De ese aumento, 2,6puntos son atribuibles a las cargas impositivas propiamente dichas; 1,2puntos se deben a las con-tribuciones obligatorias a la seguridad social (en salud y pensiones, inclui-dos los aportes a fondos de pensiones privados) y 0,9puntos, a los ingresos "scales no tributarios. Estos importantes aumentos han sido ignorados hasta ahora, pues no exista una fuente de informacin consistente sobre las distintas fuentes de ingresos "scales de los gobiernos latinoamerica-nos y caribeos. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en asocia-cin con el Centro Interamericano de Administracin Tributaria (CIAT), ha recopilado por primera vez dicha informacin cubriendo el perodo 19902010 (vase el recuadro 1.1)

Se cree que el fortalecimiento "scal de Amrica Latina y el Caribe es un mero subproducto de la bonanza de precios de las materias primas (commodities) (BID, 2008). Sin duda, el auge de los precios del petrleo, de los minerales y de los productos agrcolas, especialmente en el pico de 2008, contribuy a mejorar la posicin "scal en varios pases. Como se analiza en el captulo 10, en ocho pases con abundancia de recursos naturales no renovables11 los ingresos "scales derivados de su explota-cin (incluidos los impuestos, regalas e ingresos de las empresas estatales transferidos al gobierno) se duplicaron entre 199498y 200510 (aumen-tando en promedio del 3,9% del PIB al 7,9% del PIB). Sin embargo, para el conjunto de la regin, ese fenmeno fue menos pronunciado: de acuerdo con la nueva informacin de BID-CIAT, las rentas "scales por concepto de impuestos y regalas de los recursos naturales pasaron del 1,1% del PIB a comienzos de los noventa al 1,9% del PIB en la segunda mitad de la dcada de 2000en promedio en los 21pases de la regin con infor-macin comparable.12Se trata de un factor importante, pero ciertamente no es la causa principal del aumento de la carga "scal total en ese mismo perodo.13


Las diferencias entre las cargas impositivas y las cargas "scales tota-les son sustanciales en casi todos los pases, y en algunos casos pueden implicar que un pas con muy baja carga de impuestos, como Trinidad y Tobago, sea uno de los que tienen mayor carga "scal de la regin (30,7% del PIB en el perodo 200610, vase el gr"co 1.8). Si se considera su nivel de ingreso, Bolivia tiene una carga "scal bastante abultada (26,3% del PIB), que resulta no tanto de la recaudacin impositiva como de los

RECUADRO 1.1. LA BASE DE DATOS FISCALES BID-CIAT Y LOS CONCEPTOS DE CARGA IMPOSITIVA, CARGA TRIBUTARIA Y CARGA FISCAL

La fuente principal de informacin para este libro es la nueva base de datos fiscales compi-lada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Centro Interamericano de Adminis-traciones Tributarias (CIAT), que cubre 21 pasesa latinoamericanos y caribeos para los aos 19902010. Esta fuente tiene la virtud de utilizar criterios homogneos para todos los pases, siguiendo la nomenclatura de la OCDE y haciendo uso de las recopilaciones previas de la mis-ma OCDE (2011) y de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL, 2012).

Las cuentas se han construido teniendo en cuenta que cualquier Estado puede establecer obligaciones pecuniarias de varias formas. En primer lugar, puede utilizar su potestad imposi-tiva para cobrar impuestos, tasas y contribuciones. Los ingresos fiscales originados por esta potestad constituyen la carga impositiva, que se mide usualmente como proporcin del PIB. En segundo lugar, puede utilizar su potestad regulatoria para crear contribuciones que finan-cian una actividad ordenada o regulada por el gobierno (aunque no sea necesariamente una actividad estatal). Es el caso de las contribuciones para la seguridad social, principalmente en materia de pensiones y salud. Cuando las contribuciones a la seguridad social se suman a la carga impositiva, se obtiene la carga tributaria. Por ltimo, el Estado puede obtener rentas derivadas del dominio pblico de ciertos recursos, en especial aunque no exclusivamen-te de los recursos naturales. Dichas rentas comprenden las provenientes de empresas pblicas a travs de regalas, dividendos y otros ingresos de libre disponibilidad del gobierno, y las provenientes de empresas privadas mediante regalas, e impuestos extraordinarios a la renta y el patrimonio de las empresas licenciadas para explotar los recursos naturales y otros recursos del dominio pblico (Barreix et al., 2012). Cuando las rentas derivadas de los recur-sos naturales y el dominio pblico se agregan a la carga tributaria se obtiene la carga fiscal.

