12 medios de-control en el Código Contencioso Administrativo

CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Y DE LO CONTENCIOSO Ley 1437 de 2011 MEDIOS DE CONTROL

Hugo Fernando Bastidas Bárcenas Consejero de Estado

Sección Cuarta Bucaramanga, 30 de septiembre de 2011

TABLA DE CONTENIDO INTRODUCCIÓN

MEDIOS DE CONTROL

1. Nulidad por inconstitucionalidad

2. Control inmediato de legalidad

3. Nulidad

4. Nulidad y restablecimiento del derecho

5. Reparación Directa

6. Controversias contractuales

7. Repetición

8. Protección de los derechos e intereses colectivos

9. Reparación del daño causado a un grupo

10. Control por vía de excepción

11. Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado

12. Conclusiones

INTRODUCCIÓN

El control judicial de la actividad administrativa del Estado, o de la

actividad del Estado sujeta al derecho administrativo (art. 104) y la

de particulares con funciones administrativas, se ejerce por medio

de:

Fe de erratas anticipada:

Donde diga o se oiga acción, deberá entenderse: medio de

control, pretensión, demanda o cualquier otra cosa que no vaya a

significar acción.

Antiguo código: Acciones judiciales

• Cada acción con su pretensión.

Nuevo Código: Controles o medio de control

• Una acción que soporta varias pretensiones

1. NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD

ART. 135 (Origen: Art. 237 C.P.)

¿Quienes están facultados para interponer este medio de control?

• Los ciudadanos. Directamente o por medio de representante. (No cualquier persona)

¿En qué término?

• En cualquier tiempo.

¿Con que fin?

• Para que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional y siempre que el cargo sea por infracción directa de la Constitución.

• También, para pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.

ART. 135

(Nulidad por inconstitucionalidad)

¿Cuál es el ámbito de decisión del Consejo de Estado, cuando se ejerce el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad?

• El Consejo de Estado no estará limitado por los cargos formulados en la demanda para proferir la decisión.

• El Consejo de Estado podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional.

• Igualmente, podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas no demandadas que, a su juicio, conformen unidad normativa con las demandadas. (Pareciera que la expresión del inciso final de este artículo queda mejor con el adverbio “no”)

¿Qué actos son objeto de este control?

• Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos dictados durante los Estados de Excepción. Ley 137 de 1994.

¿Quiénes están obligados a desencadenar este medio de control?

• Las autoridades competentes que expidan los respectivos actos generales, deberán enviarlos a la autoridad judicial competente.

¿En qué órgano recae la competencia?

• En el Consejo de Estado, si los actos emanan de autoridades nacionales.

• En los Tribunales Administrativos del lugar donde se expidan los actos generales, si tales actos los profieren las autoridades competentes de las entidades territoriales. (Ver art. 151-14)

2. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD

ART. 136 (Origen: Art. 20 L. 137/94)

¿En qué término se deben remitir los actos ?

• Dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.

• Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.

ART. 136 (Control inmediato de legalidad)

¿Quién está facultado para ejercer éste medio de control?

• Toda persona. Directamente o por medio de representante.

¿Con qué fin se interpone?

• Para que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.

• También procede contra las circulares de servicio y los actos de certificación y registro.

Causales de la nulidad

• Cuando los actos administrativos de carácter general hayan sido expedidos:

• Con infracción de las normas en que deberían fundarse;

• Sin competencia;

• En forma irregular;

• Con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa;

• Mediante falsa motivación o,

• Con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.

3. NULIDAD. ART. 137 (Antiguo art. 84 C.C.A.)

¿Puede interponerse este medio de control contra actos administrativos de contenido particular ?

• Sí, en los siguientes casos:

• Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

• Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.

• Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.

• Cuando la ley lo consagre expresamente

• En todo caso, si de la demanda se desprende que se persigue el restablecimiento automático del derecho, se debe ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

ART. 137 (Nulidad)

¿Quién está facultado para interponer la demanda?

• Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica

¿Con qué fin procede?

• En principio, para que se declare la nulidad de actos administrativos particulares, expresos o presuntos, y se restablezca el derecho de la persona lesionada.

