Módulo 1: Gobernanza y Dirección Pública

1.2 - Gobernanza y gestión pública

1

Contenido

1.2- GOBERNANZA Y GESTIÓN PÚBLICA 3

a) Poderes públicos en sociedades complejas 3

b) El reto de la gobernanza 5

c) Liderazgo emprendedor y promotor 7

d) Técnicas de gestión empresarial 9

e) Lógica de la acción colectiva 10

f) Conclusiones 11

BIBLIOGRAFÍA 12

2

Módulo 1: Gobernanza y Dirección Pública

1.2- GOBERNANZA Y GESTIÓN PÚBLICA

a) Poderes públicos en sociedades complejas

El desafío para enmarcar las relaciones estado-sociedad; público-privado, en sociedades complejas pasa no tanto por una teoría del estado cuanto por ubicar al estado en una teoría. El estado no es el único actor pero no es un actor cualquiera.

P. Schmitter advierte sobre la necesaria redefinición de los poderes públicos en sociedades complejas: la teoría del estado debe ceder paso a la inclusión del estado en una teoría. Este clarificador juego de palabras obliga a repensar el atributo que caracteriza al estado frente a otras organizaciones: la soberanía. El estado no es omnipotente, carece de fuerza para imponer sus decisiones en determinadas políticas… pero tampoco es impotente porque, aunque no es el único actor, no es un actor cualquiera (más). El Banco Mundial concluyó su informe de 1997 con una versión afín a la de Schmitter: el estado, en solitario, no podrá abordar el desarrollo pero el desarrollo no sería viable sin el estado. Se trata, pues, de acertar a teorizar las relaciones entre el estado y la sociedad civil superando los planteamientos pluralistas y corporativistas: ni el estado es una instancia exterior y neutral condicionada por la competencia entre actores sociales y empresariales, ni tampoco un negociador de políticas con los grupos de presión. El estado soberano no ordena la sociedad desde la jerarquía y el racionalismo pero tampoco el mercado, espontáneamente, ajusta la oferta y demanda de intereses. La tensión entre lo público y lo privado excede la unilateralidad del estado pero no circunscribe la dinámica al automatismo del mercado.

3

Ante esta situación se han suscitado varias posiciones: la menor eficiencia, la semejanza o la convergencia entre administración pública y administración de empresas; la singularidad de la gestión pública elevada a paradigma integrador de la gestión. Cualquiera de ellas desenfoca la concepción adecuada. Como indica el autor al que seguimos en esta exposición la gestión pública debe caminar e la imitación a la innovación. El contexto donde ha de operar no permite la dicotomía disyuntiva, gestión pública frente a gestión e m p r e s a r i a l ; p o r e l c o n t r a r i o d e b e i n c e n t i v a r l a complementariedad copulativa, gestión pública y gestión empresarial. La clave pasa no tanto por el locus como por el focus. Con ambos términos L. Metcalfe propone entender la relación estado-sociedad; público-privado; no como ámbitos separados y opuestos, más bien, distinguibles, pero de necesaria actuación conjunta.

Meter al estado en una teoría o no esperarlo todo del estado al mismo tiempo que la conciencia de no prescindir de su intervención implica asumir que en una sociedad compleja la gestión es una categoría intermedia, toda vez que debe dirigir un sistema donde el control jerárquico resulta inviable y, al mismo tiempo, los ajustes espontáneos y totalmente descentralizados provocan un rendimiento insatisfactorio. I. Berlín, con ironía inteligente, apuntaba para corroborar su tesis sobre la imposibilidad de conciliar todos los bienes valiosos que la verdad, cuando se descubre, no tiene porqué ser interesante; andamos obsesionados a la búsqueda de la razón última de la sociedad perfecta cuando la mejor opción es la sociedad decente.

4

b) El reto de la gobernanza

El reto de la gobernanza: conseguir que organizaciones formalmente autónomas adquieran conciencia de sus interdependencias. Esta es la razón de ser de la gestión pública: los poderes públicos han de incentivar la colaboración (coordinación) de actores empresariales y cívicos cuyo apoyo resulta imprescindible para el buen fin de cualquier política. El gobierno se ve obligado a adoptar un liderazgo emprendedor y promocional.