Para hacer comparaciones con pases de otras regiones del mundo, en este libro se utilizan los datos fiscales del Fondo Monetario Internacional (FMI), cuya ventaja reside en el hecho de que abarca 177 pases, pero que ostenta la desventaja de utilizar criterios de clasificacin y cobertura de los ingresos fiscales que no son totalmente uniformes para todos los pases.

a Los pases que integran la base de datos son 21: Argentina, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Chi-le, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Trinidad y Tobago, y Uruguay.


dems mecanismos de obtencin de ingresos "scales. Una vez que se consideran las contribuciones, regalas y otras formas de transferir ren-tas al Estado, la carga "scal en Mxico tampoco resulta extraordinaria-mente baja (21,7%). Panam y Paraguay no son grandes recaudadores de impuestos, pero sus ingresos "scales por fuentes no tributarias no son despreciables.14

En sntesis, si bien an puede ser cierta la a"rmacin tantas veces repetida de que las cargas tributarias son bajas en Amrica Latina y el Caribe, este resulta ser un rasgo poco descriptivo de la evolucin y la

Grfico 1.8 La carga fiscal, la carga impositiva, las contribuciones a la seguridad social y otros ingresos fiscales por recursos naturales (promedio 200610)

0 5 10 15 20 25 30 35 Guatemala

Rep. Dominicana El Salvador

Per Paraguay Honduras

Ecuador Panam

Costa Rica Mxico

Colombia Jamaica

Nicaragua Belice Chile

Bolivia Uruguay

Argentina Trinidad y Tobago

Barbados Brasil

Centroamrica Amrica Latina y Caribe

Amrica del Sur Caribe

Porcentaje del PIB

Carga impositiva Contribuciones obligatorias a la seguridad social Otros ingresos fiscales por explotacin de recursos naturales

Fuente: BID y CIAT (2012).Nota: La carga fiscal es la suma de la carga impositiva, las contribuciones obligatorias a la seguridad social (incluidas las que se depositan en fondos privados) y los dems ingresos fiscales por la explotacin de recursos naturales. La suma de la carga impositiva y las contribuciones a la seguridad social equivale a la carga tributaria.


situacin "scal de la regin. Ninguna otra regin ha visto aumentos tan pronunciados en la recaudacin de impuestos en las dos ltimas dca-das (la carga impositiva cay solo en tres pases, exportadores de hidro-carburos). La recaudacin de importantes impuestos, como el IVA y el impuesto a la renta de las empresas, ha crecido considerablemente desde comienzos de los aos noventa y en la gran mayora de los pases las ver-daderas cargas "scales son sustancialmente ms altas debido a las contri-buciones a la seguridad social, las regalas y otras fuentes de ingreso de los gobiernos nacionales. En pocas palabras, hay una gran brecha entre la realidad y el mito de la baja recaudacin en los pases latinoamerica-nos y caribeos.

