13. Corrupción

8/3/2019 13. Corrupcin

1/16

CORRUPCIN

CAPTULO

12


2/16

218CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

1. Introduccin

Segn el Banco Mundial, la corrupcin es sin

duda el mayor obstculo para el desarrolloeconmico y social de un pas.1 Su ejerciciono solo menoscaba los recursos que el Estado

utiliza para satisacer las necesidades de sus habitantes;tambin desincentiva la realizacin de inversiones,2 renael desarrollo econmico, perpeta los niveles de pobreza,promueve la ineciencia, la inestabilidad y la violencia.3No en vano, existe una correlacin positiva entre el nivelde transparencia de un pas y su puesto en el ndice Glo-bal de Competitividad del Foro Econmico Mundial. Amayor control de la corrupcin, mayor el nivel de compe-titividad (Grco 1).

La corrupcin se dene como el abuso del poder p-

blico para la obtencin de benecios privados,4 y su ocu-rrencia se explica por mltiples causas: sobre-regulacinadministrativa (exceso de trmites), lentitud de la Admi-

nistracin Pblica (que induce a la compra de unciona-rios para agilizar decisiones), baja probabilidad de san-ciones disciplinarias o penales a uncionarios corruptos,bajo nivel salarial de uncionarios pblicos, existencia de

normas jurdicas conusas y dispersas, alta de inorma-cin de los ciudadanos sobre las actuaciones especcasde los rganos del Estado, ausencia de un mercado abier-to y competitivo, alta de controles internos en las enti-dades pblicas, dbil rendicin de cuentas de las entida-des a los ciudadanos, desigualdad en la distribucin delingreso, bajos niveles educativos y proteccin dbil a lalibertad de expresin, entre otras. Un pas corrupto des-aprovecha enormes recursos para invertir en educacin,salud, inraestructura, empleo, tecnologas de la inorma-cin y, en general, en desarrollo. Si bien no existe una r-mula exacta para cuanticar el costo de la corrupcin enColombia, se estima que la corrupcin le cuesta al Estado

$9 billones anuales; es decir, alrededor de 1,6% del PIB.5El resultado de esta uga de recursos se puede resumir enuna rase: estancamiento competitivo.

1 Transparency International, citando al Banco Mundial.

2 La evidencia emprica seala que la corrupcin acta como un impuesto a la inversin; entre mayor sea el grado de corrupcin enun pas, menor ser el grado de inversin. Se estima, por ejemplo, que un aumento en el nivel de corrupcin de Singapur al nivelde corrupcin de Mxico, tendra el mismo efecto negativo en la inversin extranjera directa que un aumento en la tasa impositivaa la inversin de 50%.

3 Rose-Ackerman, Susan, Corruption and Government: Causes, Consequences and Reform, Cambridge University Press, 1999.

4 Transparency International, septiembre de 2011.

5 Cifras de la Procuradura General de la Nacin. La metodologa utilizada toma en cuenta el presupuesto de inversin del sectorcentral y las entidades territoriales, y le aplica el 12,9% a ese valor, siendo este el porcentaje promedio estimado que se debepagar para ser adjudicatario de un contrato estatal. Esta cifra nicamente tiene en cuenta el costo derivado de pagos ilegalespara obtener la adjudicacin de contratos estatales, que no es sino una de las formas de corrupcin en Colombia. Ignora los posi-bles desfalcos al erario derivados de conductas antiticas de funcionarios pblicos y privados, as como la prdida de recursoseconmicos que dejan de invertirse en el pas como resultado de la corrupcin.

Grfico 1. ndice Global de Competitividad 2011 - 2012 vs. ndice de Percepcinde la Corrupcin 2010

Fuentes: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 2011-2012 y Transparencia Internacional, ndice dePercepcin de la Corrupcin 2010. Clculos CPC.

Nota: A mayor puntaje, mejor el panorama (mayor competitividad y menor corrupcin).

4,20

4,00

4,80

5,00

5,20

4,40

4,60

5,40

3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 6,5 7 7,5

ndiceglobaldela

competitividad

ndice de percepcin de la corrupcin

Chile

Espaa

PortugalSurfrica

Turqua

Brasil

Per Colombia

MalasiaCorea y = 0.1137 x + 3.9535

R = 0.2247


3/16

219CORRUPCIN

2. Diagnstico

Colombia es un pas con altos niveles decorrupcin; los ndices nacionales e inter-nacionales as lo demuestran. Segn el In-orme de Competitividad Global 2011-2012

del Foro Econmico Mundial (FEM), la corrupcin es delejos el actor ms problemtico para hacer negocios enColombia (Grco 2).

El mismo inorme le otorga bajas calicaciones al pasen los ndices relacionados con transparencia y corrup-cin. Colombia obtuvo el puesto 118 entre 142 pases enel indicador que mide el nivel de desviacin de recursos pblicos, lo que muestra que buena parte de los dine-

ros pblicos que deberan ser destinados a satisacer lasnecesidades de los ciudadanos (como educacin, salud oinraestructura), son utilizados para avorecer intereses privados. As mismo, los colombianos perciben que losrecursos del Estado son malgastados o utilizados para -nes dierentes a los establecidos en la Constitucin o enla Ley. No por otra razn Colombia se ubica en el puesto89 entre 142 pases en el indicador que mide el despila-rro de recursos pblicos.