• La persona lesionada también podrá solicitar que se le repare el daño. Esto es, que se puede pedir la reparación por equivalente si el restablecimiento del derecho (in natura) ya no procede.

4. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO. ART. 138 (Antiguo Art. 85 C.C.A)

En ese contexto, ¿se puede ejercer este medio de control contra actos administrativos de carácter general?

• Sí, siempre que la aplicación del acto administrativo de carácter general produzca directamente una lesión a un derecho subjetivo, amparado por una norma.

ART. 138 (Nulidad y restablecimiento del derecho)

Caducidad

• La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto particular tiene un término de caducidad de 4 meses, contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso.

• La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto general tiene un término de caducidad de 4 meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquél (?)

¿Quién está facultado para interponer este medio de control?

• La persona con interés legítimo, en el sentido de ser víctima de daños antijurídicos provenientes de la acción u omisión de los agentes del Estado.

• Las entidades públicas, cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública.

5. REPARACIÓN DIRECTA

ART. 140 (Antiguo artículo 86 C.C.A.)

• Una operación administrativa;

Para que se declare la responsabilidad del Estado o del autor del daño

y se ordene su reparación. Las causas del daño pueden originarse en:

• Un hecho;

• Una omisión;

• La ocupación temporal o permanente de inmueble, por causa de

trabajos públicos y,

• Por cualquier causa imputable a una entidad pública o a un

particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción

de la misma.


ART. 140 (Reparación directa)

¿Qué solución prevé el nuevo código para cuando el daño se impute a particulares y/a entidades públicas?

• El código prevé que en todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas o diversas entidades públicas, en la sentencia se debe determinar la proporción en que debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o de la omisión en la ocurrencia del daño.

• El nuevo código pretende acabar con la solidaridad que se ha venido comúnmente aplicando en las sentencias, quizá en una controvertida aplicación del artículo 2344 del Código Civil.

ART. 140 (Reparación directa)

¿Quiénes están facultados para interponer este medio de control?

• Cualquiera de las partes de un contrato.

• El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato.

¿Con qué fines se puede ejercer?

• Además de los fines señaladas en el artículo 87 del actual código, el nuevo código establece que se puede ejercer para exigir la liquidación judicial del contrato cuando ésta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los 2 meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley.

6. CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

ART. 141 (Antiguo artículo 87 del C.C.A.)

¿Procede este medio de control contra los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual?

• No, los actos proferidos antes de la celebración del contrato se podrán demandar en ejercicio de los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso.

¿El juez administrativo podrá declarar de oficio la nulidad absoluta de los contratos?

• Sí, cuando la nulidad absoluta esté plenamente demostrada en el proceso, y siempre y cuando hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes.

ART. 141 (Controversias contractuales)

¿Cuándo procede este medio de control?

• Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas

¿Quién está facultado para ejercer el medio de control?

• La entidad pública respectiva a la que esté o haya estado vinculado el servidor público o el particular que ejerció las funciones públicas.

7. REPETICIÓN

ART. 142 (Antiguo artículo 86)

¿Qué requisitos exige el nuevo código para iniciar este medio de control de manera autónoma?

• El código prevé que cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones, en el que conste que la entidad realizó el pago, será prueba suficiente para iniciar la pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño.

ART. 142 (Repetición)

Caducidad (Artículo 164)

• Este medio de control tiene un término de caducidad de 2 años, contados a partir del día siguiente de la fecha de pago, o a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas.

¿Quién está facultado para ejercer este medio de control?

• Cualquier persona.

¿Con qué fin se ejerce?

• Para obtener la protección de los derechos e intereses colectivos.

¿Qué pretensiones puede plantear el actor?

• Podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de:

• Evitar el daño contingente, esto es, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos colectivos.

• Si el daño se produjo, se pretenderá restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.

8. PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES

COLECTIVOS. ART. 144

¿Cuando la vulneración de los derechos colectivos proviene de actos administrativos o contratos, es procedente interponer la demanda?

• Sí, cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato.

• Sin embargo, en estos casos, el juez no podrá anular el acto o el contrato, pero podrá adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos.

ART. 144 (Protección de los derechos e intereses colectivos)

¿Qué requisito previo contempla el Código para presentar la demanda?

