1 LAS IMPLICACIONES DE LA DEROGACIÓN DE LOS INCENTIVOS ...
81
1 LAS IMPLICACIONES DE LA DEROGACIÓN DE LOS INCENTIVOS ECONÓMICOS EN LAS ACCIONES POPULARES EN EL MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA HÉCTOR ANDRÉS GÓMEZ RESTREPO MAIRETH JULIANA GUZMÁN TOVAR LINA MARÍA OSORIO VARGAS UNIVERSIDAD COOPERATIVA DE COLOMBIA FACULTAD DE DERECHO BARRANCABERMEJA 2017
Transcript of 1 LAS IMPLICACIONES DE LA DEROGACIÓN DE LOS INCENTIVOS ...
1
LAS IMPLICACIONES DE LA DEROGACIÓN DE LOS INCENTIVOS ECONÓMICOS EN
LAS ACCIONES POPULARES EN EL MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA
HÉCTOR ANDRÉS GÓMEZ RESTREPO
MAIRETH JULIANA GUZMÁN TOVAR
LINA MARÍA OSORIO VARGAS
UNIVERSIDAD COOPERATIVA DE COLOMBIA
FACULTAD DE DERECHO
BARRANCABERMEJA
2017
2
LAS IMPLICACIONES DE LA DEROGACIÓN DE LOS INCENTIVOS ECONÓMICOS EN
LAS ACCIONES POPULARES EN EL MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA
HÉCTOR ANDRÉS GÓMEZ RESTREPO
MAIRETH JULIANA GUZMÁN TOVAR
LINA MARÍA OSORIO VARGAS
MONOGRAFÍA PARA OPTAR EL TÍTULO PROFESIONAL DE ABOGADO
DIRECTOR
DRA. LILIANA LEÓN SALOM
UNIVERSIDAD COOPERATIVA DE COLOMBIA
FACULTAD DE DERECHO
BARRANCABERMEJA
2017
3
Nota de aceptación
__________________________
__________________________
__________________________
__________________________
__________________________
Firma de presidente de jurado
_________________________
Firma del jurado
_________________________
Firma del jurado
Barrancabermeja, 14 de febrero de 2018
4
Dedicatoria
Este trabajo se lo dedicamos en primer lugar a Dios por darnos la sabiduría y motivación
suficiente para poder llegar a esta etapa y por ayudarnos a superar las adversidades surgidas.
A nuestras familias por el apoyo, confianza y acompañamiento constante. Quienes han sido
personas promotoras de motivación, y nos acompañaron durante todo este proyecto profesional.
A la Universidad Cooperativa de Colombia por ser la principal fuente de conocimiento
académico de la comunidad estudiantil, a los docentes y asesores, por brindarnos sus enseñanzas,
experiencias, apoyo incondicional y conocimientos requeridos para la formación académica que
hoy hace parte de nuestra profesión.
5
Agradecimientos
Nuestros agradecimientos son para Dios, por regalarnos el tiempo y la sabiduría que
pudimos dedicarle a nuestro trabajo.
A nuestras familias por el apoyo incondicional brindado desde el momento que nació la
iniciativa, durante el desarrollo, y hasta la culminación de nuestra investigación.
A la Universidad Cooperativa de Colombia por la formación académica que nos brindó
durante estos años para forjarnos como profesionales del Derecho competentes ante el mundo
laboral.
A los docentes del Seminario de las acciones constitucionales por los conocimientos
adquiridos en las cátedras que nos permitieron la elección del tema para desarrollar.
Al Docente Alberto Prada Galvis por sus útiles aportes brindados durante cada etapa de la
investigación.
Y por último a nuestra asesora Dra Liliana León Salom por los valiosos conocimientos
brindados en el Seminario de acciones constitucionales y en el desarrollo del presente trabajo.
6
Tabla de contenido
Pág.
1. Introducción ........................................................................................................................... 16
2. Situación problemática .......................................................................................................... 22
2.1 Planteamiento del problema ................................................................................................. 22
2.2 Formulación de pregunta de investigación .......................................................................... 24
2.3 Justificación ......................................................................................................................... 24
2.4 Objetivos .............................................................................................................................. 26
2.4.1 Objetivo general ............................................................................................................. 26
2.4.2 Objetivos específicos ..................................................................................................... 26
3. Marco referencial ................................................................................................................... 27
3.1 Estado del arte ..................................................................................................................... 29
3.2 Marco teórico....................................................................................................................... 27
3.2.1 La constitución política de Colombia prevé la acción popular ...................................... 29
3.2.1.1 Artículo 88. Acciones populares .............................................................................. 41
3.2.1.2 Artículo 1. Regular acción popular y de grupo. .................................................. 41
3.2.1.3 Artículo 4. Derechos e Intereses Colectivos. ...................................................... 42
3.2.2 Ley 472 de 1998. acciones populares ............................................................................ 43
7
3.2.2.1 Artículo 1. Derechos e intereses colectivos. ............................................................ 43
3.2.2.2 Artículo 12. Titulares de las Acciones. .................................................................... 44
3.2.2.3 Articulo 14. Personas Contra Quienes se Dirige la Acción. .................................... 45
3.2.2.4 Articulo 18. Requisitos de la Demanda o Petición. ................................................. 45
3.2.2.5 Artículo 19. Amparo de Pobreza. ............................................................................ 46
3.2.2.6 Artículo 151. procedencia. ....................................................................................... 46
3.2.2.7 Artículo 151. Código general del proceso, .............................................................. 47
3.2.2.8 Artículo 39. Incentivos............................................................................................. 48
3.2.2.9 Artículo 40. Incentivo Económico en Acciones Populares sobre Moral
Administrativa...................................................................................................................... 48
3.2.3 Proyecto de Ley 056 de 2009. Eliminación de incentivos económicos ......................... 51
3.3 Marco conceptual ................................................................................................................. 58
3.3.1 Acción Popular............................................................................................................... 58
3.3.2 Derechos Colectivos ...................................................................................................... 59
3.3.3 Derecho Fundamental .................................................................................................... 59
3.3.4 Derogación ..................................................................................................................... 59
3.3.5 Incentivo Económico En Acciones Populares ............................................................... 60
3.3.6 Mecanismos Jurídicos .................................................................................................... 60
3.3.7 Mecanismos De Participación........................................................................................ 61
3.3.8 Participación Ciudadana ................................................................................................ 61
8
4. Diseño metodológico ............................................................................................................. 62
4.1 Tipo de investigación ........................................................................................................... 63
4.2 Fuentes de información ....................................................................................................... 65
4.2.1 Fuentes Primarias ....................................................................................................... 65
4.2.2 Fuentes Secundarias ................................................................................................... 65
5. Resultados .............................................................................................................................. 66
6. Desarrollo de objetivos .......................................................................................................... 67
6.1 Identificar las razones que motivaron la eliminación de la figura del incentivo económico
contemplado en el artículo 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 ....................................................... 67
6.2 Realizar un análisis crítico de los argumentos base de la eliminación del incentivo económico
de las acciones populares. .......................................................................................................... 67
6.3 Evaluar el impacto que ha tenido la practicidad de la acción popular a partir de la derogación
de los incentivos económicos..................................................................................................... 68
6.4 Realizar una recopilación de los pronunciamientos más relevantes de la Corte Constitucional
referente a si debían eliminarse o no los incentivos económicos de las acciones populares. .... 70
7. Conclusiones .......................................................................................................................... 75
8. Recomendaciónes .................................................................................................................. 77
Referencia bibliográfica ................................................................................................................ 79
9
Figuras
Figura 1. Número de acciones populares en el periodo de vigencia de los incentivos en las acciones
populares año 2006 al 2010. ......................................................................................................... 69
Figura 2. Número de acciones populares en el periodo siguiente a la derogación de los incentivos
en las acciones populares año 2011 al 2016. ................................................................................ 69
10
Tablas
Tabla 1. Caso C-630 de 2011 ........................................................................................................ 71
Tabla 2. Caso C-730 de 2011 ........................................................................................................ 72
Tabla 3. Caso C-880 de 2011 ........................................................................................................ 73
Tabla 4. Caso C-688 de 2011 ........................................................................................................ 74
11
Resumen
La acción popular como mecanismo constitucional para la protección los derechos colectivos,
se encuentra regulada en el ordenamiento jurídico colombiano mediante la Ley 472 de 1998, la
misma que dentro de sus apartes reguló la figura y estableció unos incentivos económicos para
los actores populares que lograran salvaguardar los derechos colectivos que estaban siendo
vulnerados o en peligro de vulneración, incentivando así el principio de solidaridad de los
ciudadanos.
En el año 2010 la acción popular tuvo un giro con la eliminación de los incentivos
económicos, producto de un proyecto de Ley que argumentó que aquel beneficio que se
otorgaba había promovido un aprovechamiento de los ciudadanos con el ánimo de lucrarse más
que buscar la protección misma de los derechos, y a su vez este generaba un detrimento en el
erario público. Esta eliminación ha desencadenado en el fenómeno de la disminución de las
acciones populares a nivel nacional y en el Municipio de Barrancabermeja, puesto que ya no
existe una motivación para que los ciudadanos ejerzan la acción popular sin que exista un
reconocimiento a su trabajo, siendo esta la implicación sociológica más relevante que abordará el
estudio de esta investigación.
La implicación jurídica se percibe desde la expedición de la Ley 1425 de 2010 que derogó los
artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, posteriormente las acciones de inconstitucionalidad
impetradas por los ciudadanos que consideraron dicha Ley violatoria de los preceptos
constitucionales, sin embargo, a pesar de los fundamentos esbozados por los actores en sus
demandas, la Ley que eliminó los incentivos se mantiene hasta la actualidad.
12
Para el estudio de las implicaciones en la investigación, en primer lugar se buscará conocer
las causas que produjeron la eliminación y los pasos efectuados para llegar la expedición de la
Ley derogatoria de los incentivos, igualmente los fundamentos del proyecto de Ley 056 de 2009
que culminó en la expedición de la Ley 1425 de 2010 serán analizados de manera crítica, en
contraste con posiciones que desvirtúan los hechos en que se basaron para proponer mediante un
proyecto de Ley eliminar los incentivos económicos dispuestos para los actores populares.
Igualmente se estudiará el aspecto sociológico que más impacto ha generado el cual es la
desmotivación de los ciudadanos para interponer las acciones populares, y dicho aspecto se
comprobara mediante la investigación estadística en los Juzgados Primero y Segundo
Administrativos del Circuito de Barrancabermeja, en aras de conocer las cifras exactas de cada
año desde la creación del Primer Juzgado Administrativo de Barrancabermeja, esto con el fin de
comparar el número de acciones populares interpuestas durante los años anteriores a la
expedición de la Ley 1425 de 2010 y los años posteriores y verificar el dinamismo de esta acción
durante estos años, y con cifras exactas evidenciar el fenómeno de la disminución de
interposición de acciones populares en el Municipio.
La metodología aplicada al tema en cuestión fue sustraída a partir de la información
suministrada por los Juzgados Primero y Segundo Administrativos del Circuito de
Barrancabermeja, y asimismo se hará un estudio detallado de los pronunciamientos emitidos por
la corte constitucional respecto a la constitucionalidad de la Ley 1425 de 2010
Por último, el impacto esperado pretende ser el de conocer la situación jurídica en la que se ha
visto inmersa la acción popular desde su inicio en la Legislación Colombiana hasta la actualidad,
e identificar qué factores inciden en la actual desmotivación por parte de los ciudadanos para no
interponer acciones populares en razón de la protección de los derechos colectivos, de igual
13
manera conocer las cifras exactas que permitan demostrar con claridad la disminución del
número de acciones populares que se interponen una vez se derogaron los incentivos, y así
apreciar la gravedad de este fenómeno.
Palabras clave: Acciones populares, derechos colectivos, incentivos económicos, principio
de solidaridad, implicaciones socio jurídicas.
14
Summary
Popular actions as a constitutional mechanism for the protection of collective rights is
regulated in the Colombian legal system by means of Law 472 of 1998, which within its sections
regulated the figure and established economic incentives for popular actors that managed to
safeguard the rights groups that were being violated or in danger of being violated, thus
encouraging the principle of solidarity among citizens.
The popular action took a turn with the elimination of said economic incentives product of a
law project that I consider that the benefit that was granted promoted that supposedly there was
an advantage of the citizens with the intention of making a profit rather than seeking the same
protection of the rights already This time triggered a detriment in the public treasury. This
elimination has triggered in the phenomenon the decrease of the popular actions at national level
and in the Municipality of Barrancabermeja, since there is no longer a motivation for citizens to
exercise popular action without there being recognition of their efforts, this being the The most
relevant sociological implication that the study of this research will approach.
The legal implication is represented since the issuance of Law 1425 of 2010 that repealed
articles 39 and 40 of Law 472 of 1998, later the actions of unconstitutionality on the part of
citizens who considered that Law violates the constitutional precepts, that despite from the
foundations outlined in their demands, the Law that eliminated the incentives is maintained until
today.
For the study of the implications in the investigation, in the first place it will be sought to
know the causes that produced the elimination and the steps carried out to arrive the expedition
of the Law derogatory of the incentives, also the foundations of the project of Law promoted for
15
the expedition of Law 1425 of 2010 will be analyzed critically in contrast to positions that distort
the facts on which they were based to propose through a bill to eliminate the economic incentives
provided for popular actors.
Likewise, the sociological aspect that has generated the most impact, which is the
demotivation of citizens to interpose popular actions, will be studied and this aspect will be
verified through statistical research in the Administrative Courts of Barrancabermeja in order to
clarify the exact figures of each year since the creation of the First Administrative Court of
Barrancabermeja, in order to compare the number of popular actions filed during the years prior
to the issuance of Law 1425 of 2010 and subsequent years and verify the dynamism of this
action during these years and with figures exact evidence of the phenomena of decline.