A lo anterior se suma la desconanza ciudadana enlos polticos, lo que se refeja en el puesto 84 que ocupaColombia en el indicador sobre conanza pblica en los polticos, y en el 99 en el indicador que mide el avo-ritismo en las decisiones polticas. Muchos ciudadanos

Grfico 2. Factores ms problemticos para hacer negocios en Colombia

Corrupcin

Inadecuado suministro de infraestructura

Burocracia gubernamental ineciente

Acceso a nanciamiento

Tarifas tributarias

Crimen y robo

Regulaciones laborales restrictivas

Calicacin Inadecuada de la fuerza de trabajo

Legislacin tributaria

Inacin

Regulacin cambiaria

Inestabilidad poltica

Pobre tica de trabajo en la fuerza laboral nacional

Pobre salud pblica

Inestabilidad gubernamental / Golpes de Estado

*De una lista de 15 factores, se les pidi a los encuestados seleccionar los cinco ms problemticos para hacer negocios en su pas y

calicarlos entre 1 (ms problemtico) y 5 (menos problemtico). Las barras de la gura muestran las respuestas ponderadas.

Fuente: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 2011-2012.

18

0,5

12,1

10,6

10,1

9

7,5

7,3

5,9

5,5

4

3,9

2,8

1,8

0,7

0 4 8 12 16 20


4/16


no conan en las personas encargadas de representarlosante las corporaciones pblicas, y consideran que los be-necios del Estado solo se otorgan con undamento enactores subjetivos y no objetivos (Cuadro 1).

Los indicadores del FEM en materia de corrupcinestn en lnea con las mediciones que realiza Transpa-rencia Internacional. Segn el Ranking de Percepcin dela Corrupcin 2010publicado por ese organismo, el pasocupa el puesto 78 entre 178 pases en niveles de corrup-cin. Colombia retrocedi tres puestos en este rankingcon respecto a los resultados de 2009. Por contraste, Bra-sil, Chile y Espaa avanzaron seis, cuatro y dos puestos,respectivamente (Grco 3).

Los indicadores nacionales que miden el nivel de co-rrupcin en Colombia no son ms halageos que losresultados internacionales. Segn el ndice de Transpa-rencia Nacional 2008-2009, elaborado por Transparencia por Colombia, las entidades estatales del sector centrallogran calicaciones preocupantes en materia de corrup-cin. En eecto, obtuvieron una calicacin promedio de75,3/100 en el indicador que mide los riesgos de corrup-cin en cada una de ellas (siendo 1 el nivel de riesgo msalto y 100 en nivel de riesgo ms bajo).

Conorme al ndice, 9% de las entidades del sectorcentral se ubican en la ranja de riesgo alto y muy alto decorrupcin, 56% en la ranja de riesgo moderado y 8% enla ranja de riesgo bajo. Si bien las entidades mejoraronsu rendimiento con respecto al ndice de TransparenciaNacional 2007-2008, donde 17% se ubic en riesgo altoy muy alto de corrupcin administrativa, 44% en riesgo

Cuadro 1. Puesto en indicadores de corrupcin desagregados, 2011-2012

Favoritismo enlas decisiones

Portugal

Corea

Espaa

Malasia

Chile

Turqua

Surfrica

PASDesviacin de

recursos pblicosFalta de confianza

en polticosPagos irregulares

y sobornosDespilfarro de

recursos pblicos

Mxico

Colombia

Per

Brasil

79

99

74

65

24

94

72

55

14

114

86

94

118

84

110

40

58

47

46

27

81

68

100

84

126

105

25

111

70

73

28

88

68

91

89

59

61

43

49

36

38

21

48

68

75

89

37

136

12

95

137

108

15

69

72

Nota: Posicin en el Ranking de un total de 142 paises.

Pases que superan a Colombia en el Ranking

Pases que no superan a Colombia en el Ranking

Fuente: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 2011-2012.

Grfico 3. Ranking de percepcin

de la corrupcin

Chile

Espaa

Portugal

Corea

Surfrica

Turqua

Malasia

Brasil

Per

Colombia

Mxico

Nota: Se les pidi a los encuestados que indicaran su percepcinacerca del nivel de corrupcin del sector pblico en susrespectivos pases.

Fuente: Transparencia Internacional, ndice de Percepcin de laCorrupcin 2010.

21

98

78

78

69

56

56

54

39

32

30

0 20 40 60 80 100

Pas

Puesto


5/16

221CORRUPCIN

moderado y 3% en riesgo bajo, los niveles de peligro de co-rrupcin siguen siendo muy altos (Grco 4).

La Rama Legislativa presenta los ndices ms preocu-pantes en materia de transparencia. El Senado de la Rep-

blica obtiene la calicacin ms baja entre todas las enti-dades que mide el ndice de Transparencia Nacional, conuna puntuacin de 21,2 sobre 100 en el indicador que mideel riesgo de corrupcin.6 La corporacin no solo descendi20 puntos rente a su calicacin en el ndice 2007-2008; estambin la nica entidad del sector central en Colombiaque se ubica en la ranja de riesgo muy alto de corrup-cin. La Cmara de Representantes, por su parte, obtieneuna calicacin de 58,2 sobre 100, lo que la ubica en el seg-mento de entidades con riesgo alto de corrupcin.

Los mayores riesgos de corrupcin en el sector centralse concentran en las siguientes reas: i) seleccin por m-rito; ii) evaluacin de uncionarios; iii) trmites; iv) publici-

dad en la contratacin; v) audiencia de rendicin de cuen-tas; y vi) seleccin en la contratacin (Grco 5).7 Todas las

6 ndice de Transparencia Nacional 2008-2009.

7 Ibid.

Grfico 4. Niveles de riesgo de corrupcin

en entidades pblicas del nivel central,

2008-2009

Fuente: Transparenca por Colombia, ndice de Transparencia Nacional

2008 - 2009.