Mito y realidad de la falta de progresividad de los impuestos

Tambin se a"rma con frecuencia que la recaudacin tributaria carece de progresividad porque depende mucho de impuestos que se conside-ran regresivos, como el IVA, o que recaen demasiado en los trabajado-res, como las contribuciones a la seguridad social. En efecto, estas son las dos fuentes ms importantes de recursos "scales: en promedio en el quin-quenio 200610aportaron un 6,3% y un 4,2% del PIB respectivamente, con aumentos sustanciales en relacin con el inicio de los aos noventa, cuando generaban un 4,3% y un 3% del PIB. Ms an: estas son las dos nicas fuentes importantes de ingresos "scales cuyas tasas nominales (o estatutarias) han aumentado, pues en el caso de las dems fuentes las tasas son ahora menores. Entre 1995y 2010, la tasa bsica del IVA se elev en promedio de un 13,4% a un 15%, y la de contribuciones a la seguridad social pas de un 19,8% a un 21,6%. En cambio, los aranceles promedio bajaron una tercera parte (de un 12,9% a un 8,8%), y las tasas mximas de los impuestos a la renta de las empresas y de las personas se redujeron ambas en promedio tres puntos (cuadro 1.1).

Adems, la nueva evidencia sugiere que hay un sesgo en contra de los ingresos laborales en las estructuras tributarias de Amrica Latina y el Caribe, no solo porque la suma de las tasas nominales que gravan al tra-bajo (es decir, seguridad social e impuesto a las personas) son mayores que las tasas nominales al capital, sino porque las tasas efectivas de tributacin del trabajo son ms altas que las del capital en casi todos los (pocos) pases

MITO Y REALIDAD DE LA FALTA DE PROGRESIVIDAD DE LOS IMPUESTOS 15

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en los que la informacin disponible permite hacer estos clculos. En Bra-sil, Colombia, Guatemala y Venezuela los ingresos de los asalariados tie-nen tasas efectivas de tributacin que ascienden a aproximadamente el doble de las de las ganancias del sector empresarial. En Bolivia, Chile y Mxico las cargas tributarias son ms parejas y solamente en Honduras el trabajo asalariado soporta cargas efectivas de tributacin inferiores a las del capital (gr"co 1.9). Los sesgos de la tributacin en contra del trabajo asalariado y a favor del capital no son un fenmeno exclusivo de la regin. Sin embargo, en los pases europeos donde se observan sesgos semejantes,

Grfico 1.9 El sesgo antilaboral de los impuestos: razn de las cargas tributarias del trabajo y del capital

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 Australia

Japn Canad

Reino Unido Estados Unidos Nueva Zelanda

Noruega Dinamarca

Portugal Francia

Suiza Suecia Espaa

Pases BajosBlgica

Italia Finlandia

Austria Alemania

Irlanda Grecia

Honduras Bolivia

Chile Mxico

Brasil Colombia

Guatemala Venezuela

Carga efectiva del trabajo/Carga tributaria efectiva del capital

Fuente: Lora y Fajardo (2012b). Nota: Para pases de la OCDE la tasa es del ao 2002 y para los pases de Amrica Latina la tasa es del ao 2005.


la alta tributacin del trabajo es la contrapartida de sistemas de seguridad social de amplia cobertura, que no existen en Amrica Latina. Los pa-ses anglosajones, que tienen sistemas pblicos ms limitados de seguridad social, gravan ms fuertemente al capital que al trabajo.

Por consiguiente, no es infundado a"rmar que los sistemas tributa-rios latinoamericanos son poco progresivos, especialmente cuando se los compara con los europeos. Pero esta a"rmacin lleva a ignorar aspectos cruciales del impacto distributivo de los impuestos en Amrica Latina y el Caribe.

En primer lugar, no es correcto suponer que el IVA es necesariamente un impuesto regresivo es decir, que grava a tasas ms altas a los pobres que a los ricos y, menos an, que todo esfuerzo por aumentar la recau-dacin del IVA deteriora la distribucin del ingreso.