The methodology applied to the subject in question was subtracted from the information
provided by the administrative courts of the circuit and also a detailed study was made of the
pronouncements issued by the constitutional court in accordance with the motivation for the
repeal of the economic incentives and also a research search was carried out at a national level
where a notorious affectation was evidenced in the index of popular actions filed after the year
2011.
Finally, the expected impact aims to be to know the legal situation in which the popular action
has been immersed since its inception in the Colombian Legislation to date and identify what
factors affect the current demotivation by citizens to avoid intervene popular actions for the
protection of collective rights, as well as knowing the exact figures that clearly demonstrate the
decrease in the number of popular actions that are filed once the incentives were repealed, and
thus appreciate the seriousness of this phenomenon.
16
Keywords: Popular actions, collective rights, economic incentives, solidarity principle, socio-
legal implications.
1. Introducción
Las acciones populares son un mecanismo constitucional que protege los derechos colectivos
y aquellas fueron creadas para que los ciudadanos participen cuando se vulneren los derechos de
una comunidad, sin embargo en el presente proyecto se pretende realizar un análisis de un
asunto que se deriva de la falta de aplicación de la acción popular a nivel municipal, y de
aquellas implicaciones que surgieron a partir de la extinción del incentivo económico en la
protección de los derechos colectivos a través de las acciones populares en el Municipio, es así
como el contenido de la investigación se orientara inicialmente a ilustrar al lector acerca del
inicio y evolución histórica de las primeras concepciones que se le atribuyeron a la acción
popular como mecanismo de protección de los derechos colectivos, hasta la inclusión de la
misma en la legislación colombiana.
Se pretende entonces, analizar si las razones por las cuales se hizo esta eliminación contenían
para su ejecución una base social y jurídica lógica, u obedecieron a intereses diferentes en los
cuales no se tuvo una visión ulterior sobre los alcances que podrían llegar a tener. De igual
forma, se busca generar conocimientos al lector que generen interés crítico sobre los cambios
normativos a los principales mecanismos de protección constitucional, dado que es un derecho
de toda persona no solo hacer ejercicio de estos, si no ser un guarda del principio de solidaridad
que rige a nuestra constitución.
Posteriormente de realizar la anterior introducción, se retomará el asunto de la investigación
en curso abordando las razones que promovieron la eliminación de los incentivos económicos, de
17
igual manera se quiere analizar los argumentos que se emplearon para defender la postura de que
tales incentivos debían excluirse del ordenamiento jurídico, y que en la actualidad produce un
impacto en el ámbito social reflejado en la desmotivación y desconocimiento de esta acción que
puede tener un alcance que repercuta a toda la sociedad, puesto que los derechos que protege
contribuyen a un medio ambiente sano que garantiza la intervención estatal para imponer
sanciones y evitar que se presente un evento en el cual se transgreda los derechos de un
conglomerado de personas.
Asimismo, tiene por objeto comparar los índices de interposiciones de acciones populares
entre los años 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 y los años 2011, 2012, 2013, 2014, 2015 y 2016 en
el Municipio de Barrancabermeja, para con esto comprobar la disminución de acciones populares
con ocasión de haber prescindido del incentivo económico establecido en los artículos 39 y 40 de
la Ley 472 de 1998 que contiene las disposiciones que regula la acción popular.
De igual manera estudiar uno de los efectos más relevantes que tuvo la derogación de los
incentivos económicos, el cual fue la disminución considerable de las acciones populares, dado
que se ha evidenciado una notable disminución en el ejercicio de esta acción constitucional, lo
que desemboca de manera directa en una crisis socio jurídica, en la cual uno de los fines
fundamentales del estado social de derecho que es el de la protección de todas las personas que
constituyen una sociedad, se vea vulnerado por la falta de incentivos en el mecanismo que busca
amparar los derechos que afectan a la colectividad.
A partir del resultado de la investigación y de la información recolectada se defenderá la
tesis que la eliminación del incentivo económico ha representado una desmotivación por parte de
los ciudadanos en general para el ejercicio de la acción constitucional, privándose de ejercerla en
razón de que no existe ningún tipo de estímulo o reconocimiento al esfuerzo, tiempo y recursos
18
que se emplearon, por lo que ahora estas acciones constitucionales solo dependerá de la voluntad
altruista que posean algunos ciudadanos, lo que indiscutiblemente ha conllevado a la pocas
interposiciones de acciones populares luego de la eliminación del incentivo.
Se hará necesario la investigación de los pronunciamientos jurisprudenciales que se han dado
a partir de la pugna que se inició con la expedición de la Ley 1425 de 2010, la cual eliminó los
incentivos, para así conocer las posturas que defienden la eliminación del incentivo y los
pronunciamientos de la Corte Constitucional en las acciones impetradas por los ciudadanos que
se no encontraban a favor de dicha eliminación.
En relación con el desarrollo de la investigación, no se encontró ninguna dificultad teniendo
en cuenta que se obtuvo toda la información necesaria para la ejecución de cada objetivo
planteado, puesto que las fuentes requeridas estaban de manera accesible, como fueron los
documentos digitales y la información que se pudo sustraer de los Juzgados Primero y Segundo
Administrativos del Circuito de Barrancabermeja, los cuales pusieron a nuestra disposición los
libros radicadores. De igual forma sucedió con los Servidores Públicos que emitieron su criterio
sobre el tema de estudio.
Como recomendación para aquellos lectores en primera medida deben contar con un interés
sobre el tema de la investigación, como también deben tener unas nociones jurídicas sobre el
Derecho Constitucional para comprender el compendio conceptual que contiene la presente
monografía.
A su vez para los futuros investigadores de esta línea se les recomienda ahondar sobre
factores diferentes a los que ya se encontraron para que exista el poco uso de la acción popular
en la actualidad, y conocer de una forma más extensa sobre las causas que originaron el
problema en discusión y este sea apoyo para futuras investigaciones, a su vez se recomienda
19
realizar un enfoque en diversos territorios a nivel nacional que permita concluir si el fenómeno
estudiado se presenta de forma uniforme en el país.
Por último el resultado que se quiere lograr es fortalecer y mantener sostenible el debate
acerca de los efectos que tuvo la eliminación del incentivo económico en el ejercicio de las
acciones populares, buscando de esta manera que se replantee la idoneidad de la decisión tomada
por el gobierno y porque no, dar inicio al desarrollo de proyectos que busquen reintegrar esa
gratificación suprimida de la estructura de la acción constitucional, buscando así que el espíritu
de la protección de los derechos colectivos se revitalice una vez más en los ciudadanos dando así
un empleo eficaz a tan necesario e importante recurso.
1.1 Enfoque en el Municipio de Barrancabermeja
Las acciones populares en Barrancabermeja se caracterizan por ser interpuestas por motivos
que obedecen en su mayoría a problemáticas de carácter ambiental, esto derivado de la
naturaleza petrolera e industrial del municipio, el cual se ha convertido en un foco de múltiples
agentes contaminantes y factores de riesgo que amenazan de forma directa la salud de las
personas que lo habitan y el equilibrio de los diferentes ecosistemas que aquí se desarrollan.
Desde el año de 1921 cuando empezó a operar el pozo Infantas 2 y la posterior puesta en
producción del Campo La Cira-Infantas, Ecopetrol emprendió actividades en la cadena del
petróleo como una empresa industrial y comercial del Estado, encargada de administrar el
recurso hidrocarburífero de la nación, y creció en la medida en que otras concesiones revirtieron
sus operaciones. A la par de del desarrollo y surgimiento de la industria petrolera en toda el
magdalena medio también se dio el poblamiento y surgimiento del municipio de
Barrancabermeja como punto central de operaciones y de comercio de la región.
20
Este desarrollo industrial no solo trajo consigo un progreso económico y social al municipio,
si no que a su vez generó de forma inmediata los diversos perjuicios ambientales que son
inherentes a la industria del petróleo. En un principio estos problemas pasaron desapercibidos
dado al desconocimiento del impacto que tenía la explotación petrolera en el medio ambiente,
agregado a la inexistente normatividad sobre la explotación indiscriminada de los recursos
naturales, sin tener en cuenta factores de contaminación y afectación a los ecosistemas
predominantes y a la salud de las personas que se desarrollaban entorno a ellos. Por ello se puede
inferir que un principio las personas estuvieron desamparadas y sin las herramientas legales para
hacer valer sus derechos colectivos que en el caso especial estarían dirigidos a la protección de
los derechos ambientales y por conexidad al derecho a la vida y de gozar de un ambiente sano
para su desarrollo.
Como forma de contrarrestar ese vacío jurídico que existía en el país y reafirmando el
principio de que Colombia es un estado social de derecho en el cual se busca la protección
integral de los derechos de todos sus habitantes, la Constitución Política de 1991 evoca y
reconoce al medio ambiente sano como un derecho de todas las personas y un deber del Estado,
dándole así un rango constitucional, a su vez proporciona un mecanismo de protección que es la
acción popular consagrada en la carta política en su artículo 88, cuyo fin es la protección de los
derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la
salubridad pública, la moral administrativa, el medio ambiente, la libre competencia económica
y otros de similar naturaleza. Aquello significó una evolución en nuestra participación como
ciudadanos del territorio para poder reclamar a las autoridades administrativas o entidades
privadas la protección de los derechos e intereses colectivos como lo es el medio ambiente sano,
21
y así evitar que políticas de desarrollo que desempeñan las empresas afecten en forma directa al
ecosistema.
Entre las problemáticas ambientales que se han presentado en el municipio de
Barrancabermeja y que han sido expuestas a través de acciones populares está el vertimiento de
los lixiviados, que tienen su origen en el relleno sanitario Yerbabuena administrado por la
empresa Rediba, ubicado en la vereda Patio Bonito, muy cerca donde se encuentra ubicada la
ciénaga San Silvestre, que es una de las principales fuentes de agua del Municipio, donde el
acueducto recolecta el líquido de vital importancia para la población, y que se ha convertido en
el principal factor de contaminación.
A su vez se han generado múltiples acciones populares que tienen como punto de partida la
protección de la calidad del aire en Barrancabermeja, dado que en los controles ambientales
realizados por la red de monitoreo ambiental local han arrojado que es un aire que contiene altos
niveles de contaminación con una mayor presencia en algunos sectores del municipio. También
se reconoció que los agentes que tienen un papel predominante en la contaminación del aire en el
Puerto Petrolero son la refinería, la producción de fertilizantes, las quemas indiscriminadas de
basuras y terrenos para la agricultura, como también el incremento de la circulación de
automotores de la ciudad.
22
2. Situación problemática
2.1 Planteamiento del problema
En Colombia el mecanismo constitucional denominado acciones populares se encuentra
regulado por la ley 472 de 1998 y tiene como objeto la defensa y protección de los derechos
colectivos de los ciudadanos, ahora bien, aunque hoy dicho mecanismo se denomina medio de
control de protección de los derechos colectivos, el mismo sigue siendo regulado por la Ley 472
de 1998, con la salvedad existente de no contar con los artículos 39 y 40 que establecían los
incentivos, los cuales fueron derogados por la ley 1425 de 2010, en aquellos articulos se
establecía que el demandante tendría derecho a recibir un incentivo económico que el juez fijaba
entre los 10 y 150 SMLMV, o en los casos de violación del derecho colectivo de la moralidad
administrativa el incentivo era del 15% del valor que se recupere en razón a la acción.
La razón de ser del incentivo económico en principio obedecía a que las acciones populares
combinaban el deber de solidaridad que a todos los ciudadanos les atañe, junto con la potestad
del Estado para inducir, promocionar e incentivar el ejercicio de tales acciones que permitieran
materializar y proteger determinados bienes jurídicos de especial connotación social, fue con ese
objetivo que el Congreso previó el estímulo que implicaba un reconocimiento a la actividad
diligente, oportuna y permanente del actor popular, constituyendo así una compensación.
A pesar de que su razón primigenia fue la de incentivar el ejercicio de la acción popular,
durante el lapso de tiempo de 12 años que estuvieron vigentes los incentivos se empezó a hablar
de una desnaturalización de esta figura, razón misma que impulsó por parte de Fabio Valencia
Cossio quién era Ministro de Interior y Justicia en ese momento, la realización del proyecto de
Ley 056 de 2009 que pretendía derogar los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.
23
Los motivos que se expusieron como fundamento en el proyecto de Ley fueron en resumen
dos: el primero, argumentaba que el interés no era defender los derechos o intereses colectivos,
sino que se había convertido en un interés del actor en hacer un negocio rentable; y, el
segundo, porque se estaba menoscabando el presupuesto de la administración pública, debido a
la multiplicación de las acciones, muchas de ellas recurrentes y reiterativas, motivos que al
parecer fueron suficientes para eliminar los incentivos y expedir la Ley 1425 de 2010.
Esta decisión ha generado en primera instancia un impacto jurídico, ya que se efectuó la
derogatoria de dos artículos que hacían parte de la integralidad de la norma que regula este
medio de control, lo cual trasciende a un efecto negativo para parte de la sociedad que
desaprueba el cambio normativo y lo considera una medida regresiva para la protección de los
derechos colectivos, puesto que desconoce la iniciativa de los actores populares cuando se
presenta vulneración de los derechos de una colectividad, y fue a causa de esa desaprobación que
se iniciaron demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010 que fue considerada
contraría a los preceptos constitucionales, y se intentó lograr su inexequibilidad, no obstante la
posición de la corte siempre fue la misma, declarar exequible la Ley 1425 de 2010 y sus razones
serán traídas a colación en el desarrollo de la investigación.
En segunda medida se presentó un impacto sociológico representado en la desmotivación de
los ciudadanos por ejercer la acción popular, ello permite concluir que se hace necesario la
existencia de estímulos para el amplio ejercicio de esta acción, y que no basta solo con el espíritu
altruista de los ciudadanos, puesto que ejercerla genera un costo monetario y de tiempo que la
mayoría no está dispuesto asumir sin una contraprestación, este fenómeno se pretenderá
investigar en el Municipio de Barrancabermeja para constatar si se repite como en otros
territorios a nivel nacional.