Riesgo bajoRiesgo moderado

Riesgo medioRiesgo altoRiesgo muy alto

56

26

9 8

1

Grfico 5. ndice de Transparencia Nacional desagregado por sub-indicadores, 2008-2009

Fallos de responsabilidad scal

Fallos de responsabilidad disciplinaria

Avances en control interno

Gestin de control interno

Publicidad en web y entrega oportuna de la informacin

Desempeo contable, nanciero y de gestin

Quejas y reclamos

Gestin del recurso humano

Gestin de la contratacin

Audiencia pblica de rendicin de cuentas

Publicidad contratacin

Trmites

Evaluacin de funcionarios

Seleccin por mrito

Fuente: Transparencia por Colombia, ndice de Transparencia Nacional, 2008-2009.

94,9

94,3

87

82,9

81,7

80,6

77,2

76,1

75,3

73,5

71,8

68,4

53,8

50,1

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Puntaje


6/16


reas donde Colombia presenta dicultades se relacionancon alguna de las causas que determinan la existencia decorrupcin en un pas: el exceso de regulacin administra-tiva explica la corrupcin en los trmites, la ausencia de un

mercado abierto (o competitivo) y la alta de leyes clarasy transparentes explican la corrupcin en la seleccin pormrito y en la contratacin; la alta de inormacin de losciudadanos sobre las actuaciones de las entidades pbli-cas y la baja probabilidad de ser sancionado por un acto decorrupcin, refejan la baja transparencia de las entidades

Cuadro 2. Faltas ms sancionadas por la Procuradura General de la Nacin en el

primer trimestre de 2011

Fuente: Procuradura General de la Nacin, Sistema de Informacin Misional.

Puesto

1

2

3

4

5

Falta disciplinariaNo. de Personas

sancioandasNo. destituidos e

inhabilitados

Suscribir contratos sin el

cumplimiento de los requisitos

legales esenciales

Realizar objetivamente una

descripcin tpica consagrada en

la Ley como delito sancionable a

ttulo de dolo (art. 48 -1 CDU)

No cumplir ni hacer que se

cumplan los deberes

contenidos las leyes

Extralimitacin de funciones

No cumplir con diligencia,

eficiencia e imparcialidad el

servicio encomendado

44

36

26

24

22

23

14

3

7

4

Grfico 6. Las cinco faltas ms sancionadas por la Procuradura General de la Nacin

Suscribir contratos sin el cumplimiento de los

requisitos legales esenciales

No cumplir y no hacer que se cumplan los deberes

contenidos en las leyes

Realizar objetivamente una descripcin tpica consagrada en la Ley

como delito sancionable a ttulo de dolo

Extralimitacin de funciones

Cumplir con diligencia, eciencia e imparcialidad

el servicio encomendado

Fuente: Procuradura General de la Nacin.

16

% sobre total de sanciones

13

7

6

5

0 4 8 12 16 20

en la publicidad de la contratacin y en la realizacin deaudiencias de rendicin de cuentas.

Por otra parte, segn ciras de la Procuradura Gene-ral de la Nacin, la conducta disciplinaria ms sanciona-

da en 2010 y en lo corrido de 2011 por esa entidad, ue lasuscripcin de contratos sin el cumplimiento de los re-quisitos legales esenciales (Grco 6 y Cuadro 2).

Si bien todas las conductas corruptas generan eec-tos perversos sobre la economa, la estructura social y lacompetitividad, es altamente preocupante que la contra-


7/16

223CORRUPCIN

tacin pblica sea una de las uentes de mayor corrup-cin. Aproximadamente 70% del presupuesto estatal seejecuta a travs de contratos, por lo cual la existencia decorrupcin en la contratacin menoscaba uertemente

recursos que en principio deberan ser destinados a sa-tisacer las necesidades de los ciudadanos. En Colombia,las instituciones que comnmente han sido percibidascomo corruptas (o menos transparentes) continan sien-do consideradas como polos de corrupcin. Los partidospolticos, el poder legislativo, los uncionarios pblicos y

Grfico 7. Percepcin del grado de afectacin por la corrupcin de ciertas instituciones, 2010

Se les pidi a los encuestados que calicaran qu tan afectadas por la corrupcin se encuentran las siguientes instituciones: Partidos Polticos,

Poder Legislativo, Sector privado, Medios, Empleados pblicos y Poder Judicial, siendo 1 nada corrupto y 5 extremadamente corrupto.

Fuente: Transparencia Internacional, Barmetro Global de la Corrupcin, 2010. Clculos CPC.

Colombia

Partidos polticos

Poder Judicial

Funcionarios / empleados

pblicos

Medios

Empresas / Sector privado

Parlamento / Poder

legislativo

3,8

3,8

3,22,9

2,9

2,7

3,6

4,1

4,2

4

4,5

4

3,5

3

2,5

2

1,5

1

0,5

0

4,2

Promedio Tipo

3,6

el poder judicial, en su orden, son las instituciones queobtienen las calicaciones ms bajas en el BarmetroGlobal de la Corrupcin 2010. La ubicacin recurrente deestas entidades en las altas ranjas de corrupcin debe

prender las alarmas del Gobierno al momento de disearuna poltica integral de lucha contra la corrupcin. Eneecto, es necesario dar prelacin a aquellas entidades yprocesos donde existe corrupcin recurrente, para deter-minar qu incentiva su ocurrencia y as plantear solucio-nes estructurales (Grco 7).