Hipotticamente, un IVA totalmente plano, que gravara por igual todos los bienes y servicios de consumo familiar, sera regresivo porque los pobres consumen una proporcin mayor de su ingreso que los ricos. Esta es la lgica que lleva a la creencia corriente de que el IVA es por de"-nicin un impuesto regresivo. Pero en la prctica, dependiendo de cules sean los bienes exentos o gravados a tasas reducidas, y dependiendo tam-bin de qu medida del ingreso se utilice, el IVA puede o no ser regresivo. En Amrica Latina y el Caribe estn exentos (o gravados a tasas muy redu-cidas) los componentes ms importantes del consumo de los pobres, como son los alimentos, la vivienda y el transporte. Sin embargo, en apariencia el IVA sigue siendo regresivo con respecto al ingreso porque normalmente se utiliza como medida del ingreso el reportado en el perodo de referen-cia de las encuestas de hogares, no el ingreso promedio de las familias en un perodo su"cientemente amplio. Puesto que las familias que oca-sionalmente no tienen ingreso (por desempleo, transicin entre empleos o un patrn de ingresos muy inestable en el tiempo) quedan clasi"cadas necesariamente en los grupos ms bajos de ingreso, independientemente de su consumo, no es sorprendente que el IVA en estas mediciones siem-pre acabe siendo regresivo. En cambio, si se clasi"ca a las familias, no de acuerdo con su nivel de ingreso del momento, sino por su nivel de con-sumo (que se aproxima mejor al ingreso permanente)15, el IVA en la mayo-ra de los pases (aunque no en todos) es ligeramente progresivo (el gr"co 1.10presenta promedios para los pases con informacin que se analizan en mayor detalle en el captulo 9).


Comparado con el impuesto a la renta de las personas, que es fuer-temente progresivo (gr"co 1.11), el IVA parece estar en gran desventaja. Sin embargo, esta comparacin ignora que el efecto distributivo de un impuesto cualquiera depende no slo de qu tan progresiva o regresiva sea su recaudacin, sino de cunto recaude y cmo se gaste esa recaudacin.

Grfico 1.10 Incidencia del IVA por deciles de ingreso y consumo

Tasa efectiva promedio (porcentaje del ingreso) Tasa efectiva promedio (porcentaje del consumo)

Deciles de ingreso o consumo

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1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

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Fuentes: Clculos propios a partir de estimaciones para distintos pases de Barreix, Bs y Roca (2009); Jorrat (2010); Gmez Sabaini, Harriague y Rossignolo (2011); y Roca (2010). (Vase el captulo 9.)

Grfico 1.11 Incidencia del impuesto a la renta de las personas por deciles de ingreso

Tasa efectiva promedio (porcentaje del ingreso)

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2

1

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1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Porc

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Fuente: Elaboracin propia a partir de Barreix et al. (2006), Barreix et al. (2009), Gmez Sabaini et al. (2011) y Servicio de Administracin Tributaria de Mxico (2008).


Puesto que la recaudacin del IVA es en promedio unas tres veces la del impuesto a la renta de las personas, su potencial redistributivo es sustan-cialmente mayor, incluso si se aceptara que es regresivo. Ms an: como se discute en el captulo 9, los aspectos regresivos del IVA pueden ser corre-gidos con un diseo personalizado que permita devolverles a los pobres el impuesto pagado, en lugar de conceder exenciones por productos que terminan bene"ciando ms a quienes ms consumen, es decir a los ricos. Por supuesto, la capacidad redistributiva del impuesto a la renta de las per-sonas tambin podra mejorarse, pero de una forma muy distinta de cmo han tratado de hacerlo los pases latinoamericanos, que ha consistido en excluir de la base al grueso de los contribuyentes potenciales al "jar ingre-sos bsicos exentos muy elevados, y en aplicar la tasa mxima del impuesto a partir de ingresos muy altos. Para que el impuesto a la renta de las perso-nas sea ms redistributivo debe, primero que todo, recaudar ms, lo cual es factible con un mejor diseo de los tramos y exenciones o, mejor an, con modalidades nuevas de diseo, como los sistemas duales y semiduales que se presentan en el captulo 7.16