24
2.2 Formulación de pregunta de investigación
¿Cuáles han sido las implicaciones sociojurídicas a partir de la derogación de los incentivos
económicos en las acciones populares en el Municipio de Barrancabermeja?
2.3 Justificación
En el año 2010 entro en vigencia la Ley 1425, expedida con el fin de derogar el incentivo
económico contenido en los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998, esta última Ley además de
contener los incentivos, se encargaba de regular la manera como se desarrollaría el
procedimiento para hacer uso de las acciones populares, con el propósito de defender y proteger
los derechos colectivos. La exclusión del incentivo económico dentro del proceso natural de las
acciones populares trajo consigo una disminución en el ejercicio de este mecanismo
constitucional, dado que se presentó un descenso en los índices de acciones populares
interpuestas a partir de la derogación, lo que a su vez genera un desamparo en los derechos
colectivos de los ciudadanos permitiendo que sean transgredidos de una manera directa.
Por esta razón la elaboración de la presente investigación goza de un alto grado de
importancia, teniendo en cuenta que tiene por objeto dar una explicación detallada de las
consecuencias y efectos de la derogación del incentivo económico simultáneamente a un estudio
de los índices de uso de la acción popular por parte de los ciudadanos de Barrancabermeja como
medio de protección de los derechos colectivos.
De esta manera se busca obtener resultados precisos acerca de la efectividad de la acción
popular frente a los distintos factores que ejercen impacto sobre los derechos colectivos en la
25
comunidad de Barrancabermeja, luego, identificar el impacto que ha tenido la acción popular a
partir de la derogación, y confirmar si aquella eliminación tuvo un papel relevante en la
disminución de su ejercicio, posteriormente buscar alternativas que permitan incentivar de nuevo
el empleo de la acción popular, y concientizar a los ciudadanos de la importancia de tener un
papel activo en la dinámica de protección de los derechos colectivos, como también de que se
creen los medios idóneos para que los mismos puedan tener acceso a información referente a la
utilización y razón de ser de las acciones populares, del mismo modo se quiere contribuir a que
otras personas que estén interesadas en desarrollar el tema de estudio a partir del mismo enfoque
que se expone en esta investigación, o generar uno completamente nuevo, tengan un punto de
referencia y una fuente fiable de la cual indagar conceptos que le permitan tener una mejor
percepción de la idea que buscan promover acerca de los efectos de la derogación del incentivo
económico en las acciones populares.
26
2.4 Objetivos
2.4.1 Objetivo general
Determinar las implicaciones socio jurídicas de la derogación del incentivo económico en las
acciones populares en el Municipio de Barrancabermeja durante el periodo comprendido entre el
año 2006 a 2016.
2.4.2 Objetivos específicos
Identificar las razones que motivaron la eliminación de la figura del incentivo económico
contemplado en el artículo 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.
Realizar un análisis crítico de los argumentos base de la eliminación del incentivo económico
de las acciones populares.
Evaluar el impacto que ha tenido la practicidad de la acción popular a partir de la derogación
de los incentivos económicos.
Realizar una recopilación de los pronunciamientos más relevantes de la Corte Constitucional
referente a si debían eliminarse o no los incentivos económicos de las acciones populares.
27
3. Marco referencial
3.1 Marco teórico
La acción popular se encuentra consagrada en la constitución política de Colombia en su
artículo 88, la carta magna instituyo a la acción popular como un mecanismo de protección de
los derechos e intereses colectivos. A su vez la Ley 472 de 1998 se encargó de reglamentar la
figura constitucional de la acción popular y desarrollo el procedimiento por medio del cual se
hace efectiva. Este instrumento tiene su génesis en la necesidad de salvaguardar todos aquellos
derechos e intereses que gozan del carácter e colectivos como lo son el patrimonio, el espacio
público, la moral administrativa, el medio ambiente y todos aquellos que por conexidad o
decisión judicial puedan ser objeto de protección de la misma (Vergara & Trujillo, 2001). Por
esta razón todos aquellos móviles que persigan fines subjetivos o particulares quedan excluidos
de su esfera de acción y deben ser protegidos mediante la ejecución de otras figuras legales.
“Su origen se remonta al derecho romano, con base en el interés por la defensa de la res
publica y el restablecimiento del bien común” (Vergara & Trujillo, 2001, pág. 1). Su desarrollo
fue lento y variables dado que la figura de una comunidad homogénea no fue del todo clara en la
historia romana dado que existían distintas clases sociales, las cuales poseían derechos u
obligaciones desiguales y no todas poseían el estatus para ser amparadas por el sistema jurídico
romano, por lo que se presume que el carácter público no era del todo cierto y solo se limitaba a
aquellos que enfrentaban perjuicios y eran considerados sujetos de derecho.
28
Luego las nociones y principios de las acciones populares se fueron difundiendo de igual
forma que las bases del derecho romano eran acogidas e introducidas en los distintos territorios y
escuelas jurídicas. A la legislación colombiana llegaron a través de los artículos 1005 y 2359 del
código civil de 1887 de Don Andrés bello luego de ser transcritas del código civilista chileno
(Montoya, 2003). Por lo anterior se infiere que su origen es preconstitucional y que la esencia de
su ejercicio no es nueva si no que es el resultado de todos los fenómenos socio jurídicos que han
moldeado la historia del derecho contemporáneo.
Montoya (2003) refiere que a pesar de ser tan antigua a la acción no se le concedió la
importancia práctica en el ordenamiento jurídico colombiano por tres razones principales:
La escasa manifestación jurisprudencial y doctrinal acerca del concepto de los derechos
colectivos y la consagración normativa para su ejercicio y protección.
La concepción individualista de las distintas ramas del derecho que solo promovían la
defensa de los intereses particulares, lo que derivó en el desconocimiento por parte de la
acción popular.
La inexistencia de una normatividad que regulara de manera competente el proceso
mediante el cual una persona pudiera ejercer la acción popular con el fin de proteger o
prevenir la transgresión de los derechos colectivos.
“Uno de los efectos más importantes de la promulgación de la constitución de 1991 fue la
restitución del valor de la acción popular y su papel fundamental en la constitución del estado
social de derecho y consagración de los derechos de tercero generación” (Montoya, 2003, pág.
29
1). A su vez la ley 472 de 1998 reglamenta de manera precisa la naturaleza y el procedimiento
que se debe ejercer para la ejecución de la acción popular.
La investigación defenderá la tesis donde se puede constatar que la disminución del índice
de acciones populares interpuestas en Barrancabermeja es el resultado de la derogación de los
artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998, de igual manera este fenómeno también representa un
perjuicio a la defensa de los derechos colectivos que debe proteger la institución jurídica de la
acción popular, teniendo en cuenta que es un acción constitucional mediante la cual se pretende
prevenir o hacer cesar la vulneración o el daño.
Sin embargo, se podrá demostrar la inoperancia de esta acción si aquella no se utiliza en la
práctica, y si dicha disminución ha ocurrido justo después de la eliminación de los incentivos
económicos, puesto que esto representaba una recompensa y estímulo para que los ciudadanos
ejercieran control a partir de la participación que les otorga el estado para la representación de
los intereses de una colectividad.
3.2 Estado del arte
En el presente capitulo el lector puede apreciar investigaciones e información en relación con
el tema en discusión, en donde se plasman los antecedentes del problema creando una
recopilación documental de los hallazgos realizados por otros a nivel nacional, que sustenta los
razonamientos planteados y motiva a indagar el trasfondo y los factores socio jurídicos en una
nueva orbita territorial que pueda aportar otro precedente al problema académico.
Martínez y Trujillo (2001) Presentaron para la Pontificia Universidad Javeriana “Las acciones
populares en Colombia”. La génesis de las acciones populares en la historia de la humanidad
30
tiene su origen en Roma donde se presenta una reseña histórica de la historia de las acciones
populares.
Entre los ciudadanos romanos se desarrolló una fuerte idea de comunidad y un interés hacia
la búsqueda de un beneficio general y/o común de este cuerpo social. “De esta forma, los
romanos buscaron mediante mecanismos cómo las acciones y los interdictos populares, la
defensa de la “Res publica”, es decir, del conglomerado social organizado jurídicamente
(Populus) y de los bienes que le pertenecen” (Corbí, 1982, pág. 18).
Con base en el derecho Romano, Andrés Bello, extrae e incorpora las acciones populares por
primera vez en el ordenamiento jurídico colombiano a través de la expedición del código Civil
en 1887. De esta forma, en los artículos 1005 y 2359 del código civil se establecieron 2 acciones:
Acción popular a favor de los bienes de uso público y de daño contingente (Vergara & Trujillo,
2001). Lastimosamente, la utilización de estos mecanismos fue muy poca, debido entre otras
cosas, al desconocimiento de los derechos que eran susceptibles de su protección, ya que
carecían de instrumentos para su protección; Por ejemplo, procesalmente, la acción popular de
daño contingente debía ser surtida por trámite ordinario, lo cual, resultaba incoherente con el
carácter preventivo de la misma.
Mientras se fraguaba y se incubaba la creación de la Constitución de 1991, ya había en el
contexto mundial una predilección hacia la protección del interés general y los derechos
colectivos (Vergara & Trujillo, 2001). De esta forma, Colombia adopta este interés ideológico y
jurídico por la protección de nuevos derechos, que se ajustaran a las realidades del desarrollo de
las sociedades y que trascendieran la esfera individual. “Es así cómo se consagran por primera
vez los derechos de tercera generación en el nuevo ordenamiento constitucional, y un mecanismo
efectivo para la protección de estos: las acciones populares (Artículo 88 Constitución Política de
31
Colombia)” (Vergara & Trujillo, 2001, pág. 23). En pro del cumplimiento de su deber y de lograr
la aplicabilidad de las acciones populares, el congreso reglamenta el artículo 88 de la
constitución, expide la ley 472 de 1998, que reglamenta y regula el trámite de las acciones
populares en Colombia .En este orden de ideas, la ley 472, remplazaría la normativa anterior, y
establecería que las acciones populares se tramitarían por proceso abreviado, en dos instancias.
Vergara y Trujillo (2001) indican que para garantizar la celeridad y efectividad de la acción
popular en la defensa de los derechos colectivos, se le brindó una serie de características
especiales en el trámite del proceso:
Facilidad para presentar la demanda: Cualquier persona natural o jurídica y sin necesidad
de un apoderado judicial puede interponer la acción, aunque no le afecte de manera
exclusiva y excluyente; además las autoridades competentes le ayudarán en la
elaboración y presentación de la demanda.
Trámite preferencial: Debe ser tramitada por el Juez de manera prioritaria (con excepción
de la tutela, la acción de cumplimiento y el habeas corpus que gozan de preferencia).
El amparo de pobreza y el incentivo económico: El amparo de pobreza es una institución
procesal que busca, exonerar de asumir ciertos costos del proceso, con el fin de garantizar
la igualdad de las personas que no cuentan con los recursos económicos derivados del
proceso. Por otra parte, el incentivo económico es una retribución económica que se le
reconoce al demandante por la defensa de los derechos colectivos y la búsqueda de un fin
altruista.
El proceso dispone de otros deberes al juez: La obligación de adecuar la petición del
demandante, el deber explícito de dictar sentencia de mérito, los deberes y facultades en
32
materia probatoria, los términos perentorios a los que se somete el juez, la posibilidad de
dictar medidas cautelares, los mecanismos de verificación del cumplimiento de la orden
judicial, las garantías que debe constituir el vencido en el proceso y las sanciones por
desacato, entre otros.
Participación de los organismos del Estado: La participación del ministerio público,
especialmente la Defensoría del Pueblo, constituye una ventaja en cuanto permite que la
defensa de los derechos colectivos se realice bajo todos los parámetros legales vigentes
en Colombia, y/o con respeto de la constitución y la ley.
Creación del fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos: Está figura
permite que se puedan superar los problemas de índole económica y hace posible la
defensa de los derechos e intereses colectivos.
En la opinión del autor, la reglamentación de las acciones populares a través de la ley 472 es
positiva. Aunque existen algunos vacíos en la norma, si se analiza el gran volumen de acciones
populares podemos decir que la ley ha sido efectivamente aplicada, y ha permitido, que la
sociedad pueda defender los intereses y derechos colectivos inherentes a ella.
Manjarres Bravo (2013) presenta para la universidad del rosario un proyecto de investigación
denominado “¿Se han transformado las acciones populares con ocasión de los cambios
normativos y jurisprudenciales ocurridos en el periodo 2006-2012?” donde el propósito esencial
fue determinar si los cambios legales y jurisprudenciales producidos durante el periodo
comprendido entre 2006 cuando inicia el funcionamiento de los Juzgados administrativos y
el año 2012 cuando entra en vigor la Ley 1437 de 2011 han impactado el ejercicio de la
acción popular y por ende el amparo efectivo de los derechos colectivos, resulta
ineludible revisar lo que sucedió con el incentivo económico que por un lapso de doce años
33
desde el momento en que fue consagrado en la Ley 472 de 1998 hasta su eliminación con la Ley
1425 de 2010 promovió el ejercicio de la acciones.
La investigación tuvo como referentes tres factores de injerencia, la eliminación del incentivo,
la audiencia de pacto de cumplimiento, las medidas cautelares y el mecanismo eventual de
revisión los cuales han tenido un impacto profundo en la protección de los derechos colectivos
(Bravo, 2013).
En cuanto al incentivo precisa que la Ley 472 de 1998 los consagra en sus artículos 39 y 40 y
se fija el reconocimiento del incentivo a favor de los actores populares que obtuvieran una
decisión favorable a sus pretensiones pago que sería realizado por aquel sujeto responsable de
vulnerar el derecho colectivo (Bravo, 2013).