• El demandante deberá solicitar a la autoridad o particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias para proteger el derecho o interés colectivo amenazado o violado. La entidad o particular cuenta con 15 días, siguientes a la presentación de la solicitud, para atender la reclamación.

¿En qué caso puede prescindirse de la reclamación previa?

ART. 144 (Protección de los derechos e intereses colectivos)

• Cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio

irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos,

situación que deberá sustentarse en la demanda.

¿Quién está facultado para interponer la demanda?

• Toda persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales.


• Para demandar la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que regula la materia.

9. REPARACIÓN DEL DAÑO CAUSADO A UN GRUPO

ART. 145

¿Se puede ejercer este medio de control cuando el daño proviene de actos administrativos particulares?

• Sí, en ese caso el grupo podrá solicitar la nulidad de los actos, si ésto es necesario para determinar la responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio.

¿En qué consiste este medio de control?

• Se faculta a los jueces que conocen de procesos en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para INAPLICAR ACTOS ADMINISTRATIVOS, de oficio o a petición de parte, y con efectos inter partes .

¿Cuando puede ejercer esa facultad?

• Cuando advierta que tales actos vulneran la Constitución Política y la ley.

¿Qué significa que se inaplique el acto administrativa con efectos inter partes?

• Significa que la decisión de inaplicar el acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte.

10. CONTROL POR VÍA DE EXCEPCIÓN

ART. 148

¿En qué consiste este procedimiento especial?

• Consiste en la posibilidad que tiene el interesado de solicitar al Consejo de Estado la extensión de los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial, proferida por esta corporación, a un caso cuyos supuestos fácticos y jurídicos son iguales a los de la sentencia cuya extensión se pide.

¿En qué casos procede esta solicitud (demanda) ante el Consejo de Estado?

• Procede en aquellos casos en que la autoridad administrativa niega la solicitud o guarda silencio sobre la misma.

11. EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL

CONSEJO DE ESTADO

ARTS. 10, 102 y 269

¿Qué se entiende por «sentencias de unificación jurisprudencial»?

• Son aquellas decisiones que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social, o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión (L. 270/96, art. 36 A)

¿Qué trámite previo se debe agotar para hacer la solicitud de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado?

• Previamente, el interesado debe solicitar la extensión de la jurisprudencia a la autoridad competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial del derecho no haya caducado.

¿Qué requisitos debe reunir la petición previa ante la administración?

ART. 102 (Extensión de la jurisprudencia)

• Se debe señalar una justificación razonada que muestre que el interesado se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al que se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.

• Se debe relacionar las pruebas que el interesado tenga en su poder.

• Se debe allegar copia o al menos citar la referencia de la sentencia de unificación que se invoca.

¿Qué debe tener en cuenta la autoridad administrativa al resolver la petición previa y en qué término debe hacerlo?

• La autoridad decidirá la solicitud con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables al caso y teniendo en cuenta la interpretación de que ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada. También deberá tener en cuenta los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de los presupuestos de procedencia.

• La decisión deberá adoptar dentro de los 30 días siguientes al recibo de la petición.


¿Qué conductas puede asumir la autoridad administrativa frente a la petición y por qué razones puede negarla?

• En virtud de la petición, la autoridad podrá reconocer el derecho al interesado, negar la solicitud o guardar silencio frente a la misma.

• La petición puede ser negada por las siguientes razones:

• Cuando la autoridad considere que la decisión no puede adoptarse sin que se surta un período probatorio, en el que tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el interesado carece del derecho invocado.

• Cuando estime que la situación del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la extensión de sus efectos.

• Cuando estime que las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificación.


¿Qué recursos administrativos proceden contra la decisión que profiere la autoridad administrativa?

• Contra el acto que reconoce el derecho no procede recurso alguno, sin perjuicio de la posibilidad de acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa.

• Si se niega total o parcialmente la petición o la autoridad guarda silencio sobre ella, no procede recurso alguno ni control jurisdiccional respecto de lo negado. (Contradictorio)

¿La solicitud de extensión de la jurisprudencia suspende los términos para presentar la demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo?

• Sí. La solicitud suspende los términos para presentar la demanda.