Como la a"rmacin de que las estructuras tributarias son poco pro-gresivas se concentra en contrastar el IVA con el impuesto a la renta de las personas, no presta la debida atencin a los efectos redistributivos de los dems impuestos. Como ya se mencion, la recaudacin del impuesto a la renta de las empresas ha aumentado considerablemente. Es difcil saber en la prctica cul es la incidencia de los impuestos a las empresas, pues dependiendo del funcionamiento de los mercados la carga del impuesto puede recaer sobre los propietarios de las empresas, o puede ser trasla-dada en ltima instancia a los consumidores o a los trabajadores. Pero el aumento de la recaudacin del impuesto a la renta de las empresas es una demostracin de que es posible recaudar ms con tasas nominales meno-res, pues ello permite eliminar exenciones y tratamientos especiales que no slo erosionan la recaudacin, sino que distorsionan ms las decisiones de inversin y produccin.

Ms grave que la falta de progresividad es el hecho de que individuos o empresas con niveles de ingresos o tasas de ganancias semejantes (den-tro de un mismo pas) pagan tasas efectivas de impuestos muy diferen-tes, lo que lleva a la desigualdad horizontal. Las exenciones al impuesto a la renta de las empresas, que bene"cian a numerosos sectores, se conce-den con argumentos muy diversos y sin efectividad comprobada. El gasto

MITO Y REALIDAD DE LA EVASIN TRIBUTARIA 21

tributario por cuenta de las exenciones a este impuesto representa una cuarta parte de su recaudacin efectiva y le cuesta al "sco en promedio un 1% del PIB, como se analiza en el captulo 8.

Aun as, con la excepcin de Brasil, en los dems pases para los cuales se cuenta con informacin los gastos tributarios (de todos los impuestos) tendieron a disminuir o no mostraron tendencia de cambio en la dcada de 2000 (cuadros 1.2y 1.3).

Por consiguiente, sin desconocer que los pases latinoamericanos podran hacer un uso ms efectivo de sus sistemas tributarios para mejo-rar la equidad, a"rmar que la recaudacin actual es poco progresiva lleva a enfocarse en aspectos equivocados del problema, como el hecho de que el IVA sea regresivo con respecto al ingreso (corriente) de las familias, o que el impuesto a la renta de las personas sea muy progresivo. Esto lleva a igno-rar que la insistencia en mejorar la progresividad formal de estos impues-tos ha mermado notablemente su capacidad redistributiva. Tambin lleva a ignorar los graves problemas de equidad horizontal de los sistemas tri-butarios latinoamericanos.

Mito y realidad de la evasin tributaria

Quin puede cuestionar el hecho de que la evasin es rampante en Am-rica Latina y el Caribe? Las tasas de evasin del impuesto a la renta de las personas se ubican entre el 30% para Per y el 70% para Guatemala, con

Cuadro 1.2 Gastos tributarios en Amrica Latina, 2000-09 (en porcentaje del PIB)Pas 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Argentina n.d. 3,01 2,71 2,41 2,01 2,21 2,11 2,20 2,14 2,08

Brasil 1,58 1,51 1,78 1,70 1,40 1,69 1,99 2,29 2,77 3,20

Chile n.d. 4,43 4,22 3,87 3,45 4,38 4,05 4,88 3,96 3,96

Colombia n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 3,70 3,96 3,52 n.d. n.d.

Guatemala 12,00 12,30 12,70 12,50 12,30 8,40 8,50 8,60 n.d. n.d.

Mxico n.d. n.d. 5,26 6,05 5,28 6,32 5,59 5,38 n.d. n.d.