Manjarres Bravo (2013) refiere que dado a lo polémico y complejo del tema de entregar
incentivos económicos desde el principio hubo división entre aquellos que estaban a favor la
iniciativa del incentivo y quienes de manera premonitoria declaraban un quebrantamiento del
principio de solidaridad por aquellas personas verían esta retribución como una oportunidad de
monopolizar y hacer dinero acostas del mecanismo constitucional. En palabras de la autora el
incentivo había dejado de ser el estímulo idóneo para el ejercicio de la acción y la protección de
los derechos colectivos y se había convertido en un promotor de intereses particulares y egoístas,
provocando de un lado, congestión judicial y de otra parte, afectando los presupuestos de las
autoridades estatales demandadas, en particular de las territoriales, quienes por cumplir con las
cargas presupuestales impuestas por este concepto en los fallos judiciales, desatendían
ejecuciones prioritarias para su desarrollo.
“La audiencia de pacto de cumplimiento que esta se encuentra regulada en el artículo 27 de la
Ley 472 de 1998, su procedimiento consiste en dar una definición anticipada de la oposición
34
interpuesta por el accionante. Según la corte constitucional en sentencia C-215 de 1999” (Bravo,
2013, pág. 16).
El objetivo que persigue el pacto de cumplimiento es, previa la convocatoria del juez, que las
partes puedan llegar a un acuerdo de voluntades para obtener el oportuno restablecimiento y
reparación de los perjuicios ocasionados a los derechos e intereses colectivos, dando con ello una
terminación anticipada al proceso y solución de un conflicto y por ende, un menor desgaste para
el aparato judicial, además cabe observar que el acuerdo no solo debe ser avalado por el juez, en
el caso de encontrar que el proyecto no contiene visos de ilegalidad, sino que ha de contar con la
intervención del ministerio público, cuyo papel es el de proteger los derechos colectivos en
juego, dada su función de “defensor de los intereses colectivos (Bravo, 2013).
Según la Ley 472 de 1998, en sus artículos 25 y 26 “las medidas cautelares en acciones
populares tienen como fin prevenir un daño inminente o hacer cesar el que se hubiere causado y
a su vez de manera enunciativa contenía las posturas u órdenes que con dicho fin podía adoptar
el juez” (Bravo, 2013, pág. 114). A su vez nuevo código administrativo y de lo contencioso
administrativo reglamentó de manera precisa lo relacionado con las medidas cautelares, estas
nuevas modificaciones tenían como propósito esencial aumentar las facultades del juez
contencioso con el fin de dirigir de forma más acertada el actuar de la administración.
Por ello uno de los propósitos que caracteriza el nuevo estatuto es el ánimo de unificación, en
su artículo 229, ordenó que las disposiciones allí previstas -refiriéndose a las medidas cautelares-
, serían aplicables a los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos
e intereses colectivos y a las tutelas, siempre y cuando, unos y otros sean de conocimiento de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo (Enrrique Perdomo, 2011).
35
Morris Bolaño (2014), presento ante la Universidad Libre Seccional Bogotá una investigación
denominada efectos de la supresión del incentivo económico en las acciones populares la cual
tenía como objetivo general establecer las repercusiones jurídicas de la derogatoria del incentivo
económico en las acciones populares y en la justiciabilidad de los derechos colectivos.
El desarrollo de su investigación se centra en la derogatoria del incentivo económico a través
de la Ley 1425 de 2010 y la injerencia de esta decisión en la marcada disminución de la
utilización de las acciones populares así mismo establecer el impacto en el ejercicio de
protección de los derechos colectivos (Bolaño, 2014). Por otra parte, examina el contexto y las
razones que tuvo el legislador para adoptar esa decisión y confrontarlas con las premisas que
proclaman quienes defienden la vigencia de los incentivos económicos.
En el trabajo se expone la existencia de dos destacadas teorías que se enfrentan
constantemente tanto en el ámbito judicial como también en el académico, teniendo posturas
bastante opuestas y argumentos variables según el enfoque desde el cual se estudia.
Según, Morris Bolaño (2014) la primera defiende su existencia reflexionando sobre la
importancia de la figura del incentivo y su papel en la legitima defensa de los derechos
colectivos dado que sin estos es imposible materializar el ejercicio de la protección de la justicia
social y hacer efectivas todas aquellas medidas en caminadas a garantizar el cumplimiento
constitucional de los preceptos que rigen el estado social de derecho.
Ésta teoría parte de principios filosóficos como el gigantismo que expone los Estados
constitucionales, plantea maximizar la realización de los derechos y minimizar sus amenazas por
lo que resulta imperativo la conservación del incentivo económico en razón de alcanzar un mejor
esquema en la defensa de los derechos colectivos y así restablecer la justiciabilidad perdida en
36
razón del poco ejercicio del mecanismo constitucional (Bolaño, 2014). Por ello y en modo
conciliatorio dado el impacto generado por la medida de excluir de manera radical los incentivos
económicos sobre las acciones populares es necesario considerar la conveniencia de retomar la
figura del incentivo, con un tipo de límites y condiciones que eviten la temeridad en su uso.
Asimismo, Morris Bolaño (2014) señala frente a la problemática de la afectación de los
presupuestos locales por efecto de las sentencias de amparo a los derechos colectivos, la autora
en el trabajo argumenta que es genuina y compone un requisito ineludible en la construcción del
Estado social de derecho, en el sentido de que la acción popular fue justamente concebida como
un mecanismo constitucional que busca integrar la inclusión de las personas y de la comunidad
en la toma de las decisiones que de manera general los afecta a todos.
Por esto es indispensable generar cierta seguridad legal alrededor de dichos mecanismos que
no solo protegen derechos constitucionales si no también derechos políticos, que tienen como fin
limitar el ejercicio del poder o tener un efecto coactivo en la responsabilidad del estado en la
violación o afectación de los derechos colectivos (Bolaño, 2014).
Además de eso los defensores del incentivo económico sostienen que el incentivo más que
ser un estímulo para el accionante, constituye un componente con el cual se busca
compensar en parte la situación de desigualdad procesal en que se encuentra, que en palabras
de la autora se entiende que por la magnitud del compromiso procesal del actor,
representado en inversión de tiempo, esfuerzo intelectivo y económico, reflejado en su
actuación en sede judicial desde la radicación de la solicitud de amparo a los derechos
colectivos hasta la culminación del trámite judicial, que en caso de ser favorable beneficiará
a la comunidad afectada y finalmente, el reconocimiento de las especiales condiciones de
37
vulnerabilidad de las clases marginadas que se encuentran en evidente situación de
desventaja procesal frente a los poderosos grupos económicos y entidades transgresoras de
los derechos de tercera generación. (Bolaño, 2014, pág. 43)
Morris Beleño (2014) indica que la segunda teoría, la cual ha sido la base de la derogatoria
del incentivo económico, tiene como principales argumentos que su aplicación ocasionó un
aumento en el índice de congestión judicial basándose en los índices de estadísticas entregadas
por los juzgados administrativos en las diferentes jurisdicciones. También desvirtúan que tal
medida no afecta el derecho de acceso a la justica para obtener la protección de los derechos
colectivos, toda vez que se trata de un mecanismo que no hace parte de la esencia de los mismos
por lo tanto no puede ser entendida como una medida regresiva.
“Se hace énfasis en un argumento en el cual los detractores del incentivo económico sostienen
que la gratuidad es un elemento consustancial al Principio de Solidaridad aplicable a este tipo de
acciones” (Bolaño, 2014, pág. 80). Finalmente, se indica que la supresión de la figura en cuestión
es viable en virtud del ejercicio de la potestad de configuración legislativa que le asiste al
Congreso de la República.
Otra consideración del referido proyecto es su papel como generadora del menoscabo a los
recursos públicos, visto que son las administraciones locales las que asumen el costo del
incentivo económico entregado sin estar esto contemplado en el plan de ordenamiento territorial
generándose así un costo adicional a lo que se tiene previsto esto producto del uso desmedido e
irresponsable de las acciones populares por parte de algunos ciudadanos (Bolaño, 2014).
Vega Orjuela (2014) presentó para la Universidad Santo Tomar Tunja la investigación
“Eliminación del incentivo económico de las acciones populares: “constitucional pero
38
inconveniente”. En Colombia la constitución de 1991 reconoció los avances sociales de las
últimas décadas y estableció como uno de sus pilares la participación e inclusión del ciudadano
en la toma de decisiones y actividades del Estado, y del derecho de las personas a la vigilancia y
control jurisdiccional sobre los hechos y/o situaciones jurídicas relevantes para el conglomerado
social.
De este modo el legislador consagró en el artículo 88 de la constitución, las acciones
populares, es decir, la facultad que tiene cualquier persona para solicitar la protección de los
derechos e intereses colectivos que se encuentren amenazados (Orjuela, 2014). La incorporación
de la institución de las acciones populares se debió a un cambio en el ideario del Estado donde se
reconoció además de los derechos individuales, una serie de derechos colectivos sobre los cuales
las personas pueden ejercer control y solicitar la defensa y amparo del Estado ante un daño actual
o probable.
El establecimiento de las acciones populares en la Constitución (antes consagradas en el
Código Civil), fue un hecho de una magnitud importantísima, ya que, se constituyeron cómo
acciones públicas y, por ende, les garantizaron a todos los ciudadanos la legitimación para
instaurarlas y brindando una contraprestación (cuando se pruebe judicialmente la vulneración) al
ejercicio de la defensa de los intereses colectivos.
“El incentivo económico establecido en los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998 aplicable a
las acciones populares, fue derogado con la promulgación de la ley 1425 de 2011 y con esto,
cambia totalmente el panorama jurídico de las acciones populares” (Orjuela, 2014, pág. 203). A
pesar de que la ley 1425 de 2011 pretendía la descongestión judicial, y la protección del
patrimonio de las entidades territoriales vencidas en el litigio; esta norma conllevo a
39
desincentivar la presentación de acciones populares que velaban por la protección de un interés
superior y/o altruista.
De acuerdo con la oficina de registro de acciones populares de la defensoría del pueblo y en
los juzgados administrativos la disminución de las acciones populares, sobre todo en temas de
moralidad administrativa, es evidente. “Aunque la ley 1425 pretendía atacar a “las mafias”,
resultó en la reducción de la presencia de veedores que, a pesar de poseer un interés en el
incentivo económico, ciertamente colaboraban al restablecimiento de derechos colectivos
vulnerados” (Orjuela, 2014, pág. 221).
La corte constitucional en Sentencia C-630 de 2011 modificó el precedente esbozado en la
sentencia C-459 de 2004, y desconoció que el objeto último de las acciones populares es
proteger los bienes jurídicos pertenecientes a todo el conglomerado social, que normalmente
no cuentan con un doliente. A criterio del autor, faltó ejecutar un estudio de costo-beneficio,
donde a su opinión, se hubiese establecido que es mejor pagar el incentivo económico a
algunas “mafias”, que dejar de proteger los derechos colectivos que están siendo vulnerados
en nuestro país. La corte sacrificó la protección del interés general y los derechos colectivos,
para la salvaguarda del erario público y los recursos del Estado. De este modo, el autor
comparte la postura de la Corte Constitucional en Sentencia C-459 del 2004, donde afirma la
sala, que no se le está pagando al individuo por el simple hecho de cumplir sus deberes cómo
ciudadano, sino una recompensa por tomar la decisión de hacerlo cuando nadie más lo hizo,
además de una gratificación por su esfuerzo y dedicación (Orjuela, 2014, pág. 208).
40
La ley 472 en su artículo 40, además de reglamentar uno de los incentivos, imponía al
representante legal del organismo o entidad contratante y contratista, una responsabilidad y su
consecuente deber de indemnizar, en razón a sobrecostos u otras irregularidades provenientes de
la contratación (Orjuela, 2014).
“Para los fines de este artículo y cuando se trate de sobrecostos y/o irregularidades
provenientes de la contratación, responderá el representante legal del respectivo organismo o
entidad contratante y contratista, en forma solidaria con quienes concurran al hecho, hasta la
recuperación total de lo pagado” (Orjuela, 2014, pág. 222).
Este artículo, fue objeto de control de a través de una acción de constitucionalidad, y conllevó
a la sentencia C-088 de 2000. La sala argumenta que los servidores públicos, de acuerdo con los
artículos 26 y 80 en donde se establece el principio de responsabilidad, tienen la obligación de
responder por sus actuaciones y omisiones antijurídicas, y el deber de indemnizar los daños que
ocasionaron con estas. De esta misma manera, en la ley 80, se le impone al contratista la
responsabilidad y el deber de indemnizar por haber ocultado información o haber faltado a la
verdad en ésta (Bolaño, 2014). Además, la corte argumenta que la ley acusada lo que busca es
establecer una solidaridad legal entre el representante legal del organismo o la entidad
contratante y el contratista, los cuales, violaron el principio de moralidad administrativa y por
ende, produjeron daños al patrimonio público de la nación.
La ley 1425 al querer derogar el incentivo económico a las acciones populares, también
derogó la responsabilidad y el deber de indemnizar que se le imponía al representante legal del
organismo o de la entidad contratista, que en un proceso contractual originaran sobrecostos, o
actuaran de manera irregular conllevando a un detrimento del patrimonio público (Orjuela,
41
2014). Así mismo, suprimiendo el incentivo, se eliminó una oportunidad de que la ciudadanía se
motivara a ejercer control sobre la evidente corrupción que afecta cada día al país.
El autor establece que se debió dejar intacta la responsabilidad establecida en el artículo 40; y
que él legislador tenía la responsabilidad de realizar un estudio más profundo de la problemática
que conllevaría la derogatoria del artículo 40, puesto que, se debilitó la defensa y protección de
los derechos e intereses colectivos.