• Los términos para presentar la demanda se reanudan al vencimiento del plazo de 30 días, establecido para acudir ante el Consejo de Estado cuando el interesado decidiere no hacerlo.


¿Qué trámite se surte ante el Consejo de Estado una vez recibida la solicitud de extensión de jurisprudencia?

• Se da traslado del escrito a la demandada por 30 días. Vencido este término se convoca a audiencia.

• Se celebra la audiencia en un plazo máximo de 15 días contados a partir de la notificación a las partes. En esta audiencia se escuchan los alegatos de las partes y se profiere la decisión.

• En caso de que la solicitud sea procedente, el Consejo de Estado ordena la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que haya lugar. Esta decisión tiene los mismos efectos del fallo aplicado.



• En caso de que la extensión del fallo implique el reconocimiento de un derecho patrimonial que deba ser liquidado, la liquidación se hará mediante el trámite incidental previsto para la condena in genere, previa solicitud a la autoridad judicial que habría sido competente para conocer la acción que dio lugar a la extensión de la jurisprudencia, dentro de los 30 días siguientes a la ejecutoria de la decisión del Consejo de Estado.

• Si la solicitud es negada, y el medio para la reclamación del derecho sustancial fuera el de nulidad y restablecimiento del derecho, el expediente se enviará a la autoridad administrativa para que resuelva el asunto de fondo, según las reglas generales, si no lo hubiera decidido con anterioridad.

• En caso de que exista decisión administrativa de fondo, o si el mecanismo para reclamar el derecho fuera diferente al de nulidad y restablecimiento, el término para demandar se reanudará con la ejecutoria de la providencia del Consejo de Estado, conforme con las reglas establecidas para la presentación de la demanda.



• En caso de que el reconocimiento de un derecho patrimonial deba ser liquidado, se hará mediante el trámite incidental previsto para la condena in genere, previa solicitud a la autoridad judicial que habría sido competente para conocer la acción que dio lugar a la extensión de la jurisprudencia, dentro de los 30 días siguientes a la ejecutoria de la decisión del Consejo de Estado.

• Si la solicitud es negada, y el medio para la reclamación del derecho fuera el de nulidad y restablecimiento del derecho, el expediente se enviará a la autoridad administrativa para que resuelva el asunto de fondo, según las reglas generales, si no lo hubiera decidido con anterioridad.

• En caso de que exista decisión administrativa de fondo o si el mecanismo para reclamar el derecho fuera diferente al de nulidad y restablecimiento, el término para demandar se reanudará con la ejecutoria de la providencia del Consejo de Estado, conforme con las reglas establecidas para la presentación de la demanda.


CONCLUSIONES

El propósito del nuevo Código de lo Contencioso Administrativo,

fuera de armonizar algunas instituciones del derecho administrativo

con la Constitución Política de 1991, pretende la tan anhelada

justicia pronta, cumplida y que garantice una tutela efectiva de los

derechos de los ciudadanos.

La obra está inconclusa. Inicialmente la doctrina, luego la

jurisprudencia y, finalmente, las contrarreformas, pretenderán

mejorar el cuerpo normativo que estamos estrenando en la Ley

1437.

En cuanto a los medios de control, estimo que no va a ser fácil

cambiar ni el lenguaje, ni la cultura que gira alrededor de las

tradicionales acciones de lo contencioso administrativo, en el sentido

de que seguiremos entendiendo que la acción está determinada por

la pretensión.

CONCLUSIONES

El fin perseguido con el cambio de la acción contencioso

administrativa a medio de control es eliminar la indebida

acumulación de acciones y/o pretensiones. ¿Se logrará?

El artículo 165 del nuevo código reguló la acumulación de

pretensiones así:

• De nulidad;

• De nulidad y restablecimiento del derecho;

• Las relativas a contratos y,

• De reparación directa.

Pretensiones acumulables

CONCLUSIONES

• Que las pretensiones sean conexas.

• Que el juez sea competente para conocer de todas las pretensiones.

• Que las pretensiones no se excluyan entre sí, a menos que se propongan como principales o subsidiarias.

• Que no haya operado la caducidad sobre alguna

• Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento.

Requisitos para la acumulación

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