8/16


La crtica situacin del pas en materia de corrup-cin se refeja en el incremento porcentual de las inves-tigaciones disciplinarias por conductas de corrupcin oinmoralidad administrativa, sobre el total de las inves-

tigaciones. Mientras en 2007, 10% de las investigacionesdisciplinarias realizadas por la Procuradura General dela Nacin ueron por corrupcin o inmoralidad adminis-trativa, en 2008 la cira se increment a 17% y en 2009 a33% (Grco 8).

La corrupcin no solo se presenta en las entidades ocorporaciones que pertenecen al sector central. Las enti-dades territoriales, que manejan un presupuesto inclusomayor que el del sector central, son tambin ocos de co-rrupcin recurrente.

Estudios recientes muestran el alto riesgo de corrup-cin existente en el manejo de recursos de las entida-des territoriales, especialmente en la administracin yejecucin de las regalas. Tan solo entre 2005 y 2010, laDireccin de Regalas del Departamento Nacional de Pla-neacin (DNP) report a los rganos de control 21.681irregularidades en la ejecucin de estos recursos.8 Tam-bin existen reportes sobre cmo, a 2009, uncionarioscorruptos de 750 entidades territoriales haban saqueadoalrededor de $4 billones en regalas.9 Esto es preocupantesi se tiene en cuenta que las entidades territoriales ya sonreceptoras de vastas regalas producto del boom mineroenergtico que est viviendo el pas, y que estas regalasdeben ser destinadas a rubros que aectan directamentela competitividad del pas.

En el manejo de los recursos del Sistema General deParticipaciones por parte de las entidades territoriales,la radiograa es similar. Se ha encontrado que las entida-des territoriales han desviado un monto importante derecursos que en principio debieron ser invertidos en edu-cacin, salud y agua potable para los ciudadanos. Soloen agua potable y saneamiento bsico, se estima que eldesvo de recursos bordea entre 20% y 25% del total derecursos asignados, lo que equivale una uga de $200.000millones anuales. As mismo, en materia de educacin,las prdidas en 2007 ueron de $1,2 billones, equivalentesa 13% de los recursos asignados para ese ao.10

Grfico 8. Procesos disciplinarios registrados

por ao, 2007-2009

Fuente: Procuradura General de la Nacin.

0%

30%

40%

50%

10%

2007 2008 2009

20%

60%

70%

80%

90%

100%

Violacin a los derechos humanos

Omisin o negligencia en el ejercicio de las funciones

Irregularidades en el manejo del presupuesto

Irregularidades en contratacin administrativa

Inmoralidad (corrupcin) administrativa

Captulo no denido

Abuso de autoridad

10%

17%

33%

8 Maldonado, Alberto, Lucha contra la corrupcin en Colombia: la carencia de una poltica integral, Policy paper 2, Friedrich EbertStiftung en Colombia FESCOL, junio de 2011.

9 Ibid.

10 Ibid.

Es preocupante que lacontratacin pblica seauna de las uentes de mayorcorrupcin. Aproximadamente70% del presupuesto se ejecutaa travs de contratos, por locual la existencia de corrupcinen la contratacin menoscaba

uertemente recursos queen principio deberan serdestinados a satisacer lasnecesidades de los ciudadanos.


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225CORRUPCIN

11 El ndice de Transparencia Departamental es elaborado por Transparencia por Colombia.

12 Acto legislativo 05 de 2011.

Segn el ndice de Transparencia Departamental2008-2009,11 ninguna gobernacin del pas tiene un ni-vel de riesgo bajo en materia de corrupcin. 44% de lasgobernaciones se encuentran en el nivel de riesgo medio

de corrupcin, 28% se ubica en riesgo moderado, 25% enriesgo alto y 3% en riesgo muy alto. Es tan grave la situa-cin regional en materia de corrupcin, que los ndicesde transparencia de las entidades territoriales son mu-cho menores en comparacin con los del sector central.Mientras el promedio de calicacin sobre riesgos de co-rrupcin del Gobierno Nacional es 75,3/100, el promediode los Gobiernos Departamentales es 66,2/100 y el de Go-biernos municipales es 59,5/100 (Grco 9).

La situacin descrita es preocupante por dos razones:en primer lugar, las regiones juegan un papel undamen-tal en el aumento de la competitividad nacional (ver captulo Regional); es en las regiones donde se gestan los

proyectos e inversiones que impulsan el crecimiento eco-nmico y el desarrollo; en segundo lugar, con la reormaconstitucional a las regalas,12 las regiones tendrn la ta-rea de canalizar los crecientes recursos derivados de laexplotacin minera y petrolera en desarrollar proyectos para el desarrollo social, econmico, ambiental, y para

inversiones en ciencia, tecnologa e innovacin, entreotras. Por esta razn, es undamental que exista un altogrado de transparencia en las entidades encargadas delmanejo y ejecucin de esos recursos, que impactan la

competitividad directamente.Mltiples actores estatales han realizado esuerzos

para aumentar la eectividad en la prevencin y controlde la corrupcin en los ltimos aos. En primer lugar, elCongreso de la Repblica expidi el Estatuto Anticorrup-cin, que pretende ortalecer los mecanismos de preven-cin, investigacin y sancin de la corrupcin. La normaestablece, entre otras, inhabilidades para personas natu-rales y jurdicas para contratar con el Estado cuando hayan cometido delitos de corrupcin; inhabilidades paracontratar a quienes nancien campaas polticas a Pre-sidencia, gobernaciones y alcaldas en un monto determi-nado; la obligacin de contadores o revisores scales a de-

nunciar los actos de corrupcin que detecten en ejerciciode su proesin; la eliminacin de benecios penales paraquienes hayan sido condenados por delitos contra la Ad-ministracin Pblica; la inclusin de causales de agrava-cin punitiva a quienes cometan delitos relacionados conel sistema de seguridad social; la posibilidad de exonerar

Las instituciones quecomnmente han sido

percibidas como corruptas(o menos transparentes)continan siendoconsideradas como

polos de corrupcin.Los partidos polticos,el poder legislativo, los

uncionarios pblicos y elpoder judicial, en su orden,son las instituciones queobtienen las califcaciones

ms bajas.