3.2.1 La constitución política de Colombia prevé la acción popular.
3.2.1.1 Artículo 88. Acciones populares
“Regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos,
relacionados con el patrimonio, , la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el
ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella”
(Corte Institucional, 2016, pág. 88). También regulará las acciones originadas en los daños
ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones
particulares. Asimismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a
los derechos e intereses colectivos. El congreso de la republica desarrollo el artículo 88 de la
constitución política de Colombia promulgando La Ley 472 de 1998 que regula el trámite a las
acciones populares y de grupo iniciando con su artículo primero con el objeto de la ley
anteriormente mencionada (Corte Institucional, 2016).
3.2.1.2 Artículo 1. Regular acción popular y de grupo.
42
La presente Ley tiene por objeto regular las acciones populares y las acciones de grupo de qué
trata el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia (Corte Institucional, 2016, pág. 3).
Estas acciones están orientadas a garantizar la defensa y protección de los derechos e intereses
colectivos, así como los de grupo o de un número plural de personal.
La jurisprudencia constitucional ha recordado que la acción popular es un derecho político
constitucional, en el contexto de una sociedad que se erige como democrática y que defiende a
las personas frente a intrusiones ilegítimas de los derechos, sin importar a qué tipo de poder sean
adjudicables (Corte Institucional, 2016). La acción popular constituye protección de los
derechos colectivos los cuales están estipulados en la constitución política dentro de su capítulo
tercero, estos son:
3.2.1.3 Artículo 4. Derechos e Intereses Colectivos.
Según, la Corte Institucional (2016) son derechos e intereses colectivos, entre otros, los
relacionados con:
El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y
las disposiciones reglamentarias.
La moralidad administrativa.
La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los
recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de
especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como
43
los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del
medio ambiente.
3.2.2 Ley 472 de 1998. Acciones populares
3.2.2.1 Artículo 1. Derechos e intereses colectivos.
Según, Medina (2016) establece los derechos e intereses colectivos, entre otros los
relacionados con:
d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público.
e) La defensa del patrimonio público.
f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación
g) La seguridad y salubridad públicas;
h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública;
i) La libre competencia económica;
j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna;
k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y
nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos.
l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
44
m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las
disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de
vida de los habitantes.
n) Los derechos de los consumidores y usuarios.
Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las
leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia”4.
3.2.2.2 Artículo 12. Titulares de las Acciones.
A partir de lo establecido en la norma, Medina (2016) señala que podrá ejercitar las acciones
populares:
Toda persona natural o jurídica.
Las organizaciones No Gubernamentales, la Organizaciones Populares, Cívicas o de índole
similar.
Las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia,
siempre que la amenaza o vulneración a los derechos e intereses colectivos no se hayan
originado en su acción u omisión.
El Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los Personeros Distritales y
municipales, en lo relacionado con su competencia.
Los alcaldes y demás servidores públicos que por razón de sus funciones deban promover
la protección y defensa de estos derechos o intereses.
45
La acción popular establece que cuando existe una vulneración de los derechos colectivos
puede dirigirse el mecanismo constitucional ante las siguientes autoridades o particulares. Es
pertinente aclarar el concepto de legitimación por activa entendido bajo la óptica legal de lo que
se entiende por persona natural y jurídica haciendo referencia a los artículos que ilustran dichas
figuras (Medina, 2016).
3.2.2.3 Articulo 14. Personas Contra Quienes se Dirige la Acción.
La Acción Popular se dirigirá contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad
pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o
interés colectivo (Gómez, 2001). En caso de existir la vulneración o amenaza y se desconozcan
los responsables, corresponderá al juez determinarlos.
3.2.2.4 Articulo 18. Requisitos de la Demanda o Petición.
Según, Yolanda Obando (2013) para promover una acción popular se presentará una demanda
o petición con los siguientes requisitos:
La indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado;
La indicación de los hechos, actos, acciones u omisiones que motivan su petición;
La enunciación de las pretensiones;
La indicación de la persona natural o jurídica, o la autoridad pública presuntamente
responsable de la amenaza o del agravio, si fuere posible;
Las pruebas que pretenda hacer valer;
46
Las direcciones para notificaciones;
Nombre e identificación de quien ejerce la acción.
La demanda se dirigirá contra el presunto responsable del hecho u omisión que la motiva, si
fuere conocido (Obando, 2013). No obstante, cuando en el curso del proceso se establezca que
existen otros posibles responsables, el juez de primera instancia de oficio ordenará su citación en
los términos en que aquí se prescribe para el demandad.
“La ley 472 de 1998 determina a quien se le otorga el amparo de pobreza teniendo en cuenta
su condición económica con el fin de que todos puedan ser partícipes de esta acción
constitucional” (Obando, 2013, pág. 18).
3.2.2.5 Artículo 19. Amparo de Pobreza.
El juez podrá conceder el amparo de pobreza cuando fuere pertinente, de acuerdo con lo
establecido en el Código de general del proceso, o cuando el Defensor del Pueblo o sus
delegados lo soliciten expresamente (Salazar, 2016).
3.2.2.6 Artículo 151. Procedencia.
Se concederá el amparo de pobreza a la persona que no se halle en capacidad de atender los
gastos del proceso sin menoscabo de lo necesario para su propia subsistencia y la de las personas
a quienes por ley debe alimentos, salvo cuando pretenda hacer valer un derecho litigioso a título
oneroso (Corte Institucional, 2016).
47
3.2.2.7 Artículo 151. Código general del proceso,
“Por medio de este, los beneficiados no tendrán la obligación de pagar honorarios de los
auxiliares de la justicia, cauciones procesales, expensas u otros gastos del proceso. Así mismo,
tampoco serán condenados en costas” (Huertas, 2014, pág. 1).
Según, la Corte institucional (2016) el amparo de pobreza es un instrumento procesal que
permite garantizar la igualdad real de las partes durante el desarrollo del proceso, consintiendo a
aquella que, por excepción, se encuentre en una situación económica considerablemente difícil o
precaria, ser exonerada de la carga procesal de asumir ciertos costos que se presentan durante las
etapas o el transcurso del proceso.
Manifiesta la Corte Constitucional (2016) en la Sentencia T – 114 de 2017 la importancia del
amparo de pobreza radica en hacer posible que quien atraviese serias dificultades económicas y
se vea involucrado en un litigio, no encuentre por ello frustrado su derecho de acceder a la
administración de justicia, bien sea como demandante, como demandado o como tercero
interviniente, para ventilar allí, en pie de igualdad con los otros, las situaciones cuya solución
requiera un pronunciamiento judicial.
Gracias a este instrumento procesal, los inopes no tendrán que verse privados de defensa
técnica, representación adecuada e igualdad de oportunidades (Corte Institucional, 2016). En
otras palabras, el amparo de pobreza busca garantizar que el derecho esté del lado de quien tenga
la razón y no de quien esté en capacidad económica de sobrellevar el proceso.
La ley 472 de 1998 estipula el amparo de pobreza como un instrumento que garantiza la
igualdad de las partes para sufragar los gastos económicos que requiere el litigio, a su vez
48
también existía un incentivo económico que se otorgaba a los actores populares que lograban
sentencia favorable a sus pretensiones de carácter colectivo y dicho incentivo tenía un rol de
reconocimiento a la gestión realizada de manera solidaria por el accionante (Corte Institucional,
2016).
3.2.2.8 Artículo 39. Incentivos.
El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará
entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales (Monroy, 2004). Cuando el
actor sea una entidad pública, el incentivo se destinará al Fondo de Defensa de Intereses
Colectivos.
3.2.2.9 Artículo 40. Incentivo Económico en Acciones Populares sobre Moral
Administrativa.
Derogado por la ley 1425 de 2010 En las acciones populares que se generen en la violación
del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el demandante o demandantes tendrán
derechos a recibir el quince por ciento (15%) del valor que recupere la entidad pública en razón a
la acción popular (Corte Institucional, 2016).
Para los fines de este artículo y cuando se trate de sobrecostos o de otras irregularidades
provenientes de la contratación, responderá patrimonialmente el representante legal del
respectivo organismo o entidad contratante y contratista, en forma solidaria con quienes
concurran al hecho, hasta la recuperación total de lo pagado en exceso (Corte Institucional,
2016). Para hacer viable esta acción, en materia probatoria los ciudadanos tendrán derechos a
49
solicitar y obtener se les expida copia auténtica de los documentos referidos a la contratación, en
cualquier momento. No habrá reserva sobre tales documentos.
El Ministerio Interior de Justicia expuso las razones por las cuales consideraba necesaria la
abolición de la figura del incentivo, teniendo en cuenta que tal derecho que se les otorgaba a los
actores populares estuvo en vigencia durante doce años hasta que fue derogado por la ley 1425
de 2010, una vez fue aprobado en debates el proyecto de Ley.
El derecho que se les otorgaba a los actores populares siempre fue motivo de reacciones
negativas por parte de las instituciones estatales, por lo que en reiteradas ocasiones impulsaron
iniciativas en legislativas tendientes a que se estudiara el contenido y la aplicación de los
incentivos en la ley 472 de 1998, y aunque estos alcanzaron a estar en vigencia durante doce
años, se logra por medio del proyecto 056 de 2009 que prospere dicha iniciativa y se promulgue
la ley 1425 de 2010 por de la cual se deroga los artículos 39 y 40 los incentivos económicos
(Londoño & Torres, 2012).
Según, Cossio (2010) los principales argumentos que se tuvieron en cuenta por parte de los
que impulsaban el proyecto de ley fueron los siguientes:
Actualmente en Colombia, la presentación de acciones populares, ha tenido un aumento
considerable, que, según nuestro análisis, está justificado en el interés de los accionantes para
obtener el incentivo económico reconocido por la Ley 472 de 1998 para las personas que
mueven el aparato jurisdiccional en procura de defender los intereses de la comunidad (Cossio,
2010).
El loable interés del legislador de premiar a los ciudadanos responsables que defiendan los
intereses colectivos, ha perdido en la actualidad su razón de ser, toda vez que se ha convertido en
un negocio de unos cuántos, que se han dedicado a viajar a lo largo y ancho del territorio
50
nacional presentando acciones populares, buscando unos reconocimientos desmedidos en
detrimento del erario público y especialmente de los entes territoriales.
“La razón de ser de dichas acciones, está orientada a proteger los derechos colectivos como el
ambiente sano o el espacio público y la moral administrativa, cuya consecución y protección le
atañe a todos los ciudadanos, sin necesidades de recurrir a premios para que se ejerza su defensa
y protección, que van en detrimento de las finanzas de los presupuestos públicos” (Cossio, 2010,
pág. 244).
En los últimos años hemos visto cómo los alcaldes municipales se han visto obligados a
enfrentar un sinnúmero de acciones populares que en vez de coadyuvar al bienestar de la
comunidad, entorpecen las actividades propias de las administraciones locales.
Asimismo, Cossío (2010) establece que “los presupuestos de las administraciones públicas se
ven menoscabados con los fallos de estas acciones y es tal el volumen de estas y el valor de los
fallos que en algunos casos los mandatarios locales se ven abocados al traslado de los recursos
del plan de desarrollo para cumplir con lo mandado por los jueces a través de esta figura” (pág.
244).
Es deber de todo ciudadano velar por la preservación y conservación de los intereses
públicos y comunes, acudiendo a las autoridades correspondientes para garantizar su
efectividad y vigencia, por lo que pagar por conseguir su protección no solo se contrapone con
el deber ciudadano, sino que además favorece solo a unos pocos, toda vez que no cualquier
ciudadano está en capacidad de presentar una demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo y afrontar el correspondiente proceso, pues dada su rigurosidad y
procedimiento solamente personas con cierta formación profesional acudirán a su ejercicio, y
que en la práctica conlleva a que se conformen grupos especializados en la interposición de
51
tales acciones muchas veces con temas recurrentes y reiterativos, que en modo alguno
justifican el reconocimiento del incentivo correspondiente (Cossio, 2010).
Es por esto que en las alcaldías municipales manifiestan que las acciones populares dejaron de
ser un mecanismo para proteger los derechos colectivos y se convirtieron en un negocio rentable
para unos pocos, que, sin pertenecer a las entidades territoriales y conocer sus problemáticas, van
por ahí tomando fotos e instaurando recursos con el solo objeto de beneficiarse económicamente.
Cossío (2010) señala además, que para estos incentivos no se establecieron parámetros
indicativos de procedencia y el modo de cuantificarlos, a pesar de los esfuerzos jurisprudenciales
para que se defina este punto, lo cierto es que no ha sido posible unificarse en torno a los casos
en que se es procedente y en cuáles no.
Se debe anotar igualmente que si bien la Corte Constitucional en Sentencia C-459/04
consideró que no era ilegítimo prever tales recompensas individuales para quienes protejan
judicialmente el interés colectivo, en este caso se propone su eliminación por razones de
conveniencia y de interés general.
Por otra parte, Cossío (2010) indica que en los principios las Acciones Populares carecen de
contenido subjetivo, es decir, que las mismas no persiguen un resarcimiento pecuniario, pues se
actúa en defensa del interés público y aunque la ley prevé una recompensa, este no es el fin
primordial para el cual se instituyó tan importante herramienta jurídica.
3.2.3 Proyecto de Ley 056 de 2009. Eliminación de incentivos económicos
El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Justicia impulsó el proyecto de Ley que
buscaba la eliminación de los incentivos económicos, argumentando que estos habían perdido su
razón de ser, puesto que las acciones populares se estaban utilizando como negocio por unas
52
pocas personas que se dedicaban a presentar recurrentes demandas que ocasionaban detrimento
del erario público, dado a que a las entidades territoriales les correspondía pagar las
recompensas.
Monroy y Pinzon (2012) señalan que el segundo argumento fue el incremento considerable de
acciones populares en el país que acarreaba en una congestión del aparato jurisdiccional, sin
embargo, dichos argumentos aunque se basaron en cifras de estudios realizados por entidades
como el DANE, la Corporación Excelencia en la Justicia (CEJ) La Universidad del Rosario y el
Consejo Superior de la Judicatura fueron objeto de crítica.