La aporía que atrapa la gestión pública se encuentra bien analizada en la lógica acción colectiva que desarrolla M. Olson. Todos apreciamos las ventajas de los bienes públicos pero ninguno sentimos el deber de contribuir a proporcionarlos. La paradoja es que nos aprovecharemos de su existencia para disfrutarlos sin incurrir en coste alguno. Esta actitud parasitaria pone de manifiesto la dimensión negativa de la mano invisible: el egoísmo particular no conduce al bienestar general; la racionalidad individual provoca irracionalidad colectiva. El problema de los bienes públicos no es quien los produce (locus) sino las dificultades para producirlos (focus) y las funestas consecuencias de no producirlos. Las notas distintivas de un bien público en comparación con los bienes privados son las siguientes: no exclusividad, no admiten su producción y disfrute en solitario; no excluibilidad, quien no contribuye a su producción no puede ser privado de su disfrute. De esta naturaleza se infiere el núcleo de la acción gubernamental: el delicado equilibrio entre intereses públicos compartidos e intereses particulares (individuales) privativos. Los bienes públicos no son bienes privados producidos por el estado. De nuevo la desorientación de buscar en el locus la solución a los problemas planteados); son cualitativamente diferentes porque proporcionan las reglas del juego, las condiciones, para la producción de bienes privados (el focus como el marco correcto para la cabal comprensión de la gestión pública). Metcalfe ilustra la relación entre ambos aludiendo a las normas de juego y a las estrategias de cada uno de los jugadores.

5

Se trata de complementos necesarios más que de alternativas rivales, como más arriba se exponía, no se hayan regidos por conjunciones disyuntivas sino copulativas. La gobernanza pone de manifiesto la necesidad de un marco institucional para el buen funcionamiento del mercado donde los efectos positivos de la competencia no degeneren en maximizar los beneficios especulativos a corto plazo. En realidad la gobernanza consiste en la macrogestión de un sistema para ponderar los intereses particulares y el corto plazo con el interés general y el largo plazo. Se trata de articular un cauce procedimental con el objetivo de adaptar las estrategias de organizaciones formalmente autónomas en una estrategia común, esto es, hacerlas conscientes de su interdependencia funcional; que solo en presencia de reglas del juego compartidas resultan viables los intereses particulares.

La gobernanza no parte de intereses acabadamente definidos y formados; no agrega preferencias en un proceso de negociación, por el contrario, una estrategia compartida es el resultado de una modulación de la propia estrategia a la luz de otras estrategias, en principio distintas, incluso opuestas, pero, que tras un debate deliberativo y el consiguiente contraste de motivaciones, pueden llevar a la convergencia. La gobernanza se revela como la responsabilidad por la gestión del sistema. A continuación se intenta caracterizar la dinámica entre organizaciones formalmente autónomas y funcionalmente interdependientes cuya interacción positiva es el objeto de la gobernanza.

6

c) Liderazgo emprendedor y promotor

La gobernanza implica un concepto de eficiencia y eficacia que lleva de la optimización individual al aprendizaje colectivo; de la eficiencia operativa a la eficiencia adaptativa.

Organizaciones formalmente autónomas: un solo actor; eficiencia operativa; racionalidad coste-beneficio a partir de unas preferencias (intereses) bien establecidas. Estrategia: planificación, ejecución y control como un proceso integrado de gestión.

Organizaciones funcionalmente interdependientes: pluralidad de actores; eficiencia adaptativa; el interés general no es un punto del que se parte sino una meta provisional a la que se llega; no se planifica, ejecuta y controla sino que se formula una política, se implementa y se evalúa; por tanto, formulación (hipotética) frente a planificación; implementación (redefinición de la formulación) frente a ejecución; evaluación frente a control. La racionalidad no es sustantiva sino procedimental.

El liderazgo emprendedor y promotor exigido por la gobernanza crea valor público, consistente en el aprendizaje institucional de organizaciones públicas y privadas (empresariales y cívicas) que conciben sus estrategias con mentalidad ampliada. Este concepto asocia la función pública directiva con la gestión pública y la gobernanza. La comprensión de la gobernanza como proceso de macrogestión interorganizacional adquiere claridad de su comparación con la Nueva Gestión Pública, una propuesta sesgada hacia la microgestión de lo intraorganizacional. Significativamente Metcalfe comienza su trabajo distinguiendo gestión del sector público y gestión pública. La gestión del sector público remite a los postulados de la Nueva Gestión Pública; en cambio, la gestión pública conduce a la gobernanza. La advertencia de Metcalfe, sin embargo, es inequívoca: la microgestión intraorganizacional no proporciona macrogestión interorganizacional; la gestión del sector público no equivale a gestión pública.

7

La Nueva Gestión Pública pretende racionalizar el sector público introduciendo mecanismos de mercado (técnicas de gestión empresarial) en la provisión de servicios públicos. Su objetivo, por tanto, se dirige a la microgestión en el interior de las organizaciones orillando las relaciones entre diferentes organizaciones. En su propósito late la mano invisible que conduce de la buena microgestión a la eficiente macrogestión. La gobernanza niega este postulado y la consiguiente asimilación entre gestión pública y gestión empresarial.