Fuente: Transparencia por Colombia, ndice de Transparencia Municipal, Departamental y Nacional 2008-2009.

Promedio GobiernoNacional

Promedio GobiernoDepartamental

Promedio GobiernoMunicipal

Riesgo bajo

Riesgo moderado

Riesgo medio

Riesgo alto

Riesgo muy alto

75,3

66,2

59,5

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Grfco 9. ndice de Transparencia del gobierno nacional,departamental y municipal, promedio comparativo, 2008-2009


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un agente encubierto que, en desarrollo de una operacin,cometa delitos contra la Administracin Pblica; y la san-cin de corrupcin privada.

No obstante los anterior, el Estatuto tambin incorpo-

r normas que pueden debilitar los mecanismos de pre-vencin, investigacin y sancin de la corrupcin, o inclu-so incentivarla.

Por un lado, inhabilit a ex uncionarios pblicos paraprestar servicios de asistencia, representacin o asesoraen asuntos relacionados con las unciones propias del car-go ocupado, hasta por el trmino de dos aos despus dedejarlo. Esta norma tiene los siguientes eectos negativos:i) desincentiva la entrada de personas con altos perles proesionales a las dierentes entidades del Estado, yaque los uturos ex uncionarios no podrn desempear-se laboralmente durante dos aos en su especialidad; ii) promueve la realizacin oculta de asesoras una vez el

uncionario haya abandonado su cargo, ya que de una uotra orma debe tener un ingreso econmico; y iii) incentivala corrupcin de los uncionarios que hoy se encuentranen el sector pblico, quienes querrn asegurar rentasantes de abandonar el cargo encomendado, anticipandola imposibilidad de trabajar en su especialidad durantedos aos. El eecto de la inhabilidad es altamente nocivo, ya que promueve una de las principales causas de lacorrupcin en Colombia: el bajo nivel del capital humanoen algunas entidades del Estado.

Por otro lado, en la tipicacin del delito de colusinen licitaciones pblicas que sanciona los carteles decontratacin y acuerdos corruptos para alterar licita-ciones, con penas de seis a 12 aos, multa de 200 a 1.000salarios mnimos, e inhabilidad para contratar el Esta-tuto debilit el mecanismo ms idneo para detectar laexistencia de carteles en la contratacin: los acuerdosde colaboracin entre uno de los cartelistas y el Estado(tambin llamados programas de delacin o acuerdos declemencia). Estos acuerdos han demostrado ser la ormams eectiva para detectar un cartel,13 en la medida enque uno de los participantes se ve incentivado a dela-tarlo cuando sabe que obtendr el perdn por parte delEstado. No obstante, el Estatuto seala que quien delatela existencia de un cartel en el cual haya participado, yobtenga por parte de la Superintendencia de Industria yComercio entidad encargada de negociar los acuerdosde clemencia- el perdn total de la sancin administra-tiva a imponer, solo obtendr una reduccin de 1/3 de lapena de prisin y una reduccin en la sancin pecuniariaderivadas de la comisin de una inraccin penal. Por su-

13 Bloom, Margaret, Despite Its great Success, the EC Leniency Program faces Great Challenges, European University Institute,Robert Schuman Centre for Advanced Studies, 2006 EU Competition Law and Policy Workshop Proceedings.

14 Op. Cit. Maldonado, Alberto.

15 Ibid.

puesto, ningn participante en un cartel de contratacinactuar como delator cuando sabe que tendr que aron-tar, por ese solo hecho, una pena privativa de la libertad,independientemente de que esta sea reducida.

Aparte del Estatuto Anticorrupcin, el pas ha avan-zado en su agenda de lucha contra la corrupcin en otrosrentes. En eecto, Colombia reorganiz el ProgramaPresidencial de Lucha Contra la Corrupcin, una ocinaestatal que ha realizado dierentes programas para preve-nirla y aumentar la transparencia en las entidades pbli-cas. Se debe resaltar, no obstante, que la actual estructuraes una camisa de uerza para su eectividad. Un rganode prevencin y coordinacin de la poltica de lucha con-tra la corrupcin requiere de una estructura institucionalms uerte, con autonoma poltica y administrativa, ymayor capacidad de gestin y participacin en la socie-dad civil.14

En tercer lugar, el Gobierno incluy dentro de lasBases del Plan Nacional de Desarrollo una propuestade lucha contra la corrupcin, lo cual muestra el intersque existe por el mejoramiento de la transparencia en elsector pblico. El Plan incluye el compromiso de estable-cer una poltica integral de lucha contra la corrupcin yla consolidacin de un sistema de inormacin sobre eltema que sirva de insumo para la adopcin de polticaspblicas. Sin embargo, no establece compromisos espe-ccos, metas claras y cuanticables, ni acciones concre-tas a seguir en materia de corrupcin,15 por lo cual el go-bierno nacional deber especicar las acciones a seguirdentro del marco de la poltica integral de lucha contrala corrupcin. Se echa de menos que el Plan no haga re-erencia al ortalecimiento de la autonoma y gestin delrgano de prevencin de la corrupcin, lo cual es clavepara una poltica integral exitosa.