Ministerio del interior y justicia (2011) Indican que no obstante lo anterior, llama la atención
la forma como el Gobierno Nacional y el mismo Congreso de la República manejaron la
información y particularmente las cifras consignadas en algunos estudios realizados por diversas
entidades (públicas y privadas), que constituyen –en nuestro concepto– el punto más fuerte que
sustentó la eliminación de los mencionados incentivos.
Al respecto, procedemos a descartar brevemente, y con base en los mismos estudios utilizados
por el Congreso, cada uno de los argumentos que fueron presentados y que sustentaron en
últimas la expedición de la Ley 1425 de 2010:
En primer lugar, es de advertir que las cifras dadas por el DANE y que cita el Congreso en los
informes de ponencia corresponden a una encuesta sobre cultura política realizada en el 2007 y
relacionada con el Conocimiento por parte de la ciudadanía de los instrumentos de Protección de
derechos. Al respecto, es claro que este hallazgo es irrelevante en lo relativo a la congestión
judicial y la afectación del erario; además, no es deducible ninguna correlación entre el
desconocimiento del mecanismo y los incentivos económicos eliminados (DANE, 2007). De
hecho, que un porcentaje tan alto de ciudadanos no conozca el mecanismo jurisdiccional debería
53
más bien ser una preocupación del legislador si lo que se pretende es que los individuos hagan
uso de la acción sin esperar una retribución económica a cambio.
En segundo lugar y respecto del estudio de la CEJ, y tal como quedó consignado en los
informes de ponencia, se resaltan algunos problemas relacionados con los incentivos de la Ley
472 de 1998, particularmente que “se pueden convertir en estímulos perversos para la
presentación de acciones populares de manera indiscriminada” ( Camara de representantes, 2010,
pág. 3). Sin embargo, omiten los informes del Congreso que en este caso el estudio de la CEJ se
refiere específicamente al derecho colectivo a la moralidad administrativa (Art.40).
Adicionalmente, lo que resulta incluso más preocupante respecto de los argumentos del
Congreso, es que el estudio adelantado por la CEJ no sugiere de forma alguna que los
mencionados incentivos deban ser eliminados de la legislación. “Contrario a ello, el estudio
indica respecto de aquellos indicados originalmente en el Art. 39 que, su existencia y su monto
parecen adecuados para el cumplimiento de los fines para los cuales se diseñó” (Corporación
excelencia en la justicia, 2008, pág. 43).
Por su parte, y respecto de los incentivos indicados en el Art. 40, la corporación excelencia en
la justicia (2008), sugiere tres puntos a tener en cuenta:
Revisar el monto de los incentivos y analizar la posibilidad de igualarlos con los
incentivos del Art. 39 de la Ley.
Considerar sanciones específicas a aplicar a los accionantes temerarios y la reducción del
incentivo para casos “repetidos”.
Analizar la necesidad de una participación activa del accionante popular en el proceso
como requisito para el otorgamiento del incentivo.
54
“En tercer lugar, se resaltan los tres derechos más invocados en las acciones populares, para
sustentar que no puede negarse el peso específico que tienen las acciones populares en el trabajo
de la Rama Judicial” ( Camara de representantes, 2010, pág. 3). Sin embargo, es evidente que, si
un derecho colectivo tiene un determinado porcentaje dentro del total, ello es una circunstancia
irrelevante en lo relativo a la congestión judicial y la afectación al erario, pues nada de ello alude
a la magnitud real de las acciones populares dentro del sistema judicial ni la cantidad de acciones
que impactan negativamente el erario.
Finalmente, se cita en el Congreso el último Informe año 2009-2010 realizado por el Consejo
Superior de la Judicatura (CSJ) en el que particularmente “se argumenta informes de ponencia,
que de acuerdo con el inventario final de la Rama Judicial de 51.361 acciones constitucionales
con trámite, 23.997 son acciones populares” ( Camara de representantes, 2010, pág. 4).
Adicionalmente se resalta que más del 77% de estas últimas se encuentran en la jurisdicción
administrativa; así mismo se expresa que en el inventario final de dicha jurisdicción, quedaron
232.889 procesos con trámite, de los cuales 19.384 son acciones populares.
En relación con este argumento, lo cierto es que los informes de ponencia omiten mencionar
que la cifra de 51.361 acciones constitucionales. “Según el mismo CSJ el 3.2% del total del
inventario final de procesos con trámite de toda la Rama, por lo mismo, las 23.997 acciones
populares resaltadas representan solamente un 1.5% del total” (Consejo superior de la judicatura,
2010, pág. 94), en este sentido, de eliminarse del ordenamiento las acciones populares, la Rama
en general se descongestionaría solamente en este último porcentaje, lo cual pareciera poco más
que insignificante en lo que corresponde al problema de la congestión judicial en sí.
Evidentemente, y tal como lo resaltó el Congreso, la jurisdicción administrativa recibe más de
las tres cuartas partes de las acciones populares, pero, aun así, dichos mecanismos representan
55
solamente el 8.32% de la carga total de esta jurisdicción, lo que en todo caso es seis veces menos
que la acción judicial más común en la misma (Consejo superior de la judicatura, 2010).
Adicionalmente, llama la atención el hecho que el mismo CSJ resalta que el índice de
evacuación parcial de toda la jurisdicción administrativa fue para el año 2009 del 103%, siendo
“destacado” incluso el papel de los jueces administrativos, cuyo índice de evacuación fue del
111.2% en el mismo periodo. “Lo que implica en últimas que al menos durante ese año el nivel
de congestión se redujo, sin que aún se hubiesen eliminado los incentivos económicos de que
trataba originalmente la Ley 472 de 1998” (Consejo superior de la judicatura, 2010, pág. 100).
Se infiere según lo expuesto por el artículo que los argumentos presentados por el Congreso
inicialmente para sustentar que los incentivos económicos debían ser eliminados, no logran ser
fundamentados por lo estudios y cifras que ellos invocaron, puesto que innegablemente existe
incoherencia entre lo que se afirmó por parte del Ministerio de defensa y lo que dice de fondo
cada material presentado para sustentar la idea central de eliminar los incentivos, sin embargo,
aunque tales argumentos fueron debatidos y reiterados, finalmente fueron afirmados en los
debates posteriores en el Congreso dando lugar inevitablemente a la expedición de la actual Ley
1425 de 2010.
Por su parte el artículo finaliza con reflexiones propias de su área de estudio la economía y
considera como negativa la solución adoptada por el Gobierno de derogar los artículos 39 y 40
de la Ley 472 de 1998, dado que para el agente que decide interponer una acción popular existe
un costo de oportunidad en relación con el tiempo que va a necesitar para utilizarlo en el
trascurso del proceso y el uso alternativo que podría darle, ahora, con esta decisión adoptada el
tiempo invertido ya no será compensando mediante una recompensa, sino que ahora su beneficio
será igual al del proteger el derecho colectivo (Monroy & Pinzon, 2012).
56
Asimismo, Monroy y Pinzón (2012) señalan dentro de sus reflexiones que tampoco se puede
permitir como señaló el Gobierno Nacional y el Congreso, que se presente una proliferación de
personajes que busquen extraer rentas del estado con la excusa aparente de la búsqueda de la
protección de los derechos colectivos, sin embargo considera que se perdió la oportunidad para
contemplar incentivos selectivos y no directos que garantizaran una serie de requisitos para un
control que buscara verificar que el actor popular merecía recibirlos.
Finaliza diciendo que aunque la crítica podrá decir que la acción popular se encuentra
incólume en cuanto a su esencia y esta sigue estando dentro del ordenamiento jurídico para
acceder a su uso cuando se considere se está ante una vulneración de los derechos colectivos, y
que la única diferencia que existe es que la defensa del derecho ya no representará un gasto por
parte del estado en el pago de los incentivos, esto que en parte es cierto, por otro lado con la
actual situación, el uso de la acción solo se reduciría a vulneraciones garrafales en donde la
relación costo beneficio sea positiva para el actor, y esto lleva a que indiscutiblemente no haya
incentivos para ejercer una intervención temprana que evite futuro sobrecostos en altas
reparaciones que serán más significativas que aquellos costos que se pagaban por las
recompensas (Monroy & Pinzon, 2012).
En primer lugar, resulta claro que la solución adoptada en la Ley 1425 de 2010 provoca un
resultado negativo, por cuanto al derogarse los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, por
medio de los cuales se asignaban incentivos selectivos hace que el problema de acción colectiva
se haga evidente (Monroy & Pinzon, 2012). Como se analizó, acorde con el modelo de
comportamiento descrito, para el agente que decide interponer una acción popular existe un costo
de oportunidad en relación con el tiempo que debe dedicar a esta actividad, y el uso alternativo
que puede hacer de su tiempo productivo, el cual no será compensando, puesto que el beneficio
57
que recibirá, ahora en ausencia de incentivos selectivos, será igual al beneficio total de proteger
el derecho colectivo.
De igual manera, Monroy y Pinzón (2012) refieren que así como se pretende comprobar que
las consecuencias han sido desfavorables, también se busca comprobar que indiscutiblemente se
ha presentado una disminución en su aplicación y efectividad para los derechos que ampara la
constitución política de Colombia en su capítulo III.
Esta información se encuentra argumentada en investigaciones precedentes que se han
realizado a nivel nacional sobre la notable reducción de interposición de acciones populares en
los años 2011, 2012, 2013 y 2014, lo que quiere decir que la tesis que se plantea está sustentada
mediante estadísticas que evidenciaron las cifras en distintos departamentos, lo que tiene relación
con el municipio de Barrancabermeja, puesto que en dichas investigaciones incluyeron al
municipio de manera superflua, y se determinó que ha operado también el fenómeno diminutivo
de las acciones populares una vez se derogaron los incentivos económicos.
Igualmente, un análisis realizado por Patricia Victoria Manjarres Bravo, “¿Se han
transformado las acciones populares con ocasión de los cambios normativos y jurisprudenciales
ocurridos en el periodo 2006-2012?”, Bogotá Colombia, Universidad del Rosario, 2013.
El comportamiento de los ingresos de las acciones populares en el Departamento de
Santander y en los Circuitos Judiciales de Bucaramanga, Barrancabermeja y San Gil. Se
evidencia que el año con mayor número de ingresos fue el 2010 para Bucaramanga con 1885,
2009 para Barrancabermeja con 212 y 2008 para San Gil con 259.
El comportamiento de la demanda de justicia en la que denominamos región andina,
compuesta por Boyacá, Cundinamarca, Huila, Norte de Santander, Santander y Tolima es la que
concentra el mayor número de ingresos frente a las otras regiones. Concuerda con la tendencia
58
nacional según la cual, el mayor porcentaje de ingresos se produjo en el año 2009, reportando en
este caso un total de 7116 demandas instauradas. De los departamentos antes enunciados, con
excepción de Santander que presentó un ingreso superior en el año 2010 con 2181 demandas
frente a los 1994 ingresos 140 del año 2009, todos coinciden en que el mayor volumen de
demandas se consolidó en el 2009 (Bravo, 2013).
En el año 2011, es decir, con posterioridad a la eliminación del incentivo el ingreso se redujo
a 1371 demandas, lo que refleja un decrecimiento del orden del 80.7%, respecto del año 2009,
cuando como ya se advirtió se consolidó el nivel más alto con 7116 ingresos (Bravo, 2013). En
el primer semestre del 2012 se habían instaurado 401 demandas, lo que demuestra que la
tendencia al decrecimiento se mantiene, en este caso en niveles importantes porque representa
proporcionalmente una reducción del 70%, frente al año anterior.
3.3 Marco conceptual
3.3.1 Acción Popular
Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las
acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza,
la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado
anterior cuando fuere posible (Ley 472 de 1998, 1998).
59
3.3.2 Derechos Colectivos
Los derechos colectivos son derechos humanos específicos de los cuales son titulares ciertos
grupos humanos. “Los derechos colectivos son parte de los llamados derechos de tercera
generación cuyo reconocimiento internacional fue históricamente posterior a la de los derechos
civiles y políticos (primera generación) y a la de los derechos económicos, sociales y culturales
(segunda generación)” (Grijalva, 2013, pág. 2).
3.3.3 Derecho Fundamental
“Un derecho fundamental es una facultad o poder reconocido a una persona por ley suprema
vigente que le permite realizar o no ciertos actos. Por ejemplo el derecho a la propiedad, le
permite utilizar una cosa en su provecho” (Orellana, 2014, pág. 287). Gozan de un derecho
fundamental las personas individuales o colectivas. Un derecho fundamental está protegido por
medios jurisdiccionales respecto del Poder público del Estado y de las demás personas.
3.3.4 Derogación
Según, Alessandri, Somarriva y Vodanovic (1998) se produce cuando una norma de rango
suficiente deroga una ley anterior, quedando pues sin vigencia. La derogación puede ser expresa
o tácita según esté declarada singularmente por un precepto de la nueva norma o por existir
una contradicción entre el contenido de la antigua y la nueva norma. Es la privación
de vigencia de una ley mediante otra posterior, que se denomina derogatoria.
Es frecuente que ésta contenga una disposición expresamente derogatoria, a la que habrá que
atenerse para conocer el alcance y extensión de la derogación. En tal caso, se habla de
60
derogación expresa. De todas formas, la derogación no suele alcanzar más que a lo dispuesto en
la ley derogada que sea incompatible con lo previsto en la nueva ley. En este supuesto, se habla
de derogación tácita o abrogación (Alessandri, Somarriva, & Vodanovic, 1998). Como es lógico,
la derogación de una ley, que a su vez fue derogatoria de otra anterior, no significa que vuelva a
entrar en vigor esta última. Las leyes sólo pueden derogarse por otras leyes, aunque es posible
que una ley entre en vigor para un plazo determinado o para unas circunstancias de
hecho determinadas; en tales casos, cumplido el plazo o desaparecidas las circunstancias, la ley
queda automáticamente derogada. Entonces se habla de leyes temporales.