Per n.d. n.d. n.d. n.d. 1,83 2,07 2,24 2,22 2,05 1,81

Fuente: Villela, Lemgruber y Jorrat (2009) sobre la base de informes oficiales de los pases.n.d.: no hay informacin disponible.


un promedio cercano al 50% en los 10pases para los cuales se cuenta con informacin. La situacin no es muy diferente en el caso del impuesto a la renta de las empresas, ya que la evasin tambin bordea el 50% en prome-dio (gr"co 1.12).

Las prcticas evasoras se encuentran tan arraigadas en las sociedades latinoamericanas que menos de la mitad de los latinoamericanos consi-dera que evadir impuestos es un acto totalmente injusti"cable, segn las encuestas de Latinobarmetro para 2010 (gr"co 1.13). Apenas 29de cada 100dominicanos o 35de cada 100bolivianos considera que la evasin es totalmente reprobable. Cuando se combina la generosidad de los gas-tos tributarios con la intensidad de las prcticas evasoras el resultado es una severa prdida de recaudacin de los impuestos, especialmente los que gravan las rentas personales y de las empresas.

Cuadro 1.3 Gastos tributarios en Amrica Latina por tipo de impuesto, 2007 (en porcentaje del PIB)Impuesto Argentina Brasil Chile Colombia Ecuador Guatemala Mxico Per

IVA 1,14 0,36 0,76 1,92 3,40 1,96 2,15 1,44

Renta 0,51 1,11 4,21 1,60 1,20 5,28 3,02 0,29

Pers. naturales

n.d. 0,66 3,31 0,24 0,80 4,35 1,56 0,19

Pers. jurdicas

n.d. 0,45 0,90 1,36 0,40 0,93 1,45 0,10

Seguridad social

0,25 0,74 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.

Especficos 0,13 0,00 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.

Comercio exterior

0,16 0,08 n.d. n.d. n.d. 0,20 n.d. n.d.

Otros 0,02 0,00 n.d. n.d. n.d. 0,46 0,76 0,32

Total (porc. PIB)

2,21 2,29 4,97 3,52 4,60 7,91 5,92 2,05

Total (porc. de la recaudacin)

8,90 9,10 24,60 22,00 35,30 63,50 50,70 11,90

Fuente: Villela, Lemgruber y Jorrat (2009) sobre la base de informes oficiales de los pases.Nota: Las amplias diferencias metodolgicas entre los pases analizados no permiten que los valores presentados sean comparables entre s. Por ejemplo, en Guatemala se computa como gasto tributario el mnimo no imponible del impuesto a la renta, lo que constituye una excepcin a la regla generalmente aceptada. Por otro lado, Chile incluye como gasto tributario al resultante de la diferencia entre la alcuota marginal del impuesto a la renta de sociedades y la alcuota marginal mxima del mismo tributo que grava los dividendos en cabeza de las personas fsicas. n.d.: no hay informacin disponible.

MITO Y REALIDAD DE LA EVASIN TRIBUTARIA 23

Grfico 1.12 Tasas de evasin tributaria (porcentaje)

0 10 20 30 40 50 60 70

Guatemala

Ecuador

Rep. Dominicana

Argentina

Chile

Costa Rica

Mxico

El Salvador

Per

Impuesto a la renta personal Impuesto a la renta empresarial IVA

Fuente: CAF (2012); Cardoza (2012); Jimnez, Gmez Sabaini y Podest (2010); Pecho, Pelez y Snchez (2012); y Salim (2011).

Grfico 1.13 La evasin tributaria es injustificable, 19982008 (porcentaje de individuos)

0 10 20 30 40 50 60

Rep. Dominicana Bolivia

Per Guatemala

Ecuador Panam Mxico

Colombia El Salvador

Chile Costa Rica Honduras Uruguay

Nicaragua Brasil

Paraguay Venezuela Argentina

Fuente: CAF (2012).Nota: Porcentaje de individuos que consideran que la evasin de impuestos es injustificable. Los datos son un prome-dio de aquellos aos en los que la pregunta fue incluida en Latinobarmetro.