8

d) Técnicas de gestión empresarial

La gestión pública debe transitar desde la imitación de la gestión empresarial (planificación, ejecución y control) a la innovación de la gobernanza (formulación, implementación y evaluación de políticas) que la singularice e identifique en un entorno donde concurren actores con intereses y estrategias diferentes y, en muchos casos, contradictorias.

Xavier Mendoza ha analizado el grado de adecuación de las técnicas de gestión empresarial a la administración pública en el que refleja la tensión entre la macro y micro gestión y la racionalidad inter e intra organizacional (gestión del sector público y gestión pública). La imitación se concreta en la aplicación directa de algunas técnicas de gestión empresarial (dirección de proyectos; gestión financiera y dirección operaciones); la innovación exige bien una adaptación creativa (dirección de p r o y e c t o s y d i s e ñ o o r g a n i z a t i v o ) o u n p a s o m á s , reconceptualización (planificación estratégica y gestión de recursos humanos). La interdependencia de organizaciones autónomas obliga a reconceptualizar la planificación estratégica hasta el punto de cuestionar la coherencia de ambos términos: una estrategia es susceptible de ser formulada pero no planificada. Igualmente la imposibilidad de conectar objetivos y resultados requiere adaptación creativa en la dirección por objetivos y en el control de gestión. Finalmente el carácter estatutario del empleo público obliga a concebir la gestión de recursos humanos en parte adaptación creativa, en parte, reconceptualización.

9

e) Lógica de la acción colectiva

Gobernanza y democracia. Los intereses particulares disminuyen los costes de la acción colectiva mientras que los más generales la incrementan. Cuanto más particular e inmediato mejor organizable es un interés y, en consecuencia, mayor su capacidad de presión. Por el contrario, cuanto más general y a largo plazo mayores son los costes para la acción colectiva. La gobernanza exige, en sentido prescriptivo, impedir que los intereses particulares y a corto plazo primen sobre el interés general y la sostenibilidad.

Antes que M. Olson estudiara la lógica de la acción colectiva Maquiavelo anticipó el planteamiento de la cuestión en su admonición (consejo) al príncipe nuevo. Si recién llegado pretendía introducir nuevos estatutos debía asumir que los perjudicados por el cambio formarían partido y se unirían para oponerse si el cambio perjudicaba sus intereses pero, en contrapartida, las personas beneficiadas no lo secundarían o le prestarían un apoyo tibio.

Recurriendo al vocabulario de la elección racional, cuando una política se experimenta como un coste concentrado y presente, afectando a un colectivo reducido con un interés específico, formará partido para oponerse porque los costes de la acción colectiva son bajos; cuando, en cambio, los efectos de la política se proyectan sobre una multitud el beneficio es difuso y futuro, la acción colectiva se vuelve onerosa y casi imposible. Razonamiento inverso para el caso de experimentar la política como beneficio difuso y futuro.

10

f) Conclusiones

La conclusión del análisis es evidente: los intereses particulares y a corto plazo ostentan mayor capacidad de veto y presión que los generales y a largo plazo. Será más habitual la negociación corporativa que la deliberación pública. Desde esta perspectiva la gobernanza sería la versión eufemística del corporativismo y la reciprocidad entre los gobiernos y los grupos de presión en detrimento de la ciudadanía en su conjunto, considerada como usuaria y consumidora de servicios. Para que la gobernanza observe los principios democráticos debe compensar la asimetría en la lógica de la acción colectiva para los grupos de presión y la ciudadanía. Algunos autores han advertido contra la difícil conciliación entre gobernanza y democracia en tanto que la conciben como gobernar sin gobierno en la medida que oscurece la rendición de cuentas, pues la red desdibuja la distinción estado-sociedad, público-privado.

Una lectura normativa de gobernanza que exceda la realidad empírica del partenariado o el corporativismo demanda incorporar la participación ciudadana aligerando los costes de la acción colectiva. Por ejemplo estableciendo cauces procedimentales que permitan las iniciativas ciudadanas para que el gobierno rinda cuentas en cualquier momento de la legislatura. Esta propuesta significa que, pese a la independencia de los representantes, garantizada por la prohibición de mandato imperativo, ante cualquier política impulsada por el gobierno o propuesta (por) desde, por ejemplo, una plataforma ciudadana, deban responder, rendir cuentas, esto es motivar la aceptación o rechazo de las razones o conveniencia alegadas.

11

BIBLIOGRAFÍA

• Gestión pública, de la imitación a la innovación (L. Metcalfe) en De burócratas a gerentes (Coordinador Carlos Losada) ED. Banco Interamericano de Desarrollo

12