3.3.5 Incentivo Económico En Acciones Populares
El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará
entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales. “En las acciones populares
que se generen en la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el
demandante o demandantes tendrán derechos a recibir el quince por ciento del valor que recupere
la entidad en razón a la acción popular” (Ley 472 de 1998, 1998, pág. 12).
3.3.6 Mecanismos Jurídicos
Ponce, Silva y Vela (2005) describen los mecanismos jurídicos como un conjunto de acciones
que facilitan la relación ciudadano- administrativa publica, porque permiten a los ciudadanos
conocer lo que hace la administración y las razones que lo sustentan, manifestar sus
recomendaciones o exigencias frente a ella y alertar sobre los posibles riesgos de la gestión
pública.
61
3.3.7 Mecanismos De Participación
Es una ley que regula la iniciativa popular legislativa y normativa; el referendo; la consulta
popular; el orden nacional; departamental; distrital; municipal y local ; la revocatoria del
mandato, el plebiscito y el cabildo abierto y establece las formas fundamentales por las que se
rige la participación democrática de la organización ciudadana (Duarte, 2012).
3.3.8 Participación Ciudadana
Hace referencia al conjunto de acciones o iniciativas que pretenden impulsar el desarrollo
local y la democracia a través de la integración de la comunidad al que hacer político (Ayala,
1998). Está basada en varios mecanismos para que la población tenga acceso a las decisiones del
gobierno de manera independiente sin necesidad de formar parte de la administración pública o
de un partido político.
62
4. Diseño metodológico
La investigación se realizara a través de un estudio detallado de las implicaciones que ha
tenido la derogación de los incentivos económicos en la ejecución de las acciones populares.
Para ello se presentará la historia y el procedimiento de la acción popular y como ésta se
encuentra regulada en el actual ordenamiento jurídico colombiano. Lo anterior con el fin de darle
al lector una concepción general del tema y este, a su vez, pueda comprender la importancia e
identificar los distintos factores que hacen injerencia en la investigación que se quiere
desarrollar, a su vez con un estudio comparado del uso de la acción popular antes de la
derogación de los incentivos con los años posteriores a su abolición, esto permitirá determinar si
la acción popular se vio afectada de manera negativa por dicha reforma, o si por el contrario esta
supresión tuvo efectos positivos sobre la misma y no vulneró el mecanismo para la protección
de los derechos colectivos
Para el desarrollo del primer objetivo de la presente investigación, se hará uso del método
sistemático y analítico para la recopilación documental de la información, que permitirá concluir
cuales fueron los argumentos esenciales para la eliminación del incentivo económico de las
acciones populares, establecido en el artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998, Para el siguiente
objetivo se plantea el método dialectico entre los diferentes razonamientos que fueron
fundamentación socio jurídica para la abolición de los incentivos económicos de las acciones
populares y deliberar sobre si tales planteamientos son coherentes con las posturas que defienden
la asequibilidad de los incentivos económicos.
El análisis que se plantea es cualitativo, puesto que se realizara una observación de la
situación del fenómeno, en otras palabras se estudiara las circunstancias de tiempo, modo y lugar
que establecerán el estado actual del mismo, y a través del método cuantitativo se realizara un
63
esquema que señalara los índices de litigiosidad en materia de acciones populares en los años
2006 ,2007, 2008, 2009, 2010 y los años 2011, 2012, 2013, 2014, 2015 y 2016 en el Municipio
de Barrancabermeja, para determinar los factores que inciden en la desmotivación por la
población para proteger los derechos colectivos
Por último, con base en un análisis sistemático que permitirá determinar la situación jurídica
actual de las acciones populares sin el incentivo económico, una vez se hubo debatido su
constitucionalidad a través de las demandas de inconstitucionalidad que se impetraron con
ocasión de la Ley 1425 de 2010, se pretenderá conocer los pronunciamientos que tuvo la corte
constitucional en cada una de ellas.
4.1 Tipo de investigación
La presente es una investigación con un enfoque cualitativo y es de tipo documental con
carácter descriptivo. La investigación cualitativa es aquella donde se estudia la calidad de las
actividades, relaciones, asuntos, medios materiales o instrumentos en una determinada situación
o problema (Baez & Perez, 2009).La misma procura por lograr una descripción holística, esto es,
que intenta analizar exhaustivamente, con sumo detalle, un asunto o actividad en particular. En
cuanto al desarrollo de la investigación se hizo de forma minuciosa desde el génesis y origen de
la acción popular, e igualmente se referencio el marco legal de esta acción constitucional,
logrando constatar el fenómeno que ha emanado a partir de la derogación de los incentivos
económicos.
Este tipo de investigación es de carácter descriptivo e histórico, que se ocupa de la
descripción de datos y características del origen y consecuentemente el trámite de la acción
popular, que permite conocer su funcionamiento y pronunciamientos a nivel nacional respecto
64
del tema, desarrollando un análisis deductivo e inductivo sobre la información que se indago con
anterioridad, para constatar los factores y cuestionamientos que se hicieron con afinidad al
asunto, para posteriormente estudiar las implicaciones que provocaron la falta de aplicación de
la acción popular y la desmotivación de la población en el municipio de Barrancabermeja, el
objetivo es la adquisición de datos objetivos, precisos y sistemáticos que pueden usarse en
promedios, frecuencias y cálculos estadísticos similares, los estudios descriptivos raramente
involucran experimentación, ya que están más preocupados con los fenómenos que transcurren
entorno a la situación objeto de estudio
El enfoque hermenéutico empleado en la investigación fue de acuerdo a los diferentes
cuestionamientos que se argumentaron para derogar los incentivos económicos de la ley 472 del
1998, creando una interpretación previa o pre comprensión que orienta en el estudio de los
fenómenos, también se apoya en aquello que se ha admitido como válido o cierto; “partiendo
siempre de una situación concreta de presupuestos fundamentales sin que se deje conducir por
concepciones populares, ni por enfoques, ni anticipaciones; solamente así se asegura la
elaboración del tema científico desde el fenómeno en un escenario de tiempo modo y lugar”
(Arraez, Calles, & Moreno, 2006, pág. 7).
Asimismo, se podrá estudiar la posición que adoptó la Corte Constitucional frente a cada una
de las acciones de inconstitucionalidad que se presentaron ante la expedición de la Ley 1425 de
2010, y así conocer el precedente constitucional que existe en razón a los incentivos económicos,
esto permite asumir una postura respecto de si la decisión del legislador fue asertiva con la
abolición de los incentivos económicos, o, si no existía mérito y razones justificadas para
eliminar este beneficio que se le otorgaba a los actores populares.
65
Por último, se empleó un enfoque comparativo para tener una perspectiva más clara en razón
del impacto generado a partir de la derogación de los incentivos económicos, a través de graficas
donde se puede ilustrar los cambios en la interposición de acciones populares desde el año 2006
hasta el 2016 en el municipio de Barrancabermeja, de acuerdo con la información suministrada
por los Juzgados Primero y Segundo Administrativos del Circuito de Barrancabermeja, donde se
puede constatar la disminución de acciones después de la derogación de los incentivos
económicos de la ley 472 de 1998.
4.2 Fuentes de información
4.2.1 Fuentes Primarias
La investigación requiere de la implementación de un tipo de fuente primaria. Según,
Buonocore (1980) esta se define como las que contienen información original no abreviada ni
traducida: tesis, libros, nomografías, artículos de revista, manuscritos.
4.2.2 Fuentes Secundarias
Bounocore (1980) establece que son aquellas que contienen datos o informaciones
reelaborados o sintetizados. Por lo que el uso de esta, abarca la implementación de resúmenes,
obras de referencia (diccionarios o enciclopedias), un cuadro estadístico elaborado con múltiples
fuentes entre otros e igualmente Interpreta y análisis de fuentes primarias. Las fuentes
secundarias son textos basados en fuentes primarias, e implican generalización, análisis, síntesis,
interpretación o evaluación.
66
5. Resultados
Lo que se pretende como resultado final o producto de entrega será un informe de la
investigación formulada, que estará a disposición de la comunidad tanto académica como para
cualquier persona que tenga un interés particular en el tema objeto de estudio. También se busca
que el documento entregado contenga información pionera respecto a las cifras relacionadas con
el fenómeno de la disminución de interposición de acciones populares, información que tendrá el
énfasis en el municipio de Barrancabermeja, puesto que será en aquel lugar donde se desarrolle
la investigación.
67
6. Desarrollo de objetivos
6.1 Identificar las razones que motivaron la eliminación de la figura del incentivo económico
contemplado en el artículo 39 y 40 de la Ley 472 de 1998
A partir de la recopilación realizada a través del método sistemático se lograron dilucidar las
razones esenciales en la cual se basaron para la eliminación de los incentivos económicos. La
primera argumentaba que el ejercicio de las acciones populares se transformó en un negocio,
dado el actuar de ciertas personas que a partir de la recurrente presentación de acciones
populares estaban generando un detrimento del erario público a las entidades territoriales a las
cuales les correspondía el repetitivo pago de incentivos.
El segundo argumentaba que el incentivo propuesto en los artículos 39 y 40 la Ley 472 de
1998 era uno de los factores que contribuía a la congestión del aparato jurisdiccional, y así
mismo empeoraba el ya congestionado funcionamiento de la rama judicial puesto que al
convertirse la acción popular en una fuente de ingreso, la proliferación de estas actuaciones
aumentó sobrepasando la capacidad de trabajo de los juzgados, así imponiendo una carga mayor
de la que pueden resistir.
6.2 Realizar un análisis crítico de los argumentos base de la eliminación del incentivo
económico de las acciones populares.
En segundo lugar, haciendo un ejercicio critico de las razones expuestas para la abolición del
incentivo económico en las acciones populares, se puede evidenciar una falta de claridad y
legitimidad de fondo, puesto que la mayoría de los fundamentos esbozados carecen de nexo
68
causal, o no se define con la suficiente precisión cómo puede el hecho de eliminar los estímulos
tener injerencia en la solución de los mismos. Por una parte, la encuesta suministrada por el Dane
“Conocimiento por parte de la ciudadanía de los instrumentos de Protección de derechos”, y que
sirve de base en la exposición por parte del congreso, carece de relevancia ya que en este se
estudia que tan conocida es la acción popular por parte de los ciudadanos, lo cual no permite
deducir nada relativo a la congestión judicial y la afectación del erario. De hecho, partiendo del
resultado evidenciado en el estudio del alto porcentaje de ciudadanos que desconocen el
mecanismo constitucional, queda claro que la congestión y la carga de la retribución económica
no son consecuencias que puedan ser atribuidas al uso desmesurado.
6.3 Evaluar el impacto que ha tenido la practicidad de la acción popular a partir de la
derogación de los incentivos económicos.
En las siguientes figuras se puede evidenciar el impacto que ha generado la abolición de los
incentivos económicos en la interposición de acciones populares en los Juzgados Primero y
Segundo Administrativos del Circuito de Barrancabermeja, a través del trabajo investigativo
realizado por el grupo se puede observar como se refleja el declive de estos mecanismos
constitucionales una vez se expidió la ley 1425 de 2010 que derogó las recompensas económicas
para los actores populares, demostrando así, que a partir del año 2011 la participación ciudadana
por dichas acciones disminuyo de manera muy notaria.
69
Figura 1. Número de acciones populares en el periodo de vigencia de los incentivos en las
acciones populares año 2006 al 2010.
Fuente: Autor
Figura 2. Número de acciones populares en el periodo siguiente a la derogación de los
incentivos en las acciones populares año 2011 al 2016.
Fuente: Autor
70
Las cifras que fueron relacionadas en las figuras 1 y 2 son producto de información extraída
por los investigadores en los dos juzgados existentes en el Municipio de Barrancabermeja.
Del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Barrancabermeja se investigaron los
libros índices desde el año 2006 hasta el año 2016.
Del Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Barrancabermeja se investigaron
solamente las cifras de acciones populares que ingresaron en el año 2016, puesto que fue
creado ese año.
6.4 Realizar una recopilación de los pronunciamientos más relevantes de la Corte
Constitucional referente a si debían eliminarse o no los incentivos económicos de las acciones
populares.
Por último, con base en un análisis sistemático que permitirá determinar la situación jurídica
actual de las acciones populares sin el incentivo económico, una vez se hubo debatido su
constitucionalidad a través de las demandas de inconstitucionalidad que se impetraron con
ocasión de la Ley 1425 de 2010, se pretenderá conocer los pronunciamientos que tuvo la corte
constitucional en cada una de ellas.
71
Tabla 1. Caso C-630 de 2011
Demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010.
Identificación 1
Actor: Omar Alberto Franco
Becerra (expediente D-8392),
Óscar Eduardo Borja Santofimio y
Nora Sofía Daza de Amador
(expediente D-8405) Magistrada
Ponente: MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA.
La sala considera que la respuesta en los dos casos es negativa; en ninguna de las hipótesis se
considera que el Congreso de la República haya violado la Constitución Política. Para la Corte
el Congreso no viola el principio de progresividad y el de no regresividad de los derechos
sociales, al derogar las normas que establecían un incentivo económico para el actor en las
acciones populares (artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998), teniendo en cuenta que no se
trata de una medida que obstaculice gravemente el acceso a un nivel de protección del cual se
gozaban tales derechos y por cuanto propende por mejorar el ejercicio del derecho político en
cuestión. Además, considera que la supresión del incentivo a favor del actor popular no
vulnera el principio de igualdad y equidad de las cargas públicas, ni establece una restricción
injustificada al acceso a la administración de justicia derivada de una presunta pérdida de
eficacia de la herramienta constitucional para la defensa de derechos colectivos.
Decisión: Declarar EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010 ‘por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones
Populares y Grupo’, por las razones analizadas.