En cuarto lugar, la Procuradura General de la Na-cin lanz recientemente el ndice de Gobierno Abierto(IGA), que permite medir el cumplimiento de las normasanticorrupcin por parte de las entidades territoriales.El programa no solo ayuda a ejercer un control discipli-nario y scal ms estricto sobre las regiones, sino tam-bin permite que alcaldes y gobernadores intercambienexperiencias exitosas en materia de lucha contra la co-rrupcin y a avor de la transparencia. Una prueba pilotodel IGA realizada en los municipios de Santander arrojciras sorprendentes: el cumplimiento promedio de lasentidades territoriales de las normas sobre publicidad enla contratacin estatal es de solo 27,7/100; el de las nor-mas sobre rendicin de cuentas y atencin al ciudadano


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227CORRUPCIN

de 54,5/100; el cumplimiento de la ley de archivos de solo37,6/100; la implementacin del MECI de 67,2/100.16

Estas ciras muestran que, si bien existen leyes quepretenden aumentar la transparencia y evitar la corrup-

cin en Colombia, las entidades territoriales no las estnaplicando. El reto principal del Estado, adems de esta-blecer una poltica integral de lucha contra la corrupcin,es aplicar eectivamente las normas que sobre transpa-rencia que existen hoy en da.

En quinto lugar, el Gobierno lanz el Portal de Trans- parencia Econmica (www.pte.gov.co), quiz la ini-ciativa ms importante en materia de transparencia ycorrupcin del ltimo ao. El portal permite hacer unseguimiento minucioso de la ejecucin presupuestal delas entidades que conorman el presupuesto general dela contratacin. Cualquier ciudadano puede saber qucontratan, con quin contratan y a qu valor contratan

las entidades que conorman el presupuesto general dela nacin. Esto convierte a todos los ciudadanos en s-calizadores de los contratos que realizan los Ministerios,Departamentos Administrativos, el Congreso de la Re-

Grco 10. Control de la corrupcin, 2010

*Se les pidi a los encuestados que indicaran su evaluacin del control de la corrupcin en un rango de -2,5 a 2,5, donde 2,5 es mayor control.

Fuente: Banco Mundial, World Bank Governance Indicators 2010. Clculos CPC.

2,00

Colombia

-0,39

Mxico

-0,37

Per

-0,23

Turqua

0,01

Brasil

0,06

Surfrica

0,09

Malasia

0,12

Corea

0,42

Espaa

1,01

Portugal

1,03

Chile

1,50

Nivelde

control

1,50

1,00

0,50

-0,50

0,00

pblica, la Rama Judicial, los Establecimientos Pblicos,las Corporaciones Autnomas y los rganos de Controly Electorales.

Si bien se han realizado grandes esuerzos, las medi-

das adoptadas siguen siendo pocas rente a la dimensindel problema que enrenta el pas. As lo demuestra el n-dice de Control de la Corrupcin 2010, elaborado por elBanco Mundial en el cual Colombia disminuy sus cali-caciones rente al mismo indicador en 2008. Colombiaobtuvo una calicacin de -0,39 en un rango de -2,5 a 2,5,mientras en 2008 obtuvo una calicacin de -0,25. El pasue superado por Mxico y Per en la medicin de 2010,revirtiendo la situacin de 2008, en la que Colombia esta-ba por encima de estas naciones (Grco 10).

La necesidad de intensicar los esuerzos en materiade corrupcin se ratica al revisar los ndices de percep-cin ciudadana sobre la eectividad de las medidas del

Gobierno en la lucha contra la corrupcin. Segn Trans- parencia Internacional, 45% de las personas consideraque las medidas del actual Gobierno son ineectivas paracombatir la corrupcin, 35% piensa que son eectivas (en

16 Ibid.


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contraste con 62% del ao anterior), y 20% que no son nieectivas ni ineectivas (Grco 11).

3. Propuestas

E

n este acpite se presentan algunas propues-tas para incrementar la eectividad de las polticas de lucha contra la corrupcin enColombia; en particular, se establecen reco-

mendaciones para disear una poltica integral antico-rrupcin, mejorar la orma en que el gobierno hace nego-cios, incrementar la calidad de los uncionarios pblicosy aumentar la transparencia y el control de la corrupcinpor parte de los ciudadanos.

3.1. Propuesta para mejorarla poltica anticorrupcin

La primera tarea que debe realizar el Gobierno esdisearuna poltica integral de lucha contra la corrupcin queincluya todas las ramas del poder pblico, las entidadesterritoriales y la sociedad civil.

El diseo de la poltica integral anticorrupcin debeabordar cinco rentes principales. En primer lugar, deter-minar las causas del comportamiento corrupto de los ac-tores pblicos y privados en Colombia; es decir, pregun-tar por qu existe corrupcin en el Estado Colombiano yen cada una de las entidades pblicas y privadas.

En segundo lugar, la poltica anticorrupcin debeestudiar el uncionamiento del Estado para establecerqu tipo de estructuras administrativas (o arreglos ins-

Grfico 11. Evaluacin de las medidas del

Gobierno para combatir la corrupcin

Fuente: Transparencia Internacional, Barmetro

Global de la Corrupcin 2010.