Este panorama puede invitar al desaliento, sobre todo si se cree que el comportamiento evasor est arraigado en el tejido social y en la men-talidad de los individuos debido a las races histricas e institucionales de los sistemas de tributacin latinoamericanos mencionadas al comienzo de este captulo.

Aunque las actitudes de la ciudadana inciden en las prcticas evaso-ras, mucho ms importante es el diseo de los impuestos. As lo demues-tra el caso del IVA, que al gravar todas las etapas de produccin hace que cada empresa est interesada en reclamar a sus proveedores los recibos de pago del IVA para poder acreditarlos a su propio pago. De esta forma, aunque la recaudacin del IVA de un bien de consumo hasta que llega a su comprador "nal puede involucrar a decenas de empresas, lo que aparente-mente es ms complejo que gravar solamente al expendedor "nal es contar con un mtodo que controla en forma bastante efectiva, aunque no com-pletamente, la evasin.17En efecto, la evasin del IVA en Amrica Latina !ucta entre un 11% en Chile y un 38% en Nicaragua, con un promedio del 27,6%, es decir aproximadamente la mitad de la tasa de evasin de los impuestos a la renta. Las tasas de recaudacin efectiva del IVA en Am-rica Latina son muy semejantes a las de los pases no latinoamericanos de la OCDE: por cada punto de IVA y cada US$100de consumo privado, en Amrica Latina se recaudan US$0,53, mientras que en la OCDE se recau-dan US$0,59, como se analiza en el captulo 9.

Las nuevas propuestas de diseo de diversos impuestos que se presen-tan en este libro (captulos 7a 9) se basan en el postulado de que es posible reducir sustancialmente la evasin mediante un mejor diseo de los reg-menes. Dichas propuestas reconocen que en Amrica Latina y el Caribe ha habido experiencias exitosas de diseo de impuestos que han ayudado a combatir la evasin.

Lo anterior no quiere decir que el diseo de los impuestos sea el nico factor que incida en que haya o no evasin. La literatura sobre tributa-cin ha reconocido tradicionalmente que es ms fcil controlar la evasin en economas ms urbanas, ms industrializadas, con menos trabajado-res independientes y empresas ms grandes. Tambin ha reconocido que las prcticas evasoras y el bajo esfuerzo "scal se dan ms fcilmente en un ambiente institucional en el que son aceptadas las prcticas corruptas en la administracin pblica o en el que no hay canales para que el electo-rado exprese su descontento y para que haya rendicin de cuentas (Bird,

MITO Y REALIDAD DE LA MALA ADMINISTRACIN TRIBUTARIA 25

Martnez-Vsquez y Torgler, 2008). Y, por supuesto, ha reconocido que la efectividad de los impuestos depende de las capacidades de la administra-cin tributaria (Bird y Vsquez-Caro, 2011; Shome, 2009), lo cual nos lleva al ltimo mito.

Mito y realidad de la mala administracin tributaria

Se a"rma que la baja recaudacin y la evasin se deben en buena medida a que los sistemas tributarios son muy complejos mientras que las capaci-dades de las administraciones tributarias son muy modestas. El principal problema de estas a"rmaciones es que resultan difciles de sustentar, o de rebatir, con informacin estadstica adecuada.

En aos recientes han hecho carrera los indicadores del Doing Busi-ness, que son producidos por el Banco Mundial con el nimo de alentar a los pases a mejorar el ambiente para la inversin privada. Para ilustrar la complejidad de los sistemas tributarios y el tropiezo que representan para la actividad productiva se utilizan como indicadores las horas que gastan las empresas en preparar las declaraciones y pagar los principales impuestos, y el nmero de pagos diferentes que deben hacerse. Dentro de los 183pases cubiertos por el Doing Business de 2010, solamente seis pa-ses latinoamericanos y car

15. BID Corbacho-otros, Recaudar No Basta. Los Impuestos Como Fuente de Desarrollo.

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