Fuente: Información tomada de: Corte Constitucional (2013). Intervenciones ciudadanas. 2017, de CIN Sitio web: http://www.urosario.edu.co
72
Tabla 2. Caso C-730 de 2011
Demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010.
Identificación 2
Demandante: Herman
Gustavo Garrido Prada.
Magistrado Ponente:
NILSON PINILLA
PINILLA.
La Corte destaca que la intervención del congresista significó, el ejercicio del proceso democrático instituido
a partir de las fuerzas políticas con asiento en el órgano legislativo (principio de pluralismo político), cuya
legitimidad deviene del electorado conforme al sistema político y estructural que adoptó el constituyente de
1991 y, representó la expresión de la célula senatorial, sin que por su designación se advierta la negación de
tales fuerzas o ideologías políticas, menos aun cuando la deliberación de la Comisión Accidental de
Conciliación no evidencia la afectación de la voluntad democrática de las cámaras (principio mayoritario y
derecho de las minorías), en la medida que el informe de conciliación fue votado por unanimidad y los
congresistas opositores no formularon durante el trámite reparo alguno.
La Corte declarará, la exequibilidad de la Ley demandada, por el cargo referido, por cuanto no se estructura
el vicio de trámite que endilga el actor al Congreso de la República, en la medida en que las probanzas
establecen que la integración y desempeño de la Comisión Accidental de Conciliación, conformada por el
Representante a la Cámara Heriberto Sanabria Astudillo y el Senador Juan Carlos Restrepo Escobar, con
ocasión del debate del proyecto de ley 169 de 2010 Senado – 056 de 2009 Cámara, cumplió a cabalidad las
previsiones de los artículos 29 y 161 constitucionales, y se adecuó a las exigencias del artículo 187 de la Ley
5ª de 1992, en virtud del principio democrático, orientador del proceso legislativo.
Decisión: Declarar EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010, “Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones
Populares y Grupo”, por el cargo analizado.
Fuente: Información tomada de: Corte Constitucional (2013). Intervenciones ciudadanas. 2017, de CIN Sitio web: http://www.urosario.edu.co
73
Tabla 3. Caso C-880 de 2011
Demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010.
Identificación 3
Demandantes: Jairo Enrique
Vásquez Mojica, Víctor Hugo
Moreno Hurtado, Eduardo
Quijano Aponte, John Máximo
Muñoz Telles y Alfonso
Jiménez Cuesta. Magistrado
Ponente: GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
La corte manifestó respecto a la violación de la participación ciudadana en razón a la audiencia que
nunca se realizó y donde un muero de ciudadanos haría parte del debate del proyecto, que dicha
práctica a de audiencia correspondían a trámites discrecionales y no a uno obligatorio de los
proyectos de Ley, y el hecho de haberse dejado de invitar a ciertas personas no constituía una
invalidación de la Ley.
Decisión: ESTARSE A LO RESUELTO en las Sentencias C-630 y C-730 de 2011, en las cuales se declaró la exequibilidad de la Ley
1425 de 2010, por los cargos en ellas analizados.
Fuente: Información tomada de: Corte Constitucional de Colombia. (2011). Las demandas. de CCD Sitio web: http://www.corteconstitucional.gov.co
74
Tabla 4. Caso C-688 de 2011
Demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010.
Identificación 4
Referencia: expedientes
D-8471, D-8478, D-8480
y D-8484 (acumulados).
Accionantes: Jhoan
Osorio Plazas y otros (D-
8471), Andrés Gutiérrez
Salgado (D-8478), Alberto
Botero Castro (D-8480),
Jairo Manolo Granda
Triana (D-8484)
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO.
Referente a la competencia del Congreso para derogar los incentivos económicos, la Corte recordó que la
Constituyente delegó en legislador la tarea de regular y dentro de esta competencia está no solo la facultad de
expedir leyes sino también de derogar y por lo tanto existía plena competencia.
A su vez la Corte manifiesta que no hubo violación del principio de progresividad y la prohibición de
regresividad de los derechos sociales, al derogar las normas que establecían un incentivo económico para el
actor en las acciones populares (artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998), teniendo en cuenta que no se trata de
una medida que obstaculice gravemente el acceso a un nivel de protección del cual se gozaban tales derechos.
Además, la supresión del incentivo a favor del actor popular, no vulnera el principio de igualdad y equidad de
las cargas públicas ni establece una restricción injustificada al acceso a la administración de justicia, derivada
de una presunta pérdida de eficacia de la constitución para la defensa de derechos colectivos.
Frente a los cargos por violación del principio de igualdad, cabe decir que en la misma providencia la Corte
descartó que la eliminación del incentivo económico represente una ruptura del equilibrio entre las partes, o que
se trate de una medida irrazonable o desproporcionada. De un lado, porque de aceptarse dicha hipótesis habría
que predicar el mismo desequilibrio en el ejercicio de otras acciones ciudadanas como la acción de nulidad o la
de inexequibilidad, en las cuales no se prevé un estímulo económico; y de otro lado, porque de cualquier
manera el juez ha de reconocer al actor popular los gastos y costas procesales pertinentes.
Decisión: ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencias C-630 de 2011, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010.
Fuente: Información tomada de: Corte Constitucional de Colombia. (2011). Sentencia de control de constitucionalidad. 2017, de Avance jurídico Sitio web:
https://www.redjurista.com
75
7. Conclusiones
El grupo investigativo concluye:
Los argumentos embozados por el proyecto de ley 056 de 2009 fueron desvirtuados por
investigaciones como la denominada por Monroy y Pinzón (2012) en la que establecen la
ejecución de un análisis económico de los derechos colectivos y su mecanismo de protección
jurisdiccional en Colombia: El papel de los incentivos, la acción colectiva y la provisión de
bienes públicos, puesto que en dicho estudio se controvirtió cada uno de los motivos por los
cuales se eliminaron los incentivos económicos y se consideran insuficientes e infundados para
que fueran los razonamientos jurídicos del legislador para abolir la posibilidad de que los actores
populares recibieran estímulos económicos a través de la interposición de esta acción
constitucional.
La tesis se consolida con los resultados encontrados de manera local en esta investigación y
que tienen concordancia con el fenómeno que se evidencia en diferentes territorios del país,
donde se puede afirmar que notablemente hay una reducción muy considerable del uso de esta
acción constitucional luego de haberse derogado los estímulos económicos, se entiende entonces
que dicha circunstancia ocurre debido a que se hace necesario que el ciudadano sea motivado
para impetrar la acción, puesto que el incentivo que se daba representaba una contraprestación al
trabajo que implica desde la misma realización de la acción popular como la recaudación de
pruebas y la vigilancia de procesos hasta instancias finales.
Indudablemente los argumentos del proyecto de Ley 056 de 2009 no fueron lo
suficientemente solidos para derivar en la eliminación, y el Congreso de la republica contaba
con facultades para tomar una decisión menos drástica a la que se tomó al derogar los incentivos
76
económicos sin tomar en cuenta las consecuencias que con ello traería, igualmente existen otras
herramientas jurídicas como haber considerado acciones sancionatorias para actores temerarios y
reducción de incentivo para los casos repetidos, y así haber regulado la problemática principal
que ellos redactaron en el proyecto de ley, donde manifestaban que las acciones populares
estaban siendo tomadas como negocio y se estaban presentando de manera desmedida
ocasionando un detrimento patrimonial para el Estado.
De acuerdo a los objetivos planteados el impacto sociojurídico que se logró evidenciar fue el
cambio normativo y el efecto que generó en la sociedad, el cual fue la desmotivación ciudadana
para iniciar estas acciones en pro de los derechos colectivos, situación que va en detrimento de la
función social que desempeña la acción popular y representa una consecuencia regresiva para la
protección de los derechos e intereses colectivos.
77
8. Recomendaciones
Se recomienda que los operadores de justicia como representantes de la rama judicial y
garantes de la administración de justicia y protección de la constitución, tomen un papel más
activo en la promoción y formación de los ciudadanos en la cultura legal teniendo como objetivo
impulsar el principio de solidaridad que debe tener cada uno de los individuos que hacen parte de
una sociedad, y que se ven directa e indirectamente afectados por los fenómenos sociojurídicos.
Por ello, esta iniciativa por parte de los jueces o funcionarios de la rama judicial de tener un
contacto más cercano de carácter pedagógico mediante la utilización de diversos medios de
comunicación o espacios de esparcimiento, pretendería como finalidad no solo generar una
iniciativa por parte de los ciudadanos, sino también de atenuar el desconocimiento que existe
acerca del medio de control para la defensa de los derechos colectivos, y cumplir así con ese
deber constitucional de custodia y conservación de los derechos de los que son titulares.
Asimismo, como complemento de la anterior recomendación es importante trabajar en
espacios didácticos en los centros educativos desde los niveles secundarios, incorporando dentro
de su plan de estudios clases de educación constitucional, en donde se incentive el saber,
naturaleza y la razón de la existencia de una norma tan importante como es la constitución, así
mismo que aprendan a identificar las diferentes formas mediante las cuales pueden hacer uso de
los mecanismos inmersos en ella, y frente a que situaciones se hace adecuado y preciso
interponerlas.
De esta manera y con conocimiento previos adquiridos en la etapa escolar y en continuación a
esta línea de formación, es preciso que aquellos que decidan el estudio de las ciencias jurídicas
cuenten dentro de sus facultades de derecho con ejercicios prácticos mediante los cuales puedan
78
enfrentar situaciones reales que vulneran los derechos colectivos, y puedan mediante el uso de
los mecanismos constitucionales hacer frente a estas.
Ahora, con respecto a las entidades en las cuales recae el cese de la vulneración y el
acatamiento del requerimiento por parte de los ciudadanos para atender las situaciones en donde
exista trasgresión de los derechos colectivos, es necesario que exista por parte de estas una
participación más activa en cuanto a la atención que las mismas puedan hacer de mecanismos
como el derecho de petición, que son utilizados para informar de situaciones latentes de
menoscabo de los derechos colectivos, los cuales si fueran atendidos de manera oportuna
evitarían el traspasar la carga de detener la vulneración de los derechos colectivos y del medio
ambiente sano a las entidades jurisdiccionales, a través del medio de control para protección de
los derechos e intereses colectivos anteriormente denominado acción popular.
79
Referencia bibliográfica
Camara de representantes. (2010). Informe de ponencia para segundo debate al proyecto de ley
numero 056 de 2009 camara. Colombia: Sad.
Alessandri, A., Somarriva, M., & Vodanovic, A. (1998). Tratado de derecho civil. Chile:
Editorial juridica de chile.
Arraez, M., Calles, J., & Moreno, L. (2006). La hermenéutica: Una actividad interpretativa.
Venezuela: Libertador.
Ayala, C. (1998). Participación ciudadana y democracia. Venezuela: COPRE.
Baez, J., & Perez, T. (2009). Investigación Cualitativa. Madrid: HESIC.
Bolaño, P. M. (2014). Efectos de la supresión del incentivo económico en las acciones
populares. Bogota: ULSB.
Bravo, P. M. (2013). Se han transformado las acciones populares con ocasión de los cambios
normativos y jurisprudenciales ocurridos en el periodo 2006 - 2012. Bogota D.c: FDJ.
Buonocore, D. (1980). Historia del libro. Santa fé: UNDL.
Consejo superior de la judicatura. (2010). Informe al congreso de la republica 2009-2010.
Bogota: Sd.
Corbí, E. L. (1982). La legitimacion popular en el proceso romaro clásico. España: Editorial
S.A.
Corporación excelencia en la justicia. (2008). Balance de los 10 años de las acciones populares
y de grupo. Bogota: PDI.
80
Corte Institucional. (2016). Constitucion politica de Colombia. Colombia: RDC.
Cossio, F. V. (2010). Exposicion de motivosproyectos de ley 056 de 2009 camara, por medio del
cual se derogan algunos articulos de la ley 472 de 1998. Colombia: Congreso de la
republica de Colombia.
DANE. (2007). Encuesta de cultura politica. Colombia: Sd.
Duarte, H. (2012). Constitucion política e instrucción civica. sd: sd.
Enrrique Perdomo. (2011). Comentarios al nuevo codigo de procedimiento administrativo y de
lo contencioso administrativo. sd: LEGIS.
Gómez, A. (2001). Pedagogía Constitucional. Bogota: PRINTED.
Grijalva, A. (2013). Administracion de justicia indigena y derechos colectivos. Ecuador: UASB.
Huertas, L. (2014). El amparo de pobreza en el codigo general del proceso. Bogota: UEDC.
Ley 472 de 1998. (1998). Objetos, definiciones, principios generales y finalidades. Bogota: SJD.
Londoño, B., & Torres, L. (2012). Podran las acciones populares Colombianas sobrevivir a los
recientes ataques legislativos y jurisprudenciales. Bogota: UNV.
Medina, E. (2016). Derecho civil. Colombia: Universidad del rosario.
Min interior y de justicia. (2011). Respuesta derecho de petición. Bogota: RDP.
Monroy, D., & Pinzon, M. (2012). Analisis economico de los derechos colectivos y su
mecanismo de protección jurisdiccional en Colombia. sd: UDC.
Monroy, M. (2004). Sentencia C-512/04. Bogota: CDA.
81
Montoya, R. M. (2003). Acciones populares, un intrumento de justicia. Bogota D.C: PUJ.
Obando, Y. (2013). Consideraciones. Medellin: Sd.
Orellana, A. (2014). Criminologia victimología. Guatemala: USC.
Orjuela, C. V. (2014). Eliminación del incentivo económico de las acciones populares. sdv.
Ponce, X., Silva, R., & Vela, M. (2005). Mecanismos de control social. sd: Esquel.
Salazar, L. Q. (2016). Controversias jurídicas a la luz del amparo. Colombia: UDA.
Vergara, M. M., & Trujillo, S. H. (2001). Las acciones populares en Colombia. Colombia: PUJ.