Inefectivas

Ni efectivas, ni inefectivas

Efectivas

1

45%

35%

20%

17 Op Cit. Maldonado, Alberto.

titucionales) promueven la realizacin de conductas co-rruptas. En esta tarea se debe determinar: i) si la relacinentre las dierentes ramas del poder pblico promueve ono la corrupcin (por ejemplo, la relacin entre el ejecu-

tivo y el legislativo, o el legislativo y el judicial); ii) si losprocesos y procedimientos que usan las entidades esta-tales generan rentas que incentivan la oerta y demandade corrupcin; y iii) si la orma de contratacin estatal(la manera en que el gobierno hace negocios) es la msadecuada para evitar la corrupcin o si, por el contrario,la incentiva.

En tercer lugar, la poltica integral anticorrupcindebe abordar el papel de los particulares en sus relacio-nes con el sector pblico y con otros particulares, e incen-tivar el establecimiento de sistemas de autorregulacinempresarial y gremial en materia de lucha contra la co-rrupcin; sistemas que prevengan y sancionen la realiza-

cin de conductas corruptas desde un enoque privado.En cuarto lugar, es necesario disear e implementar mo-delos culturales transversales al sector pblico y privado,que sirvan para educar a la ciudadana en la vigilancia,control y lucha contra la corrupcin, y que incentivenconductas transparentes en el Estado. En quinto lugar, lapoltica debe establecer canales para que los particularesconozcan exactamente las actuaciones de cada una delas entidades pblicas, su personal, gasto y cumplimientode metas, ente otras.

Una poltica anticorrupcin eectiva debe, adems,denir estrategias especcas y metas cuanticables y vericables para las entidades encargadas de prevenir,investigar y sancionar conductas corruptas.17 As mismo,debe tener como objetivo principal la modicacin de laorma en que el gobierno hace negocios; es decir, debeconcentrarse en reducir los incentivos para pagar y reci-

La primera tarea que deberealizar el Gobierno es disearuna poltica integral de luchacontra la corrupcin queincluya todas las ramas del

poder pblico, las entidadesterritoriales y la sociedadcivil. La poltica debe defnirestrategias especfcas y metascuantifcables y verifcables

para las entidades encargadasde prevenir, investigar ysancionar conductas corruptas.


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bir sobornos, y no nicamente en apretar los sistemas deinvestigacin y control ex-post. Si bien la investigacin yla sancin de conductas corruptas son importantes, estdemostrado que su impacto en el largo plazo es muy bajo

si las condiciones bsicas que incentivan el pago de so-bornos se mantienen.18 Cuando los incentivos se mantie-nen, la eliminacin de ciertas manzanas podridas muyseguramente terminar en la llegada de nuevos gruposde uncionarios corruptos y nuevos solicitantes de esacorrupcin.19

La ejecucin de la poltica integral de lucha contra lacorrupcin debera tener en cuenta las propuestas espe-ccas que se presentan a continuacin, y que se eno-can en mejorar la orma en que el Estado hace negocios,mantener uncionarios pblicos ecientes y honestos,promover la participacin de los particulares o inclusode los uncionarios pblicos en la identicacin de con-

ductas corruptas, e incentivar la transparencia general.

3.2. Propuesta para modifcarla orma en que el Gobiernohace negocios

Varias son las estrategias que pueden adoptar el Congre-so y el Gobierno para reducir la corrupcin en los proce-sos de contratacin de bienes y servicios que realiza elEstado.

En primer lugar, el DNP debe expedir una gua decontratacin estatal detallada y precisa, de obligatoriocumplimiento para las entidades estatales, en las que seestablezcan reglas sobre temas sustantivos de la contra-tacin estatal, como por ejemplo los pasos que se debenseguir para llevar a cabo los dierentes tipos de contra-tacin. Esta medida estandariza los parmetros de con-tratacin del Estado, disminuye la discrecionalidad de losuncionarios pblicos y acilita la vigilancia ciudadanasobre los procesos de contratacin.

En segundo lugar, el Congreso de la Repblica debehacer obligatoria la utilizacin de procesos de subasta pblica en bolsas mercantiles para la contratacin debienes o servicios de las entidades del Estado que se rea-lizan por el mecanismo de seleccin abreviada. Para ello,el Congreso de la Repblica debe modicar el numeral2 del artculo 2 de la Ley 1150 de 2007 y establecer queel mecanismo propuesto se deber utilizar obligatoria-mente en los procesos de seleccin abreviada. Tal reor-ma privilegiara la aplicacin de criterios objetivos en lacontratacin pblica e incrementara la vigilancia del p-blico en la contratacin estatal. As mismo, modicara laorma en que el Estado hace negocios y dara paso a unmecanismo que elimina la posible oerta y demanda de

18 Op. Cit. Rose-Ackerman, Susan.

19 Ibid.

sobornos en la contratacin que se realiza por la va deseleccin abreviada.

En tercer lugar, se debe analizar la posibilidad de obli-gar a ciertas entidades pblicas a noticar los grandes procesos de contratacin estatal a la Superintendenciade Industria y Comercio (SIC), que cuenta con mayor ex-periencia en la identicacin de colusin en licitacionespblicas entre oerentes, y en la identicacin de reglasincluidas en pliegos de condiciones que promueven larealizacin de acuerdos que disminuyen la competenciapor la prestacin de servicios o la venta de bienes al Esta-do. Esta reorma estara sujeta al otorgamiento de recur-sos necesarios a la SIC para cumplir la tarea encomenda-da, que en todo caso requiere de una gran inraestructurahumana y econmica.

En cuarto lugar, es necesario modicar el pargraodel artculo 410 A de la Ley 599 de 2000, en el que secastiga penalmente la colusin en licitaciones pblicas, para establecer que quien delate ante la SIC un cartelde contratacin en el que haya participado, y obtenga elperdn total de la multa por parte de esa entidad, tam-bin obtenga la exoneracin total de la sancin penala imponer, incluyendo el perdn de la inhabilidad paracontratar con entidades estatales. El perdn total de lapena para quien delate la existencia de carteles de con-tratacin incrementar la identicacin de estos acuer-dos ilegales y aumentar la deteccin de varios cartelesde contratacin.

En quinto lugar, se deben modicar los artculos 397 a394 del Cdigo Penal para incorporar en ellos un sistemade perdn total de la pena para quienes, sin estar sien-do procesados por delitos de corrupcin (pero habiendoparticipado en ellos), denuncien su existencia y alleguenpruebas sucientes para implicar a los dems partcipes

La poltica anticorrupcindebe procurar lamodifcacin de la orma

en que el gobierno hacenegocios; es decir, debeconcentrarse en reducirlos incentivos para pagar

y recibir sobornos, y nonicamente en apretar lossistemas de investigacin

y controlex-post.


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en el acto, tal y como ocurre en el caso de los carteles deprecios. Los sistemas de delacin han sido supremamen-te exitosos en Europa y otras jurisdicciones para identi-car violaciones al rgimen de competencia (por ejemplo,carteles de precios). As mismo, se recomienda establecerun sistema de atenuacin de penas aplicable a quienes,siendo procesados por actos de corrupcin, denunciena los dems partcipes, siempre y cuando la inormacinallegada sea completa y til para la captura y sancin delos coautores del delito.

En sexto lugar, la SIC debe realizar talleres para ca-pacitar a los uncionarios pblicos de las entidades querealizan las contrataciones de mayor cuanta, en las queilustren a los uncionarios sobre la orma de disear plie-gos de condiciones que incentiven la competencia y so-bre mecanismos para identicar colusin en las licitacio-nes pblicas.

3.3. Propuesta para mejorarel capital humano

En primer lugar, es urgente eliminar la inhabilidad creadapor el Artculo 3 del Estatuto Anticorrupcin, en virtudde la cual los uncionarios no pueden prestar serviciosde asistencia, representacin o asesora en asuntos rela-cionados con las unciones propias de su cargo, durantedos aos despus de abandonado el cargo. Se propone,en su lugar, establecer una inhabilidad de un ao pararealizar labores de representacin o asesora en trmiteso procesos que se surtan ante la entidad pblica a la cualperteneci el uncionario, directamente o por interpues-ta persona.

En segundo lugar, es necesario modicar el sistemade evaluacin de uncionarios del Estado. En la actuali-dad, los superiores de los uncionarios pblicos se vendesincentivados a calicarlos de orma negativa pormiedo a represalias laborales o legales, lo que aumenta

la presencia de uncionarios incompetentes en el Estado.Lo anterior es resultado de que la evaluacin de uncio-narios pblicos es predominantemente subjetiva, de talorma que el evaluador puede calicar de orma positiva

o negativa al uncionario, independientemente de su ren-dimiento. Por esta razn, la evaluacin de uncionariosdebe migrar a actores objetivos, casi matemticos, queobliguen a los evaluadores a imponer calicaciones rea-les cuando el uncionario no cumpla con sus metas espe-ccas y cuanticables, tales como el nmero de trmitesrealizados o decisiones tomadas en determinado periodode tiempo.

Lo anterior debe ir acompaado del establecimientode indicadores de desempeo que permitan determinarlos resultados y metas especcas de los uncionarios es-tatales que ocupen cargos directivos. Esto permitir crearsistemas de alarmas para identicar incumplimientos de

las metas, de tal orma que se alerte a la Contralora sobregestiones incorrectas de los recursos pblicos.

En tercer lugar, todas las entidades estatales, independientemente de la Rama del poder pblico a la quepertenezcan, deben tener sistemas de gestin de recursoshumanos transparentes, que permitan a los ciudadanosconocer la hoja de vida, trayectoria, cargo y unciones decada uno de los uncionarios pblicos que conorman laentidad. Esto ayudar a que la ciudadana vigile la asig-nacin de cargos pblicos, de tal orma que quienes losocupen cumplan realmente con las condiciones legalespara ello.

3.4. Propuesta para aumentarla transparencia y el controlde la corrupcin

En primer lugar, es necesario que el Departamento Na-cional de Planeacin elabore y diunda la implementa-cin de un sistema de coordinacin de gastos pblicosque organice y sistematice la realizacin de contrata-ciones conjuntas entre dierentes entidades estatalesdel pas, respecto a los procesos de contratacin estatalque puedan signicar alto impacto para el presupuesto.Esta medida permite la realizacin de un solo proceso decontratacin de determinado bien o servicio para variasentidades estatales, lo cual le otorgara mayor publicidadal proceso, disminucin de costos y acilidad en la sca-lizacin.

En segundo lugar, es necesario que el Ministerio deTIC promueva el uso adecuado y generalizado de las TICen todas las entidades del Estado, para acilitar el controlciudadano de la gestin pblica. Asimismo, el Ministe-rio de TIC debe promover el establecimiento de portaleselectrnicos que permitan a los ciudadanos conocer detodas las actuaciones que realiza una entidad estatal. As, por ejemplo, el Ministerio TIC podra promover la

Se debe incorporar unsistema de perdn total dela pena para quienes, sin

estar siendo procesados pordelitos de corrupcin (perohabiendo participado en ellos),denuncien su existencia yalleguen pruebas sufcientes

para implicar a los demspartcipes en el acto.


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13. Corrupción

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